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REVISTA DE ADMINISTRACIN PBLICA

139Volumen LI, N 1(enero-abril 2016)

Edicin conmemorativa del60 aniversario de la

Revista de Administracin Pblica

1956-2016

Antologa Nmeros 1-137Tomo I

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.Km. 14.5 Carretera Federal Mxico-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110, Delegacin CuajimalpaMxico, Distrito FederalTelfono (55) 50 81 26 57http://[email protected]

ISSN 0482-5209

Publicacin peridicaRegistro nmero 102 1089Caractersticas 210241801

Certificado de licitud de ttulo nmero 2654Certificado de licitud de contenido nmero 1697

Las opiniones expresadas en esta revista son estrictamenteresponsabilidad de los autores. La RAP, el INAP o las institucionesa las que estn asociados no asumen responsabilidad por ellas.

Se autoriza la reproduccin total o parcial de los artculos, citandola fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.

CONSEJO DIRECTIVO 2014-2017

Carlos Reta MartnezPresidente

Carlos F. Almada Lpez

Ricardo Uvalle Berrones

Harvey Gutirrez lvarez

Vicepresidente para Asuntos Internacionales

Vicepresidente Vicepresidente para los IAPs de los estados,

2015-2016

CONSEJEROS

Jos ngel Gurra TrevioArturo Nez JimnezJulin Olivas Ugalde

Mara Fernanda Casanueva de DiegoJorge Mrquez Montes

Jorge Tamayo CastroparedesFernando Prez CorreaManuel Quijano Torres

Mara del Carmen Pardo LpezMauricio Valds Rodrguez

Mara de Jess Alejandro QuirozEduardo S. Topete Pabello

CONSEJO DE HONOR

Luis Garca Crdenas IN MEMORIAMIgnacio Pichardo Pagaza

Adolfo Lugo Verduzco Gabino Fraga MagaaJos Natividad Gonzlez Pars Gustavo Martnez Cabaas

Alejandro Carrillo Castro Andrs Caso LombardoJos R. Castelazo Ral Salinas Lozano

FUNDADORES

Francisco Apodaca y OsunaJos Attolini Aguirre

Enrique Caamao MuozAntonio Carrillo FloresMario Cordera Pastor

Daniel Escalante OrtegaGabino Fraga MagaaJorge Gaxiola Zendejas

Jos Iturriaga SaucoGilberto Loyo GonzlezRafael Mancera Ortiz

Antonio Martnez BezLorenzo Mayoral Pardo

Alfredo Navarrete RomeroAlfonso Noriega Cant

Ral Ortiz MenaManuel Palavicini Pieirolvaro Rodrguez Reyes

Jess Rodrguez y RodrguezRal Salinas LozanoAndrs Serra Rojas

Catalina Sierra CasassRicardo Torres GaitnRafael Urrutia Milln

Gustavo R. Velasco Adalid


Nueva pocaRevista cuatrimestral publicada por el

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.

Coordinacin de esta Antologa:Diana Vicher Garca

COMIT EDITORIALMara de J. Alejandro Quiroz, Maximiliano Garca Guzmn,

Francisco Moyado Estrada, Roberto Padilla Domnguez, Hctor Zamitiz Gamboa


139Volumen LI, No. 1(enero-abril 2016)

Edicin conmemorativa del 60 aniversario de la Revista de Administracin Pblica

1956-2016

Antologa Nmeros 1-137Tomo I

NDICE

PRESENTACINCarlos Reta Martnez XVPresidente del INAP

60 aos de temas y problemas, de propuestas y soluciones: RAP/INAP XIX

DOCUMENTOS INAP 1 RAP 1, 1956El Instituto de Administracin Pblica de Mxico. 3Antonio Carrillo Flores RAP 16, 1964Diagnosis Administrativa del Gobierno Federal. 7lvaro Rodrguez Reyes RAP 17, 1964Dictamen de la Comisin de Estudio sobre los Sistemas yProcedimientos de la Administracin Pblica. 35Andrs Caso Lombardo

RAP 21, 1970Facultades que Otorga la Ley al Poder Ejecutivo para la Toma de Decisiones. 45Adolfo Lugo Verduzco

RAP Edicin Especial, 1982Proyecto de Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal Mexicana (1958). 49Gabino Fraga Magaa

ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 81 RAP 1, 1956Estudios sobre Administracin Pblica en Mxico. 83Catalina Sierra Casass

RAP 40, 1979Un Comentario a La Ciencia de la Administracin Pblica. 89Herbert Simon RAP 42, 1980La Administracin Pblica. 95M. Bluntschli RAP 45, 1981La Administracin Pblica y la Historia. 109E. N. Gladden RAP 50, 1982 Edicin Especial Gabino FragaSobre la Administracin Pblica de Mxico y Medios de Mejorarla. 121Luis de la Rosa RAP 50, 1982 Edicin Especial Gabino FragaPrincipios de la Administracin. 145C.J.B. Bonnin RAP 50, 1982 Edicin Especial Gabino FragaIdea General de la Administracin. 171Alejandro Olivn RAP 50, 1982 Edicin Especial Gabino FragaManual de Gobernadores y Jefes Polticos. 191Ildefonso Estrada y Zenea

REFORMA DEL ESTADO 273 RAP 76, 1990Reforma del Estado y Renovacin Poltica. 275Pedro G. Zorrilla Martnez

RAP 86, 1994El Rediseo del Estado para el Desarrollo Socioeconmico y el Cambio. Una Agenda Estratgica para la Discusin. 281Bernardo Kliksberg

RAP 89, 1995La Reforma del Estado: Saldos y Desafos. 309Jos Luis Ayala Espino RAP 91, 1996La Modernizacin del Estado en Amrica Latina: Entre laReestructuracin y el Reformismo. 325Pedro Medelln Torres RAP 100, 1999Condiciones, Tiempo y Procesos de la Reforma del Estado Mexicano. 369Ricardo Uvalle Berrones RAP 100, 1999La Reforma del Estado. 397Pedro Ojeda Paullada RAP 112, 2006La Reforma del Estado: El Marco Jurdico. 417Diego Valads RAP 133, 2014Las Reformas Transformadoras de Mxico. 427Enrique Pea Nieto RAP 133, 2014El camino para Transformar a Mxico: Las Reformas Estructurales a un ao de Gobierno. 449Luis Videgaray Caso

REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 463

RAP 22, 1971Los Marcos de la Reforma de la Administracin. 465Fernando Solana Morales

RAP 31/32, 1977Reforma Administrativa para el Desarrollo Econmico y Social 475(1976-1982). Alejandro Carrillo Castro

RAP 35, 1978Reforma Administrativa. 509Arn F. Leemans

RAP Especial, 1980La Importancia de la Reforma. 497Dwight Ink

RAP 112, 2006Una Visin Diferente sobre la Reforma Administrativa en Mxico. 521Ignacio Pichardo Pagaza

RAP 133, 2014Reforma Poltica y Eficacia de la Administracin. 529Miguel ngel Osorio Chong

ADMINISTRACIN DE PERSONAL Y SERVICIO CIVIL 539

RAP 39, 1979La Administracin del Personal Pblico en Mxico. 541Rodrigo Moreno Rodrguez

RAP 45, 1981El Servicio Civil en el Mundo Antiguo. 553William Beyer

RAP 91, 1996De la Lealtad Individual a la Responsabilidad Pblica. 565Mauricio Merino

RAP 96, 1997La Carrera Administrativa en Mxico. Entre la Policy y la Poltica. 577Omar Guerrero Orozco

RAP 103, 1999Viabilidad Poltica del Servicio Civil de Carrera en Mxico. 609Mara del Carmen Pardo

RAP 123, 2010Perspectivas Analticas en Torno a la Institucionalizacin de Servicio Pblico. 643Miquel Salvador

RAP 125, 2011La Funcin Directiva en Latinoamrica: Componentes para el Establecimiento de un Sistema Profesional. 655Rafael Martnez Pun

ADMINISTRACIN PBLICA PARA EL DESARROLLO 685

RAP 1, 1956La Administracin Pblica en los Planes de Desarrollo Econmico. 687Rafael Mancera Ortiz

RAP 5, 1957Comisin de Inversiones. 697Ral Salinas Lozano

RAP 16, 1964.El Estado y el Desarrollo Econmico. 709Jess Reyes Heroles

RAP 17, 1964La Administracin Pblica como Instrumento para el Desarrollo Econmico. 721Ricardo Torres Gaitn

RAP 17, 1964Planeacin y Reforma Administrativa. 737Ernestina Vidal

RAP 55/56, 1983.La Prognosis Administrativa - Los Escenarios del Futuro. 757Jos Galvn Escobedo

RAP 114, 2007Desarrollo Econmico, Base de la Poltica Social. 781Jess Silva-Herzog

DATOS CURRICULARES ACTUALIZADOS DE LOS AUTORES 789

CONTENIDO DE LA ANTOLOGA (2 TOMOS) 797

Revista deAdministracinPblica

Presentacin XV

Presentacin

Siempre es motivo de satisfaccin la presentacin de un nuevo nmero de la Revista de Administracin Pblica (RAP), pero un caso muy singular lo constituye, cuando se trata de una en la que tambin se condensan 60 aos de su existencia.

Desde su creacin, el Instituto Nacional de Administracin Pblica ha tenido como uno de sus principales propsitos promover el desarrollo de las Ciencias Administrativas, fomentando el intercambio de ideas, difundiendo el conocimiento y la cultura administrativa. Entre los principales medios empleados para llevar a cabo dicha tarea, se procedi a la publicacin de la Revista de Administracin Pblica, una iniciativa que se present como proyecto el mismo ao en que fue creado el Instituto. Esta idea se fortaleci al hacerse patente, en los Estatutos normativos, el compromiso de difundir los conocimientos sobre administracin pblica, pues se estableci que uno de los medios para lograr los objetivos del INAP sera el Aprovechar los medios editoriales y publicitarios de que se pueda disponer, para difundir la importancia y trascendencia de los problemas administrativos. Hoy, estas convicciones esenciales se siguen refrendando en el compromiso de producir y divulgar el conocimiento de la Administracin Pblica nacional e internacional, a travs de publicaciones especializadas propias y en colaboracin con instituciones afines, sean impresas o digitales.

Es de esta manera que el 16 de abril de 1955, en la primera sesin del Consejo Directivo del entonces Instituto de Administracin Pblica (IAP), se plante la conveniencia de editar una revista dirigida tanto a los asociados como a los estudiosos y practicantes de la administracin pblica, la terea por aquellos tiempos fue asignada al Lic. Antonio Martnez Bez, que fungi como su primer director.

As, en enero de 1956 aparece el primer nmero de la RAP, una publicacin que pronto alcanz aceptacin nacional e internacional. De la percepcin internacional favorable sobre la revista da cuenta Don Gabino Fraga en su

informe a la Asamblea el 21 de febrero de 1957, donde hace referencia a un comunicado del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas en el que se da cuenta de la importancia de una publicacin que, fuera de Brasil, no tena parangn.

