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Retos y Obstaculos.indb 1 15/07/14 10:56

Coordinadora académica: Elvia Lucía Flores ÁvalosAsistente editorial: Karla Beatriz Templos Núñez

Cuidado de la edición y formación en computadora: Isidro Saucedo

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Serie Estudios Jurídicos, núm. 245


RETOS Y OBSTÁCULOS EN LA IMPLEMENTACIÓN

DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

Carlos Pérez Vázquez

Coordinador

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓNUNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

México 2014


Primera edición: julio de 2014

D.R. © Suprema Corte de Justicia de la NaciónAvenida José María Pino Suárez núm. 2Colonia Centro, Delegación CuauhtémocC.P. 06065, México, D.F.

D.R. © Universidad Nacional Autónoma de MéxicoInstituto de Investigaciones JuídicasCircuito Maestro Mario de la Cueva s/nCiudad de la Investigación en HumanidadesCiudad Universitaria, 04510, México, D.F.

Prohibida su reproducción parcial o total por cualquier medio, sin autorización escrita de los titulares de los derechos.

El contenido de los documentos que conforman esta obra es responsabilidad exclusiva de los autores y no representa en forma alguna la opinión institucional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Impreso en MéxicoPrinted in Mexico

Esta obra estuvo a cargo del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Su impresión estuvo al cuidado de la Coordinación de Com pilación y Siste ma tización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Sistema Bibliotecario de la Suprema Corte de Justicia de la NaciónCatalogación

Retos y obstáculos en la implementación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos / coordinador Carlos Pérez Vázquez ; [obra a cargo del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México ; presentación Ministro Juan N. Silva Meza]. -- México : Suprema Corte de Justicia de la Nación : Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2014.xix, 234 p. ; 21 cm.-- (Serie estudios jurídicos ; 245)

Contenido: Poder Legislativo: Retos y obstáculos de la implementación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos en los tres poderes y niveles de gobierno / Angélica de la Peña Gómez -- Protección efectiva de los derechos humanos en el Poder Legislativo / Arely Gómez González -- Desafíos de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de junio de 2011 / Diva Hadamira Gastélum Bajo -- Retos y obstáculos de la reforma constitucional en materia de derechos humanos / Emilio Gamboa Patrón -- Retos para la implementación de la reforma en materia de derechos humanos / Ernesto Cordero Arroyo -- Reforma constitucional de derechos humanos: aciertos y retos / Fernando Rodríguez Doval -- El control de convencionalidad y el legislador / Francisco Arroyo Vieyra -- La reforma constitucional en materia de derechos humanos: nuevas tareas, nuevas leyes / Gabriela Cuevas Barrón -- Retos de la reforma constitucional de derechos humanos / José Luis Alférez Hernández -- La reforma constitucional en materia de derechos humanos: una prioridad del Poder Legislativo / Julio César Moreno Rivera -- Legislar: una tarea que contribuye a hacer efectivos los derechos humanos / Miriam Cárdenas Cantú -- Poder Ejecutivo: La implementación de la reforma constitucional sobre derechos humanos en materia de protección a la salud / Mercedes Juan López -- La reforma constitucional de derechos humanos como fundamento de una política de Estado / Miguel Ángel Osorio Chong -- Desaplicación administrativa de un precepto legal notoriamente inconvencional: un ejemplo / Renato Sales Heredia -- Reforma constitucional en materia de derechos humanos / Víctor A. Carrancá Bourget -- Poder Judicial: Retos para la Judicatura / Blanca Estela del Rosario Zamudio Valdés -- El gran reto del Poder Judicial de la Federación: la prevención y reparación de violaciones a los derechos humanos / Carlos Pérez Vázquez -- Principales retos del Poder Judicial de la Federación en torno a la reforma constitucional en materia de derechos humanos / Carolina Isabel Alcalá Valenzuela -- Principales retos de la reforma constitucional en materia de derechos humanos. Para el operador jurídico / Cecilia Armengol Alonso -- Interpretación conforme a la Constitución: mecanismo de autocontrol para el juez convencional en una democracia / Christian G. Segovia -- Retos de las reformas constitucionales en derechos humanos y amparo (incluidas las materias de competencia económica y telecomunicaciones) / Paula María García Villegas Sánchez Cordero -- Implementación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos. Retos y obstáculos en la justicia familiar del Distrito Federal / Rebeca Florentina Pujol Rosas -- El rol de los jueces en la implementación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos / Salvador Mondragón Reyes -- La protección jurisdiccional de las mujeres víctimas de violencia: tensiones entre el estricto derecho, el principio de instancia de parte agraviada y el postulado constitucional de protección de los derechos humanos / Set Leonel López Gianopoulos

ISBN 978-607-468-682-1

1. Derechos humanos – Reforma constitucional – Estudios – México 2. Protección de los derechos humanos – Poderes de la Unión – Políticas públicas 3. Control de convencionalidad – bloque de constitucionalidad 4. Poder Legislativo – Leyes secundarias – Armonización legislativa 5. Interpretación conforme – Principio pro persona 6. Poder Ejecutivo 7. Derecho a la salud – Protección jurídica 8. Corte interamericana de Derechos Humanos – Jurisprudencia obligatoria 9. Poder Judicial – Control constitucional 10. Violación de los derechos humanos – Reparación del daño 11. Juicio de amparo – Tutela de normas constitucionales 12. Competencia económica – Telecomunicaciones 13. Derechos de las mujeres – Violencia de género 14. Derechos de los niños – Migrantes 15. Estado social de derecho 16. Grupos en estado de vulnerabilidad 17. Convención Americana sobre Derechos Humanos 18. Sistema acusatorio 19. Principio de legalidad 20 Derecho familiar 21. Jueces constitucionales I. Universidad Nacional Autónoma de México. Instituto de Investigaciones Jurídicas II. Silva Meza, Juan, 1944- III. ser.

POE500.113R476r


SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

Ministro Juan N. Silva MezaPresidente

Primera Sala

Ministro Jorge Mario Pardo RebolledoPresidente

Ministro José Ramón Cossío DíazMinistro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena

Ministra Olga Sánchez Cordero de García VillegasMinistro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea

Segunda Sala

Ministro Luis María Aguilar MoralesPresidente

Ministro José Fernando Franco González SalasMinistra Margarita Beatriz Luna Ramos

Ministro Alberto Pérez DayánMinistro Sergio A. Valls Hernández


INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Dr. Héctor Felipe Fix-FierroDirector

Dra. Mónica González ContróSecretaria Académica

Dra. Elvia Lucía Flores ÁvalosCoordinadora Editorial


VII

Contenido

PresentaciónMinistro Juan N. silVa Meza XI

IntroducciónDoctor Carlos Pérez Vázquez XV

Poder legislatiVo

Senadora Angélica de la Peña góMez 3

Senadora Arely góMez gonzález 9

Senadora Diva Hadamira gastéluM Bajo 17

Senador Emilio gaMBoa Patrón 25

Senador Ernesto Cordero arroyo 29

Diputado Fernando rodríguez doVal 37

Diputado Francisco arroyo Vieyra 45

Senadora Gabriela CueVas Barrón 53


Contenido / VIII

Licenciado José Luis alférez Hernández 63

Diputado Julio César Moreno riVera 69

Diputada Miriam Cárdenas Cantú 77

Poder ejeCutiVo

Doctora Mercedes juan lóPez 85

Licenciado Miguel Ángel osorio CHong 95

Licenciado Renato sales Heredia 103

Licenciado Víctor Antonio CarranCá Bourget 113

Poder judiCial

Magistrada Blanca Estela del Rosario zaMudio Valdés 125

Doctor Carlos Pérez Vázquez 133

Magistrada Carolina Isabel alCalá Valenzuela 141

Licenciada Cecilia arMengol alonso 151

Licenciado Christian Omar gonzález segoVia 167

Jueza Paula María garCía Villegas sánCHez Cordero 183

Magistrada Rebeca F. Pujol rosas 199


/ Contenido IX

Magistrado Salvador Mondragón reyes 205

Juez Set Leonel lóPez gianoPoulos 211

Acerca de las y los colaboradores 225


XI

Presentación

…con arreglo a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, sólo puede rea-lizarse el ideal del ser humano libre, exen-to del temor y de la miseria, si se crean condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos ci-viles y políticos.

Considerandos de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José)

La trascendencia de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, publicada en 2011, y sus alcances jurídicos, políticos, económicos, sociales y académicos, han sido —y seguramente seguirán siendo— discutidos y perfilados por una multiplicidad de actores y actrices sociales, incluidas las autoridades encargadas de darle un contenido específico a este cambio de régimen y de paradigma legal.

Para aportar a este debate vivo, la presente compilación indaga sobre los mecanismos de hecho de la implementación de esta reforma y los retos y obstáculos a los que se han enfrentado los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial en los ámbitos local y federal.

Después del lanzamiento del libro El camino para la reforma constitucional de derechos humanos y a partir de los textos ahí presen


Presentación / XII

tados surgen ineludibles preguntas: ¿cómo se ha respondido, o debe responderse —desde los distintos ámbitos— a las expectativas de organizaciones de la sociedad civil, grupos políticos, academia y autoridades que dichos textos evidenciaron? ¿Qué estrategias se han adoptado y deben adoptarse para implementar una reforma que exige cambios estructurales consistentes? ¿Cómo conciliar perspectivas tan distintas en la concreción de las nuevas obligaciones impuestas al Estado?

En 2013, autoridades de los tres poderes reflexionaron sobre las expectativas y retos en la implementación de este profundo cambio y respondieron a las interrogantes: ¿Cuáles son sus alcances? ¿Qué se necesita hacer para implementarla integralmente? ¿Qué retos se presentan en esta tarea? Como es imaginable, estas preguntas dieron lugar a aproximaciones diversas. Seguramente las preguntas no cesarán, el debate estará en progreso y el cambio seguiría edificándose en un proceso histórico del que afortunadamente participamos

En principio, debe reconocerse que el régimen constitucional vigente, inaugurado en 2011, nos conduce a repensar la relación habitual entre el Estado y las personas sujetas a su jurisdicción. La concepción de un Estado vertical, cuya instauración y conservación eran el eje central de la producción normativa, ha sido sustituida por un régimen de derechos que coloca a las personas en el centro del accionar del Estado. Son sus legítimas aspiraciones y sus necesidades concretas, traducidas en derechos, las que están llamadas a dar contenido a las acciones estatales; son sus injustas y arbitrarias desigualdades, en todos los terrenos de la vida social, política y económica, las que deben ser eliminadas. Como se verá en el texto, las propias instituciones reconocen e identifican las enormes tareas pendientes que les esperan con el fin de hacer realidad este cambio de paradigma. A partir del nuevo texto constitucional, se exige la elaboración de políticas públicas, la concreción de reformas legales, la creación de nuevas leyes y la formación de funcionarios y funcionarias públicas para que las


/ Presentación XIII

violaciones de los derechos sean prevenidas, investigadas, sancionadas y reparadas de manera adecuada y razonable.

Las inercias institucionales, lo sabemos, hacen difíciles todos los comienzos. Este libro, entendido, por tanto, como una necesidad, demuestra que basta convicción y compromiso para dar el primer paso, el que, por cierto, rompe, en cuanto se avanza en sentido contrario, con la vieja inercia y crea otra, para fortuna de los procesos transformadores.

Ministro Juan N. silVa Meza

Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal


XV

Introducción

¿Qué no se ha dicho en México sobre la reforma constitucional en materia de derechos humanos? Entre alabanzas y críticas, hay un solo consenso: la reforma representa un cambio histórico y un nuevo paradigma de comprensión del derecho. Por esta razón, cada paso hacia la concreción de este cambio reescribe la historia y la defensa de las personas en México.

El 10 de junio de 2011 presenciamos una transformación en la forma de concebir los derechos humanos por parte de las autori dades del Estado mexicano. Dicha transformación no concluirá hasta que las personas y las instituciones obligadas la pongan en práctica.

Como sabemos, anteriormente la Constitución establecía las garantías individuales sin imputar la obligación explícita para hacerlas valer. La reforma replantea la relación de las autoridades con las personas sujetas a la jurisdicción del Estado, en el sentido de que brinda medios jurídicos directos y objetivos para ejercer los derechos, y ubica al derecho internacional de los derechos humanos en plano de igualdad con el derecho constitucional.

Asimismo, la reforma constitucional generó una nueva agenda para el Estado mexicano, consistente en la realización efectiva de los derechos humanos de las personas sujetas a su jurisdicción. Partiendo de ello, es posible medir la dimensión de las expectativas generadas por esta reforma para las personas y, consecuentemente, los retos que impone para las autoridades en todos los ámbitos.


Introducción / XVI

De ahí la importancia del presente libro, cuyas preguntas claves son: ¿qué han hecho las autoridades para concretar los cambios formales realizados a la Constitución? ¿A qué dificultades se han enfrentado para poner en práctica la reforma? ¿Cuáles son las perspectivas de su efectiva implementación?

La colección de textos de esta compilación nos acerca a dicha realidad al escuchar múltiples voces. El libro busca respuestas en los tres Poderes de la Unión, en los ámbitos federal y local, y ofrece diferentes realidades y opiniones y un horizonte de posibilidades sobre el presente y el futuro de los derechos humanos y sus garantías en México.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación recopila los relatos de una variedad de autoridades que diariamente se enfrentan con el reto de hacer realidad esta reforma constitucional. Cabe señalar que los artículos fueron escritos con total libertad por quienes los firman y las ideas expresadas son su única responsabilidad.

Con el fin de presentar perspectivas complementarias sobre las obligaciones que la Constitución impone a las autoridades, el libro se divide en tres partes. La primera aborda los retos desde el Poder Legislativo, la segunda desde el Poder Ejecutivo y la última desde el Poder Judicial.

Por parte de la Honorable Cámara de Diputados, participan: el Diputado Julio César Moreno Rivera, del Partido de la Revolución Democrática (PRD) y Presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales; la Diputada Miriam Cárdenas Cantú, del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y Presidenta de la Comisión de Derechos Humanos; el Diputado del Partido Acción Nacional (PAN) Fernando Rodríguez Doval; y el Diputa do Francisco Arroyo Vieyra, del PRI. Del Congreso del Estado de Aguascalientes, nos comparte su perspectiva el ex Diputado del PRI, José Luis Alférez Hernández, que fue Presidente de la Comisión de Familia.

Del Senado de la República, se cuenta con las contribuciones de la Senadora del PRD Angélica de la Peña Gómez, Presi


/ Introducción XVII

denta de la Comisión de Derechos Humanos; la Senadora del PRI Arely Gómez González, Presidenta del Comité de Garantía de Acceso y Transparencia de la Información; la Senadora del PRI Diva Hadamira Gastélum Bajo, Presidenta de la Comisión para la Igualdad de Género; el Senador Emilio Gamboa Patrón, Coor dinador del Grupo Parlamentario del PRI; el Senador del PAN Ernesto Cordero Arroyo, y la Senadora Gabriela Cuevas Barrón, también del PAN.

En representación del Poder Ejecutivo, y abordando las políticas públicas que se han puesto en práctica a partir de la reforma constitucional, escriben: el Secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio Chong; la Secretaria de Salud, Mercedes Juan López; el Coordinador Nacional Antisecuestros, Renato Sales Heredia, y el Procurador del Estado de Puebla, Víctor Antonio Carrancá Bourget.

Por parte del Poder Judicial contribuyen con relatos sobre aplicaciones concretas de la reforma en sentencias judiciales: el Magistrado Salvador Mondragón Reyes, del Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito; la Magistrada Carolina Isabel Alcalá Valenzuela, del Séptimo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región; la Jueza Paula María García Villegas, del Juzgado Quinto de Distrito del Centro Auxiliar de la Primera Región; el Juez Set Leonel López Gianopoulos, del Juzgado Segundo de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda Región; la Magistrada Rebeca Pujol Rosas, del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal; Blanca Estela del Rosario Zamudio Valdés, Jueza 23 de lo familiar del Distrito Federal; Cecilia Armengol Alonso, Secretaria de Estudio y Cuenta de la Ponencia del Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena; y Christian Omar González Segovia, Secretario del Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

A más de dos años de publicación de la reforma, está claro que nos quedan muchos más retos que conocer, y los artículos


Introducción / XVIII

abundan en las dificultades que se presentan ante una transformación tan profunda. Sin embargo, las buenas experiencias son un aliento e inspiración para seguir este largo camino. Por ejemplo, desde el Poder Ejecutivo, hay respuestas directas a las nuevas demandas generadas por la reforma, como lo es la creación de la Dirección General de Política Pública de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación. Las y los autores del Poder Legislativo brindan información sobre los procesos legislativos específicos que se han creado a partir de la reforma, con el fin de concretar su implementación y ampliar el marco normativo que se fundamenta en la misma.

Desde el Poder Judicial, las contribuciones se centran en la jurisprudencia más reciente y la experiencia de quienes ya han empezado a aplicar la ley con base en este cambio constitucional. En este punto, se destaca el compromiso y actuar consecuente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la concreción de la reforma constitucional y el nuevo paradigma que ésta impulsa. Este compromiso fue distinguido con el Premio de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 2013. Asimismo, la Declaración de la Suprema Corte de la Nación sobre la participación del Poder Judicial de la Federación en el cumplimiento de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de “Radilla Pacheco contra los Estados Unidos Mexicanos. Expedientes judiciales 489/2010 y 912/2010” fue considerada Memoria del Mundo de América Latina y el Caribe en 2014.

Les invitamos cordialmente a adentrarse en las diversas formas en que las distintas autoridades mexicanas han implementado la reforma constitucional en materia de derechos humanos. Esperamos que en el transcurso de los años, este libro duplique y triplique sus páginas con buenas experiencias y prácticas de la implementación de la mencionada reforma para beneficio de todas las personas.

Aprovecho la oportunidad para reconocer la extraordinaria colaboración de la Unidad de Igualdad de Género, adscrita a la


/ Introducción XIX

Coordinación de Derechos Humanos y Asesoría de la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la ejecución de la presente obra.


Coordinador de Derechos Humanos y Asesoría de la Presidencia Suprema Corte de Justicia de la Nación


PODER LEGISLATIVO


3

RETOS Y OBSTÁCULOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

EN LOS TRES PODERES Y NIVELES DE GOBIERNO

Angélica de la Peña góMez

El 10 de junio de 2011, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se modificó la denominación del capítulo I del título primero y reformaron 11 artículos1 en materia de derechos humanos. Se trata de una de las reformas constitucionales más trascendentales porque amplió al máximo el reconocimiento y los mecanismos de protección de todos los derechos de todas las personas, redefiniendo integral y jerárquicamente el modelo de relación existente entre el derecho nacional y las normas del derecho internacional de los derechos humanos.

A partir de dicha reforma, el nuevo texto del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece lo siguiente:

Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo

1 Artículos 1o., 3, 11, 15, 29, 33, 89, 97, 102, 103 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Angélica de la Peña Gómez / 4

ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretaran de conformidad con esta constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

...Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos.

Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este sólo hecho, su libertad y la protección de las leyes.

...Queda prohibida toda discriminación motivada por origen ét

nico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Se establece, con estos preceptos, un nuevo paradigma constitucional en materia de derechos humanos porque conlleva la construcción de un nuevo Estado de derecho al mandatar a todas las autoridades, en el ámbito de su competencia, a que diseñen e instrumenten políticas sociales y culturales para promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Esto significa que la instrumentación y la consolidación de ese nuevo paradigma dependen precisamente de la actuación cotidiana y de su aplicación sistemática por parte de todas las autoridades de los tres poderes y niveles de gobierno.


/ Retos y obstáculos de reforma constitucional5

Desde mi punto de vista, este es el principal reto de la implementación de la reforma constitucional. ¿Cómo deben traducir, interpretar y aplicar en el día a día, el mandato del artículo 1o. los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en los ámbitos federal, estatal y municipal? ¿Cómo lograr que todas las autoridades, que todas las personas con algún tipo de responsabilidad en el servicio público, y que cualquiera que realice funciones de dirección en ámbitos privados (empresas, sindicatos, etcétera) apliquen en todas sus actuaciones el enfoque de derechos humanos y ejerzan su responsabilidad de coadyuvar activamente a garantizar la protección efectiva de todos los derechos de todas las personas sin que prevalezca ningún tipo o forma de discriminación?

Encontrar la respuesta, desde el Poder Legislativo, a las interrogantes anteriores no ha sido fácil. Incluso, es necesario reconocer que el incumplimiento en el que ha incurrido el Congreso de la Unión, al no expedir diversas leyes reglamentarias, de conformidad con el mandato establecido en los artículos transitorios del decreto de la reforma constitucional, se encuentra íntimamente relacionado con la complejidad de traducir en disposiciones normativas más amplias, pero también más claras y concretas, los postulados fundamentales y los principios que inspiraron y dieron sustento a la reforma constitucional.

Por ello, en este proceso ha sido muy importante retomar lo que, a nuestro parecer, constituyen aportes doctrinarios y jurisprudenciales invaluables, expresados tanto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, todos encaminados a fortalecer el ejercicio y la garantía plena de derechos en nuestro país.

Lo anterior, con el objeto de sentar las bases, precisar conceptos, simplificar contenidos y delimitar el alcance de las normas, estableciendo lineamientos básicos para coadyuvar a garantizar que las normas relativas a los derechos humanos, se interpreten efectivamente de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales de la materia de que se trate aprobados por México como Estado



parte. Enuncio sólo algunas materias que están en proceso de revisión o aprobadas en función de este mandato: reparación del daño a víctimas; contra la trata de personas; contra la tortura; suspensión de derechos; eventual expulsión de extranjeros; asilo político y refugiados; desplazados; desapariciones forzadas e involuntarias; derechos de la niñez; igualdad sustantiva y efectiva; acceso a una vida libre de violencia; derechos políticos de las mujeres; derechos para personas con discapacidad o para personas adultas mayores; promoción de derechos de personas indígenas o afrodescendientes; derechos de igualdad para personas de la diversidad sexual; derechos medioambientales; derechos económicos, sociales y culturales; para el fortalecimiento de los organismos de derechos humanos; así como protección a periodistas y defensores de derechos humanos. Se hace todo este examen para asegurar que, efectivamente, en todo tiempo y circunstancia, se proporcione a todas las personas, la protección más amplia para asegurarles su reconocimiento pleno como sujetos de derechos.

En sentido más amplio, en primer lugar, el reto más importante de cara al futuro es garantizar que el mandato del Constituyente Permanente tenga bases sólidas para su ejecución por parte de todas las autoridades. Por tanto, es importante partir del reconocimiento de que, a partir de la reforma y su promulgación, la relación entre el orden jurídico nacional y el derecho internacional en materia de derechos humanos se enmarca en una nueva realidad de pluralismo que, más allá de enfoques o de interpretaciones jerárquicas, funde a las normas nacionales e internacionales de derechos humanos en un todo y en un conjunto que debe ser entendido y aplicado de manera armónica e integral. Esto es a lo que se conoce como “bloque de constitucionalidad” y, más que amenazar o poner en riesgo la supremacía constitucional, lo que hace es fortalecer la unidad e indivisibilidad del sistema constitucional.

En segundo lugar, debemos tomar en cuenta que la conjunción de normas nacionales e internacionales en materia de derechos humanos deriva en un enriquecimiento de nuevas y diversas



fuentes que nutren como nunca antes a nuestro sistema jurídico y que coexisten e interactúan con él en un sólo bloque.

En tercer lugar, con la incorporación del método de interpretación conforme al principio pro persona, se consolida una nueva visión en materia de derechos humanos sustentada en el control de convencionalidad. Esto significa que todas las autoridades deberán conocer y aplicar las normas de derecho internacional para que, cuando existan distintas interpretaciones de una norma jurídica, se elija siempre la que más beneficie a la persona.

Esta técnica de interpretación conforme, tendente a garantizar el cumplimiento de los compromisos internacionales suscritos por el Estado mexicano, también implica que los derechos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales deben ser observados y garantizados por todas las autoridades, con independencia del nivel de gobierno, sin distinción alguna y sin que exista justificación para no hacerlo.

De manera adicional, tal obligación debe ejercerse a la luz de los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad, progresividad y no discriminación. Y es aquí justamente en donde se encuentra uno de los obstáculos más fuertes a la implementación de la reforma constitucional, pues la conjugación de estos principios, como base de la actuación de cualquier autoridad, es algo que en nuestros días sólo realiza de manera plena el Poder Judicial de la Federación.

El Poder Ejecutivo, por su parte, enfrenta el reto de transitar de una cultura administrativa burocrática a una práctica gubernamental eficiente y transparente; garante en plenitud de los derechos humanos. Este tránsito no es sencillo y requiere de una gran labor de concientización y sensibilización que permita armonizar la aplicación del principio de legalidad con los nuevos principios y estándares constitucionales. Esto significa, claramente, que las autoridades administrativas enfrentarán el dilema y tendrán que resolver sobre la aplicación de una ley o de una norma administrativa que pudiese ser violatoria de algún derecho humano.



Finalmente, por lo que corresponde al Poder Legislativo, los retos trascienden el contenido mismo de la reforma constitucional y van más allá de la legislación reglamentaria pendiente. La reforma de junio del 2011 ha sido sólo un punto de partida que ha marcado un parteaguas para que comience un proceso continuo y permanente de revisión y creación de leyes, que deberán estar apegadas a los estándares más altos en materia de derechos humanos.

El mandato es claro, tanto para el Congreso de la Unión como para los congresos locales de las distintas entidades federativas: la actualización y la producción legislativa debe ser la primera en garantizar que los criterios y principios de la reforma en materia de derechos humanos permeen todos los temas, todas las esferas y todos los ámbitos de la vida pública del país.

Lograr que cada niña y niño desde que nace tenga asegurado amor, nutrición, salud, vivienda, educación; la protección libre de su personalidad, la concreción de su proyecto de vida, el aseguramiento lo mismo de su patrimonio futuro como de su libertad y la seguridad en un hábitat sustentable y sostenible, desde un enfoque de derechos humanos, significa sin duda un reto para toda la sociedad. Asumimos, sin cortapisas, nuestro compromiso para actuar en consecuencia.


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PROTECCIÓN EFECTIVA DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL PODER LEGISLATIVO

Arely góMez gonzález

El 10 de junio de 2011, la protección de los derechos humanos en nuestro país adquirió una nueva dimensión: se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reformaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de protección de derechos humanos.

La modificación más importante, desde mi punto de vista, fue la que se hizo al artículo 1o., por la que el Estado mexicano dejó de otorgar garantías individuales para reconocer derechos humanos; asimismo, incorporó a nuestro ordenamiento jurídico a nivel constitucional, todos los derechos humanos contenidos en los instrumentos internacionales.

Adicionalmente, el párrafo segundo de la Constitución incorporó el mandato hermenéutico conforme al principio pro persona:

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Eduardo Ferrer MacGregor, juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, menciona que dentro de los destinatarios de esta cláusula constitucional se encuentra el Poder


Arely Gómez González / 10

Legislativo, en el sentido de que tiene que adecuar la normativa existente, utilizando el principio pro persona y aplicándolo como parte de la técnica legislativa al emitir la norma.1

Como tercer punto, en el párrafo tercero del artículo 1o. constitucional, se impusieron obligaciones determinadas en la materia para todas las autoridades del Estado mexicano, en el ámbito de sus respectivas competencias:


En ese sentido, el Poder Legislativo adquirió constitucionalmente el deber de crear leyes respetuosas de los derechos humanos y de los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Pero no sólo eso, sino que además el Poder Legislativo está obligado a llevar a cabo una revisión de la legislación vigente para adecuarla con los derechos humanos previstos en nuestra Constitución y en los tratados internacionales, así como con los principios constitucionales en la materia.

Esta última, además de ser una obligación mandatada por la Constitución, se encuentra en tratados internacionales en materia de derechos humanos. Dos de los más importantes, por mencionar algunos, son el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, respectivamente:

1 FerrerMac Gregor, Eduardo, “Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad. El nuevo paradigma para el juez mexicano”, en id., El con-trol difuso de convencionalidad. Diálogo entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los jueces nacionales, México, Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política, S. C., 2012, p. 27.


Protección efectiva de los derechos humanos11 /

Artículo 22. Cada Estado parte se compromete a adoptar, con arreglo

a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposicio-nes legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter (énfasis añadido).

Artículo 2. Deber de adoptar disposiciones de derecho interno.Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el

Artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades (énfasis añadido).

De las citas anteriores, se desprende que los sistemas de protección de derechos humanos, tanto el internacional como el interamericano, imponen al Poder Legislativo de los Estados parte, en primer término, el deber de adecuar su legislación con el fin de hacer efectivos los derechos y libertades reconocidos por los tratados internacionales. En segundo término, alude a medidas de otro carácter que recaerán en manos del Poder Judicial, a través del denominado control de convencionalidad.

La propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el expediente Varios 912/2010, determinó que el control de convencionalidad debe ejercerse en tres pasos, de los cuales el primero corresponde a todas las autoridades del Estado mexicano, incluyendo al Poder Legislativo: 2

1. Interpretación conforme en sentido amplio. Todas las autoridades del Estado mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz de —y conforme a— los derechos humanos

2 [TA]; 10a. Época; Pleno; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; libro III, diciembre de 2011, t. 1; p. 552, registro 160525.



establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas, con la protección más amplia de acuerdo con el principio pro persona consagrado en el artículo 1o. de nuestra Constitución.

2. Interpretación conforme en sentido estricto. En presencia de varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquélla que entiende a la ley acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte, evitando así, incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos.

3. Inaplicación de la ley. Se trata de una solución considerada únicamente cuando las alternativas anteriores no hubieran sido posibles. No se afecta o rompe la lógica del principio de división de poderes y del federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces, al ser éstos el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano es parte.

Derivado de lo anterior, se desprende que la protección de los derechos humanos no se trata exclusivamente de una cuestión constitucional, sino que debe permear en el orden jurídico mexicano en todos sus niveles. La protección de esos derechos debe ser transversal y no horizontal; no puede, ni debe quedar en la Constitución sin aterrizarlo en la legislación secundaria.

Para lograr esto, uno de los retos más importantes a los que se enfrenta el Poder Legislativo es llevar a cabo su función con perspectiva de derechos humanos a través del órden jurídico. El Legislativo es la primera autoridad obligada a proteger los derechos humanos. En la medida en que las leyes sean acordes con estos derechos, las autoridades administrativas encargadas de la reglamentación y ejecución de las mismas deberán de sujetarse



a la protección mandatada por las mismas. Es necesario, y muy importante, comprender que una efectiva protección de los derechos humanos no se traduce únicamente en incluir éstos en la legislación secundaria, sino en crear y fortalecer los mecanismos necesarios para este fin.

En este sentido, es fundamental fortalecer la capacitación del Poder Legislativo para conocer el contenido y alcance de los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales. No es posible llevar a cabo esta obligación de interpretación conforme en sentido amplio sin conocer todas las normas que integran el nuevo parámetro de control en materia de los derechos humanos.

Ahora bien, existe la voluntad de una gran mayoría de los actores políticos para llevar a cabo las reformas necesarias en la protección efectiva de los derechos humanos; se trata de uno de los temas más importantes que se encuentran en la agenda nacional. Dentro del Pacto por México, en el rubro “Acuerdos para una sociedad de derechos y libertades” se establece el compromiso de “defender los derechos humanos como política de Estado” a través de un Programa Nacional de Derechos Humanos. Si bien es cierto que la implementación de esta política pública está a cargo del Ejecutivo, será necesario que, como legisladores, expidamos las leyes reglamentarias necesarias para que lo consagrado en la Constitución se traduzca en la práctica.

Como un primer paso, recordando nuevamente que la protección de los derechos humanos se debe procurar de manera transversal. En el mismo Pacto por México se encuentran las leyes que son necesarias expedir para reglamentar la reforma constitucional, retomando lo que mencionan sus artículos transitorios. Éstas son:

• Ley de Reparación del Daño.• Ley Reglamentaria del Artículo 29 Constitucional.• Ley Reglamentaria del Artículo 33 Constitucional en ma

teria de expulsión de extranjeros.



• Reforma a la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

• Reformas en las Constituciones de los estados y del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

• Ley de Atención a Víctimas.• Ley sobre el uso legítimo de la fuerza pública.• Fortalecimiento de los mecanismos de protección de defen

sores de derechos humanos y periodistas.• Derechos de los migrantes.• Incluir la enseñanza sobre derechos humanos en la edu

cación básica y media.• Fortalecer el marco legal para atender con eficacia los ac

tos de tortura, tratos crueles, inhumanos, degradantes y la desaparición forzada.

• Cédula de Identidad Ciudadana y Registro Nacional de Población.

Dentro del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional (PRI) del Senado de la República, la protección efectiva de derechos humanos es prioridad en la agenda legislativa. Estamos convencidos de que la consolidación del Estado mexicano ha sido lograda por las diversas etapas de liberalización y democratización de los derechos ciudadanos. Una muestra contemporánea de ello es la progresividad de las reformas en esta materia; en particular la atención a víctimas, como compromiso cumplido por el Poder Legislativo.

Uno de los pasos más relevantes que se ha dado en el tenor anterior dentro del Senado de la República, fueron las reformas a la Ley General de Víctimas publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de mayo de 2013.

En febrero de 2013, se presentó una iniciativa de reformas a la Ley General de Víctimas que emanó, desde luego, de la necesidad jurídica de pulir y mejorar la Ley con el fin de lograr un instrumento fuerte, sólido y eficaz que había sido publicada el 9 de enero de ese mismo año, para que su aplicación correspondie



ra con el espíritu con el que esta Ley fue creada. Pero sobre todo, estas modificaciones nacieron de la obligación que tenemos como legisladores de trascender nuestra labor técnica para contribuir a la consolidación de un pacto social justo y solidario para todos los mexicanos.

Entre los principales cambios, se agregó al concepto de víctimas directas que son personas físicas; se incluyó el concepto de víctimas potenciales; se estableció un catálogo claro de la compensación a cargo del Estado; se establecieron claramente los entes que determinan los montos y términos para compensar; se acotaron los supuestos de la obligación subsidiaria del Estado, para que no se trate de todos los delitos ni en todos los casos; se determinaron claramente las atribuciones del Sistema Nacional de Atención a Víctimas; se redujo el Sistema Nacional de Atención a Víctimas de más de 3,000 a 110 personas; se determinaron claramente las funciones y facultades de la Comisión Ejecutiva; se redujo el número de comisionados de 9 a 7; se clarificó la distribución de competencias entre los distintos órdenes de gobierno y las diversas instancias públicas; se estableció un porcentaje del gasto programable (0.014%) que será destinado al Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral; además de la facultad del Estado para repetir en contra de los victimarios, entre otros cambios importantes para lograr la efectividad de la reparación integral del daño. Como se puede observar, las reformas que se llevaron a cabo fueron con el fin de hacer efectivas las disposiciones de la ley.

En este sentido, y a manera de conclusión, es importante que el Poder Legislativo sea consciente de la efectividad de las leyes que expide. También lo es, que la expedición de leyes que protejan los derechos humanos no se convierta en un discurso político vacío y sin estudio. Sería contraproducente a los objetivos de la reforma constitucional en materia de derechos humanos crear leyes que, a pesar de que otorgan muchos derechos y en papel parezcan de avanzada en cuanto protectoras de derechos huma



nos, resulten en una implementación difícil o imposible para el Poder Ejecutivo.

Es muy importante que el Poder Legislativo trabaje de manera conjunta con el Ejecutivo y el Judicial; colaborar con los encargados de ejecutar las leyes y con los encargados de resolver las controversias que se deriven de la aplicación de las mismas será clave para lograr una efectiva protección de los derechos humanos.

Además, es importante que el Legislativo no culmine su función en los productos que emanan explícitamente de las cámaras; tiene el deber, a través de sus facultades, de vigilar la correcta implementación de las leyes que expide y de llamar a cuentas a las autoridades encargadas de llevar a cabo esta implementación.


17

DESAFÍOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

DE JUNIO DE 2011

Diva Hadamira gastéluM Bajo

Los derechos humanos han seguido un camino genuino y de vanguardia desde los primeros antecedentes constitucionales en México1 hasta la reforma en junio de 2011 y las nuevas propuestas para fortalecerlos. La idea de éstos ha sido una constante histórica en el pensamiento de los mexicanos.

Desde los inicios del movimiento insurgente que luchaba por la independencia nacional, hubo quienes se manifestaron a favor de la dignidad de las personas. El 6 de diciembre de 1810, Miguel Hidalgo y Costilla proclamó un Bando en la Guadalajara, mediante el cual se abolía la esclavitud. Más tarde, José María Morelos y Pavón en Los Sentimientos de la Nación apuntaría:

1 Véase Alfonzo Jiménez, Armando, La defensa no jurisdiccional de los derechos humanos, Argentina, Ad Hoc, 2010; Carbonell Sánchez, Miguel et al., Constitu-ciones históricas de México, México, PorrúaUNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002; García Ramírez, Sergio y Morales Sánchez, Julieta, La reforma constitucional sobre derechos humanos (2009-2011), México, PorrúaUNAM, 2011; Lara Ponte, Rodolfo, Los derechos humanos en el constitucionalismo mexicano, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1993; Rabasa, Emilio O., Historia de las constituciones mexicanas, 2a. ed., México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, 2a. reimp., 2000; Las Constituciones de México 1814-1991, México, Comité de Asuntos Editoriales, Cámara de Diputados, LV Legislatura, H. Congreso de la Unión, 1989.


Diva Hadamira Gastélum Bajo / 18

… como la buena ley es superior a todo hombre, las que dicte nuestro Congreso deben ser tales que obliguen a constancia y patriotismo, moderen la opulencia y la indigencia, y de tal suerte se aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres, aleje la ignorancia, la rapiña y el hurto.

En octubre de 1814, en la Constitución de Apatzingán, se dedicó todo un apartado, en el capítulo IV del título I, a los derechos de igualdad, seguridad, propiedad y libertad de los ciudadanos. Para 1824, se tomó la determinación de constituir a México como una República Federal y se reservó la facultad para desarrollar normativa de este tema a las legislaturas de los estados.

En las Siete Leyes Constitucionales, se estableció la obligación de sólo poner preso a una persona previa orden judicial; el derecho de propiedad y un mecanismo para la expropiación; prohibición de cometer cateos a casas y papeles, excepto los casos previstos en ley; el principio de legalidad; la libertad de tránsito y de imprenta, además de algunos derechos políticos como el de votar y ser votado. Más tarde, en la Constitución Liberal de 1857, se delineó la trascendencia del tema: “El pueblo mexicano reconoce, que los derechos humanos son la base y el objeto de las instituciones sociales”, para de inmediato imponer la obligación a los poderes públicos de que “todas las leyes y todas las autoridades del país” debían “respetar y sostener” las garantías que otorgaba la Constitución. A efecto de avalar esos derechos, incluyó, por primera vez en la historia, el juicio de amparo como garantía constitucional por excelencia que impide que se cometan violaciones de derechos humanos, o que si se cometen, se ordene su reparación.

En Querétaro, en el Congreso Constituyente de 19161917, se configuró un conjunto de derechos sociales a favor de las personas menos favorecidas. Gracias a ello, la Constitución de 1917 fue la primera del mundo en incorporar derechos en pro de los campesinos y los trabajadores, lo que meses más tarde fue imitado en Rusia al expedir la Constitución Bolchevique, y en 1919 se dictó la Constitución alemana de Weimar.


/ Desafíos de la reforma constitucional19

Respecto del proceso evolutivo de los derechos humanos, México aportó un rasgo original a una corriente constitucional que estableció lo que más tarde se conoció como “Estado social de derecho”, y colaboraría con una perspectiva más completa de lo que son esos derechos, al mismo tiempo que asumiría distintos compromisos internacionales para el respeto y la promoción prácticamente de todos los derechos humanos.

La reforma constitucional en materia de derechos humanos de junio de 2011, en México, representa avances sustanciales en el constitucionalismo mexicano. Establece principios fundamentales que robustecen la dignidad de las personas, así como de su esfera jurídica.

Su contenido es indiscutible, por lo que es plausible destacar el esfuerzo del Congreso de la Unión, de los congresos estatales, así como de los organismos internacionales, organizaciones sociales, especialistas, entre muchos otros que lograron y enriquecieron el trabajo legislativo.

En efecto, con la reforma de mérito se integraron nuevos principios, avances sustanciales de los que cabe destacar, principalmente los siguientes:2

1. Integrar el concepto de derechos humanos y sus garantías en la carta magna, así como reconocer plenamente la universalidad, progresividad e indivisibilidad de estos derechos.

2. Disponer que el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos.

3. Establecer que la Constitución y la ley deben de regirse por el principio pro persona, es decir, que la interpretación de estos derechos debe en todo momento de beneficiar a la persona humana.

2 Badillo Moreno, Gonzalo, México en su democratización, los desafíos del derecho al saber sobre el pasado, tesis de maestría, México, Universidad Latina de América, 2012. p. 49.



4. Disponer que los tratados internacionales sean fuente directa de derechos en la Constitución.

5. Consagrar que la educación que imparta el Estado esté basada en el fomento y el respeto a los derechos humanos.

6. Establecer los casos de asilo político y refugio, tratándose de causas de tipo humanitario.

7. Establecer la protección de los derechos humanos como uno de los principios rectores de la política exterior mexicana.

8. Obligar al sistema penitenciario a organizarse con fundamento en el respeto a los derechos humanos.

9. Disponer de un catálogo de derechos que no podrán suspenderse o restringirse en casos de excepción.

10. Establecer que, en caso de suspensión de las garantías, sea solamente el Congreso de la Unión quien lo apruebe.

11. Disponer las bases del debido proceso para hacer salir del país a personas extranjeras, y agregar el respeto a la protección y promoción de los derechos humanos.

12. Reconocer el deber de respetar la garantía de audiencia en todos los supuestos, incluyendo el de la expulsión de extranjeros.

13. Eliminar la facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para investigar violaciones graves a garantías individuales.

14. Otorgar la competencia a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) para conocer de asuntos laborales.

15. Posibilitar que la Cámara de Senadores cite a funcionarios que rechazan recomendaciones para comparecer y explicar sus negativas.

16. Facultar a la CNDH para investigar violaciones graves a derechos humanos y ampliar las facultades de la Comisión para interponer controversias constitucionales contra tratados internacionales que limiten derechos humanos y de materias que les sean propias.



17. Fortalecer los mecanismos judiciales de protección de los derechos humanos, ampliando la competencia en materia de juicio de amparo.

Al respecto, el desafío consiste en el deber personal, colectivo e inaplazable de las diferentes fuerzas políticas que implica, para cada uno de los legisladores, respaldar la ampliación de la protección de la dignidad personal y establecer condiciones para facilitar el acceso a la jurisdicción de un nuevo sistema de defensa de los derechos humanos.

Los avances legítimos plasmados en la reforma de mérito representan un “paso” importante en el proceso evolutivo de los derechos humanos; sin embargo, el proceso de armonización y concordancia con el texto constitucional, en todo el sistema jurídico, es uno de los retos a solventar, así como un nuevo diseño institucional basado en incentivos y límites para el Estado dispuestos en el sistema de protección de los mismos.

Es decir, ese gran esfuerzo, que evoluciona el marco jurídico constitucional en la materia, es insuficiente por la necesidad de armonizarlo con las leyes secundarias o reglamentarias del sistema jurídico mexicano que corresponda, y establecer las estructuras jurídicas que garanticen los mandatos logrados en la importante reforma de junio de 2011. Y para ello cito:

… el reconocimiento constitucional de los derechos es solo un primer paso —relevante pero insuficiente— para que el constitucionalismo de los derechos sea un rasgo distintivo de un Estado determinado. Sin políticas públicas y mecanismos de garantía que conviertan a los derechos en una realidad, el constitucionalismo no pasa de ser una buena idea.3

Efectivamente, el primer paso está dado; sin embargo, es imprescindible reconocer que el proceso de armonización —poste

3 Carbonell Sánchez, Miguel y Salazar Ugarte, Pedro (coords.), La reforma constitucional de derechos humanos, un nuevo paradigma, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011, pp. VII y VIII.



rior a la reforma constitucional en materia de derechos humanos— es complejo y representa un gran reto para el Congreso, por lo que la revisión de las normas debe ser gradual, sistemática e integral en los diferentes ámbitos de la legislación mexicana.

No obstante la revisión integral del sistema jurídico mexicano a la luz de los compromisos internacionales, surgen nuevas necesidades normativas que se disponen como mandatos constitucionales en el régimen transitorio del Decreto. Las leyes pendientes de elaboración y publicación son las siguientes:4

a) Ley a que se refiere el tercer párrafo del artículo 1o. constitucional sobre reparación;

b) Ley a que se refiere el artículo 11 constitucional sobre el asilo;

c) Ley reglamentaria del artículo 29 constitucional en materia de suspensión del ejercicio de los derechos y las garantías;

d) Ley reglamentaria del artículo 33 constitucional, en materia de expulsión de extranjeros;

e) En lo que se refiere al Apartado B del artículo 102 constitucional y a la autonomía de los organismos locales de derechos humanos, las legislaturas locales deberán realizar las adecuaciones correspondientes.

