retos para la sostenibilidad ambiental en costa...
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1
Retos para la Sostenibilidad
Ambiental en Costa Rica
Jessica Roccard, PhD
Observatorio del Desarrollo
Universidad de Costa Rica
2018
Pry01-332-2018
2
Contenido
Contenido .................................................................................................................................................. 2 Abreviaciones ........................................................................................................................................... 3 Resumen .................................................................................................................................................... 6 1 Costa Rica: ¿Líder Ambiental? ....................................................................................................... 7
1.1 Definición del problema......................................................................................................... 7
1.2 Objetivo general y objetivos específicos .............................................................................. 8
1.3 Metodología ............................................................................................................................. 9
1.4 Estructura del documento...................................................................................................... 9
2 Deforestación ................................................................................................................................. 10 2.1 Desde la primera política forestal nacional hacia la Ley Forestal 7575 ......................... 10
2.2 Territorio nacional constituido por bosques ..................................................................... 16
2.3 Deforestación y degradación de bosques y planificación ................................................ 17
3 Manejo, distribución y tratamiento de agua ............................................................................... 20 3.1 Uso temprano hacia planificación de la distribución del agua y saneamiento .............. 20
3.2 Agua para consumo Humano y clase de servicio sanitario ............................................. 32
3.3 Monitoreo del agua y nueva ley de agua ............................................................................ 34
4 Residuos sólidos ............................................................................................................................. 38 4.1 Un manejo reciente ............................................................................................................... 38
4.2 Residuos sólidos generadas diariamente y recolectados .................................................. 45
4.3 Disposición final de residuos y Plan Nacional para la Gestión Integral de Residuos . 47
5 Energía ............................................................................................................................................ 49 5.1 Evolución de la matriz eléctrica .......................................................................................... 49
5.2 Generación de energía .......................................................................................................... 57
5.3 VI Plan Nacional de Energía ............................................................................................... 59
6 Agroquímicos ................................................................................................................................. 63 6.1 Un país principalmente agrícola .......................................................................................... 63
6.2 Contaminación y producción agrícola ................................................................................ 73
7 Contaminación de aire .................................................................................................................. 77 7.1 Un manejo y seguimiento reciente ...................................................................................... 77
7.2 Cantidades de PM10 y PM2.5 ............................................................................................. 83
7.3 Contaminación y normativas ............................................................................................... 84
8 Conclusión: Posicionamiento Internacional y Retos a Enfrentar .......................................... 87 8.1 Orígenes y evolución del posicionamiento internacional como un país verde ............ 87
8.2 Retos país para la sostenibilidad ambiental ....................................................................... 94
8.3 Recomendaciones .................................................................................................................. 96
9 Bibliografía ...................................................................................................................................... 99 10 Anexo ........................................................................................................................................105
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Abreviaciones AIVEMA Asociación de Importadores de Vehículos y Maquinaria
ASADA
Asociaciones administradoras de los Sistemas de Acueductos y
Alcantarillados comunales
AyA Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
CDI Carbon Decisions International
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones
Unidas
CF Cobertura forestal
CGR Contraloría General de la República
CIA Central Intelligence Agency
CIRSA Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria
CNFL Compañía de Fuerza y Luz
CO Oxido de carbono
CYMA Programa de Competitividad y Medio Ambiente
DA Dirección de Aguas
DBCP 1,2-Dibromo-3-chloropropane
DCC Dirección de Cambio Climático
DIGECA Dirección de Gestión de Calidad Ambiental
DSE Dirección Sectorial de Energía
ENCC Estrategia Nacional de Cambio Climático
ENSRVR
Estrategia Nacional de Separación, Recuperación y Valorización de
Residuos
ESPH Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A
FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations
FES Friedrich-Ebert-Stiftung
FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal
GAM Gran Área Metropolitana
GEI Gases de Efecto Invernadero
GOR gases orgánicos reactivos
GOT gases orgánicos totales
GWh Giga Watt por hora
GWP Global Water Paternship
ICE Instituto Costarricense de Electricidad
IFAM Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
INDC Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional
INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos
INS Instituto Nacional de Seguros
IRET
Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas de la Universidad
Nacional
IUNC International Union for Conservation of Nature
4
MAG Ministerio de la Agricultura y Ganadería
MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
MINAE
MINAET
MIRENEM Ministerio de Ambiente y Energía
MINSA
MINSALUD Ministerio de la Salud
MW Mega Watt
NAMA Acciones de Mitigación Nacionalmente Apropiada
NEF New Economics Foundation
NOx óxidos de nitrógeno
OIRSA Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria Organismo
OMS Organización Mundial de la Salud
ONF Organización Nacional Forestal
ONG Organización No Gubernamental
PAVE Programa de Adquisición de Vehículos Eficientes
PGAI Programas de Gestión Ambiental Institucional
PGR Procuraduría General de la República de Costa Rica
PIB Producto Interno Bruto
PLAGSALUD
Proyecto Aspectos Ocupacionales y Ambientales de la Exposición a
Plaguicidas en el Istmo Centroamericano
PM Materia particular
PMGIR Plan Municipal para la Gestión Integral de Residuos
PNDF Plan Nacional de Desarrollo Forestal
PNGIRH Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico
PNMDS Plan Nacional de Manejo de Desechos Sólidos
PRESOL Plan de Residuos Sólidos Costa Rica
PFPAS Programa de Fomento a la Producción Agropecuaria Sostenible
PSA Pago de Servicios Ambientales
PTAR Planta de Tratamiento de Aguas Residuales
REDD+
Reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación
forestal
RTV Revisión Técnica Vehicular
SEN Sistema Eléctrico Nacional
SENARA Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento
SENAS Servicio Nacional de Aguas Subterráneas
SEPSA Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria
SFE Servicio Fitosanitario del Estado
SIMOCUTE
Sistema nacional de monitoreo de la cobertura y uso de la tierra y
ecosistemas
SINAC Sistema Nacional de Áreas de Conservación
5
SNE Servicio Nacional de Electricidad
SOx Óxidos de Azufre
SPN Sistema de Parques Nacionales
STICA Servicio Técnico Interamericano de Cooperación Agrícola
UCC Unidades Costarricenses de Compensación
UNEP Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente
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Resumen
Desde los años 1970, con las primeras medidas en el tema forestal y luego, la preparación de la
conferencia de Kioto y los consecuentes proyectos, Costa Rica se posicionó como líder
internacional en el manejo ambiental. Sin embargo, el país enfrenta todavía grandes retos
ambientales, tales como el manejo sostenible del agua o de los desechos sólidos, entre otros.
Por lo tanto, examinar las decisiones que llevaron al país posicionarse en este lugar y los retos
que todavía enfrenta para continuar liderar este sector clave en el futuro.
Este trabajo se enfoca en seis temas directa o indirectamente relacionados con el sector
ambiental del país: deforestación, agua residuos sólidos, producción de electricidad,
agroquímicos, y contaminación del aire. Examina el origen de cada sector y su desarrollo,
describe la situación actuale del país y finalmente presenta los retos y respuestas actuales. Así,
se permite identificar las acciones implementadas y sus consecuencias a lo largo del tiempo en
los sectores mencionados en Costa Rica.
Se concluye que la posición de liderazgo en la cual se ubica el país se reforzó gracias a las
decisiones gubernamentales tomadas en tres sectores presentadas anteriormente: protección de
bosques, generación de electricidad y reducción de emisiones para mitigar los impactos del
cambio climático que llevaron a Costa Rica a ser el primer país en revertir la deforestación
(NEF, 2016) y a producir el 99,35% de su electricidad a partir de fuentes renovables
(GobiernoCR, 2017). La posición comprometida de Costa Rica en la mitigación y la adaptación
al cambio climático con la decisión de ser carbono neutro en 2021 contribuye igualmente a su
reputación.
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1 Costa Rica: ¿Líder Ambiental?
1.1 Definición del problema
Costa Rica está ubicado en América Central, posee un territorio con un área total de
51 100 km² y una población de 5.003.393 habitantes que, desde el 2010 ha sido favorecida por
un crecimiento económico fuerte y estable (INEC, 2017, CIA, 2017). El país se beneficia de la
estabilidad política, un alto nivel de vida y un sistema desarrollado de beneficios sociales. De
hecho, el país ha logrado un progreso significativo desde la década de 1970 en el acceso a la
educación, salud, agua potable, saneamiento y electricidad; lo que ha llevado a una disminución
importante de la mortalidad infantil y a un aumento en la esperanza de vida al nacer (CIA,
2017).
El país ha liderado nuevamente con un importante avance en la clasificación del Happy Planet
Index. Las personas que viven en Costa Rica tienen un bienestar más alto que los residentes de
muchas naciones ricas, incluyendo los Estados Unidos y el Reino Unido, y tienen una
esperanza de vida al nacer mayor que las personas en los Estados Unidos. Esta clasificación
también incluye una huella ecológica1 per cápita que es sólo un tercio del tamaño de la huella
ecológica de los Estados Unidos(NEF, 2016).
Este país tropical centroamericano es el hogar de la mayor densidad de especies en el mundo
(Ugalde Gomez et al., 2009; NEF, 2016). Desde el siglo XIX la biodiversidad del país ha sido
examinada resultando en un conocimiento avanzado sobre los vertebrados y plantas. En este
contexto, se han registrado cerca de 91.000 especies, representando 4,5% de las especies
conocidas en el mundo (cerca de 2 millones en 2005) (Ugalde Gomez et al., 2009). Sólo en
2014 fueron descritas 381 especies nuevas. A nivel global la IUCN tiene en la lista roja un total
de 3.033 especies con distribución en Costa Rica, de las cuáles 317 especies se encuentran en
las categorías de mayor amenaza. Además, 391 especies con distribución en Costa Rica están
en la lista de CITES(Corrales, 2014).
Promocionado como un destino para el turismo ecológico, debido a su importante
biodiversidad y política de protección de bosques, el país se presenta a nivel internacional
como ejemplo de un adecuado manejo ambiental. Costa Rica ha sido recientemente calificada
como la nación más "verde y más feliz" del mundo por la organización independiente New
Economics Foundation (NEF, 2016), y es el único país considerado un "BioGem" por el
Consejo de Defensa de los Recursos Naturales (UNEP, s.f.).
Costa Rica ha dado pasos claves en términos de manejo ambiental reconocidos
internacionalmente y está liderando nuevas visiones de mundo, por ejemplo, en cuanto a la
1 El HPI contempla la Huella Ecológica definida como el impacto medio que cada residente de un país coloca en el medio
ambiente, basado en los datos preparados por la Red Mundial de Huella.
8
lucha contra el cambio climático. Costa Rica es el único país que ha logrado
revertir la deforestación, basar su producción de electricidad en una matriz renovable y
empeñarse tan fuertemente en la mitigación y adaptación al cambio climático. De hecho, en
2014 52,4% del territorio nacional está constituido por bosques maduros, bosques secundarios,
bosques deciduos, manglares, bosques de palmas y plantaciones forestales. Durante el primer
semestre del 2017 Costa Rica acumuló 160 días con electricidad producida por fuentes
renovables, generando 99.35% de su electricidad con recursos renovables (GobiernoCR, 2017).
Finalmente, el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 presenta cuatro programas asicados a la
adaptación y mitigación del cambio climático (MIDEPLAN, 2014). Estos logros ocurrieron
gracias a decisiones políticas apropiadas, beneficiándose también de un contexto económico y
ambiental adecuado para la implementación de dichas políticas, programas y medidas.
No obstante, el país enfrenta mayores retos de manejo ambiental. Estos retos fueron
identificados por ejemplo por la Universidad de Yale a través del Índice de Desempeño
Ambiental. Este determinó que en términos de cambios en la conservación de los bosques, la
regulación de la pesca y el tratamiento de aguas, el país sigue rezagado, con un retraso muy
fuerte en el tratamiento de aguas negras, entre otros (Yale University, 2018). También se
demostró que el país presenta problemas de manejo de agroquímicos y manejo de desechos
sólidos provocando una fuerte contaminación del agua y el suelo. En consecuencia, Costa Rica
presenta avances significativos en algunos campos, pero otros sectores ambientales todavía
requieren mayores esfuerzos para poder lograr una sostenibilidad ambiental.
Esta investigación permite proponer soluciones concretas para mejorar la eficacia de las
estrategias de manejo ambiental de Costa Rica beneficiando a las poblaciones, mejorado su
bienestar, así como a las instituciones gubernamental y no gubernamentales involucradas en la
gestión del medioambiente a través de recomendaciones para el diseño o el mejoramiento de
las estrategias y enfoques de policitas públicas, medidas y programas.
1.2 Objetivo general y objetivos específicos
El objetivo de esta investigación es identificar los retos que enfrenta el país en materia de
cobertura forestal (CF), manejo del recurso hídrico, disposición y tratamiento de aguas
servidas, así como manejo de los desechos sólidos, el uso de agroquímicos y contaminación del
aire.
Los objetivos específicos son:
Examinar los orígenes y la evolución del posicionamiento internacional como un país
verde.
Determinar la evolución y de la situación actual del país en materia de manejo
ambiental en cada uno de los temas considerados.
9
Formular los retos país para la sostenibilidad ambiental y
recomendaciones.
1.3 Metodología
Se llevó a cabo un estudio de métodos mixtos, combinando métodos cualitativos y
cuantitativos, para complementar y verificar los datos recogidos. Para responder a las
preguntas de la investigación, los métodos que se utilizaron durante el trabajo de campo serán:
Análisis de literatura nacional e internacional
Análisis de bases de datos secundaria
Análisis de documentos jurídico
Este enfoque permitió examinar la evolución de los indicadores elegidos para asesorar la
evolución del sector mientras la información cualitativa permitió identificar los hitos logrados
en cada uno de estos sectores.
1.4 Estructura del documento
Este documento se divide en 6 capítulos que analizan cada uno un sector: bosque, recursos
hídricos, residuos sólidos, producción de electricidad, agroquímicos, aire. Por sector, se enfocó
primero en su origen y en el desarrollo en el país. Luego, una breve descripción de la situación
actual del país esta presentada y finalmente enfocarse en los retos y respuestas que están
implementadas para contestar a estos retos.