La nueva Seccin Nacional Mexicana del Instituto Internacional ha emprendido la publicacin de una revista trimestral intitulada Revista de Administracin Pblica. Nos es grato expresar nuestra satisfaccin por esta iniciativa que dotar a la Amrica Latina () de su primer peridico importante de ciencias administrativas.

La edicin de la Revista de Administracin Pblica ha sido una labor constante que hasta hoy ha permitido que llegue a su nmero 139, y que se contine publicando, presentando temas de relevancia nacional e internacional, en los cuales se puede encontrar parte de la historia administrativa y de la evolucin de la estructura del Poder Ejecutivo. Lo mismo que dando cuenta de los cambios que se han verificado en la Administracin Pblica, tanto en el mbito nacional y de otros pases, a travs de la teora y de la generacin e intercambio de ideas que han forjado proyectos y programas que han puesto en prctica los responsables del ejercicio pblico, a fin de atender a sociedades en constante evolucin, cada vez ms demandantes, participativas y crticas.

Si bien uno o varios ejemplares de todos y cada uno de los nmeros impresos de la RAP se conservan, como parte de una coleccin completa, celosamente custodiada en la Biblioteca del INAP, Antonio Carrillo Flores, donde siempre est a la disposicin de los interesados. Ahora, continuando con la clebre tradicin que se inici en 1980, de publicar antologas en las que se extractan los trabajos ms sobresalientes, ofrecemos esta nueva edicin conmemorativa, que de no ser por el espacio disponible, gustosamente en ella se habran publicado de nueva cuenta todos los trabajos de la RAP, que a la fecha suman ya ms de dos mil.

Adems, la RAP como otros textos producidos por el INAP, han sido puestos a disposicin en versin digital, con lo que se posibilita al usuario mayor agilidad en la consulta y recuperacin de los materiales.

Esta renovacin de compromisos del INAP nos permite celebrar por doble partida la posibilidad de poner a disposicin de todo aquel interesado, en las diferentes temticas que se desprenden y relacionan con la administracin pblica, una nueva antologa conmemorativa de los 60 aos de la Revista de Administracin Pblica.

Revista de Administracin Pblica Volumen LI, No. 1, Tomo IXVI

Esta es nuestra manera de finalizar la conmemoracin de seis dcadas de existencia: ofrecer una compilacin de los trabajos ms representativos del conocimiento acumulado sobre la Administracin Pblica y el desarrollo de los estudios administrativos de Mxico que se han publicado en la RAP, que en su 60 aniversario es sin duda la revista con mayor prosapia en nuestro pas.

Carlos Reta MartnezPresidente del INAP

Presentacin XVII


60 Aos de temas y problemas, de propuestas y soluciones: RAP/INAP XIX

60 aos de temas y problemas, de propuestas y soluciones: RAP/INAP

Condensar en breves lneas los diferentes aportes que se han plasmado en la Revista de Administracin Pblica a lo largo de 60 aos, constituye una tarea de suyo compleja, dada la importancia que todos y cada uno de los trabajos publicados contiene en su individualidad. Esta compilacin, que se compone por catorce secciones, intenta abarcar los temas que son de mayor relevancia para entender el papel que ha desempeado el INAP, como un laborioso actor del escenario administrativo nacional, lo mismo que las principales problemticas y tendencias que en 60 aos se han presentado en la administracin pblica de Mxico y el mundo.

Pero, al mismo tiempo, esta organizacin pretende ofrecer una serie de temas de referencia, para facilitar a los lectores ubicar el estudio de los tpicos que se han situado como los ms relevantes a lo largo de este periodo, de manera que sea de utilidad poder encontrarlos clasificados y cronolgicamente ordenados. Cabe expresar que, dentro de cada tema, los que se presentan en orden sucesivo. Y al final de cada tomo se colocaron las fichas curriculares de los autores.

El recorrido por las secciones que han sido preparadas en esta antologa tiene como fin que se pueda conocer cmo se ha concebido a la administracin pblica pero sobre todo, cules son las principales ideas que han confluido para organizarla, reformarla o cules han sido y cmo han cambiado sus tendencias hasta hoy.

La primera seccin se compone con los Documentos INAP, que se denominan de esta manera porque son aportaciones generadas institucionalmente, tanto sobre la constitucin del INAP, como con la finalidad de brindar elementos de apoyo para la toma de decisiones al gobierno nacional.

Revista de Administracin Pblica Volumen LI, No. 1, Tomo IXX

Iniciamos con el documento de Antonio Carrillo Flores que precisamente nos relata los principales hechos que confluyeron desde el mbito nacional e internacional para la creacin del Instituto en 1955.

En seguida se podr consultar la Diagnosis administrativa de lvaro Rodrguez Reyes, que nos proporciona un anlisis factorial de los componentes de la organizacin administrativa del gobierno federal para identificar sus eslabones dbiles, a fin de aplicar los remedios ms indicados.

Andrs Caso nos ofrece el Dictamen de la Comisin de Estudio sobre los Sistemas y Procedimientos de la Administracin Pblica que refiere el trabajo que se ha realizado en la historia institucional del pas, como la creacin de organismos especializados o infraestructura, y a las reformas que han buscado que la administracin pblica sea un instrumento de desarrollo econmico y social; pero que no han logrado establecer una buena coordinacin, ante lo que sugiere realizar cambios en las normas y procedimientos tanto de la organizacin como en el gasto pblico para su eficiente aplicacin. As, nos plantea los principales problemas (reglamentos, personal, presupuesto, manejo de archivos) y ofrece excelentes medidas para mejorarlos. Por su parte, Adolfo Lugo, resalta el carcter de rgano administrativo y rgano poltico que detenta el Poder Ejecutivo para la toma de decisiones en la dcada de 1970. Entre las ms destacadas contribuciones que ha realizado el INAP en la bsqueda de la racionalizacin de la administracin pblica mexicana, est el proyecto de Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, cuya elaboracin encabez Gabino Fraga hace 58 aos. En el segundo apartado que comprende el Estudio de la Administracin Pblica, se pueden encontrar valiosos documentos que se han publicado sobre Ciencia de la Administracin Pblica. La seccin se abre con la reflexin que Catalina Casass realiza sobre algunos estudiosos de la ciencia de la administracin en Europa y los Estados Unidos, pero sobre todo de Mxico como Emiliano Busto, Jos Mijares y Lucio Mendieta, a fin de exponer los desarrollos tericos de la disciplina.

Continuamos con el trabajo de Herbert Simon, que da cuenta del debate que tuvo lugar sobre el estudio de la administracin pblica en los Estados Unidos, en el que Robert Dahl, daba por hecho el criterio eficientista en

60 Aos de temas y problemas, de propuestas y soluciones: RAP/INAP XXI

los tericos de la administracin pblica; mientras que en su atinada respuesta a Dahl, Herbert Simon le muestra que ste no es el nico ni el valor central de la administracin pblica, ya que es una importante rea del comportamiento humano y social. Bluntschli por su parte, nos clarifica qu es la administracin pblica como una actividad concreta y variada del Estado, la distingue de la administracin privada, describe la administracin de asociaciones, y revisa la centralizacin y descentralizacin como dos tendencias del sistema administrativo. Por su parte Gladden nos expone el estudio de la administracin pblica desde la aproximacin histrica. Este documento sintetiza importantes elementos de su magnfica obra que tambin se public en Mxico en colaboracin con el INAP: Historia de la Administracin Pblica. A su vez en su ensayo, Luis de la Rosa desarrolla a la ciencia de la administracin como aquella que tiene una aplicacin prctica acorde a la situacin de cada pas, explica cules son sus principios y luego procede a su aplicacin a la situacin del Mxico de mediados del siglo XX. No poda faltar el trabajo de Bonnin, fundador de la moderna ciencia de la administracin pblica, documento que resalta porque se public en la RAP despus de un siglo de su aparicin original en lengua castellana en Espaa. Y no desaprovecharemos la ocasin para comentar que el siguiente proyecto similar ser sobre la obra de Lorenzo von Stein, pues por estos das ha sido publicada por primera vez en espaol en nuestro pas.

Sigue en turno Alejandro Olivn, destacado por ser el precursor del estudio cientfico de la disciplina en Espaa, en su texto destaca en particular la distincin entre centralizacin y escentralizacin (sic), como entonces se refera la descentralizacin.

La seccin cierra con el sobresaliente trabajo de Ildefonso Estrada y Zenea que constituye una especie de consejo de prncipes moderno, en su Manual de gobernadores y jefes polticos plasma de manera clara y pedaggica, qu tiene que aprender y saber un gobernante para realizar satisfactoriamente su trabajo.

La tercera seccin sobre reforma del Estado, ofrece un interesante crisol de perspectivas sobre este tema que cobr particular importancia desde la dcada de 1990, ao en que Pedro Zorrilla Martnez refiere cambios en la relacin entre la sociedad y el Estado que consider podran

Revista de Administracin Pblica Volumen LI, No. 1, Tomo IXXII

aprovecharse como capacidad pblica para crear mejores condiciones de desarrollo. Al tiempo que destac la importancia de la descentralizacin poltica para fortalecer el poder democrtico en las regiones.

Desde el mbito latinoamericano, en su trabajo sobre rediseo del Estado, Bernardo Kliksberg nos ofrece una interesante perspectiva relativa a cmo concebir dicho rediseo, en un marco de complejidad e incertidumbre en el que ya destacaba la inequidad en la distribucin de la riqueza. Establece planteamientos sobre el Estado necesario, una vez que se han verificado reformas que slo se han enfocado en la reduccin de su tamao como los siete pecados de la privatizacin que seala y, entre otras propuestas, sugiere la cogestin con los ciudadanos.

Jos Luis Ayala Espino ofrece una reflexin sobre el diagnstico del que se deriv la reforma del Estado, hace un anlisis sobre los alcances y lmites de la privatizacin y realiza un recuento y evaluacin de los primeros resultados de la reforma (1989-1995).

Pedro Medelln hace un recuento de los mltiples aspectos de la complejidad en la que se enmarca la reforma del Estado en Amrica Latina. Propone que la reforma sea acorde a sus realidades y reconsiderar el lugar estructural que ocupa el Estado en la transformacin de las sociedades latinoamericanas.

Especficamente abocado al examen de la configuracin del Estado mexicano, Ricardo Uvalle da cuenta de sus especificidades; a continuacin realiza una reflexin sobre la reforma en el mundo, a fin de establecer el marco en que se produce la de Mxico, y nos explica sus particularidades.

Pedro Ojeda Paullada reflexiona sobre el significado del Estado para entender la reforma, develar qu Estado es necesario, aunque resalta que resurge la idea de los Estados nacionales de derecho. Adems de que hace nfasis en la necesidad de que los cientficos sociales estn presentes en el proceso.