A pesar de lo anterior, es preciso reconocer que se ha cumplido parcialmente con lo que refiere al régimen transitorio del Decreto, por lo que corresponde al Congreso de la Unión la responsabilidad de la asignatura pendiente, realizar en los casos previstos, la primera generación de reformas para establecer el marco jurídico que complemente los avances constitucionales de fortalecimiento de los derechos humanos en México.

En el régimen transitorio del Decreto y en el impacto de la reforma en lo general, se establece la obligación del Poder Legis

4 Diario Oficial de la Federación, Decreto por el que se modifica la denominación del capítulo I del título primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, 10 de junio de 2011: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_194_10jun11.pdf consultado el 3 de agosto de 2013, p. 3.



lativo federal de crear leyes, armonizar y hacer concordancia del sistema jurídico con los compromisos suscritos por México en la materia y con la propia reforma constitucional.

Al respecto, en el Senado de la República se ha considerado como un reto complejo que corresponde a los legisladores federales solventarlo. Es una obligación constitucional que se tiene y que no hay motivaciones en contra de ello, sin embargo, es una tarea en la que deben participar el Poder Judicial de la Federación, los diversos actores políticos y sociales, así como organismos nacionales e internacionales, y especialistas de la comunidad científica nacional.

Actualmente se trabajan propuestas al interior de la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Senadores, en las que se construyen acuerdos y se busca la presentación de iniciativas conjuntas con la finalidad de que, en los procesos de dictamen legislativo, se pongan a consideración de los diversos actores especializados e interesados en la materia.

El trabajo legislativo reviste su importancia en que el diseño jurídico e institucional de los nuevos retos a resolver configuren los mecanismos de garantía de los derechos humanos consagrados en la reforma. Asimismo, se tiene la plena conciencia de que los nuevos cambios y la creación de leyes serán generadores de políticas, programas e instrumentos para el desempeño institucional del Estado mexicano.

Se debe aspirar a la pretensión de agotar los temas de la legislación proveniente de la reforma constitucional de junio de 2011; trabajar con la convicción de realizarlos de manera permanente y lo más pronto posible, así como considerar que cada uno de ellos necesita de la consulta de los diversos actores de la sociedad mexicana, de los poderes del Estado y de los organismos internacionales especializados en la materia. Se debe fortalecer la vía jurisdiccional y no jurisdiccional de los derechos humanos.

Si México es partícipe del fenómeno de la globalización, y si de manera activa apoya iniciativas universales, incluso, en materia de respeto de los derechos humanos, si eleva su voz cuan



do personas de nuestro país vecino del norte atentan contra los derechos de nuestros connacionales, ¿por qué no dar pasos más firmes y serios e incorporar la protección de los derechos humanos como un tema principal en la globalización? ¿Por qué no adecuar nuestro ordenamiento constitucional a la vanguardia mundial?

La respuesta es contundente en el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en la Comisión para la Igualdad de Género del Senado, en las comisiones legislativas en las que nos encontramos, en los organismos internacionales y nacionales en los que formamos parte y dirigimos: se tiene la plena convicción de incorporar los derechos humanos a la globalización y se busca promover procesos para lograr que México adecue sus ordenamientos a la vanguardia mundial.

BiBliografía

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RETOS Y OBSTÁCULOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA

DE DERECHOS HUMANOS

Emilio gaMBoa Patrón

Los derechos humanos representan pilares fundamentales para el desarrollo integral de las personas que viven en una sociedad jurídicamente organizada. Su adecuada observancia, a través de la aplicación de la reciente reforma constitucional en la materia, permitirá que en nuestro país se fomente y fortalezca su respeto irrestricto por parte de los tres órdenes de gobierno y los poderes de la Unión.

La historia de los derechos humanos encuentra sus bases en documentos de las culturas antiguas. En diversas épocas ha habido avances y retrocesos en su desarrollo; sin embargo, es hasta el siglo XX —y de forma más decidida en los albores del siglo XXI— cuando en el mundo se consolida una visión integral de su protección.

En el siglo XXI, las acciones y reflexiones sobre la protección de los derechos humanos se extendieron por todo el mundo, provocando cambios legales e institucionales en los países emergentes.

En México, ese proceso ha sido lento y es hasta los últimos años que se ha acelerado, convirtiéndose, en la actualidad, en un foco importante de atención de los actores públicos y privados del país.


Emilio Gamboa Patrón / 26

En esa lógica, en 2011 se aprobó la iniciativa constitucional en la materia, la cual es de gran relevancia para México, pues por primera vez en la historia se incorpora en la norma constitucional la obligación del Estado de proteger y respetar los derechos humanos.

La reforma constitucional de 2011 establece que los derechos humanos deberán ser promovidos, respetados y protegidos por todas las autoridades en el ámbito de sus competencias. De manera precisa, confiere al Estado la responsabilidad de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones de los mismos cualquiera que sea el contexto.

En términos estrictos, la Constitución no otorga los derechos humanos, sino que los reconoce a plenitud, incluyendo por ejemplo la posibilidad de que se dé asilo a las personas perseguidas por razones políticas o que han sufrido violaciones de sus garantías en sus países de origen, esto debido a que se reconocen los tratados internacionales en la materia y los supuestos que de éstos se derivan. En suma, la reforma constitucional de 2011 fortalece el compromiso de los tres órdenes de gobierno y los poderes de la Unión para garantizar la vida digna de los mexicanos sin distinción alguna.

Los poderes de la Unión y los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) enfrentan un importante reto al asumir la compleja tarea de difundir, respetar y hacer que se respete el contenido de la reforma en materia de derechos humanos. Un ejemplo claro de los retos que representa el asunto para México es que entre 2011 y 2012, según los informes de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se emitieron 188 recomendaciones dirigidas a 123 autoridades de los tres niveles de gobierno en materia de violaciones a los derechos humanos, lo cual revela que el cumplimiento de los supuestos de la reforma en muchos contextos y regiones es todavía una asignatura pendiente.

En el Senado de la República estamos conscientes de que éste es un trabajo que requiere de los más nobles esfuerzos para poner a México en el rumbo de la paz, el progreso y el desarrollo



que demanda la ciudadanía. Sin duda, la tarea resulta compleja y desafiante, ya que los rezagos en la materia son insoslayables, lo cual demanda acuerdos firmes entre la sociedad y los representantes de los poderes. El reto para los senadores es conseguir los consensos necesarios para la promulgación de las leyes reglamentarias pendientes e impulsar la difusión de las mismas.

Entre los temas prioritarios de la agenda legislativa en materia de derechos humanos destacan los siguientes: la violencia de género, la erradicación de las detenciones arbitrarias y la tortura, las desapariciones forzadas, la trata de personas, los derechos de las personas migrantes, la seguridad de periodistas y defensores de los derechos humanos; los derechos de los pueblos indígenas y el fuero militar, entre muchos otros. El principal objetivo del Senado de la República en la actual Legislatura es el de legislar y promover la instrumentación de políticas públicas, que permitan transformar las estructuras y ajustar las actuaciones del poder público en un marco general de respeto irrestricto a los derechos humanos.

En relación a los avances de la protección de los derechos humanos, los trabajos de la LXII Legislatura en materia de derechos humanos buscan de manera primordial garantizar el respeto a los mismos, estableciendo su validez como un parámetro de legitimidad de los poderes públicos. Actualmente, estos derechos deben constituir el límite moral, ético y jurídico frente a los cuales verse el ejercicio del poder público, la observancia del Estado de derecho y el orden social.

Resulta fundamental precisar que las metas de crecimiento económico, desarrollo social y consolidación de un sistema democrático para nuestro país, únicamente serán posibles si dignificamos la lucha por los valores inherentes a la condición humana. En este sentido, el ejercicio democrático debe ser corresponsable con una política coherente de respeto, promoción y difusión de las garantías individuales. Este espíritu enmarca y sustenta los trabajos del Senado de la República en materia de derechos humanos.


Emilio Gamboa Patrón / 28

Los cambios realizados al texto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comprometen al Poder Legislativo a emitir leyes reglamentarias que garanticen el cabal cumplimiento de esta reforma. En la presente Legislatura, por ejemplo, se aprobó y promulgó la Ley General de Víctimas, atendiendo a la necesidad de brindar justicia restaurativa a quienes han sido víctimas de violación a sus derechos humanos.

Las iniciativas que se han impulsado desde el Senado de la República han buscado proteger y defender a los grupos más vulnerables mediante una política de Estado fincada en la promoción y la defensa de las garantías. El 5 de junio de 2013, se presentó una proposición con punto de acuerdo exhortando a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a emitir una opinión acerca del reporte anual sobre México 2012 que presentó la Organización no Gubernamental “Amnistía Internacional”. Sobre éste se emitió una serie de señalamientos particulares, derivados de los resultados desfavorables para México durante los últimos años de la administración anterior.

Los avances han sido plausibles; sin embargo, se encuentra pendiente la creación y la aprobación de las leyes reglamentarias del artículo 29 constitucional, que regulen la suspensión de derechos; del artículo 33 constitucional, en cuanto a la regulación del procedimiento de expulsión de personas extranjeras; además de leyes a nivel federal y local que regulen las comisiones de derechos humanos.

No obstante, la solución de los principales problemas en materia de derechos humanos requiere de la construcción de alianzas estratégicas entre la sociedad, las instancias gubernamentales competentes y las diversas organizaciones nacionales e internacionales especializadas en el tema. En este marco, el principal reto del Senado de la República será impulsar reformas y consolidar las normas jurídicas necesarias para dignificar a todas y todos los mexicanos.


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RETOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA REFORMA EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

Ernesto Cordero arroyo

Las naciones democráticas enfrentan el desafío de modernizar y perfeccionar constantemente sus regímenes de protección y defensa de los derechos humanos. En el plano internacional, esto significa, desde 1948, como mínimo, adherirse a la Declaración Universal de las Naciones Unidas y sus reglas, así como participar en las leyes y tratados internacionales en la materia y reconocer la jurisdicción de tribunales internacionales especializados. No obstante, para hacer realidad la defensa de los derechos humanos a nivel nacional, es indispensable ajustar la legislación y las instituciones nacionales a los estándares internacionales.

En México, desde los años noventa y con más fuerza a partir de la plena vigencia de la democracia en el año 2000, la legislación se ha visto enmarcada en la tendencia general de fomento, protección y desarrollo de los derechos humanos que estaban contenidos en los tratados internacionales firmados y ratificados por nuestro país. Sin embargo, persistía un enorme reto: armonizar la Constitución y la legislación secundaria para volver una realidad más tangible la política interna de derechos humanos.

Por ello, las administraciones de los presidentes Vicente Fox Quesada (20002006) y Felipe Calderón Hinojosa (20062012),


Ernesto Cordero Arroyo / 30

concentraron sus esfuerzos en construir el andamiaje jurídico que permitiera la verdadera eficacia de los derechos humanos en nuestro país. Había que reconocer que México era visto como un promotor de este tema fuera de nuestras fronteras, pero había existido poco eco en la legislación nacional. Nuestra legislación interna estaba incompleta y para cualquier ciudadano resultaba muy difícil, si no es que imposible, ver salvaguardados sus derechos de manera efectiva, tal como ocurre en democracias más avanzadas. No hay que olvidar que incluso el Poder Judicial de la Federación consideraba a los tratados internacionales como instrumentos jurídicos de menor rango que la Constitución y, en caso de que hubiera una antinomia entre ambos, el tratado internacional debía quedar en segundo plano ante el texto constitucional o, en caso de que una ley vulnerara lo dispuesto por un tratado, no podía dejarse sin efectos aquélla por esa razón.

Para corroborar lo anterior, basta recordar la tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) de diciembre de 1992, que a continuación se reproduce:

Leyes federales y tratados internaCionales. Tienen la MisMa jerarquía norMatiVa. De conformidad con el artículo 133 de la Constitución, tanto las leyes que emanen de ella, como los tratados internacionales, celebrados por el Ejecutivo Federal, aprobados por el Senado de la República y que estén de acuerdo con la misma, ocupan, ambos, el rango inmediatamente inferior a la Constitución en la jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano. Ahora bien, teniendo la misma jerarquía, el tratado internacional no puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa.1

Con relación a los avances en materia de derechos humanos, en los últimos trece años se han dado cambios fundamentales en la visión de las autoridades, los jueces, los legisladores y los juris

1 [TA]; 8a. Época; Pleno; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, núm. 60, diciembre de 1992, p. 27


/ Retos para la implementación de la reforma31

tas, así como de la población, respecto de los derechos humanos y de la importancia que tiene contar con un sistema jurídico armonizado, coherente y congruente en la materia. Grandes reformas constitucionales han construido un nuevo paradigma en el Estado democrático de derecho en nuestro país: desde la reforma en materia de derechos de los pueblos y comunidades indígenas de agosto de 2001; la de transparencia y acceso a la información pública gubernamental del 20 de julio de 2007; la reforma al sistema de justicia penal del 18 de junio de 2008; la relativa a acciones colectivas del 29 de julio de 2010; la de amparo del 6 de junio de 2011 y, finalmente, la reforma constitucional en materia de derechos humanos del 10 de junio del mismo año. Estas importantes reformas han llevado a México a ocupar un lugar de pleno derecho en el concierto democrático global, en una situación diametralmente distinta a la que existió durante prácticamente todo el siglo XX.

El Partido Acción Nacional (PAN) ha defendido siempre la imperiosa necesidad de fortalecer el sistema de derechos de todas las personas que habitan en el territorio nacional, como presupuesto sine qua non para la construcción de un régimen político y de gobierno verdaderamente democrático. Lo anterior se demuestra fehacientemente con las acciones encabezadas por las administraciones emanadas de Acción Nacional, que han abierto el camino para la construcción de una democracia sustancial en todos los órdenes de gobierno.

No obstante los avances antes mencionados, los senadores del Grupo Parlamentario del PAN estamos también conscientes de que aún falta mucho camino por recorrer para convertir a nuestro sistema en uno que se base sustancialmente en el respeto de la dignidad de la persona humana y que asuma a los derechos humanos como un todo con validez universal, interdependiente, interrelacionado e indivisible, y que propugne que en todo momento la autoridad respete irrestrictamente el principio pro persona.

Ante ello, resulta indispensable hablar de la constitucionalización de los derechos humanos en México como un proceso que



debe incluir la consecuente correspondencia entre los tratados internacionales, entendidos como una extensión de la Constitución, la propia Constitución y las leyes secundarias. Sobre ello, Riccardo Guastini nos recuerda que la constitucionalización de un sistema jurídico no es una palabra unívoca y, en tal virtud, propone entenderlo como un proceso de transformación al término del cual el orden jurídico resulta impregnado por las normas constitucionales —y, añadiría, los tratados internacionales en materia de derechos humanos—;2 además, señala siete condiciones para considerar que un sistema está constitucionalizado, sin que las mismas sean limitativas sino un punto de partida. Las condiciones señaladas contemplarían la existencia de las siguientes características: a) una Constitución rígida; b) la garantía jurisdiccional de la Constitución; c) la fuerza vinculante de la Constitución; d) una interpretación extensiva de la Constitución; e) la aplicación directa de las normas constitucionales; f) una interpretación “conforme”, “adecuadora” o “armonizante” de las leyes que permita evitar las contradicciones entre la ley y la Constitución; y g) una influencia de la Constitución sobre las relaciones políticas.3

Si analizamos el caso de México bajo la luz de estas condiciones, encontraremos que, a partir de la reforma constitucional en materia de derechos humanos del 2011, nuestro sistema jurídico corrigió la deficiencia que presentaba al estar ausentes las señaladas en los incisos d, e y f. En efecto, nuestro sistema poseía una constitución rígida, con la existencia de garantías jurisdiccionales y con fuerza vinculante, pero no se contemplaba la interpretación extensiva de la Constitución, ni la aplicación directa de las normas constitucionales y tampoco la interpretación conforme, adecuadora o armonizante.

2 Guastini, Riccardo, “La constitucionalización del ordenamiento jurídico: el caso italiano”, en Carbonell, Miguel, Neoconstitucionalismo (s), España, Trotta, 2003, p. 49.

3 Ibídem, pp. 5057.



Afortunadamente, desde el 2011, el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ya contempla estos principios y ahora los retos del Poder Legislativo en la materia corren por dos vías fundamentales: la depuración constitucional y la reglamentaciónarmonización legislativa.

Uno de los grandes retos del Poder Legislativo frente a los derechos humanos es continuar con el perfeccionamiento de nuestro texto constitucional y el de las constituciones de las entidades federativas en la materia, pues, a pesar de que el artículo 1o. de la Constitución ya establece que la autoridad debe interpretar las normas de derechos humanos conforme al texto constitucional y al de los tratados internacionales, aún existen disposiciones que deben ser mejoradas para cubrir con, al menos, los aspectos exigidos por los tratados internacionales y, cuando sea posible, extender aún más la protección.

Un ejemplo de esta depuración constitucional son las últimas reformas a los artículos 6o. y 7o., así como del 24 de la Constitución, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio y el 19 de julio de 2013, respectivamente, que extendieron significativamente los derechos en materia de libertad de expresión, derecho a la información y libertad religiosa.

Este proceso debe continuar de manera permanente y no debe circunscribirse solamente al texto de la Constitución de la República, sino también respecto de las Constituciones de las entidades federativas para asegurar que todo el ámbito constitucional del país sostenga los mismos principios de respeto y extensión de los derechos humanos. En este caso, los senadores del Grupo Parlamentario del PAN en el Senado de la República han propuesto, en reiteradas ocasiones, diversas iniciativas que buscan precisamente este objetivo.

Sin demeritar la importancia y complejidad del reto anterior, tal vez el mayor de los desafíos que el Congreso de la Unión enfrenta en materia de derechos humanos es la reglamentación de la reforma en la materia de 2011 y la armonización legislativa correspondiente.



Si bien es cierto que la Constitución es nuestra máxima norma jurídica, los preceptos constitucionales difícilmente pueden permear al sistema jurídicopolítico y a la población si no cuentan con leyes reglamentarias que garanticen su eficiente aplicación. Al respecto, Luigi Ferrajoli ha señalado consistentemente que, para la eficacia de los derechos fundamentales, deben existir garantías legales que

no son otra cosa que las técnicas previstas por el ordenamiento para reducir la distancia estructural entre normatividad y efectividad, y, por tanto, para posibilitar la máxima eficacia de los derechos fundamentales en coherencia con su estipulación constitucional.4

En este contexto, se debe reconocer que se ha avanzado poco en la reglamentación de la reforma constitucional de 2011, pues los artículos transitorios del decreto establecieron obligaciones puntuales al respecto que no han sido concluidas. Al respecto, es importante señalar que el Congreso de la Unión aún debe emitir las siguientes normas jurídicas reglamentarias:

1. Ley Reglamentaria del Artículo 1o. Constitucional sobre Reparación del Daño por Violaciones a Derechos Humanos.

2. Ley Reglamentaria del Artículo 11 Constitucional en Materia de Asilo y Refugio.

3. Ley Reglamentaria del Artículo 29 Constitucional sobre Suspensión del Ejercicio de Derechos y Garantías.

4. Ley Reglamentaria del Artículo 33 Constitucional sobre Expulsión de Extranjeros.

5. Continuar adecuando la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para dotarla de instrumentos jurídicos

4 Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías. La ley del más débil, trad. de Perfecto Andrés Ibáñez y Andrea Greppi, 3a. ed., Madrid, Trotta, 2002. p. 25.



que le permitan ejercer plenamente las nuevas facultades que le fueron otorgadas con la reforma.

Adicionalmente, el Congreso de la Unión concluyó el proceso para mejorar la impartición de justicia con la creación del Código Nacional de Procedimientos Penales, bajo el nuevo modelo penal oralacusatorio, que permita que las causas penales en todo el país sean substanciadas bajo los mismos procedimientos y criterios, que eviten la diversidad de figuras e instituciones adjetivas que pudieran, en algunos casos, generar impunidad; por otro lado, busca emitir una Ley de Ejecución de Sanciones Penales Única que cumpla con el objetivo de reinserción social consagrado en nuestra Constitución.

Asimismo, la LXII Legislatura tiene la firme convicción y compromiso de emitir decretos de alta importancia como el que adecue las disposiciones relativas al fuero militar a los estándares de la Corte Interamericana de Derechos Humanos o el que expida la ley reglamentaria del artículo 6o. constitucional en materia de derecho de réplica, que está pendiente desde 2007.

Por todo lo anterior, la reglamentación y la armonización legislativa necesarias para hacer plenamente efectiva la reforma constitucional en materia de derechos humanos son una prioridad para el H. Congreso de la Unión; en especial para el Grupo Parlamentario del PAN, pues sólo por esta vía podremos construir un sistema en el que la protección de los derechos humanos sea una realidad para cada mexicano.


37

REFORMA CONSTITUCIONAL DE DERECHOS HUMANOS: ACIERTOS Y RETOS

Fernando rodríguez doVal

Los últimos 70 años han sido pródigos en todo el mundo en declaraciones, convenciones, tratados y legislaciones relativas al reconocimiento y protección de los derechos humanos. La trágica experiencia de dos guerras mundiales y numerosas confrontaciones civiles estimuló en la conciencia occidental la necesidad de establecer en papel un conjunto de lineamientos que respetaran de manera integral la dignidad humana.

Nuestro país, sin embargo, tardó mucho en evolucionar en este sentido. Fue hasta 1991 cuando por vez primera se incluyó el término “derechos humanos” en nuestra ley fundamental, precisamente cuando se sentaron las bases para fortalecer a la recién creada Comisión Nacional de los Derechos Humanos. México estaba en pleno proceso de negociación del Tratado de Libre Comercio con América del Norte, y el régimen autoritario que padecíamos debía dar un paso al frente en esta materia. No se incluía, sin embargo, nada relacionado con los derechos humanos en la parte dogmática de la Constitución, la cual seguía hablando únicamente de garantías individuales otorgadas por el Estado.

Esto último sí ocurrió, sin embargo, con la reforma constitucional de 2011. Una reforma, sin duda, trascendente y que modifica por completo el enfoque que desde el Estado mexicano se hace de los derechos humanos. Múltiples análisis se han reali


Fernando Rodríguez Doval / 38

zado de esta reforma por parte de académicos y especialistas.1 Aquí simplemente queremos enfatizar algunos de sus aspectos más destacados así como mencionar sus futuros retos legislativos.

Grosso modo, podemos decir que esta reforma tiene las siguientes novedades:

1. Reconocimiento constitucional de los derechos humanos.2. Incorporación a rango normativo constitucional de los de

rechos contenidos en los tratados internacionales.3. Precisión de la regulación del estado de excepción.4. Enunciación de los derechos que por ninguna circunstancia

pueden ser suspendidos.5. Reconocimiento del derecho de audiencia en el procedi

miento de expulsión de extranjeros.6. Obligación constitucional a educar en materia de derechos

humanos.7. Precisión constitucional en el derecho de toda persona a so

licitar y recibir asilo en caso de persecución.8. Fortalecimientos de las facultades de los organismos públi

cos autónomos defensores de derechos humanos.2

Desde su promulgación en 1917, la Constitución mexicana hablaba de garantías individuales, no de derechos humanos. Estas garantías serían otorgadas por el Estado. El texto original del artículo 1o. decía:

En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán res

1 Véase, por ejemplo, Abreu Sacramento, José Pablo y Le Clercq, Juan Antonio (coords.), La reforma humanista. Derechos humanos y cambio constitucional en México, México, Miguel Ángel Porrúa, 2011.

2 Ortiz Treviño, Rigoberto Gerardo, “Los derechos humanos en la Constitución mexicana. Reflexiones sobre la Reforma Constitucional”, La Constitución y los derechos humanos, México, Fundación Rafael Preciado HernándezComisión Mexicana de Derechos HumanosKonrad Adenauer Stiftung, 2011, pp. 108 y 109.


/ Aciertos y retos de la reforma39

tringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.

El verbo “otorgar”, según el Diccionario de la Lengua Española, significa “consentir, condescender o conceder algo que se pide o se pregunta”, así como “hacer merced y gracia de algo”.3 Es decir, según el texto original de nuestra carta magna, las garantías individuales serían lo más parecido a una graciosa concesión del Estado mexicano, pero no algo que toda persona debiera gozar por el simple hecho de serlo. Esta visión coincidía con el más férreo positivismo jurídico; según el cual, algo es justo porque está mandado, y no más bien está mandado porque es justo; la ley escrita, y no la dignidad humana, como fuente de derechos que, al ser una concesión del gobernante en turno, podrían modificarse arbitrariamente.

Con la reforma de 2011, el texto del primer artículo queda en esta parte de la siguiente manera:

En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Se sustituye el verbo “otorgar” por “reconocer” que, de acuerdo con el mismo diccionario aludido, tiene múltiples significados, de los cuales nos interesan dos: “examinar con cuidado algo o a alguien para enterarse de su identidad, naturaleza y circunstancias”, y “acatar como legítima la autoridad o superioridad de alguien o cualquier otra de sus cualidades”.4 En este caso, se acata como legítima la existencia previa de unos derechos naturales en

3 Consultado en http://www.rae.es 4 Idem.



toda persona, anteriores y preexistentes al propio Estado, el cual los reconoce y se compromete a garantizarlos y protegerlos.

Este cambio no es baladí. Para el Partido Acción Nacional (PAN) supone una relevancia enorme. Desde su fundación en 1939, el PAN hizo de la defensa de los derechos humanos una de sus razones de ser. En los Principios de Doctrina aprobados en la Asamblea Constituyente se afirma:

La persona humana tiene una eminente dignidad y un destino espiritual y material que cumplir, por lo que la colectividad y sus órganos deben asegurarle el conjunto de libertades y de medios necesarios para cumplir dignamente ese destino.

Afirmaciones semejantes están contenidas en las proyecciones doctrinales de 1965 y 2002. Asimismo, el artículo 1o. de los Estatutos Generales del PAN señala como uno de los fines de Acción Nacional:

Lograr el reconocimiento de la eminente dignidad de la persona humana y, por tanto, el respeto de sus derechos fundamentales y la garantía de los derechos y condiciones sociales requeridos por esa dignidad.

La reforma incorpora, como vemos, la obligatoriedad de que la interpretación de las normas relativas a los derechos humanos se haga no solamente a la luz de la Constitución sino también de los tratados internacionales firmados por México, los cuales en esta materia tendrán la misma jerarquía que la ley fundamental. Sin embargo, también es cierto que la reforma no incluyó al artículo 133, que establece que son parte del orden jurídico los tratados internacionales que estén de acuerdo con la Constitución. Puede darse, por lo tanto, el debate sobre qué ocurriría con algún derecho humano reconocido en un tratado que esté en contra de alguna disposición constitucional. Ejemplos de ello pueden ser:



• El artículo 41 de la Constitución establece la prohibición expresa a que las personas físicas o morales contraten propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos. Esto, sin embargo, se contrapone con lo que establece el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, suscrito por México, en donde se dice que toda persona tiene derecho a la libertad de expresión.

• El artículo 130 constitucional restringe el derecho de los ministros de culto a ser electos y a ejercer algún cargo público, lo cual claramente va en contra del artículo 25 del citado Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que establece que todos los ciudadanos gozarán del derecho de participar en la dirección de los asuntos públicos y de votar y ser elegidos.

En esta reforma constitucional, se estableció el principio pro persona, según el cual, cuando existan distintas interpretaciones posibles de una norma jurídica se deberá elegir aquella que más proteja al titular; es decir, a la interpretación más extensiva cuando se trate de derechos protegidos y, por el contrario, a la interpretación más restringida cuando se trate de establecer límites a su ejercicio. Así las cosas, en los dos ejemplos arriba expuestos, claramente puede darse una contradicción sobre qué interpretación debe prevalecer: la pro persona y, por lo tanto, suprimir esas disposiciones de los artículos 41 y 130; o la que establece el 133 según el cual sólo cuando no haya una contradicción con la propia Constitución tendrá validez un derecho incluido en algún tratado internacional. Es indispensable legislar al respecto.

Igualmente es necesario esclarecer en la legislación secundaria que los tratados que deben considerarse como portadores de derechos humanos incorporados a la Constitución son los tratados internacionalmente considerados como de derechos humanos, a fin de evitar una confusión o interpretación ambigua que dé lugar a resultados absurdos, como bien menciona el académi



co Jorge Adame Goddard, ya que no todo deber que contraiga el Estado mexicano puede traducirse necesariamente en un derecho específico para sus ciudadanos.5

Al respecto, el jurista Rafael Estrada Michel ha señalado que existen tres condiciones materiales de los derechos para poder ser considerados como derechos humanos: a) que sean fundamentales, básicos, porque organizan los cimientos de la convivencia en comunidad; b) que sean universales, es decir, que le correspondan a todos los seres humanos por el sólo hecho de serlo, y c) que sean inalienables, o sea, que el portador no se pueda desprender de ellos.6 Dicha tarea será también de los jueces, quienes determinarán cuáles son los derechos que deben considerarse humanos por ser fundamentales, universales e inalienables.

A partir del impulso de esta reforma en materia de derechos humanos, tiempo después se aprobó otra reforma constitucional, en este caso al artículo 24, para establecer expresamente en nuestra ley fundamental el derecho a la libertad religiosa. José Luis Soberanes Fernández define a la libertad religiosa como “el derecho fundamental que tenemos todos los seres humanos de tener y profesar creencias religiosas, así como a no tenerlas y ser respetados por ello”.7 Esta reforma sin duda es motivo de celebración teniendo en cuenta que la historia de nuestro país tuvo episodios oscuros en donde el gobierno persiguió y discriminó a miles de personas por motivaciones religiosas.

Es importante destacar que de esta reforma constitucional se han derivado o se tendrán que derivar reformas a diversas leyes secundarias, así como la elaboración de otras tantas, entre ellas

5 Adame Goddard, Jorge, “Análisis de la Reforma Constitucional en Derechos Humanos”, La Constitución y los derechos humanos, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011, p. 164.

6 Estrada Michel, Rafael, “La obligatoriedad de los tratados internacionales y las nuevas atribuciones de la CNDH”, La Constitución y los derechos humanos, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011, p. 95.

7 Soberanes Fernández, José Luis, El derecho a la libertad religiosa en México, México, PorrúaComisión Nacional de los Derechos Humanos, 2001, p. 9.



una ley sobre reparación de daño, una de asilo, otra de responsabilidad patrimonial del Estado; una nueva ley de amparo, la reglamentación de la forma en que el Ejecutivo federal ejerce su facultad para expulsar extranjeros, la propia Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público.

En suma, la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos es, como toda reforma, perfectible. Sin embargo, es la que busca que el respeto y garantía de los derechos humanos constituyan requisitos para la justicia en la sociedad y para la construcción del bien común. Es el resultado de muchas batallas a favor del respeto a la dignidad humana a lo largo de los años, desde la plaza pública, la academia, los movimientos sociales y la tribuna legislativa. Será ahora tarea de los legisladores su aterrizaje correcto en la ley secundaria y de los impartidores de justicia su implementación adecuada.


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EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD Y EL LEGISLADOR

Francisco arroyo Vieyra

La afortunada reforma al artículo 1o. de la Constitución, publicada en el Diario Oficial de la Federación en junio de 2011, trajo una serie de conceptos que forman un nuevo paradigma en los derechos humanos. Es a través de esta reforma constitucional que la implementación del derecho internacional de los derechos humanos debe partir desde una perspectiva multidisciplinaria.

Es decir, el corpus iuris de los derechos humanos no responde exclusivamente al derecho textual constitucional, sino todo lo contrario. Ahora debe entenderse que en la práctica constitucional, a la luz de la reforma al artículo 1o. de nuestra Carta Magna, los derechos humanos van más allá de los contemplados como derechos fundamentales. Deben ser interpretados como algo más que el derecho escrito.

Esto es lo que se denomina “bloque de constitucionalidad” en la doctrina neoconstitucionalista. Este nuevo bloque favorecerá la adaptación histórica de las Constituciones a nuevas realidades sociales y políticas.1 Esta cuestión, en nuestro país, ampliará el contenido esencial de nuestros derechos humanos.

1 Uprimny Yepes, Rodrigo, Bloque de constitucionalidad, derechos humanos y nue-vo procedimiento penal, Centro de Estudios de Derechos, Justicia y Sociedad, 2005, p. 4.


Francisco Arroyo Vieyra / 46

A la luz de este nuevo bloque de constitucionalidad, el control de constitucionalidad se desprende de una interpretación tanto del artículo 1o. como del artículo 133 de la Constitución. Esto implica que, por mandato constitucional, debe llevarse a cabo un control difuso de convencionalidad. Es precisamente por lo anterior que, si bien existía distinción entre ambos controles, ésta atendía al carácter de la norma que se encontraba en escrutinio.2

En ese sentido, además de que el contenido esencial de los derechos debe abarcar necesariamente el corpus iuris internacional en materia de derechos humanos y la jurisprudencia internacional, se deben aplicar con apego al principio pro persona. Lo anterior implica que los derechos deben ser interpretados bajo la norma más favorable y tomando en consideración el objeto y fin del instrumento bajo el cual se interpretan.

Con este nuevo mandato constitucional, que se desprende del reciente texto del artículo 1o., es que surge un criterio hermenéutico que resulta obligatorio. Éste se da mediante la inclusión de la cláusula de interpretación conforme. Dicha cláusula integra un cúmulo de principios y premisas que marcan la obligatoriedad y una era del neoconstitucionalismo.

Es a través de este canon hermenéutico que se reconoce la naturaleza de las normas de derechos humanos como principios mínimos susceptibles de ampliación, mediante un sistema de reenvíos, y de integración con otros ordenamientos.3 Tanto jueces como demás operadores de justicia deberán tener la precisión, el conocimiento y la capacitación necesaria que conllevan una debida aplicación de este criterio.

2 Se hablaba de un control difuso de convencionalidad cuando se trataba de una norma de carácter internacional. A su vez, el control de constitucionalidad se refería a aquellas normas de carácter constitucional o emanadas de la Constitución.

3 Caballero Ochoa, José Luis, “La cláusula de interpretación conforme y el principio pro persona”, Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coords.), La reforma constitucional en derechos humanos. Un nuevo paradigma, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011. Última consulta, julio de 2013, en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3033/6.pdf


/ El control de convencionalidad47

La cláusula de interpretación conforme debe ser considerada como la herramienta hermenéutica constitucional que permita la armonización del derecho internacional de los derechos humanos en el derecho interno. Bajo esta premisa, se incluye a todos los órganos de la administración pública, de justicia y legislativos como los destinatarios de esta cláusula.

Muchos países han incorporado esta “constitucionalización del derecho internacional” mediante cláusulas constitucionales y de apertura, tal y como ha sucedido en Argentina, Chile, Colombia, Paraguay, República Dominicana, entre otros. La recepción nacional del derecho internacional de los derechos humanos se ha vuelto una realidad para muchos países en América Latina.

Diversos antecedentes en nuestro país han dado vida a la obligatoriedad de ejercer un control de constitucionalidad o bien, de convencionalidad. De ahí los diversos casos mexicanos ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, o la aceptación expresa de este control por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el cumplimiento de la histórica sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Radilla Pacheco.

El expediente Varios 912/2010 se refirió expresamente a la obligación de todos los jueces mexicanos de ejercer un control difuso de constitucionalidad ex officio entre las normas internas y la Convención Americana. Dicho criterio, además de fortalecer la obligatoriedad del control de convencionalidad, obligó a que éste se realizara de oficio. Esta es una cuestión verdaderamente trascendental para nuestro Poder Judicial.

No basta con que el control difuso de convencionalidad tenga como effet utile dejar de aplicar una norma que sea contraria a la propia Convención Americana sobre Derechos Humanos, o a cualquier otro instrumento ratificado por el Estado mexicano. Es necesario que, dentro de este nuevo paradigma de los derechos humanos y el control de convencionalidad, se tenga como fin último armonizar progresivamente todo el derecho doméstico con aquél de ámbito internacional.



En este nuevo paradigma se ha incluido expresamente o regularmente a los jueces nacionales que son los operadores jurídicos. Sin embargo, al no hacer referencia expresa a los miembros del Poder Legislativo, queda la duda de si éstos deben llevarlo a cabo. Bajo este tenor es que se debe incluir al Poder Legislativo de manera expresa como un obligado más a realizar un control de convencionalidad.

Debemos entender que esta reforma y el nuevo texto constitucional no sólo competen a los operadores de justicia, sino que también deben ser interpretados por todos aquellos que tenemos funciones públicas, o cuyas facultades, atribuciones o competencias lleven la aplicación directa o en su caso, la interpretación de los derechos humanos.

Desde la óptica del derecho parlamentario, es necesario tomar en consideración esta figura francesa que ha operado a priori. Resulta de particular relevancia acudir a los antecedentes y a la historia del nacimiento del control de convencionalidad, mismo que fue previsto y contemplado en el derecho francés desde 1966, con una memorable decisión del Consejo Constitucional Francés.4

El Poder Legislativo no debe ser inmune a la obligación de ejercer control de convencionalidad o constitucionalidad, tomando en consideración que el fin último debe ser armonizar la legislación interna con los estándares internacionales y es justo el poder encargado de la creación de normas jurídicas.

La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sido constante en una vertiente; en que el control de convencionalidad debe ser ejercido por todas las autoridades en el ámbito de sus respectivas competencias. En esto consiste lo que la Corte Interamericana entiende como el control de convencionalidad ex oficio;5 es decir, que las autoridades están obligadas a realizar de oficio un ejercicio de compatibilidad entre los

4 Decisión 7144 DC, Liberté d´association, 16 de julio de 1971.5 Voto razonado del juez ad hoc Eduardo Ferrer MacGregor Poisot, párr.

29. Corte IDH. Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, Excepción Preli



actos y las normas nacionales y la Convención Americana de los Derechos Humanos, sus protocolos adicionales (y algunos otros instrumentos internacionales), así como con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, formándose un “bloque de convencionalidad”.6

Precisamente, del artículo 2o. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se desprende que los Estados parte se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de la Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.7 De dicho texto debemos entender que es una obligación de los legisladores realizar un control de constitucionalidad previo a las normas que emanan de este Poder, y de esta manera, lograr la armonización del derecho interno con aquel que se desprende de instrumentos internacionales.

Por lo tanto, lo único definitivo desde la perspectiva legislativa es que los legisladores también debemos efectuar un control constitucional, siendo éste necesariamente de carácter a priori de las normas que se encuentran bajo nuestro análisis.

Bajo este nuevo paradigma, los legisladores debemos realizar un control difuso de convencionalidad para contrastar tanto la legislación vigente como aquella pendiente de ser aprobada, de modo tal que no aprobemos leyes contrarias a las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos y cuyo destino sea irremediablemente su desaplicación inminente por parte de los operadores jurídicos en su quehacer de impartición de justicia conforme derecho.

Bajo este esquema, es obligación del Poder Legislativo, en aras de dar cumplimiento a las obligaciones que se desprenden

minar, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia del 26 de noviembre de 2010. Serie C, núm. 220.

6 Carbonell, Miguel, Salazar, Pedro (coords.), La reforma constitucional de de-rechos humanos. Un nuevo paradigma, México, PorrúaUNAM, 2012, p. 401.

7 Artículo 2o., Convención Americana sobre Derechos Humanos.



de los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, analizar, por un mandato constitucional y de cláusula de remisión, que todo nuestro andamiaje jurídico esté conforme al derecho internacional de los derechos humanos.

Es por lo anterior que tanto el bloque de constitucionalidad como la interpretación conforme y el principio pro persona son las herramientas por medio de las cuales los tres niveles de gobierno darán vida a la verdadera aplicabilidad del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario mediante su correcta implementación al derecho interno.

La reforma constitucional en materia de derechos humanos introdujo amplias responsabilidades y obligaciones a todos aquellos que formamos parte del aparato gubernamental. Es precisamente por lo anterior que debemos tener especial cautela para que este nuevo paradigma no conduzca a resultados paradójicos.

Me parece importante hacer particular énfasis en lo que respecta al Poder Judicial, pues la capacitación y los métodos de enseñanza deben ser la piedra angular de la implementación de esta reforma. Para ello, se requiere que la docencia impulse y penetre todas las estructuras, y así lograr el efecto útil de esta reforma constitucional.

La conciencia jurídica debe estar encaminada al replanteamiento de las fuentes del derecho internacional de los derechos humanos, del principio pro persona, del bloque de constitucionalidad, de la interpretación conforme, del control difuso de convencionalidad, la de constitucionalidad, de las obligaciones de protec ción, respeto y garantía así como los deberes de prevención, investigación, sanción y reparación.

Respecto del Poder Legislativo, me parece que éste tiene una particular responsabilidad respecto a la implementación de esta reforma constitucional de derechos humanos. Como órgano reformador de la Constitución, tanto las legislaturas locales como el Congreso de la Unión debemos encargarnos de la adecuación de la normativa interna y evitar que, como ha venido sucediendo,



la adecuación se logre por vía de reparación a la declaración de responsabilidad internacional del Estado mexicano.

Somos los miembros del Poder Legislativo los que debemos adecuar la normativa existente e incorporar dentro de los principios de técnica legislativa esta herramienta de interpretación. Sin embargo, son nuestros jueces mexicanos quienes deben resolver conforme a estos nuevos estándares y principios contemplados en nuestra Constitución.

Los beneficiarios de esta milenaria reforma constitucional serán cada vez más. Los retos de su implementación son labor del Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Sin embargo, en este cúmulo de retos y obstáculos que pudieran devenir, es necesario que, tal y como se aprobó esta reforma al artículo 1o. constitucional, la academia y la sociedad civil coadyuvemos a generar las vías idóneas para su implementación.


53

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS: NUEVAS TAREAS,

NUEVAS LEYES

Gabriela CueVas Barrón

Los derechos humanos son el fundamento de la existencia y la coexistencia huma-na... son lo que nos hace humanos. Son los principios con los cuales creamos un hogar sagrado para la dignidad humana.

Kofi annan1

En mi paso por la LXI Legislatura, tuve la oportunidad de participar como diputada en la aprobación de la reforma más importante que ha sufrido la Constitución de 1917 en materia de derechos humanos. Esta reforma representó, sin duda alguna, un auténtico cambio de paradigma en el sistema jurídico mexicano. Por una parte, se armonizó la Constitución con el derecho internacional de los derechos humanos y, por otra, se enriquecieron los mecanismos de garantía de esos derechos para que pudieran ser exigidos y aplicados adecuadamente.

Diversos fueron los motivos que propiciaron esta reforma. Uno de ellos fue la recomendación hecha por la Oficina del Alto

1 Discurso pronunciado en la Universidad de Teherán en el Día de los Derechos Humanos, 10 de diciembre, 1997 (SG/SM/6419). Disponible en http://www.un.org/spanish/aboutun/sg/reflexka.htm


Gabriela Cuevas Barrón / 54

Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en 2003, a efecto de reformar la Constitución e incorporar el concepto de derechos humanos como su eje fundamental. Otro de los motivos fue la constante y creciente violación a los derechos humanos que se habían registrado en nuestro país. Para entonces, el Estado mexicano ya había sido sentenciado en diversas ocasiones por la Corte Interamericana de Derechos Humanos,2 mientras que informes de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de organizaciones de la sociedad civil daban cuenta de la actuación arbitraria de autoridades en los tres órdenes de gobierno.

Este conjunto de situaciones hicieron evidente que los mecanismos legales con los que se contaba para normar la actuación de las autoridades no eran los pertinentes. De ahí que la modificación a los once artículos que comprendió la reforma constitucional significara el paso más importante que jamás se haya dado en esa dirección.

A partir de la entrada en vigor de la reforma constitucional de junio de 2011, todas las autoridades tenemos nuevas obligaciones que atender para hacer efectivo el ejercicio de los derechos constitucionalmente reconocidos. En particular, esta reforma impactó de manera sustantiva la labor de los legisladores y especialmente la de los senadores. En primer lugar, se modificó el proceso de elaboración material de leyes y, en segundo lugar, se determinaron nuevas tareas relacionadas con el análisis de la política exterior y la aprobación de los tratados internacionales suscritos por el Ejecutivo federal.

1. El proceso de elaboración de leyes y el contenido de las mismas. A partir de la reforma, el sistema normativo que prevé la producción de leyes se modificó. De contener únicamente disposiciones formales relacionadas con la competencia y los procedimientos específicos para la elaboración de leyes, ahora incluye de manera

2 Para 2011 ya se habían emitido las condenas por los casos Castañeda Gut-man; González y otras (Campo Algodonero); Radilla Pacheco; Rosendo Cantú; Fernández Ortega y otros; y Cabrera García y Montiel Flores.