10
2 Deforestación
2.1 Desde la primera política forestal nacional hacia la Ley Forestal 7575
El marco de políticas de Costa Rica relativo a la deforestación puede dividirse en tres
generaciones. La primera apareció a finales de los años setenta con la primera política forestal
nacional y el sistema de Áreas Protegidas; y las políticas de segunda generación aparecieron en
los años ochenta profundizando las leyes previamente establecidas. Las políticas de tercera
generación establecidas en la década de 1990 se centraron en la prestación de servicios
ambientales (Brown & Bird, 2010).
La primera expresión jurídica directa sobre el sector forestal ocurre en un contexto de
deforestación fuerte. De hecho, hasta los años ochenta la deforestación en Costa Rica
avanzaba a un ritmo muy acelerado debido al desarrollo de la agricultura y la ganadería ( Brown
& Bird, 2010; Entrevista I1, 2017). Hasta mediados de esa década el país tenía la tasa anual de
deforestación más alta del mundo (Sánchez Azofeifa, Pfaff, Robalino, & Boomhower, 2007).
También este periodo fue testigo de una crisis del sector agropecuario. De hecho, el sector
agropecuario fue impactado por una caída del precio internacional de la carne. En el contexto
de ganadería extensiva presente en Costa Rica se produjo un colapso del sistema productivo
nacional. Por lo tanto, luego, en cuanto a la cobertura forestal "la recuperación fue
consecuencia de una menor extracción de recursos por unidad de uso de la tierra" (Hernández
et al., 2015, p. 6).
Así, se aprueba la primera legislación, la Ley Forestal (4465) promulgada en 1969 y que
reglamentó la tala de árboles provenientes del bosque nativo. Con base en la legislación se
crearon por decreto ejecutivo herramientas jurídicas e institucionales en lo forestal, como, por
ejemplo, la Dirección General Forestal (Rodríguez, 2002, Entrevista I1, 2017). La política se
centró en la reforestación mediante un mejor acceso al crédito y asistencia técnica para el uso
eficiente de los recursos forestales. Durante el mismo período, y con la ayuda de instituciones
locales, incluyendo organizaciones no gubernamentales (ONG) de conservación, apoyo del
Congreso y líderes nacionales, Costa Rica estableció un extenso sistema de Áreas Protegidas.
Con sólo dos parques nacionales en 1969, el Sistema de Parques Nacionales (SPN) creció muy
rápidamente durante los años setenta (Brown & Bird, 2010) hasta llegar hoy en día a 11 Áreas
de Conservación con carácter de Direcciones Regionales (28 parques nacionales)
representando 22,74 % de la superficie nacional (combinando las extensiones continental y
marina) (SINAC, 2012).
Siguiendo los primeros pasos para la política de protección de los bosques, en 1979, se produjo
el primer Plan Nacional de Desarrollo Forestal (Rodríguez, 2002). Esta primera política
nacional integral aparece como necesaria y organiza la integración entre las diversas entidades
del subsector con las demás actividades del país. De hecho, a pesar de los primeros pasos
11
emprendidos por el gobierno de Costa Rica, la cobertura forestal enfrenta
niveles sin precedentes de deforestación entre 1960 y 1986 al sufrir de deforestación frontal,
donde la cobertura forestal pasó de 59,5% a 40,8%, representando una pérdida total de
bosques de 956,675 ha en 26 años y siendo su principal causa la tala para el desarrollo de
actividades agrícolas y ganaderas (Hernández et al., 2015). En 1986, los bosques y el sector
forestal fueron declarados en estado de emergencia debido al punto crítico alcanzado (Navarro
y Thiel, 2007 citado en Brown & Bird, 2010).
A partir de 1986 Costa Rica introdujo el concepto de manejo forestal sostenible con el objetivo
de conservar y mejorar los bosques existentes, cambiando el paradigma de manejo de bosques
(Entrevista I1, 2017). Sin embargo, han surgido también cuestiones respecto al tipo de
cobertura que se ha incrementado (Hernández et al., 2015). Por ejemplo, Agresta et al. (2015)
argumentan que la disminución de la cobertura de bosque maduro continuó en años
posteriores a los 80´s, representando aproximadamente 600.000 hectáreas de bosque maduro
hasta el año 2013, y que, por otra parte, el bosque secundario pasó aproximadamente de
230.590 ha en 1992, a 605.112 ha en el 2013 (Ilustración 1).
Ilustración 1 Cambio en la superficie de cobertura del bosque maduro y del bosque
secundario en Costa Rica 1987-2013
Fuente: Hernández, 2016
El conjunto de regulaciones finalmente llevó a un cambio basado en consideraciones
ecológicas y silvícolas. De 40,8% del territorio nacional en 1986 pasó la cobertura forestal a
51,4% en 2010 y la tasa de deforestación anual se estabilizó por debajo del 0,25% anual
(Hernández et al., 2015). Costa Rica revirtió "la extracción explotadora a una ordenación
forestal" (Navarro y Thiel, 2007 citado en Brown & Bird, 2010 p. 5). Este mismo año aparece
también la primera prohibición directa de la conversión forestal a otros usos de la tierra en
12
ciertos tipos de tierras (Ley n°7032); que luego se convirtió en la principal
estrategia de conservación y protección forestal (Brown & Bird, 2010). Estos cambios en
políticas públicas también impactaron en la economía que se estabilizó a finales de los años
ochenta permitiendo una mayor reducción de la deforestación. Luego, a partir de 1992, el
turismo se convirtió en la principal fuente de ingresos del país, aportando el 25% del ingreso
nacional total y reduciendo la importancia de las actividades económicas asociadas con la
deforestación en la economía nacional (Watson et al., 1998 citado en Brown & Bird, 2010).
La Ley Orgánica del Ambiente No.7554 de 1995 y la Ley Forestal No.7575 de 1996
estructuraron y definieron el rol del El Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), así como
las funciones de otras varias dependencias del Ministerio (FAO, 2001). La Ley Forestal 7575 es
de particular importancia porque introdujo una combinación de medidas regulatorias basadas
en incentivos en respuesta a la necesidad de actualizar y reorganizar las prácticas forestales
costarricenses. Así, el MINAE está definido como el “ente rector del sector forestal en Costa
Rica”, mientras el Sistema Nacional de Áreas de Conservación de Costa Rica (SINAC) está
definido como “el Administrador Forestal del Estado”2. El Fondo Nacional de Financiamiento
Forestal (FONAFIFO) fue creado e implementado como ente responsable de gestionar
diversos e innovadores mecanismos financieros para el fomento y desarrollo del sector forestal
en el país; y la Oficina Nacional Forestal (ONF)3 como ente público que propone al MINAE
políticas y estrategias para el desarrollo forestal sostenible y asesorar a los Consejos Regionales
Ambientales coordinando con ellos sus funciones (Miranda, Otoya, & Venegas, 2005).
En 1995, la Ley Forestal 7575 reforzó la interdicción de cambiar el uso de tierra en las tierras
boscosas, prohibiendo la deforestación. Los incentivos existentes para la reforestación
comercial para la producción de madera fueron descartados y remplazados por incentivos por
la conservación de las funciones forestales que proporcionan servicios ambientales (De
Camino, Segura, Arias, & Perez, 2000). Esta ley estableció un sistema de pagos a todos los
propietarios de bosques y plantaciones forestales llamado Pago de Servicios Ambientales
(PSA)4 (Brown & Bird, 2010). Fue desarrollado en colaboración con Noruega5 e implementado
2 El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) está encargado de la gestión y coordinación institucional, es
desconcentrado y participativo, integra las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y la protección y
conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos
dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales del país. Luego, la Ley de Biodiversidad 7788 emitida
en 1998 establecerá el marco legal para la operacionalización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. (Miranda et al.,
2005). 3 La Oficina Nacional Forestal (ONF) es un ente público no estatal, con personalidad jurídica propia, con el fin de promover
las actividades forestales y el uso de la madera como una fórmula válida para conservar y cosechar estos recursos, generando
grandes beneficios ambientales, sociales y económicos, de impacto nacional y global con la misión de fomentar la
competitividad de la actividad forestal productiva para garantizar su sostenibilidad y rentabilidad (Miranda et al., 2005). 4 El programa de PSA en Costa Rica es un instrumento político diseñado para compensar el costo de oportunidad de las
alternativas de uso de la tierra. Mediante el pago a los propietarios de la tierra para preservar o conservar su tierra bajo
cobertura boscosa, los PSA pueden efectivamente aumentar el valor de las tierras bajo cobertura forestal hasta cerca del valor
de las tierras deforestadas. En 2005 alrededor de 212 000 hectáreas de tierra fueron reclutadas en el programa de Pago por
Servicios Ambientales de FONAFIFO, la mayoría de éstas bajo contratos de protección de bosque natural (86%) (Obando
Vargas, 2009).
13
en 1997 en el contexto de los esfuerzos internacionales para reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero. Este programa es el primer proyecto de
implementación conjunta en el mundo en el marco del Protocolo de Kioto y reconoce
oficialmente que los bosques proveen servicios valiosos. Además, el programa permitió
también a Costa Rica acceder al mercado de carbono, concediendo un valor agregado a los
bosques del país (DCC, s. f.-a).
Aunque similar a las legislaciones anteriores, la Ley Forestal 7575 es considerada un hito en el
manejo de los recursos naturales en Costa Rica porque hizo dos cambios importantes
(Entrevista I1, 2017):
"En primer lugar, la justificación de los pagos cambió de apoyo a la industria maderera a la prestación
de servicios ambientales. En segundo lugar, la nueva ley cambió la fuente de financiación del presupuesto
del gobierno nacional (subsidios) a un impuesto especial sobre los combustibles fósiles y los pagos de los
beneficiarios. También fortaleció el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) para
administrar los pagos del programa. En virtud de la ley, el FONAFIFO se transformaría en una
organización semiautónoma autorizada para recibir y administrar recursos para el desarrollo de
actividades forestales. Estos cambios apoyaron el abandono de una estrategia de "mando y control",
hacia la desregulación y la delegación de la responsabilidad de la ordenación forestal y la conservación a
los propietarios privados" (Brown & Bird, 2010, p. 6).
Luego, parte del impuesto a los combustibles fue invertido en el financiamiento de la
reforestación y ha contribuido en el 80% invertido en reforestación entre 1996 y 2013 (Castro,
2016).
Finalmente, Costa Rica es el único país tropical en revertir su tasa de deforestación. De hecho,
el país ha aumentado su cubierta forestal de 40.8% en 1987 a 51.4% en 2013. Dos argumentos
explican el éxito de Costa Rica (Hernández et al., 2015):
El conjunto de situaciones tales como el colapso del sistema productivo
nacional, el cual estuvo controlado por factores como el precio internacional de
la carne (y la presencia de una ganadería extensiva en lugar de intensiva) y la
implementación de políticas de gobierno en los 90s permitió la recuperación de
cobertura forestal.
El cambio drástico en la política pública y un esfuerzo social sostenido que
partió en la década de los 90 explica la recuperación del área boscosa.
En este contexto, se puede observar que la tasa de deforestación ha permanecido bastante baja
y estable desde el año 1986, mientras que la regeneración de bosques sigue aumentando, la
conservación de boques disminuye ligeramente (Ilustración 2 y 3).
5 En el marco del Protocolo de Kioto, el primer proyecto de implementación conjunta del mundo, denominado CARFIX, a
través del cual el Gobierno de Costa Rica vendió a Noruega $2.000.000 de dólares en reducciones de carbono, hecho que
mostró al mundo la viabilidad de los mercados globales de servicios ambientales para la reducción de emisiones de gases de
efecto invernadero (DCC, s. f.-a).
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Ilustración 2 Deforestación y regeneración de bosques a nivel nacional en Costa Rica
para el periodo 1986-2009.
Fuente: CDI, 2015
Ilustración 3 Área de conservación de bosques primarios de regeneración de bosques
secundarios y de deforestación entrópica a nivel nacional en Costa Rica para el periodo
1986-2009.
15
Fuente: CDI, 2015
Sin embargo, a pesar de estos éxitos, Agresta et al. (2015) notan que entre 1987 y el 2013, la
pérdida de bosque maduro es mayor que la ganancia obtenida a través de la recuperación de
cobertura forestal a través de bosques secundarios. También, otros autores apoyan este
argumento y declaran que todavía la pérdida de bosque maduro continúa en el país (Ilustración
3). En este contexto, Hernández et al. (2015, p. 6), "determinan una deforestación entre el 2001 y el
2011 de un 4% del área total de Costa Rica, una forestación/reforestación de un 4%, así como un bosque
estable del 55% del área del país y de no bosque estable de un 37%.", del cual la superficie forestal está
recuperándose dentro de áreas protegidas, tanto estatales como privadas (Sierra, Cambronero,
& Vega, 2016).
Los elementos que influyen directamente en las modificaciones de la naturaleza del bosque
fueron estudiados por Sierra et al (2016). Como se puede observar en la Tabla 1, estos factores
dependen de la región en la cual se ubica e incluye cambios estructurales productivos, como la
expansión del turismo, la migración de la población rural hacia centros urbanos, y políticas de
conservación implementadas por el Estado. Así, la presencia de ganadería-pastizal produce el
mayor factor de cambio en las zonas seguido por la agricultura-cultivos (Sierra et al., 2016) y
observamos que la ganadería ha impacto mayormente en la Cordillera Sur la Planicie y Costa
Caribe del Norte. La zona menos afectada por la ganadería es la Costa y estribaciones del
Caribe Sur. También, la zona más deforestada es la Costa y estribaciones del Pacifico Norte,
presentando un porcentaje de deforestación entre 34.3% entre 1987 y 1997 hasta 29.4 % entre
2008 y 2013. La zona menos deforestada es la zona de Abangares con 1.2% entre 1987 y 1997
hasta 0.8 % entre 2008 y 2013.
16
Tabla 1 Sistematización de la dinámica y factores directos de cambio
de cobertura forestal natural de las Zonas de Procesos Homogéneos de Uso del Suelo
de Costa Rica, 1987-2013
Fuente: Sierra et al., 2016
2.2 Territorio nacional constituido por bosques
En 2014, el Reporte Estadístico Forestal 2013 reporta que el 52,4% del territorio nacional está
constituido por bosques maduros, bosques secundarios, bosques deciduos, manglares, bosques
de palmas y plantaciones forestales (Chavarría & Núñez Espinoza, 2013).