Diego Valads canaliza su anlisis a destacar la necesidad de reformas en lo electoral, las funciones de control poltico del congreso, al sistema de justicia, a impulsar procesos de uniformidad legislativa en las entidades federativas y tambin respecto de los derechos fundamentales. Ello para restablecer la relacin de confianza entre el ciudadano y las instituciones.

Enrique Pea Nieto que se aboca a exponer las reformas que estn transformando al Estado Mexicano desde 2012, resaltando la importancia del Pacto por Mxico. Entre otras se menciona la reforma con la que se

60 Aos de temas y problemas, de propuestas y soluciones: RAP/INAP XXIII

logr que el poder legislativo se integrara por 50% de mujeres y que se lograra la autonoma de la Procuradura que se convierte en la Fiscala General de la Repblica. Los logros en la reforma hacendaria, energtica y educativa, principalmente.

Esta seccin cierra con el documento de Luis Videgaray Caso que ofrece una reflexin sobre los porqus de las reformas, a fin de dar cuenta de su necesidad, y de los potenciales beneficios que pueden ofrecer ante las problemticas que enfrenta el pas aunque, como seala, no son una panacea.

La reforma de la administracin pblica un emblemtico tema, es el que se refiere en la cuarta seccin de la revista, donde se conjuntan trabajos de eminentes acadmicos y servidores pblicos, que se abre con el trabajo de un invaluable servidor pblico mexicano y maestro de generaciones, Fernando Solana, que nos recuerda como cada seis aos el tema se coloca con gran entusiasmo en cada inicio de gobierno. A su vez, reflexiona sobre la necesidad de usar las palabras con rigor (en este caso reforma), recuperar su verdadero sentido para que sean medios de comunicacin y no instrumentos de confusin. Aborda la reforma en el sector paraestatal que visualiza como el ms importante instrumento del desarrollo nacional, y menciona algunas cifras sobre su composicin.

Alejandro Carrillo Castro resalta la importancia de la reforma administrativa para el desarrollo econmico y social de Mxico. El trabajo nos relata los pormenores de los factores que se conjuntaron para la proyeccin de la reforma administrativa (objetivos, bases legales e instrumentacin) desde 1976 y se proyect hasta 1982.

Arn Leemans resalta la relacin entre la reforma administrativa y la sociedad pues su objetivo final es producir efectos positivos en sta. Seala cules son los principales factores que propician la reforma, resalta la importancia que tiene el entorno en el que se desarrolla, la cultura administrativa y las medidas que pueden tomarse para que su instrumentacin sea exitosa.

Dwight Ink habla del alcance de la reforma, de quin debe disearla, subraya la importancia de ver en su totalidad el sistema administrativo para proyectar su reforma y resalta la importancia de los apoyos para poder llevar a cabo la reforma.

Ignacio Pichardo identifica periodos de reforma como el de la administracin para el desarrollo, la planeacin administrativa, y las modas del ltimo decenio (1990-2000). Expresa que proyectar la reforma

de forma moderada puede ser ms beneficioso y eficaz, y que el cambio autntico se encuentra en el respeto inalterable a la legalidad.

Miguel ngel Osorio Chong profundiza sobre los alcances de las reformas constitucionales en materia poltico-electoral que fueron publicadas a principios de 2014.

Esta compilacin contina con otro tema de siempre, la administracin de personal y el servicio civil. En esta seccin el lector encontrar que Rodrigo Moreno enmarca su anlisis del personal administrativo en los cambios y necesidades que la reforma administrativa gener, al respecto prepara un programa para mejorar la administracin y el desarrollo de personal al servicio del Estado.

Con el documento de William Beyer se puede conocer cmo se construyeron y funcionaron los sistemas de servicio civil de la antigedad como el de Egipto, el imperio romano o la particular forma en que eran nombrados los servidores pblicos en la Atenas del siglo V.

De regreso a Mxico y a tiempos recientes, Mauricio Merino resalta la profesionalizacin del servicio pblico en Mxico para hacer posible que nuestros servidores pblicos puedan transitar desde la subcultura administrativa de la lealtad individual hacia una visin ms amplia de la responsabilidad pblica.

Para continuar Omar Guerrero realiza una exploracin sobre el futuro deseable del servicio pblico mexicano, ante las posibilidades que generaron las condiciones polticas despus de 1997, para lo cual nos ofrece una exposicin sobre el desarrollo de la carrera administrativa desde la colonia hasta finales de la dcada de 1990, que nos presenta elementos explicativos que ayudan a entender su configuracin actual.

Mara del Carmen Pardo explica que la profesionalizacin de la funcin pblica es una aeja preocupacin en Mxico, pero que no ha logrado materializar en decisiones de poltica pblica porque se ha enfrentado a impedimentos de orden laboral y de orden poltico.

Por su parte, Miquel Salvador da cuenta de la introduccin de la evaluacin del desempeo en el sector pblico para la gestin de los recursos humanos, pero explica que provienen de ideas como la nueva gerencia pblica, que aboga por la incorporacin de tcnicas y prcticas del sector privado en la gestin pblica.

Revista de Administracin Pblica Volumen LI, No. 1, Tomo IXXIV

Finalmente, Rafael Martnez Pun pone de manifiesto que en Amrica Latina hay una tendencia hacia el establecimiento de un sistema de profesionalizacin o carrera para altos directivos pblicos o directivos pblicos. El autor plantea que debe ser parte de la agenda de toda administracin .pblica que aspire a ser moderna.

La seccin denominada Administracin pblica para el desarrollo contiene un grupo de trabajos en los que se establece que el mejoramiento de la administracin pblica significa el de otros sectores, sobre todo el econmico. En este sentido, Rafael Mancera Ortiz seala que para trazar un programa de poltica econmica, es fundamental evaluar en primer lugar la eficiencia de la administracin gubernamental, esto que suena tan actual fue propuesto en 1956.

Ral Salinas Lozano resalta que las inversiones gubernamentales son un elemento determinante para el desenvolvimiento econmico y social de Mxico; y nos relata la breve existencia de la Comisin de Inversiones que adems desempeaba un papel fiscalizador que podra haber mejorado la orientacin y el aprovechamiento de estos recursos financieros.

A su vez, Jess Reyes Heroles vincula al Estado y el desarrollo econmico a partir de indicar cmo desde la Constitucin de 1917 el Estado interviene en materia social; expresa que los progresos econmicos se deben reflejar en el fortalecimiento, la independencia nacional y la consolidacin de libertades espirituales y polticas.

Otra perspectiva como es la de Ricardo Torres Gaitn, visualiza a la Administracin Pblica como instrumento para el desarrollo econmico y social. La Administracin Pblica es un elemento consustancial al desarrollo econmico, slo que se debe precisar el grado y amplitud de la intervencin del Estado.

Ernestina Vidal expresa la planeacin administrativa, es un proceso complementario de la planeacin econmica, o sea, la adaptacin de la administracin tanto en su estructura como en su funcionamiento, a las necesidades de una poltica de desarrollo econmico y social.

Por su parte, Jos Galvn Escobedo aborda el tema de la planificacin de largo plazo o estratgica, como prognosis tanto para prever el futuro, como prepararse para afrontarlo o modificarlo. Su propsito es que sobre esta base se proporcionen guas para el proceso de toma de decisiones en la organizacin.

60 Aos de temas y problemas, de propuestas y soluciones: RAP/INAP XXV

Para cerrar este apartado y tambin el primer tomo de la antologa, Jess Silva-Herzog Flores pregunta qu es lo que se requiere para hacer del desarrollo econmico una verdadera prioridad? y si, despus de la reduccin del Estado, en los prximos aos habr necesidad de recuperar el papel activo y promotor del gobierno, aun cuando la idea sea incompatible con la moda vigente.

En el Tomo II, que comprende las restantes ocho secciones de la antologa, tambin se encontrar una referencia general al contenido de los artculos.

Revista de Administracin Pblica Volumen LI, No. 1, Tomo IXXVI

DOCUMENTOS INAP

RAP 1, 1956

EL INSTITUTO DE ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO1

Antonio Carrillo Flores

La seccin mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, que hoy celebra su sesin inaugural, responde a una necesidad y a un propsito: agrupar los esfuerzos de personas que estn o han estado empeadas en alentar el cultivo de las distintas ciencias que se ocupan de la Administracin Pblica, convencidas de que nuestro pas cuenta con tradiciones y con experiencias merecedoras de ser sistematizadas para ocupar el rango que les corresponde, lo mismo en el derecho que en la tcnica de la administracin, y convencidas tambin de que dentro del marco de esas tradiciones y de nuestro sistema constitucional y poltico, as como de nuestra estructura social y econmica, el cuerpo cuya vida se inicia puede ser un canal eficaz para que Mxico se beneficie con el fruto de otras meditaciones que constantemente estn realizndose en los diversos Estados miembros del Instituto Internacional.

Dicen los estatutos aprobados en Estambul, en septiembre de 1953, que el propsito de las secciones nacionales es promover el progreso del arte y de la ciencia de la Administracin Pblica en los diferentes pases y de contribuir, mediante la comparacin internacional, a un estudio ms completo de aqullos. En todas partes, los ltimos 30 aos han contemplado una extensin y una complejidad cada vez mayores en las tareas estatales o paraestatales en sus procedimientos y en su organizacin. En Mxico el proceso ha respondido a dos grandes objetivos: primero, realizar las aspiraciones de justicia que la Revolucin mexicana incorpor en la Constitucin de 1917 y en sus leyes reglamentarias, y despus, promover el desarrollo social, cultural y econmico de la nacin. Como al propio tiempo nuestro pas ha sido siempre fiel a los principios fundamentales del Estado democrtico, que concretamente, por lo que toca a la Administracin Pblica, se traducen en el respeto a los derechos de los particulares, en la legalidad como condicin y supuesto de toda 1 Discurso pronunciado por el Lic. Antonio Carrillo Flores, Secretario de Hacienda

y Crdito Pblico, en la sesin inaugural del Instituto de Administracin Pblica.


Antonio Carrillo Flores El Instituto de Administracin Pblica de Mxico 3

accin pblica y en la divisin de poderes, el problema de lograr que los grandes objetivos se cumplan en armona constante con la libertad y con el derecho y dentro de la mayor eficacia posible en la accin gubernamental, es no slo una cuestin viva y permanente, sino algo que interesa por igual a gobernantes y gobernados.