/ La reforma en materia de derechos humanos55

expresa a los derechos humanos, que de diversas maneras limitan y vinculan al Poder Legislativo, excluyendo o imponiéndole determinados contenidos,3 como es el caso específico de los principios de no regresividad y progresividad. Esto quiere decir que los legisladores estamos obligados a observar no sólo que el procedimiento de producción normativa sea conforme a la Constitución, sino que éste no contravenga de alguna manera los derechos humanos contemplados en los tratados internacionales.

Esto es así porque con las modificaciones realizadas al artículo 1o. constitucional, se amplió el reconocimiento de los derechos de la persona, creándose con ello el llamado “bloque de constitucionalidad”, el cual implica que los derechos humanos reconocidos tanto en la Constitución como en los tratados internacionales son ahora norma con jerarquía constitucional. Como consecuencia de ello, y de los principios de interpretación conforme y pro persona, el referente constitucional en la elaboración normativa por parte del Congreso de la Unión debe ser, precisamente, el “bloque de constitucionalidad”.

En esa medida, el ámbito normativo más elevado dentro de la jerarquía constitucional son los derechos humanos con independencia de su ubicación formal. Esto quiere decir que es irrelevante el instrumento normativo en el que se encuentre previsto el reconocimiento de tal o cual derecho, sino que forma parte del pacto federal, y por ello la labor del Estado —y la de los legisladores en particular— siempre debe estar sujeta al pleno respeto de los derechos fundamentales.

Por otro lado, si bien es cierto que los legisladores ya veníamos realizando, en mayor o menor medida, nuestro trabajo con estos parámetros, también lo es que en muchas ocasiones el Poder Legislativo dejaba de observar lo establecido en los tratados internacionales. De hecho, organizaciones de la sociedad civil, académicos y especialistas llegaron a señalar en algunas ocasio

3 Cfr. Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías. La ley del más débil, 4a. ed., Madrid, Trotta, 2004, pp. 2123.



nes las deficiencias que presentaba la legislación nacional a la luz de las normas internacionales. En 2006, por ejemplo, el Comité de los Derechos del Niño (órgano de las Naciones Unidas encargado de la implementación de la Convención sobre los Derechos del Niño) expresó su preocupación respecto a la poca adecuación de las normas nacionales con dicho tratado e instó al Estado mexicano a adoptar “las medidas necesarias para armonizar las leyes federales y estatales con la Convención y las normas internacionales pertinentes a fin de asegurar su aplicación efectiva”.4

Ahora, la Constitución es muy clara al imponer a todas las autoridades la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos fundamentales. Y en este sentido, los legisladores estamos obligados a garantizar la plena efectividad de éstos, generando el marco normativo que así lo haga posible. Esta obligación se encuentra en sintonía con el artículo 2o. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el cual señala que, cuando el ejercicio de los derechos y libertades no se encuentra ya garantizado en la legislación de los Estados, éstos se comprometen a adoptar las medidas legislativas necesarias para hacerlos efectivos. Esa es una obligación que tiene el Estado como ente de derecho internacional pero que, para efectos internos, recae en el Poder Legislativo. Y ello, junto con el mencionado bloque de constitucionalidad, hace que la labor legislativa deba realizarse en todo momento bajo el tamiz de los derechos humanos.

Más allá de lo anterior, es importante considerar que el Poder Legislativo tiene la posibilidad de transgredir directamente los derechos humanos de las personas e incluso generar responsabilidades al Estado mexicano bajo la teoría de la llamada “responsabilidad internacional objetiva del Estado”, lo cual implica que, por la simple emisión de actos de autoridad legislativa, es posible que

4 “Observaciones finales al Estado mexicano sobre la Convención sobre los Derechos del Niño, en 2006”, citado en “La infancia cuenta en México. Desafíos actuales para la garantía de los derechos de la infancia. Análisis del marco legal mexicano”, en Geremia, Valeria y Sauri García, Josué (coords.), Red por los Derechos de la Infancia en México, 2012.



se generen circunstancias que atenten contra los derechos humanos. Es así que el Poder Legislativo tiene la doble misión de dotar de efectividad el ejercicio de los derechos humanos por medio de normas de eficacia y, por otro lado, tiene el deber de que en su labor formal y material se respeten los derechos fundamentales, modificando, en su caso, las normas que sean contrarias al ya referido bloque de constitucionalidad.

2. Análisis de la política exterior y aprobación de tratados internaciona-les. Sobre este punto, es importante destacar que la reforma constitucional de 2011 incluyó una importante dimensión internacional que impactó directamente en las facultades exclusivas del Senado de la República. En primer lugar, en el artículo 89 constitucional se incorporó el respeto, la protección y la promoción de los derechos humanos como uno de los principios normativos que deben guiar la política exterior de nuestro país, mandato que los senadores estaremos tomando en cuenta a la hora de analizar la política exterior que desarrolla el Ejecutivo federal.

En segundo lugar, el artículo 15 constitucional nos obliga a estar muy atentos a los tratados que llegue a suscribir el Ejecutivo para evitar que éstos alteren los derechos humanos reconocidos por la Constitución y los tratados internacionales de los que México sea parte. De hecho, la redacción actual de esta disposición faculta al Senado para no aprobar instrumentos internacionales que le presente el Ejecutivo en caso de que transgredan la limitación constitucional señalada en dicha disposición; es decir, la prohibición de celebrar tratados que pueden afectar los derechos humanos de fuente constitucional e internacional.

Esto fortalece “la idea de que los tratados internacionales de derechos humanos son diversos y deben prevalecer ante instrumentos internacionales en otras materias”,5 lo que cobra relevancia ante las negociaciones que actualmente sostiene el Ejecutivo

5 Carmona Tinoco, Jorge Ulises, “La reforma y las normas de derechos humanos previstas en los tratados internacionales”, en Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coords.), La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradig-ma, México, UNAMInstituto de Investigaciones Jurídicas, 2011.



federal para concretar el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), tratado que está en el centro de atención de diversas organizaciones de la sociedad civil porque existe el riesgo de que se lleguen a afectar algunos derechos de los ciudadanos, sobre todo los económicos, sociales y culturales, así como aquellos denominados de tercera generación.

La armonización de la legislación nacional a la luz de los nuevos parámetros constitucionales es un verdadero reto, sobre todo si consideramos que son 171 los tratados internacionales en los que el Estado mexicano es parte y en los que se reconocen derechos humanos. Ante este panorama, la pregunta es cómo podemos los legisladores comenzar a trabajar en la adecuación de nuestro orden jurídico.

En lo personal, considero que se debe empezar por elaborar e impulsar reformas legales cuyo propósito sea la adopción de medidas y acciones en favor de grupos que se encuentran en situación de vulnerabilidad. Creo firmemente que uno de los propósitos de la reforma constitucional en materia de derechos humanos es lograr que todas las personas tengan la posibilidad de disfrutar de ellos y especialmente aquéllas que son víctimas de abusos de autoridad, de violaciones cotidianas a sus derechos humanos y que no tienen acceso a la justicia.

En ese sentido, comparto y coincido con lo dicho por el jurista italiano Norberto Bobbio al referirse al valor de los derechos humanos, y cito:

El problema de fondo relativo a los derechos del hombre es hoy no tanto el de justificarlos, como el de protegerlos. Es un problema no filosófico, sino político… No se trata de hallar el fundamento absoluto —empresa sublime pero desesperada— sino, cada vez, los distintos fundamentos posibles. Pero tampoco esta búsqueda de los fundamentos posibles —empresa legítima y no destinada como la otra al fracaso— tendrá alguna importancia histórica si no va acompañada del estudio de las condiciones, los medios y



las situaciones en que este o aquel derecho pueda realizarse… El problema de los fines es el problema de los medios.6

Y para proteger debidamente los derechos fundamentales es necesario adecuar nuestra legislación a las disposiciones internacionales, haciéndolas accesibles y claras, de tal manera que cualquier ciudadano pueda tener certeza de cuáles son sus derechos, tomando en cuenta que, en la práctica, la aplicación de los tratados internacionales de derechos humanos se enfrenta con muchas dificultades, siendo una de ellas el desconocimiento que de su contenido tienen los abogados y jueces mexicanos.7 A esta situación se agrega otro hecho igualmente preocupante y desconcertante, y es que sólo el 3.6% de la población conoce la Constitución y, por lo tanto, los derechos humanos que ella prevé.8

Por ello, el reto inmediato que tiene el Poder Legislativo es lograr que los instrumentos internacionales sean normas efectivas y completamente aplicables por las autoridades locales; además de hacer un esfuerzo paralelo para lograr que todos los mexicanos conozcan sus derechos y puedan exigir su respeto y protección a las autoridades.

En congruencia con lo anterior, en esta primera parte de la LXII Legislatura he trabajado para armonizar el marco legal de nuestro país en materia de derechos de la infancia con los instrumentos internacionales. Y uno de los temas en los que me he enfocado es el de los niños, niñas y adolescentes migrantes no acompañados (NNA), menores de 18 años que, en su paso por nuestro territorio, no sólo enfrentan barreras culturales, ideológicas y a veces de idioma, sino que también se encuentran ex

6 Bobbio, Norberto, El problema de la guerra y las vías de la paz, Barcelona, Gedisa, 2000, p. 128.

7 Cfr. Carbonell, Miguel, “Las obligaciones del Estado en el artículo 1o. de la Constitución mexicana”, en Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coords.), La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma, México, UNAM Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011.

8 Encuesta Nacional de Cultura Constitucional. Legalidad, legitimidad de las institu-ciones y rediseño del Estado, México, UNAMInstituto Federal Electoral, 2011.



puestos a la explotación y al abuso sexual, al trabajo infantil y al reclutamiento de las bandas delincuenciales. Todas estas problemáticas nos obligan, como legisladores, a diseñar normas que cumplan con los estándares internacionales, a fin de brindarles una protección eficaz y asegurarles el respeto a sus derechos fundamentales durante su estadía, tránsito y eventual repatriación a su país de origen.

Ciertamente, con la publicación de la nueva Ley de Migración y la Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria, dimos un paso importante en esta materia. Logramos incorporar principios muy importantes como el del interés superior del niño y el de la unidad familiar. Sin embargo, el pensamiento jurídico ha evolucionado enormemente en cuanto a los derechos de la niñez y actualmente se advierten algunas disposiciones que limitan o contradicen postulados que han sido reconocidos en el ámbito internacional.

Tomando en cuenta lo anterior y luego de haber sostenido reuniones con el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y organizaciones de la sociedad civil como Save the Children (México) y el Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova, me he abocado a elaborar un proyecto de iniciativa que busca incluir en nuestra legislación principios que han sido recogidos a nivel internacional, como los siguientes:

• El principio de no devolución ni deportación. En sintonía con lo dispuesto por la Convención sobre los Derechos del Niño, el Estado mexicano debe comprometerse a no trasladar a los NNA a un país donde haya motivos para pensar que existe un peligro real de daño que los pueda llegar a afectar (tortura, tratos degradantes o privación de libertad). Actualmente, la gran mayoría de los NNA son repatriados a sus países de origen sin que su situación particular sea valorada



previamente sobre la base del principio de interés superior del niño.9

• El principio de no detención. El Estado debe salvaguardar el derecho de los NNA al desarrollo físico, mental, espiritual, moral, psicológico y social. Desafortunadamente, esto no es posible con el marco legal actual, ya que la privación de la libertad es la única respuesta que el Estado mexicano da ante la irregularidad migratoria de los NNA, vulnerando así el principio de no detención que establecen los estándares internacionales.

• Garantía del debido proceso. Actualmente, la Ley de Migración no contempla mecanismos que garanticen el derecho a la asistencia jurídica gratuita, el acceso a la justicia o incluso la participación de los NNA en los procesos migratorios. Por ello, es imprescindible que diseñemos mecanismos que les garanticen un acceso rápido y gratuito a la asistencia jurídica médica y psicológica que requieran; a que les sea nombrado un tutor y un representante legal que defiendan sus intereses; y a que se garantice su “derecho a la participación”, es decir, a expresarse y ser oídos, pero también a que se les informe de los asuntos, las opciones y las posibles decisiones que pueden tomar las autoridades.

Acciones de reforma y armonización legislativa, como la que aquí se esboza y que en el universo de las nuevas obligaciones que debe observar el Poder Legislativo pueden parecer insuficientes, son las que en realidad nos acercan al ideal constitucional de que en nuestro país todas las personas gocen de los derechos humanos, sin importar su origen étnico, nacional, su género, edad,

9 Cfr., Ceriani, Pablo (coord.), Niñez detenida. Los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes migrantes en la frontera México-Guatemala. Diagnóstico y propuestas para pasar del control migratorio a la protección integral de la niñez, México, Universidad Nacional de Lanús y Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova, Editorial Fontamara, 2013, p. 20.



condición física, social, de salud, su religión, opinión, preferencia sexual o estado civil.

La reforma constitucional, a la que he aludido a través de éstas líneas y que ha significado una auténtica revolución en el sistema jurídico mexicano, deberá verse acompañada en los próximos años de la participación activa no sólo de las autoridades que nos encontramos por mandato constitucional obligados a observarla, sino de la sociedad civil, las organizaciones nacionales e internacionales de defensa de derechos humanos y un amplio espectro de copartícipes, para que permanezcan vigilantes y atentos a preservar esta conquista, que es de todos.


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RETOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE DERECHOS HUMANOS

José Luis alférez Hernández

En el contexto histórico, los derechos humanos surgen a partir del reconocimiento individualista sustentado en el estudio y fundamentación racional de los derechos individuales de las personas. Dicha matriz ha atravesado diversas etapas y sufrido deterioro debido a la necesidad de ser complementada por una segunda generación de derechos, es decir, los económicos, sociales y culturales.

Norberto Bobbio, uno de los mayores exponentes del estudio de la ciencia política de nuestro tiempo, en su libro Estado, gobierno y sociedad, plantea que hasta el momento las teorías políticas describían, explicaban y proponían la construcción del orden político desde la perspectiva del príncipe o gobernante, pero dado el perfeccionamiento y la evolución de la idea de la democracia, el enfoque debe plantearse desde la perspectiva de los ciudadanos, es decir, emanar de la propia exigencia social. De ahí que el andamiaje jurídicoinstitucional tiene que abordarse a partir de la defensa de los derechos humanos, en el entendido que éstos no deben limitarse al orden civil y político, sino que su plena vigencia exige aspectos de orden social, económico y cultural.

De acuerdo con este proceso históricoevolutivo, la distinción entre ambas generaciones de derechos se hace más evidente cuando se considera que, mientras en la primera los derechos humanos son considerados derechos de defensa de las libertades


José Luis Alférez Hernández / 64

del individuo que exigen la autolimitación y la no injerencia de los poderes públicos en la esfera privada y se tutelan por su sola actitud pasiva y de vigilancia en términos de política administrativa; en la segunda, correspondiente a los derechos económicos, sociales y culturales, se traducen en derechos de participación, que requieren una política activa de los poderes públicos encaminada a garantizar su ejercicio y se realizan a través de las técnicas jurídicas de las prestaciones y los servicios públicos.

Asimismo, el surgimiento de las generaciones de derechos humanos no involucra la sustitución global de un catálogo de éstos por otro, sino que se traduce en la aparición de nuevos derechos como respuesta a las necesidades históricas, es decir, un proceso transversal que supone la redefinición de derechos anteriores para adaptarlos al nuevo contexto en que deben ser observados y aplicados.

En los últimos años, nuestro país ha transitado por un proceso de transformación política y social provocando la aparición de nuevas y legítimas formas de participación a través de la interacción institucional directa, de la movilización social y del uso de las redes de comunicación global para la expresión de las ideas. La sociedad civil organizada, la comunidad académica y diversos organismos internacionales observan con detenimiento el desempeño jurídicoinstitucional que subsiste en nuestro país, sobre todo, en materia de derechos humanos.

La reforma constitucional en materia de derechos humanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 10 de junio de 2011, es una respuesta favorable y dio un paso importante en la búsqueda de cambios profundos en la manera de concebir, interpretar y aplicar tales derechos en México.

El 6 de mayo de 2013, el Congreso del Estado de Aguascalientes aprobó la Reforma a la Constitución Política del Estado de Aguascalientes tendente a homologar las disposiciones establecidas en la Carta Magna en materia de derechos humanos. Se inició la vigencia del decreto respecto de los artículos 2o., 3o., 6o., párrafos segundo y tercero del 58 D y 58 E, al día siguiente


/ Retos de la reforma constitucional65

de su publicación en el Periódico Oficial del Estado y respecto del sistema de justicia penal acusatorio establecido en los artículos 58 A, 58 B, párrafos primero, cuarto y quinto del 58 D, y 58 F, cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin que el término exceda del 18 de junio de 2016.

De esta forma, se establece que los derechos humanos constituyen la base de la convivencia social y el goce de todo individuo de los derechos humanos y fundamentales reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el tratado internacional en materia de derechos humanos del que el Estado mexicano sea parte y los establecidos en la Constitución local.

Se establece, en el Estado de Aguascalientes, que los derechos humanos cuentan con garantía de efectividad y protección directa, por lo cual todas las autoridades locales, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promoverlos, respetarlos, protegerlos, aplicarlos y garantizarlos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, consolidando la legitimidad de los derechos fundamentales de la personas.

En el cumplimiento de la ley, si la autoridad requiere afectar o intervenir un derecho, deberá observar los principios de justicia, racionalidad, necesidad, idoneidad y proporcionalidad para hacerlo.

Se constituyó que los fines de la educación que imparta o promueva el Estado fomenten el respeto a los derechos humanos en el marco de la libertad y la justicia, y se impartan en todos los niveles escolares. Esto permitirá que las próximas generaciones conozcan, exijan y respeten los derechos humanos.

Dichas reformas mejoran el sistema jurídico, ya que amplían el abanico de derechos y dan mayor certeza y protección a los habitantes. Se establecen medidas para promover y reconocer los derechos humanos y fortalece la autonomía de la Comisión Estatal de Derechos Humanos.


José Luis Alférez Hernández / 66

Un punto muy importante es el que establece que las autoridades que no acepten las recomendaciones emitidas por la Comisión Estatal de Derechos Humanos deberán publicar las razones de su negativa. De igual manera, los servidores públicos estarán obligados a responder a las recomendaciones y en caso de no hacerlo deberán fundar y motivar su negativa y podrán ser llamados a comparecer ante el Congreso local para explicar el motivo de su negativa.

Asimismo, respecto del sistema de justicia penal acusatorio se establecieron mecanismos alternativos de solución de controversias y reparación del daño, el servicio de defensoría pública de calidad a través del servicio profesional de carrera, homologando los salarios con los del Ministerio Público.

Desde mi perspectiva como legislador, los tratados y convenciones internacionales han ayudado a enriquecer el catálogo de derechos humanos. Al ser firmados y ratificados por el Estado, los derechos adquieren valor constitucional aun cuando no se encuentre explícitamente escritos en nuestra Constitución, salvo aquellos puntos donde México haya emitido alguna reserva.

Estas reformas le dan peso al sistema de protección de los derechos humanos, así como mayor relevancia al trabajo realizado por las Comisión Estatal de Derechos Humanos. Esperando que el nuevo marco jurídico recientemente aprobado, pueda servir a su vez para que las autoridades utilicen su posición para beneficiar aún más al colectivo social.

De igual forma, desde el legislativo local, hemos insistido en promover su difusión y análisis a través de diversos medios, así como la importancia de que la sociedad conozca sus derechos y las reformas que se realizan en torno a las leyes y mecanismos de protección. En papel se puede plasmar un catálogo muy amplio de derechos y un listado de mecanismos encaminados a hacerlos valer; sin embargo, es un trabajo colectivo el exigir su cumplimiento y hacer efectivos los mecanismos de protección, una tarea que corresponde a los académicos, a los jueces, a los legisladores,


/ Retos de la reforma constitucional67

al Poder Ejecutivo, a la comisiones de derechos humanos y a la sociedad civil en su conjunto.

La Constitución, por mejor redactada que esté, no puede cambiar por sí sola una realidad constante en materia de derechos humanos. Nos corresponde a todos emprender una tarea que se antoja complicada, pero que representa hoy en día la única ruta transitable para que, en Aguascalientes y en general en nuestro país, se respete la dignidad de todas las personas que se encuentran en su territorio. De ahí que además de ser un reto inmenso y complejo, sea también una labor urgente e inexcusable.

Considero que nos encontramos en la ruta correcta, a pocos meses de realizada la adecuación de nuestro máximo ordenamiento local, los primeros resultados son satisfactorios. Sin embargo, debemos trabajar para que estos derechos establecidos en nuestras normas legales adquieran plena vigencia en la cotidianeidad, estableciendo las bases para alcanzar no solo el orden civil y político, sino mejorar aspectos de orden social, económico y cultural que nos permitan transitar a una sociedad democrática, participativa y justa a la que aspiramos todos.


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LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS: UNA PRIORIDAD

DEL PODER LEGISLATIVO

Julio César Moreno riVera

En las últimas décadas, la referencia cotidiana al concepto de derechos humanos, así como mencionar su importancia y promover su respeto, ha representado un lugar común en las preocupaciones sociales. Esta conducta, cada vez más generalizada, contribuye, sin duda, a impulsar los procesos para el establecimiento de regímenes democráticos legitimados y sustentados en ideales de justicia, respetuosos de la condición y dignidad humana. Así, los derechos humanos representan, hoy por hoy, un instrumento idóneo y perfecto para evitar cualquier tipo de atropello, vulneración o catástrofe contra la vida humana en un Estado constitucional de derecho.

En ese sentido, en el mundo globalizado, donde nos encontramos, no se puede abordar el tema de los derechos humanos sin tener en cuenta los graves problemas que en la actualidad afectan a nuestra sociedad, entre ellos se encuentran: la migración, discriminación, pobreza, marginación, corrupción, violencia e inseguridad, por mencionar algunos.

No obstante lo anterior y, a pesar del difícil panorama que enfrenta nuestro país, el 10 de junio de 2011, se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma constitucional mediante la cual se reconocieron en la ley fundamental los derechos hu


Julio César Moreno Rivera / 70

manos inherentes a toda persona, dejando claro que su vigencia, protección, defensa, promoción y vigilancia son responsabilidad del Estado.

Con esta reforma, se modificaron once artículos constitucionales: 1o., 3o., 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97, 102 y 105, por ser considerados los pilares del sistema de protección de derechos humanos en México. Con ello, se pretendió establecer en la Constitución los elementos y los mecanismos necesarios para garantizar su máxima protección, así como para dar cumplimiento a las obligaciones que en esta materia ha reconocido nuestro país, con la firma y ratificación de diversos tratados internacionales.

Es cierto que, hoy en día, la reforma constitucional citada contrasta radicalmente con la realidad a la que pretende enfrentar; sin embargo, debemos tener claro que constituye un avance histórico en nuestro Estado de derecho, al modificar de una manera importante el marco jurídico mexicano. Por ello, a dos años de su aprobación, el presente ensayo tiene como finalidad abordar las consecuencias que dicha reforma ha traído consigo, así como los principales desafíos que su implementación ha generado al interior del Poder Legislativo, sin perder de vista que, aún cuando falta mucho por hacer, la reforma constitucional en materia de derechos humanos ha contribuido a fortalecer la protección de una sociedad que cada día exige mayor respuesta por parte de sus autoridades.

La reforma constitucional del 10 de junio de 2011 es considerada como la más importante que nuestro país ha tenido en materia de derechos humanos desde el Constituyente de 1917, puesto que dio inicio a una nueva etapa en la defensa y protección de los derechos humanos que, sin duda, traerá innumerables beneficios para nuestra sociedad.

De este modo, entre los principales avances que se alcanzaron con dicha reforma, se encuentran los siguientes:

• La modificación del término “garantías individuales” por el de “derechos humanos”, con lo que el Estado los reconoce


/ Derechos humanos: prioridad del Legislativo71

como algo inherente a la persona, además de que otorga las garantías que los hará eficaces.

• En materia de derechos humanos, se otorga jerarquía constitucional a los tratados internacionales.

• Se favorece el principio pro homine, también conocido como pro persona, que implica elegir la interpretación entre la norma nacional en materia de derechos humanos y los tratados internacionales que más favorezca a la persona, además de que en aquellos casos en los que se trate de restringir derechos a la persona se hará con la menor vulneración o restricción del mismo.

• Se establece un catálogo de derechos y garantías cuyo ejercicio no puede ser objeto de restricciones o suspensión.

• Se fortalece el proceso de los organismos públicos de derechos humanos, ya que las autoridades o servidores públicos que reciban una “recomendación” y no la acepten o tampoco la cumplan, tendrán que fundar, motivar y hacer pública su negativa.

• Se prevé que las Constituciones de los estados y del Distrito Federal garanticen la autonomía de los organismos protectores de derechos humanos.

• Se otorga a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos la facultad de investigar hechos que constituyan violaciones graves a derechos humanos, cuando así lo considere conveniente o lo pida el Ejecutivo federal, alguna de las cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador de algún Estado, el jefe de gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades federativas.

• Se modifica el artículo 11 constitucional para reconocer el derecho a solicitar asilo y recibir refugio.

• Se reforma el artículo 15 de nuestra Constitución Política para establecer la prohibición de celebrar tratados internacionales en contra de los derechos humanos reconocidos en la propia Constitución y los tratados internacionales de los que México sea parte.



• La perspectiva de derechos humanos se establece como principio rector de la educación, del sistema penitenciario y de la política exterior.

Como se ha afirmado en el presente ensayo, la reforma constitucional del 10 de junio de 2011 representa un avance histórico en materia de derechos humanos; sin embargo, como toda norma, es susceptible de perfeccionarse, pues existen algunos artículos que han generado diversas interpretaciones y con ello, controversias.

En este caso, encontramos el artículo 1o. constitucional, que ha creado confusión en cuanto a la jerarquía que deben tener los tratados internacionales respecto de la Constitución, provocando que surjan propuestas al interior del Poder Legislativo para reformar el actual artículo 133 constitucional, o bien, modificar el texto del artículo 1o., disminuyendo la categoría de los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

La implementación de la reforma constitucional del 10 de junio de 2011, que transformó la concepción de los derechos humanos en México, necesita de los esfuerzos del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial para ver materializado en su totalidad lo que se ha plasmado en nuestra ley suprema. De este modo, la aprobación de dicha reforma exige que el Poder Legislativo genere los mecanismos suficientes para garantizar los derechos humanos de que goza toda persona, lo que no constituye una tarea fácil, pues se requiere de la participación tanto de legisladores federales como locales para armonizar el sistema jurídico interno con la Constitución y los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte, procurando en todo momento la salvaguarda de los derechos humanos.

Al respecto, al interior del Congreso de la Unión, la reforma, motivo del presente artículo, ha comenzado a surtir efectos y generar consecuencias entre las que es preciso mencionar:



• El reconocimiento del derecho al agua a nivel constitucional.

• La expedición de la Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia del 24 de enero de 2012.

• La expedición de la Ley General de Cambio Climático del 6 de junio de 2012, que tiene por objeto garantizar el derecho a un medio ambiente sano, reconocido en el artículo 4 constitucional.

• La creación de la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los delitos en materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de esos delitos, del 14 de junio de 2012.

• La aprobación, en julio de 2012, de las reformas constitucionales a diversos artículos, dentro de lo que se denominó Reforma Política del Estado, publicadas el 9 de agosto de 2012, mismas que vienen a potenciar los derechos políticos de los ciudadanos y su participación más activa con temas de suma importancia como son las candidaturas independientes, el derecho de iniciativa ciudadana y las consultas populares.

• La aprobación de la Ley General de Víctimas del 9 de enero de 2013.

• La publicación de la nueva Ley de Amparo del 2 de abril de 2013.

• Las recientes reformas constitucionales en materia de educación de calidad, telecomunicaciones y legislación procesal penal única, entre otras.

Las anteriores reformas reflejan el arduo trabajo que el Poder Legislativo ha llevado a cabo en los últimos años para fortalecer el sistema jurídico mexicano y sentar las bases que nos permitan enfrentar el nuevo paradigma de derechos humanos en nuestro país. Sin embargo, aún existen cuestiones pendientes que deberán privilegiarse si queremos hacer verdaderamente efectiva la reforma constitucional del 10 de junio de 2011.



En ese sentido, el Congreso de la Unión deberá expedir las leyes reglamentarias a que se refieren los artículos transitorios de la citada reforma y que específicamente se refieren a los artículos 1o., 11, 29 y 33 constitucionales, mismas que debían ser expedidas en un plazo máximo de un año y que a la fecha siguen sin ser objeto de discusión. Asimismo, es necesario realizar una revisión integral de nuestra norma fundamental para modificar aquellos preceptos que generen antinomias dentro del nuevo sistema constitucional.

Finalmente, entre los retos que el Poder Legislativo debe enfrentar, se encuentra el de promover el estudio y la capacitación de los legisladores en el tema de derechos humanos, no sólo de fuente nacional sino también de los contenidos en los tratados internacionales de los que México forma parte y que en muchas ocasiones se desconocen. Lo anterior tiene la finalidad de contar con las herramientas para elaborar y perfeccionar las leyes que den sustento a la reforma constitucional en materia de derechos humanos y, que brinden una protección plena a los titulares de los mismos.

Al interior del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, tenemos la tarea de continuar impulsando reformas que aún están pendientes y que se han recomendado desde hace varios años por diversos organismos internacionales, instituciones, organizaciones de la sociedad civil, académicos y especialistas en temas de derechos humanos. Por ejemplo: los derechos de las personas de la tercera edad o adultos mayores; la protección para el ejercicio pleno de los derechos de mexicanos en el extranjero, independientemente de su condición migratoria; la protección de los derechos humanos de personas migrantes en el país, y la eliminación del arraigo, por mencionar algunos. De igual forma, es importante avanzar en la discusión de la reforma políticoelectoral, así como de la reforma política del Distrito Federal y cualquier otra que represente un beneficio para nuestro país.



Es cierto que la reforma constitucional de junio de 2011 viene a representar un avance importante dentro de nuestro Estado constitucional de derecho. Sin embargo, es evidente que los retos por venir son enormes y de gran calado, puesto que, para hacer realidad lo dispuesto por la ley suprema, es necesario que cada uno de los actores —legisladores, jueces, autoridades administrativas y toda persona en general— cumpla con el papel que le corresponde en la implementación de este nuevo modelo de protección de los derechos humanos.

Hoy es el momento de realizar cambios de fondo y modificar las ancestrales estructuras de nuestro marco jurídico; el camino hacia un nuevo paradigma se ha iniciado pero para poder concluirlo de manera exitosa se requiere el esfuerzo de todos. El acceso a un verdadero Estado constitucional de derecho en el que los derechos humanos se promuevan, respeten, protejan y garanticen está al alcance de nuestras manos y sólo de nosotros dependerá hacer realidad lo que ha quedado plasmado en la norma, pues como lo señalaba el jurista Luigi Ferrajoli: “más allá de la elaboración teórica y normativa de los principios, los derechos y sus garantías jurídicas, lo más difícil es defender, actuar y desarrollar en la práctica el sistema de garantías”.1

1 Ferrajoli, Luigi, Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, Madrid, Trotta, 2009, p. 940.


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LEGISLAR: UNA TAREA QUE CONTRIBUYE A HACER EFECTIVOS LOS DERECHOS HUMANOS

Miriam Cárdenas Cantú

El 10 de junio de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reformó el texto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos humanos.

Esa reforma, sin duda la más importante de las últimas décadas, estableció, entre otras cuestiones, lo referente a la incorporación al sistema normativo mexicano de los derechos contenidos en instrumentos internacionales, el reconocimiento de la progresividad de los derechos a través del principio pro persona, y el otorgamiento de nuevas facultades a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y a los organismos estatales.

En ese contexto, la reforma se direccionó hacia la eficacia de los derechos humanos con un fin esencial: garantizar mejores condiciones de vida a las personas. Bajo esa premisa, la aprobación de la reforma constitucional de 2011, respondió al impostergable compromiso de reconocer y garantizar los derechos de todas y todos los mexicanos; diversas voces se alzaron para aplaudirla, así como alertar sobre la inaplazable necesidad de concretarla a través de normas secundarias. Ahora, a dos años de la entrada en vigor de esas reformas, me parece que surge el reto de consolidarla para hacer efectivos los derechos humanos en nuestro país.


Miriam Cárdenas Cantú / 78

Uno de los más importantes alcances de la reforma constitucional de 2011 fue el cambio de paradigma en la cultura jurídica de nuestro país, esto es, sobre la concepción o forma de entender a la ciencia jurídica y, en concreto, a la ciencia constitucional, a través de la interpretación basada en la maximización de los derechos humanos conforme al principio pro persona. Con los nuevos escenarios jurídicos planteados, se revitalizó la norma fundamental de nuestro país dotándola de un profundo contenido material a través de diversas reglas, principios y valores, con el objeto de lograr la máxima irradiación de los derechos fundamentales a todo el ordenamiento jurídico.1 De esa manera, la reforma de 2011 impuso a los operadores jurídicos la obligación de desarrollar los mandatos constitucionales y de adaptar todo el sistema normativo a la nueva forma de ver e interpretar el derecho.

En 2013, se avanzó en ese objetivo. Tan sólo adviértase en la reciente asunción del control de convencionalidad como regla para aplicar el derecho, el cambio de época de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la aprobación de la Nueva Ley de Amparo que permite tutelar derechos humanos reconocidos en tratados internacionales, el reconocimiento pleno de la obligatoriedad de sentencias (contra México) emitidas por tribunales internacionales —así como de su jurisprudencia— y el efecto irradiador de los derechos humanos en todo el ordenamiento jurídico.

Sin lugar a dudas, a dos años de esta reforma, los resultados han sido en gran medida positivos. No obstante, hay retos por superar y, el principal es hacer efectivos los derechos humanos. Para ello, se requiere que el cambio en la cultura jurídica sea entendido en toda su dimensión por todos y cada uno de los operadores jurídicos, entre ellos, las y los legisladores.

Se trata entonces de consolidar el cambio en la cultura jurídica porque, como señala con gran acierto Gustavo Zagrevelsky:

1 Alexy, Robert. Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoría de los prin-cipios, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2003, pp. 4346.


/ Legislar: hacer efectivos los derechos humanos79

… los grandes problemas jurídicos jamás se hallan en las constituciones, en los códigos, en las leyes, en las decisiones de los jueces o en otras manifestaciones parecidas del “derecho positivo” con las que los juristas trabajan, ni nunca han encontrado allí su solución. Los juristas saben bien que la raíz de sus certezas y creencias comunes, como la de sus dudas y polémicas, están en otro sitio… Lo que cuenta en última instancia, y de lo que todo depende, es la idea del derecho, de la Constitución, del código, de la ley, de la sentencia. La idea es tan determinante que a veces, cuando está particularmente viva y es ampliamente aceptada, puede prescindirse de la cosa misma… Y, al contrario, cuando la idea no existe o se disuelve en una variedad de perfiles que cada cual alimenta a su gusto, el derecho positivo se pierde en una Babel de lenguas incomprensibles entre sí y confundentes para el público profano.2

Así, se plantea la necesidad de la renovación del pensamiento para actuar; en suma, una nueva forma de ver, entender e interpretar el derecho. La reforma constitucional de junio de 2011, en este sentido, me parece debe ser maximizada a través de la reglamentación de las disposiciones normativas reformadas.

Por ello, el efecto irradiador de los derechos humanos debe ser reconducido a todo nuestro sistema normativo para que en el día a día de todo operador jurídico, las normas y lineamientos de los derechos humanos sean su herramienta inseparable y orientadora en la aplicación del derecho. De este modo, a través del propio derecho, ha de influirse en todo el entramado estatal para dar cuenta de que los derechos humanos son, hoy por hoy, la piedra angular sobre la que se sustenta la legitimidad del Estado.

Ante el irreversible cambio de la cultura jurídica y para contribuir a la efectividad de los derechos humanos, quienes tenemos la responsabilidad de legislar debemos hacer posible el efecto irradiador de los mismos a través de la reglamentación de las disposiciones que derivan del texto constitucional, así como de

2 Zagrevelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, trad. de Marina Gascón, 9a. ed. Madrid, Trotta, 2009, p. 9.



la armonización del ordenamiento jurídico que no responda al paradigma garantista asumido por el Estado.

La tarea debe comenzar con el desarrollo de las normas que, a la fecha, no se han emitido y que la propia reforma planteó: la reglamentación del artículo 29 constitucional en materia de suspensión y restricción de derechos humanos —y sus garantías—, la reglamentación del artículo 33 con relación al proceso administrativo tratándose de la expulsión de extranjeros y la reglamentación del derecho de asilo y refugio, en términos del artículo 11 constitucional.

Se suma a lo anterior la tarea de reformar la legislación que hoy es incompatible con los preceptos de la reforma de 2011, es decir, modificar todas aquellas disposiciones que, bajo el tradicional paradigma fundado en un positivismo/legalismo recalcitrante, deben armonizarse para darles coherencia y sentido con la validez no sólo formal, sino también material que la Constitución ahora impone a la luz del contenido maximizador de los derechos humanos. En otras palabras, la reforma constitucional de junio de 2011 debe ser armonizada con todo el orden jurídico, suprimiéndose figuras incompatibles con la misma como son el arraigo y la suspensión de derechos políticos a partir del auto de formal prisión. Entonces, aquella omisión legislativa requiere ser reparada a la brevedad y, afortunadamente, hoy legisladoras y legisladores trabajamos con ese propósito.

Como presidenta de la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados puedo dar testimonio de que se han presentado iniciativas o puntos de acuerdo en los que se invocan, como motivación, los preceptos constitucionales reformados en 2011, así como la necesidad de armonizar la legislación secundaria, de asumir las sentencias de la Corte Interamericana, así como de atender las obligaciones resultantes del control de convencionalidad.

Como parte de ese trabajo, el Pleno de la Cámara aprobó este año una iniciativa de reformas y adiciones que presenté a la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, a fin


/ Legislar: hacer efectivos los derechos humanos81

de reglamentar la nueva facultad que le fue otorgada en 2011 para investigar violaciones graves a derechos humanos, así como el procedimiento de comparecencia de servidores públicos ante el Senado cuando se nieguen a cumplir las recomendaciones que emita este organismo protector. También aprobó reformas en materia de tortura, derechos de mujeres, niñas, niños y adolescentes, discriminación y derechos de pueblos indígenas, entre otras.

Aunado a lo anterior, se advierten claros vientos de cambio en el actual Gobierno Federal; tan es así que ha sido posible el acuerdo entre las diversas facciones políticas para trabajar conjuntamente en temas de mayor importancia para el país como son los de educación y telecomunicaciones.

Además, al interior de los órganos de la Cámara de Diputados —como las comisiones—, se promueven y realizan reuniones con representantes de Naciones Unidas, con relatores internacionales, consultores especializados en temas de derechos humanos, representantes de organizaciones no gubernamentales y asociaciones civiles. También se imparten conferencias de académicos y especialistas en estos temas.

Todo ello sensibiliza sobre la importancia de legislar en la materia y también aporta elementos para la elaboración de trabajos legislativos —como iniciativas y puntos de acuerdo— que contribuyen a aliviar la denegación o violación de los derechos humanos de amplios sectores de la población.

De esa forma, las y los legisladores buscamos consolidar, a partir de las normas, la reforma constitucional de junio de 2011, contribuyendo a hacer efectivos los derechos humanos.

A ello debemos orientar esfuerzos y promover consensos que garanticen la plena coherencia y correspondencia ideológica de nuestra Constitución, la cual, como es sabido, no responde a un sólo contenido ideológico, sino que ha sido el reflejo de las gestas y avatares por los que ha atravesado nuestro país en su historia nacional.



Nuestra Constitución, en palabras de Zagrevelsky, es dúctil, responde a una pluralidad de contenidos pero que en su conjunto —a partir de la reforma de junio de 2011— deben ser reconducidos hacia un único principio guía en la aplicación del derecho: la máxima protección del ser humano. Sólo así podrá tener el alcance suficiente para desterrar de nuestro ordenamiento jurídico y de la propia cultura jurídica el mantenimiento de instituciones y figuras que no corresponden a un Estado constitucional y democrático de derecho.

Se advierte, entonces, que son múltiples los obstáculos a los cuales se enfrenta la reforma constitucional en materia de derechos humanos y aún se yerguen los viejos modelos legalistas fundados en el positivismo ideológico con los que casi todos los operadores jurídicos nos formamos en este país. Sin lugar a dudas, es difícil asumir de un momento a otro una nueva forma de ver, entender, interpretar y aplicar el derecho. Sin embargo, de no hacerlo, los viejos paradigmas seguirán rondando y socavando una de las reformas constitucionales más importantes en la historia de nuestro país.

En ese escenario, el trabajo legislativo está llamado hoy a contribuir y alcanzar los grandes objetivos que subyacen en la reforma de 2011. No debe darse marcha atrás y sí, deben subsanarse de inmediato las omisiones que han quedado en el camino. Ésta es nuestra responsabilidad como legisladores.


PODER EJECUTIVO


85

LA IMPLEMENTACIÓN DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE DERECHOS HUMANOS

EN MATERIA DE PROTECCIÓN A LA SALUD

Mercedes juan lóPez

La reforma constitucional de junio de 2011 en materia de derechos humanos se puede calificar como el cambio más trascendental y significativo que haya sufrido nuestra Constitución a lo largo de su existencia, ya que, por primera vez en México, se elevan a rango constitucional los derechos fundamentales del ser humano, concatenando las disposiciones internas del país con las existentes en el orden internacional, ubicándolas en igualdad de rango, bajo el principio esencial pro homine.

Dicha reforma estableció tres aspectos vinculantes en el artículo 1o. de la Constitución:

[1.] En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte…[2.] … Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los Tratados Internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.[3.] … Todas las autoridades de todos los niveles de gobierno, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de confor


Mercedes Juan López / 86

midad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

Dentro de este contexto, debemos recordar que la protección de la salud, como uno de los derechos fundamentales contenidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, fue elevado a rango constitucional en México mediante la reforma al artículo 4o. de la Carta Magna, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 3 de febrero de 1983.

En efecto, esta disposición determina, con toda claridad, que toda persona tiene derecho a la protección de la salud. Asimismo, ordena, en su parte conducente, que la ley será la que defina las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud.

Lo anterior se reviste de una importancia fundamental, ya que implícitamente se reconoce, a nivel constitucional, que para gozar de todos y cada uno de los derechos fundamentales protegidos por nuestra Constitución y por las convenciones internacionales en la materia, es indispensable que no sólo se goce del derecho a la protección de la salud, sino que éste se pueda ejercer a cabalidad.

Ahora bien, el derecho a la protección de la salud no debemos entenderlo solamente como el derecho a estar sano, sino también a tener un acceso efectivo a servicios médicos de calidad, en el lugar y en el momento en que se requieran, sin obstáculos ni cortapisas, que brinde a las personas oportunidades iguales para disfrutar del más alto nivel posible de salud en un ámbito de universalidad.

Ese es el verdadero sentido de la reforma constitucional de referencia.

Como puede observarse, la reforma constitucional ha planteado y plantea retos importantes a las autoridades del Estado mexicano porque tenemos la obligación de responder a este man


/ Derechos humanos en el sistema de Salud87

dato constitucional a través de políticas públicas y mecanismos que permitan a todos los mexicanos la operación y viabilidad plena del ejercicio efectivo de los derechos humanos, incluyendo, desde luego, el de la protección a la salud.

La Secretaría de Salud, como dependencia del Ejecutivo federal es, a su vez, la encargada de promover que esta visión de respeto irrestricto de los derechos humanos se constituya en un componente primordial de las políticas en materia sanitaria. En efecto, esta Secretaría, como responsable de la conducción de la política nacional en materia de salud, debe pugnar por que los derechos humanos sean un eje fundamental del derecho a la protección de la salud, fortaleciendo su rectoría, promoviendo la calidad de los servicios médicos, velando que los recursos destinados a esta vital función de Estado se manejen con honestidad y transparencia, así como propugnar por la universalidad de los servicios de salud.

Destaca en este sentido la creación del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS), Seguro Popular, como un seguro de salud, público y voluntario, orientado a reducir los gastos médicos de bolsillo y los catastróficos, así como a fomentar la atención oportuna a la salud de la población no derechohabiente a alguna institución de seguridad social y los catálogos que han mostrado progresividad al ir incluyendo paulatinamente más intervenciones para atender patologías o acciones de salud pública antes no consideradas, pero siempre basados en las prioridades de la transición epidemiológica y demográfica, en la evidencia científica y en estudios de costobeneficio.