"Si bien es cierto, la cobertura forestal del país supera el 50 % del territorio nacional, gran parte de
ella se encuentra en las categorías de bosques maduro y bosque secundario. En donde el bosque
secundario está representado por bosques entre 10 y 60 años de edad y gran parte del bosque
primario se encuentra en áreas protegidas donde la probabilidad del cambio de uso es menor, o bien se
encuentran en áreas de poca vocación agrícola" (Hernández, 2016, p.6).
Costa Rica se comprometió a llegar a un 60% de bosque en su territorio (Michelle Soto, 2015;
Entrevista I1, 2017).
17
2.3 Deforestación y degradación de bosques y planificación
Aunque Costa Rica ha logrado más que muchos otros países en cuanto a la regeneración de
bosques, el país todavía enfrenta deforestación y degradación de bosques. La superficie de
estas zonas se estima en 300 km² (30.000 ha) entre 2011-2013, de los cuales 63% del área
deforestada fue dedicada a pastos entre el 2011 y el 2013 (Sierra el al., 2016). Entre 2000-2005
se perdieron de 144,398 a 224,406 ha de bosques, mientras que se regeneraron de 207,983 a
288,886 ha6. De las hectáreas perdidas 42% corresponde a regeneración temprana, 32% a
regeneración media y el restante 27% a bosques de viejo crecimiento (Obando Vargas, 2009).
Sierra et al. (2016), declaran que pastos fueron el principal uso de las áreas deforestadas entre
1987 y 2013. Sin embargo,
"el estudio de patrones y factores de cambio de la cobertura forestal natural de Costa Rica en 10
zonas de procesos homogéneos de usos de tierra, indica una variabilidad geográfica de los sistemas
de uso del suelo, de los costos de oportunidad del bosque y de la necesidad de desarrollar políticas y
programas con enfoque regional para influenciar las decisiones de los dueños, en caso de se quiera
optimizar esfuerzos para evitar deforestación" (Sierra et al. 2016).
Por otro lado, se ha demostrado que el PSA presenta limitaciones para responder a la cantidad
de bosques protegidos por el sector privado. De hecho, el número de bosques sometidos al
programa sobrepasa la capacidad de las instituciones de proveer el servicio propuesto. Esta
limitación se ve exacerbada por la complejidad de las leyes que también limita el impacto que
debería tener el Pago por Servicios Ambientales. Estas leyes, cada vez más restringidas, en
lugar de crear un incentivo pueden dificultar el manejo de una zona por la complejidad de los
trámites administrativos y las obligaciones que imponen este estatus en las zonas boscosas,
mientras Costa Rica no cuente con suficiente información para el análisis de causas de la
degradación de los bosques (Entrevista I1, 2017).
El sistema de seguimiento y monitoreo de los bosques ha enfrentado varias dificultades. En las
últimas décadas, Costa Rica ha realizado múltiples esfuerzos para la conservación y
recuperación de sus bosques y su biodiversidad. Sin embargo, los recursos forestales y agrícolas
sólo se han medido de forma aislada y Costa Rica se encuentra sin disponer de un sistema de
monitoreo que permita seguir la evolución de sus recursos naturales de manera integral
(MINAE, 2017). Para cubrir esta necesidad se está desarrollando el sistema nacional de
monitoreo de cobertura y uso de la tierra, y ecosistemas (SIMOCUTE) (Entrevista I1, 2016;
MINAE, 2017).
El país también se beneficia actualmente de los diversos planes de desarrollo nacional tales
como las políticas forestales y el Plan de Acción Forestal que han colaborado con el marco
6 Implica un balance positivo de recuperación de cobertura boscosa entre 63,585 y 64,479 ha (Fundecor, 2010).
18
institucional forestal. Entre otros, dos planes están en vigencia para apoyar
al sector: el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF) y la estrategia REDD+7.
El PNDF8 está presentado como un “instrumento oficial de planificación para uso, manejo y
protección de los recursos forestales” (MINAE, 2016). A través de un marco de políticas
organizado en una política general y doce específicas, este plan tiene como objetivo procurar
“un sector forestal reconocido, rentable, sustentable, competitivo y estratégico para mejorar la
calidad de vida de la población” (Rodríguez Zúñiga & Alexandra, 2015). Las políticas
específicas se desglosan luego en objetivos y estrategias de implementación que permiten la
identificación de los actores específicos para la implementación de dichos lineamientos.
El primer PNDF (2001-2010) resumió las percepciones, las acciones y la comprensión del
sector forestal y la cultura forestal de Costa Rica. Este plan promueve elementos para la
integración y participación activa del sector forestal en el desarrollo humano sostenible.
También, plantea los conceptos meta y los mecanismos para lograr las metas técnicas
conceptuales y comerciales del sector forestal. Este plan luego fue actualizado en 2004 para
incluir guías para su ejecución (Miranda et al., 2005).
Además del PNDF, el SINAC también implementa diversas políticas tales como las Políticas
de Áreas Silvestres Protegidas, Políticas para el Patrimonio Natural del Estado, Políticas de
Gestión Marino Costero y Políticas para el uso y conservación de la Vida Silvestre. Las
Políticas Forestales y Plan Nacional de Desarrollo Forestal tienen alcance sobre los terrenos y
ecosistemas forestales ubicados fuera y dentro del Patrimonio Natural del Estado9 (MINAET,
2011). De las políticas mencionadas, las más relevantes en cuanto a los bosques, las Políticas de
Áreas Silvestres Protegidas, tienen una visión integral del bosque con el objetivo de:
Finalmente, Costa Rica se beneficia de un Programa de Bosques y Desarrollo Rural: La
Estrategia Nacional REDD+ Costa Rica, establecida en 2015 que complementa el PNDF10.
7 Otros instrumentos de planificación generados en periodos gubernamentales anteriores han sido ratificados por la actual
administración 2014-2018, como la Política Nacional de Áreas Silvestres Protegidas 2011; la Política de Estado para el Sector
Agroalimentario y el Desarrollo Rural 2010-2021; las Políticas para el sector agropecuario y el desarrollo de los territorios
rurales 2015-2018; el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial 2014-2020; Política de transformación del IDA a INDER; la
Estrategia Nacional de Biodiversidad (por publicarse); y, el Programa de Pago por Servicios Ambientales (Miranda, Otoya, &
Venegas, 2005. 8 Establecido mediante Decreto Ejecutivo N°33826-MINAE11 (MINAE, 2016). 9 La Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1995, introduce en nuestro ordenamiento el concepto de “patrimonio natural
del Estado”, administrado por el Ministerio del Ambiente y Energía, y constituido, según su artículo 13, por “los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.” (PGR, s. f.) 10 Algunos elementos de la EN-REDD+ que complementan al PNDF son: la regularización de derechos de tenencia y de los
recursos; la institucionalidad existente que permita cumplir los requerimientos específicos de REDD+; la participación social;
considerar impactos sociales y ambientales positivos y mitigar los negativos; un plan de distribución de beneficios monetarios y
no monetarios asociados a REDD+; y el respeto a los derechos existentes de ciertas poblaciones específicas (Rodríguez
Zúñiga & Alexandra, 2015).
19
Esta estrategia está integrada en el sistema de planificación nacional bajo el
Ministerio de Planificación Nacional y de Política Económica (MIDEPLAN), como ente
rector del sistema de planificación nacional en sus diferentes niveles.
De esta manera valora e impulsa el rol de las ASP en las iniciativas nacionales de “Reducir las
Emisiones de la Deforestación y la Degradación” (REDD) y afines, y en promover la
búsqueda de recursos financieros que fortalezcan la gestión de las ASP (Rodríguez Zúñiga &
Alexandra, 2015).
20
3 Manejo, distribución y tratamiento de agua
3.1 Uso temprano hacia planificación de la distribución del agua y saneamiento
Costa Rica posee 34 cuencas hídricas con superficies entre 207 km2 y 5 084 km2, de los cuales 17 están
ubicadas en una de las vertientes hidrográficas: la vertiente del Caribe, húmeda y lluviosa, sin déficit hídrico en
todo el año, y la vertiente del Océano Pacífico, más seca, con marcada disminución de caudales en el estiaje. A
lo largo del año los escurrimientos se concentran en las temporadas lluviosas de cada región y cuenca, con
mayor disponibilidad de agosto a octubre y menor disponibilidad de diciembre a abril (FAO, 2016).
Costa Rica está entre los primeros cuatro países de la región centroamericana con mayor oferta hídrica. Se
estima que el país tiene un total de 24,784 m3 de agua per cápita al año y cerca del 87% de la población tiene
acceso a agua con calidad potable. Sin embargo, el país enfrenta aún importantes retos en materia de
saneamiento, y el agua segura falta todavía a más de 500 mil personas (GWP, 2014).
Como se puede observar en la Tabla 1, el uso del agua en Costa Rica se traduce en una extracción hídrica total
nacional de 2.35 km3 en 2013, de los cuales 66.2 % del volumen total viene de fuentes superficiales, 33.8% de
fuentes subterráneas y 0.1% agua desalinizada. La extracción de agua se divide en 3 para el sector agrícola y
equivale a 57 % del total de las extracciones (con mayor parte destinada al riego), para el sector municipal 32%
y para el sector industrial el 11% (FAO, 2016).
Tabla 2 Uso de Agua
Fuente: FAO, 2016
Costa Rica también posee lagos, embalses y humedales. Sin embargo, los embalses construidos tienen
prioritariamente propósitos hidroeléctricos. Entre los 37 generadores (públicos y privados) de electricidad, 12
tienen un embalse artificial resultando en una capacidad total de almacenamiento de 1 997 millones de m3 en
2011. Estos lagos no son usados exclusivamente para la generación eléctrica, sino también para proyectos,
irrigación y consumo humano (FAO, 2016).
21
Las primeras regulaciones legales o políticas oficiales referidas al manejo del
agua provienen de la primera mitad del siglo XIX. Sin embargo, el manejo de recurso del agua
en Costa Rica se puede rastrear hasta tiempos ancestrales. De hecho, durante el periodo
indígena, se reportan evidencias de primeros pobladores asentados en el valle de Turrialba
debido a la fertilidad de los suelos y la profusa hidrografía. También, a partir del año 500 A.C,
evidencias demuestran que los pueblos indígenas ubicados en el Pacífico Norte y la Región
Chorotega se instalaron cerca de los ríos, utilizaron esta agua como fuente de alimento (pesca),
de transporte y en la fabricación de orfebrería, mientras que el agua de lluvia y el mar se
consideraban como divinidades con poderes de fertilidad para los cultivos y purificadas
(Sanabria Vargas, 2001).
El encuentro de la cultura indígena y española marcó un punto de cambio relacionado con el
manejo del agua. La utilización local del agua se transformó en un uso intensivo con la
introducción de una agricultura extensiva y la intensificación de la extracción de oro. También,
durante la conquista, el agua sirvió de medio de transporte para acceder a lugares en
Mesoamérica reflejándose en el desarrollo de puertos. Además, se desarrolló la construcción de
pozos excavados para el abastecimiento de agua en patios y/solares, técnica traída por los
españoles (Sanabria Vargas, 2001).
Durante el siglo XVII el agua tuvo un papel central en la fundación de nuevos poblados en el
interior de Costa Rica, las cuales fueron realizadas gracias a las rutas de acceso por ríos (y uso
doméstico) y en el desarrollo de la agricultura y las haciendas ganaderas (uso para el sector
agropecuario). Luego, durante el siglo XVIII ocurre un incremento en la demanda de agua y
construcción de acequias en paralelo al desarrollo agropecuario. El aumento del número de
propietarios rústicos, desarrollo de las ciudades y la necesidad creciente de agua para uso
doméstico llevaron a las poblaciones a construir acequias sin planificación formal. Las primeras
escaseces de agua impidieron el traslado de haciendas y diligencias fueron realizadas por sus
habitantes para abastecerse de agua. A mitad del siglo XVIII parte de la población
costarricense se beneficiaban de obras civiles que permitían conducir el agua desde las
quebradas hasta las poblaciones, mientras que, por otra parte, la costumbre de transportar agua
en recipientes se mantenía. El uso del agua en estas actividades agrícolas provoco conflictos
entre los habitantes de estas regiones (Sanabria Vargas, 2001).
En el siglo XIX, con el crecimiento rápido de la población del país (desde 15 538 habitantes en
1611 hasta 52 591 en 1800), se originaron escaseces de agua por el aumento de la demanda. A
raíz de esto se llevaron a cabo una serie de obras civiles que permitieron a las poblaciones un
mejor acceso al agua y a la electricidad. También, el desarrollo de obras de transporte y la
actividad minera y bananera propiciaron la utilización intensiva del agua intensificándose con el
tiempo. Por lo tanto, se desarrollaron obras hidráulicas, proyectos de amplificación,
restauración y mejora de redes de acequias para permitir una mayor disponibilidad y calidad de
agua. También se construyeron caminos entre asentamientos y ríos para la exploración del
país por vías navegables (Sanabria Vargas, 2001).
22
El establecimiento de relaciones mercantiles con Inglaterra impulsó el cultivo del café. Este
aumento en exportaciones trajo consigo la introducción de sofisticadas maquinarias y la
construcción de grandes instalaciones, aumentando la demanda de agua, elemento
indispensable para el lavado y procesado del café. Esta actividad también ocasionó gran
contaminación por medio de lixiviados y desechos sólidos (Sanabria Vargas, 2001). Por lo
tanto,
"Las iniciativas que se emprendieron para la regulación del recurso hídrico comenzaron en 1841,
cuando se emitió una disposición que prohibió el beneficio de café dentro de las poblaciones, en aras de
la higiene por las fermentaciones que causaba y las dañinas “miasmas”. La extracción de agua para
la producción del café se estableció desde 1820 aproximadamente" (Sánchez, 2008).
A partir de este siglo la falta de reglamentación y de controles sobre el uso del agua y proyectos
para resolver estos problemas empezó a causar mayores impactos negativos en el estado del
agua. (Sanabria Vargas, 2001).