La presencia en esta junta de algunos funcionarios no tiene otro significado que mostrar el inters del gobierno en los futuros trabajos del Instituto y de ofrecerle toda la colaboracin a su alcance, lo cual innecesario resulta casi decirlo no supone limitacin de ningn orden para la libertad en la investigacin y en el examen de las cuestiones. Estas son muchas. Apuntar unas cuantas de orden muy general: la administracin mexicana, conforme a los textos constitucionales, se desenvuelve principalmente a travs de las secretaras de Estado. Sin embargo, es ya impresionante el nmero y la importancia de las entidades autnomas a quienes se ha encargado el cumplimiento de varias tareas, que en algunos casos son de autoridad y regulacin, en otros, de prestacin de servicios pblicos, en unos ms, de ejecucin de obras pblicas, de administracin de industrias, de intervencin marginal en los mercados. Varias de tales entidades son corporaciones pblicas, en cuya estructura se han seguido modelos europeos; otras son comisiones autnomas, algunas son sociedades annimas. Una investigacin sistemtica acerca de estos organismos y de sus conexiones con los rganos directos del Estado para valorar frutos y marcar sugestiones, es un tema apasionante.

Tenemos luego la accin estatal en el desarrollo econmico. La planificacin, coordinacin y ejecucin de las inversiones pblicas. Determinar los criterios mejores que permitan que la elaboracin de los presupuestos se acomode en la forma ms adecuada para el inters pblico, a las necesidades de sano progreso econmico, dentro de las peculiaridades propias de Mxico, otro tema del ms alto inters.

Los problemas relativos a la Administracin Pblica Federal han sido ya objeto, entre nosotros, de valiosos tratados, lo mismo en el siglo anterior que en ste. Baste con citar la clsica obra de don Gabino Fraga. Hasta hoy la administracin local no ha sido vista con el mismo inters. Ojal que de este grupo pudiera surgir un estudio serio acerca de tan vital aspecto de la vida jurdica y social de Mxico.

Hay un antecedente que quiero recordar acerca del valor real que en el desarrollo del derecho administrativo mexicano tuvieron en poca no muy remota, los trabajos del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas: la influencia de las conclusiones del Congreso de Varsovia de 1936 en la elaboracin de la ley de Justicia Fiscal, que organiz el Contencioso en garanta de los contribuyentes, antecedente del Cdigo Fiscal de la Federacin.

Revista de Administracin Pblica Volumen LI, No. 1, Tomo I4

Quiero cerrar estas breves palabras expresando la complacencia tan grande de que estn aqu antiguos colegas y amigos mos, de cuyos trabajos, lo mismo en el libro, que en la ctedra o en la administracin, hay tantas huellas en lo que es la tcnica y la realidad del derecho y de las prcticas administrativas en nuestro pas. Estas materias son ridas, carecen de la emocin y del encanto que rodea a las grandes cuestiones polticas y sociales de nuestro tiempo; sin embargo, por altos y certeros que sean los propsitos del gobierno en el ms preciso sentido de la palabra, su virtud se frustra si no tienen el indispensable complemento de una buena administracin. De ah la capital importancia de los estudios relativos a sta.

Estoy seguro de que el entusiasmo de los miembros de este Instituto har muchas contribuciones importantes para el bien de Mxico.

Antonio Carrillo Flores El Instituto de Administracin Pblica de Mxico 5

lvaro Rodrguez Reyes Diagnosis administrativa del Gobierno Federal 7


RAP 16, 1964

DIAGNOSIS ADMINISTRATIVA DEL GOBIERNO FEDERAL

lvaro Rodrguez Reyes

Centramos nuestro enfoque al campo de la Administracin Pblica Federal de Mxico para determinar, primero, cules son las fallas administrativas ms ostensibles que traban el desenvolvimiento econmico nacional, posteriormente, sealar conforme a nuestro criterio, las medidas para hacer frente a las deficiencias localizadas en su estructura y en su funcionamiento.

Esta labor de diagnosis se circunscribe al campo administrativo del Gobierno Federal y su rgimen descentralizado, sin dejar de reconocer que para completar nuestro anlisis, hubiera sido deseable incluir el estudio de la administracin estatal y municipal: sin embargo, esto habra ampliado considerablemente las proporciones de este trabajo. Es conveniente sealar que la esfera de investigacin concerniente a los aspectos administrativos de los gobiernos estatal y municipal es tema apenas explorado, y representa, por su trascendencia y complejidad, un reto a los futuros intentos de mejorar el cuadro general de la Administracin Pblica del pas.

De acuerdo con la nueva tcnica de la organizacin administrativa, el mtodo de investigacin que utilizaremos en este intento ser el anlisis factorial, el cual nos permitir segmentar y aislar los componentes de la administracin gubernamental y localizar, en un campo especfico de estudio, las deficiencias de nuestro sistema administrativo.

Habr aspectos como el rgimen funcional y el cuadro estructural, que se encuentran tan estrechamente relacionados que ameritaran un tratamiento simultneo; sin embargo, slo por razones de presentacin, se estudian en forma separada.

Captar, entonces, los eslabones dbiles del sistema administrativo en la Rama Ejecutiva del Gobierno Federal es nuestro propsito inmediato. La


observacin pretendera no slo penetrar en el bosque, sino llegar an a las hojas de la realidad administrativa, a fin de identificar el origen de los males, lo cual permitira a su vez, aplicar los remedios que se estiman ms indicados. Muchas de las situaciones probablemente escapen a nuestra percepcin porque subyacen en el fondo de antecedentes histricos, culturales y polticos en cuyo encuadramiento se desarrolla la Administracin Pblica, como un trasunto de la compleja realidad de nuestra sociedad humana.

1. Deformaciones del Rgimen Funcional.

El esquema de funciones del Gobierno Federal encuentra en la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado la fuente originaria de atribuciones para cada uno de los grandes compartimientos de que se compone la Rama Ejecutiva del Gobierno Federal. El contenido de responsabilidad aparece en este ordenamiento en forma macro-administrativa, y para el cumplimiento de estas atribuciones, se provee el rgano de ejecucin que ha de realizarlas.

El examen del rgimen administrativo del Estado desde el ngulo funcional, nos lleva a consignar las siguientes deformaciones:

a) Excesiva centralizacin de funciones en los niveles superiores de Jerarqua administrativa del Gobierno. El Presidente de la Repblica, los Secretarios y Jefes de los Departamentos de Estado y otros funcionarios superiores, se ven abrumados de asuntos de detalle, firmas autgrafas y audiencias que les dejan poco tiempo para la formulacin de las decisiones de poltica directiva. El recurso de delegar funciones se ve trabado por formulismos legales que demandan atencin directa y personal de los ejecutivos principales en una multiplicidad de asuntos oficiales; y la prctica ms ostensible, es la direccin altamente centralizada de la actividad gubernamental.

b) Duplicacin de funciones. Para citar slo un ejemplo sealaremos que en materia de investigacin econmica realizan estudios las siguientes instituciones del Gobierno:

1) La Direccin General de Estudios Hacendarios de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico;

2) Direccin General de Estudios Econmicos de la Secretara de Industria y Comercio;

3) Direccin General de Planeacin de la Secretara de la Presidencia;

4) Direccin General de Economa Agrcola de la Secretara de Agricultura y Ganadera;


5) Departamento de Estudios Econmicos del Banco de Mxico;6) Subgerencia de Investigaciones Econmicas de la Nacional

Financiera;7) Direccin General de Estudios Econmicos de la Secretara del

Trabajo y Previsin Social;8) Direccin General de Planeacin Estadstica e Informacin de

la Secretara de Recursos Hidrulicos;9) Departamento de Planeacin de la Secretara de

Comunicaciones y Transportes;10) Otros institutos y centros de investigacin semi-autnomos.

c) Imprecisin de las esferas de competencia. Aunque la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado delimita las atribuciones de cada dependencia del Ejecutivo Federal, subsisten, de hecho, ambigedades en varios campos de la Administracin Pblica que provocan fricciones e invasin de funciones. Esta situacin se presenta en materia de construccin de obras: casi todas las Secretaras construyen obras: fomento agrcola: Secretara de Agricultura y Ganadera, Recursos Hidrulicos, Departamento de Asuntos Agrarios; polica: Procuradura General de la Repblica, Secretara de Gobernacin, Departamento del Distrito Federal, Secretara de Comunicaciones y Transportes; y en materia de comercio exterior intervienen las siguientes instituciones: Secretaras de Industria y Comercio, de Hacienda y Crdito Pblico, de Agricultura y Ganadera, de Relaciones Exteriores, Banco de Mxico, Banco Nacional de Comercio Exterior, Comit de Importaciones del Sector Pblico, Comit Coordinador de las Actividades de los Consejeros Comerciales en el Exterior y no menos de cincuenta comits mixtos de importacin y exportacin, cuyas atribuciones de consultora y coordinacin sobre la materia, rebasan frecuentemente su papel de organismos de asesora e influyen en las decisiones sobre este importante campo de la Administracin Gubernamental.

Este fenmeno se observa tambin en el rgimen interno de algunas Secretaras y Departamentos de Estado debido, asimismo, a falta de claridad en la definicin de sus respectivas reas de competencia.

d) Indiferenciacin de las funciones de lnea y las funciones de staff. Esta distincin en que se basa una de las tcnicas ms importantes de la ciencia de la administracin al separar las actividades de planeacin y apoyo a las decisiones, respecto a las de ejecucin, no se ha aprovechado adecuadamente en el campo de la funcin pblica mexicana. La complejidad de las instituciones ha determinado que, de acuerdo con el principio de divisin del trabajo, se incorporen organismos asesores para auxiliar el trabajo de los ejecutivos cuya funcin no se manifiesta en forma de instrucciones


o de rdenes, sino en aportacin de ideas e informacin para apuntalar las decisiones y dar vitalidad a la organizacin interna de las instituciones. Este recurso, reiteramos, no ha sido utilizado con la amplitud que fuera deseable en la Administracin Gubernamental de Mxico, e incluso las reuniones del Consejo de Ministros, como organismo consultivo del Presidente, estn previstas slo para los casos de emergencia sealados en el Artculo 29 de la Constitucin.

e) Heterogeneidad de las funciones asignadas a algunas dependencias del Ejecutivo Federal. Aunque mucho se ha avanzado en delimitar los campos de accin de las Secretaras y Departamentos de Estado, de acuerdo con un criterio de homogeneidad, subsisten an actividades dentro de algunas dependencias que no corresponden a la naturaleza propia de sus funciones. La Secretara de Salubridad y Asistencia aparece a veces construyendo obras, y la de Relaciones Exteriores promoviendo el comercio internacional; la Secretara de Gobernacin interviene en la industria cinematogrfica y en la autorizacin de sorteos y rifas y la de Industria y Comercio establece vedas para la pesca; en fin, podran multiplicarse los ejemplos en los que se aprecia la heterogeneidad de las atribuciones asignadas a algunas dependencias del Ejecutivo, deformando, consecuentemente el rgimen funcional del Estado.