Se han iniciado programas y estrategias de focalización para la atención de problemas en población específica: por ejemplo, el Programa Seguro Médico Siglo XXI que protege a todos los niños menores de cinco años con un seguro de cobertura amplia contra todas las enfermedades; la estrategia de embarazo saludable dirigido a garantizar la atención de las mujeres antes, durante y después de su embarazo; y el componente de salud del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. De la misma



manera, se han ampliado y puesto en operación programas que acercan los servicios hacia la población que reside en zonas de difícil acceso y mayor marginación social (Caravanas de la Salud) o fuera del territorio (Ventanillas de Salud; Vete Sano, Regresa Sano).

También es importante considerar que, conforme al Reglamento Interior de esta Secretaría, actualmente ya existe, en esta dependencia, un área específica responsable de coordinar y dar seguimiento, asesoría y atención a las instituciones nacionales e internacionales de los diversos asuntos que se presentan en la materia. Ello, si bien por sí mismo no garantiza que el enfoque de derechos humanos permee y se vuelva un contenido permanente de todas las acciones de esta dependencia del Ejecutivo Federal, es un punto de partida muy importante para que el enfoque de derechos humanos en las políticas de salud se pueda convertir en una línea de acción estratégica.

Ejemplo de lo anterior, lo encontramos en el impulso y apoyo que desde el ámbito de competencia de esta Secretaría se ha dado a diversas reformas legales y otros ordenamientos, en los cuales se tiene el enfoque de respeto a los derechos humanos, como se desprenden de las recientes reformas a la Ley General de Salud, en materia de salud mental, conforme a las cuales se privilegia la atención comunitaria a este tipo de padecimientos; se limitan, en la medida de lo posible, los internamientos involuntarios; se aboga por la reinserción de las personas que padecen trastornos mentales y del comportamiento y, en general, se establece la necesidad del respeto a sus derechos humanos.

Otro caso es la expedición de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, cuyas disposiciones armonizan con la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la Organización de las Naciones Unidas, y su Reglamento, expedido por el titular del Ejecutivo federal durante 2012 y cuya elaboración fue coordinada por esta Secretaría; o la Ley General para la Prestación de Servicios de Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, cuyo contenido normativo



de igual modo tiene una orientación de respeto a los derechos humanos; el Reglamento, asimismo, fue coordinado en su elaboración por esta Secretaría.

La certificación y acreditación de unidades de salud para garantizar la seguridad y calidad al paciente, profesionalización de recursos humanos en salud, guías clínicas, apoyo y asesoría a los usuarios de los servicios de salud, y garantía de seguridad y calidad de los medicamentos y otros insumos para la salud, y la atención de la queja médica son herramientas que nos han permitido avanzar en la calidad de los servicios que el sistema brinda a la población.

En los últimos años se han realizado, además, importantes inversiones en infraestructura sanitaria, consistente en la ampliación, remodelación y mantenimiento tanto de las unidades como del equipo médico.

Los principales retos que, como dependencia, hemos encontrado al implementar la reforma constitucional en materia de derechos humanos se ubican en la armonización legislativa y la adecuación de políticas públicas con los estándares internacionales en derechos humanos, para lo cual se requiere contar con la infraestructura y el presupuesto suficiente y adecuado para atender la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos.

Se advierte especial dificultad en los siguientes artículos constitucionales:

• Artículo 1o., en especial por lo que hace al garantizar en condiciones de igualdad el acceso a los servicios de salud, ello entre otros aspectos, derivado de la segmentación del sistema de salud de nuestro país.

• Artículo 2o., apartado B, fracciones III, V y VIII, sobre la atención de los pueblos indígenas y su respectiva diferenciación cultural en la atención a su salud, por el impacto económico que su implementación conlleva.



• Artículo 4o., toda vez que se interrelacionan, por un lado, los derechos a la protección de la salud, a una alimentación adecuada y a un medio ambiente saludable, y por el otro lo referente al principio del interés superior del menor, en virtud de que, por ejemplo, existen aspectos en los que hay una confrontación entre diversos derechos protegidos por nuestra carta magna.

• Artículo 24, por lo que hace a la libertad de convicciones religiosas.

Para la presente administración sustentada en el mandato constitucional de la reforma en comento,1 y a fin de dar respuesta a las necesidades y demandas nacionales,2 el gobierno de la República propuso en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, crear las condiciones propicias para fortalecer las libertades y los derechos de los mexicanos a través de objetivos, estrategias y líneas de acción puntuales que permitirán construir una sociedad de derechos y que México alcance todo su potencial.3

En materia de derechos humanos, el Plan Nacional de Desarrollo establece en el objetivo 1.5, “Garantizar el respeto y protección de los derechos humanos y la erradicación de la discriminación”,4 así como la estrategia 1.5.1., consistente en “Instrumentar una política de Estado en derechos humanos”, a través de varias lí

1 “En la Constitución se enmarca un pacto social en el que los ciudadanos otorgan el ejercicio de la autoridad al gobierno, para que éste haga cumplir la ley, regido por los principios de legalidad, objetividad, eficacia, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos”, Plan Nacional de Desarrollo, 2013-2018, p. 11.

2 “El 46.2% de la población vive en condiciones de pobreza y el 10.4% vive en condiciones de pobreza extrema. Los indicadores tampoco nos permiten ser complacientes con respecto a la desigualdad del ingreso, la violación de los derechos humanos, la discriminación y el limitado acceso a servicios de salud y a una vivienda digna”, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, p. 3.

3 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, pp. 11 y 45.4 Ibidem, p. 110.



neas de acción como: “Establecer un programa dirigido a la promoción y defensa de los derechos humanos”, dentro de los cuales se encuentra el derecho humano de toda persona a la protección de la salud.

Asimismo, en el objetivo 2.3 “Asegurar el acceso efectivo a servicios de salud” se propone su logro a través de cinco estrategias:5

1. Avanzar en la construcción de un Sistema Nacional de Salud Universal mediante la integración funcional y efectiva de las distintas instituciones que conforman el Sistema y fortaleciendo la rectoría de la Secretaría de Salud como autoridad sanitaria a fin de que cualquier persona pueda llevar su derecho a la protección de la salud de una institución a otra, con la misma calidad, seguridad y calidez de los servicios que recibe.

2. Hacer de las acciones de protección, promoción y prevención un eje prioritario para el mejoramiento de la salud mediante la regulación y vigilancia de bienes y servicios para la reducción de riesgos sanitarios; con acciones coordinadas con el sector productivo para el desarrollo de políticas de detección, prevención y fomento sanitario en el ámbito laboral; y con el desarrollo de intervenciones preventivas universales con focalización en los problemas de salud pública de mayor impacto para disminuir la carga de enfermedad y muerte que restan años de vida saludable a la población.

3. Mejorar la atención de la salud a la población en situación de vulnerabilidad, con acciones específicas bajo un enfoque integral de los derechos humanos y de ciclo de vida, y con la participación de todos los actores, como se está realizando con la estrategia de la Cruzada Nacional contra el Hambre.6

5 Ibidem, pp. 7173.6 Estrategia prioritaria del gobierno de la República que se sustenta en una

estrecha coordinación entre los tres órdenes de gobierno, la iniciativa privada, las organizaciones de la sociedad civil y la sociedad en general, para mejorar las



4. Garantizar el acceso a servicios de salud de calidad, con mecanismos para homologar la calidad técnica e interpersonal de los servicios de salud, incrementar la formación de los recursos humanos y alinearla con las necesidades demográficas y epidemiológicas de la población; garantizar medicamentos de calidad, eficaces y seguros; elevar la satisfacción de los usuarios en las unidades operativas públicas, y desarrollar y fortalecer la infraestructura de los sistemas de salud y seguridad social públicos.

5. Promover la cooperación internacional en salud para proteger la salud global en un contexto de emergencia epidemiológica, cumplir con los tratados internacionales en materia de salud en el marco de los derechos humanos y buscar nuevos esquemas de cooperación internacional en salud pública que permitan fortalecer capacidades locales y regionales.

Con estas cinco estrategias estaremos en condiciones de avanzar en la protección del derecho a la salud, sin ningún tipo de discriminación, con equidad y calidad, a fin de contribuir a la meta nacional de lograr un México incluyente para integrar una sociedad con equilibrio, cohesión social e igualdad sustantiva.

Sin embargo, respecto de las expectativas sobre la reforma constitucional en materia de derechos humanos es conveniente puntualizar la necesidad de realizar las adecuaciones estructurales, jurídicas y políticas que permitan cumplir con lo establecido en la reforma en la materia.

Es necesario realizar un ejercicio para que las políticas y presupuestos públicos integren el enfoque de derechos desde su diseño, implementación, seguimiento y evaluación. Asimismo, es necesaria la participación de la ciudadanía y sociedad civil informada y corresponsable en el marco de sus libertades y derechos.

condiciones de salud, alimentación, educación y vivienda de la población que habita en los municipios con mayor rezago social.



Resulta indudable que para lograr un México en paz, un M éxico incluyente, un México con educación de calidad, un M éxico próspero y un México con responsabilidad global, es necesario contar con una población sana.


95

LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE DERECHOS HUMANOS COMO FUNDAMENTO

DE UNA POLÍTICA DE ESTADO

Miguel Ángel osorio CHong

Vivimos en México un trascendental cam-bio constitucional, que debe servir para impulsar nuestro desarrollo social sobre bases democráticas, fundadas en el respeto a los derechos humanos.

Después de más de una década de trabajo, se llevó a cabo la reforma constitucional de derechos humanos, impulsada de manera corresponsable desde la sociedad civil y las autoridades de gobierno, que ha sido calificada por muchos expertos como la más trascendental de nuestra Constitución. A dos años del inicio de la vigencia de este nuevo marco constitucional, se confirman avances, aún cuando nos encontremos todavía en el inicio de un proceso de mediano y largo plazo.

Tal como ha sido señalado en los instrumentos internacionales y lo confirma la praxis nacional e internacional, el respeto a los derechos humanos es un elemento estratégico para la consolidación de los valores democráticos en el marco del desarrollo de las naciones.1 Este postulado, que tiene carácter de principio rec

1 Cfr. Declaración y Programa de Acción de Viena, I.8.


Miguel Ángel Osorio Chong / 96

tor para todo Estado moderno, se asume de manera íntegra en el texto de nuestra Constitución a partir del 10 de junio de 2011.

La reforma implicó la modificación a 11 artículos de la Carta Magna que estructuran el sistema jurídico de reconocimiento y protección de los derechos humanos en México.2 Ello representa un avance sin precedentes, que adquiere todo su sentido por los beneficios que puede aportar a la vida cotidiana de toda la sociedad mexicana, particularmente de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad y con falta de oportunidades como son las mujeres, los migrantes, los niños, los adolescentes, los refugiados, las personas privadas de la libertad, así como, de manera muy significativa, las víctimas de delitos y violaciones a derechos humanos.

Persisten muchos retos en la materia que deben ser atendidos por el Estado y, por tal motivo, las nuevas disposiciones constitucionales deben utilizarse como un instrumento para desplegar una acción más eficaz en su promoción y defensa. En este sentido, la reforma debe considerarse como pieza fundamental de una serie de cambios que se ha suscitado en los años recientes.

Dentro de esta renovación debemos ubicar lo referente al juicio de amparo como mecanismo por antonomasia para la protección de los derechos humanos. En el mismo sentido, se han expedido leyes y reglamentos que, en conjunto, han dado forma a un marco jurídico más acorde con las obligaciones del Estado mexicano; lo cual así era exigido por la sociedad y recomendado por los organismos internacionales competentes.

Ante este panorama de retos y oportunidades, el actual gobierno, conforme lo ha señalado el Presidente de la República, asume el compromiso de lograr que los nuevos principios se lleven a la práctica y se traduzcan en beneficios concretos para todas las personas. Para ello, ha definido como estrategia, la de construir una política de Estado en la materia.

2 Diario Oficial de la Federación, 10 de junio de 2011.


/ Los derechos humanos como política de Estado97

La decisión de implementar la reforma de derechos humanos está lejos de ser meramente retórica. Hemos comenzado a instrumentar en los documentos que sirven de base de actuación para el actual gobierno; por ejemplo, se modificó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal publicada el 2 de abril de 2013, y dentro de las funciones de la Secretaría de Gobernación se amplió la competencia en materia de derechos humanos3 y se armonizó la terminología con el texto constitucional, dejando de utilizar el término de garantías individuales.

En el mismo sentido desde la Secretaría de Gobernación, como instancia competente para la coordinación en la materia, se impulsó una modificación a su Reglamento, que permanecía intacto desde hacía una década. En primer término, se reforzó a la Subsecretaría de Derechos Humanos, dándole una competencia exclusiva en el tema y creando dos áreas nuevas:4 una de ellas se encarga de promover, orientar y dar seguimiento a las políticas públicas en la materia; y la otra, de formular estrategias para la atención a las sensibles demandas de las víctimas, lo que resulta una prioridad para el momento que vive nuestro país.

Con la convicción de la importancia estratégica que la correcta implementación de la reforma constitucional tiene para la conducción de la política interna de nuestro país, se han definido estrategias y objetivos en los documentos de planeación que marcan el rumbo de la nueva administración. En el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018,5 producto de un proceso de interlocución con la sociedad civil, quedó establecido que el nuevo marco constitucional tiene una potencialidad transformadora que servirá de

3 Artículo 27, fracción XI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

4 Se creó la Dirección General de Política Pública de Derechos Humanos y la Dirección General de Estrategias para la Atención de Derechos Humanos; establecidas en los artículos 25 y 26 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación.

5 Véase http://pnd.gob.mx



base para la promoción de la política de Estado; así, un aspecto central para la promoción de ésta es impulsar su implementación.

Este plan rector plantea como estrategia instrumentar una política de Estado en materia de derechos humanos y, entre sus líneas de acción, se encuentra la de promover la implementación de los principios constitucionales para su reconocimiento y protección.6

Cabe señalar que el compromiso de impulsar un proceso eficiente de implementación de la reforma está plasmado en el Pacto por México, que constituye un instrumento fundamental para la transformación política en el momento presente de nuestro país. Asimismo, determina el compromiso del Ejecutivo federal de crear una instancia para coordinar el proceso de implementación a nivel nacional.7 Derivado de éste, la Dirección General de Política Pública de Derechos Humanos es la responsable de coordinar los esfuerzos con las distintas autoridades.

La implementación de la reforma no debe verse como una labor aislada, sino como un proceso articulador para impulsar de manera eficaz las políticas públicas en derechos humanos. En ese sentido, se han dado pasos fundamentales en la atención de problemáticas, algunas muy urgentes. Dentro de ellas, se deben incluir las que tienen relación con la atención a víctimas y las de prevención del delito y la violencia.

El reto es ahora, conforme lo señala el artículo 1o. de la Constitución, desempeñar estas tareas con un nuevo enfoque, aplicando en todo momento los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los derechos humanos, así como el principio pro persona, garantizando, con ello, la actuación o interpretación que mayor beneficio brinde al

6 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, objetivo 1.5, estrategia 1.5.1 del eje “México en Paz”.

7 Compromiso 21 del Pacto por México: “Creación de una instancia federal que dé seguimiento a la instrumentación de la reforma constitucional a los derechos humanos”.



gobernado. Sin embargo, es claro que el proceso de implementación implica un amplio trabajo de coordinación.

Al respecto, a la Secretaría de Gobernación le corresponde realizar las acciones para consolidar dicha política, así como dar seguimiento a los programas de las dependencias y entidades de la administración pública federal en lo relativo a la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos, para lo cual debemos crear y consolidar mecanismos de articulación como el fortalecimiento de la Comisión de Política Gubernamental en Materia de Derechos Humanos.

La Comisión se creó con carácter permanente, con el objeto de coordinar las acciones que se lleven a cabo, a nivel nacional e internacional, así como en las distintas dependencias y entidades de la administración pública federal en materia de política de derechos humanos. Se tiene el fin de fortalecer la promoción y defensa de éstos, además de implementar medidas eficaces para promover la transparencia y el diálogo abierto con la sociedad civil.

Bajo este contexto de retos y oportunidades, a dos años de haberse publicado la reforma, la Secretaría de Gobernación, con la conciencia de que este proceso requiere de mayor ritmo, propuso los lineamientos generales que han de conducir el esfuerzo en los próximos años. Éstos fueron asumidos el 11 de junio del 2013 y plantean el curso de la implementación de la reforma sobre lo siguiente: a) servir de base para la política de Estado; b) establecer una estrategia integral entre todos los actores; c) promover la corresponsabilidad con la sociedad civil; d) llevar a cabo el seguimiento y evaluación necesarias para verificar sus avances; e) desplegar un proceso de capacitación a todos los funcionarios y servidores públicos, y f) establecer un consejo ciudadano para la implementación de la reforma.

Lo anterior constituye una propuesta de trabajo y, a la vez, una invitación para propiciar la colaboración de todos los actores en torno a un solo objetivo: promover la aplicación de la reforma constitucional de derechos humanos.



Como reto, también resulta necesario contar con la legislación reglamentaria que coadyuve a la efectividad de la reforma, tales como las leyes reglamentarias del artículo 29 relacionadas con los requisitos para declarar la suspensión o restricción en el ejercicio de derechos y del 33 constitucional, en materia del requisito de previa audiencia para la expulsión de extranjeros.

Por otro lado, nuestra carta magna obliga a todas las autoridades a aplicar no sólo las normas constitucionales, sino también los tratados internacionales en los que México forma parte, lo que implica un trabajo más amplio para dar a conocer todo el marco normativo, implementando metodologías que impacten en el quehacer ordinario de las autoridades.

Estos rasgos nos hacen vislumbrar los alcances que tiene este proceso de implementación y definir cuáles son sus implicaciones. Es por ello que, para el titular de la Secretaría de Gobernación, existe la conciencia de que el proceso no puede llevarse a cabo únicamente desde el ámbito de las autoridades, sino que se requiere de la participación de la sociedad civil por lo que se encuentran obligadas a establecer mecanismos de colaboración y vinculación con estas organizaciones, el sector académico e instancias públicas.

Las recientes reformas constitucionales, sumadas a las que se han hecho en otros campos, conforman un nuevo marco jurídico que amplía el goce y ejercicio de los derechos humanos en México. Se trata de un cambio jurídico que transforma las bases sobre las que se debe conducir el desarrollo de nuestro país en los siguientes años.

Esta reforma genera también una serie de obligaciones de alta responsabilidad para todos los poderes del Estado y los tres órdenes de gobierno. El cumplimiento de las tareas y exigencias derivadas del nuevo marco constitucional implican construir un proceso de implementación plenamente coordinado a nivel nacional y un esfuerzo de difusión y de capacitación, que debe llegar a todos los ámbitos de la vida social y del quehacer público. La meta es construir una sociedad de derechos donde el ejercicio



de éstos se vuelva una práctica habitual y cotidiana, es decir, una cultura de derechos humanos.

Estamos ciertos que existen ya muchos avances y que en el ámbito de las autoridades de los estados se ha tomado este compromiso como una prioridad. Sin embargo, la relevancia del cambio que esta reforma supone, requiere que se imprima mayor ritmo y alcance.

La convicción del Gobierno de la República es que la construcción del “México en Paz”, que todos deseamos, tiene como uno de sus pilares estratégicos el respeto, promoción y defensa de los derechos humanos, ya que éste es el único camino posible para que el país transite hacia las transformaciones de fondo que exige nuestra sociedad.


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DESAPLICACIÓN ADMINISTRATIVA DE UN PRECEPTO LEGAL NOTORIAMENTE

INCONVENCIONAL: UN EJEMPLO

Renato Sales Heredia

La reforma al artículo 1o. constitucional del 10 de junio de 2011 obliga a todas las autoridades, en el ámbito de sus respectivas competencias, a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos previstos en el propio texto y en los tratados internacionales en la materia. Además, como es conocido, en tres de las tesis que emitió la SCJN en el expediente Varios 912/2010 se establecieron los siguientes criterios:

1. Las sentencias emitidas por la Corte Interamericana, en las que el Estado mexicano ha sido parte, son vinculantes para todos sus órganos, incluido el Poder Judicial, tanto en sus puntos resolutivos como en sus consideraciones.

2. Los jueces asegurarán la prevalencia de los derechos humanos contenidos en la Constitución y los tratados internacionales sobre cualquier disposición de carácter legal que sea contraria a esos derechos, dejando de aplicar esa norma al caso en concreto sin hacer declaratoria general sobre su invalidez.

3. Los pasos que la autoridad debe seguir al ejercer control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos son los siguientes:


Renato Sales Heredia / 104

a) Interpretación conforme en sentido amplio: las leyes deben ser interpretadas a la luz de los derechos humanos bajo el principio pro persona, según el cual debe favorecerse la protección más amplia que proceda en favor de las personas.

b) Interpretación conforme en sentido estricto: si hay varias interpretaciones válidas, preferir la que sea más acorde con los derechos humanos.

c) Inaplicación de la ley: cuando no sea posible resolver de acuerdo con las opciones anteriores.

Y es que de análoga forma a como las sentencias de los tribunales constitucionales no se limitan simplemente a declarar la conformidad o inconformidad de las leyes con la Constitución, sino que pueden indistintamente establecer condiciones de “interpretación conforme” o especificar contenidos y efectos de la decisión; o revestir diversas modalidades desde los efectos que produce la sentencia.1

La pregunta que surge es: ¿están obligadas las fiscalías o procuradurías a realizar un control convencional en el ámbito de su competencia o sólo los jueces pueden ordenar la desaplicación de un precepto notoriamente inconvencional?

La evolución de la jurisprudencia de la Corte Interamericana indica que no sólo los jueces se encuentran en aptitud de desaplicar preceptos de la ley cuando éstos son notoria y ostensiblemente inconvencionales.

Al respecto, Graciela Rocío Santes considera que:

Si bien es cierto, la jurisprudencia interamericana inicialmente parecía estar dirigida, en términos de la obligatoriedad del control convencional, únicamente a los órganos que tenían a cargo funciones eminentemente jurisdiccionales; también es cierto que

1 Quinche Ramírez, Manuel Fernando, “El control de convencionalidad y el sistema colombiano”, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, núm. 12, juliodiciembre de 2009, pp. 163190.


/ Desaplicación administrativa de un precepto legal105

la propia jurisprudencia de la Corte Interamericana ha establecido que la obligación de ajustar sus actos y determinaciones de los Estados, recae en todos sus órganos, sin acotar a solo los que realizan funciones jurisdiccionales. La única distinción que se realiza para esta obligación, es la que se hace en el ámbito de sus competencias...2

Veamos esta evolución en algunas resoluciones conocidas:

Corte interaMeriCana de dereCHos HuManos. Caso ra-dilla PaCHeCo Vs. estados unidos MeXiCanos. Sentencia de 23 de noviembre de 2009. 339. En relación con las prácticas judiciales, este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente de que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer un “control de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.

Corte interaMeriCana de dereCHos HuManos. Caso fernández ortega y otros Vs. MéXiCo. Sentencia de 30 de agosto de 2010. 236. Este Tribunal ha establecido en su jurispru

2 Santes Magaña, Graciela Rocío, “El control convencional en los actos del Consejo de la Judicatura Federal”, El control de convencionalidad y las cortes na-cionales. La perspectiva de los jueces mexicanos, México, Porrúa, 2013, p. 420.



dencia que es consciente que las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico 246. Pero cuando un Estado es parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, también están sometidos a aquel, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. El Poder Judicial debe ejercer un “control de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención.

Corte interaMeriCana de dereCHos HuManos. Caso ro-sendo Cantú y otra Vs. MéXiCo. Sentencia de 31 de agosto DE 2010. 219. Este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente que las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. 277 Pero cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, también están sometidos a aquel, lo cual les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. El Poder Judicial debe ejercer un “control de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.



Corte interaMeriCana de dereCHos HuManos. Caso Ca-Brera garCía y Montiel flores Vs. MéXiCo. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. 225. Este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente que las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado es parte de un tratado inter-nacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jue-ces, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, los jueces y órganos judiciales vinculados a la administración de justicia deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”

Ahora bien, el Código de Procedimientos Penales del Estado de Campeche, aún vigente, señala:

Artículo 266. Cuando el presunto responsable fuere aprehendido se hará constar el día y la hora en que lo haya sido, de inmediato se le practicará reconocimiento médico por los peritos en turno del servicio médico forense, quienes harán constar en el certificado respectivo su estado psicofísico. A continuación sin demora alguna, previo aviso al defensor que designe el inculpado o el defensor de oficio correspondiente, en su caso, y en presencia de cualquiera de ellos, el agente del ministerio público, recibirá la declaración del detenido. Durante esta diligencia el defensor estará facultado expresamente para solicitar que se asiente constancia en el acta respectiva sobre los particulares relativos a si el detenido lo fue al margen de los casos previstos por el artículo 16 de la Constitución Federal, a cualquiera irregularidad que se observara en el precitado reconocimiento médico y a hacer, por conducto del aludido funcionario público las preguntas que considere necesarias al



declarante con el fin de dejar lo más clara posible la declaración de este. El defensor no podrá comunicarse en privado con el detenido antes de que este rinda declaración para evitar cualesquiera aleccionamientos. Sin embargo, con posterioridad a la diligencia y durante el curso de la investigación deberá permitirse la más amplia comunicación con el detenido para el ejercicio de sus funciones…”

El precepto ordena la limitación del derecho de defensa y no puede interpretarse en consonancia con la Constitución y los tratados. No es posible una interpretación conforme. Es categórico: “El defensor no podrá comunicarse en privado con el detenido antes de que este rinda declaración”.3

La restricción al derecho de defensa que este numeral plantea es notoriamente inconvencional. Contraviene los artículos 8.2 c, d, y g del Pacto de San José, Costa Rica, que establecen que durante el proceso toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:

C) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; D) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección o de comunicarse libre y privadamente con su defensor; y G) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable.

Riñe, además, directamente con los artículos 17 y 18 de los “Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión” de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), a saber:

17.1. Las personas detenidas tendrán derecho a asistencia de un

abogado. La autoridad competente les informará de ese derecho

3 Véase “dereCHos HuManos. interPretaCión ConforMe, PreVis-ta en el artíCulo 1o. de la ConstituCión PolítiCa de los estados unidos MeXiCanos”, amparo en revisión 173/2012, 6 de febrero de 2013, Primera Sala, registro 2’003,974.



prontamente después de su arresto y les facilitará medios adecuados para ejercerlo.

2. La persona detenida que no disponga de asistencia de un abogado de su elección tendrá derecho a que un juez u otra autoridad le designe un abogado en todos los casos en que el interés de la justicia así lo requiera y sin costo para él si careciere de medios suficientes para pagarlo.

18.1. Toda persona detenida o presa tendrá derecho a comunicar

se con su abogado y a consultarlo.2. Se darán a la persona detenida o presa tiempo y medios

adecuados para consultar con su abogado.3. El derecho de la persona detenida o presa a ser visitada por

su abogado y a consultarlo y comunicarse con él, sin demora y sin censura, y en régimen de absoluta confidencialidad, no podrá suspenderse ni restringirse, salvo en circunstancias excepcionales que serán determinadas por la ley o los reglamentos dictados conforme a derecho, cuando un juez u otra autoridad lo considere indispensable para mantener la seguridad y el orden.

En la resolución Almonacid Arellano vs. Chile, se lee que el

cumplimiento por parte de agentes o funcionarios del Estado de una ley violatoria de la Convención produce responsabilidad internacional del Estado, y es un principio básico del derecho de la responsabilidad internacional del Estado, recogido en el derecho internacional de los derechos humanos, en el sentido de que todo Estado es internacionalmente responsable por actos u omisiones de cualesquiera de sus poderes u órganos en violación de los derechos internacionalmente consagrados, según el artículo 1.1 de la Convención Americana.

En el caso Acosta Calderón vs. Ecuador, resolución de la CIDH de 24 de junio de 2005, se lee

118. El artículo 8.2.b de la Convención Americana ordena a las autoridades judiciales competentes notificar al inculpado la acusación formulada en su contra, sus razones y los delitos o faltas



por los cuales se le pretende atribuir responsabilidad, en forma previa a la realización del proceso. Para que este derecho opere en plenitud y satisfaga los fines que le son inherentes, es necesario que esa notificación ocurra antes de que el inculpado rinda su primera declaración. Sin esta garantía, se vería conculcado el derecho de aquél a preparar debidamente su defensa.

Además, seguimos al juez Cançado: “Los tratados construyen, en el propio plano internacional, un orden jurídico constitucional de respeto a los derechos humanos”.4

De esta manera, al advertir que el numeral 266 del Código de Procedimientos Penales, vigente del Estado de Campeche, era ostensible y notoriamente inconvencional, la Procuraduría estatal determinó su inaplicación y ordenó mediante un acuerdo circular el siguiente:

ConsiderandoQue por imperativo del artículo 21 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos el ministerio público tiene bajo su responsabilidad la función investigadora y perseguirá de los delitos, la cual realiza desde el momento en que tiene conocimiento de la comisión de un hecho de carácter delictivo.

Que la Constitución Federal establece que todo individuo gozara de las garantías que otorga la misma, las cuales no podrán restringirse sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.

Que el Estado mexicano ha suscrito diversos tratados internacionales en materia de protección de derechos humanos de las personas sometidas a cualquier forma de detención y esta procuraduría comparte la preocupación y el interés por adecuar la función del ministerio público a los parámetros internacionales en materia de protección

“Primero. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 16 y 20 apartado A de la Constitución Federal de los Estados Unidos

4 Cançado Trindade, Antonio, Voto disidente en la sentencia de interpretación de la sentencia de fondo, caso Trabajadores cesados del Congreso contra Perú. Sentencia del 30 de noviembre de 2007, Serie C, núm. 174, párrafo 7.



Mexicanos y demás ordenamientos legales aplicables, la presente circular tiene como finalidad asegurar condiciones de seguridad y legalidad en beneficio de las personas que, con motivo de la probable comisión de un delito, son puestas a disposición del Ministerio Público.

Segundo. Inmediatamente que las personas puestas a disposición del ministerio público ingresen a los lugares de detención establecidos para tal fin, el agente del ministerio público bajo su más estricta responsabilidad, proveerá lo necesario con el objeto de facilitar a los detenidos los medios necesarios que les permitan comunicarse con la persona que soliciten utilizando el aparato telefónico instalado en los lugares de detención u otro medio de qué se disponga, a efecto de que cuenten con una defensa adecuada y estén asistidos en todo momento por las personas que designen o en caso contrario, del defensor de oficio que se le asigne, evitando con ello cualquier acto de incomunicación...


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REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

Víctor A. CarranCá Bourget

El título de la obra de Ronald Dworkin, Los derechos en serio, encierra en una sola frase todo lo que significa la reforma constitucional de junio de 2011.

La reforma al artículo 1o. comprende diversos aspectos; todos ellos de una gran trascendencia para el orden jurídico nacional. En palabras de Bobbio, es una verdadera y propia revolución copernicana, entendida como una inversión del punto de observación.1

Comienza —y con ello da cuenta de la nueva construcción teórica que la inspira—, por la modificación en la denominación del título primero, que ahora es “De los derechos humanos y sus garantías”; abarca, desde luego, aspectos sustantivos de gran contenido como la tutela de los derechos humanos reconocidos en la Constitución política; la constitucionalización de los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte; el establecimiento de las garantías para su protección; el principio de interpretación pro persona; la obligación del Estado de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad;

1 Bobbio, Norberto, “La primacía de los derechos sobre los deberes”, Teoría general de la política, Bovero, Michelangelo (ed.), Derechos del hombre, trad. de Magdalena Lorenzo, Madrid, Trotta, 2003, cap. IX, p. 512.


Víctor Antonio Carrancá Bourget / 114

y la obligación del Estado mexicano de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

Cada uno de estos conceptos, de gran contenido, resulta innovador y constituye el punto de partida para la construcción de un auténtico Estado constitucional de derecho, en el que se establezca una noción de derecho más profunda que aquélla a la que el positivismo jurídico lo ha reducido.2

Es innegable que los derechos humanos constituyen una pieza fundamental del correcto funcionamiento y la legitimidad del Estado de derecho, ya que hay una interdependencia genética:3 el Estado de derecho no hubiera surgido sin la lucha por los derechos humanos y por su reconocimiento en las primeras declaraciones de los siglos XVII y XVIII; y los derechos no hubieran pasado de ser entidades morales o metafísicas, si el ordenamiento jurídico del Estado no los reconociera.

Sin embargo, es la propia incapacidad del Estado legislativo, o liberal de derecho, la que asegura la indisponibilidad de los valores esenciales del ordenamiento afectados por los procesos políticos ordinarios —como señala Peña Freire—,4 lo que hace necesario un nivel de jurisdicción superior y vinculante.

La práctica del Estado legislativo, que resultó finalmente contraria a la dinámica y la filosofía implícita al principio de legalidad como sometimiento del poder al derecho, motivó la necesidad de superación de aquel modelo formulado desde los propios postulados y principios del Estado de derecho que lo fundaron.

Ese vacío de legitimidad provocó que surgieran nuevas definiciones del Estado de derecho, las cuales se produjeron en la interpretación de los derechos fundamentales, como ésta: si los

2 Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, Madrid, Trotta, 1999, p. 39.

3 Martínez de Pisón, José, Tolerancia y derechos fundamentales en las sociedades multiculturtales, Madrid, Tecnos, 2001, p. 132.

4 Peña Freire, Antonio Manuel, La garantía en el Estado constitucional de derecho, Madrid, Trotta, 1997, p. 57.


/ Reforma constitucional en derechos humanos115

derechos humanos se interpretaban como una garantía que delimitaba la libertad individual frente al Estado, entonces aparecerían más tarde, junto a esa función de defensa o incluso quizá de forma más acentuada, en cuanto instituciones objetivas o bien en tanto una definición de valor cuya función no era delimitar y controlar al Estado, sino legitimar y estimular la realización de objetivos y tareas materiales por éste.5

Es a partir de entonces que se ensayan nuevas fórmulas para asegurar el sometimiento de todo poder del Estado al derecho. El resultado es la afirmación del “carácter plenamente normativo de las constituciones como forma de asegurar la máxima vinculación a derecho de todos los poderes del Estado y de su producción normativa”.6

La Constitución, como sistema normativo que tiene fuerza obligatoria y vinculante,7 se convierte en la positivación jurídica de los “valores fundamentales” del orden de la vida en común8 o en la condensación de unos principios de justicia suprapositivos.9 La ley, a su vez, queda vinculada a una instancia jurídica superior, como es la Constitución, lo que supone un redimensionamiento del principio de legalidad como validez material.

Esta nueva forma de entender el principio de legalidad (como mecanismo de garantía), en palabras de Cabo Martín,10 implica que, para proteger al individuo, el derecho se configure y funcione conforme a un principio básico: la sumisión de los actos individuales a los generales, aunque aquellos procedan de una autoridad superior. Asimismo, la afirmación del carácter normativo de las constituciones (como plano de juridicidad superior,

5 Böckenförde, Ernst Wolfgang, Estudios sobre el Estado de derecho y la democra-cia, Madrid, Trotta, 2000, p. 32.

6 Peña Freire, Antonio Manuel, op. cit., p. 58.7 Bidart Campos, Germán J., El derecho de la Constitución y su fuerza normativa,

Buenos Aires, Ediar, 1995, p. 11.8 Böckenförde, Ernst Wolfgang, op. cit., p. 40.9 Ibidem, p. 41.

10 Cabo Martín, Carlos, Sobre el concepto de ley, Madrid, Trotta, 2000, p. 62.



vinculante e indisponible) provocará el paso del Estado legislativo al constitucional.11

La reforma constitucional que nos ocupa supera, de forma muy clara, una de las discusiones clásicas en materia de definición de derechos y que consiste en la relación entre un derecho y la acción judicial que pueda hacerse valer para exigirlo.

Siguiendo a Fried van Hoof,12 pueden distinguirse cuatro “niveles”13 de obligaciones estatales: 1) respetar, 2) proteger, 3) garan-tizar, y 4) promover el derecho en cuestión. Las primeras se definen por el deber del Estado de no injerir, obstaculizar o impedir el acceso en el goce de los bienes que constituyen el objeto del derecho; las segundas consisten en impedir que terceros interfieran, obstaculicen o impidan el acceso a esos bienes; las terceras suponen asegurar que el titular del derecho acceda al bien cuando no puede hacerlo por sí mismo; las últimas se caracterizan por el deber de desarrollar condiciones para que los titulares del derecho accedan al bien.

Las obligaciones de respetar están fundamentalmente ligadas a obligaciones negativas o de abstención, pero las de proteger, asegurar y promover involucran un mayor activismo estatal y, por ende, un número mayor de obligaciones positivas o de conducta. Duverger señala que, para asegurar la protección de las libertades a través del control de la constitucionalidad de las leyes, es preciso que los ciudadanos puedan ponerlo también en marcha y, en este sentido, es un órgano con el carácter de tribunal quien ejerce el control constitucional.14

11 Peña Freire, Antonio Manuel, op. cit., p. 59.12 Citado por Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, Los derechos sociales

como derechos exigibles, Madrid, Trotta, 2002, pp. 2729. 13 El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU,

adopta tres niveles de obligaciones: respeto, protección y satisfacción, estas últimas incluyen las que van Hoof denomina obligaciones de garantía y promoción.

14 Duverger, Maurice, Instituciones políticas y de derecho constitucional, p. 242.



La distinción entre derechos y garantías representa, así, un cambio de paradigma de enormes consecuencias. La primera de las grandes tareas de las constituciones contemporáneas fue la de distinguir claramente entre la ley, como regla establecida por el legislador, y los derechos humanos, como pretensiones subjetivas absolutas, válidas por sí mismas con independencia de la ley.15 El Estado está ahora obligado, en términos constitucionales, a garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos fundamentales. En razón de lo anterior resulta imprescindible distinguir el derecho subjetivo de las garantías16 que para su tutela efectiva establece (o debe establecer) el ordenamiento.

15 Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, op. cit., p. 47.16 Cfr. Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid, Trotta,

1999; y del mismo autor “Los derechos fundamentales en la teoría del derecho”, Los fundamentos de los derechos fundamentales, Madrid, Trotta, 2001. El autor distingue entre garantías primarias (el deber concerniente al sujeto en relación jurídica con el titular del derecho subjetivo) y garantías secundarias (el deber del juez de aplicar la sanción en caso de violación del derecho subjetivo), derivado de la naturaleza positiva y nomodinámica del derecho moderno. En un sistema nomoestático, de derecho natural, las relaciones entre figuras deónticas son relaciones puramente lógicas: dado un derecho, existe para otro sujeto la obligación o la prohibición correspondiente. Consecuentemente, en ellos no existen ni antinomias ni lagunas. Este es el sentido del principio iusnaturalista veritas non auctoritas facit legem: cuando dos normas entren en contradicción, una de las dos debe ser excluida como inexistente, más que como inválida. En cambio, en los sistemas nomodinámicos de derecho positivo, la existencia o la inexistencia de una situación jurídica, o sea, de una obligación, una prohibición, un permiso o una expectativa jurídica, depende de la existencia de una norma positiva que la prevea, que, a su vez, no es deducida de la de otras normas, sino inducida, como hecho empírico del acto de su producción. Por consiguiente, es muy posible que, dado un derecho subjetivo, no exista —aun cuando debiera existir— la obligación o la prohibición correspondiente a causa de la (indebida) inexistencia de la norma que las prevé (Derechos y garantías…, op. cit., p. 60). Según la conceptualización de Ferrajoli, en los sistemas dotados de Constitución rígida, a los derechos fundamentales negativos corresponde la garantía primaria consistente en la prohibición para el legislador de violarlos y la garantía secundaria consistente en la obligación de la Corte de anular las normas que los violen; y, a los derechos fundamentales positivos, como son todos los derechos sociales, la garantía primaria consiste en la obligación del legislador de disponer su satisfacción mediante leyes que introduzcan las obligaciones de las instituciones



Para conferir un derecho, es suficiente una norma redactada, precisamente, como norma atributiva de derechos. A su vez, para garantizar un derecho, no es suficiente atribuirlo: es necesario también establecer instrumentos aptos que lo protejan.17 Sin embargo, como acertadamente señala Jiménez Campo,18 la justiciabilidad es un criterio para identificar, con carácter general, el derecho subjetivo y el creado por la Constitución; mientras que la tutela jurisdiccional no hace fundamentales a ciertos derechos, sino que los hace, sencillamente, derechos.

Ello hace evidente que lo distintivo del derecho fundamental no sea su inmediata posibilidad de realización judicial. Lo propio de los derechos fundamentales —en opinión del autor citado— no es, por tanto, su aplicabilidad inmediata e independiente del conjunto del ordenamiento en el que la Constitución se inscribe.

Un derecho fundamental es, ante todo, un derecho creado por la Constitución, lo que significa la preexistencia del mismo al momento de su configuración o delimitación legislativa; esos derechos ya existen, con carácter vinculante, para todos los poderes públicos desde el momento mismo de la entrada en vigor del texto constitucional.

La distinción entre derechos y garantías (que ahora recoge nuestra Constitución), permite negar aquellas tesis que conside

específicamente encargadas de ella, o sea, que colmen las lagunas que supone su ausencia, ya que, expresa Ferrajoli, análogamente a la solución de las antinomias eliminadas por la intervención de una corte constitucional, la solución de tales lagunas no es nunca posible por vía interpretativa, sino que requiere una intervención operativa: precisamente, la del legislador, con la cual se introduce la norma garantista ausente y que constituye, incluso, una intervención debida (“Los derechos fundamentales en la teoría del derecho”, cit., pp. 188 y 189). La garantía secundaria, en estos casos, consiste en las obligaciones que incumben a los órganos judiciales de aplicar la sanción en presencia de actos inválidos que violen obligaciones que forman la garantía primaria de los derechos subjetivos. (ibidem, p. 192).

17 Guastini, Riccardo, Distinguiendo. Estudios de teoría y metateoría del derecho, Madrid, Gedisa, 1999, p. 185.

18 Jiménez Campo, Javier, Derechos fundamentales. Concepto y garantías, Madrid, Trotta, 1999, pp. 23 y 24.



ran los derechos sociales, económicos y culturales como derechos “sobre el papel”, y no así “verdaderos” derechos.19

Si no se realiza esta distinción, dice Ferrajoli,20 los derechos escritos en las cartas internacionales no serían derechos porque están desprovistos de garantías. Por la misma razón, tampoco serían derechos los sociales, igualmente carentes de las adecuadas garantías jurisdiccionales. Si confundimos derechos y garantías —continúa diciendo— resultarán descalificadas en el plano jurídico las dos más importantes conquistas del constitucionalismo, es decir, la internacionalización de los derechos fundamentales y la constitucionalización de los derechos sociales, reducidas ambas, en defecto de las adecuadas garantías, a simples declamaciones retóricas o, a lo sumo, a vagos programas políticamente irrelevantes.

Para Ferrajoli —a quien seguimos en este planteamiento—21 en la estructura nomodinámica del derecho moderno se impone

19 Guastini, Riccardo, op. cit., p. 185. Para este autor, las tesis de Ferrajoli que se deducen de su definición teórica o formal de derechos fundamentales (véase Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías…, cit., p. 37), en el sentido de que la obligación correspondiente a un derecho (garantía primaria) está implícita en el propio derecho y, la obligación correspondiente al derecho puede, sin embargo, no existir (cuando no exista una norma positiva que la establezca), en cuyo caso se está en presencia de una laguna técnica, son tesis contradictorias entre sí (Guastini, Riccardo, “Tres problemas para Luigi Ferrajoli”, Los funda-mentos de los derechos fundamentales, cit., p. 58). A esta crítica responde Ferrajoli (“Los derechos fundamentales en la teoría del derecho”, Los fundamentos de los derechos fundamentales, cit., pp. 183196) señalando que en la resistencia de Guastini a reconocer como lagunas la ausencia de garantías y como antinomias su violación, subyace una específica metateoría del derecho (Guastini, Riccardo, Distinguiendo. Estudios de teoría y metateoría del derecho, cit.): la idea de que la teoría, en cuanto “análisis lógico” del lenguaje legislativo y del lenguaje de los juristas, es descriptiva del derecho, en tanto que Ferrajoli sostiene que la teoría del derecho frente al derecho, puede ser normativa y no descriptiva (“Los derechos fundamentales en la teoría del derecho”, Los fundamentos de los derechos fundamen-tales, cit., p. 192).

20 Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías…, cit., p. 59, y “Los derechos fundamentales en la teoría del derecho”, op. cit., p. 183.

21 Cfr. Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías…, cit.



distinguir entre los derechos y sus garantías, en virtud del principio de legalidad como norma de reconocimiento de las normas positivamente existentes, lo que obliga a reconocer que los derechos existen si y sólo si están normativamente establecidos, así como las garantías constituidas por las obligaciones y las prohibiciones correspondientes están presentes si y sólo si también ellas se encuentran normativamente establecidas.