En este contexto, las primeras regulaciones legales o políticas referidas al manejo del agua se
crearon durante en los años 1800s (Alvarado Rojas, Zeledón, & Quirós Sanabria, 2003). La
primera normativa de Aguas en Costa Rica apareció en 1841 en el Código General de Carrillo
después de la consolidación del Estado nacional en los años 1820's (Botey, 2002) y después en
la promulgación de la Constitución de 1848 (Jiménez, 1973). Sin embargo, el primer
documento oficial reglamentado el uso de agua fue firmado el 17 de Julio de 1844. Este
decreto está constituido por 13 artículos de los cuales dos se refieren explícitamente a las obras
necesarias para extraer agua del río y abastecer las haciendas11. Con este fin apoya esta primera
legislación la creación de un fondo económico en el tesoro municipal para el uso de las tierras
(Sanabria Vargas, 2001).
A inicios del siglo XX el uso del agua no estuvo exento de conflictos. Estos comienzan en el
año 1884 dados los primeros trámites en materia de legislación del recurso hídrico, de la mano
con la formación del Estado costarricense y la conformación legal y judicial de órganos
burocráticos en el país. En este contexto los primeros gobiernos locales se vieron encargados
de disponer de todos los impuestos recaudados para su uso agrícola correspondiente. Con la
intención de desarrollar cultivos exportables se crearon nuevas extensiones agrícolas y el
11 “Artículo 1. Es a cargo de los hacendados de café en las tierras de Las Pavas la dirección, trabajo y mejoras de la fuente de
agua que del río Tiribí debe salir para aumentar a de esta ciudad y surtir las haciendas de aquel punto y aún parte de la
población en general.
Artículo 2. Para el caso se establecerá una dirección de entre los mismos hacendados compuesta por tres individuos de
capacidad.
Artículo 5. Las funciones de la Dirección son contraídas a examinar desde su origen la línea por donde debe conducirse la
fuente de aguas de que se ha hecho mención: a acordar el modo y forma en que debe hacerse el canal para su estabilidad y
buenos resultados: consultar la mayor economía y seguridad en las sumas que deben invertirse en aquella obra: a formar los
contratos de los trabajos de la manera más económica y positiva, y a remover las dificultades que se presenten en el progreso y
conclusión de la misma obra" (Archivo Nacional, 1843).
23
ferrocarril, cuya construcción comienza en 1873 “viene a construir el
pedestal sobre (el) que descansará la futura prosperidad de la república”12 (Alvarado Rojas
et al., 2003).
La regulación del agua en Costa Rica se encuentra luego en 1873 con la construcción de pozos
artesanales por decreto. En 1879 las aguas minerales de diferentes partes del país fueron
analizadas para conocer sus características físico-químicas; y en 1884 el gobierno costarricense
emitió un decreto respecto al uso de las aguas del Río San Juan, importante por su ubicación
transfronteriza, del cual dos artículos se refieren directamente a las obras necesarias para
extraer agua del río y abastecer las haciendas (Sanabria Vargas, 2001).
La primera Ley de Agua fue creada en 1884 impulsando aspectos políticos, sociales y
económicos. Sin embargo, ejerció una regulación limitada sobre el recurso hídrico debido al
proceso de centralización del poder que impulsaba el progreso y la libre producción. La ley de
Aguas, Decreto No. 11 de 26 de mayo de 1884, establece que “algunas de las aguas son de
dominio público, por otra parte, clasifica como del domino privado el agua y sus cauces en
ciertas condiciones (Artículos 1-12)” y que “se establecen aguas que pertenecen a particulares,
municipalidades, provincias y del Estado (Artículo 13)” (Alvarado Rojas et al., 2003, p. 10). Por
lo tanto, un sistema de concesiones, de manejo y prioridades de uso fue implementado,
también regulando sus servidumbres y encargando la administración de las aguas de dominio
público al Poder Ejecutivo (aguas navegables) y las municipalidades. Más tarde la
administración de estas aguas pasó de las municipalidades a la Ley de Fuerzas Hidráulicas (No.
14 de 31 de octubre de 1910 y dándosela al Poder Ejecutivo) (Alvarado Rojas et al., 2003).
Dos puntos notables aparecen en esta Ley: el abastecimiento de agua para ferrocarriles para
apoyar el desarrollo de la comercialización del café, y "darle al riego un penúltimo lugar"
impulsando el uso de agua de lluvia para los cultivos de café, que era el producto agrícola de
exportación predominante en estos años (Alvarado Rojas et al., 2003).
Por el entorno sociocultural en que se origina, a saber, la abundancia en agua y la importancia
de la actividad cafetalera (por encima de la protección de los recursos naturales), la primera Ley
de agua está enfocada en el aprovechamiento, en obras de defensa, accesiones y desecación de
terrenos, sin contemplar el manejo y la conservación de los recursos hídricos, ni normas sobre
contaminación o disposición de aguas residuales. Además, las aguas subterráneas reciben poca
atención debido a la abundancia de agua superficial no contaminada, a la poca población y la
poca diversidad de actividades productivas. Así, el Poder Ejecutivo está encargado de dictar los
reglamentos para la ejecución de dicha ley por razones “sociales, económicas y tecnológicas
bajo una política e ideología de progreso y modernización provocados por la bonanza
12 Tomás Guardia,” Mensaje del presidente de la república de Costa Rica al Congreso nacional el 1 de mayo de 1873” En:
Meléndez, Carlos. Óp. Cit. p. 88.
24
económica del cultivo del café, el cual introdujo al país en el mercado
mundial” (Alvarado Rojas et al., 2003, p. 12).
La Inspección Cantonal de Aguas fue creada por la Ley de la Inspección Cantonal de Aguas
No. 15 de 11 de mayo de 1923 donde se establece que las municipalidades actuaran como “la
policía de las aguas” y funcionarios “juez de aguas”, antecedente a la creación de la figura del
“Inspector Cantonal de Aguas” para enfrentar las necesidades de agua frente al aumento de la
población y de conflictos de uso, y en procesos productivos y cambios socioculturales.
Enfrentándose a fuerzas sociales nacionalistas y estatistas y ejerciendo presión en la formación
del marco legal sobre el agua para oponerse a empresas extranjeras de fuerza eléctrica
monopolísticas, se creó el Servicio Nacional de Electricidad (SNE) en 1928 como organismo
regulador e incluso generador. En 1941 el SNE fue encargado de potestades que variaban
desde otorgar concesiones hasta la nacionalización eléctrica y con ello la fusión de las
compañías eléctricas en la CNFL (Alvarado Rojas et al., 2003).
En 1941 fue emitida la Ley de Agua Potable No. 16 del 29 de octubre, que declaró del dominio
público, cualquier fuente que se explotara para abastecimiento poblacional. Esta Ley también
regulo las zonas de protección forestal en terrenos de infiltración, fuentes y cursos de las aguas
de abastecimiento público, introduciendo el concepto de contaminación de las fuentes. Se crea
la Sección de Aguas Potables de la Secretaría de Salubridad Pública para que absorbiera
paulatinamente el servicio y añade los conceptos de penas, sanciones, delitos y faltas (Alvarado
Rojas et al., 2003).
Luego, la Ley de Aguas No. 276 de 27 de agosto de 1942 implicó cambios estructurales,
modificando el orden de prioridades de uso en el otorgamiento de concesiones (integra nuevos
electos, el uso de agua para ferrocarriles pasa de un segundo lugar a tercer lugar y el riego sube
en sexta prioridad en lugar del penúltimo). También incorpora los conceptos de penas,
sanciones, delitos y faltas. Esta Ley extendió el dominio público de las aguas; dando la rectoría
de las aguas nacionales al SNE, creo el Departamento de agua, determino cánones para las
concesiones y diferenció las aguas por sus condiciones organolépticas, tales como las termales
y las mineromedicinales, entre otros (Alvarado Rojas et al., 2003).
Durante el período desde la vigencia de la segunda Ley de Aguas hasta la conclusión de un
siglo de legislación sobre el recurso hídrico (1942 – 1984), el mundo y Costa Rica
experimentaron cambios sociales y económicos. En un contexto agroexportador de café,
banano, caña de azúcar y cacao con industrias relacionadas, Costa Rica vio la aparición de
instituciones tales como las Escuelas de Farmacia y la Nacional de Agricultura (que luego se
integrarían a la Universidad de Costa Rica), el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas
(IICA) y la figura de Sociedad de Usuarios de Agua. Por lo tanto, esta Ley se volvió obsoleta
hoy en día porque responde a las condiciones (por ejemplo, la demografía del país) y
necesidades socioeconómicas (desde una economía basada en agricultura, hacia el crecimiento
del turismo) y avances tecnológicos de la época (Alvarado Rojas et al., 2003).
25
A los factores de uso de agua se agregó la generación eléctrica. Por lo tanto, en 1949 se
encuentra la Ley constitutiva del ICE, Decreto-Ley No. 49 del 8 de abril. Esta Ley "establece la
encomienda el desarrollo racional de las fuentes productoras de energía física" (Betrano, 2014,.
60). Por lo tanto, el ICE está encargado de gobernar el aprovechamiento de la energía
hidroeléctrica para fortalecer la economía nacional y promover el bienestar de los
costarricenses. La declaración de varios recursos como reservas hidráulicas vendrán a
complementar este enfoque (Alvarado Rojas et al., 2003).
Luego la Ley de Agua de 1942 fue ampliada por la emisión de varias leyes complementarias. La
“Ley General de Agua Potable No. 1634” del 18 de setiembre de 1953 y la “Ley Constitutiva
del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados (AyA) No. 2726” del 14 de abril de
196113 implementaron regulaciones para normas, planeamiento, financiamiento y desarrollo,
creando el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Esta ley aborda los temas
de suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos
industriales líquidos y define normativas para los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas
urbanas (Alvarado Rojas et al., 2003).
En 1973 la Ley Constitutiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS), No. 5438
del 17 de diciembre de 1973 y la Ley del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y
Avenamiento (SENARA), No. 6877 del 29 de julio de 1983, crea el fundamento legal para la
institución homónima. Además, se deroga la ley previa y se crea una serie de reglamentos y
decretos que fundan el proyecto Distrito de Riego del Río Itiquís, Arenal y Zapandí (Alvarado
Rojas et al., 2003).
Resultando de las políticas y legislación relativas al uso del agua y la gestión del agua, hoy en
día, más de 15 instituciones gubernamentales están involucradas en la gestión del recurso
hídrico:
El Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE): encargado de las políticas
públicas relativa al manejo del agua.
Dirección de Aguas: responsable de las concesiones y autorizaciones de
aprovechamiento de aguas superficiales y subterráneas, del registro de
aprovechamiento de aguas, del canon de aprovechamiento y de vertidos, de
velar por la calidad de las aguas superficiales, y de resolver conflictos por el
agua, entre otros.
El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) a través del Servicio
Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) es
encargado del servicio público de riego y drenaje.
13 reforzada por la Ley No. 3668 de 16 de marzo de 1966 y reformada por Ley No. 5915 de 12 de julio de 1976
26
El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
(AyA): encargado del agua potable, alcantarillados y saneamiento urbano y
rural, conservación de cuencas y control de contaminación.
El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE): responsable de la
generación hidroeléctrica, manejo de información hidrológica, protección de
cuencas, fuentes y cauces.
El Ministerio de Salud: responsable de la calidad del agua para consumo
humano y saneamiento.
diversas entidades autónomas tales como las ASADAS.
y los gobiernos locales.
Los datos existentes enseñan que la distribución de las responsabilidades en cuanto a la
distribución de agua aumentó entre 1989 y 2015 para lograr un tope a los alrededores del año
2005. Se puede notar que el porcentaje de población cubierto con acceso al agua potable ha
aumentado desde los años 1990, mientras que el porcentaje de cobertura por aguas no potables
ha disminuido. La cobertura de agua potable se acerca al 95%; el AyA y los proveedores de
aguas continúan sus esfuerzos para el mejoramiento de la calidad de agua. Sin embargo, se
puede notar que la distribución de agua por los municipios y ASADAS también ha aumentado
de manera significativa, aunque persiste la distribución de agua no potable por las ASADAS
principalmente (Ilustración 4, 5, 6, 7). En cuanto a la calidad del agua, el laboratorio nacional
de aguas demuestra que la calidad del agua distribuida en el país ha progresado desde 82,6%
hasta 89,3% de población abastecida con agua con tratamiento y/o desinfección entre 2009 y
2015 (Tabla 2). De esto resulta un poco menos del 10% de la poblacion que sigue sin aceso a
agua potable en 2015 (Mora Alvarado, Mata Solano, & Portuguez, 2016).
27
Tabla 2 Porcentaje de población abastecida con agua con tratamiento y/o desinfección 2009-2015
Fuente: Mora Alvarado, Mata Solano, & Portuguez, 2016
Ilustración 4 Porcentaje de población cubierta con agua potable y no potable de los acueductos administrados y operados por el
AyA entre 1989 y 2015
Fuente: Mora Alvarado, Mata Solano, & Portuguez, 2016
28
Ilustración 5 Porcentaje de población cubierta con agua potable y no potable de los acueductos administrados y operados por
municipios entre 1989 y 2015
Fuente: Mora Alvarado, Mata Solano, & Portuguez, 2016
29
Ilustración 6 Porcentaje de población cubierta con agua potable y no potable de los
acueductos administrados y operados por CAAR´s/Asadas entre 1999 y 2015
Fuente: Mora Alvarado, Mata Solano, & Portuguez, 2016
30
Ilustración 7 Porcentaje de población cubierta con agua potable y no potable de los
acueductos en Costa Rica entre 1991 y 2015
Fuente: Mora Alvarado, Mata Solano, & Portuguez, 2016
31
Las redes de alcantarillado y Plantas Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) fueron primero
construidas en las ciudades del Area Metropolitana. Sin embargo, "la falta de operación y mantenimiento
las llevó a su completo deterioro y por ende a estar fuera de operación, por lo que actualmente las aguas residuales
recolectadas en sus redes son descargadas directamente a los ríos sin tratamiento alguno, son el caso de las ciudades de
San José, Cartago, Alajuela y Heredia" (AyA, 2009, p.5). El primer alcantarillado sanitario se construyó
en 1911 en San José, seguido por la construcción de dos colectores en 1930 y sus PTAR respectivas
en los años 1940; sin embargo, la falta de operación y mantenimiento como mencionado anteriormente los
llevó a un gran deterioro en los años 1960s (AyA, 2009).