2. Fallas en la Estructura Orgnica.

La evolucin de la estructura administrativa del Gobierno de Mxico nos permite apreciar cmo el desarrollo institucional del Poder Ejecutivo est ligado a los acontecimientos histricos ms importantes de nuestro pas. A partir de 1821 el panorama histrico nos revela que una vez consumada la Independencia, la organizacin del Gobierno se limitaba a cuidar del orden interno, a mantener las relaciones con el exterior, a los aspectos hacendarios y a preservar nuestra soberana. Durante las etapas histricas de la Reforma y la Revolucin, se incorporan a la estructura del Gobierno organismos para el fomento econmico y para el cumplimiento de las conquistas reivindicatorias del pueblo de Mxico. En las ltimas dcadas, y con una sola excepcin, al iniciarse cada rgimen de gobierno, se introducen cambios en la estructura del Poder Ejecutivo con la mira de adaptarla a la poltica estatal y a los planes nacionales de desarrollo econmico y social.

El proceso evolutivo de la estructura gubernamental puede apreciarse, enseguida, a partir del Mxico Independiente hasta nuestros das:


EVOLUCIN DE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL

1821 SECRETARAS DE ESTADO: RELACIONES EXTERIORES E INTERIORES. DEL DESPACHO UNIVERSAL DE JUSTICIA Y NEGOCIOS

ECLESISTICOS. DEL DESPACHO DE GUERRA Y MARINA. DEL DESPACHO DE HACIENDA.

1836 SECRETARAS DE ESTADO: DE LO INTERIOR. DE RELACIONES EXTERIORES. DE HACIENDA. DE GUERRA Y MARINA.

1842 SECRETARAS DE ESTADO: DE RELACIONES EXTERIORES, GOBERNACIN Y POLICA. DE JUSTICIA, NEGOCIOS ECLESISTICOS, INSTRUCCIN

PBLICA E INDUSTRIA. DE HACIENDA. DE GUERRA Y MARINA.

1853 SECRETARAS DE ESTADO: RELACIONES EXTERIORES, GOBERNACIN. JUSTICIA, NEGOCIOS ECLESISTICOS E INSTRUCCIN

PBLICA. FOMENTO, COLONIZACIN, INDUSTRIA Y COMERCIO. GUERRA Y MARINA. HACIENDA Y CRDITO PBLICO.

1891 SECRETARAS DE ESTADO: RELACIONES EXTERIORES. GOBERNACIN. JUSTICIA E INSTRUCCIN PBLICA. FOMENTO. COMUNICACIONES Y OBRAS PBLICAS. HACIENDA Y CRDITO PBLICO Y COMERCIO. GUERRA Y MARINA.

1917 SECRETARAS: GOBERNACIN. RELACIONES EXTERIORES. HACIENDA Y CRDITO PBLICO. GUERRA Y MARINA. AGRICULTURA Y FOMENTO.


COMUNICACIONES Y OBRAS PBLICAS. INDUSTRIA, COMERCIO Y TRABAJO.

DEPARTAMENTOS: UNIVERSITARIO Y DE BELLAS ARTES. SALUBRIDAD PBLICA. APROVISIONAMIENTOS GENERALES. ESTABLECIMIENTOS FABRILES Y APROVISIONAMIENTOS

MILITARES. CONTRALORA.

1922 SECRETARAS: GOBERNACIN. RELACIONES EXTERIORES. HACIENDA Y CRDITO PBLICO. GUERRA Y MARINA. AGRICULTURA Y FOMENTO. COMUNICACIONES Y OBRAS PBLICAS. INDUSTRIA, COMERCIO Y TRABAJO.

DEPARTAMENTOS: SALUBRIDAD PBLICA. APROVISIONAMIENTOS GENERALES. CONTRALORA. ESTABLECIMIENTOS FABRILES. APROVISIONAMIENTOS MILITARES. ESTADSTICA NACIONAL.

1932 SECRETARAS: GOBERNACIN. RELACIONES EXTERIORES. HACIENDA Y CRDITO PBLICO. GUERRA Y MARINA. AGRICULTURA Y FOMENTO. COMUNICACIONES Y OBRAS PBLICAS. ECONOMA NACIONAL.

DEPARTAMENTOS: SALUBRIDAD PBLICA. APROVISIONAMIENTOS GENERALES. CONTRALORA. ESTABLECIMIENTOS FABRILES. APROVISIONAMIENTOS MILITARES. ESTADSTICA NACIONAL. TRABAJO.


1934 SECRETARAS: GOBERNACIN. RELACIONES EXTERIORES. HACIENDA Y CRDITO PBLICO. GUERRA Y MARINA. ECONOMA NACIONAL. AGRICULTURA Y FOMENTO. COMUNICACIONES Y OBRAS PBLICAS. EDUCACIN PBLICA.

DEPARTAMENTOS: TRABAJO. AGRARIO. SALUBRIDAD PBLICA. ESTABLECIMIENTOS FABRILES Y APROVISIONAMIENTOS

MILITARES. DISTRITO FEDERAL.

OTRAS DEPENDENCIAS: PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA. PROCURADURA DE JUSTICIA DEL DISTRITO Y

TERRITORIOS FEDERALES. GOBIERNOS DE LOS TERRITORIOS FEDERALES.

1935 SECRETARAS: GOBERNACIN. RELACIONES EXTERIORES. HACIENDA Y CRDITO PBLICO. GUERRA Y MARINA. ECONOMA NACIONAL. AGRICULTURA Y FOMENTO. COMUNICACIONES Y OBRAS PBLICAS. EDUCACIN PBLICA.

DEPARTAMENTOS: TRABAJO. AGRARIO. SALUBRIDAD PBLICA. FORESTAL Y DE CAZA Y PESCA. ASUNTOS INDGENAS. EDUCACIN FSICA. DISTRITO FEDERAL. AUTNOMO DE PRENSA Y PUBLICIDAD.

1939 SECRETARAS: GOBERNACIN. RELACIONES EXTERIORES.


HACIENDA Y CRDITO PBLICO. DEFENSA NACIONAL. ECONOMA NACIONAL. AGRICULTURA Y FOMENTO. COMUNICACIONES Y OBRAS PBLICAS. EDUCACIN PBLICA. ASISTENCIA PBLICA.

DEPARTAMENTOS: TRABAJO. AGRARIO. SALUBRIDAD PBLICA. ASUNTOS INDGENAS. MARINA NACIONAL. DISTRITO FEDERAL.

1940 SECRETARAS: GOBERNACIN. RELACIONES EXTERIORES. HACIENDA Y CRDITO PBLICO. DEFENSA NACIONAL. ECONOMA NACIONAL. AGRICULTURA Y FOMENTO. COMUNICACIONES Y OBRAS PBLICAS. EDUCACIN PBLICA. ASISTENCIA PBLICA. MARINA. TRABAJO Y PREVISIN SOCIAL.

DEPARTAMENTOS: AGRARIO. SALUBRIDAD PBLICA. ASUNTOS INDGENAS. DISTRITO FEDERAL.

1943 SECRETARAS GOBERNACIN. RELACIONES EXTERIORES. HACIENDA Y CRDITO PBLICO. DEFENSA NACIONAL. ECONOMA NACIONAL. AGRICULTURA Y FOMENTO. COMUNICACIONES Y OBRAS PBLICAS. EDUCACIN PBLICA. SALUBRIDAD Y ASISTENCIA. MARINA. TRABAJO Y PREVISIN SOCIAL.


DEPARTAMENTOS: AGRARIO. ASUNTOS INDGENAS. DISTRITO FEDERAL.

1946 SECRETARAS: GOBERNACIN. RELACIONES EXTERIORES. HACIENDA Y CRDITO PBLICO. DEFENSA NACIONAL. MARINA. ECONOMA. AGRICULTURA Y GANADERA. RECURSOS HIDRULICOS. COMUNICACIONES Y OBRAS PBLICAS. EDUCACIN PBLICA. SALUBRIDAD Y ASISTENCIA. TRABAJO Y PREVISIN SOCIAL. BIENES NACIONALES E INSPECCIN ADMINISTRATIVA.

DEPARTAMENTOS: AGRARIO. DISTRITO FEDERAL.

1947 SECRETARAS: GOBERNACIN. RELACIONES EXTERIORES. HACIENDA Y CRDITO PBLICO. DEFENSA NACIONAL. MARINA. ECONOMA. AGRICULTURA Y GANADERA. RECURSOS HIDRULICOS. COMUNICACIONES Y OBRAS PBLICAS. EDUCACIN FSICA. SALUBRIDAD Y ASISTENCIA. TRABAJO Y PREVISIN SOCIAL. BIENES NACIONALES E INSPECCIN ADMINISTRATIVA.

DEPARTAMENTOS: AGRARIO. DISTRITO FEDERAL. INDUSTRIA MILITAR.

1958 SECRETARAS: GOBERNACIN. RELACIONES EXTERIORES.

DEFENSA NACIONAL. MARINA. HACIENDA Y CRDITO PBLICO. PATRIMONIO NACIONAL. INDUSTRIA Y COMERCIO. AGRICULTURA Y GANADERA. COMUNICACIONES Y TRANSPORTES. OBRAS PBLICAS. RECURSOS HIDRULICOS. EDUCACIN PBLICA. SALUBRIDAD Y ASISTENCIA. TRABAJO Y PREVISIN SOCIAL. PRESIDENCIA.

DEPARTAMENTOS: ASUNTOS AGRARIOS Y COLONIZACIN. TURISMO. DISTRITO FEDERAL.

La creciente intervencin del Estado en la actividad econmica del pas, ha dado origen no slo a un mayor nmero de Secretaras y Departamentos de Estado, sino a la aparicin de mltiples organismos autnomos y semi-autnomos que tienen a su cargo la administracin de importantes aspectos del desarrollo econmico y social de Mxico; consecuentemente, el cuadro institucional del Estado se ha acrecentado en forma impresionante.

En presencia de este panorama estructural del Poder Ejecutivo Federal y de las situaciones que se han creado por la magnitud y complejidad de la Administracin Pblica para la realizacin de los programas y planes nacionales, podramos apuntar las siguientes fallas de nuestra estructura gubernamental.

a) Crecimiento sin obediencia a un plan. La expansin inusitada de las actividades del Estado, no ha dado tiempo a planear la organizacin administrativa del Gobierno de acuerdo con un criterio de eficiencia, proporcionalidad y armona. La creacin de nuevos organismos se ha tenido que hacer sobre la marcha y con frecuencia obedeciendo a necesidades que demandan atencin urgente del Gobierno.

b) Excesiva cantidad de acuerdos directos de la Presidencia. La multiplicacin de las Secretaras y Departamentos de Estado y el carcter altamente centralizado de la Administracin Pblica de Mxico, ha implicado correlativamente mayores acuerdos directos del Presidente de la Repblica con los titulares de las dependencias y con algunos directores de organismos descentralizados. Actualmente


son 18 los acuerdos con las dependencias centrales del Gobierno, ms a ellos deben agregarse los acuerdos de 11 organismos descentralizados y empresas del Estado y el del Procurador General de la Repblica que, en total, suman 30 entidades del Estado cuyos titulares recurren directamente a la Presidencia para informar u obtener la aprobacin de sus decisiones. A este campo de supervisin hay que agregar el de las audiencias frecuentes que, en persona, atiende el Presidente de la Repblica con los lderes del Congreso, los gobernadores de los Estados, los diplomticos acreditados en el pas, etc.