La consecuencia de esta distinción entre derechos y garantías es de enorme importancia en los planos teórico y metateórico. Por cuanto al primero, supone que el nexo entre expectativas y garantías no es de naturaleza empírica sino normativa, que puede ser contradicho por la existencia de las primeras y por la inexistencia de las segundas; y que, por consiguiente, la ausencia de garantías debe ser considerada como una indebida laguna que los poderes públicos internos e internacionales tienen la obligación de colmar; que es obligatorio sancionar como actos ilícitos o anular como actos inválidos.

Por cuanto al segundo, la distinción desempeña un papel no meramente descriptivo, sino también crítico y normativo22 de la ciencia jurídica en relación con su objeto: crítico en relación con las lagunas y antinomias que ésta tiene el deber de poner de relieve, y normativo respecto de la legislación y la jurisdicción a las que la misma impone cubrir las primeras y reparar las segundas.23 El autor en cita concluye:

En el paradigma del constitucionalismo rígido —que es un paradigma que refleja la lógica del diseño normativo propio del Estado constitucional de derecho— el conflicto insuperable por vía de interpretación debe ser resuelto, en caso de antinomia, mediante la abrogación o anulación de la norma inválida y, en caso de laguna,

22 Ferrajoli sostiene que el precio pagado por cualquier concepción de la teoría del derecho meramente descriptiva, que impida la explicación de la divergencia entre teoría del derecho y derecho es, en definitiva, el colapso de la teoría del derecho y del propio derecho positivo (“Los derechos fundamentales en la teoría del derecho”, cit., p. 193).

23 Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías …, cit., p. 63.



mediante la introducción de la norma ausente; que es, precisamente, lo que impone la teoría, por tanto normativa, al derecho positivo y a sus operadores, y que supone fundar el papel civil y político —crítico y proyectivo— de la ciencia jurídica.24

A su vez, también debe distinguirse entre las posibilidades de realización técnica y las de realización política de tales derechos fundamentales.

En relación con los derechos económicos, sociales y culturales y su posible justiciabilidad, es frecuente que se insista en la falta de acciones o garantías procesales concretas que los tutelen efectivamente, en razón del carácter colectivo de muchos reclamos vinculados con derechos sociales, su inadecuada estructura y la particular posición del Poder Judicial para exigir el cumplimiento de obligaciones, que consisten en disponer de recursos o fondos públicos.25

Desde la perspectiva técnicojurídica, se puede pugnar por la introducción de garantías de derecho internacional como la publicación de un código penal internacional, la introducción de un control jurisdiccional de constitucionalidad de todos los actos de los organismos internacionales por violaciones de los derechos humanos; o, en fin, la imposición y la regulación de ayudas económicas y de intervenciones humanitarias, articuladas con la forma de las garantías, a favor de los países más pobres.

Por cuanto a las posibilidades de realización política, si bien la satisfacción de los derechos sociales es costosa y exige la obtención y la distribución de recursos, tomar en serio a los derechos humanos proclamados a nivel internacional exige la puesta en discusión de los niveles de vida que permiten a occidente gozar de bienestar y democracia a expensas del resto del mundo.

24 Ferrajoli, Luigi, “Los derechos fundamentales en la teoría del derecho”, cit., p. 196.

25 Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, Los derechos sociales como derechos exigibles, cit., p. 40.


PODER JUDICIAL


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RETOS PARA LA JUDICATURA

Blanca Estela del Rosario zaMudio Valdés

En primer lugar, quiero agradecer la oportunidad que se me ha concedido de participar en tan importante compilación de experiencias en uno de los campos más hermosos de la aplicación del derecho como lo es el trabajar en el Juzgado de Primera Instancia en Materia Familiar en el Distrito Federal. La razón que me motiva a externar las vivencias cotidianas y enfocarlas a las reformas tan importantes que sufrió nuestra Carta Magna en 2011.

Con base en la labor jurisdiccional que se desempeña diariamente, me encuentro con la dificultad de tener que resolver los problemas de la mayoría de las familias que están haciendo vida en común de pareja, ya sea por la celebración de un matrimonio, por la unión en concubinato, o por la decisión de tener hijos e hijas en común. La mayoría de los padres quieren que ellos se encuentren forzosamente bajo su cuidado, sin desear o permitir que se lleven sanamente convivencias con el menor o los menores con su otro progenitor no custodio. De esta forma, actúan en una forma no sana para sus menores hijos, sino afectando totalmente los derechos de los niños y niñas, que en todo momento es superior al de sus padres. Como consecuencia, debe protegerse en forma constante ese derecho de visita que, desde mi punto de vista, no debe de ser dictado por el juzgador sino por las partes. Éstas deben, desde el primer día de sus diferencias, resolver los puntos más esenciales y sobresalientes para sus hijos, como lo es


Blanca Estela del Rosario Zamudio Valdés / 126

el derecho de visitas y convivencias, así como lo relativo a la pensión alimenticia.

Las obligaciones de crianza se encuentran plasmadas en nuestra legislación sustantiva, pero, por los problemas que existen entre los padres, o no las saben o no las quieren llevar a cabo, y dadas esas conductas lo único que ocasionan es que los padres no cumplan con la obligación de educar sanamente, sino que cada uno educa con base en su forma de ser. Esto conlleva a que, cuando sus hijos lleguen a la mayoría de edad, no sean personas de bien, responsables o tengan una profesión, sino que sean unos delincuentes o personas no aptas para la sociedad. Lo anterior también genera demasiada violencia en sus diferentes tipos, cuestión preocupante para todos los seres humanos, pues todas esas conductas pueden considerarse como violatorias de los derechos fundamentales de todas las personas.

A partir de 2011, en el ámbito del derecho en general, se ha logrado un cambio en toda la forma de actuar y de la visión tradicional que se ha venido trabajando desde hace muchos años atrás, cambios de paradigmas en lo que respecta a la nueva modalidad de proteger los derechos fundamentales de todos los individuos que así lo soliciten. Se hace hincapié que, con base en la práctica cotidiana que la suscrita ha tenido a lo largo de la función jurisdiccional en los juzgados en materia familiar, se ha utilizado desde hace tiempo para fundamentar el actuar del juez los tratados internacionales encaminados a la protección tanto de los derechos de los niños como las convenciones relativas a evitar y erradicar la violencia contra las mujeres. Sin embargo, a partir de las reformas realizadas a nuestra Carta Magna en dicho año, ahora se convierte en una obligación.

Como se ha señalado, se trabajaba desde antes con esa motivación y fundamentación que debe existir en toda resolución judicial. Se considera que no debe de existir dificultad en la aplicación de los preceptos legales, pues precisamente gracias a las reformas a nuestra Constitución se le otorga a los órganos jurisdiccionales de primera instancia la facultad de llevar a cabo lo


/ Retos para la judicatura 127

que es el control de constitucionalidad, el poder aplicar o desaplicar algún precepto legal, siempre en beneficio de la persona, lo que se entiende como el principio pro persona a proteger. No se debe perder de vista la obligación del juzgador que se contempla en el artículo 1o. de la Constitución de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

El impacto que la reforma constitucional tiene en la forma de juzgar debe ser precisamente el cambiar la forma tradicional de trabajar tanto de los órganos jurisdiccionales como de los abogados postulantes. En líneas anteriores, he externado que los conflictos más comunes que se ven en los juzgados familiares es la total ruptura de la relación familiar. En estos casos, al no existir una buena relación en cuanto a la educación adecuada de los menores inmersos en los procedimientos, se provoca que siga existiendo demasiada violencia hacia las mujeres. Si ésta no es atendida a tiempo o, en su caso, no se dictan las resoluciones necesarias para evitarla, puede darse la desgracia de seguir teniendo muchas mujeres privadas de la vida, sin que se haga nada por parte de algunas autoridades.

De esta forma, en especial quiero externar algunas buenas prácticas que se han señalado así por la Dirección de Orientación Ciudadana y Derechos Humanos del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal: se realizan guardias de violencia de 24 horas por los jueces civiles, penales y familiares. Así, están disponibles para auxiliar a las mujeres que en ese momento han tomado la decisión tan importante de poner fin al círculo de violencia en el que se hayan inmersas desde tiempo atrás y que no han encontrado el apoyo o acompañamiento necesario para salir adelante.

Como se ha señalado, desafortunadamente todavía existe resistencia al cambio en el sentido de que cuando acude una mujer a solicitar ayuda al órgano jurisdiccional, se le pide que se acredite fehacientemente la violencia que ha sufrido, siendo esta mala



práctica contraria a las recomendaciones que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha realizado a nuestro país. Por otra parte, si acude a los juzgados familiares, y en especial al que en ese día esté de guardia, tristemente hay algunos jueces en materia familiar que no han comprendido ni leído estas recomendaciones y les dicen: que si lo que desea es salida del domicilio o medida de restricción, no se puede hacer y tiene que ir al juzgado penal en turno, ya que en base a la Ley de Acceso a la Mujeres a una Vida Libre de Violencia el juez familiar no tiene esa facultad.

Así, no se cumple satisfactoriamente con lo dispuesto por el artículo 1o. constitucional, pues se está dejando en total desamparo a esa mujer con un gran temor, a veces sin dinero, sin comer y con la incertidumbre de lo que vaya a pasar, pues en lugar de encontrar un apoyo a la situación tan difícil que está viviendo, encuentra una respuesta totalmente negativa a solucionar su problema, violentando con ello sus derechos fundamentales. Desde mi punto de vista, por parte de la autoridad jurisdiccional, al no hacer nada al respecto, se le genera violencia institucional.

Si bien tenemos conocimiento de lo que refiere el artículo 1o. constitucional, también es importante mencionar que el juez de lo familiar se encuentra plenamente facultado para intervenir de oficio y ordenar todas las gestiones que sean necesarias para proteger a las víctimas en los casos en donde se tenga conocimiento que existe violencia y se tenga que evitar que se siga generando la misma, así como evitar un daño irreparable o de difícil reparación. Por lo anterior, me permito compartir lo que considero una de las buenas prácticas en la labor jurisdiccional encomendada y, en especial, cuando me ha tocado llevar a cabo una comparecencia por estar de guardia con base en la Ley de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Narrados los hechos que ha sufrido la compareciente y acreditada su relación de matrimonio o, en su caso, la de concubina o pareja del agresor, se determina la situación jurídica de la compareciente, así como de sus menores hijos, como es lo relativo a



los alimentos y a la guarda y custodia. En cuanto a resguardar su integridad física, se decreta lo siguiente:

La C. jueza aCuerda: Se tiene por recibida la Presente CoM-PareCenCia realizada por la C. María en base a lo establecido por la Ley de ACCeso a las Mujeres a una Vida LiBre de ViolenCia, y atendiendo a todos y cada uno de los motivos expuestos por los cuales se solicita la CesaCión de la Violen-Cia… Considerando las manifestaciones de la compareciente y atendiendo a las amplias facultades que se le conceden al Juez familiar en los artículos 941, 942, 943 del Código de Procedimientos Civiles, sin que implique que se prejuzgue sobre la veracidad de los hechos constitutivos de la acción intentada, y dada la petición contenida, y para el caso de resultar cierta la violencia que se pueda generar, y que la compareciente al encontrarse en una situación de riesgo y para el caso de no decretarse las medidas solicitadas, los daños que llegaran a ocasionarse podrían resultar de difícil reparación o irreparables por las consecuencias graves de las mismas, como pueden ser daños psicológicos o lesiones graves que pongan en peligro la vida o hasta la vida misma, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 282 inciso A, fracción I del Código Civil y a fin de salvaguardar la integridad y seguridad de la compareciente y de sus menores hijos y dado que la suscrita cuenta con la más amplia libertad para dictar las medidas que protejan a las víctimas, y que la compareciente ha externado el temor fundado de que pueda originarle algún daño el señor Carlos ya que es generador de violencia, y atendiendo a que es deber de este órgano jurisdiccional el actuar con la debida diligencia en aquellos procedimientos en donde exista el temor fundado de que pueda ocasionarse un daño irreparable o de difícil reparación como pueden ser agresiones físicas o inclusive llegar hasta causar la muerte como se ha observado en la reCoMendaCión general núMero 19: la ViolenCia Contra la Mujer CEDAW; se ordena la salida inMediata del doMiCilio Conyugal del señor Carlos, al MoMento de PraCtiCarse la diligenCia de eMPlazaMien-to, debiendo el C. Secretario aCtuario adscrito al juzgado levantar el acta circunstanciada respecto de dicha salida del domicilio y dar fe del inventario que se realice de los bienes que el



demandado extraiga del mismo siendo éstos de carácter personal y los propios para su desempeño laboral, profesional o artesanal; Asimismo y para el caso de que el señor Carlos se resista a salir del domicilio conyugal, atendiendo a la más amplia libertad para dictar la medidas que protejan a las víctimas como lo establece el artículo 282 del Código Civil, y salvaguardar su integridad se ordena su lanzamiento con auxilio de la fuerza pública, por lo que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 64 del Código de Procedimientos Civiles, se habilitan días y horas inhábiles para la práctica de la diligencia ordenada. Y se previene al señor Carlos para que se abstenga de causar molestia alguna a la parte actora o a sus hijos, en forma física o emocional, en su persona o bienes; y se le hace saber al hoy demandado que no deberá de acercarse al domicilio donde habite la compareciente, a su centro de trabajo, o a cualquier lugar en donde ella se encuentre así como sus hijos, al domicilio de los centros educativos de sus hijos, a una distancia de Mil Metros a la redonda, apercibido que en caso de hacerlo y a fin de salvaguardar la integridad de la actora e hijos y con fundamento en el artículo 73 primer párrafo del Código de Procedimientos Civiles, se le aplicará como medida de apremio por el desacato a un mandato judicial un arresto de treinta y seis Horas; así como se dará la intervención correspondiente al Ministerio Público para la integración de la averiguación previa correspondiente, lo anterior también se fundamenta en lo dispuesto por la parte conducente del artículo primero constitucional el cual establece que: “… Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley…”. Así como lo dispuesto por los artículos 3 y 4 de la ConVenCión interaMeriCana Para Pre-Venir, sanCionar y erradiCar la ViolenCia Contra la Mujer ConVenCión de BeleM do Pará, los cuales establecen



en sus partes conducentes que: “toda Mujer tiene dereCHo a una Vida liBre de ViolenCia, tanto en el áMBito PúBli-Co CoMo en el PriVado”. “toda Mujer tiene dereCHo al reConoCiMiento, goCe, ejerCiCio y ProteCCión de todos los dereCHos HuManos y a las liBertades Consagradas Por los instruMentos regionales e internaCionales so-Bre dereCHos HuManos”.

La suscrita ha realizado estas comparecencias e iniciado los procedimientos respectivos, pero siendo más importante aún, que se haya podido auxiliar a las mujeres que acuden al órgano jurisdiccional, que han sido violentadas físicamente y que han estado a punto de que se les prive de la vida. Una vez que se ha dictado la orden de restricción y/o la salida del domicilio del agresor, se ha evitado la violación de un derecho fundamental que es la vida, cumpliéndose así una de las recomendaciones que se ha dado al Estado mexicano por parte de Corte Interamericana de Derechos Humanos. Asimismo, se cumple satisfactoriamente con una de las finalidades primordiales de la reforma de 2011, a saber, que los órganos jurisdiccionales tenemos como principal finalidad promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de todas las personas que acuden a solicitar justicia.


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EL GRAN RETO DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN: LA PREVENCIÓN

Y REPARACIÓN DE VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS


Es innegable que la reforma constitucional en materia de derechos humanos ha traído consigo los cambios más trascendentales en la historia del Estado mexicano. A través de ella, el Estado establece como eje central de sus políticas el respeto a los derechos humanos; todas las autoridades están obligadas a respetarlos y protegerlos dentro del ámbito de sus respectivas competencias. Para el Poder Judicial de la Federación (PJF), la reforma implica que los antiguos paradigmas jurídicos se deben replantear y reevaluar a la luz de los derechos humanos. El contenido de ella, por su propia naturaleza, tuvo un impacto inmediato y directo en la labor de los jueces de control constitucional. Por ello, dentro del PJF, se creó un sinnúmero de programas de capacitación (talleres, seminarios, mesas redondas, etcétera) para adiestrar a los jueces federales en las implicaciones de la misma y que así cumplieran con el mandato constitucional.

Sin embargo, la implementación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos no se constriñe sólo a su realización en el ámbito judicial. El principal objetivo de la reforma es garantizar que todos y todas las mexicanas gocen de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y tratados internaciona


Carlos Pérez Vázquez / 134

les en la materia. El artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) dispone la obligación de prevenir las violaciones a derechos humanos, y es ahí donde radica el reto más grande para todos los órdenes del Estado, incluido el Poder Judicial de la Federación.

En este marco de prevención, desde el Poder Judicial de la Federación, se han redoblado esfuerzos para la construcción de capacidades dentro de la judicatura para la implementación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos. El cambio de paradigma jurídico que ella conlleva y la cotidiana exigencia de constante aprendizaje de la labor judicial demandan una continuidad en las medidas administrativas en materia de capacitación, incluso un refortalecimiento de ellas. Nuestro sistema constitucional está en permanente construcción y debe ser complementado por los tratados internacionales en materia de derechos humanos ratificados por México.

Cabe mencionar que esta obligación de formación de los juzgadores federales también se desprende del expediente Varios 912/2010, en el que la Suprema Corte de Justicia establece una serie de medidas administrativas en cumplimiento a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Radilla Pacheco vs. México. Dentro del Poder Judicial, la labor de prevención de violaciones de derechos humanos tiene como consecuencia que, indiscutiblemente, también los poderes judiciales locales deben capacitar a sus jueces y juezas en la implementación de la reforma. Esto se debe a que el marco constitucional —necesariamente los derechos humanos reconocidos en él y los de fuente internacional— permea todo el ordenamiento jurídico mexicano. Una de las consecuencias de la reforma es que los derechos humanos adquieren relevancia en todas las áreas del derecho y que ha creado un lenguaje de encuentro entre ellas (derecho fiscal, telecomunicaciones, etcétera). Es así que la labor de prevención de violaciones de derechos humanos provenientes de autoridades judiciales sólo se puede lograr fortaleciendo las capacidades de los juzgadores en todos los órdenes.


/ Gran reto del Poder Judicial 135

En un sentido más amplio, la obligación del Estado de prevenir violaciones a los derechos humanos requiere de un actuar conjunto de todos sus poderes. La violación de tales derechos rompe con el tejido democrático, el cual debe ser restaurado constantemente. Cada una de las autoridades debe realizar una labor preventiva dentro del ámbito de sus competencias. Primero, se requiere que todos los servidores públicos estén conscientes de las implicaciones de la reforma en cada una de sus actuaciones. El respeto a los derechos humanos debe ser el objeto central de su labor. Así se podrán evitar actos de autoridad contrarios a las disposiciones constitucionales. Por un lado, esto requiere de una gran voluntad política y, por el otro, más práctico, requiere una capacitación permanente de los servidores públicos. Segundo, y esto implica también un esfuerzo del Poder Judicial de la Federación, se deben conocer los precedentes judiciales existentes en la materia, de tal modo que puedan apegarse a ellos, sin necesidad de llegar a la instancia judicial, lo cual significa una carga tanto para las autoridades responsables como para las víctimas.

En efecto, el respeto de los derechos humanos debería implicar un conocimiento excepcional de cualquier violación en vía judicial. Este punto es especialmente importante porque la llega da a la instancia judicial significa, en la mayoría de los casos, que ya se incurrió en una violación a los derechos humanos.1 En concreto, lograr que las instancias judiciales sean ultima ratio para prevenir violaciones a derechos humanos requiere también que el Poder Judicial de la Federación emita criterios claros y sólidos que puedan ser orientadores de la conducta de todos los poderes del Estado. Ello significa una tarea ardua para el Poder Judicial de la Federación. La interpretación de las normas es una tarea constante que requiere de un diálogo abierto entre la judicatura y el foro jurídico del país, siempre tomando en cuenta la voluntad de

1 Si bien el amparo prevé mecanismos de prevención, como la suspensión, aquí nos limitaremos al amparo por violaciones a derechos humanos ya consumadas.



la sociedad en la construcción de criterios. Este esfuerzo de diálogo y construcción ya se ha iniciado entre los juzgadores del país.

No debemos olvidar que el metalenguaje de la Constitución refleja la misma voluntad de la sociedad, además de sus valores y principios deseados. Para el Poder Judicial de la Federación, esto también se traduce en brindar una difusión de los precedentes en materia de derechos humanos. Existen ciertos avances para la solidificación de criterios judiciales. La misma reforma constitucional brinda un mecanismo para lograr que la jurisprudencia tenga efectos generales. La Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene la facultad de emitir “la declaratoria general de inconstitucionalidad” (tercer párrafo del artículo 107, fracción II CPEUM, y capítulo IV, título cuarto de la Ley de Amparo), una vez que haya transcurrido el plazo de 90 días y la autoridad responsable no haya modificado o derogado la norma inconstitucional. La declaratoria de inconstitucionalidad tendrá efectos generales. Este mecanismo representa un gran avance y refleja la voluntad del legislador de lograr el acceso a la justicia, ya que el amparo no será la única vía para exigir el respeto a los derechos humanos.

Uno de los riesgos de concebir a los órganos judiciales como un medio ordinario para reparar las violaciones a los derechos humanos es que las víctimas corren el peligro de la revictimización. Dependiendo del tipo de transgresión, el procedimiento judicial puede traducirse en una extensión de los daños causados por los actos violatorios. En algunos casos, las víctimas requieren de una reparación del daño inmediata y la situación menos deseada es iniciar un largo proceso judicial. Muchas veces el camino a la justicia puede resultar agotador. Pensemos en el caso Radilla Pacheco —sólo por mencionar un ejemplo—, quien desapareció en 1974 y sus familiares, especialmente su hija Tita, lograron su anhelo de justicia en 2009, cuando la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) emitió una sentencia favorable, obligando al Estado mexicano, incluido el Poder Judicial de la Federación, a llevar a cabo ciertas medidas reparativas. Este ejemplo debería



ser la excepción en lo que respecta a la reparación de violaciones a derechos humanos.

En relación a la vía más eficiente para la reparación de las violaciones de derechos humanos, se encuentra la creación de un sistema de justicia restaurativa que representa otro de los grandes retos para la implementación de la reforma en materia de derechos humanos. Para ello, resulta pertinente, aunque no suficiente, la figura del amparo como derecho humano en sí mismo (derecho a un recurso efectivo) y como garantía para la protección de otros. La nueva Ley de Amparo debe ser analizada y aplicada a la luz de la mencionada reforma constitucional. El juicio de garantías debe recuperar su función preventiva de violaciones de derechos humanos —para ello es necesario el fortalecimiento de la figura de la suspensión— y, en caso de que éstas ya hayan sido consumadas, se deberían reparar integralmente a través del mismo proceso judicial. Sin embargo, la justicia restaurativa no corresponde en exclusiva a los tribunales. La reparación integral a violaciones de derechos humanos debe convertirse en una política de Estado que involucre a todas las autoridades.

El juicio de amparo es el procedimiento que potencialmente permite remendar el daño causado. No obstante, la Ley de Amparo no prevé un sistema de reparaciones integrales de violaciones de derechos humanos. Si bien en el sistema jurídico nacional existe el sistema de indemnizaciones “para quienes sufran daños como consecuencia de la actividad administrativa del Estado”, previsto en el artículo 1o. de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. El segundo párrafo de dicha Ley establece expresamente que las disposiciones de la misma serán aplicables para cumplimentar los fallos de la Corte IDH y las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, sólo se



refiere al pago de indemnizaciones y no a una reparación integral (restitutio in integrum) del daño.2

Según la Corte IDH, el concepto de reparación integral

implica el restablecimiento de la situación anterior y la eliminación de los efectos que la violación produjo, así como una indemnización como compensación por los daños causados… las reparaciones deben tener una vocación transformadora de [dicha] la situación, de tal forma que las mismas tengan un efecto no sólo restitutivo sino también correctivo.3

De no ser posible la reparación integral, la Corte Interamericana prevé la determinación de una serie de medidas para reparar las consecuencias que las violaciones a los derechos humanos produjeron, además de las indemnizaciones, y la adición de medidas de carácter positivo que el Estado debe tomar para que no se repitan los hechos (garantía de no repetición).4 La Corte Interamericana ha desarrollado una jurisprudencia progresista, incluso más que otros tribunales regionales de derechos humanos en materia de reparaciones, la cual puede enriquecer enormemente la labor de los jueces nacionales.

2 Corte IDH, caso La Cantuta vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 29 de noviembre de 2006, serie C, núm. 162, párr. 201. Disponible en http://www.bjdh.org.mx/BJDH/busqueda

3 Corte IDH, caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México (excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas). Sentencia del 16 de noviembre de 2009. Serie C, núm. 205, párr. 450. Disponible en http://www.bjdh.org.mx/BJDH/busqueda

4 Caso La Cantuta, supra; Corte IDH, caso Goiburú y otros vs. Paraguay (fondo, reparaciones y costas), sentencia del 22 de septiembre de 2006, serie C, núm. 153, párr. 142; Corte IDH, caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) vs. Vene-zuela, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 5 de julio de 2006, serie C, núm. 150, párr. 117; Corte IDH, caso Ximenes Lopes vs. Brasil, sentencia del 4 de julio de 2006, serie C, núm. 149, párr. 209; caso Almonacid Arellano y otro vs. Chile, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 26 de septiembre de 2006, párr. 136; y Corte IDH, caso Baldeón García, sentencia del 6 de abril de 2006, serie C, núm. 147, párr. 176.



Los retos para el Poder Judicial de la Federación son la creación de criterios claros y concisos acatables por todas las autoridades del Estado mexicano y así prevenir futuras violaciones a derechos humanos, o, en su caso, orientar la adopción de medidas de reparación integral. Es claro que, una vez que un litigio versa sobre la violación de derechos humanos, la judicatura debe garantizar que el daño sea reparado de manera integral. A falta de una legislación clara, los órganos judiciales deben desarrollar criterios y figuras a través de la labor jurisdiccional, tomando en cuenta también —incurriendo en un diálogo jurisprudencial— los criterios desarrollados por la Corte Interamericana.5 Con ello, desde la perspectiva del Poder Judicial de la Federación, se debe lograr que las instancias judiciales sean ultima ratio para lograr el respeto y garantía de los derechos humanos, además de la construcción de un sistema de justicia restaurativa y de reparación pronta y adecuada de las violaciones a los derechos humanos.

Desde la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha venido avanzando no sólo en la emisión de criterios, sino también en la elaboración de herramientas e instrumentos puestos a disposición de todas las personas. Los cinco protocolos de actuación,6 así como el Buscador Jurídico en Derechos Humanos (BJDH) son ejemplos de ese esfuerzo y buenas prácticas en materia de implementación que incluso han generado el reconocimiento internacional para el trabajo de la Corte, materializado en el premio de la ONU en materia de derechos humanos y la certificación del Programa de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) “Memoria del Mundo”.

5 También en seguimiento a la tesis derivada de la contradicción de tesis 293/2011, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 10a. Época, libro 5, tomo I, abril de 2014, p. 96.

6 Protocolos de actuación: para quienes imparten justicia en casos que afecten a niñas, niños y adolescentes; en casos que involucren personas, comunidades y pueblos indígenas; para juzgar con perspectiva de género (haciendo realidad el derecho a la igualdad); para quienes imparten justicia en casos que afecten a personas migrantes y sujetas de protección internacional, y para quienes imparten justicia en casos que involucren derechos de personas con discapacidad.


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PRINCIPALES RETOS DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN EN TORNO A LA REFORMA

CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

Carolina Isabel alCalá Valenzuela

Desde el enfoque del Poder Judicial de la Federación, hablar de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, surgida en junio de 2011, significa visualizar el complejo entrelazamiento de retos que ineludiblemente deben enfrentarse, resolverse y solucionarse desde una nueva cultura jurídica. Esta nueva cultura debe buscar institucionalizar y judicializar las nuevas figuras y entidades creadas con dicha reforma y las que se relacionan con ella. Además, implica tomar en cuenta el entramado de elementos y factores que integran la realidad social, claro, compleja en grado enorme, que se pretende sea ontológicamente igualitaria, democrática, garante del acceso a la justicia, protectora, promotora y restauradora del derecho de los derechos humanos en sí.

Este derecho existe para materializarse y realizarse; ser eficaz y objetivarse en torno a su eje central, que es cualquier persona, todo ser humano, reconocido con la dignidad y derechos inherentes. Es en el derecho donde se instala la citada reforma constitucional en materia de derechos humanos, por lo que no se trata de un cambio de leyes, una reforma legislativa más, sino que implica la transformación esencial del sistema de justicia.


Carolina Isabel Alcalá Valenzuela / 142

El principal reto que deriva de tal reforma es, entonces, lograr que sea eficaz y se realice, no solamente que sea realizable por el hecho de estar incorporada a los nuevos textos legales, a la par que debe llegarse a su objetivación en la vida social y jurídica. El innovador marco normativo se integra ahora por un mayor catálogo de derechos fundamentales reconocidos desde luego por la propia Constitución federal y por los tratados internacionales, así como por los instrumentos de garantías jurisdiccionales.

Entre los últimos, se destaca el juicio de amparo como el principal pilar protector que fue reformado, a su vez, para darle la máxima importancia como medio de control constitucional, y para que adquiriera una nueva connotación adecuada al contexto recién creado, con la incorporación de figuras novedosas:

1. La procedencia contra actos de particulares.2. El crecimiento de la plataforma de esa procedencia, al re

conocer ahora el interés legítimo, tanto individual como colectivo, por lo que se hace crecer la base de los promoventes;

3. La declaración de inconstitucionalidad general (con la salvedad en materia tributaria) por jurisprudencia sustentada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

4. En casos de amparos por intereses colectivos, se reservó a la ley reglamentaria el establecimiento de los efectos de las sentencias protectoras.

5. Se innovaron las condiciones de operatividad de las causales de improcedencia y sobreseimiento en el juicio de amparo, aunque de ellas se eliminó la de inactividad procesal.

6. Los alcances y la procedencia de la suspensión se delimitaron con precisión, al tiempo que se incluyeron las figuras de la apariencia del buen derecho y el interés social, que deberán ser sujetas a examen minucioso y pormenorizado.

7. Se integran medidas de apremio a ejecutar por las propias autoridades.

8. Se otorga potestad directa a la Suprema Corte para que pueda ejecutar sus resoluciones en cuanto a la suspensión


/ Principales retos del Poder Judicial 143

del acto impugnado y la ejecución de las sentencias; pero en este último rubro, habrá de distinguirse el incumplimiento justificado (hipótesis en la que se concede un plazo razonable, con posibilidad de ser ampliado a solicitud de la autoridad interesada, para proceder al cumplimiento de la correspondiente resolución), del incumplimiento injustificado, inoportuno o extemporáneo debido a que haya transcurrido el plazo respectivo de cumplimiento.

9. La facultad también concedida a dicho alto tribunal para separar del cargo a la persona que lleve y/o haya tenido la titularidad de la autoridad responsable, así como a la que tenga el cargo de superior jerárquico de esa otra autoridad, cuando hayan incurrido en responsabilidad por incumplimiento no justificado; o por haber repetido el acto reclamado, a menos que la reiteración del acto no haya sido dolosa y se deje sin efectos antes de que la Suprema Corte emita resolución.

10. El cumplimiento sustituto de las sentencias que otorgan el amparo se amplía, para poder ser solicitado por la propia parte quejosa, o se decrete oficiosamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Este último caso se aplica cuando se advierta que la ejecución en sí pueda acarrear mayores afectaciones a la sociedad en relación proporcional a los beneficios que pueda reportar al individuo o ente amparado, o cuando, por particularidades propias del caso, resulte imposible o desmesuradamente gravoso lograr la restitución de la situación prevaleciente antes de que se cometiera la violación impugnada.

11. Se configura una sanción penal para quien ejerza la titularidad de la autoridad responsable que desobedezca un mandato de suspensión o que, debido al otorgamiento de dicha medida, admita por actuación negligente o de mala fe, fianza o contrafianza que sea notoriamente insuficiente.



Mención especial se hace del tratamiento de violaciones a los derechos humanos que se da en la reforma constitucional a determinadas omisiones de las autoridades. Éstas se hacen consistir en no actuar en cuanto a la realización de los deberes estatales, a dejar pasar, a permanecer silente, a no hacer, a no aplicar ciertas obligaciones estatales, que se consideran en la categoría de violaciones que vulneran derechos humanos reconocidos en el bloque forjado a partir del contenido del artículo 1o. constitucional, dan paso a que protejan directamente, ahora sí, los derechos de contenido social, económico y cultural.

Con esta nueva tutela, se abarca la actuación de toda autoridad responsable de políticas sociales, de forma que se difunde también el control constitucional a la actividad de los poderes Ejecutivo y Legislativo de los tres niveles. Así, se podrá llegar a la protección efectiva, mediante la institucionalización jurídica o judicialización vía amparo, de los derechos que han sido tradicionalmente considerados como programáticos y discrecionales y sujetos solamente a cumplimientos de tipo prestacional.

Un segundo reto es avanzar en la creación, a nivel nacional, de una cultura constitucional integral en materia de derechos humanos, que sea cambiante, se distinga por ser evolutiva y que abarque no sólo el ámbito jurídico, sino también los restantes campos de la vida social.

Esta cultura constitucional debe comprender el cambio de paradigmas en el ámbito individual y colectivo, aunado al deber de impactar directamente en la obtención de un cambio de actitud de cada integrante del Poder Judicial de la Federación, con base en la formación, la capacitación y la sensibilización de haber adquirido un compromiso con el sistema de los derechos humanos. En lo sucesivo, será relevante entender a éstos con base en esa nueva cultura constitucional integral, que deberá sustentarse en varios fundamentos trascendentales:

a) Deberá abandonarse el formalismo a la hora de resolver, ya que los derechos humanos no parten de una visión sólo de



ciencia jurídica, sino principalmente de una filosofía práctica y moral.

b) En adelante, deberá acudirse a todas las dimensiones de la vida social, como ha dicho el maestro Rodolfo Luis Vigo, para entender los conceptos atinentes a los derechos humanos.

c) Al abandonarse el formalismo jurídico, deberá irse construyendo un nuevo sistema de interpretación con base principal en la ética judicial y, desde luego, con enfoque de derechos humanos, para llegar a la flexibilización en la interpretación y aplicación de las normas con base en la ponderación de principios.

d) Vislumbrar, visualizar y usar los instrumentos jurídicos como elementos, medios y herramientas de proyección para ampliar la plataforma de los derechos humanos y su aplicación.

e) Crecer en la institucionalización y la integralidad de cada derecho humano, mediante el conocimiento sistemático y actualizado de los criterios de resolución de las cortes internacionales y de otros países.

A esta nueva connotación de la cultura constitucional deben integrarse diversos conceptos que provienen de la internacionalización del derecho, pues las fuentes tradicionales de las que éste emanaba han quedado modificadas irreductiblemente, y en adelante no serán las mismas. Ahora deberá acudirse, con frecuencia rutinaria, a la consulta de la jurisprudencia internacional, para poder incorporar nuevos conceptos, acepciones y entendimientos en la materia, e ir creando un entorno cada vez más enriquecido con criterios extensivos.

La culturización y educación de la sociedad en general en materia de derechos humanos serán tan necesarias como alimentarse y beber agua. La difusión de los conocimientos elementales y suficientes en la temática que se comenta deberán integrarse a la formación académica que reciben los estudiantes de todos los niveles en el sistema educativo nacional, incluso en centros y carreras de estudios científicos y tecnológicos, pues los derechos humanos, como se ha dicho al citar al maestro Rodolfo Luis Vigo, están presentes en todas las dimensiones de la vida social;



en este aspecto, las aportaciones de las sentencias de los tribunales nacionales y la divulgación que pueda proveerse mediante el resurgimiento de programas específicos, como el de “La Corte va a la escuela” y otros que se puedan ir materializando con ese propósito, serán primordiales en el desarrollo de esa cultura constitucional integral que a todos atañe conocer y aplicar.

La formación y la capacitación uniforme y permanente de los miembros del Poder Judicial de la Federación deberá poner especial énfasis en estudios de perspectiva de género, discriminación, políticas públicas y sociales; acciones afirmativas, grupos minoritarios y en situación de vulnerabilidad, así como enfocarse en el desempaque prioritario de los derechos humanos; por ejemplo, alimentación, salud, seguridad social, igualdad como no discriminación y no sometimiento, en razón de que los grandes problemas individuales y nacionales se han originado y desarrollado por el incumplimiento de obligaciones y deberes estatales relacionados con dichos tópicos.

Un tercer reto se presenta cuando se vaya formalizando esa cultura integral en materia de derechos humanos, a la que deberán incorporarse nuevos mecanismos que permitan crear y desarrollar otras formas de solución de controversias. Por esta razón, deberá buscarse y propiciarse la instrumentación de recursos dialógicos, principalmente entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como máxima instancia con facultades exclusivas de resolución en determinados supuestos, y los diferentes actores políticos, sociales y jurídicos, a fin de que puedan tomarse en cuenta nuevas perspectivas en la consolidación del sistema de justicia, garante de los derechos humanos. Asimismo, en términos del desarrollo de criterios definidos jurisprudencialmente tanto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación como por los tribunales colegiados de circuito, deben considerarse los derechos humanos contenidos en la Constitución federal, en los tratados internacionales en general (desde un punto de vista que ameritaría otra exposición: no sólo en los que el Estado mexicano es parte), en criterios obligatorios y vinculantes de la Corte Internacional de



Derechos Humanos emitidos en sentencias de los casos en que el Estado mexicano haya sido parte, en criterios orientadores sustentados por la citada Corte Interamericana en jurisprudencia y precedentes en los casos en que el Estado mexicano no haya sido parte de las controversias, así como en los criterios de los propios tribunales nacionales y de otros Estados.

En efecto, la interacción no sólo debe establecerse dialógicamente entre los tribunales nacionales e internacionales, sino también entre las partes involucradas en las controversias que serán resueltas por dichos órganos jurisdiccionales. Así, el derecho de audiencia deberá ser visualizado y aplicado con una mayor amplitud integradora, pues no sólo debe servir para escuchar el punto de vista de los sujetos procesales, sino para dar forma a nuevos derroteros en la solución de los casos.

Con base en el marco jurídico de la tutela creada a favor de los derechos económicos, sociales y culturales, denominados también de segunda y tercera generación debido a que ya resultan exigibles y sujetos de reparación, es necesario que el Poder Judicial de la Federación avance en la creación de sentencias continentes de efectos contextuales. Tales sentencias deberán reflejar un discurso sistemático, producto del trabajo de estudio y sobre todo de interpretación, que vaya generando nuevas prácticas judiciales que tengan alcances extensivos a contextos similares.

Ciertamente, corresponderá a los tribunales de control constitucional el reconocimiento de afectaciones comunes a diversos grupos, diferentes regiones, que se traduzcan en la vulneración del mismo derecho o tipo de derechos que se invocan violados en un caso concreto. De esta manera, se construirá un sistema de justicia social, como ya se había dicho, alejado de formalismos y mejor sustentado en valores de apertura, amplitud y extensión y crecimiento, a fin de que se vayan otorgando nuevos contenidos, sin limitar la efectividad de las normas constitucionales instauradoras del sistema de derechos humanos.

El caso conocido como Campo Algodonero, que resolvió la Corte Interamericana de Derechos Humanos contra México, relati



vo a las violaciones de los derechos humanos de tres víctimas —mujeres jóvenes— y sus familiares, cometidas por autoridades de distintos niveles e instancias, es la mejor guía para que, en el Estado mexicano, se emprenda con premura y con la mejor diligencia la construcción de un camino que nos lleve a la abundancia de sentencias cada vez más eficaces por sus efectos contextuales.

Con relación al quinto reto, el Poder Judicial de la Federación ha emprendido con compromiso la creación de los protocolos (respetuosos de la autonomía judicial), instrumentos prácticos de auxilio y aportación de lineamientos de actuación de los magistrados, jueces y servidores públicos administrativos de la judicatura federal, para ser aplicados con esmerada conciencia y sensibilidad en diferentes áreas que involucran a personas, grupos y comunidades, que histórica o tradicionalmente han sido víctimas de procesos, prácticas y criterios de discriminación. El valioso y oportuno contenido de tales herramientas permite ver que, salvo mejor consideración, puede ser complementado con nuevos criterios que surgen a la luz de su estudio y aplicación.

En el caso del protocolo de actuación para quienes imparten justicia en casos que involucren derechos de personas, comunidades y pueblos indígenas, podría adicionarse un enfoque dirigido en específico a las niñas y mujeres indígenas, que por su situación histórica, constituyen entre los grupos marginados, discriminados, vulnerables en distintas vertientes de su existencia, el más desprotegido. En distintas fuentes, se ha visualizado tal sector de la población femenina nacional,

… como el que presenta mayores rezagos sociales… Históricamente han sido discriminadas y afectadas por la pobreza y por referentes culturales que… fomentan la desigualdad. Esta inequidad se traduce en: “Menores oportunidades para acceder a la educación, la salud y los niveles mínimos de bienestar…”.1

1 “Indicadores con perspectiva de género para los pueblos indígenas”, 2006, a los que remite el Plan Nacional de Desarrollo, Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2009-2012.



En este contexto, quizá podrían abordarse, con mayor exhaustividad y mediante creaciones interpretativas, propuestas anteriores relativas a que las jóvenes y mujeres indígenas no deben ser sometidas a prisión preventiva en ningún caso, debido a que sus condiciones particulares no les permiten afrontar, en estado de privación de libertad, el conjunto de procedimientos penales que deben sustanciarse en términos del sistema jurídico correspondiente.

Además, la cosmovisión del pueblo o comunidad indígena a la que pertenece cada mujer (joven, adolescente o niña indígena) debe ser respetada y conocida y categorizada como prevaleciente, en muchos casos, por los juzgadores en general, de acuerdo con el protocolo en mención. Esta cosmovisión debe ser tomada en consideración como un elemento que no está completo para juzgar, si no incluye a las mujeres en un plano de igualdad ontológica, sin los mecanismos de discriminación y sometimiento que, por prácticas sociales y culturales de esas comunidades, han venido perpetuando el estado de subordinación de las mujeres indígenas.

Quedan pendientes otros temas, que igualmente pueden ser materia de interpretación para lograr el debido respeto y la eficaz protección de los derechos humanos en torno a grupos que todavía no están plenamente visibilizados en el quehacer jurisdiccional. Este es el caso, por ejemplo, de la comunidad LGBTTTI y las mujeres que se dedican al trabajo del hogar y cuidado de hijos y demás seres humanos vulnerables integrados al núcleo familiar, que no tienen acceso aún al sistema de seguridad social, a pesar de que éste es un derecho humano reconocido en diferentes tratados internacionales que han sido ratificados por el Estado mexicano.


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PRINCIPALES RETOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.

PARA EL OPERADOR JURÍDICO

Cecilia arMengol alonso

Pensar en los retos que implica la reforma constitucional en materia de derechos humanos representa por sí solo un desafío para el operador jurídico, porque para ello es necesario vislumbrar y ordenar las tareas prioritarias que la reforma exige al profesionista dedicado a las actividades del derecho. Sin duda, la reforma al artículo 1o. de la Constitución federal, publicada el 10 de junio de 2011, representa la innovación constitucional que hasta el momento crea mayores expectativas en la historia, pues sus efectos le interesan tanto al ciudadano como a la autoridad de cualquier nivel y competencia; a los justiciables, a los jueces, a los académicos, a las organizaciones no gubernamentales, a los partidos políticos, a la comunidad internacional y, en resumidas cuentas, a todo ser humano que pise territorio mexicano e incida en el sistema jurídico. Quizás por ello, a pesar del corto tiempo que ha pasado desde su publicación, han proliferado los estudios y aproximaciones respecto a cómo debemos entender y aplicar el nuevo mandato constitucional, pues incluso el contenido de la reforma es parte esencial ya de las políticas públicas y del Plan Nacional de Desarrollo.1

1 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.


Cecilia Armengol Alonso / 152

Y es que no es para menos la vorágine de opiniones, análisis y debates que ha ocasionado el contenido de esta reforma, pues todo lo que hasta ahora se ha señalado ha servido de punto de partida para una primera aproximación y adentrarnos a lo que algunos llaman “el nuevo paradigma del derecho mexicano”, un sistema jurídico y constitucional cuya base toral descansa en los derechos humanos.

La perspectiva de los derechos humanos exige que se atiendan los precedentes de conformidad con los hechos, no con los conceptos abstractos, como lo acostumbramos realizar al aplicar la jurisprudencia mexicana. De ahí que también sea un reto —para el operador jurídico— cambiar la percepción de lo que entendíamos como jurisprudencia a lo que debemos ahora aplicar como precedente. Es atendiendo a los hechos de las controversias jurídicas la manera como podemos lograr la aplicación y el entendimiento de los derechos humanos, al igual que el buscado diálogo jurisprudencial con otras cortes y organismos, pues los derechos humanos son ideales flexibles, moldeables y ajustables a cada circunstancia.