Entre 1911 y 1943, se construyeron los alcantarillados sanitarios, extensiones y PTAR en las grandes
ciudades del país (AyA, 2009):
San José construyó y extendió los colectores administrados por el AyA.
Cartago accede a su alcantarillado sanitario en 1911 administrado por la Municipalidad y su
extensión en 1962, mientras su PTAR se construyó en 1943 (sus estructuras ya no existen).
La construcción del alcantarillado de Alajuela administrada por la municipalidad se extendió
desde 1936 hasta la mitad de la década de 1940; mientras que en 1943 se construyó la PTAR
conocida, actualmente fuera de operación.
En Heredia el alcantarillado sanitario se construyó en los años 1940 administrado por la
ESPH14. Su PTAR se construyó en 1943 y actualmente se encuentra fuera de operación. El
país lleva cerca de diecisiete años tratando de desarrollar un proyecto que permita recolectar
y tratar las aguas residuales, que se producen en el área metropolitana de la provincia de San
José.
En 2006 fue aprobado por la Asamblea Legislativa un crédito para la implementación del “Proyecto
de Mejoramiento Ambiental de Área Metropolitana de San José”, "en el cual se pretende rehabilitar la red
de alcantarillado sanitario existente, extender colectores y redes y construir una PTAR para mejorar las condiciones
ambientales y de salud de tan poblada zona" (AyA, 2009, p. 5).
La legislación relativas a las descargas de aguas residuales está contemplado “en la Ley Orgánica del
Ambiente, Ley General de Salud, Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley Constitutiva del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y los decretos derivados de estas leyes, siendo necesario armonizar las
competencias institucionales que existen entre los suscriptores del Presente Convenio, como un requisito para aplicar de
forma efectiva la legislación correspondiente a este tema, cumpliendo así con la legislación ambiental en general que es
un compromiso sine qua non del Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica y Estados Unidos
(RD-CAFTA), que forma parte de la legislación interna de Costa Rica y que en su Capítulo Ambiental, manda
14
La Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. es una empresa autónoma que presta múltiples servicios públicos y que fue constituida bajo una ley privada. Esta empresa brinda servicios de agua, alcantarillado y electricidad a la provincia de Heredia, en la zona norte del país, atendiendo al 5% de la población costarricense (Fennell López, 2013)
32
entre otros, a garantizar los procedimientos administrativos de acuerdo con la legislación nacional de cada suscriptor en
materia de ambiente” (AyA, 2009, p.7).
Como resultado, se observa que el uso de tanques sépticos ha aumentado desde los años 2000 para
la disposición de excretas, mientras que el uso de alcantarillado ha disminuido. Este cambio puede
explicarse por el desarrollo urbano más rápido que el desarrollo del sistema de alcantarillado,
llevando a las poblaciones a desarrollarse de manera autónoma (Ilustración 8) (Mora Alvarado et al.,
2016).
Ilustración 8 Evolución de la disposición de excretas por medio de tanques servicios y
alcantarillados en Costa Rica 2000-2015
Fuente: Mora Alvarado et al., 2016
3.2 Agua para consumo Humano y clase de servicio sanitario
El país cuenta con una legislación que reconoce las aguas y sus cauces como bienes de dominio
público inalienables y de completo dominio del Estado (la Constitución de Costa Rica) y que los
recursos hídricos son públicos (Código de Minería). Costa Rica también cuenta con la Ley Orgánica
del Ambiente y la Ley de Aguas No. 276 que impone estudios de impacto ambiental en proyectos de
recursos hídricos, y regula el dominio, uso y aprovechamiento de las aguas, respectivamente. La
calidad del agua está regulada por la Ley General de Salud No. 5 395 (PGR, s. f.).
33
En 2016 el INEC (2016) reporta que 99.4% de la población costarricense acede al agua por cañería,
dentro del cual 97.7% acede por tubería dentro de la vivienda, 1.5% por tubería fuera de la vivienda
dentro del lote, y 0.2 % por tubería fuera el lote o edificio. Solamente 0.6% de la población
interrogada no tiene acceso a ningún tipo de abastecimiento de agua (Tabla 3) (INEC, 2017). Sin
embargo, en 2015 el AyA en el Informe de Calidad de Agua demuestra que, 99.4% de la población
es cubierta por cañería de los cuales 28.9% no es potable (Tabla 4).
Tabla 3 Total de viviendas ocupadas por total de ocupantes y promedio de ocupantes por
vivienda por: tipo de abastecimiento del agua en 2016
Tipo de abastecimiento de agua por cañería
Total Total Tubería dentro
de la vivienda
Tubería fuera la
vivienda dentro el
lote
Tubería fuera el
lote o edificio
Igno
rado
No
tiene
Vivie
ndas
1 465
259
1 456
680
1 431 691 21 906 3 083 - 8
579
Ocup
antes
4 889
762
4 861
724
4 770 405 79 251 12 068 - 28
038
Prom
edio
3,3 3,3 3,3 3,6 3,9 - 3,3
Fuente: INEC, 2017
Tabla 4 Agua para consumo Humano: estimación general de cobertura y calidad en Costa
Rica en 2015
Abastecimiento Población
cubierta en %
Población con agua
potable en %
Población con agua
no potable en %
Aya 46.7 99.0 1.0
Municipalidades 14.0 90.0 10.0
ESPH 4.7 97.5 2.5
CAAR/ASADAS 17.6 80.0 20.0
CAAR/ASADAS 11.5 80.0 20.0
Subtotal por entidad operadora 94.5 91.7 8.3
Otros con cañería intradomiciliar 3.2 91.7 8.3
Otros con agua por cañería en el
patio
1.7 91.7 8.3
Subtotal de población abastecida por
cañería
99.4 91.7 8.3
Sin tubería: pozos-nacientes 0.6 0.0 100
Totales 100 91.2 8.8
34
Fuente: Mora Alvarado et al., 2016
En cuanto a los alcantarillados, en 2016 74,3% de la población del país depende de tanques sépticos,
22.1% está conectado a alcantarillado o cloaca mientras 1.7% usan pozos negros o letrinas y 0.3% no
tiene sistema de disposición de execra. Se puede observar que existen pocas diferencias entre las
zonas urbanas y zonas rurales (Tabla 5) (INEC, 2017).
Tabla 5 Total de viviendas ocupadas y total de ocupantes por: clase de servicio sanitario
Clase de servicio sanitario
Tota
l
Alcantari
lla cloaca
Tanque
séptico
Tanque séptico con
tratamiento (fosa séptica)
**
Pozo
negro o
letrina
Otro
sistem
a
Igno
rado
No
tiene
Vivie
ndas
1
465
259
323 942 1089
404
20 861 24 442 2 379 - 4
231
Ocup
antes
4
889
762
1 039
554
3 676
197
69 352 85 290 7 841 - 11
528
Prom
edio
3,3 3,2 3,4 3,3 3,5 3,3 - 2,7
Fuente: INEC, 2017
3.3 Monitoreo del agua y nueva ley de agua
En Costa Rica la población parece tener un acceso bastante desarrollado al agua y sistemas
sanitarios. Sin embargo, los desafíos en cuanto el manejo de agua se ubican en la contaminación y la
gestión de los recursos hídricos mismos. La Gobernabilidad del Agua presenta grandes deficiencias,
"desde los procesos administrativos de los entes públicos hasta el consumidor de agua embotellada; pero con un dato
preocupante de que solo el 3,7% contaban con Plantas Tratamiento de Aguas Residuales (AyA, INEC, 2007) y un
16,2% de la población no cuenta con agua potable (727.809 personas)" (FES, 2014).
En este contexto, el monitoreo de los recursos hídricos para asesorar el impacto de las diferentes
leyes, reglamentos, decretos, y creación de las diferentes instituciones públicas, fue escaso hasta la
década del 2010. De hecho, las iniciativas de evaluación de la calidad de las aguas realizadas en Costa
Rica han sido esfuerzos aislados con fines específicos que responden más a proyectos de
investigación realizados en períodos cortos de medición (Yamileth Astorga, 2006). El Estado de la
Nación (2006) declaró en 2006 “no existe en el país un sistema de monitoreo de calidad de agua superficial
establecido, organizado y coordinado. Actualmente son varias las instituciones que intentan impulsar sistemas de
evaluación de calidad del agua superficial, sin coordinación ninguna y concentrados casi exclusivamente en la Cuenca
35
del Río Grande de Tárcoles” (p. 15). Asimismo, el monitoreo del agua subterránea sufrió la misma
carencia hasta el 2015. Por lo tanto, faltan los indicadores para examinar el manejo nacional de los
recursos hídricos.
La cantidad y calidad del agua subterránea no está aun completamente determinada y el país ha
empezado un proceso de investigación para conocer a los acuíferos. Cuatro recursos fueron
identificados (FAO, 2016):
“Acuíferos en llanuras aluviales del Pacífico y Atlántico: en las faldas de las cordilleras de Guanacaste,
Central y de Talamanca.
Acuíferos en cuencas intermontanas de las cordilleras Volcánica Central y de Guanacaste: los más
importantes para el abastecimiento público de San José y de las principales ciudades del interior del país.
Acuíferos de baja producción en rocas sedimentarias y volcánicas del Terciario: producciones bajas, pero
cumplen una importante función para el abastecimiento público de pequeñas poblaciones en todo el país.
Acuíferos costeros desarrollados en más de treinta microcuencas de tipo aluvional: abastecen de agua a las
principales localidades costeras”.
Tampoco existe un sistema de monitoreo de calidad de agua superficial adecuado (Entrevista I2,
2017). Esfuerzos han sido emprendidos en la Cuenca del Río Grande de Tárcoles por instituciones
tales como la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del MINAE, el Departamento de
Protección al Ambiente Humano del MINSA y la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, apoyadas
por el Instituto Tecnológico de Costa Rica, la Universidad Nacional y la Universidad de Costa Rica.
Sin embargo, la falta de coordinación impide la eficiencia de los sistemas desarrollados (Entrevista
I2, 2017).
En este contexto, según la Dirección de Agua, el mayor reto es rescatar la salud ambiental de
cantidad importante de los ríos del país (Entrevista I2, 2017). En 2013, el informe DFOE-AE-IF-
01-2013 de La Contraloría General de la República declara: “el país enfrenta un escenario de contaminación
hídrica sin control, que tiene altamente afectadas cuencas hidrográficas importantes como Grande de Tárcoles, Grande
de Térraba, Tempisque y Reventazón. Esta contaminación incide desfavorablemente en las playas del país, en la
acuicultura y en el balance de los ecosistemas acuáticos como es el caso de la degradación de los arrecifes coralinos.
Además, amenaza la cobertura nacional de agua potable que no alcanza el 100%, siendo las comunidades rurales las
más afectadas” (CGR, 2013, p. 44). De hecho, la calidad del agua superficial en las cuencas que
abastecen las plantas potabilizadoras ha sido deteriorada por la erosión y fuentes de contaminación
puntuales y continuas (desechos líquidos industriales y domésticos tales como prácticas
agropecuarias y por el desarrollo urbano (Espinoza, Morera, Mora, & Toores, 2004).
En directa relación con lo precedente, el manejo de las aguas residuales también constituye un mayor
reto porque el país experimenta, en lo relativo a la cobertura de saneamiento actual, menos tanques,
más colectores, y el mismo tratamiento (Entrevista I2, 2017; Angulo, 2012). Angulo (2012) declara
36
que la red de alcantarillado sanitario en 2012 pudo haber aumentado el caudal de descarga de agua
residual sin tratamiento en los ríos porque se ha mantenido el 3,6% de la población, cuyas aguas
residuales reciben algún tratamiento, indistintamente de si cumplen o no con la normativa en salud y
límites de descarga establecidos en el Reglamento de Vertidos Decreto 33601-MINAE-S entre 2007
y 2012.
Asimismo, el aumento de la carga orgánica, la aparición de metales pesados, químicos y otros
contaminantes en los ríos de la GAM y zonas periféricas, principalmente en áreas de desarrollo
urbano, ha sido identificado (CGR, 2013). Esta contaminación se debe a que las cabeceras de
provincia y cantones que cuentan con red sanitaria, en la mayoría de los casos, canalizan las aguas
residuales directamente a los ríos. La red sanitaria del Ministerio no cuenta con otra base centralizada
que permita el control de los sistemas de tratamiento de agua residual existentes. A esto se suma la
falta de leyes, decretos o similares que regulen el uso y construcción de tanques sépticos (Angulo,
2012).
Para enfrentar estos retos, el país actualmente cuenta con una Agenda del Agua, Política Nacional
Hídrica (2008), una Estrategia para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (2006), un Plan
Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico (PNGIRH 2009), una Política Nacional de
Saneamiento en Aguas Residuales 2016-2045 y otros diversos instrumentos de planificación hídrica.
Sin embargo, "no se ha logrado establecer un adecuado manejo de este recurso que integre el desempeño institucional,
asegure su uso equitativo y una protección debida" (Ballestero, 2013, p. 1), por su sistema inadecuado de
manejo basado en limites administrativas y no cuencas, y la obsolescencia de la legislación del
recurso, el cual, por ejemplo, fue criticado por la ausencia de claridad en cuanto la repetición de las
responsabilidades entre entidades públicas involucrada en el manejo de agua. Por lo tanto, la
gobernanza del agua15 se presenta también como un reto (Entrevista I2, 2017).
La evolución de la población costarricense y el desarrollo del país superó el paradigma de gestión de
la ley de agua, principalmente centrada en las aguas superficiales, obviando las aguas subterráneas a
pesar de una estimación de 70% de abastecimiento de agua a partir de fuentes subterráneas, y brindó
la necesidad de una nueva legislación relativa a los recursos hídricos (GWP, 2014).