Obviamente, esta extensa rea de supervisin y de atencin personal, es, adems de agobiadora, imprctica para los fines de lograr una eficiente direccin de la Administracin Pblica: porque implica una dispersin de esfuerzos, centraliza las decisiones y presiona tremendamente sobre la persona del Jefe del Ejecutivo. Este criterio se sustenta en la teora administrativa moderna, la cual establece que el mximo de personas cuyo trabajo puede supervisarse eficazmente por un ejecutivo no debe sobrepasar la cifra de diez. Tal vez pudiere interpretarse que este sealamiento hace caso omiso de la realidad poltica de nuestro medio, sin embargo, el principio del rea de control, o sea la cuantificacin de lneas directas de supervisin y mando, de acuerdo con la capacidad humana para dirigir las instituciones, tiene aplicacin prctica en la mayor parte de las estructuras gubernamentales de los pases que han alcanzado cierto grado de madurez administrativa.

c) Falta de uniformidad en la estructura interna de las dependencias del Ejecutivo Federal. Generalmente, las Secretaras de Estado estn integradas por las Autoridades Superiores, un Secretario, uno o varios Subsecretarios y el Oficial Mayor. En seguida, y de acuerdo con un criterio de estructuracin jerrquica, aparecen las direcciones generales, los departamentos, las oficinas, las secciones y las mesas. Los Departamentos de Estado se integran en forma similar con la variante de que las Autoridades Superiores son: el Jefe del Departamento, el Secretario General y el Oficial Mayor.

El tipo de estructura de las dependencias vara no slo en virtud de la naturaleza de sus funciones lo cual, resulta lgico, sino en atencin a formas; que se antojan caprichosas, y que carecen de uniformidad en el conjunto estructural del Gobierno Federal. As algunas Secretaras incorporaron a su organizacin interna las funciones de Contralora mientras que otras se estructuran a base de departamentos u oficinas con cierta independencia y que acuerdan directamente con algn funcionario superior: existen varias Direcciones que tienen slo uno o dos Departamentos o bien, que se integran a base de oficinas aisladas: la


descentralizacin regional se manifiesta en forma de agencias, oficinas o servicios. En fin, el resultado es que el cuadro estructural del Gobierno Federal aparece multiforme y con diversos tipos de integracin jerrquica que hace difcil precisar las lneas de mando y el agrupamiento funcional de acuerdo con cierto grado de uniformidad y coherencia.

d) Ausencia de oficinas de planeacin, y de organizacin y mtodos a nivel jerrquico adecuado. Es un principio generalmente admitido que cuando la complejidad y crecimiento de un organismo rebasan la capacidad de supervisin personal, se han de establecer los servicios a la direccin, que la auxilien y asesoren en las funciones de planeacin y en aquellas tareas que le proporcionan vitalidad y eficacia a la organizacin. En la mayor parte de los pases se observa que, en su estructura gubernamental, se han incorporado organismos de planeacin a nivel presidencial o adscritos al despacho del primer ministro, as como de las oficinas tcnicas encargadas de velar por la eficacia de las operaciones administrativas del gobierno. Dentro de la estructura del Poder Ejecutivo del Gobierno de Mxico, se han hecho intentos de programar la accin del Estado; la creacin de la Comisin de Inversiones, primero, y despus la Secretara de la Presidencia, son ejemplos de un propsito de planeacin gubernamental. Sin embargo, a nuestro criterio, la Comisin de Inversiones ubicada precisamente como organismo asesor del Presidente de la Repblica, se concret a planear el gasto pblico de inversin dejando fuera el gasto corriente y la coordinacin de las polticas econmicas; y por lo que corresponde a la Secretara de la Presidencia, no obstante el haber asimilado el rengln de inversiones y haber incorporado a su estructura una Direccin General de Planeacin, al concedrsele el mismo rango que a las dems Dependencias del Ejecutivo, se desvirtu la eficacia de su accin planificadora.

Ante el panorama de la estructura impresionante de la Rama Ejecutiva del Gobierno Federal, son inevitables los problemas de coordinacin y organizacin que determinan la conveniencia de estudiar y planear la administracin de los programas nacionales y cuidar permanentemente el mejoramiento de la eficiencia gubernamental. De ah que hace falta la creacin de organismos centrales de planeacin y una oficina de organizacin y mtodos a nivel presidencial.

e) Pulverizacin de la estructura gubernamental. El fenmeno de la descentralizacin administrativa ha dado origen a la aparicin de 380 organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. La adscripcin no planificada de estos organismos ha provocado un crecimiento desequilibrado de la Administracin Gubernamental; algunas Secretaras se encuentran considerablemente sobrecar-


gadas de organismos, y el cuadro estructural del Gobierno se ve deformado por la multiplicidad de entes autnomos y semi-autnomos que a veces, aparecen sin una lnea de autoridad definida y sin el debido control, por parte de los rganos centrales del Estado.

3. Problemas Relativos al Factor Humano.

Sealar las fallas de la burocracia es tal vez el aspecto ms delicado al estudiar la Administracin Gubernamental de Mxico. Tarea difcil en la que concurren antecedentes culturales, sociolgicos y polticos que influyen en la conducta de los funcionarios y empleados pblicos. Y sin embargo, este tema ha de tratarse con un criterio de objetividad, porque no hay duda respecto a que el elemento humano es el factor determinante de los resultados en toda organizacin.

Ms an, el moderno enfoque de la administracin cientfica se proyecta hacia las tcnicas de organizacin del esfuerzo cooperativo, colocando en el centro del escenario de las agrupaciones funcionales, al factor humano. La poltica de personal es un instrumento de poderosa eficacia en la direccin de las instituciones pblicas y privadas, y es axiomtico que una organizacin no puede ser mejor ni peor que los elementos que la integran.

Una actitud despectiva respecto a la eficacia del servidor pblico a nada nos conducira. El hombre es un producto del medio en que se desarrolla y no hay razn para inculpar al funcionario o al empleado del Gobierno de la ineficacia o lentitud de los asuntos pblicos. Es menester que ubiquemos en el cuadro ambiental que ha dado origen a la actitud de los servicios pblicos y analizar, con un espritu de crtica constructiva, las causas determinantes de su ineficacia.

Las 305,584 plazas incorporadas a los servicios del Estado sin considerar las plazas del personal militar, de la Armada y del personal con cargo a la partida de Honorarios y de los eventuales, se clasifican en la forma siguiente:

a) Personal de Base;b) Personal Supernumerario; c) Personal de Confianza; yd) Personal a Lista de Raya

Las dos primeras categoras se encuentran dentro de las disposiciones en el Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado. El de confianza est integrado, principalmente, por los funcionarios que ocupan cargos directivos; los trabajadores manuales y operarios se identifican como personal a lista de raya.


Quedan fuera de esta clasificacin todos los funcionarios y empleados de las organizaciones descentralizadas y empresas del Estado, los que, por razones especiales y no obstante pertenecer a instituciones del sector pblico, no se les considera parte de la burocracia oficial; en la mayor parte de los casos, rigen sus relaciones contractuales de acuerdo con la Ley Federal del Trabajo o por las leyes bancarias correspondientes.

Dentro de este encuadramiento general veamos cules son, a nuestro juicio, las principales fallas en la administracin del personal pblico federal.

a) Ausencia de una poltica de personal de acuerdo con normas generales aplicables a todas las dependencias. De hecho, cada Secretara o Departamento de Estado establece su propia poltica de personal: los procesos de seleccin, clasificacin, capacitacin, incentivos, etc., no obedecen a una directriz central, sino a criterios independientes adoptados por cada Secretara. Aun cuando el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin establece algunos lineamientos sobre poltica de personal, su espritu es proteger los derechos de la burocracia. No es, consecuentemente, la base normativa para sustentar un servicio civil a base del sistema de mritos con las caractersticas observadas en pases que han desarrollado un alto grado de eficacia en la administracin de su personal pblico. Sin embargo, varias de sus disposiciones podran servir al propsito de adoptar normas generalmente para mejorar la eficacia del personal burocrtico e iniciar la implantacin del servicio civil.

b) Formas anacrnicas de seleccin. Como consecuencia de lo anterior y aunque algo se ha avanzado en incorporar al servicio pblico personal seleccionado a base de exmenes de eficiencia, es an frecuente la recomendacin poltica como pauta para el ingreso a los puestos del Gobierno. Es decir, las plazas no se ponen a concurso a fin de atraer los mejores elementos despus de una amplia difusin de las oportunidades de trabajo, sino que, en la mayora de los casos, se deja al criterio particular de los jefes decidir sobre sus empleados subalternos.

c) Insuficiente capacitacin del personal, previa y en el puesto. Aun cuando una persona haya sido seleccionada para ocupar un cargo de acuerdo con una prueba de eficiencia, siempre es conveniente familiarizarla con la naturaleza peculiar de su trabajo. La idea es que el empleado se capacite antes de iniciar el desarrollo prctico de su trabajo. Pues bien, este aspecto es descuidado lamentablemente en nuestras esferas oficiales; el personal de nuevo ingreso aprende generalmente preguntando a sus compaeros de oficina y casi por


inercia. El adiestramiento previo es un prerrequisito de la eficacia del personal, y es por desgracia observable que a este aspecto importante de la administracin del personal pblico, se le concede poca atencin en la mayor parte de las dependencias del Ejecutivo.

d) Estrangulamiento escalafonario. En cada dependencia del Gobierno existe una Comisin Mixta de Escalafn que decide sobre los movimientos y ascensos del personal de su adscripcin. Esta es, sin duda, una circunstancia favorable para que los trabajadores del Estado participen en su propio mejoramiento. No obstante, a travs del tiempo se han ido formando largas listas escalafonarias que impiden el fenmeno de capilaridad administrativa. El estancamiento del empleado pblico hace que pierda inters por su trabajo, que no se provoque en su nimo el deseo de superacin, debido a la falla en la estructura del escalafn que apenas si da margen para su desarrollo individual. A lo anterior, debe agregarse la ausencia de una carrera administrativa que fomente en el empleado un espritu de superacin, a base de una mejor preparacin tcnica.

e) Deficiencia de las remuneraciones al personal pblico. Tal vez sea este aspecto el que ms se enfatiza cuando se pretende justificar el bajo rendimiento del trabajo de la burocracia. Es, desde luego, razonable admitir que el mvil de la actividad personal obedece primordialmente al inters econmico; y es tambin justo sealar que los sueldos de la burocracia son bajos en relacin al actual nivel de precios. De acuerdo con los datos investigados el promedio de sueldos del empleado es de $887.00 ms el sobresueldo que, en el Distrito Federal, es del 10% al cual se le deducen los impuestos, las cuotas del Sindicato, y su aportacin al ISSSTE. En algunos casos la percepcin de los empleados y funcionarios se incrementa por medio de compensaciones, pero esto es aplicable, principalmente, a personal con cargos directivos o para aquellos que trabajan por las tardes.