Antes de la reforma de junio de 2011, los derechos humanos estaban circunspectos en estudios filosóficos y extralegales, casi impalpables en el quehacer jurídico, o bien, participaban más de una dimensión internacional demasiado abstracta, idealista y muy alejada de nuestra realidad nacional, pues poco trastocaban la práctica jurídica en el país. Además, nuestro texto constitucional expresamente reservó la protección de los derechos humanos a organismos no jurisdiccionales, como las comisiones de derechos humanos que, bajo un símil de la figura del Ombudsman,2

2 El Ombudsman, es un vocablo sueco que significa el defensor del pueblo, es decir, quien defiende los derechos de los ciudadanos. En México, la protección y defensa de los derechos humanos fue elevada a rango constitucional el 28 de enero de 1992, con la publicación del Decreto que adicionó el apartado B al artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se facultó a las legislaturas de los estados y al Congreso de la Unión a crear organismos que atendieran las quejas y denuncias por actos de autoridad de natu


/ Principales retos de la reforma constitucional 153

fueron los organismos que, junto con las organizaciones no gubernamentales, inicialmente llenaron los documentos legales de alusiones al concepto de derechos humanos. Si bien en su momento significó un gran avance para la protección de los derechos humanos en el país, así como a la consecución de las obligaciones internacionales contraídas por México ante la firma de diversos instrumentos internacionales en la materia, lamentablemente, por la naturaleza no vinculante de las resoluciones de estos organismos, no se logró un cambio ostensible en la protección de los derechos humanos.

De ahí que la reforma al artículo 1o. constitucional de junio de 2011 revista dimensiones desaforadas, pues mandata de forma clara y sucinta el respeto, protección y promoción de los derechos humanos involucrando a todas las autoridades en sus ámbitos de competencia.3 De gran trascendencia es que claramente se exija participación a las autoridades jurisdiccionales, quienes sí gozan de facultades coercitivas, vinculantes, y pueden lograr la protección efectiva de los derechos humanos.

Es así que gran parte de la responsabilidad de la reforma recae en el actuar de los juzgadores, ya no sólo federales, sino también de otras competencias, pues al establecer la Corte Interamericana de Derechos Humanos la obligación de que todos los juzgadores realicen el control de convencionalidad,4 el segun

raleza administrativa que posiblemente vulneraran los derechos humanos, a fin de realizar recomendaciones no vinculantes para el actuar de las autoridades.

3 El texto del tercer párrafo del artículo 1o. de la Constitución federal señala: “Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley”.

4 Corte IDH, caso Radilla Pacheco, sentencia del 23 de noviembre de 2009 (excepciones preliminares, reparaciones y costas), serie C, núm. 209, párr. 339.



do y tercer párrafo del artículo 1o. constitucional5 se debe leer en el sentido de que también es competencia de toda autoridad jurisdiccional contrastar las normas del derecho interno con las normas del derecho internacional de los derechos humanos. Esto representa otro de los retos iniciales, que fue corroborado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el asunto Varios 912/2010,6 a pocas semanas de la reforma.

Sin embargo, no sería justo descansar estos desafíos sólo en los juzgadores pues éstos comparten sus actividades con otros operadores jurídicos que coadyuvan día a día de forma activa en la conformación del sistema judicial, que ahora se erige en y dentro del concepto de los derechos humanos. De ahí que en este documento se prefiera referir a los retos que enfrenta el operador jurídico.7 El primero es determinar qué se debe entender por derechos humanos. Esto no necesariamente conlleva a experimen

5 Constitución federal. Artículo 1o… Las normas relativas a los derechos humanos se interpretaran de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.


6 Al respecto, es preciso señalar que la protección judicial de las garantías individuales estuvo siempre ha cargo del Poder Judicial federal, por lo que cabe aclarar que, en gran parte con motivo de la reforma constitucional de junio de 2011, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el asunto Varios 912/2010, determinó que, toda vez que es una obligación de las autoridades judiciales el realizar un control de convencionalidad, es también labor de los jueces de todos los niveles realizar un análisis de los derechos humanos, por lo que bien se puede afirmar que ahora la protección de los derechos humanos no es exclusiva del Poder Judicial federal.

7 Nos referiremos al operador jurídico como aquel profesionista del derecho que se desempeña en distintos ámbitos jurídicos (litigantes, asesores, consultores, jueces, secretarios, oficiales, servidores públicos, trabajadores sociales, representantes populares, investigadores, académicos, etcétera).



tar un proceso de “desaprendizaje” respecto al conocimiento de lo que alguna vez concebimos como las garantías individuales, ya que es evidente que actualmente la mayoría de quienes nos dedicamos a las actividades jurídicas fuimos educados bajo un esquema que concebía la protección judicial de garantías individuales, no así de derechos humanos.

De este modo, la primer tarea resulta de por sí bastante compleja porque los derechos humanos han sido esculpidos y en ocasiones erosionados por el paso de las múltiples doctrinas políticas que han proliferado en la historia humana de diversas latitudes y momentos. Para saber qué son los derechos humanos es preciso conocer cuál es la genealogía de éstos, mediante el traslape de las visiones y diversas ideas políticas sobre su concepción, pues finalmente son las ideas políticas y filosóficas así como las críticas a estas corrientes,8 lo que en mayor parte han impulsado el desarrollo de estos ideales. Por este motivo, también se explica que en muchas ocasiones sea difícil alcanzar un consenso respecto al contenido y alcance de determinados derechos humanos, pues en gran medida la forma de entender los derechos humanos depende del color del visor con el que se miren. Así, el operador jurídico debe estar alerta y evitar que sean estas preconcepciones sobre los derechos humanos lo que obstaculice la implementación de la reforma.

8 A guisa de ejemplo, se señala que principalmente los derechos humanos fueron impulsados por las ideas liberalistas de la Ilustración, de las que derivaron distintas corrientes, como los liberalismos libertario e igualitario, que al igual contribuyeron a crear distintas acepciones de los derechos. Como respuesta al desenfreno liberal, las corrientes sociales y marxistas también influyeron en el desarrollo de los derechos humanos, principalmente los de carácter económico, social y colectivo. Estos derechos fueron expandidos de forma universal gracias al pensamiento cosmopolita que surge con las primeras ideas de Emmanuel Kant, quien concibió a un ciudadano del mundo, el cual, por el hecho de habitar el planeta, tiene derechos universales e inmutables. A su vez, estos derechos se han pulido como parte de la respuesta a diversas perspectivas críticas, tales como el pensamiento latinoamericano, el constructivismo, el feminismo y el giro discursivo entre muchos otros.



Ahora bien, para fortuna de muchos, el atender a la genealogía de los derechos humanos permite descubrir que éstos comparten las esencias de lo que entendimos por garantías individuales.9 En una aproximación constitucional, finalmente su justificación original indica que fueron ideadas como una selección de derechos de importantísima preeminencia para la consecución de los objetivos constitucionales.10 A su vez, esto nos lleva a recordar que el Estado se crea, no por el interés individual de sujetarse a determinado orden social, sino que, al estar legitimado por la soberanía popular, es la voluntad de la colectividad la que reconoce una masa de derechos básicos como parte esencial de la estructura estatal.11

Si bien el Constituyente de 1917 no pensó en derechos humanos, la concepción de las garantías individuales refirió sin duda a esos derechos básicos inherentes al ser humano por el simple hecho de serlo. De ahí que la dignidad humana es la membrana que comparten los derechos humanos y las históricas garantías individuales. Hoy, el concepto de garantías refiere a que éstas sirven para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho,12 digamos pues que las garantías son los vehículos en los cuales se conducen los derechos. Aunado a que los juristas mexicanos de hoy no podemos olvidar, el juicio de amparo se destacó como una institución ejemplar con tendencia a incorporar en el sistema nacional la defensa y protección de los derechos

9 “Las esencias de los derechos fundamentales son reconocidas como aquella parte inmutable de los derechos que no admite en sí una restricción de la autoridad”, Martínez Pujalte, Antonio Luis, La garantía del contenido esencial de los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1997.

10 Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 39a. ed., México, Porrúa, 2007.

11 Habermas, J., “Derechos humanos y soberanía popular: las versiones liberal y republicana”, en Ovejero, F. et al., Nuevas ideas republicanas, Barcelona, Paidós, 2004, pp. 201 y 202.

12 Corte Interamericana de Derechos Humanos, opinión consultiva OC8/87, párr. 24.



humanos consolidados en el ámbito internacional.13 Ello es un respiro para el operador jurídico, primeramente porque le permite atreverse a afirmar que la constitucionalización del sistema internacional de los derechos humanos en el sistema nacional14 no puede representar un obstáculo para implementar la reforma. No hay que temer que ésta merme la supremacía constitucional, ya que esa idea sólo nos lleva a discusiones infructíferas tanto para las posturas nacionalistas como para las internacionalistas, pues, al afrontar los problemas jurídicos concretos, evidentemente el problema no es de jerarquías, sino de conceptos, lenguaje y método.

Es útil recordar que el sistema nacional desde siempre pretendió proteger los derechos y libertades básicas del ser humano mediante el juicio de amparo, lo que brinda tranquilidad en tanto no es necesario “desaprender” por completo los conceptos y fundamentos adquiridos en las aulas, ni apartarse de las disposiciones constitucionales que hoy reconocen los derechos humanos.15 Se trata sólo de utilizar un nuevo lenguaje y redirigir las ideas y concepciones claves para ser aplicadas en un panorama jurídico

13 “México ha tenido el honor de aportar a esta internacionalización de los derechos de la persona la única institución jurídica que es genuinamente suya: el juicio de amparo”, Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 22a. ed., México, Porrúa, 1987, p. 35.

14 Muchos llaman a este fenómeno la internación del derecho internacional de los derechos humanos, es decir, la forma en que los Estados reciben y adoptan el derecho internacional en sus legislaciones domésticas, lo que para efectos prácticos sólo constituye un mero acto de formalidad. El compromiso del Estado de asumir sus obligaciones internacionales no se mide sólo respecto a la forma o método de recepción del derecho internacional, sino más bien por la actitud y voluntad que demuestran las instituciones del Estado de cumplir con la normativa internacional. Sobre diferentes experiencias de recepción del derecho internacional de los derechos humanos, véase Nash Rojas, Claudio, La concepción de derechos fundamentales en Latinoamérica, México, Fontamara, 2010, pp. 159185 y 201227.

15 Diferencia sutil, pero importante, pues antes la Constitución otorgaba garantías individuales a los particulares; hoy, reconoce derechos humanos.



mucho más amplio y flexible.16 Así pues, el cambio de lenguaje y denominación del capítulo primero de la Constitución tampoco debe significar un obstáculo para la implementación de la reforma, pues toda discusión en este sentido resulta ociosa. Además, la publicación de una nueva Ley de Amparo, en el pasado mes de abril de 2013, es atinada y se presenta como un elemento valiosísimo que facilitará la implementación y materialización práctica de la reforma en materia de derechos humanos. De esta forma, el operador jurídico no debe sentirse perdido ante la marejada de cambios que la reforma constitucional ha representado.

Sin embargo, lo que sí es imprescindible para afrontar el reto es que el operador jurídico abandone toda postura legalista y rígida que no permita vislumbrar que los derechos de la persona humana, según se reconocen hoy en nuestro texto fundamental, son tan elásticos y resistentes para responder a toda necesidad de justicia y desigualdad. Asimismo, debe reconocer que el derecho no es un mecanismo de unos cuantos, sino una herramienta social por excelencia para propiciar y fomentar valores y principios democráticos de una sociedad de progreso, pues hay que tomar en cuenta que los derechos humanos se basan en una idea de universalidad en la que los pueblos y naciones comparten ciertos valores fundamentales sin necesidad de compartir las mismas ideas políticas. Es sólo bajo esta moralidad aceptada que se puede sostener un esquema de solidaridad universal, siendo la única posibilidad de que los pueblos se ubiquen en una verdadera igualdad para la búsqueda del progreso.17

16 Más que buscar una definición de derecho humano, lo correcto es preguntar ¿qué significa tener un derecho y por qué ser un ser humano da origen a derechos? Donnelly, Jack. Derechos humanos universales, trad. de Ana Isabel Stellino, México, Gernika, 1994, pp. 2350.

17 Según Rawls, los derechos humanos de la naciones decentes son: derecho a la vida, contemplando el mínimo vital para garantizar la subsistencia y la seguridad, el derecho a la libertad, no en el sentido liberalista, sino en los aspecto relativos a la libertad de consciencia y libre de toda sujeción o esclavitud, derecho a la propiedad, derecho a la igualdad formal, esto es frente a la ley, y



Así, un tercer reto para el operador jurídico consiste en cambiar la visión con la que realiza sus actividades jurídicas cotidianas, lo que se adelantaba como una innovación del método jurídico. Este deja de estar limitado por explicaciones aisladas y domésticas, ajenas a los problemas del otro e incluso a obstáculos procedimentales que permitían concluir respuestas antagónicas a situaciones humanas idénticas. Es decir, el reto estriba en evolucionar los métodos de aproximación y solución de los problemas jurídicos, abandonando los verdaderos obstáculos para atender las controversias o conflictos de intereses, mismos que se traducen en limitar el actuar jurídico a disposiciones abstractas y generales que la ley o la jurisprudencia dictaban. Así, una infinidad de problemáticas humanas escapaban por no embonar en lo “general”, así como también el hecho de seguir una serie de reglas rígidas e insensibles que permitieran acudir al derecho para obtener una respuesta en la que la principal preocupación del juzgador se reducía a encontrar la solución correcta de acuerdo a los lineamientos del derecho positivo.

Lo anterior ya no puede ser así, pues hoy en día la exigencia constitucional obliga a todo operador jurídico a actuar con una perspectiva de derechos humanos y con ello, innovar el método de aproximación al derecho, entendiéndolo como una herramienta social en beneficio de los individuos, no un esquema impositivo para resguardar el orden. Indudablemente, bajo una percepción de herramienta social, se permite al derecho ofrecer una amplia gama de posibilidades para responder de mejor forma al bienestar individual y social, en el que igualmente se debe otorgar una respuesta a toda controversia jurídica. La diferencia es que su preocupación no está en buscar la solución correcta, sino en responder con aquello que solvente la problemática del mejor modo posible. Este ahora se entiende como aquel en el que se respeten y protejan los derechos y libertades básicas de los

derecho a la consulta ciudadana. Rawls, J., El derecho de gentes y una revisión de la idea de razón pública, Madrid, Paidós, 2001.



seres humanos involucrados en el conflicto, pues, además, es sólo mediante esa aproximación por la cual se garantiza el progreso social y a su vez se rescata el fin primordial del derecho, que es la búsqueda de la justicia.18

Lo anterior permite observar otro de los puntos cúspides para entender el alcance de la reforma en materia de derechos humanos, que consiste en concebirlos como ideales, pues éstos de ningún modo son conceptos acabados y definidos en nuestra Constitución o cualquier instrumento internacional que los reconozca. En estos textos sólo se recogen los estándares mínimos de los cuales parten los derechos básicos de la persona humana, por lo que los derechos humanos son siempre ideales a alcanzar. De ahí que, entre los muchos retos que se imponen a los operadores jurídicos, el que aporta el mayor grado de complejidad es este: el reto de perseguir sin descanso el contenido de los derechos humanos. Al no ser éstos inmutables ni estáticos, obliga a los operadores jurídicos a una constante capacitación y preparación, pues si bien el texto de la Constitución y los instrumentos internacionales dan una pista del contenido esencial y su estándar mínimo, esto no basta para el entendimiento total de los derechos, ni mucho menos cuando la tarea implica la aplicación de éstos a una problemática jurídica determinada. Es necesario voltear la mirada a las actividades de otros operadores jurídicos, nacionales e internacionales, para vislumbrar siempre una evolución integradora de los derechos humanos que procure su fortalecimiento y desarrollo. En este reto está inmerso otro del que hasta ahora ha sido poco explorado, que es el reto de cómo nutrir el contenido de los derechos humanos, a fin de fortalecerlos y extender los estándares mínimos de forma cada vez más amplia, lo cual, si bien es una obligación primordial del intérprete del derecho,

18 “Lo que da sentido al derecho no puede ser otra cosa que la aspiración a la justicia o, para decirlo en términos más modestos o más realistas: la lucha contra la injusticia”, Atienza, Manuel, El sentido del derecho, Barcelona, Ariel, 2001, p. 312.



también es influido por otros operadores jurídicos que pueden aportar al crecimiento y desarrollo de los derechos humanos.

Otro reto para el operador jurídico es el distinguir qué es lo fundamental de lo ordinario. La verdadera fuerza de los derechos humanos está en el carácter prioritario que lo distingue de cualquier otro tipo de derecho ordinario, al no estar estrechamente ligados con la naturaleza y la dignidad de toda persona humana. Esto es como lo afirmó el iusfilósofo Ronald Dworkin: el tomar los derechos en serio implica otorgar a éstos la importancia moral y política que suponen,19 lo que nuevamente ocasiona que el reto sea una labor compleja, pues determinar qué es lo moral o políticamente relevante depende mucho de cuál sea la aproximación o corriente con la cual se aproximé al derecho. Estas cuestiones finalmente complican la implementación de la reforma para quienes colaboramos en tareas jurisdiccionales, que no podemos detenernos en estudios tan profundos, pues un derecho humano es recibir la impartición de justicia de forma expedita. Así, sin importar el grado de dificultad que implique el problema jurídico, el operador debe ser cuidadoso en distinguir lo verdaderamente fundamental de lo no tan fundamental, tomando como guía los estándares reconocidos en la Constitución y los instrumentos internacionales. Por esta razón, es necesario cuidar el nuevo lenguaje que el operador jurídico está instado a utilizar y no abusar del concepto de derechos humanos, para referirse a cualquier demanda basado en ellos,20 pues, de cometer excesos, el operador jurídico puede llegar al extremo de pensar que, por hablar de derechos humanos, todo es válido, cuando, en realidad, se ha establecido desde antes de la reforma que no existen derechos irrestrictos, sino que estos encuentran a su vez

19 Dworkin, Ronald, Los derechos en serio, Barcelona, Planeta, 1993. 20 Cruz Parcero, Juan Antonio, El lenguaje de los derechos, Madrid, Trotta,

2007, p. 154.



límites en otros derechos, de modo que su interacción esté guiada por mandatos de optimización.21

Al respecto, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación recientemente resolvió por unanimidad, en sesión

21 La anterior idea está recogida en la tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, P. XII/2011, de rubro y texto: “ConfliCtos que inVoluCran dereCHos fundaMentales. su resoluCión jurídiCa. Los derechos fundamentales, siendo en su definición más básica pretensiones jurídicas destinadas a establecer los límites que los representantes de los ciudadanos no pueden traspasar en el desarrollo de sus responsabilidades normativas, no son en sí mismos ilimitados. En efecto, su estructura normativa típica no es la propia de las reglas normas jurídicas con condiciones de aplicación razonablemente detalladas y determinadas, que se aplican mediante razonamientos subsuntivos sino la que caracteriza a los principios, que son imperativos jurídicos con condiciones de aplicación definidas de modo muy abierto, lo cual los destina naturalmente a entrar en interacción, en los casos concretos, con otras normas con contenidos jurídicos que apuntan en direcciones no idénticas. Es por eso que suele decirse que los derechos fundamentales operan en el razonamiento jurídico como mandatos de optimización, porque su protección y reconocimiento en los textos constitucionales presuponen naturalmente que sus exigencias normativas entrarán en conflicto con otras en los casos concretos, supuesto en el que será necesario desarrollar un ejercicio de ponderación para articular el resultado de su aplicación conjunta en esos casos. Así, en las democracias constitucionales actuales la resolución jurídica de los conflictos que involucran derechos fundamentales no parte cada vez de cero, sino que el sistema jurídico contiene un abanico más o menos consensuado de reglas o criterios que expresan lo que puede o no considerarse un equilibrio adecuado entre ellos en distintos contextos o escenarios aplicativos. Así, algunas de estas reglas están consagradas expresamente en los tratados de derechos humanos o en las Constituciones mismas, y otras se van explicitando a medida que la justicia constitucional va resolviendo casos, incluidos aquellos en los que se juzga la constitucionalidad de los límites a los derechos incluidos en las leyes. De ahí que el legislador es competente genéricamente para emitir normas que regulan y limitan derechos, pero no puede hacerlo como prefiera, sino bajo determinadas condiciones relacionadas tanto con fines como con medios, en tanto que su labor normativa —llegado el caso— debe ser cuidadosamente examinada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación para garantizar que los límites que de ella derivan estén justificados por la necesidad de proteger a su vez derechos e intereses constitucionalmente amparados, y no haya sido adoptada sobre bases arbitrarias o insuficientemente sensibles a su impacto en las condiciones de goce del derecho involucrado”.



del 12 de junio de 2013, el amparo en revisión 121/2013, en el cual se ponderó el derecho humano a la identidad personal frente al derecho al debido proceso. El asunto se derivó de una controversia de índole familiar, en la que se declaró desierta la prueba pericial genética por incumplimiento a las formalidades para su desahogo. De primera vista, la respuesta llevaría a inclinarse por la desaplicación de dichas formalidades para hacer valer el ejercicio de un derecho humano tan personal como lo es el conocimiento del origen genético. Sin embargo, el caso fue analizado con base en una aproximación integral de perspectiva de derechos humanos, esto es, atendiendo a los derechos humanos de todos los involucrados en el conflicto, y advirtiendo que al igual que el derecho a la identidad, el derecho al debido proceso y al respeto a las garantías esenciales de procedimiento posee la naturaleza de un derecho fundamental del núcleo duro de derechos22 al ser inherente a la dignidad humana. Además, se trataba de un conflicto entre particulares en igualdad de circunstancias, pues quien solicitaba la prueba de ADN, era ya una persona mayor de edad, y no así un menor o persona en situación de desventaja de la cual el Estado tenga la obligación de velar oficiosamente por sus intereses. De esta forma, el razonamiento siguió el mandato de optimización de derechos fundamentales, y al ver por la mayor realización posible de los derechos en pugna en relación con las posibilidades jurídicas del caso concreto,23 se decidió que el derecho al debido proceso debía prevalecer frente al derecho a la identidad. Atendiendo a las circunstancias del caso, el debido proceso es el que permite hacer justiciable al derecho a la identidad ante instancias judiciales. En ese sentido, al estar las partes en igualdad de circunstancias, las formalidades esenciales del desahogo de la prueba pericial debieron haber sido satisfechas, pues

22 Al igual que el derecho a la identidad, las garantías esenciales del procedimiento son un derecho no suspendible en términos del artículo 29 constitucional.

23 Alexy, Robert, Teoría de los derechos fundamentales, trad. de Carlos Bernal Pulido, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1986, p. 529.



forman parte de las cargas procesales de las partes, enfatizando que, en el caso, la parte interesada no justificó el incumplimiento a dichas formalidades. Desequilibrar las cargas procesales de la otra parte que sí las cumplió sí representaría una clara afrenta al respeto y protección de los derechos humanos, porque no existe justificación mayor bajo el mandato de optimización para que prevalezca el derecho a la identidad que no tuvo posibilidades de materializarse debido al descuido de quien lo pretendió.

Por último, y no porque hasta aquí se limiten los retos que enfrentan los operadores jurídicos con la reforma constitucional en materia de derechos humanos, se advierte que un reto esencial para la implementación de la reforma lo constituye el reto argumentativo y de interpretación conforme de derechos humanos, siendo este último sí exclusivo del juzgador, y no de cualquier otro operador jurídico, lo que se complica en la dinámica democrática. El juez juzga a sus semejantes, en un plano de igualdad, sin más velo que el del cargo, por lo que un reto que implica el nuevo paradigma de derechos humanos es que, sin excepción, todo juzgador debe demostrar ciertos valores y seguir principios que ya se han distinguido, como el de independencia, imparcialidad, profesionalismo, integridad, además de responsabilizarse desde una aproximación institucional, no sólo personal, y vivenciar exigencias éticas, tales como la honestidad, prudencia, tolerancia, diligencia, cortesía, que son atribuidas como necesarias para la labor del juzgador.24

Y si lo anterior no torna compleja la labor del juez en un Estado democrático que se fundamenta en los derechos humanos, hay que sumar la afirmación del juez Aharon Barak25 respecto a que “el juez no es un político”, pues es, ante todo, un jurista, por lo que la concepción de los derechos humanos vistos como ideales

24 Código Iberoamericano de Ética Judicial, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2013.

25 Aharon Barak, Un juez reflexiona sobre su labor. El papel de un tribunal constitu-cional en una democracia, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2009, pp. 138.



de las sociedades modernas resulta por sí complicada. No obstante, una visión iuspositivista pareciera atenuar esta problemática, precisamente por incorporar no ya una visión constitucional sobre principios y valores constitucionales, sino sobre derechos humanos con atributos universales e interdependientes que persiguen un mismo fin: la justicia. Una Constitución que no tuviera implícita una pretensión de justicia, o peor aún que negara a ésta como un valor definido por una ley universal, sería una Constitución absurda.26 De ahí que la reforma constitucional en materia de derechos humanos facilita el reto que se le presenta al juzgador, pues lo erige como el garante de los derechos humanos. Además, establece una clara pauta interpretativa en la que, en caso de duda, siempre deberá estarse por lo más favorable a la persona. Esto es, resolver lo más favorable a la dignidad humana, concepto inherente a la naturaleza de los derechos humanos que servirá de guía en todo momento sin necesidad de imbricarse en cavilaciones políticas. La dignidad humana establece la obligación de vivir bien y permitir que otros también lo hagan,27 cuestión que todo operador jurídico debe siempre de tener en mente cuando aplique derechos humanos, pues éstos sólo pueden perseguir tales objetivos.

26 Zagrebelsky, Gustavo, La virtud de la duda, trad. de Laterza & Figle, Madrid, Trotta, 2007, pp. 2749.

27 Dworkin, Ronald, Justice for Hedgehogs, Londres, Harvard University Press, 2011, pp. 334 y 335.


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INTERPRETACIÓN CONFORME A LA CONSTITUCIÓN: MECANISMO DE AUTOCONTROL PARA EL JUEZ

CONVENCIONAL EN UNA DEMOCRACIA

Christian G. segoVia

A través de la reforma constitucional de junio de 2011, se crea un nuevo paradigma que pone en el centro de la vida constitucional, política y social a los derechos humanos, tanto los contenidos en nuestra Constitución, como los previstos en tratados internacionales. Ambos tienen igual jerarquía normativa y axiológica, derivado de la cláusula interpretativa de interpretación conforme hacia los tratados1 (artículo 1o. constitucional), pues, por virtud de ésta, se armoniza el sistema, constitucionalizando a los segundos, y creando el denominado bloque de constitucionalidad.2

1 La interpretación conforme los tratados tiene dos funciones esenciales: por una parte, es un elemento armonizador, que permite la integración de los derechos humanos reconocidos en el ámbito internacional y que no están expresamente reconocidos a nivel doméstico y en casos, como en México, a través de ello, los constitucionaliza; por la otra, es un canon de interpretación que en conjunción con el principio pro persona, obliga a que las normas de derechos humanos sean interpretadas conforme a esos estándares internacionales, cuando su protección sea más favorable que en el campo doméstico.

2 El bloque de constitucionalidad hace referencia a la existencia de normas constitucionales que no aparecen directamente en el texto constitucional. Así, ese bloque representa normativamente la propia Constitución, pues se trata de normas con fuerza constitucional, ya sea normas que no figuran en él pero son integradas a ésta por vía de cláusulas de remisión. Cfr. Uprimny Yepes, Rodri


Christian G. Segovia / 168

Esa forma de ver y entender al derecho no puede pensarse sin dos elementos relevantes que en nuestro país incidieron para potenciarlo, tal y como lo fueron las últimas sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en las que el Estado mexicano fue condenado3 y la postura que asumió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en relación con el control constitucional normativo.

La eficacia de los derechos humanos no sólo deriva de su universalidad o de la interdependencia e indivisibilidad con que deben ser concebidos, sino que requiere de garantías eficaces para su resguardo. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, a través de su jurisprudencia,4 implementó el llamado control de convencionalidad ex officio, en la medida en que los jueces nacionales deben abstenerse de aplicar cualquier normativa interna contraria a la Convención Americana de Derechos Humanos.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto a las obligaciones que derivaban de la sentencia del 23 de noviembre de 2009, en el caso Radilla Pacheco vs. México, tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre ese tipo de control (expediente Varios

go, Bloque de constitucionalidad, derechos humanos y proceso penal, Colombia, Consejo Superior de la Judicatura, 2008, pp. 67, 68, 84 y 85. Si bien la reforma constitucional de 2011 no modificó directamente el rango constitucional de los tratados internacionales, incluyó la cláusula de interpretación conforme o integradora. Se trata de una “cláusula habilitante de los derechos contenidos en los tratados, de tal suerte que, a priori, favorece la integración constitucional de los tratados, y de acuerdo con la jurisprudencia desarrollada por los organismos a cargo de su interpretación”. Caballero Ochoa, José Luis, La Corte Interamericana de Derechos Humanos frente a los tribunales nacionales. Algunas reflexiones sobre el caso mexicano”, en García Ramírez, Sergio y Castañeda Hernández, Mireya, Recepción nacional del derecho internacional de los derechos humanos y admisión de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana, México, UNAMSRECorte IDH, 2009, pp. 319345.

3 Casos Cabrera García y Montiel Flores; Rosendo Cantú y otra; Fernández Ortega y otros; González y otras (Campo Algodonero); Radilla Pacheco vs. México.

4 Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile (excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas), sentencia del 26 de septiembre de 2006, serie C, núm. 154.


/ Interpretación conforme a la Constitución 169

912/2010). Sostuvo que, al haber sido dispuesto en un asunto contra el Estado mexicano, era vinculante en sus términos pero que tenía que ser acorde con el modelo de control difuso de constitucionalidad. De esta forma, a la luz de la reforma constitucional referida, los jueces estaban obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior [tesis P. LXVII/2011(9a.)].5

Lo antes expuesto llevó a que nuestro máximo tribunal superara su anterior postura de que el control constitucional normativo era exclusivo para el Poder Judicial de la Federación,6 por lo que amplió su ejercicio para que fuese efectuado por todo juez con independencia de fuero o jerarquía, con la consiguiente posibilidad de inaplicación de leyes al caso concreto, siempre que no se zanjara esa pugna a través del principio de interpretación conforme a la Constitución y tratados internacionales de derechos humanos [P. LXIX/2011(9a.)].7

En los últimos años, en específico a partir de la segunda mitad del siglo XX, se han publicado numerosos trabajos que dan cuenta de una teoría que ha tratado de explicitar y justificar la nueva concepción del Estado de derecho que algunos autores, con destacada solvencia, han optado por identificarla como neoconstitucionalismo, pospositivismo o llanamente como constitu

5 Tesis del Pleno de nuestro Máximo Tribunal, de rubro: “Control de ConVenCionalidad ex officio en un Modelo de Control difuso de ConstituCionalidad”.

6 En la resolución emitida el 25 de octubre de 2011 por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la solicitud de modificación de jurisprudencia 22/2011, se dejaron sin efectos las tesis jurisprudenciales P./J. 73/99 y P./J. 74/99, rubros: “Control JudiCial de la ConstituCión. Es atri-BuCión eXClusiVa del Poder JudiCial de la federaCión” y “Control difuso de la ConstituCionalidad de norMas generales. No lo auto-riza el artíCulo 133 de la ConstituCión”.

7 Tesis del Pleno de nuestro Máximo Tribunal, de rubro: “Pasos a seguir en el Control de ConstituCionalidad y ConVenCionalidad ex offi-cio en Materia de dereCHos HuManos”.



cionalismo contemporáneo.8 Esta nueva propuesta lleva consigo la concepción del Estado constitucional de derecho, en donde el texto fundamental tendrá una actividad normativa y axiológica preponderante como sustento e irradiador del propio sistema jurídico.

Al inicio del constitucionalismo, en Europa, la Constitución era vista como una carta política que servía como referencia para reglamentar las relaciones entre el Estado y los ciudadanos. En esa etapa histórica, el papel de la Constitución era limitado, funcionando como una mera invitación a la actuación de los poderes públicos y su concretización dependía, como regla general, de la intermediación del legislador, sin fuerza normativa propia, no tenía aplicabilidad directa e inmediata; es decir, eran normas programáticas.

La idea de constitucionalización del derecho supera esa postura a través de la concepción del constitucionalismo contemporáneo, en donde confluye la fuerza normativa de la Constitución, al estar conectada con el efecto expansivo de las normas constitucionales, cuyo contenido material y axiológico se irradia con fuerza por todo el sistema jurídico. La aproximación entre constitucionalismo y democracia, derecho y moral, la fuerza normativa de la Constitución, la interpretación constitucional y la relevancia para la jurisdicción constitucional fueron elementos preponderantes que, sumados entre sí, hicieron posible hablar de la constitucionalización del ordenamiento jurídico.

En ese ambiente, la Constitución empieza a no ser considerada sólo como un sistema en sí mismo sino como una nueva manera de mirar e interpretar todas las demás ramas del derecho, que consiste en que todo orden jurídico debe ser leído y analizado bajo la lente de la Constitución, a manera de implementar los valores en ella consagrados.

8 Cfr. Prieto Sanchís, Luis, “Neoconstitucionalismo y ponderación judicial”, en Carbonell, M. (ed.), Neoconstitucionalismo (s), 3a. ed., México, UNAMTrotta, 2006, p. 77.



Así, la Constitución se ubica en la actualidad en el centro del sistema jurídico y, por ende, irradia su fuerza normativa, imbuida de supremacía formal, material y axiológica; de esa manera, funciona no solamente como parámetro de validez para el orden infraconstitucional sino también como vector de interpretación de todas las normas del sistema.

De ahí que sea relevante la interpretación conforme a la Constitución, ya que constituye un elemento condicionante para la constitucionalización del sistema jurídico,9 dado que todo el orden jurídico debe ser leído y analizado bajo la lente de la Constitución, a manera de implementar los valores en ella consagrados. Así, la principal manifestación de preeminencia normativa de la Constitución consiste en que todo el orden jurídico debe interpretarse bajo su luz y sometida a ella.

Incluso a los elementos condicionantes que postula Riccardo Guastini,10 hoy en día se adicionaría uno más, por lo menos en lo que respecta a gran parte de los países de Iberoamérica, como lo es la aplicación directa de los tratados internacionales de derechos humanos (constitucionalización del derecho internacional), su interpretación conforme hacia éstos (como herramienta para armonizar el derecho nacional e internacional) y el control de convencionalidad. Actualmente ha iniciado un proceso de internacionalización del derecho constitucional (de los derechos humanos), una de las manifestaciones más claras lo constituye otorgar jerarquía constitucional a los tratados internacionales en

9 Cfr. Guastini, Riccardo, “La constitucionalización del ordenamiento jurídico”, en Neoconstitucionalismo (s), cit., p. 56.

10 Guastini ha destacado las siguientes condicionantes para que pueda considerarse a un sistema jurídico como realmente impregnado por las normas constitucionales: una Constitución rígida, una garantía jurisdiccional de la Constitución, la fuerza vinculante de la Constitución, sobreinterpretación de la Constitución, la aplicación directa de la Constitución, la interpretación conforme de las leyes y la influencia de la Constitución en las relaciones políticas. Idem.



materia de derechos humanos.11 Así, la incorporación de los derechos humanos de fuente internacional al catálogo de los derechos fundamentales en las constituciones nacionales constituye un bloque de constitucionalidad.12

Además de ser un elemento condicionante para la constitucionalización del sistema, la interpretación conforme se erige como un canon de lectura constitucional que ha constituido una autorrestricción para los jueces en el ejercicio del control constitucional y/o convencional de la norma. Lo anterior, con el fin de tratar de salvar el ordenamiento jurídico y el impacto que puede ocasionar al sistema la declaratoria de inconstitucionalidad correspondiente, aun cuando sea con efectos para el caso concreto.

La judicatura hoy en día tiene un protagonismo decisivo en los cambios sociales y en la incorporación de nuevos derechos constitucionales a los ya existentes, partiendo del supuesto, hoy concebido, de que el Poder Judicial está generalmente más potenciado que los otros poderes del Estado para la empresa de plasmar en normas y conductas los actuales valores de la sociedad y la justicia.13 Sin embargo, no se debe falsear la pretensión de ese activismo, ya que el juez, ante todo, debe estar sujeto a un autocontrol en la función que ejerce,14 pues so justificación de hacer prevalecer el postulado de justicia o los elementales principios constitucionales, puede falsear la letra de la ley y disponer lo que mejor le convenga para la solución del caso. Incluso puede hacer caso omiso al propio postulado legal y, en algunos casos, hasta del

11 Cfr. Ferrer Mac Gregor, Eduardo, El control difuso de convencionalidad, M éxico, Fundap, 2012.

12 Cfr. Favoreu, Louis; Rubio Llorente, Francisco y Pérez Royo, Javier, El bloque de la constitucionalidad, Madrid, Civitas, 1991.

13 Sobre el activismo judicial, algunos de sus impulsores afirman, inclusive, que los otros poderes (Ejecutivo y Legislativo) han fracasado en la defensa de los valores de la sociedad.

14 Robert Alexy habla en este sentido de la “omnipotencia de los Tribunales” (Omnipotenz der Gerichte) en el Estado constitucional. Alexy, Robert, Teoría de los derechos fundamentales, trad. de Ernesto Garzón Valdés, Madrid, C.E.C., 1993, p. 154.



constitucional. Este ejercicio realmente esconde un protagonismo desmedido, lo que constituye la crítica actual al Estado de derecho constitucional, en cuanto al empoderamiento desmedido de los jueces.

El problema de los topes del juez constitucional y/o convencional es que a él le toca definir (y de modo especial, cuando actúa como intérprete final de la Constitución) cuál es la supremacía normativa e ideológica de la Constitución; en otras palabras, es al mismo tiempo el custodio de la Constitución y quien dice en última instancia qué es lo que dice ésta.15 En ese contexto, la tentación del desborde puede ser muy seductora y algunas veces casi irreprimible. Por consiguiente, se debe imponer, so pena de caer en desproporciones, una autorrestricción judicial (selft-restraint y judicial deference) en su trabajo exegético constitucional.

La interpretación constitucional constituye el recinto donde el poderoso interpreta por sí la norma constitucional que lo limita y en esa tarea tendrá muchas veces la tentación, tan difícil de reprimir, de entenderla como mejor le convenga o de evadirse de los topes normativos que le molesten.16 Ya así lo refería el juez Charles Hughes, ex presidente de la Corte Suprema de los Estados Unidos: “Nos regimos por una Constitución, pero la Constitución es lo que los jueces dicen que es”. Con ello, la importancia de la interpretación constitucional parece obvia, pues el valor de cada precepto de la Constitución depende, en definitiva, del significado que le den sus intérpretesoperadores. La letra podrá decir claramente una cosa, la intención del constituyente podrá haber sido bien definida; pero, en última instancia, la cláusula constitucional regirá del modo con que sea interpretada y aplicada. Empero, será evidente también que, si el juez constitucional se aparta de los deseos del constituyente, significará un acto de traición a la propia Constitución, en lo cual puede caer un activismo desmedido y sin límite de fronteras.

15 Sagüés, Néstor Pedro, La interpretación judicial de la Constitución, 2a.. ed., Buenos Aires, LexisNexis, 2006, p. 70.

16 Ibidem, p. 2.



Es oportuno señalar que los jueces constitucionales han sido cautos en cuanto a esto último; inclusive, si de algo se les puede tachar, ha sido más por la timidez de su interpretación que por el exceso en que pudiesen caer. Sin embargo, también ha habido casos de excentricidades y que pueden potenciarse con el nuevo sistema de control normativo que impera en nuestro país. Así, no es viable esperar a que acontezca un uso desmedido en la postura del intérprete que haga insalvable lo que afianzadamente hoy tiene en sus manos, la salvaguarda del texto fundamental y, por ende, los derechos fundamentales.

En cuanto a la interpretación conforme, se recurre a ella cada vez que una norma presenta en su dicción escrita diversas posibilidades interpretativas, no todas compatibles con la ley fundamental. En este caso, el juez no declara nula la ley sino determina la interpretación conforme a la carta magna, con lo que se salva así el texto normativo y la declaratoria de inconstitucionalidad que ello hubiese implicado.17

17 Alexander Bickel señala que el control judicial de constitucionalidad es una fuerza contramayoritaria, pues cuando se declara inconstitucional una sanción legislativa o una acción de un ejecutivo electo, se tuerce la voluntad de los representantes del pueblo. Esa es la razón de que pueda hacerse la acusación de que el control judicial es antidemocrático. La naturaleza contramayoritaria del control constitucional es polémica y debatida, véase Bickel, Alexander, The Least Dangerous Branch. The Supreme Court at the Bar of Politics, New Haven, CT, Yale University Press, 1986, p. 154. Mientras que críticos como Bickel enfatizan las limitaciones a la soberanía popular representada en la mayoría gobernante, otros analistas como Stephen Holmes, enfatizan que los límites al ejercicio del poder establecidos por la Constitución y el control de constitucionalidad son un mecanismo de autocontrol mediante el cual el pueblo soberano (representado en el poder constituyente) decide poner fuera del alcance de mayorías simples las decisiones políticas fundamentales de una sociedad, como las funciones de las instituciones del gobierno, las reglas del juego político y los derechos y obligaciones de los ciudadanos. Esta autolimitación es constructiva, pues las supermayorías requeridas para alterar la Constitución y el control de constitucionalidad impiden que una mayoría simple, presa de la pasión política coyuntural, logre rechazar o modificar dichas decisiones fundamentales que un consenso más amplio y tiempo necesario para la deliberación y la reflexión. Holmes, Stephen, “Constitucionalismo y la paradoja de la democracia”, en Elster, Jon



Ha sido provechosa la implementación de este instrumento y se ha justificado en gran medida en el autocontrol que le asiste y al que debe someterse el juez en el escrutinio normativo, ya que es preferible optar por la interpretación conforme a la Constitución que atender a esa declaratoria. Los efectos colaterales en el sistema jurídico, que implica la primera posición, son menos devastadores que la expulsión del precepto,18 además de atemperar el efecto negativo y político que implica para los tribunales la declaratoria de inconstitucionalidad hacia el propio órgano formal o materialmente legislativo que expidió el ordenamiento legal sometido a control.

El origen del principio que impone esa interpretación está en la presunción de constitucionalidad de las leyes y de deferencia hacia el legislador, ya que antes de su declaratoria, el juez que efectúa el examen tiene el deber de buscar, en vía de interpretación, concordancia de dicha ley con la Constitución.19 El juez, en todo momento, tiene que ser cauteloso a la hora de ejercer su facultad judicial de invalidar una ley, pues debe recordar que las leyes gozan de una presunción de constitucionalidad y/o convencionalidad que opera plenamente y que obliga a ejercer dicha atribución con sobriedad y prudencia, únicamente cuando la repugnancia de la norma sea clara e inobjetable.

En los últimos años, se ha empezado a cuestionar el uso de las técnicas de interpretación conforme, dado que han visto en ésta una práctica de peligro, en la que el juez termine convirtiéndose en un legislador positivo, usurpe atribuciones que son propias del Poder Legislativo y genere problemas de inseguridad jurídica. El principio de interpretación conforme, que está en la base de

y Slagstad, Rune (eds.), Constitucionalismo y democracia, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración PúblicaFondo de Cultura Económica, 1999, pp. 89110.

18 Fix Zamudio, Héctor y Ferrer MacGregor, Eduardo, Las sentencias de los tribunales constitucionales, México, PorrúaUNAM, 2009, p. 19.

19 García de Enterría, Eduardo, La Constitución como norma y el tribunal consti-tucional, 3a. ed., Madrid, Civitas, p. 96.



los pronunciamientos interpretativos, constituye una técnica de delicado manejo cuyo uso debe estar guiado por un permanente ejercicio de autocontrol, a fin de no invadir competencias de la función legislativa.

Lo anterior se justifica pues es insostenible que, con la excusa de utilizar el principio de interpretación conforme a la Constitución, el juez pueda imponer una interpretación de la ley que claramente no se deduzca de su texto, según cánones interpretativos racionales. Esto implicará que se traspasen los límites para este tipo de exégesis, al realizar una alteración judicial del ordenamiento, invadiendo el ámbito que nuestro máximo ordenamiento reserva al propio legislador. Así, se pugnaría incluso con una concepción de la judicatura como legislador concurrente, que estriba en no hacer nugatoria la función legislativa sino en suplir sus deficiencias, claro, siempre que no se vaya más allá de lo insalvable, pues ante ello deberá de predominar la postura negativa en cuanto a la declaratoria de invalidez, con efectos para el caso particular.