De acuerdo con la actual gobernabilidad del agua, el recurso es gestionado por una institucionalidad
fragmentada y con competencias que se traslapan. La Ley de agua está en vigencia desde 1942
resultando en una normativa legal actual de gestión del agua sin principios modernos e
internacionales para garantizar la seguridad hídrica nacional, tales como los principios de la Gestión
Integrada de los Recursos Hídricos establecidos en Dublín en 1992 (GWP, s. f.). El marco legal
15 El PNUD define la gobernabilidad del agua como: “El conjunto de sistemas políticos, sociales, económicos y administrativos encargados de
desarrollar y gestionar los recursos hídricos y su distribución. La gobernabilidad del agua cubre así mismo un conjunto de temas íntimamente ligados al agua,
desde la salud y la seguridad alimentaria hasta el desarrollo económico, el uso de la tierra y la preservación del entorno natural del que dependen nuestros
recursos de agua” (Castillo Guerrero & Madriga lRamírez, 2013).
37
actual del país se enfoca principalmente en la atribución de las responsabilidades a las instituciones
del Estado para el control y toma de decisiones. Por lo tanto, las instituciones no tienen los
instrumentos para implementar medidas de represión a personas físicas o jurídicas en caso de uso
ilegal del agua, reto exacerbado por la falta de datos fiables acerca de la disponibilidad de agua
(Astorga, 2016).
El Congreso de Costa Rica aprobó en primer debate el proyecto de ley de aguas en marzo del 2014 y
se posiciona como precursor en las reformas de agua en América Central, por promover una rectoría
clara a partir de una evolución en el marco institucional vigente por permitir la participación
ciudadana en estructuras regionalizadas para la gestión del agua basados en unidades hidrológicas,
reconociendo el Derecho Humano al agua y al saneamiento, y por considerar modificaciones al
otorgamiento de concesiones para el aprovechamiento de aguas con el fin de contribuir al uso
sostenible de este importante recurso (GWP, 2014). En este contexto ha sido propuesta una nueva
Ley de Agua. Esta nueva Ley crea una normativa para asegurar la sostenibilidad, incluyendo nuevos
principios rectores hacia la gestión del agua tales como (Yamilteh Astorga, 2016):
Acceso al agua para consumo humano y al saneamiento, como un derecho humano
fundamental e indispensable.
Preventivo y precautorio, procurando la mayor protección y la adopción de medidas eficaces
para impedir su deterioro.
Internalización de costos en relación al uso y a su contaminación, considerados aquellos de
índole económica, financiera, ambiental y social.
Participación ciudadana, garantizando y fomentando a todo nivel que todas las personas
tengan el derecho a contar con información y a participar en la toma de decisiones y en las
acciones.
Planificación del agua en función del ciclo hidrológico e hidrosocial, respetando la función y
los servicios de los ecosistemas, así como asegurar la sostenibilidad económica y la gestión
integral del recurso hídrico.
38
4 Residuos sólidos
4.1 Un manejo reciente
Históricamente los desechos sólidos en Costa Rica no se han beneficiado de un plan de manejo
formal y su manejo se ha regido por el Código Sanitario (Entrevista I3, 2017).
"La política de gestión de desechos sólidos en Costa Rica se había caracterizado por la tendencia a la
concentración de los sitios de deposición, sobre todo en el caso de las principales ciudades del entonces llamado
Valle Central, hoy denominado GAM [Gran Área Metropolitana], dentro de la cual los desechos sólidos de
los cantones centrales con muy alta concentración de población se han tendido a depositar en los cantones
periféricos, menos urbanizados" (Boza Ramírez, 2005, p 104).
Sin embargo, el desarrollo urbano produjo un déficit territorial en las zonas más urbanizadas del
Valle Central, creando un aumento de los precios de la tierra y una falta de emplazamiento para la
deposición de los desechos (Boza Ramírez, 2005, Entrevista I3, 2017). En este contexto, los
desechos fueron luego depositados en terrenos en otros cantones menos urbanizados, de manera
que resultara una más baja “probabilidad de que se generara una fuerte oposición o resultaren
afectados los asentamientos con pobladores de más altos ingresos” (Boza Ramírez, 2005).
No obstante, a mediados del siglo XIX la disposición de los desechos creó problemas de salud
pública y llevó a las poblaciones a tomar acciones en consecuencia tales como quejas, demandas,
diligencias judiciales y movilizaciones públicas denunciando la contaminación. Los problemas de
disponibilidad de agua presentados en el capítulo precedente exacerbaron el impacto de la
contaminación por desechos sólidos (Rojas, 2000, Entrevista I3, 2017). Por lo tanto, entre los 1940s
y los 50s creció la preocupación pública por el tema y esta situación obligó al estado a retomar el
establecimiento del proceso centralizador y concentrador en la gestión y deposición de los desechos
sólidos, y a examinar la implementación de métodos alternativos de deposición y aprovechamiento
(Boza Ramírez, 2005).
La consolidación de la industrialización sustitutiva de importaciones, y luego, también la del
ensamblaje, enfatizó el problema de desechos a partir de los años 50s hasta los 70s. Este fue
enfrentado con una política pública con fundamento estatal, encargándose el estado de la
recolección de los desechos sólidos, del transporte y de su colocación en los crematorios. La
centralización de la política pública llevó a limitar las capacidades de las municipalidades a manejar
los desechos sólidos. Por lo tanto, las estrategias de manejo de desechos se transformaron en su
deposición en un terreno muy quebrado para ser quemados (Boza Ramírez, 2005).
En 1973 fue promulgada la Ley General de Salud y establece por primera vez la obligación para los
administrados de separar y reciclar los “desechos” y también la responsabilidad de las
39
Municipalidades en facilitar la recolección, el acarreo y la disposición final de los desechos
(MINSALUD, 2016, Entrevista I3, 2017).
De forma paralela el incremento de la población de Costa Rica se vio igualmente acompañada de un
crecimiento en la producción de desechos. Además, un aumento del volumen y de la cantidad de
materiales recuperables creo competencia entre los mismos empleados municipales recolectores de
basura y los “buzos” promoviendo el surgimiento de microempresas. Al experimentar este
crecimiento, políticos, empresarios y empresas trasnacionales se involucraron en el negocio. Sin
embargo, la planificación, el ordenamiento, la supervisión, la fiscalización y el control del manejo de
desechos no supo contestar a la magnitud y la complejidad del problema (Boza Ramírez, 2005).
En los años 80s, el aumento demográfico y a la conurbación hizo entrar la gestión de los desechos
sólidos domiciliares en la agenda pública con el Reglamento sobre el manejo de basuras (Boza
Ramírez, 2005), sin embargo, a partir de los 90s, la discontinuidad entre las políticas
gubernamentales llevó las políticas públicas a un enfoque estrictamente sobre la finalidad de los
desechos (Martínez & Zuñiga, 2012, MINSALUD, 2016). En consecuencia, de esta falta de gestión
adecuada, se declara en 1991 el manejo de residuos sólidos emergencia nacional mediante el
Decreto Ejecutivo N° 20429 declara emergencia nacional la contaminación ambiental por desechos
sólidos y “Plan Nacional de Manejo de Desechos Sólidos” está elaborado (Martínez & Zuñiga,
2012).
Mientras que el informe publicado en 1995 por la Contraloría General de la República (1990-1994)
declara que el problema de gestión de desechos tiende a resolverse con la creación de mega rellenos
regionales (Boza Ramírez, 2005), la nueva administración centra el enfoque del manejo de los
residuos sólidos en gestionar la disposición final de residuos sólidos a nivel local entre 1994-1998
(Martínez & Zuñiga, 2012). Este paso descentraliza la gestión al sector privado y a las
municipalidades promoviendo la construcción de rellenos sanitarios regionales y se declara
emergencia nacional el problema de residuos sólidos, nuevamente mediante decreto ejecutivo
(Martínez & Zuñiga, 2012). La aprobación del nuevo Código Municipal en 1998 trasladó dichas
responsabilidades a las municipalidades, sin embargo, la falta de capacidad humana, técnica y
económica llevó a un servicio deficiente (Boza Ramírez, 2005).
Sin embargo, los desafíos presentados por la política de gestión de los desechos sólidos persistieron
hasta los años 2000.
Hasta 2005, la política de gestión de los desechos sólidos consistía en la inexistencia de una política, donde el
laissez faire, laissez passer constituía la atmósfera dominante, y cada actor social se beneficiaba o podía ser
perjudicado de acuerdo con sus posibilidades de influencia política. A mediados de la década de los noventa, la
proporción de población costarricense que habitaba áreas metropolitanas en relación con la población urbana
total, estaba por encima del promedio centroamericano, el cual era del 44%. Además, en lo que respecta al
40
volumen absoluto de generación de desechos sólidos dentro de las áreas metropolitanas, Costa Rica también se
encontraba por encima del promedio centroamericano (Boza Ramírez, 2005, p.106).
Consciente del problema el Informe Final del Plan Nacional de Manejo de Desechos Sólidos
(PNMDS) (2003) declara "a los entes gubernamentales responsables de la salud ambiental de Costa
Rica, les interese un Plan Nacional de Manejo de Desechos Sólidos compatible con el ambiente, en
un plazo de diez años" con la meta de lograr sustanciales para resolver el problema de manejo de
desechos. Además, el Informe de Desechos Sólidos realizado por el IFAM indica la falta de trámites
relacionados con la implementación y seguimiento del PNMDS a pesar de los esfuerzos para la
implementación del Plan desde un plano administrativo. Por ejemplo, en lo relativo al Decreto
Ejecutivo Nº 22932-S-MIRENEM del 3 de marzo de 1994 que promueve una estrategia nacional
para el manejo de desechos encargado al Ministerio de la Salud, y al Reglamento de Rellenos
Sanitarios mediante decreto N° 22595 del 14 de octubre de 1993, el cual viene a llenar un vacío legal.
Sin embargo, el plan nunca se implementó y la estrategia tampoco se elaboró (Martínez & Zuñiga,
2012).
Luego, el marco reglamentario de residuos sólidos fue reformado encargando a los gobiernos locales
y haciéndolos responsables de la supervisión y control de la calidad del servicio. Este reglamento es
respaldado por el Reglamento de Manejo de Basuras (Entrevista I3, 2017). Durante esta
administración se lograron avances significativos tales como una mejor regulación y, en 2006, inició
el Programa de Competitividad y Medio Ambiente (CYMA), impulsando un nuevo marco político y
regulatorio. El CYMA junto con el Plan de Residuos Sólidos Costa Rica (PRESOL), elaborado en
2007, modernizó la gestión de desechos sólidos, también tomando en cuenta su valorización y
aprovechamiento y la creación participativa de la Ley de Gestión Integral de Residuos (Martínez &
Zuñiga, 2012, Entrevista I3, 2017)(Martínez & Zuñiga, 2012). A través de estos últimos esfuerzos
relativos al manejo de residuos fueron realizados diferentes estudios. se capacitaron los sectores
involucrados, se promovió el intercambio de información, conocimiento y prácticas ambientalmente
amigables (Martínez & Zuñiga, 2012).
En este contexto, la Gran Área Metropolitana (GAM) mencionada anteriormente es de particular
interés por reunir 60% de la población del país y representar 4% del territorio nacional. Por lo tanto,
la mayor cantidad de desechos sólidos domésticos son producidos en esta área y el tipo y magnitud
de los problemas que son propios de la GAM son un tema central para las estrategias de políticas
públicas de gestión de desechos sólidos, la sistematización y creación de los elementos normativos
(leyes, reglamentos y decretos), sus aplicaciones, y la construcción y gestión física de los principales
centros de deposición (Boza Ramírez, 2005).
El diagnóstico realizado para el diseño del PRESOL presenta una comparación de la generación de
residuos sólidos en zonas urbanas entre 1991 y 2006 (Tabla 6). En 1991 el Plan Nacional de
Desechos estimaba la cantidad de residuos domiciliarios diarios en 1.395 toneladas, cifra que se vio
41
multiplicada por 2,5 aproximadamente en 2006 estimándose una mayor generación de residuos en
las grandes municipalidades (San José, Desamparados y Alajuela) (más de 1 kg por habitante por día)
(CYMA, 2007). Esta diferencia se explica por factores conocidos tales como el grado de
urbanización, el tamaño, la densidad poblacional, el nivel de ingreso, los patrones de consumo y el
nivel socioeconómico.
Tabla 6 Generación de Residuos sólidos en 2006 y 1991
Generación de Residuos sólidos
(Kg/Hab/Dia)
Generación absoluta
(ton/dia)
Generación en
2006
0,854 3,578.22
Generación en
1991
0,47 1,395
Fuente: CYMA, 2007
En cuanto la cobertura el INEC (2006) estima que en las municipalidades de tamaño grande, 78,49%
de la población recibía el servicio de recolección, en las municipalidades medianas el 79.86 % y en las
pequeñas municipalidades el 63.17% (Tabla 7), mostrando que las municipalidades medianas son
ligeramente más eficientes que las grandes, dejando las municipalidades pequeñas con un atraso más
significativo.
Tabla 7 Cobertura y población servida
Tamaño municipal Cobertura (%) Total Población Población servida
Grande (más de 200
000 habitantes)
78,49 836.820 656.820
Mediano (entre 50
001 y 200 000
habitantes)
79,86 2.017.877 1.611.476
Pequeña (menos de
50 000 habitantes)
63,17 1.547.303 977.431
Total Promedio ponderado
de cobertura 73,73
4.402.000 3.245.727
Fuente: EVAL, 2002; INEC, 2006
El incremento en la recolección de desechos ocurre en la Municipalidad de San José y también en las
municipalidades de los cantones de la Valle Central entre 2000 y 2002. “Para el año 2006 se estimaba
que se generaban 3 784 toneladas de residuos ordinarios (o municipales) en Costa Rica, lo que equivale a un aumento
de 2,7 veces lo que se producía en 1991. En cantones urbanos se genera un aproximado de 1,1 kilogramos de residuos
42
por persona por día. De estos residuos aproximadamente un 55% corresponde a residuos orgánicos, 15,5% a papel y
cartón y 11,5% a plásticos” (MINSALUD, 2016. p. 13).
Una disminución en la recolección se observa también en las cantidades de desechos recolectados
por las municipalidades como se demuestra en la Municipalidad de San José entre 2003 y 2004
(ilustración 9). Está disminución se puede explicar por el trabajo paralelo realizado por la
municipalidad de San José promoviendo la sensibilización al problema de los desechos a través de
programas permanentes incluyendo educación ambiental, la participación de microempresas en la
recuperación de desechos, un programa permanente de educación ambiental dirigido a los niños
(Soto, 2005).