Obviamente, los bajos sueldos se traducen en una falta de estmulo para el cumplimiento eficaz y honesto de la funcin pblica y obliga al empleado a conseguir uno o ms trabajos adicionales para complementar su ingreso. Esto, a su vez, ha dado lugar al fenmeno del poli-chambismo con serias implicaciones en el rendimiento del esfuerzo de la burocracia y en la salud del empleado pblico. En la actualidad se han presentado ms de 5,000 documentos de compatibilidad de empleos, y existen mltiples casos en que una sola persona ocupa ms de dos plazas.

Justo es reconocer un avance apreciable de las prestaciones sociales y asistenciales que se conceden a los empleados pblicos y a sus familiares como factor complementario de sus gastos; en ltimas fechas el


otorgamiento de viviendas baratas ha sido una ayuda substancial para su economa. No obstante mucho queda por hacer en el propsito de elevar las condiciones de vida del empleado pblico y amerita este aspecto una revisin a fondo como parte de la poltica administrativa del Gobierno.

f) Por ltimo, quisiramos aadir en este apartado varias circunstancias que afectan adversamente la eficiencia del trabajador pblico; existe paradjicamente, un exceso y una falta de personal: un exceso en virtud de la ostensible cantidad de empleados en las oficinas del Gobierno. En relacin a este punto, sera ilustrativo recordar lo expresado por un alto funcionario del Gobierno hace algunos aos, respecto a que, la Administracin Pblica de Mxico, podra trabajar ms eficientemente con la mitad de su personal. Por otra parte, el clamor de falta de personal para llevar los asuntos al corriente, es expresin reiterada de los jefes de la jerarqua intermedia en la Administracin Gubernamental, particularmente, cuando se pretende explicar el atraso en el despacho de los negocios pblicos que con frecuencia, adquiere caracteres pavorosos. La situacin aparente resulta ser que el empleado pblico dedica slo unas cuantas horas de su jornada al trabajo efectivo y hay una perceptible atmsfera de abulia y despreocupacin en la mayor parte de las oficinas del Gobierno.

Por otra parte, los servidores pblicos estn dentro del ambiente poltico en que se desarrolla la Administracin Pblica; los desfiles, las comisiones sindicales, las recepciones a funcionarios extranjeros, los cambios de gobierno, los permisos, etc., restan tiempo y efectividad al trabajo de la burocracia en su conjunto.

4. Deficiencias en la Coordinacin Administrativa del Ejecutivo Federal.

El crecimiento del Gobierno Federal de Mxico ha dado origen a una gran multiplicidad de instituciones que atienden a programas especficos con influencia directa en el desarrollo econmico del pas. Evitar las duplicaciones e integrar armnicamente la accin del Estado, constituye una tarea necesaria y urgente. La coordinacin de las tareas concernientes a la actividad pblica, comprenden, tanto la coordinacin al nivel de las dependencias del Ejecutivo, como la integracin de las funciones dentro de cada Secretara y Departamento de Estado; implica, as mismo, la coordinacin de los programas de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal con los rganos centrales del Poder Ejecutivo.

Es axiomtico que en la medida que se desarrolla el esfuerzo especializado por la complejidad creciente de las actividades del Estado, mayor es


el imperativo de coordinar la accin para imprimir al trabajo conjunto del Gobierno un sentido de unidad y de propsito. Est plenamente comprobado por la experiencia que la clave de la eficiencia operativa radica en la coordinacin del esfuerzo; y en la esfera gubernamental, la armonizacin de las polticas del Estado, es la clave de la programacin econmica y social.

Con ser tan obvia la necesidad de coordinar la accin en todas las manifestaciones de la vida institucional, la integracin del esfuerzo en la Administracin Pblica encuentra grandes obstculos, debido, a veces, a la persistencia del factor poltico, pero en la mayora de los casos, por la forma desorganizada de las oficinas y los servicios pblicos. Veamos cules son, a nuestro juicio, las principales fallas de carcter coordinativo en la Rama Ejecutiva del Gobierno Federal de Mxico:

a) Mtodos deficientes de comunicacin intersecretarial. El factor condicionante para una buena coordinacin, es el conocimiento no slo de lo que ocurre en una esfera determinada de competencia, sino en saber tambin, objetivamente, qu es lo que se est haciendo en otros campos afines. En este aspecto, es obligado sealar que los rganos superiores del Gobierno se encierran con frecuencia en formas autrquicas de accin administrativa y que antoja pensar en verdaderos feudos oficiales inspirados en intereses polticos. El Consejo de Ministros el Gabinete, segn expresin ms conocida, no acta como organismo de coordinacin, ya que por aos no se rene; quedando slo como recurso de coordinacin superior del Gobierno los Acuerdos Presidenciales que individualmente celebran los titulares de las dependencias y algunas reuniones espordicas de los secretarios con funciones econmicas.

El Informe Presidencial en algo contribuye a la tarea de armonizar el trabajo de las Secretaras y Departamentos de Estado, pero evidentemente en forma espordica y limitada.

b) Formas dbiles de colaboracin en el rgimen interno de las dependencias del Ejecutivo. El factor poltico influye en la coordinacin administrativa de las direcciones, departamentos y oficinas de cada dependencia. Cierto es que la autoridad es el centro coordinador por excelencia en toda organizacin, pero cuando las lneas de mando no estn bien definidas, los resultados no alcanzan la efectividad deseada. Queda entonces el recurso de la cooperacin horizontal entre unidades administrativas a un mismo nivel jerrquico, y es aqu donde se observa una falla substancial del sistema administrativo del Gobierno. No existen generalmente las bases de colaboracin recproca, ni la informacin interdepartamental, ni la disciplina del


trabajo en equipo que permitan y auspicien el desarrollo de una accin armnica y ms eficiente.

c) Deficiente integracin de los organismos descentralizados con los rganos centrales del Poder Pblico. El fenmeno de la descentralizacin administrativa es, universalmente, un motivo de preocupacin del Estado moderno. En un pas como el nuestro donde el Estado ha crecido horizontalmente y las entidades autnomas aumentan ao tras ao, surge el problema de coordinar la actividad de esa periferia administrativa. Hasta ahora los intentos del Gobierno por establecer mtodos efectivos encaminados a encauzar en forma coordinada a los organismos descentralizados han dado resultados poco satisfactorios; la ley que al efecto se expidi a principios de 1947, fue inoperante; la Junta Intersecretarial establecida con el propsito de controlar estos organismos ubicada en la Secretara del Patrimonio Nacional, nunca se ha reunido; y el panorama general revela falta de cohesin, integracin y control de este tipo de entidades del gobierno, en sus relaciones con los rganos centrales del Poder Ejecutivo.

d) Falta de coordinacin en los procesos operativos. La Administracin Gubernamental se manifiesta en una serie de procesos que cubren una amplia esfera de funciones sustantivas y auxiliares de responsabilidad estatal. Hemos destacado en el curso de este trabajo la importancia de coordinar las polticas econmicas y sociales como base para iniciar la accin planificada del Gobierno. Como complemento de ese esfuerzo, debe sealarse la conveniencia de coordinar los procesos operativos en los principales aspectos de la actividad gubernamental. Es decir, coordinar las normas metodolgicas de conducir las funciones del Estado en materia presupuestal, en las compras, en la contratacin del personal, en los inventarios, almacenamientos, etc.

5. Fallas en el Proceso Presupuestal.

La respuesta a la importancia creciente del papel del Estado en el desarrollo econmico -social ha sido, en buena parte, la administracin centralizada y regulada, sin menoscabo de la iniciativa local. Para intentar cumplir eficazmente este propsito, el instrumento ms poderoso de accin administrativa est representado por el presupuesto. Cualquiera que sea la forma de organizacin adoptada por los Estados contemporneos, la tendencia en este orden se ha manifestado hacia la utilizacin del presupuesto gubernamental para lograr el desarrollo de la economa nacional, la eficiencia en el cumplimiento de los fines colectivos, el control de la actividad estatal y como instrumento de planeacin administrativa.


Con este antecedente, nos concretaremos a sealar aqu, desde el ngulo operativo, las deficiencias del proceso presupuestal, sin pretender entrar en el extenso campo de la poltica fiscal y financiera del Estado, ni sobre las incidencias de los ingresos y gastos gubernamentales en la economa general, tema ste tratado ya con amplitud y profundidad por distinguidos economistas de Mxico. Ms an, nos limitaremos a consignar las deficiencias que en nuestra opinin son ms ostensibles en la formulacin, ejecucin y control del Presupuesto de Egresos de la Federacin de acuerdo con el enunciado siguiente:

a) Formulacin presupuestal desligada de la naturaleza de los progra-mas. En la preparacin de los presupuestos de egresos se advierte cierta precipitacin para fijar las asignaciones correspondientes a cada dependencia. El proceso piramidal en la consignacin de los requerimientos de fondos a partir de las oficinas, departamentos, direcciones y secretaras, se ve afectado por la rutina burocrtica sin que medie una cuidadosa discusin de los programas. La intervencin del Poder Legislativo en la aprobacin del Presupuesto de la Federacin que es, sin duda, uno de los documentos ms importantes del Gobierno, se realiza en un lapso tan corto y en forma tan superficial que, prcticamente, reduce la intervencin de la Cmara de Diputados en esta materia a un mero formulismo legal, casi intrascendente.

b) Subestimacin de las cifras presupuestales. Cuando se anuncia al pueblo de Mxico el monto de las asignaciones presupuestales del Gobierno Federal, queda la impresin de que los gastos reales del Estado se ajustarn relativamente a las estimaciones incluidas en el documento presupuestal. Esto no es as; se advierte por el contrario que la estimacin de los gastos se hace sin clculo correcto de las disponibilidades fiscales y sin aproximacin razonable de las erogaciones efectivas. Al observar el cuadro del gasto real en relacin al presupuesto en los ltimos trece aos encontramos que, en promedio, se gasta un 16.6% ms de lo que prev aunque es conveniente sealar que el mayor sobregiro se observa en la deuda pblica. Por lo que corresponde al ejercicio de 1962, el presupuesto original de egresos, que incluye gastos corrientes y gasto de capital ascendi a 12,320 millones de pesos, mientras que la erogacin efectiva alcanz la cifra de $14,520 millones, es decir, una desviacin de 2,200 millones de pesos. Esta subestimacin de las asignaciones presupuestales da lugar a un enorme trabajo burocrtico para la gestin de las ampliaciones lquidas o para la operacin de las partidas extraordinarias y de los llamados conceptos ajenos al presupuesto.

c) Rigidez de los procedimientos presupuestales. El ejercicio del gasto pblico, con base en lo que dispone la Ley Orgnica del Presupuesto


y su Reglamento es una de las actividades ms complejas del sistema financiero del Gobierno Federal. La multiplicidad de partidas y conceptos especiales, la afectacin de las asignaciones de acuerdo con el mtodo anacrnico de rdenes de pago, la dispersin del presupuesto en un sinnmero de erogaciones de carcter extraordinario y la prctica frecuente de transferencias de partidas, impiden que este instrumento de la poltica econmica del Gobierno opere y contribuya con cabal eficacia para acelerar el desarrollo. La rigidez de los procedimientos del ejercicio fiscal incide negativamente sobre el trabajo de las oficinas pblicas; la excesiva centralizacin de las autorizaciones, an para erogaciones de poca consideracin; determina retardo en los pagos por adquisiciones y servicios y, comnmente, las remuneraciones del personal pblico de nuevo ingreso no se cubren con la oportunidad deseable.

d) Falta de universalidad en el presupuesto. Al someter el Ejecutivo Federal el Presupuesto Federal de Egresos a la Cmara de Diputados, de acuerdo con lo que previene la Constitucin, podra interpretarse que estn contenidas en ese documento el conjunto de erogaciones del sector pblico. Esto, no es as. Quedan fuera del Presupuesto Federal los gastos de operacin y de capital de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Hasta tal punto es importante la proporcin del rgimen descentralizado en el gasto del gobierno, que en los ltimos aos, las inversiones realizadas por las entidades autnomas y semi-autnomas de la Administracin Gubernamental de Mxico, han sido superiores a las de los rganos centrales del Poder Pblico.