Así, cuando una ley es razonablemente susceptible de dos interpretaciones distintas, una de las cuales la haría inconstitucional y la otra válida, es deber del juez adoptar la interpretación que deja a salvo su permanencia en el sistema. Esa necesidad de no declarar la inconstitucionalidad de una ley que pueda ser interpretada en armonía con la Constitución, ha sido considerada como una de las reglas de autocontrol al ejercer un medio de control constitucional y/o convencional, pues su aplicación supone que un juez sólo pueda hacer la declaratoria correspondiente en un caso extremo, siempre que por vía interpretativa no sea posible que se comprenda la obra del legislador conforme con el bloque de constitucionalidad.

La interpretación conforme a la Constitución no se traduce en un simple criterio de intelección de los textos jurídicos, análogo a los criterios de interpretación literal, histórico, teleológico, etcétera, sino una auténtica regla sobre la interpretación que establece y vincula en cómo hay que interpretarlos, dado que, entre



las varias interpretaciones plausibles de un precepto, sólo serán legítimas aquellas que sean acordes a las exigencias de la propia Constitución y tratados de derechos humanos. La necesidad de interpretar la ley conforme con la Constitución es una técnica inmanente o consustancial a la justicia constitucional, más que un criterio de interpretación de normas, puesto que impone la regla a todo juez de no declarar la invalidez de una disposición legislativa, si es que ésta pueda ser interpretada cuando menos en dos sentidos posibles, siendo al menos uno de ellos conforme a ese pacto fundamental. Es decir, constituye un principio de actuación del juez, que le exige no privilegiar la interpretación de una disposición que riña con ésta sino de comprenderla en el sentido interpretativo que se encuentra conforme a ella.

Ello no implica la sustitución de atribuciones que le competen al propio legislador, que goza de una innegable libertad política, dado que la función del juez constitucional no es la de crear o interpretar la mejor ley desde la perspectiva constitucional sino la de descartar aquellas que resulten intolerables con el propio postulado constitucional. Cuando los jueces constitucionales invalidan o superponen decisiones de un legislador democrático, no ponen de ninguna manera su propio criterio por encima del de éste sino que se limitan a hacer valer frente a aquellas decisiones la más fundamental voluntad democrática del constituyente.20

La autorrestricción no sólo se encuentra vinculada en cuanto al precepto que se interpreta, ya sea constitucional o secundario, sino también en los términos y alcances en que se efectúa esa intelección. Ese ejercicio no debe ser invasor de esferas que propiamente están otorgadas a otros entes, como acontece con el legislador y hasta el propio constituyente; ni tampoco caprichoso en cuanto a las declaratorias de inconstitucionalidad que pronuncie

20 Esta tesis se remonta a los escritos de Hamilton en El Federalista y por el juez Marshall en Marbury vs. Madison. Cfr. Bayón, Juan Carlos, “Derechos, democracia y Constitución”, en Carbonell, M. (ed.), Neoconstitucionalismo (s), cit., p. 188.



sino sopesadas en cuanto a que su conclusión constituya la única opción posible que se tenga ante lo insalvable de la norma.

En efecto, no se trata de vincular a que el juez pretenda enmendar en todo momento la plana del legislador sino en ser deferente en cuanto a la función que éste realiza. Con este fin, habrá de efectuar un juicio valorativo y de interpretación en donde dirima si, en última instancia, resulta salvable la norma que aparentemente no lo es, por su pugna con el bloque de constitucionalidad, optando ante todo, en último momento, por su expulsión cuando ello resulte inevitable.

Este ejercicio de intelección también deberá estar regido por un autocontrol, pues so pretexto de salvar la norma cuya interpretación resulte inconstitucional, se podrá proponer la intelección en un sentido que no se desprenda razonablemente de su texto. Esto indudablemente hará caer al intérprete en un legislador positivo, fin que tampoco se pretende, sino en la medida que sea posible, interpretar la norma bajo una orientación fiel que se justifique por lo menos en la esencia del precepto en que descansa.

Así, la interpretación fiel de la norma es aquella que procurará descubrir, frente y tras el ropaje lingüístico que la recubre, el mensaje de ordenación social que lleva.21 La interpretación infiel, por su parte, se desentiende del propósito legislativo e instrumenta la norma hacia metas distintas de las programadas; en otros términos, desvirtúa la ley e implica una exorbitancia del intérprete.

Si bien el juez no es un mero aplicador de normas, ya que todo acto de aplicación es al mismo tiempo un acto de creación normativa, lo cierto es que esa función no pueda ser desmedida,

21 Como indica el juez Miller, de la Corte Suprema de los Estados Unidos: “… lo que afirmamos y deseamos que sea comprendido, es que en toda interpretación justa e imparcial de cualquier sección o cláusula… es necesario analizar el propósito que, según hemos dicho, era el espíritu prevaleciente en ellas”, Swisher, Carl Brent, El desarrollo constitucional de los Estados Unidos, trad. de Hugo Charny, Buenos Aires, Bibliográfica Argentina, 1958, t. I, p. 298.



dado que debe estar sujeta a estándares razonables y proporcionales que hagan aceptable interna y externamente su decisión.22 Así, no se trata de limitar el poder creador e integrador que tiene el juez sobre el derecho e incluso, en muchas ocasiones, como salvante del propio sistema jurídico, ante las incertidumbres, violaciones y lagunas23 que en gran medida el legislativo otorga ante su deficiente actuación o deliberada omisión; ni tampoco que se regrese a la fórmula irreal de intento de racionalización del mundo jurídico a partir de la codificación, como forma de limitar el poder de los jueces, en donde ellos sólo se limitaran a la aplicación mecánica de la ley.24 Lo que se postula es un ejercicio jurisdiccional mesurado, con cánones argumentativos objetivos, en donde sea deferente el juez con las otras funciones que el Estado realiza25 y, claro está, en caso de que sea desmedido, injustificado

22 La teoría de la argumentación jurídica constituye un elemento indispensable para la legitimación del discurso jurídico y político en las sociedades modernas.

23 Se llama “laguna axiológica” no a la falta de una norma cualquiera sino de una “justa”, es decir, aquella que no está pero que “debería” estar, bien porque se requiere por el sentido de justicia del intérprete o bien por la exigencia de una norma superior.

24 La función jurisdiccional ya no puede responder a un modelo cognoscitivista y deductivo de aplicación de la ley (al que se refiere la máxima veritas, non auctoritas facit indicium), ya que los preceptos constitucionales dejan un amplio margen de actuación. Aquí se refleja muy bien la inevitable tensión que existe, por un lado, entre este tipo de constitucionalismo, en cuanto otorga un amplio margen de maniobra a los jueces, ya que deben especificar el contenido de los preceptos constitucionales y la democracia, ya que el Parlamento, si bien no se convierte en un mero poder ejecutivo de la Constitución, se encuentra seriamente limitado por su contenido. Cfr. Sastre Ariza, Santiago, “La ciencia jurídica ante el neoconstitucionalismo”, en Carbonell, M. (ed.), Neoconstituciona-lismo (s), cit., p. 242.

25 El modelo de la división del poder se rige por la simple idea (de Montesquieu), según la cual “sólo el poder frena el poder”, así para evitar que los diversos órganos del Estado abusen de las competencias conferidas a ellos, es necesario, no ya que los “poderes” estén perfectamente “separados” sino, por el contrario, que a cada “poder” se contraponga otro, capaz de condicionarlo y de frenarlo.



o arbitrario el actuar autoritario, optar por su invalidez al contrariar los principios básicos en que descansa el postulado de una sociedad democrática constitucional.

El actual sistema de control constitucional y/o convencional que prevalece en México lleva a que el uso de la interpretación conforme no se realice cada vez que discrecionalmente así lo considere el juez. Si bien la identificación de cuándo no corresponde efectuar una interpretación de la ley conforme con la Constitución ha sido una cuestión que se ha tenido que ventilar en el análisis de casos concretos, el establecimiento de límites a esta capacidad se atiende a través de los siguientes elementos: a) no sobrepasar el texto de la disposición legislativa sobre la cual recae la interpretación conforme y b) la necesidad de respetar los fines del legislador, que no pueden ser modificados en sus aspectos esenciales.

En relación al primero, se trata de un límite que, en general, se predica en relación a la interpretación de los documentos jurídicos en el ámbito de la teoría del derecho. De acuerdo con éste, si bien al interpretarse un texto legislativo, el intérprete goza de una inconmensurable capacidad para crear derecho, ésta no es ilimitada, pues no puede hacer decir a una disposición aquello que ésta textualmente niega. Por ello, ninguno de los argumentos en los cuales se sustente la interpretación de la ley conforme con la Constitución puede terminar convalidando la declaración de validez de una disposición que no admite ningún sentido interpretativo de acuerdo con la ley fundamental y que, por tanto, es inválida. En ese sentido, la interpretación conforme con la Constitución encuentra sus límites en el claro tenor y sentido de la ley.

Por lo que se refiere al segundo, en ningún caso, mediante la interpretación conforme a la Constitución, se puede faltar o falsear un aspecto esencial de los objetivos del legislador que sea claramente reconocible. Una ley no es contraria a la Constitución si es posible realizar una interpretación acorde a la ley fundamental y con esa interpretación la ley sigue teniendo sentido. Esa autorrestricción en el empleo de la interpretación conforme con



la Constitución tiene su sustento en el principio de corrección funcional, puesto que en el Estado constitucional de derecho, la concretización de las disposiciones constitucionales y la adopción de medidas que incumban a la res pública, le corresponde al legislador democrático, en tanto que al tribunal constitucional y/o convencional le compete controlar que la opción legislativa no rebase el marco constitucional.

De ahí que la técnica de la interpretación conforme a la Carta Magna no puede constituir el fundamento jurídico para que el juez asuma la competencia de mejorar o reformar las leyes, invadiendo la esfera que corresponde al legislador en el marco del Estado constitucional. Esa interpretación conforme debe moverse en el ámbito del texto de la disposición; las decisiones legislativas de principios, las valoraciones e incluso los fines de las disposiciones legislativas no deben ser trastocados; esto es, no se debe atribuir a una ley inequívoca un sentido contrario y no se debe desviar o alterar el fin legislativo en sus aspectos esenciales. Todos esos elementos dan cuenta de la gran responsabilidad que tiene, hoy en día, el juez convencional en nuestro país y que habrá de tomar en consideración al momento de juzgar la norma, so pena de caer en activismos desmesurados.


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RETOS DE LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES EN DERECHOS HUMANOS Y AMPARO (INCLUIDAS LAS MATERIAS DE COMPETENCIA ECONÓMICA

Y TELECOMUNICACIONES)

Paula María García Villegas sánCHez Cordero

Pocas reformas constitucionales tienen tantas referencias como las publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 6 y 10 de junio de 2011, que corresponden a las de amparo y derechos humanos. Estas reformas se encuentran íntimamente ligadas, porque el juicio de amparo se revaloriza para tomar nuevamente el lugar del instrumento procesal de mayor importancia para garantizar el debido ejercicio de los derechos humanos contemplados en la Constitución federal y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte.

Las modificaciones referidas pretenden traducir en realidad los derechos humanos y ampliar su catálogo, garantizando su ejercicio a través del juicio de amparo, independientemente de si son de fuente nacional o internacional, para que tengan contenido y sentido. El telos de las reformas, que es la adecuación del sistema jurídico mexicano al sistema internacional de derechos humanos así como la ampliación del catálogo de derechos humanos, se ha visto confirmado con las reformas constitucionales posteriores a las ya referidas en el primer párrafo de este artículo, como son, entre otras, las del 12 de octubre de 2011 (principio de interés superior del menor a rango constitucional), del 8 de febrero de


Paula María García Villegas Sánchez Cordero / 184

2012 (derecho humano al agua), 9 de febrero de 2012 (derecho humano a la educación de calidad), 12 de octubre de 2011 (derecho humano a la cultura física y a la práctica del deporte), 13 de octubre de 2011 (derecho humano a una alimentación suficiente, nutritiva y de calidad), 9 de febrero de 2013 (derecho a la educación de calidad) y 11 de junio de 2013 (derecho humano al libre acceso plural y oportuno a las tecnologías de la información y comunicación, así como a difundir ideas por cualquier medio de expresión).

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesiones del 26, 27 y 29 de agosto, y 2 y 3 de septiembre de 2013, discutió una de las contradicciones de tesis (293/2011) de mayor relevancia en los últimos tiempos porque se debatieron y resolvieron, entre otros, los temas siguientes:

a. Si la jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) es obligatoria en todos los casos o solamente es vinculante cuando el Estado mexicano haya sido condenado.

b. Si existe o no un bloque de constitucionalidad integrado por los derechos humanos consagrados en la Constitución federal y en los tratados internacionales sobre derechos humanos o que contienen derechos humanos.

c. Si existe o no jerarquía normativa y, en ese sentido, la Constitución Federal tiene supremacía normativa sobre todos los ordenamientos jurídicos, incluidos los tratados internacionales sobre derechos humanos; o si, por el contrario, no existe jerarquía normativa derivado del principio pro persona contemplado en el párrafo segundo del artículo 1o. de la Constitución federal.

d. Si los límites de los derechos humanos son aquellos contemplados en la Constitución federal o, por el contrario, corresponde a cada juez realizar una ponderación de los derechos en pugna.

Ninguno de los anteriores temas es menor. Algunos de ellos ya habían sido abordados en el expediente Varios 912/2010, re


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suelto el 14 de julio de 2011 por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que fue un caso parteaguas en el sistema jurídico mexicano porque implicó el cumplimiento que el Estado mexicano, en particular el Poder Judicial de la Federación, daría a la sentencia del expediente Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexi-canos, emitida por la Corte IDH.

Al resolver el expediente Varios 912/2010, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación había fijado su postura respecto de la obligatoriedad de ejercer ex officio el control de convencionalidad por parte de todos los jueces del país, así como la obligatoriedad de la jurisprudencia de la Corte IDH cuando el Estado mexicano hubiera sido parte (no así cuando no hubiere sido, pues en este caso, se dijo en ese momento, solamente serían criterios orientadores).

Al resolverse la contradicción de tesis 293/2011, en este aspecto se avanzó sobre lo ya resuelto en el expediente Varios 912/2010, pues a partir de ahora, toda la jurisprudencia emitida por la Corte IDH es vinculante para las autoridades jurisdiccionales, independientemente de si se trata de un caso contencioso en el que el Estado mexicano haya sido condenado o no. Esto fue un gran acierto, porque finalmente se rompió con la concepción de que por cuestiones de soberanía nacional, el Estado mexicano no puede aceptar la jurisprudencia de un organismo internacional en donde no haya sido parte en conflicto. De por sí había costado trabajo determinar la obligatoriedad de la jurisprudencia cuando el Estado mexicano hubiera sido condenado por la Corte IDH, era difícil que la aceptara en todos los casos, pero se logró y fue un avance.

La idea de la soberanía nacional ha ido cambiando en las últimas décadas y cuando el Estado mexicano se compromete a nivel internacional, ratificando un tratado internacional, al acatar las resoluciones de organismos internacionales creados a través de dichos pactos entre países, lo único que está sucediendo es que se integra a la nueva dinámica internacional en un mundo globalizado y con nuevas reglas internacionales y regionales, que



sin duda respetan las particularidades y soberanía de los países. Además, fue prudente que se determinara la obligatoriedad de la jurisprudencia de la Corte IDH, porque finalmente el último intérprete de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos es la Corte Interamericana y, si ya se resolvió que todos los jueces del país están obligados a realizar un control de convencionalidad, esto significa que la interpretación que la Corte Interamericana ha dado en los diversos casos contenciosos sujetos a su jurisdicción es de gran ayuda para los juzgadores nacionales al momento de realizar el control de convencionalidad. Asimismo, con esto se evita que realicen una interpretación diversa de algún artículo del Pacto de San José, de aquélla —interpretación— hecha para el caso de que exista, por el último intérprete que es la Corte IDH. Otro aspecto es que, así como la Suprema Corte de Justicia de la Nación es el intérprete final de la Constitución Federal y la jurisprudencia que emite debe ser acatada por todas las autoridades jurisdiccionales del país, así también la jurisprudencia1 que emite la Corte IDH al interpretar la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos debe ser vinculante, pues todo ello implica darle efectividad a los derechos humanos de fuente internacional referidos en el artículo 1o. de la Constitución federal.

Por lo que hace a si, a partir de las reformas de amparo y derechos humanos del 6 y 10 de junio de 2011, existe o no un bloque de constitucionalidad, conformado por todos los derechos

1 Aunque este vocablo para la Corte IDH, es diverso a lo que se entiende por jurisprudencia en el derecho mexicano porque para la normatividad de la Corte IDH, la jurisprudencia son las sentencias que ha emitido en los casos contenciosos; para la Ley de Amparo, la jurisprudencia, para lo que aquí interesa, que emite la Suprema Corte de Justicia de la Nación corresponde a cuando se sustentan cinco sentencias en el mismo sentido no interrumpidas por otra en contrario, tratándose de jurisprudencia por reiteración conforme el artículo 222 de la Ley de Amparo, al resolver criterios discrepantes de dos ejecutorias emitidas por cada una de las salas de la Corte o entre los plenos de circuito o entre tribunales colegiados de circuito conforme el artículo 225 de la Ley de Amparo y aquella por sustitución en los términos del artículo 230 de la misma Ley.



humanos consagrados en la Constitución federal y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó en la multicitada contradicción de tesis 293/2011, que no se le puede llamar bloque de constitucionalidad, pero sí catálogo de derechos humanos.

A mi parecer, no tiene trascendencia alguna si se le llama bloque de constitucionalidad o de otra forma, como catálogo de derechos humanos, porque lo importante no es la denominación que se le dé, sino que efectivamente se señala por primera vez que hay un catálogo de derechos humanos de rango constitucional integrado por aquellos de fuente nacional, que se encuentran en la Constitución federal y de fuente internacional, que están en los tratados internacionales de derechos humanos en los que el Estado mexicano sea parte. Es bastante clara la redacción del primer párrafo del artículo 1o. de la Constitución federal y de no haberse determinado la existencia del catálogo de derechos en la contradicción de tesis referida, a mi parecer se hubiera puesto en riesgo el telos de las reformas del 6 y 10 de junio de 2011, pues además de haberse perdido efectividad en el ejercicio de los derechos humanos, México se hubiera aislado nuevamente del contexto interamericano de derechos humanos, tan necesario para el crecimiento de la región en términos de respeto y efectividad de los derechos humanos. El hecho de que se hayan puesto a la par de la Constitución el catálogo de derechos humanos consagrados en los tratados internacionales podría significar, en principio, que el control de convencionalidad y el de constitucionalidad signifiquen a partir de ahora lo mismo porque si ese catálogo abarca todos los derechos humanos de fuente nacional o internacional, entonces al realizar el control de constitucionalidad las autoridades mexicanas en los distintos ámbitos de competencia, realizan también un control de convencionalidad. Cabe precisar, como se señaló en la introducción de este trabajo, que ha habido una labor importante del poder reformador de la Constitución para adecuarla a los derechos humanos que están consagrados en tratados y convenios internacionales.



Con estas adecuaciones constitucionales se aterciopela la discusión de un sector de la doctrina, afortunadamente el menor, que todavía consideraba que todo el catálogo de derechos humanos es el que se encuentra en la Constitución, incluso a pesar de que el nuevo texto del artículo 1o. de la Constitución federal reconoce —ya no dota— los derechos humanos que tienen los gobernados y amplía su base a aquellos de fuente internacional, como ya lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la contradicción de tesis 293/2011.

En la contradicción de tesis 293/2011, respecto del principio pro persona, no quedó claro, al menos en la discusión en el pleno y de la lectura de las versiones taquigráficas,2 qué sucederá con él. Quizá, se deje al operador de justicia su aplicabilidad caso por caso. Si bien se citó este principio varias veces por las y los ministros —y en ese sentido habrá que ver el engrose para determinar si la mayoría al señalar ‘que es lo que sí quedó establecido’, que la Constitución es el ordenamiento jerárquico supremo dentro de la jurisdicción del Estado mexicano y sobre ella, nada ni nadie—, también parece que permitió que cuando una norma contemple mayores alcances a un derecho humano, sea ésta la que se aplique independientemente de su jerarquía.

Creo que uno de los retos a los que se enfrentan los operadores de justicia es precisamente interpretar cómo la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha ido ajustando sus criterios en torno al control de convencionalidad, al principio pro persona, a la jerarquía normativa, al catálogo de derechos humanos y a sus límites constitucionales, porque, respetuosamente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no ha sido tan clara en los diversos asuntos que ha resuelto. A veces parece que dice una cosa, como en la acción de inconstitucionalidad 155/2007, luego evoluciona, en mi opinión, positivamente en el expediente Varios 912/2010. Pero luego vuelve a haber un retroceso como aparentemente su

2 Las versiones taquigráficas son el material con que se cuenta, porque hasta el momento de la elaboración de este trabajo, septiembre de 2013, todavía no había engrose del asunto.



cedió por lo que hace al principio pro persona, porque se desdibujó la euforia que parecía había al resolverse el expediente Varios 912/2010, en términos de protección máxima de los derechos humanos. O al menos no existe la debida claridad, ya que en la contradicción de tesis 293/2011 se señala que los límites a los derechos humanos son los contemplados en la Constitución Federal, lo que parece impedir que se realice en algunos casos el control de convencionalidad y se analice el principio pro persona, porque de resultar más favorable una norma de distinta jerarquía o incluso un tratado internacional que no contemple los límites de ese derecho humano que sí establece la Constitución federal, bajo el último criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no se podría aplicar. Sin embargo, habrá que ver la versión final del engrose.

Si los ajustes en los diversos asuntos que ha analizado la Suprema Corte de Justicia de la Nación fueran progresistas en su votación mayoritaria, los operadores de justicia sabrían cuál es la línea del país al respecto, es decir, sabrían si hay una tendencia a favor del principio pro persona, del control de convencionalidad y de un bloque de constitucionalidad de derechos humanos de fuente nacional e internacional, y si los principios rectores de los derechos humanos —como son los de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad— son la regla. Si, por el contrario, existiera una tendencia regresista en los asuntos resueltos con posterioridad del expediente Varios 912/2010 y de iniciada la Décima Época con las reformas del 6 y 10 de junio de 2011, perfecto, porque al menos existiría en los operadores de justicia una línea clara de para dónde está la veleta de la efectividad de los derechos humanos y se determinaría que hay restricciones claras y determinadas.

El problema se presenta cuando primero se aviva la llama del progresismo como sucedió en la acción de inconstitucionalidad 155/2007 (aplicación del estándar internacional a pesar del límite constitucional en un derecho humano), luego se refuerza en el expediente Varios 912/2010 (obligatoriedad de ejercer ex officio



un control de convencionalidad), pero posteriormente, al resolverse la contradicción de tesis 293/2011, se apaga parcialmente la luz al señalarse que acatan los límites de los derechos humanos contemplados en la Constitución federal.

Cuando se quieren conciliar posturas irreconciliables, como sucedió en la contradicción de tesis 293/2011 y se dice que la Constitución federal es la ley suprema y que, por tanto, las restricciones que ella contempla son obligatorias y, en consecuencia, no puede un tratado internacional de derechos humanos estar por encima de los límites a un derecho humano impuesto por la Constitución federal, pero a la vez se dice que sí existe un catálogo de derechos humanos de fuente internacional, además de la nacional, que hay que respetar y también se dice que el principio pro persona debe regir, así como que el control de convencionalidad es un hecho que no tiene marcha atrás y que si hay colusión de derechos corresponde al operador de justicia resolver lo conducente; entonces no queda muy claro: ¿puede el operador de justicia pasar por alto ciertos límites a la Constitución federal, si con ellos hay una regresión en términos de ejercicio de derechos? ¿En dónde queda el principio pro persona para aplicar la norma más favorable al justiciable que proteja más un derecho fundamental sobre un límite que la Constitución federal le impone?

La realidad es que, cuando se busca concertar posturas encontradas, el resultado no es muy bueno porque genera incertidumbre. Al operador de justicia no le queda claro si la línea es efectividad de los derechos humanos o acatar claramente sus límites contemplados en la Constitución federal. Esto no tiene que ver en todos los casos con derechos humanos en colisión y ponderación de decisiones, porque de acatar los límites textuales de ciertos derechos fundamentales establecidos en la Constitución Federal en ciertos casos, se podría violentar el núcleo esencial del derecho en cuestión como se verá a continuación.

Esto lo digo por ejemplo, con el problema que se le presenta al juez con la interpretación que se le dé con base en todos los puntos anteriores (control de convencionalidad, catálogo de dere



chos, principios pro persona y de progresividad) al artículo 28, párrafo decimonoveno, fracción VII, de la Constitución federal, que prohíbe, si se le da una interpretación literal, suspender todo acto que derive, especialmente del Instituto Federal de Telecomunicaciones. El caso de la Comisión Federal de Competencia Económica es un poco distinto, porque permite su suspensión ante dicho órgano del Estado, tratándose de la imposición de multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, pues éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo. Dicho sea de paso, es el único medio de control constitucional con el que cuentan para impugnar únicamente la resolución definitiva dictada en los procedimientos administrativos correspondientes, pues ya no procede el juicio de amparo en contra de actos dictados dentro del procedimiento (es decir, en principio no se actualiza excepción alguna al principio de definitividad), ni tampoco procede el recurso ordinario de defensa.

A mi parecer, dicho artículo 28 de la Constitución federal debe interpretarse bajo una “interpretación conforme”, lo que significa que, en ciertos casos en los que no se afecte el orden público o el interés social y no tenga que ver con el uso, aprovechamiento o explotación por parte de los particulares de parte del espacio aéreo situado sobre el territorio nacional, cuyo dominio directo pertenece a la nación, sí puede llegar a proceder la suspensión cuando se trate, por ejemplo, de la ejecución de ciertas multas impuestas o de radios comunitarias, de contenido educativo o experimental, que si bien también utilizan, aprovechan o explotan las bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico, porque tienen objetivos distintos a los meramente comerciales y con la concesión de la suspensión no se afectaría, en principio, ni el orden público ni el interés social.

Lo mismo sucede con el caso de la Comisión Federal de Competencia Económica (CFCE) en donde sin duda en ciertos asuntos se podría conceder la suspensión sin que se afecte el orden público e interés social. Y esto nada tiene que ver con el hecho de si la competencia económica y libre concurrencia sea o no



el mejor sistema de mercado o si, con este esquema de mercado, existe un beneficio social que evitan prácticas monopólicas, estancos y oligopolios.

Los órganos reguladores se deben sujetar a reglas y no pueden tampoco ser arbitrarios, como por ejemplo si el IFT analizara pagos de contribuciones (pago de derechos por el uso de espacio aéreo), en donde abarque revisiones de más de diez años en el pago de los derechos referidos, cuando el artículo 30 del Código Fiscal de la Federación contempla la obligación de guardar la contabilidad por cinco años como máximo.

Igualmente podría suceder en caso de que la Comisión Federal de Competencia Económica, estime que la mínima comunicación entre productores, es una práctica anticompetitiva por ser un acuerdo de precios, y por tanto, la sancione con el mismo rigor de quienes sí las cometen. Muchas veces productos perecederos, como los alimentos tienen fluctuaciones en la demanda en función de la fecha del año que van más allá de un análisis de mercado duro, porque hay que tomar en cuenta ahora los cambios climáticos, la vorágine protectora de otros países de sus productos agropecuarios, de carnes pescados y pollos.

Las cuestiones alimentarias y del agro mexicano tienen sus particularidades, que no necesariamente se tienen que ver con los mismos ojos del libre mercado de bienes y servicios, de otros bienes que no son alimentos.

En fin, cada caso particular y cada sector productivo, amerita mucha discusión, reflexión y ponderación y a mi parecer no todos los justiciables que son investigados por la CFCE realizan prácticas anticompetitivas.

Sería interesante realizar un análisis si es que la Corte replanteara la posibilidad de analizar la convencionalidad de un artículo de la Constitución Federal (como lo ha hecho la Corte interamericana de Derechos Humanos con Costa Rica y Chile) y realizara un control de convencionalidad del artículo 28, párrafo decimonoveno, fracción VII, de la Constitución federal y deriva



da de la interpretación conforme, determinara si se permite la suspensión de ciertos actos del IFT o de la CFCE para evitar que se pierda el núcleo esencial del derecho humano al acceso a la justicia efectiva.

Otro de los retos más importantes de las reformas de amparo y derechos humanos es sin duda, la forma en que se van a ejercer los derechos económicos sociales y culturales (DESC). Dentro de los DESC se encuentran el derecho a la seguridad social para tener el más alto nivel posible de protección a la salud, a la vivienda adecuada, a la alimentación, a la educación de calidad, al trabajo, al agua, al medio ambiente adecuado y, entre otros, el derecho humano especialmente de las mujeres para disfrutar en igualdad de circunstancias los DESC.

Ciertamente no faltan voces que estiman que son derechos programáticos porque corresponden a otros poderes públicos diversos al Poder Judicial su instrumentación, como es al Poder Legislativo, su regulación y al Ejecutivo la realización de políticas públicas para su materialización. Otras voces más rígidas incluso los llaman derechos de papel, por su falta de ejercibilidad.

A mi parecer, el papel que va a jugar el Poder Judicial federal se encuentra en el artículo 1o., párrafo tercero de la Constitución federal, que dispone:

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley

Dentro de la expresión “todas las autoridades” se encuentran tanto el Poder Judicial (federal, local, órganos federales y locales materialmente jurisdiccionales), el Poder Ejecutivo (federal, locales y municipales), el Poder Legislativo (federal y locales) como los organismos autónomos.



En ese sentido, por lo que hace a los DESC y, en general, a los derechos humanos, los diversos poderes públicos tendrán nuevas relaciones de coordinación porque todos están obligados a respetarlos, protegerlos y garantizarlos, así como para reparar sus violaciones.

Esto significa que el Poder Legislativo está obligado a desarrollar la normatividad a través de la cual se determine la forma y términos en que los DESC se ejercerán; el Poder Ejecutivo, a llevar a cabo las políticas públicas para su debida instrumentación, y en consecuencia, corresponderá al Poder Judicial federal a través del juicio de amparo, determinar si los órganos de poder público referido emitieron las normas generales correspondientes por un lado y por el otro, instrumentaron las políticas públicas para su instrumentación.

Ahora bien, la pregunta de si el Poder Judicial federal, a través de los órganos jurisdiccionales que lo conforman, puede, tratándose de los DESC, determinar en sus sentencias que debe legislar el Poder Legislativo sobre un DESC en determinado sentido o se instrumenten, por parte del Ejecutivo, políticas públicas también en cierto aspecto, para el caso en que algún justiciable acuda al Poder Judicial para señalar que se está transgrediendo un DESC no es poca cosa.

Los operadores de justicia tienen dos alternativas tratándose del ejercicio de los DESC por parte de los justiciables. La primera es llegar al extremo de ordenar en la propia sentencia la instrumentación e incluso fijar los parámetros de una política pública específica, como sería ordenar la construcción de una escuela o de un nosocomio en una zona determinada, como ya ha sucedido. Aquí, a mi parecer, entran en terrenos de políticas públicas, lo que podría llegar a desestabilizar la economía de un país, pues no puede el Poder Judicial llegar a formular una política pública en una zona específica de un país en un solo juicio, ya que no cuenta con los elementos necesarios para ello, no conoce en un juicio de amparo, cuál es el presupuesto público, no sabe tampoco cómo



está asignado el presupuesto, cuáles son las prioridades especiales de una población, las más apremiantes y demás.

Es cierto que el juez federal debe ser muy prudente pero también muy contundente en la defensa de los derechos humanos, en particular de los DESC. Por ello, lo que a mi juicio el operador de justicia sí debe hacer y está obligado a ello es analizar, y esta es la segunda alternativa que tiene, si la política legislativa o política pública del Poder Ejecutivo, transgrede o no el núcleo esencial del DESC que la Constitución contempla o incluso quizá, ordenar que se legisle al respecto (sin que pase por alto la discusión sobre si procede el amparo en contra de omisiones legislativas) y que se instrumente la política pública, pero tal vez no deba decir cuál es la forma en la que se debe legislar o la que se debe instrumentar la política pública.

Así, si por un lado, el derecho fundamental está contemplado en la Constitución federal o en un tratado o convenio internacional y, por el otro, al no haber ni legislación secundaria que lo regule, ni política pública del Ejecutivo federal, entonces la obligación del operador de justicia es, conforme al párrafo tercero del artículo 1o. de la Constitución federal, ordenar válidamente que el Poder Legislativo, en su caso, presente la iniciativa de ley (o el Ejecutivo lo haga), la discuta y apruebe, así como instruir al Ejecutivo la instrumentación de la política pública. Pero creo, en principio, que rebasa a una sentencia dar los lineamientos de en qué forma legislar o en qué forma instrumentar la política pública. Sin embargo, habrá que ver el caso particular.

Cuando la norma general/política pública exista(n), lo que el operador de justicia, a mi parecer, debe verificar es si dicha norma o instrumentación de la política pública mantienen el núcleo esencial del derecho fundamental que el gobernado estima ha sido violado en su perjuicio. De ser así, entonces deberá resolver en la sentencia que con dicha política legislativa/pública, se transgrede el núcleo esencial del DESC de tal forma que hace nugatorio su ejercicio. En consecuencia, el Legislativo/Ejecutivo deberán, para acatar el fallo protector, nuevamente emitir una



norma general o instrumentar una política pública para restablecer el derecho fundamental vulnerado, es decir, deberá volver a legislar sobre ese derecho humano.

En otras palabras, los DESC no son solamente derechos programáticos o de papel, pues el Poder Judicial de la Federación sí debe analizar si los otros órganos de poder público están cumpliendo lo dispuesto en el artículo 1o., tercer párrafo de la Constitución federal y con ello respetarán los derechos fundamentales contemplados tanto en la Constitución federal como en los tratados y convenios internacionales.

El debido ejercicio de los DESC es uno de los grandes retos de las reformas del 6 y 10 de junio de 2011 y los operadores de justicia sí tienen un papel muy importante que realizar, pero además, relacionado con uno de los principios rectores de los derechos humanos también contemplado en el artículo 1o., párrafo tercero de la Constitución federal, consistente en el principio de progresividad de los mismos, que esencialmente consiste en la prohibición de adoptar medidas y políticas que empeoren la situación de los DESC o de cualquier derecho humano que el gobernado tenía previamente. Este principio es, asimismo, aplicable para todos los actos de cualquier autoridad. No puede, en consecuencia, haber políticas legislativas o públicas regresivas y, por lo que hace al Poder Judicial, esto implica que no puede haber una interpretación de un derecho humano que empeore la situación que tenía el justiciable con la interpretación más favorable que previamente se había realizado.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, que representa al último intérprete de la Constitución federal, es quien marca la pauta sobre la efectividad de los derechos humanos, por ello fue magnífico que se resolviera, en la contradicción de tesis 293/2011, que la jurisprudencia de la Corte IDH es obligatoria para las autoridades judiciales independientemente de si el Estado mexicano fue o no condenado, así como que hay un catálogo de derechos humanos de fuente nacional e internacional.



Pero, muy respetuosamente, por lo que hace al principio pro persona, a la jerarquía normativa y a los límites de los derechos humanos contemplados en la Constitución federal, sería conveniente que exista más claridad sobre el rumbo que, después de las reformas constitucionales del 6 y 10 de junio de 2011, está siguiendo en estos tres temas en las diversas sentencias que emite. Pareciera que, en estos temas de jerarquía normativa, límites a los derechos humanos y principio pro persona, en aras de armonizar posturas de los ministros integrantes del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se generó más confusión y hasta un probable retroceso que se asoma al resolver la contradicción de tesis 293/2011.

Sin embargo, no todo es sombra, porque creo que el rumbo progresista para hacer efectivos los derechos humanos que a veces se asoma, pero se cubre y luego se descubre, deja una luz en la puerta para un buen futuro de respeto de los derechos humanos y sobre todo para darle contenido al principio pro persona y al control de convencionalidad.

La ejercibilidad de los DESC son un reto para el Poder Judicial de la Federación, que debe afrontar para darles contenido con determinación y prudencia en evitar llevar a la quiebra al Estado mismo con una resolución o sobreponerse en ámbitos competenciales de políticas públicas que corresponden al Poder Ejecutivo o contenido de leyes, cuya competencia es del Poder Legislativo.


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IMPLEMENTACIÓN DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS. RETOS

Y OBSTÁCULOS EN LA JUSTICIA FAMILIAR DEL DISTRITO FEDERAL

Rebeca Florentina Pujol rosas

Es indudable que la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos, fue de la mayor importancia para la vida democrática en el país y de gran trascendencia en la cultura jurídica imperante, tanto en los tribunales, como en el foro jurídico, en virtud de los grandes cambios que dicha reforma exige. Esta situación implica un sinnúmero de retos de toda índole: sociales, políticos, económicos, culturales y desde luego, jurídicos.

Algo que resulta fundamental para todos los sectores involucrados en la implementación de tan importante reforma y que constituye un reto es la capacitación. Todo profesional del derecho debe conocer y manejar el sistema universal de los derechos humanos; el sistema regional, cuya jurisdicción contenciosa corresponde a la Corte Interamericana de Derechos Humanos; su jurisprudencia, que resulta obligatoria; las opiniones consultivas que esta última emite, pues son criterios orientadores para nuestro país, así como los estándares internacionales de la materia y los protocolos respectivos. Como complemento de este conocimiento, se debe conocer también el sistema interno nacional o doméstico, por el control de constitucionalidad que ejerce la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


Rebeca Florentina Pujol Rosas / 200

Otro reto que debemos destacar es el que corresponde a la labor legislativa pues, en los artículos transitorios de las reformas, se señala que la legislación secundaria deberá emitir las leyes respectivas para que la reforma en materia de derechos humanos se cumpla debidamente. Así, el legislador —como científico social— deberá crear las leyes respectivas para tal fin. Mencionaremos, sólo como ejemplo, lo relativo al principio pro persona y las reformas a la ley de amparo. Quizá, por ser tan amplio el artículo 1o. constitucional, no admite restricción ni limitación alguna pero ¿hasta dónde puede llegar esa amplitud? Igual situación acontece con el artículo 17 constitucional ¿Hasta dónde abarca la garantía de tutela judicial efectiva? ¿Cuándo estamos ante la presencia de un exceso o un defecto, respecto de la garantía citada? La respuesta la tiene el legislador.

Dichas cuestiones cobran especial relevancia en la materia familiar pues, por disposición de la ley, no existen formalidades en esta materia, ni se aplican las normas procesales de manera rígida, como en la materia civil, a pesar de que se regulan por las mismas normas y el artículo 1o. constitucional precisa la protección más amplia a la persona humana, previa la observancia de las normas procesales. De igual forma, posiblemente sea momento de repensar acerca de la posibilidad material de la creación de un código de familia y otro de procedimientos familiares para el Distrito Federal, pues esta importante reforma constitucional nos ha traído la posibilidad de humanizar el derecho de familia y también se presenta la coyuntura de actualizar toda la legislación nacional.

Uno de los retos que consideramos más importantes, para efecto de que se implemente de manera adecuada la reforma constitucional en materia de derechos humanos, es aquella que proponemos relativa a que deben crearse juzgados de distrito y tribunales colegiados de circuito especializados en materia de familia, dada la naturaleza y delicado de la situación familiar en el país. Convenios como el que versa sobre los derechos del niño, aquel respecto de los derechos de las personas con discapacidad


/ Retos y obstáculos en la justicia familiar201

y de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), entre muchos otros, van exigiendo una aplicación especializada de los mismos en materia familiar. De ahí la exigencia de la creación de los juzgados de distrito y tribunales colegiados citados.

Actualmente, el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal ha proporcionado de manera constante a jueces, magistrados y empleados en general, tanto judiciales como administrativos, diversos cursos en materia de derechos humanos y relativos a la reforma de junio de 2011. Esta circunstancia ha permitido que tanto jueces, juezas como magistrados, magistradas de las materias penal, civil y familiar, así como de justicia para adolescentes, se encuentren resolviendo sus sentencias y resoluciones, tomando en cuenta la reforma constitucional en materia de derechos humanos. De esta forma, la labor jurisdiccional se ajusta y actualiza en beneficio de los justiciables, emitiendo sentencias más justas y que impactan y permiten coadyuvar a hacer no sólo válidas las normas constitucionales sino también efectivos los derechos que los ciudadanos ejercen en los tribunales, dando credibilidad a las instituciones judiciales pues los justiciables acuden a los juzgados con un conflicto, recibiendo una respuesta rápida y efectiva. Es importante también destacar, en este punto, que la jurisprudencia de los tribunales federales, tanto de la Suprema Corte de Justicia como de los tribunales colegiados de circuito, ha venido a reforzar este proceso de implementación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, emitiendo jurisprudencias, tales como las que a continuación se citan sus rubros:

Principio pro persona o pro homine. Forma en que los órganos jurisdiccionales nacionales deben desempeñar sus atribuciones y facultades a partir de la reforma al artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011.1

1 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, 2a. Sala, libro XIV, [TA], LXXXII/2012, noviembre de 2012, t. 2, p. 1587.



Principio pro persona. Criterio de selección de la norma de derecho fundamental aplicable.2

Por los argumentos antes mencionados, se puede decir que la forma de juzgar en el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal ha cambiado por una justicia más humana. Actualmente, los jueces nacionales ya son jueces convencionales y aplican el control difuso de convencionalidad, lo que, sin duda, no sólo requiere una mayor preparación y conocimiento del sistema del derecho internacional de los derechos humanos sino romper con paradigmas que ya no responden a las necesidades de justicia de nuestra sociedad. Sin embargo, para poder avanzar debemos también ser autocríticos, debiendo mencionar que, siempre hay quienes se resisten al cambio y critican esta forma de juzgar, desde la perspectiva de los derechos humanos, señalando que sólo es una moda pasajera, que ya pasará.

Juzgar desde la perspectiva de los derechos humanos obliga a las autoridades jurisdiccionales a estar actualizadas, por lo que esta circunstancia representa y garantiza una justicia para los ciudadanos más humana y no basada en tecnicismos jurídicos. Lo anterior trae como consecuencia que se abra un horizonte fecundo y prometedor en la sociedad por la implementación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos. El constante contacto con el sistema universal y regional de derechos humanos ha permitido y propiciará la mejora e incorporación de nuevos estándares internacionales de derechos humanos. Prueba de ello es la obligación de juzgar con perspectiva de género, observando y aplicando el principio de equidad de género; respetar los derechos de las personas con discapacidad; los derechos de los niños, niñas y adolescentes, entre otros. Igualmente, esta situación permite que los juzgadores y juzgadoras escuchen de manera directa a las personas que acuden ante ellos o ellas, es decir, el principio de inmediación también se hace efectivo:

2 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, 1a. Sala, libro XIII, [J], 1a./J. 107/2012, octubre de 2012, t. 2, p. 799.


/ Retos y obstáculos en la justicia familiar203

conocer y escuchar a quien se va a juzgar; tratar de entender y analizar por qué el justiciable hizo tal o cual situación, en el asunto de que se trate; si los hijos de las partes, que pueden ser niño o niña o adolescentes, se encuentran o no manipulados y/o presentan el síndrome de alienación parental. En la materia de familia, son de especial importancia estas situaciones, las cuales se pueden llevar a cabo por parte de los jueces y juezas, magistradas y magistrados familiares, mediante diligencias para mejor proveer, a veces a través de la regularización del procedimiento, en virtud de la regulación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos.

Otro reto que presenta la reforma constitucional en materia de derechos humanos es aquel que se refiere a los recursos. Nuestra tradición legislativa nos permite observar que comúnmente se elaboran, discuten y aprueban leyes e incluso, en la parte final de cada ley se señala: “PuBlíquese y CúMPlase”. Sin embargo, se dice en cada ley qué se debe hacer, es decir, se establece el deber ser, pero nunca hemos visto que esa parte final de la ley también ordene “y dispónganse de tales o cuales recursos para su implementación”, lo que hace de suyo, muchas veces, la poca efectividad de la ley. Es en esta parte del proceso donde el Poder Ejecutivo debe intervenir, estableciendo las políticas públicas para tal efecto y destinando los recursos necesarios para alcanzar ese noble fin.

En el caso de la reforma constitucional que se menciona, una de las políticas a establecer son los juicios orales. Esto implica salas orales, jueces, juezas, magistrados y magistradas especializados en la oralidad, respecto de cada una de las materias, así como el personal judicial y administrativo; tecnología de la sala oral; además de los juzgados y salas de la materia; capacitación en diversos rubros, mobiliario, etcétera. En el caso de la materia de justicia familiar, debería haber, además, una sala y/o espacio exclusivo para niños y niñas que acuden a alguna plática con el o la juzgadora de lo familiar, inclusive fuera del edificio de juzgados y salas orales, siendo el juez o jueza quienes deben trasladarse a



platicar con los infantes a dicho lugar, por el sano desarrollo psicológico y emocional de los mismos. Estas necesidades e infraestructura requieren de la organización, aplicación, distribución y administración de los más variados recursos pero, a pesar de todas las razones mencionadas, no existen los recursos suficientes para la implementación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos en el ámbito local y/o estatal; además, vemos un avance lento no sólo en materia familiar sino incluso en materia penal, por lo que se refiere al Distrito Federal.