Ilustración 1 Cantidades de desechos recolectados en la Municipalidad de San José entre
1978 y 2004
Fuente: Soto, 2005
No obstante, Mario Ramírez Boza (2005) reporta un aumento en la producción de desechos sólidos
en todo el país, mayormente en las zonas urbanas, junto con una falta de análisis de las políticas
públicas de gestión de desechos sólidos, de la organización pública y del ordenamiento normativo.
Por lo tanto, “su dinámica ha sido mediatizada por diferentes factores que van desde las percepciones hasta la
geología, pasando por la cultura, la geografía y las políticas públicas. Aunque los efectos de la producción, gestión y
deposición de los desechos sólidos son más difusos que otros impactos ambientales para los pobladores y para la
sociedad en su conjunto, no por ello son menos importantes, pues son más visibles que la contaminación química y la
bacteriológica” (Ramírez Boza, 2005, p. 106).
43
En cuanto a la evolución de la eliminación de la basura, el INEC (2017) demuestra que mientras la
recolección de basura por medio de camiones ha aumentado entre 2010 y 2016, la quema de basura
y la bota de desechos en lote baldío permanecen aproximadamente constantes, y el enterramiento
disminuye. El aumento en la recolección por camión se puede también explicar por el aumento de
producción de desechos sólidos por parte de la población, el aumento mismo de la población urbana
y el desarrollo urbano (Ilustración 10).
Ilustración 2 Evolución de la eliminación de la basura en Costa Rica entre 2010 y 2016
Fuente: Elaboración propia, datos: INEC, 2017
En el año 2009 el programa dirigió sus esfuerzos a la aplicación del Plan Nacional de Residuos
Sólidos (PRESOL) y a la mejora y aprobación de la Ley para la Gestión Integral de Residuos. Este
mismo año se logró la elaboración de la versión final del Reglamento de Residuos electrónicos, así
como los reglamentos para el manejo de residuos sólidos ordinarios y para la recuperación de
residuos sólidos valorizables (Martínez & Zuñiga, 2012).
En el año 2010 la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas
(CEPAL) estimó que la generación de residuos para el año 2009, la cual se fijó en una generación de
4.140 ton/día de residuos sólidos ordinarios en Costa Rica, lo que equivale alrededor de 0,90
kg/persona-día en el promedio del país. Por lo tanto, para el año 2008, se ve una disminución
(Martínez & Zuñiga, 2012) que podría explicar se por las acciones emprendidas por parte de las
municipalidades tales como las anteriormente mencionadas para la Municipalidad de San José.
44
En 2010 fue promulgada la Ley para la Gestión Integral de Residuos (MINSALUD, 2016, Entrevista
I3, 2017) con la finalidad de regular los residuos y reciclar materia prima que puede ser útil en otros
procesos productivos provocando el cierre técnico de 10 de los 38 vertederos en 2014. De esta
manera se explica el incremento de la producción de residuos en Costa Rica entre 2011 y 2014
tomando en cuenta el crecimiento rápido de la población (aproximadamente un 1%) y demostrando
la mayor cantidad de residuos reciclados con la consecuente disminución de desechos dispuestos en
vertederos. La Ley para la Gestión Integral de Residuos viene acompañada de su respetiva
reglamentación (Anexo 1). En 2011 y 2014 se estimó que se generaba 3955 toneladas y 4000
toneladas diarias respectivamente (MINSALUD, 2016).
Tabla 3 Categoría de desechos reciclados y sus estimaciones
Fuente: CYMA, 2007
45
En cuanto al reciclaje de residuos sólidos, existen esfuerzos puntuales en el mercado del reciclaje
tanto a nivel formal como informal. Las fuentes más relevantes acerca de estos son un estudio de
FEDEMUR del año 2005 y varios estudios realizados en la municipalidad de San José. El “Reporte
Nacional de Manejo de Materiales 2006” contiene una evaluación ambiental, los datos disponibles, la
situación de la recolección separada, el tratamiento, infraestructura y organizaciones trabajando con
materiales reciclables. En el reporte se encuentran las seis categorías de desechos reciclados y sus
estimaciones (Tabla 8) (CYMA, 2007).
4.2 Residuos sólidos generadas diariamente y recolectados
En 2016 se estimó que de las 4000 toneladas de residuos sólidos generadas diariamente en el país
3000 toneladas se reciclan, se exportan o llegan a rellenos sanitarios (MINSALUD, 2016a).
Entre el 01 de enero y el 31 de diciembre del 2014 una evaluación de las 81 municipalidades del país
en cuanto a la prestación accesible, selectiva, periódica y eficiente del servicio de recolección de
residuos ordinarios por 2016 la Contraloría General de la Republica demostró que (CGR, 2016, p 1):
“En 70 de los 81 gobiernos locales existen comunidades que no tienen acceso al servicio municipal de
recolección de residuos. Se estima que 87 distritos de 481 no tienen acceso a dicho servicio. En consecuencia,
en las comunidades donde no existe el servicio, sus habitantes por lo general, recurren a utilizar métodos o
prácticas no controladas tales como: enterrarlos, quemarlos o botarlos en un lote baldío.
La frecuencia definida para la recolección de residuos representa en algunos casos un riesgo en tanto los
ciudadanos podrían verse motivados a utilizar prácticas como la quema de residuos o su disposición en cuerpos
de agua, o bien, a causa de la desigualdad en el trato a los usuarios del servicio cuando se cobra una misma
tasa por el servicio de recolección, pero se brinda una frecuencia de recolección distinta.
El acceso y la frecuencia de un servicio que le garantice a los ciudadanos la recolección de residuos selectiva
sigue siendo limitado, ya que en la mayoría de los gobiernos locales no se realiza, se carecen de datos para
demostrar el avance, solo ofrecen campañas de recolección ocasionales y los porcentajes de recuperación de
residuos son poco significativos.
Estas situaciones incidieron para que el porcentaje nacional de recuperación de residuos municipales
destinados al reciclaje y compostaje en el 2014 no superara el 1,26%, es decir, de 961,5 mil toneladas
recolectadas en ese año se recuperaron para la valorización 12,1 mil toneladas y las restantes 949,4 mil
toneladas se enviaron a rellenos sanitarios y vertederos municipales.
El servicio de recolección de residuos presenta debilidades en el diseño de las rutas de recolección. Casi la mitad
de los camiones recolectores municipales no se encuentra en óptimas condiciones y el extenso recorrido realizado
en el transporte de los residuos hasta los sitios de disposición final en algunas municipalidades son factores que
tienen repercusiones en la eficiencia, continuidad y cobertura del servicio de recolección”.
En cuanto la disposición final de los desechos, los sitios están categorizados en dos tipos (González
Bonilla, 2012, p.32):
46
“Los que cumplen con la legislación llamados rellenos sanitarios. Estos son los sitios donde se aplica la
técnica mediante la cual diariamente los desechos sólidos se depositan, esparcen, acomodan, compactan y
cubren empleando maquinaria. Su fin es prevenir y evitar daños a la salud y al ambiente, especialmente por
la contaminación de los cuerpos de agua, de los suelos, de la atmósfera y dañosa la población al impedir la
propagación de artrópodos y roedores.
Los que no cumplen con la legislación y son llamados vertederos o botaderos. Estos son los sitios o parajes sin
preparación previa, donde se depositan los desechos sin técnica o mediante técnicas muy rudimentarias y en el
que no se ejerce un control adecuado.”
Sin embargo, en la práctica sitios llamados vertederos controlados o de operación mejorada son
utilizados para la disposición final y estos no son formalmente reconocidos por el Ministerio de
Salud. Estos sitios no cumplen con los requisitos legales, pero cumplen con los requisitos técnicos
para una adecuada disposición final (González Bonilla, 2012).
Los medios de eliminación de la basura fueron estimados en 2016 por el INEC (2017). El camión
recolector resulta ser la primera alternativa para ambas zonas, rural y urbana. Sin embargo, se puede
también notar que 8.9% de la disposición a nivel nacional sigue siendo por quema de basura,
representando el 28.1% en las zonas rurales, mientas que en zonas urbanas solo el 1.7% de la basura
es quemada y donde el camión recolector representa 97.6% (Tabla 9). En 2016 fue emitida la
Estrategia Nacional de Separación, Recuperación y Valorización de Residuos (ENSRVR) 2016-2021.
En esta estrategia está contemplado que "el 84% de las viviendas cuenta con servicio de recolección de residuos
por medio de camión recolector, en tanto que el 10% los queman, un 5% los entierran o disponen en huecos y el
porcentaje restante, los tiran a los cuerpos de agua" (MINSALUD, 2016, p 10).
Tabla 9 Medios de eliminación de la basura en Costa Rica en 2016
Zona y
región
ELIMINACION DE BASURA
Camión
recolector
La botan
en hueco
o la
entierran
La
queman
La
botan
en lote
baldio
La botan
en río,
quebrada
o mar
Otro Ignorado Total
Zona 1 286 035 41 709 130 768 3 635 501 2
611
- 1 465 259
Urbana 1 039 045 4 251 18 032 1 310 358 916 - 1 063 912
Rural 246 990 37 458 112 736 2 325 143 1
695
- 401 347
Fuente: INEC, 2017
En cuanto al reciclaje de residuos sólidos, según el INEC (2016), un 41% a nivel nacional declara
separar residuos en al menos 3 categorías: el plástico, vidrio y aluminio; 35,8% de la población
47
declara separar el papel; y 39% indica separar los restos orgánicos en zona urbana. En zona rural
4,7% más viviendas separan el plástico, vidrio y aluminio y 21,4% más separaran los restos orgánicos
(MINSALUD, 2016).
4.3 Disposición final de residuos y Plan Nacional para la Gestión Integral de Residuos
En Costa Rica la disposición final de residuos domiciliarios continúa siendo un mayor desafío. Para
enfrentar este reto, primero, el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 plantea la meta de que al
menos un 15% de las 4000 toneladas diarias que actualmente no se gestionan integralmente deben
recibir en los próximos tres años un tratamiento integral (SEPSA, 2015).
En el Plan Nacional para la Gestión Integral de Residuos 2016-2021 se declara que la problemática
de los residuos en Costa Rica que genera costos externos ambientales tales como (MINSALUD,
2016b):
“Los costos ambientales como la contaminación del suelo y de las aguas subterráneas y
superficiales producto de la percolación y escorrentía superficial, respectivamente.
También se contribuye con el calentamiento global, principalmente a través de la
descomposición anaeróbica que genera emisiones de gases de efecto invernadero como el
metano y el dióxido de carbono.
Los costos de salud originados por epidemias y enfermedades derivadas de una mala gestión
de residuos, como la proliferación de mosquitos que transmiten enfermedades, moscas, aves
de carroña, entre otros.
Los costos relacionados con la pérdida de valor del patrimonio paisajístico y su impacto
negativo en actividades inmobiliarias, comerciales, de ocio y de turismo.
Los costos económicos asociados al incremento del impacto de situaciones adversas
originadas por eventos hidrogeometeorológicos.”
En este contexto, las zonas rurales son las áreas más desatendidas por la recolección de residuos, ya
que debido a lejanía y baja densidad poblacional los servicios de recolección no son rentables ni
efectivos. En consecuencia, estas zonas disponen de sus residuos frecuentemente por quema y/o
vertidos directos a cauces de agua, contaminando el ambiente por su inadecuada disposición final de
los residuos. Esta estimado que 25% de los residuos domiciliarios generados en el país no se
recolectan ni reciben una disposición final adecuada, sino que son quemados, el enterrados o
depositados en botaderos clandestinos o directamente en cuerpos de agua.
Por otro lado, la falta de separación en el origen también empeora la contaminación debido a la
composición global de los residuos - muchas veces mezclados con residuos peligrosos. Por lo tanto,
las aguas subterráneas, el suelo y la atmósfera están más contaminados impactando de manera
48
indirecta en la salud humana y 1000 toneladas de residuos se colocan de manera ilegal (en
vertederos, en las calles, ríos, lotes baldíos, y otros) (MINSALUD, 2016b).
En 2016, para orientar las acciones gubernamentales y privadas, se elaboró el Plan Nacional para la
Gestión Integral de Residuos, coordinado por el Ministerio de Salud y que actualizó el PRESOL de
2008, con el fin de implementar la Política Nacional para la Gestión Integral de Residuos 2010-2021.
El Plan Nacional Para La Gestión Integral De Residuos 2016-2021 constata que 70 cantones
(representando un 86% de las Municipalidades y concejos de Distrito del país) cuentan con su
respectivo Plan Municipal para la Gestión Integral de Residuos (PMGIR)16, y está en aumento. Este
plan municipal es promovido y recibe seguimiento del Ministerio de la Salud (MINSALUD, 2016b).
Sin embargo, el informe de la Controlaría declara que “…. la mayoría de gobiernos locales no han
demostrado que el servicio de recolección de residuos a su cargo, se brinda en apego a principios de eficacia y eficiencia,
de modo que se atiendan completamente las necesidades de todos los habitantes del cantón en esta materia, y a su vez,
se garantice la prestación de un servicio con la mejor calidad, con procesos de recolección optimizados, al menor costo
posible y orientado a evitar que se siga desperdiciando el valor que realmente tienen los residuos ordinarios…” (CGR,
2016). Por lo tanto, la cobertura del servicio de recolección y transporte de residuos tanto municipal
como de empresas privadas subcontratadas por las municipalidades para tal efecto continúa siendo
uno de los puntos críticos de la gestión de los residuos sólidos municipales (MINSALUD, 2016b).
El reciclaje también fue presentado como una solución para el país para minimizar los costos e
impactos relacionados a la disposición final de los residuos, tanto ambientales como de salud. Esta
estrategia ofrece la posibilidad de valorizar los residuos creando nuevas oportunidades de trabajo y
trayendo beneficios económicos. En 2016 se emitió la Estrategia Nacional de Separación,
Recuperación y Valorización de Residuos (ENSRVR) 2016-2021, que tiene como objetivo
desarrollar un modelo inclusivo para la gestión integral de los residuos sólidos en el país que permita
el fortalecimiento de las capacidades entre el sector público, sector privado y sociedad civil, del 2016
al 2021. En este contexto, se presenta como un incentivo en 2018 la iniciativa ecocolones, "moneda
sostenible" que pone a disposición de los usuarios una plataforma electrónica, a través de la cual
reciben un valor de cambio económico y virtual que podrán hacer efectivo en un catálogo para
separar y llevar a reciclar sus residuos (Karla Pérez González, 2018).