La progresiva ampliacin de la actividad estatal ha dado origen, como ha sido expresado, a una gran cantidad de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal cuyos gastos corrientes y de inversin quedan, generalmente, fuera del presupuesto del Gobierno Federal dando, en consecuencia, una imagen parcial de las erogaciones pblicas y auspiciando serios problemas para el control presupuestal y para lograr una visin objetiva del panorama econmico de la Administracin Pblica.

6. Problemas Relativos a las Adquisiciones del Gobierno.

La Administracin Pblica Federal de Mxico destina una porcin importante de su presupuesto a la adquisicin de bienes de diversa ndole, que requiere en el cumplimiento de la funcin pblica.

Durante el ao de 1962 el Gobierno Federal destin $1.320216,000.00 a este importante rengln del gasto federal, lo cual dio origen a 15,815 pedidos. Si a esta cantidad se agregan las adquisiciones de quince importantes organismos descentralizados, la cifra se eleva a $3.472396.000.00 y el nmero de pedidos a 28.526. Obviamente, la suma


total de las adquisiciones del sector pblico incluyendo al Gobierno Federal y a todos los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal rebasa considerablemente las cifras anotadas.

Es indudable que, adems de la importancia cuantitativa de las adquisiciones del Gobierno, constituyen stas un factor condicionante para la eficaz realizacin del trabajo en las oficinas pblicas. De aqu la necesidad de asegurar que los artculos adquiridos sean los de precios ms bajos, sin menoscabo de su calidad y de su oportunidad en la entrega.

El control de las compras del Gobierno ha sido motivo de preocupacin desde hace ya varios aos. Uno de los objetivos que motivaron la creacin de la extinta Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa fue la de vigilar que las adquisiciones realizadas por las dependencias del Ejecutivo Federal se hicieran conforme a normas de economa y calidad. Este esfuerzo fue proseguido por la actual Secretara del Patrimonio a travs de la Direccin General de Inspeccin de Adquisiciones la cual est facultada para intervenir en todos los pedidos y contratos que realiza tanto el Gobierno Federal como los organismos descentralizados.

Los avances logrados en este importante aspecto de la Administracin Pblica permiten observar que algunas de las situaciones que han afectado adversamente el proceso de las adquisiciones, pueden superarse, en la medida que se adopten decisiones efectivas por parte del Poder Pblico.

Tales deficiencias podramos enunciarlas en la forma siguiente:

a) Ausencia de una poltica central en materia de compras del sector pblico. Al sealar la ausencia de una poltica central de compras nos referimos al aspecto programtico a fin de orientar esta importante funcin del Estado. No es slo el problema de control o registro de las adquisiciones, sino el conjunto de normas que rigen el proceso completo de las compras, o sea, la formulacin del plan de compras con su presupuesto detallado, los lineamientos bsicos para su operacin en todas las dependencias del Ejecutivo Federal y por todas las entidades autnomas y semiautnomas del sector pblico, y su registro, control y supervisin por parte de un organismo de alto nivel jerrquico con las facultades y elementos que le permitan cumplir eficazmente con tan delicada tarea.

b) Precios elevados en las adquisiciones del Gobierno. Es comn la prctica de varios proveedores de presentar cotizaciones elevadas cuando se trata de venderle al Gobierno. No obstante reconocer la importancia cuantitativa de lo que el Estado les representa como cliente en la venta de sus productos, los precios que ofrecen son con frecuencia superiores a los que conceden a los particulares.


La explicacin se funda en los problemas para obtener los pedidos, hacer la entrega de los productos, y lograr las liquidaciones y el pago de sus facturas. A esta circunstancia podra agregarse la prctica del cohecho para obtener los pedidos, la cual, aunque ha ido disminuyendo, no es ninguna osada sealar que, por desgracia, es un mal an no desarraigado de nuestro ambiente burocrtico.

c) Falta de coordinacin de las oficinas de compras con los almacenes e inventarios. El proceso de las adquisiciones se inicia con la requisicin que formulan las oficinas adscritas a las dependencias del Gobierno a travs de las Direcciones Generales de Administracin respectivas. Adems de la informacin requerida en relacin a la justificacin de lo que se solicita, la lgica secuencia es confrontar si no hay en existencia los artculos antes de fincar el pedido, y en este aspecto, se ha observado una falta de coordinacin debido a las deficiencias de los inventarios y a la desorganizacin interna de los almacenes. Con frecuencia no se conoce con precisin lo que se tiene y se compran bienes de los que hay en existencia grandes cantidades por no llevarse un control adecuado de los inventarios. Otra falla observada dentro de este campo es que, en la fase de recepcin de las mercancas, muchas veces por falta de una precisa especificacin de los artculos o por dolo, se da entrada a productos que no renen los requisitos de calidad deseable.

El control de calidad de los bienes que adquiere el Estado, es uno de los aspectos ms descuidados en los almacenes adscritos a las dependencias gubernamentales.

d) Ausencia de catlogos actualizados. Aunque es justo reconocer el esfuerzo realizado para integrar un Padrn de Proveedores para fijar las normas de precio, calidad y servicio que requiere la Administracin Pblica, subsisten de hecho deficiencias debido a los problemas para mantener al corriente los catlogos y a los trmites para el registro en el padrn, y para la revalidacin del mismo. Los proveedores inscritos hasta fines del ao pasado ascendieron a 2,074. Lo cual da idea de la magnitud de las firmas comerciales que abastecen al Gobierno y cuyos precios, condiciones de pago y calidades de sus productos demandan de medidas de control y orden para evitar las preferencias injustificadas y las prcticas irregulares, tal y como parece ser la fragmentacin frecuente de los pedidos para eludir el control de la Secretara del Patrimonio Nacional.

e) Falta de estandarizacin de los bienes adquiridos. Este aspecto que podra tal vez juzgarse secundario, asume una singular importancia por la magnitud de las adquisiciones que en conjunto


demanda la Administracin Pblica. La falta de uniformidad en los equipos, mobiliario, utilera, hace inaprovechable para una oficina determinada lo que no se utiliza en otra, por lo que gran cantidad de bienes van a agudizar el problema de los almacenes e inventarios por la causa sealada; adems, es ostensible la falta de proporcionalidad y armona que se observa en varias oficinas del Gobierno, por falta de estandarizacin en el mobiliario y equipo.

7. Anacronismo de los Procedimientos Administrativos.

El aspecto ms ostensible de la desorganizacin administrativa del Gobierno se observa en los trmites largos y complicados en el despacho de los asuntos pblicos. La falta de mtodos racionales de las funciones del Estado se traduce en un desperdicio lamentable de energa no slo de los empleados y funcionarios, sino del pblico que ha de esperar, pacientemente, el lento avance de los asuntos oficiales.

La inercia administrativa va paulatinamente complicando los procedimientos y creando una atmsfera de confusin. Adems, los trmites prolongados dan lugar, con cierta frecuencia, a que las personas interesadas en que sus asuntos caminen ms de prisa, sobornen al servidor pblico y provoquen prioridades o privilegios en detrimento de terceros.

Aunado al tremendo desperdicio de energa humana, la ineficacia de las prcticas administrativas y la lentitud de los trmites deforman el carcter del empleado pblico, cuya iniciativa y voluntad se asfixian en medio de un mundo de papeles, firmas, sellos, copias, expedientes, etc., con implicaciones de hostilidad hacia la forma superior de hacer las cosas, con base en la organizacin cientfica del trabajo.

El anacronismo de los sistemas incide sobre las normas directivas de la actividad gubernamental; los funcionarios ejecutivos se ven obligados a revisar varias veces un trabajo y atender a asuntos de detalle; la rutina crea un espritu de conformismo; se da margen a que intereses emboscados en los trmites tortuosos deformen las relaciones del empleado con el pblico, y el burocratismo se apodera de las mentes, anegndolas en pantano de inutilidad y aburrimiento. Podramos, entonces, en una expresin un tanto exagerada haber sugerido como ttulo de este apartado: La importancia de las oficialas de partes en el desarrollo econmico, con la idea de enfatizar que la falla administrativa en los procedimientos administrativos se inicia en la recepcin de la correspondencia y se sigue a travs de todo el largo proceso de la accin burocrtica, afectando adversamente el funcionamiento de la maquinaria administrativa del Estado.

Sealar las deficiencias en este aspecto de la Administracin Pblica tiene, por tanto, un carcter meramente ilustrativo porque los trmites


burocrticos constituyen un trasunto de las fallas de organizacin del gobierno que hemos examinado previamente. Tales deficiencias son, a nuestro juicio, las siguientes:

a) Carencia de oficinas de organizacin y mtodos. Hemos expresado reiteradamente que uno de los instrumentos ms valiosos para conducir las instituciones, con un sentido de orden y eficiencia, son las oficinas encargadas de planear la administracin de los programas y de velar permanentemente por la revitalizacin de los sistemas y prcticas administrativas. Estas oficinas forman parte del conjunto de organismos auxiliares del principal funcionamiento ejecutivo y no tiene por lo tanto, autoridad de lnea. Infortunadamente no se cuenta en la mayor parte de nuestras dependencias gubernamentales con este tipo de organismos y cuando se intenta un propsito de reorganizacin se recurre, generalmente, a los funcionarios ejecutivos, a los que realizan funciones de lnea, a fin de poner en

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