Resulta importante mencionar que nuestro país se encuentra en un buen momento para llevar a cabo todos los procesos necesarios para instaurar la justicia oral. Uno de los principales es aquel que consiste en ir actualizando y armonizando nuestra legislación interna con la legislación internacional, como son convenios, protocolos, estándares, etcétera, del sistema internacional de los derechos humanos y del sistema interamericano de derechos humanos pues ha sido establecido en su jurisprudencia, por la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos, que no se puede invocar como excepción el derecho interno para la no aplicación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En términos generales, podemos decir que la reforma constitucional de junio de 2011 en materia de derechos humanos ha sido un gran avance en nuestro sistema jurídico que ha obligado a las autoridades judiciales, en el ámbito jurisdiccional, a respetar, proteger, promover y garantizar los derechos humanos de las personas que acuden a dichas instancias judiciales a resolver sus conflictos. Se han fortalecido las buenas prácticas de carácter jurídico, tanto de autoridades, ciudadanos y abogados del foro. Queda mucho por hacer y avanzar; sin embargo, los logros obtenidos por la reforma referida han sido más que visibles en la vida de la sociedad, que se encamina a una democratización de los derechos de los ciudadanos, destruyendo viejos y tradicionales paradigmas, para dar paso a una nueva forma de administrar e impartir justicia.


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EL ROL DE LOS JUECES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

Salvador Mondragón reyes

La reforma constitucional de junio de 2011 en materia de derechos humanos, a tres años de su llegada, sigue siendo materia de reflexión y debate. No es para menos, una reforma de tal magnitud trae consigo un replanteamiento en la forma de interpretar los derechos humanos y de sus garantías: el artículo 1o. constitucional establece que “las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”.1

Tenemos, así, criterios y principios interpretativos que se incorporan de manera explícita en la Constitución de nuestro país, como lo son, entre otros, la interpretación conforme y el principio pro persona.2 De esta manera, esa nueva forma de leer los

1 La trascendencia de la reforma constitucional —o parte de ella— “radica en reconocer a los derechos humanos definidos por las fuentes jurídicas de derechos internacionales como parte del sistema constitucional mexicano”, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Protocolo de actuación para quienes impar-ten justicia en casos que involucren derechos de personas, comunidades y pueblos indígenas, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2013, p. 6.

2 La interpretación conforme antes de la reforma no era ignorada por los tribunales nacionales, ejemplo de ello es, entre otras, la tesis del Pleno de la


Salvador Mondragón Reyes / 206

derechos humanos nos permite ubicarlos en el fundamento de nuestro sistema jurídico.

Esta reforma llegó acompañada de una sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) en el caso Rosendo Radilla Pacheco vs. los Estados Unidos Mexicanos, y de la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante SCJN) en el expediente Varios 912/2010,3 que pone a caminar una serie de debates que giran en torno a los temas que allí se analizan y que caracterizan el nuevo rol que debe desempeñar el juez nacional; me referiré al control de la convencionalidad como mecanismo determinante de ese nuevo rol.

Frente al panorama antes mencionado, el juez nacional se convierte en un juez ya no sólo de control de legalidad, pues con el abandono del criterio de la SCJN en cuanto a que en México no estaba autorizado el control difuso de la constitucionalidad de normas generales,4 el juez doméstico también actúa como un juez de control de la constitucionalidad de los actos de la autoridad, y de control de convencionalidad;5 esos nuevos mecanismos de control, reitero, corresponden ahora a los jueces domésticos.

La llegada de esta nueva mecánica de control no ha sido de aplicación sencilla, pues los jueces han enfrentado una serie de pro

SCJN, identificada como P. IV/2008, bajo el rubro “InterPretaCión Con-forMe en aCCiones de inConstituCionalidad, Cuando una norMa ad-Mita Varias interPretaCiones deBe Preferirse la CoMPatiBle Con la ConstituCión”.

3 De conformidad con la resolución emitida en el expediente Varios 912/2010, se estableció un nuevo modelo de regularidad constitucional y convencional (concentrado y difuso) en nuestro sistema jurídico.

4 Criterio que sostuvo el Pleno de la SCJN en la tesis P./J. 74/99, con el rubro “Control difuso de la ConstituCionalidad de norMas genera-les. No lo autoriza el artíCulo 133 de la ConstituCión”.

5 Criterios que fueron dejados sin efectos en la resolución emitida en el expediente Varios 912/2010, de la cual surgió el criterio contenido en la tesis con el rubro “Control de ConVenCionalidad ex officio en un Modelo de Control difuso de ConstituCionalidad”. Tesis P. LXVII/2011.


/ El rol de los jueces 207

blemas en la implementación del mismo, que van desde una diferente forma de entender la reforma constitucional a la falta de reglas específicas que regulen la forma en que debe ejercerse dicho control, lo cual puede provocar un activismo judicial mal entendido o un ejercicio indebido del mismo, de modo tal que “la idea de un control difuso de convencionalidad se encuentra ante una encrucijada”.6

Esa forma diferente de entender la implicación de la reforma constitucional en el rol de los jueces se aprecia en varios campos. Uno de ellos, y sólo por citar un ejemplo, es el que se refiere a las instituciones que funcionan de parámetro para ejercer el control de convencionalidad. Mientras que en algunos criterios se ha sostenido que es en la función jurisdiccional

donde los jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior...7

Lo anterior sugiere la eliminación de jerarquía normativa entre ambas normas (Constitución y tratados internacionales), así como la adopción del principio pro persona; en otros, bajo el argumento de la supremacía constitucional margina cualquier posibilidad de que las normas internacionales se conviertan en parámetro de validez de la Constitución y es “imposible el planteamiento de la inconvencionalidad de un artículo constitucional, pues los tratados encuentran su origen y validez en la Constitución”,8 criterio que sugiere una suprajerarquía de la Constitución en relación con los tratados internacionales.

6 Cano López, Luis Miguel, “Un futuro incierto para la práctica del control difuso de convencionalidad”, El control de convencionalidad y las cortes nacionales, México, Porrúa, 2013, p. 103.

7 Tesis P. LXVII/2012 (registro 160589).8 Tesis 2a. LXXIV/2012.



Por otra parte, cabe recordar que el control de convencionalidad lo deben ejercer, entre otros, todos los jueces del país. Ello implica que éstos, en cada caso en el que se encuentren involucrados temas de derechos humanos sometido a su consideración, deben realizar el ejercicio correspondiente para ejercer el mecanismo de control. La pregunta es ¿bajo qué reglas se va ejercer ese mecanismo de control? y la respuesta, como se dijo antes, es que no existen reglas claras. A falta de éstas, cada juez en cada caso irá construyendo una doctrina judicial que permita tener en claro qué reglas debemos seguir.

Esta construcción, así implementada, corre sus riesgos si no contamos con una doctrina que uniforme los estándares mínimos que permitan al juez nacional transitar por un camino debidamente diseñado para ejercer de manera segura y no arbitraria el control de convencionalidad.

Esa incertidumbre ya ha sido detectada por algunos sectores, y se ha propuesto, por un lado un

debate legislativo y la aprobación de normas específicas que definan claramente los procedimientos para el cumplimiento, por parte de los diferentes órganos del Estado, de la Corte IDH y de otras instancias y tribunales internacionales, así como el diseño que garantice en el marco del complejo sistema judicial mexicano, un adecuado control de convencionalidad, sin generar desequilibrios innecesarios en el modelo de justicia interna...9

Y, por otro lado, un modelo para practicar el control de convencionalidad.10

El ejercicio poco riguroso del control de convencionalidad tiende a trastocar los principios más básicos del funcionamiento

9 García Ramírez, Sergio, “El control judicial interno de convencionalidad”, IUS Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, núm. 28, juliodiciembre de 2011, pp. 158 y 159.

10 Cano López, Luis Miguel, “Un futuro incierto para la práctica del control difuso de convencionalidad”, El control de convencionalidad y las cortes nacionales, cit., p. 105.


/ El rol de los jueces 209

de un sistema jurídico avanzado por una creencia errónea de que la protección de los derechos humanos amerita franquear cualquier limitación legal. Es decir, el ejercicio del control de convencionalidad no es un salvoconducto para abandonar sin más las reglas establecidas por el sistema jurídico mexicano.

El principal efecto nocivo que tiene un ejercicio poco serio de esa enorme responsabilidad que tienen los jueces nacionales, es el de producir una merma en la eficacia regulatoria del sistema jurídico y, paradójicamente, cuando se procede así, en aras de proteger los derechos humanos, se produce un daño al control de convencionalidad como mecanismo que tenemos para protegerlos, se afecta el derecho humano de seguridad jurídica, y ello repercute negativamente en el derecho de autonomía (el derecho humano por antonomasia), pues no saber a qué atenerse es un obstáculo para organizar y realizar libremente un plan de vida.

Para contribuir al fortalecimiento del rol del juez en la actualidad, es necesaria la capacitación a los jueces (y a todas las autoridades y profesionales del derecho en general) en la metodología para realizar adecuadamente ese control. Entre estos puntos podemos encontrar algunos que han ido construyendo la jurisprudencia nacional, como lo son que los jueces sólo pueden ejercer ese control sobre actos que están sometidos a su jurisdicción y competencia; que el resultado de ese control debe ser compatible con los principios fundamentales que estructuran el funcionamiento de un sistema jurídico avanzado (como el sistema de jurisprudencia); que debe partirse de la presunción de la convencionalidad de las normas emitidas democráticamente; que debe procurarse en primer lugar una interpretación conforme en sentido amplio y estricto para preservar la validez y eficacia del sistema jurídico, y que sólo de manera excepcional, en el caso de que ello no sea posible y se advierta una afectación justificada e intensa a derechos humanos, deba declarase la inconvencionalidad de una norma general o de un acto de autoridad, justificando rigurosamente esa decisión con base en criterios racionales de control, como los que han desarrollado la teoría de la argumen



tación jurídica estándar y la jurisprudencia de distintos tribunales nacionales e internacionales. Es decir, el juez debe verificar si la norma es congruente con objetivos convencionales (y constitucionales) legítimos, si es necesaria, adecuada y proporcional en sentido estricto, entre otras cuestiones.

El panorama es complejo, pero los jueces deben encontrar camino sólido para lograr que la reforma constitucional no sea ilusoria, y que el nuevo rol de los jueces contribuya a hacer efectivos los derechos humanos.

BiBliografía

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LA PROTECCIÓN JURISDICCIONAL DE LAS MUJERES VÍCTIMAS DE VIOLENCIA: TENSIONES ENTRE

EL ESTRICTO DERECHO, EL PRINCIPIO DE INSTANCIA DE PARTE AGRAVIADA Y EL POSTULADO CONSTITUCIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS

HUMANOS

Set Leonel lóPez gianoPoulos

Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011 se reformó, entre otros, el artículo 1o. constitucional para cambiar el restringido concepto de garantías individuales por el de derechos humanos, de contenido más amplio, al comprender no sólo aquellos expresamente reconocidos en la Constitución sino también en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte. De igual forma, se introdujo una directriz hermenéutica consistente en interpretar las normas relativas a los derechos humanos de conformidad con tales instrumentos, favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia de las personas.

Así mismo, se impuso a todas las autoridades la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos; por lo tanto: prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones. Lo anterior debe entenderse como un mandato de optimización, esto es, deben procurar su realización en la mayor medida


Set Leonel López Gianopoulos / 212

posible, a fin de garantizar, en el ámbito de sus competencias, la efectiva realización de los derechos fundamentales.

Con motivo del caso Radilla Pacheco, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió diversos criterios que redimensionan el ejercicio del control de regularidad de los actos de autoridad. Por un lado, se moduló el criterio del control constitucional, rompiendo el monopolio del Poder Judicial de la Federación para admitir la dualidad de que se realice de manera difusa y concentrada; asimismo, se abrió la puerta al control de convencionalidad.

La efervescencia de la reforma constitucional en materia de derechos humanos parece haber generado, entre otros, dos efectos que conviene destacar: primero, un intenso debate con motivo de las posiciones encontradas en torno a la extensión y alcance del control de convencionalidad;1 segundo, se ha desatado una búsqueda frenética de inconvencionalidades por inaplicación de normas (o, en el peor de los casos, una inercia por emitir pronunciamientos de “alto impacto mediático”).

Me refiero al surgimiento de una fuerte tendencia a aproximarse a los asuntos que involucran derechos humanos con una visión de blanco y negro. La discusión y los esfuerzos se han dirigido a la aplicación de un test rigorista cuyo resultado es inaplicar las disposiciones que parezcan contrarias a la Constitución o los compromisos internacionales asumidos por el Estado mexicano, perdiendo de vista que el ejercicio del control de convencionalidad también tiene una fase constructiva (como la llama Caballero)2 mediante la interpretación o —mejor dicho— compatibilización de normas, consistente en leer la ley desde un enfo

1 Uno de los temas fundamentales que se discuten en la contradicción de tesis 293/2011 (pendiente de resolución), según las versiones taquigráficas, consiste en las diferencias entre el control de constitucionalidad y el de convencionalidad, aunque no se consideran excluyentes, sí se sostiene enfáticamente que tienen distinta naturaleza y finalidad, pues no se basan en los mismos parámetros de juicio; por tanto, se ejercen de manera diferenciada.

2 Caballero Ochoa, José Luis, La incorporación de los tratados internacionales sobre derechos humanos en España y México, México, Porrúa, 2009.


/ Parte agraviada y protección de los derechos humanos 213

que que permita conservarla —en la medida de lo posible— adecuando su interpretación a los estándares de derechos humanos.3

La práctica jurisdiccional demuestra que sólo en un número muy reducido de casos debe inaplicarse una disposición de carácter general como resultado de un ejercicio de control de convencionalidad; por el contrario, el grueso de los asuntos puede solucionarse realizando una “interpretación conforme”.4

Centrar la discusión en el ejercicio del control de convencionalidad por interpretación —compatibilización— o inaplicación de normas ha relegado a un plano residual el que es, tal vez, uno de los aspectos más trascendentes de la reforma. Me refiero al cumplimiento de los deberes de respetar y garantizar los derechos humanos de las personas en los asuntos que podríamos llamar “ordinarios”, aquellos que no son “espectaculares”, pero no por ello menos importantes, ya que impactan directamente en el desarrollo de las posibilidades del recurso judicial.

No pretendo restar importancia a los casos paradigmáticos; por el contrario, reconozco los beneficios de su efecto expansor y su utilidad didáctica para los operadores jurídicos. La finalidad que persigo con este trabajo es cuestionar la suficiencia de los criterios tradicionales que se imponen al juicio de amparo, tales como el estricto derecho y los alcances de la suplencia de la queja, para dar respuesta adecuada a los casos en los cuales advierta que directa o indirectamente se ha ejercido violencia (de cualquier tipo) contra mujeres, frente al postulado constitucional de protección de los derechos humanos y las obligaciones convencionales que exigen “ajustes razonables” para garantizarlos.

3 Ferrer McGregor, Eduardo, “Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad: el nuevo paradigma para el juez mexicano”, en Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coords.), La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011, p. 428, en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3033/14.pdf

4 Uprimny Yepes, Rodrigo, “Control de convencionalidad y principio pro persona”, conferencia impartida en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2 de febrero de 2012, http://www.scjn.gob.mx/Paginas/2febrero_1.aspx



La especificidad de las violaciones de derechos humanos que sufren las mujeres ha motivado su reconocimiento y protección mediante el desarrollo de instrumentos internacionales y domésticos para revertir las condiciones que generan violaciones sistemáticas y generalizadas.5

La violencia de género está profundamente arraigada, es una de las manifestaciones más extremas de las relaciones históricas de desigualdad,6 y representa la vulneración más extendida de los derechos humanos de las mujeres. Es uno de los principales problemas que enfrenta este sector de la población en los países de Centro, Sudamérica y el Caribe; por un lado, experimentan patrones de violencia sistemática, por otro, resienten la escasa reacción institucional que tiene como resultado la permanencia de esa situación de hecho. Al respecto, el Fondo de Población de las Naciones Unidas ha destacado la necesidad de disminuir la revictimización dentro de los servicios judiciales como una política pública.7

Es un topoi que las mujeres (en cualquiera de sus etapas de vida) son un grupo desaventajado; sin embargo, es necesario superar la visión monolítica, pues no se trata de un grupo compacto y homogéneo. Al interior de éste, conviven diversos subgrupos que experimentan de manera diferenciada el acto violento, de modo que es necesario visualizar una variedad de circunstancias.

La violencia de género asume diversos rostros, dimensiones e intensidades, lo que produce distintos grados de vulnerabilidad8 cuyos impactos se manifiestan en forma diferente al interior

5 García Muñoz, Soledad, “Género y derechos humanos de las mujeres: estándares conceptuales y normativos en clave de derecho internacional”, en Cruz Parcero, Juan A. y Vázquez, Rodolfo (coords.), Derechos de las mujeres en el derecho internacional, México, Fontamara, 2010, p. 48.

6 CIDH, Informe sobre la Condición de la Mujer en las Américas, OEA/Ser. L/V/II.100 Doc. 17, octubre de 1998.

7 http://www.unfpa.or.cr/genero8 Luna, Florencia, “Mujer en Latinoamérica: pobreza, vulnerabilidad y

derechos reproductivos”, en Cruz Parcero, Juan y Vázquez, Rodolfo (coords.), op. cit., p. 9.



del grupo, pues afectan de manera distinta a las niñas, adultas mayores, indígenas, migrantes, etcétera.9 La combinación de los factores descritos nos da una amplia gama de posibilidades del fenómeno violento, pues en función de la persona, ambiente y modalidad de la violencia los impactos son variables.

La CIDH, en su Informe sobre la Condición de la Mujer en las Amé-ricas, señaló que la violencia contra la mujer en el seno familiar, la comunidad o la producida por agentes del Estado sigue siendo una realidad para las mujeres. En algunos países, la legislación doméstica contiene discriminaciones por razón de sexo; además, las debilidades del sistema de administración de justicia ocasionan que la violencia y discriminación contra la mujer queden en la impunidad, lo que socava el sistema de garantías y crea un clima favorable para la reiteración de las violaciones.10

De esta manera, juzgar con perspectiva de género adquiere particular importancia cuando el juez de amparo se enfrenta a un caso donde se advierta violencia contra las mujeres. Implica analizar los contextos y ser conscientes de las diferencias y desigualdades, cuestionar la neutralidad de las normas aparentemente escritas en lenguaje imparcial o bien, identificar las visiones estereotipadas; ello, con la finalidad de visualizar el impacto diferenciado que las normas y prácticas jurídicas tienen sobre las personas.

La verticalidad de la jurisprudencia en el orden jurídico mexicano juega un papel importante en la protección efectiva de los derechos humanos porque los órganos jurisdiccionales de menor grado se ven constreñidos por los criterios emitidos por la Corte o los tribunales colegiados.

La jurisprudencia 29/2013, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, redimensiona la suplencia de la queja en amparo, para establecer que también opera

9 Altolaguirre, Martha, “Situación de los derechos humanos de las mujeres: el caso der Ciudad Juárez”, en Martin, Claudia et al. (comps.), Derecho internacional de los derechos humanos, México, Fontamara, 2006, p. 512.

10 CIDH, 1998, op. cit., p. 41.



respecto de la víctima del delito, a condición de que ésta promueva el amparo. Esta visión está también reflejada en el artículo 79, fracción III, inciso a), de la nueva Ley de Amparo.

Aunque reconozco lo benéfico del criterio, no podemos perder de vista que se trata de un modelo de acceso a la justicia de índole eminentemente formal, que no considera condiciones estructurales que obstaculizan el acceso a la justicia a un gran número de personas; además, propicia una visión reduccionista, limitada al derecho penal que invisibiliza otros muchos campos de violación de derechos humanos, si se considera que el fenómeno violento contra la mujer es multifacético.

Considero que el requisito de instancia de parte agraviada opera como una restricción que impide al amparo responder adecuadamente contra la violencia de género, pues constituye un obstáculo para la acción oficiosa de los jueces. Uno de los estándares interamericanos es que la obligación de garantizar el acceso a la justicia es preponderantemente positiva, y consiste en organizar el aparato jurisdiccional para que todas las personas tengan acceso a un recurso judicial efectivo y sencillo.11

Dirijo mi comentario no a todos los casos, sino a aquellos donde la víctima forma parte de un grupo en desventaja. Concretamente, tratándose de violencia de género, hay situaciones cuya gravedad o urgencia no admiten demora, de manera que constreñir a la víctima a la promoción de un juicio de amparo, con todas las eventualidades que conlleva, puede tener como resultado revictimizarla y continuar agravando la situación o mantener un status quo irregular.12 Piénsese en casos donde deba brindarse atención médica o psicológica, o bien, que se trate de medidas cuya tardanza se traduzca en poner a la víctima en situación de potencial riesgo y las autoridades responsables sean omisas en proveer al respecto.

11 CIDH, Informe del Acceso a la Justicia para las Mujeres Víctimas de Violencia en las Américas, OEA/Ser. L/V/II, Doc 68, 20 de enero de 2007, p. 3.

12 Cumbre Judicial Iberoamericana, Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia a las personas en condición de vulnerabilidad, marzo de 2008, p. 7.



Estoy consciente de que no todos los casos que involucran a mujeres ameritan este estándar, me refiero sólo a aquellos donde existan indicios de violencia que haya sido invisibilizada o desestimada por las autoridades responsables. Mi cuestionamiento radica en que usar una misma medida para todos los casos invisibiliza los efectos diferenciados en las personas y termina por contribuir a la perpetuación del fenómeno violento. Sujetar la intervención oficiosa a la promoción del juicio de amparo implica someter a los justiciables a las barreras de accesibilidad, entre ellas, el factor económico,13 lo que se aparta considerablemente del estándar de disponibilidad, consistente en remover los obstáculos económicos para que las personas tengan acceso a la protección jurisdiccional efectiva.

Desde esa perspectiva, considero conveniente cuestionar: ¿Es el principio de instancia de parte agraviada un obstáculo superable para que los jueces de amparo actúen oficiosamente para asegurar el respeto y garantía de los derechos humanos de mujeres víctimas de violencia, a la luz del postulado constitucional de protección de los derechos humanos?

El juzgador que se enfrente a un asunto de violencia de género debe ser consciente de que su inacción o deficiente actuación pueden comprometer la responsabilidad internacional del Estado. De ahí la importancia de considerar los estándares nacionales e internaciones aplicables, que van desde un enfoque general de derechos humanos y la actitud que asuma el operador jurídico ante posibles violaciones, hasta uno específico de género. La inacción o tolerancia del Estado o sus agentes a los actos de violencia fomentan la aceptación, normalización y perpetuidad de ese fenómeno, de modo que la violencia de género adquiere una dimensión institucional.14

13 Idem.14 Vicente, Esther, “La Comisión y la Corte Interamericana ante los Dere

chos Humanos de las Mujeres”, en Cruz Parcero, Juan A. y Vázquez, Rodolfo (coords.), op. cit., p. 162.



Lo primero que debemos hacer es quitarnos la venda de la reductibilidad. Es frecuente considerar como violencia contra la mujer sólo la física y circunscrita al ámbito penal, tal vez por ser la más cotidiana. Sin embargo, debemos ser conscientes de que asume diversas formas. En este sentido, resulta de gran ayuda la clasificación enunciativa que hace la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, instrumento doméstico que condensa y sistematiza las directrices de diversos acuerdos internacionales.

Dicho ordenamiento establece, en síntesis, que por violencia contra las mujeres se entiende cualquier acción u omisión, basada en su género, que les cause daño o sufrimiento sicológico, físico, patrimonial, económico, sexual o la muerte tanto en el ámbito privado como en el público. Pretende concientizar que el fenómeno violento admite diversas modalidades, formas o manifestaciones y que puede ocurrir en diversos ámbitos y etapas de la vida de las mujeres (familiar, laboral, docente, institucional, etcétera).

Tener en cuenta las variables señaladas permite al operador jurídico responder en forma adecuada a la violación de derechos humanos, desagregar el derecho de mejor manera en función del tipo de violencia de que se trate y el ambiente en el cual se produzca. La mayor precisión que se tenga de estos aspectos redunda en el tratamiento que se dé al problema y las reparaciones a que haya lugar.

La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer (Convención de Belém do Pará), obliga a las instituciones gubernamentales, incluidas las autoridades judiciales, a adoptar políticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres. En consecuencia, los órganos jurisdiccionales deben implementar mecanismos institucionales de prevención, erradicación y sanción de conductas que se traduzcan en alguna forma de violencia. Existe el compromiso de modificar las prácticas jurídicas consuetudinarias que respalden la persistencia o tolerancia de violencia contra la mujer; instaurar procesos legales justos y eficaces que incluyan



medidas de protección, juicio oportuno y acceso efectivo a tales procedimientos (artículo 6o.).

En el Informe del Acceso a la Justicia para las Mujeres Víctimas de Violencia en las Américas,15 se destaca el análisis de los obstáculos estructurales que las mujeres enfrentan para acceder a la justicia pues, a pesar del reconocimiento formal y jurídico de que la violencia contra las mujeres constituye un desafío prioritario, existe una gran brecha entre la gravedad, la prevalencia del problema y la calidad de la respuesta judicial ofrecida, pues “existe un patrón de impunidad sistemática en el procesamiento judicial y en las actuaciones relacionadas con casos de violencia contra las mujeres”.

La percepción es que, tratándose de la respuesta judicial respecto de actos de violencia contra las mujeres, existe disparidad entre la disponibilidad formal y su idoneidad para remediar dichos actos de violencia. Resulta notablemente deficiente y no corresponde a la gravedad e incidencia del problema, porque la violencia y la discriminación contra las mujeres son aceptadas o normalizadas en las sociedades americanas, lo cual se refleja en la respuesta de funcionarios de la administración de justicia.16

Esto cobra relevancia si se considera que, tratándose de hechos de violencia contra las mujeres, la Corte IDH ha tomado una posición activa, según se observa en el caso Fernández Ortega y otros vs. México, donde señaló que la obligación de investigar violaciones de derechos humanos se encuentra dentro de las medidas positivas que deben adoptar los Estados para garantizar los derechos reconocidos en la Convención. Debe ser asumida por el Estado como un deber jurídico propio y no como una mera gestión de intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de las víctimas o de sus familiares. Por tanto, una vez que las autoridades estatales tengan conocimiento del hecho, deben iniciar de

15 CIDH, 2007, op. cit., p. 6.16 Ibidem, párrs. 123 y 125.



oficio una investigación seria, imparcial y efectiva.17 Este criterio fue adoptado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis P. LXIII/2010. Lo expuesto sirve de base para evidenciar que, en algunos casos, las autoridades (incluidos los jueces) deben actuar de oficio.

la razón principal de las condenas por responsabilidad internacional impuestas al Estado mexicano consisten en el inejercicio de las facultades de las autoridades encargadas de prevenir, investigar y sancionar los actos que constituyan violaciones de derechos humanos, o bien, por ineficacia o negligencia en el desempeño de su actividad, lo que se traduce en el incumplimiento del deber de garantizar diligentemente la protección de los derechos y libertades de las personas.

Al aproximarse a un caso de derechos humanos y particularmente de violencia de género, es necesario que el juzgador sepa cómo y en qué medida desagregar un derecho, para maximizar su protección según las exigencias del caso. Así mismo, fijar los deberes de respeto, protección, garantía, etcétera, en otras palabras, qué se espera de los Estados en relación con el derecho en cuestión.18 Identificar con toda claridad y precisión estos datos ayuda a determinar si existe violación y otorgarle una dimensión y tratamiento adecuados, pues la variedad de situaciones que pueden calificar como tales, es muy amplia, sea por vía de acción, omisión, o un acto que tenga por objeto o resultado menoscabar un derecho, etcétera. El juzgador debe reconocer y ponderar esas circunstancias.

Estas directrices, entre otras, orientan el sentido de la labor jurisdiccional, se trata de familiarizarse con el problema y a partir de ahí, dotar de contenido real y efectivo —no sólo de papel— a las obligaciones de respetar, proteger y garantizar, que cobran distintos enfoques según el tipo de violencia, grado e intensidad

17 Corte IDH, caso Fernández Ortega y otros vs. México, párr. 91, en http://www.corteiDH.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_224_esp.pdf

18 Dulitzky, Ariel E., “Alcance de las obligaciones internacionales de los derechos humanos”, en Martin, Claudia et al. (comps.), op. cit., p. 80.



que se presente en cada caso, lo que lleva a leer el principio de instancia de parte agraviada en relación con las obligaciones derivadas del artículo 1o. constitucional.

Los encargados de administrar justicia, como agentes del Estado mexicano, tenemos una obligación negativa: abstenernos de cualquier acción, omisión o práctica que tenga por objeto o resultado producir o tolerar la violencia contra la mujer; y otra positiva: garantizar el pleno goce y ejercicio de sus libertades y derechos, actuando con toda diligencia en la prevención, investigación y sanción de la violencia y facilitando procesos jurisdiccionales accesibles y eficaces.

La falta de respuesta adecuada envía el mensaje de que la violencia contra la mujer es tolerada, lo que favorece la perpetuación y aceptación social del fenómeno. Los operadores jurídicos deben tomar conciencia de que el nuevo rol de la administración de justicia implica transformaciones, entre otras, un modo diferente de ver los asuntos, sin desconocer los requisitos for males, procesales y de procedencia (tesis 1a CCLXXV/2012 y 1a CCLXXVI/2012), pero haciendo “ajustes razonables” cuando se trate de grupos en condición de vulnerabilidad.

Una lógica similar utilizó la Corte tratándose de asuntos que afecten a menores o incapaces (también grupo vulnerable) en la jurisprudencia 1a./J. 191/2005: estableció que no puede actuarse en forma rigorista, sino con amplitud de criterio. Por tanto, los jueces federales están obligados a suplir la deficiencia de los conceptos de violación o agravios, siempre que, en forma directa o indirecta, pueda afectarse su bienestar con independencia de los derechos controvertidos y de quién sea el promovente.

referenCias

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Acerca de las y los colaboradores

Poder legislatiVo

Senadora Angélica de la Peña Gómez

Es Licenciada en Teatro por la Escuela de Artes Plásticas de la Universidad de Guadalajara. Fue miembro fundador del Partido de la Revolución Democrática (PRD). Desde su fundación y hasta 1990 fue dirigente estatal del Comité Estatal organizador del PRD en el Distrito Federal. Fue consultora del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), y en 2002 fue asesora de la delegación gubernamental mexicana en la sesión especial de la Asamblea General de la ONU en favor de la infancia. Fue Diputada Federal de las LVII y LIX legislaturas de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.

Actualmente es Senadora de la República por el mismo partido y Presidenta de la Comisión de Derechos Humanos.

Senadora Arely Gómez González

Es Licenciada en Derecho por la Universidad Anáhuac, especialista en derecho fiscal por la Universidad Panamericana y Maestra en Políticas Públicas por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México. Ha sido Secretaria de Estudio y Cuenta de la Primera Sala del Tribunal Fiscal de la Federación, Secretaria de la Segunda Sala Adscrita a la Ponencia del Ministro Mariano Azuela Güitrón de la Suprema Corte de Justicia de la


Colaboradoras y colaboradores / 226

Nación, Fiscal Especializada para la Atención de Delitos Electorales de la Procuraduría General de la República y Jefa de la Unidad de Asuntos Nacionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Actualmente es Senadora de la República por el Partido Revolucionario Institucional (PRI), fungiendo como Presidenta del Comité de Garantía de Acceso y Transparencia de la Información del Senado de la República.

Senadora Diva Hadamira Gastélum Bajo

Es Licenciada en Derecho por la Universidad de Occidente, Sinaloa, y cuenta con una Maestría en Derecho Social y Familiar por la Universidad Autónoma de Sinaloa. Fue Presidenta de la Red de Mujeres Parlamentarias de las Américas, y ha publicado diversas obras entre las que destacan: Mujeres de fin de siglo y Primero las mujeres. Ha sido Diputada local en la LVI y en la LIX Legislatura del Congreso de Sinaloa y Diputada federal en la LIX y en la LXI Legislatura.

Actualmente es Senadora por el PRI y Presidenta de la Comisión para la Igualdad de Género del Senado de la República.

Senador Emilio Gamboa Patrón

Es Licenciado en Relaciones Industriales por la Universidad Iberoamericana. Fue secretario particular del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado, Director General del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Secretario de Comunicaciones y Transportes, Director General de la Lotería Nacional, Director General del Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur), y Subsecretario de Comunicación Social de la Secretaría de Gobernación.

Así mismo, fue Senador de la República en las LVIII y LIX legislaturas y Diputado federal de la LX Legislatura.


/ Colaboradoras y colaboradores 227

Actualmente es Senador por el PRI y funge como Coordinador de dicho Grupo Parlamentario.

Senador Ernesto Cordero Arroyo

Es Licenciado en Actuaría por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y Maestro en Economía por la Universidad de Pennsylvania. Fungió como Director de Administración Integral de Riesgos en el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos; Subsecretario de Prevención y Desarrollo Tecnológico en la Secretaría de Energía; Subsecretario de Egresos en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretario de Desarrollo Social y Secretario de Hacienda y Crédito Público.

Actualmente es Director General de la Fundación Miguel Estrada Iturbide del Partido Acción Nacional (PAN) y Senador de la República con licencia, por ese mismo partido.

Diputado Fernando Rodríguez Doval

Es Licenciado en Ciencia Política por el ITAM, en donde se tituló en 2005 con Mención Honorífica, y es Maestro en Gobierno y Políticas Públicas por la Universidad Panamericana.

Fue Coordinador de Proyectos Especiales en la Delegación Benito Juárez en 2004. Fue diputado en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, desempeñándose como vicecoordinador del Grupo Parlamentario del PAN y Presidente de la Comisión de Reforma Política.

Actualmente es Diputado federal por el PAN y Consejero Nacional de dicho partido.

Diputado Francisco Arroyo Vieyra

Es Licenciado en Derecho por la Universidad de Guanajuato. Se ha desempeñado como Diputado local por el PRI en las LVI y LVIII legislaturas en el Congreso del Estado de Guanajua



to. Fue Diputado federal por el PRI en las LV, LVII y LIX legislaturas, en esta última se desempeñó como Vicepresidente de la Mesa de la Cámara de Diputados.

Fue Senador por el estado de Guanajuato en las LX y LXI legislaturas y actualmente es Vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados durante la LXII Legislatura.

Senadora Gabriela Cuevas Barrón

Es Licenciada en Ciencia Política por el ITAM. Fue Asesora de la Subsecretaría de Comunicación Social de la Secretaría de Gobernación. En el año 2000, fue Diputada federal suplente en la LVIII legislatura, convirtiéndose en Diputada propietaria de 2001 a 2003, y en este mismo año fue electa Diputada local a la III Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. En 2006 fue Jefa Delegacional en Miguel Hidalgo y posteriormente volvió a elegirse como Diputada federal de la LXI Legislatura.

Actualmente es Senadora en la LXII Legislatura y es Presidenta de la Comisión de Relaciones Exteriores, así como integrante del Comité Ejecutivo Nacional del PAN y de la Comisión para la Igualdad de Género.

Licenciado José Luis Alférez Hernández

Fue integrante del Grupo Parlamentario del PRI en la LXI Legislatura del Estado de Aguascalientes, en la que se desempeñaba como Presidente de la Comisión de la Familia; Secretario de la Comisión de Juventud; Secretario de la Comisión de Gestoría y Quejas; Vocal en la Comisión de Derechos Humanos y Vocal en la Comisión de Equidad de Género.

Diputado Julio César Moreno Rivera

Es egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Dentro del Partido de la Revo



lución Democrática fue electo Presidente del Comité Ejecutivo Delegacional en Venustiano Carranza, cubriendo el periodo de 1999 al 2002. Después presidió el Primer Consejo Delegacional y fue Consejero Estatal del PRD en la Ciudad de México. Fue Diputado local por el Distrito XII de Venustiano Carranza, en la III Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de 2003 a 2006. Ha impulsado transformaciones sustantivas al sistema penitenciario y es uno de los precursores de las reformas al nuevo Código Penal para el Distrito Federal.

Actualmente, en la LXII Legislatura preside la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados y también pertenece a las Comisiones de Gobernación y de Justicia.

Diputada Miriam Cárdenas Cantú

Es Licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma de Coahuila y cuenta con una Maestría en Administración por la Universidad Autónoma de Nuevo León. Es catedrática de Derecho Familiar en la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Autónoma de Coahuila.

Fue Presidenta de la Comisión de Derechos Humanos del estado de Coahuila, y también Magistrada de la Sala Colegiada Civil y Familiar del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Coahuila de 2005 a 2012. Actualmente es Diputada federal por el PRI y Presidenta de la Comisión de Derechos Humanos.

Poder ejeCutiVo

Doctora Mercedes Juan López

Es médica cirujana por la UNAM, especialista en Medicina de Rehabilitación y Maestra por la misma universidad.

Ha sido Diputada federal en la LVII Legislatura, en la cual fue Vicepresidenta de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados. Asimismo, fungió como Subsecretaria de Regulación y Fo



mento Sanitario de la Secretaría de Salud, Secretaria del Consejo Nacional de Salud, Presidenta de la Fundación Mexicana para la Salud y como titular de la Comisión de Operación Sanitaria de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris).

Actualmente es Secretaria de Salud del gobierno federal.

Licenciado Miguel Ángel Osorio Chong

Es Licenciado en Derecho en la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo. Se ha desempeñado como Oficial Mayor en la Presidencia Municipal de Pachuca; en la administración estatal fue Subsecretario de Gobierno, Secretario de Desarrollo Social, Secretario de Desarrollo Regional y Secretario de Gobierno.

Fue también Diputado federal, así como Vicecoordinador de su Grupo Parlamentario en la LIX Legislatura. Se desempeñó como Gobernador del estado de Hidalgo de 2005 a 2011. Actualmente es Secretario de Gobernación del gobierno federal.

Licenciado Renato Sales Heredia

Es Licenciado en Derecho por la Universidad Iberoamericana, con estudios de Maestría en Filosofía por la UNAM.

Ha sido Secretario de Juzgado en la Sección de Procesos Penales Federales y Sección de Amparos; Secretario Proyectista de Tribunal Colegiado; Asesor del Director General de Amparos de la Procuraduría General de la República; Coordinador de Asesores del Subprocurador de Procesos.

Fue Procurador de Justicia del Estado de Campeche, Subprocurador de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo en la Procuraduría General de la República, y actualmente es el Coordinador Nacional Antisecuestros.



Licenciado Víctor Antonio Carrancá Bourget

Es Licenciado en Derecho por la Universidad Intercontinental con especialidad en Amparo por el Instituto de Especialización Judicial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tiene estudios de Maestría en Derecho Penal por la Universidad Autónoma de Barcelona y la Universidad Autónoma Metropolitana.

En el sector público, se desempeñó, en la primera jefatura de gobierno del Distrito Federal, como Subprocurador de Procesos en la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal.

Actualmente es Procurador General de Justicia del Estado de Puebla.

Poder judiCial

Magistrada Blanca Estela del Rosario Zamudio Valdés

Es Licenciada en Derecho por Universidad del Valle de México y Maestra en Derecho Familiar por el Instituto de Ciencias Jurídicas de Abogados Egresados de la Facultad de Estudios Superiores, campus Aragón, de la UNAM. Tiene estudios de Doctorado en Derecho Civil por el Centro de Estudios Superiores en Ciencias Jurídicas y Criminológicas.

En el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, se ha despeñado como Secretaria Actuaria, Secretaria Conciliadora, Secretaria de Acuerdos por Ministerio de Ley y actualmente es Jueza en el juzgado Vigésimo Tercero en Materia Familiar.

Doctor Carlos Pérez Vázquez

Es Licenciado en Derecho por la UNAM, maestro en Derecho por Harvard Law School, Doctor en Letras Modernas por la Universidad Iberoamericana. Fue asesor jurídico de consejero electoral en el Instituto Federal Electoral; investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. En el Poder Judicial



de la Federación, se ha desempeñado como Secretario de Estudio y Cuenta; actualmente es coordinador de Derechos Humanos y Asesoría de la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Magistrada Carolina Isabel Alcalá Valenzuela

Es Licenciada en Derecho por la Universidad Juárez del Estado de Durango. Se ha desempeñado como Actuaria Judicial, Secretaria Interina y Secretaria de Juzgado, Secretaria de Tribunal, Jueza y Magistrada.

Actualmente es Magistrada en el Séptimo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región con Residencia en Naucalpan de Juárez, Estado de México.

Licenciada Cecilia Armengol Alonso

Es Licenciada en Derecho por el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Occidente. Cuenta con una Maestría en Derecho Internacional por la Universidad de East Anglia, Reino Unido, y ha realizado estudios en derechos humanos en la Universidad de Oxford, Reino Unido. Actualmente cursa la Maestría en Derechos Humanos y Democracia en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, y se desempeña como Secretaria de Estudio y Cuenta en la ponencia del Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, adscrita a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Licenciado Christian Omar González Segovia

Es Licenciado en Derecho y Maestro en Ciencias Jurídicas por la Universidad Panamericana. Dentro del Poder Judicial ha ocupado los cargos de Secretario en el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito



y del Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, donde labora actualmente.

Jueza Paula María García Villegas Sánchez Cordero

Es Licenciada en Derecho por la UNAM y licenciada en Economía por el ITAM. Es Maestra en Derecho por la London School of Economics and Political Science, y doctora en Derecho por la UNAM.

Ha trabajado en la Comisión Federal de Competencia como Analista y Jefa de Departamento de Proyectos Especiales en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En el Poder Judicial fue Secretaria Particular y Secretaria Adjunta de Ministro en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Secretaria Proyectista en el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, Jueza Quinta de Distrito del Centro Auxiliar de la Primera Región, y Jueza Segunda de Distrito en Materia Administrativa Especializada en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones.

Desde diciembre de 2010 ocupa el cargo de Jueza de Distrito en el Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa del Distrito Federal.

Magistrada Rebeca F. Pujol Rosas

Es Licenciada en Derecho por Universidad Autónoma Metropolitana, campus Azcapotzalco, maestra en Ciencias con especialidad en Medio Ambiente y Desarrollo por el Instituto Politécnico Nacional, y maestra en Derecho Internacional en Materia Civil y Familiar por la Universidad Autónoma de Barcelona. Ha sido profesora e investigadora del Departamento de Derecho de la UAM Azcapotzalco durante 26 años.

Es Magistrada del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, desde 1999, periodo durante el cual se desempeñó en las siguientes salas: Tercera Sala de lo Civil; Vigésima de lo Familiar;



Tercera de lo Familiar; Cuarta de lo Familiar; y Quinta Sala de lo Familiar. Desde 2012, es Magistrada de la Primera Sala de lo Familiar.

Magistrado Salvador Mondragón Reyes

Es Licenciado en Derecho por la Facultad de Derecho de la UNAM, Maestro en Derechos Humanos por la Universidad Iberoamericana, especialista en Argumentación Jurídica por la Universidad de Alicante y tiene estudios de Doctorado en Derecho Público y Método Jurídico, por la Universidad de Alicante, España. Ha impartido las cátedras de Amparo, Jurisprudencia, Derechos Humanos, así como Argumentación Jurídica en diversas instituciones.

Entre sus publicaciones se encuentran, México y la Corte Inte-ramericana de Derechos Humanos, Discriminación por libertad de creencias religiosas (análisis de un caso práctico) y Ejecución de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Actualmente es Magistrado del Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Juez Set Leonel López Gianopoulos

Es Licenciado en Derecho por la Universidad Veracruzana. Fue docente en el Centro de Estudios Superiores del Valle de Iguala y, dentro del Poder Judicial, trabajó como Secretario Ejecutivo y Oficial Judicial en el Primer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Séptimo Circuito; Chofer y Actuario Judicial en el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Civil en el Estado de Jalisco; Actuario Judicial en el Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Veracruz; Secretario en el Primer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito, y Juez Quinto de Distrito en el Estado de Guerrero.

Actualmente es Juez del Juzgado Segundo de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda Región.


Esta obra se terminó de imprimir y encuadernar en agosto de 2013 en los talleres de Guimark Total Quality, S.A. de C.V., calle Juárez núm. 75 int. 107, Co lonia Cuajimalpa Centro, Delegación Cuaji malpa de Morelos, C.P. 05000, México, D.F. Se utilizaron tipos Baskerville Mt Std de 10, 11 y 12 puntos. La edición consta de 3,000 ejemplares impresos en papel bond crema de 75 grs.


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