16 Instrumento de planificación para el manejo de residuos
49
5 Energía
5.1 Evolución de la matriz eléctrica
El crecimiento urbano de la ciudad de San José en 1851 convirtió el sistema de alumbramiento
público en un sistema obsoleto. En este contexto se evidenció la necesidad de una nueva alternativa
que fuera acorde con las demandas del comercio y la industria (ICE, 2017), y en 1882 se autorizó
una de las primeras concesiones exclusivas para desarrollar la luz eléctrica en Costa Rica por un
periodo de quince años (ICE, 2015 citado en Rincón & Molina, 2016). Dos años después se
inauguró el servicio eléctrico en San José (ICE, 2017) al establecerse la primera planta hidroeléctrica
comercial17 construida por la primera compañía generadora de energía eléctrica denominada
“Compañía Eléctrica de Costa Rica" siguiendo el contrato firmado entre las municipalidades de San
José y la Compañía Eléctrica de Costa Rica (Castillo Rincón & Davidovich Molina, 2016). “A partir
de ese acontecimiento se construyeron diversas obras de generación eléctrica en varios lugares del país, como producto de
iniciativas de las municipalidades y de empresarios privados nacionales como extranjeros” (Castillo Rincón &
Davidovich Molina, 2016, p. 17).
En los inicios de la generación y distribución de electricidad en Costa Rica se desarrolla “The Costa
Rican Electric Light and Traction Company” en 1900, la cual construye varias nuevas plantas
ubicadas en la región central. A partir de 1908 esta entidad y sus competidoras, tales como la
compañía Piedad Saldívar y la Compañía Nacional de Electricidad, la Compañía Nacional
Hidroeléctrica, se desarrollan y construyen varias nuevas plantas en la región central. En 1928
después de la creación de la "Liga Cívica Nacional" en 1923, se propuso un Proyecto de Ley que
buscaba la nacionalización de las fuerzas hidroeléctricas del país, que resultó en la creación del
Servicio Nacional de Electricidad (SNE) a través de la Ley 77 del 31 de julio de 1928. El fracaso del
servicio eléctrico de la época llevó a los ciudadanos a establecer la "Asociación Nacional para la
Defensa del Consumidor Eléctrico" en 1945 (ICE, 2017).
A partir de los años 1950 fueron emitidas diversas leyes para regular el sector eléctrico. Durante el
periodo 1951-1982 fueron emitidas y aprobadas 67 leyes sobre energías renovables. Entre ellas 40%
se refieren a autorizaciones municipales para destinar fondos a la compra de materiales o programas
de electrificación en sus cantones, 19 % tratan sobre exoneraciones para la compra o adquisición de
materiales eléctricos, 16% se refieren al otorgamiento de concesiones para la producción de energía
hidroeléctrica, y 11% abordan el tema del financiamiento (Betrano, 2014).
Del 11% relativo al financiamiento,
17 La primera planta hidroeléctrica fue llamada Aranjuez y tenía una fuerza de 75 caballos y generaba 50 kilovatios para 25 lámparas de
carbón.
50
"la ley de aguas define el marco jurídico sobre los usos del agua, la ley de Protección Industrial define un
marco jurídico para el otorgamiento de incentivos - y la ley de reglamentación de la CNFL, establece el
marco de acción de esta empresa. Al final del período destacan, la Nº 6313 “Ley de adquisiciones,
expropiaciones y constitución de servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad” para facilitar
el proceso de expropiaciones de la institución, la ley Nº 4334 “Declaración de zona nacional de reserva
de energía eléctrica la laguna de Arenal de Cote y el río Arenal”, la Creación de una Junta
Administrativa Eléctrica y con la Ley Nº 6084 “Ley de Creación del Servicio de Parques
Nacionales". [...] Por último, se promulgan dos leyes de autorizaciones para adquisición o traspasos”
(Betrano, 2014, p. 10).
Por lo tanto, se produce un fuerte enlace entre la legislación ambiental y la legislación energética, en
el cual las energías hídricas están en el centro de atención.
Las siete leyes relativas a las energías no renovables fueron promulgadas para apoyar las acciones de
electrificación a través de hidrocarburos del ICE y se relacionan con la institución regulatoria y su
estructura. De esta constelación resultó la creación de RECOPE (Ley Nº 3126 “Contrato entre el
Poder Ejecutivo y la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A”, Ley Nº 5508 “Ratificación del
Convenio celebrado entre el Gobierno de Costa Rica- la Allied Chemical Corporation, Atico S.A y
RECOPE” y la “Ley para regular las operaciones de la Refinadora Costarricense de Petróleo”).
Finalmente, la ley Nº 5961 llamada “Ley para encomendar al ICE la exploración de los recursos
geotérmicos del país” autoriza al ICE la exploración y desarrollo de los recursos geotérmicos del
país. En consecuencia, 26% de estas leyes trata del financiamiento, y en el caso de las energías no
renovables, 63% tratan de la expansión eléctrica del ICE y 4% construyen el marco de operación de
la empresa pública RECOPE S.A. (Betrano, 2014).
En este contexto se ubicó a partir de 1971 la generación eléctrica de origen hidráulico como
principal fuente contribuyendo con un 66% del insumo energético, seguida por los combustibles
derivados del petróleo con un 33% y, por último, los biocombustibles con un 1%. En cuanto a la
generación eléctrica total, la hidrogeneración de alto nivel de eficiencia contribuyó con un 86%, los
combustibles líquidos con 13% y los biocombustibles con 1% (Tabla 10) (Espinasa, Balza,
Hinestrosa, Sucre, & Anaya, 2017).
51
Tabla 10 Fuentes de generación de electricidad en Costa Rica entre 1971 y 1974
Fuente: Espinasa, Balza, Hinestrosa, Sucre, & Anaya, 2017
Lo anterior ocurre en un contexto donde “la economía costarricense consumía 24.5 mbepd de energía,
principalmente a partir de dos fuentes: biocombustibles y crudo importado. La primera totalizaba 48% del CTE
[Consumo Total de Energía], con casi 12 mbepd compuestos en 80% por leña. Las importaciones de crudo
llegaron a más de 8 mbd, lo que representaba 34% del consumo total energético en este período. […] La tercera fuente
energética, mucho más pequeña que los biocombustibles y el crudo, fueron las importaciones de productos derivados del
petróleo. Este consumo llegó a 2.4 mbepd, lo que representaba 10% del CTE” (Espinasa, Hinestrosa, Sucre, &
Anaya, 2017, p. 32) Por lo tanto se puede notar que, a pesar de una matriz eléctrica a gran mayoría
limpia, el uso de combustible fósiles representa más de un cuarto del consumo total de energía del
país.
Entre 1984 y 1987 la generación eléctrica de origen hidráulico se desarrolló hasta aportar un 92% del
total de los insumos, 7 % proviene de los combustibles líquidos y 1% de los biocombustibles. La
electricidad, por lo tanto, fue generada en un 97% por centrales hidráulicas, en un 2% por plantas a
base de derivados del petróleo y en 0.6% por biocombustibles (Tabla 11) (Espinasa et al., 2017). El
crecimiento del uso de la hidrogeneración puede también explicarse por las crisis del petróleo
de 1973 y 1979, que llevaron al gobierno de Costa Rica a tomar en cuenta el contexto internacional
para sus decisiones (Entrevista I4, 2017).
Tabla 11 Fuentes de generación de electricidad en Costa Rica entre 1984 y 1987
Fuente: Espinasa, Balza, Hinestrosa, Sucre, & Anaya, 2017
52
Durante este periodo, el país se urbanizaba y modernizada, aumentando el transporte automotriz y
un uso todavía enfocado a un uso residencial. Por lo tanto, el uso de biocombustibles se reduzco,
mientras el consumo de energía hidráulica aumento y mayores cantidades de productos derivados
fueron importados (Espinasa, Hinestrosa, Sucre, & Anaya, 2017). “Las importaciones de petróleo crudo
aumentaron 23% para ubicarse en 10.15mbd y representar 29% del consumo total, cinco puntos por debajo del 34%
que representó entre 1971 y 1974. Cabe acotar que la refinería RECOPE había sido nacionalizada en 1975, luego
de un proceso de compra a la compañía Allied Chemical, iniciado en 1972. Finalmente, las importaciones de carbón
siguieron aportando 1% al consumo, total luego de un ligerísimo descenso de 0.003 mbepd.” (Espinasa,
Hinestrosa, Sucre, & Anaya, 2017, p. 36)
Entre 1982 y 1994 fueron promulgadas diez leyes sobre el tema energético, de las cuales 60% tratan
sobre los recursos renovables y el marco regulatorio general (p. ej. sobre el uso racional de la
energía), además, una de ellas trata sobre una concesión. Un nuevo marco de operación se estableció
para la generación eléctrica con fuentes hídricas en la ley Nº 7200 “Ley que autoriza la generación
eléctrica autónoma o paralela”, la cual esta complementada por un artículo que permite al ICE la
compra de energías tales como "aquellas que utilicen como elemento básico los hidrocarburos, el
carbón mineral o el agua" (Betrano, 2014, p. 14). De esta manera fue creado un nuevo marco de
operación para la generación eléctrica con fuentes hídricas que facilita la generación a los operadores
privados y promueve el uso racional de los recursos energéticos (la ley Nº 7169 “Ley de promoción
del desarrollo científico y tecnológico” y la ley Nº 7447 “Regulación del uso racional de la energía”)
(Betrano, 2014).
Las leyes promulgadas relativas a los recursos no renovables tratan del financiamiento y normas
institucionales en general, incluyendo Recope (Ley Nº 7356 “Monopolio a favor del Estado para la
importación, refinación y distribución al mayoreo de petróleo crudo, sus combustibles derivados,
asfaltos y nafta” y la Ley Nº 7152 trata sobre la transformación del Ministerio de Energía y Minas en
Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) (Betrano, 2014). "[Durante] este subperíodo se
nota una inclinación de las leyes hacia el marco regulatorio, así como al financiamiento de nuevos
proyectos. Por su parte, se otorgan concesiones, pero en menor medida" (Betrano, 2014, p. 14).
El resultado de la legislación energética en Costa Rica en los años 1990 se observa en la estructura
del subsector eléctrico presentada en la ilustración siguiente (Ilustración 11). Se puede notar que el
ICE está encargado de la generación y transmisión de la electricidad mientras la distribución está
dividida en cuatro diferentes tipos de entidades: empresas municipales, cooperativas, empresas
públicas (CNFL y el ICE).
53
Ilustración 11 Estructura del sector eléctrico, 1990
Fuente: Espinasa, Balza, Hinestrosa, Sucre, & Anaya, 2017
Durante el periodo entre 1994 y 2014 las leyes tienden a establecer marcos regulatorios. Se
establecen nuevos reglamentos para el otorgamiento de concesiones para la creación de energía
hídrica y el tema del financiamiento externo para nuevos proyectos en ambos tipos de energía es
central en la regulación. Veinticinco leyes relacionadas con los recursos energéticos fueron
aprobadas, dentro las cuales 15 están relacionadas con energía renovable (5 regulatorias, 4
relacionadas al financiamiento, 3 a concesiones, y 2 a la Aprobación del Tratado Marco del Mercado
Eléctrico de América Central y su Protocolo). Dentro de esta nueva regulación se observa también
un nuevo marco regulatorio con la ley Nº 8723 “Ley marco de concesión para el aprovechamiento
de las fuerzas hidráulicas para la generación hidroeléctrica”, completada por las leyes Nº 8345
“Participación de las cooperativas de electrificación rural y de las empresas de servicios públicos
municipales en el desarrollo nacional” y la Nº 7789 “Transformación de la Empresa de Servicios
Públicos de Heredia”. De esta manera se sistematizan las concesiones hídricas de las cooperativas,
las empresas de servicios municipales y la ESPH (Betrano, 2014).
Durante este periodo se aprueban 10 leyes correspondientes a las energías no renovables. La ley
marco Nº 7399 regula los términos de los contratos de exploración y búsqueda de hidrocarburos.
Por otro lado, la Nº 7554 “Ley Orgánica del Ambiente” y la Nº 7788 “Ley de la Biodiversidad”
regularizan de manera general el ambiente (Entrevista I4, 2017); y la ley Nº 7593 “Ley de la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos” establece las tarifas de los combustibles y el cobro
del factor térmico: "el cobro de tarifas en materia de combustibles y el cobro del factor térmico, la derogatoria de la
54
ley del cobro del factor térmico; una ley que regula el almacenamiento y comercialización de combustible -más con un
carácter de perseguir el delito de uso de combustibles para el narcotráfico" (Betrano, 2014, p. 14). Además, se
promulga una séptima ley de carácter regulatorio derogando todos los impuestos que se habían
creado sobre los hidrocarburos y creando un impuesto único a los combustibles. Por otra parte, se
aprueban dos préstamos para un proyecto geotermal y para un convenio internacional (Betrano,
2014).
Como consecuencia de estos nuevos marcos y de la incorporación de la energía geotérmica y del
repunte de la hidráulica, el consumo de insumos para la generación de electricidad incrementó de
manera significativa entre 1999 y 2002, compuesto por un 48% de energía geotérmica y un 46% de
energía hidráulica. El consumo eléctrico, por su parte, provino todavía principalmente de fuentes
hídricas (81%), debido a los bajos niveles de eficiencia de aprovechamiento de la energía geotérmica
que permitieron una contribución total de 3% (Tabla 12) (Espinasa, Balza, Hinestrosa, Sucre, &
Anaya, 2017).
Tabla 12 Fuentes de generación de electricidad en Costa Rica entre 1999 y 2002
Fuente: Espinasa, Balza, Hinestrosa, Sucre, & Anaya, 2017
A nivel de la matriz energética del país, 1999-2002 representa un periodo de muchos cambios donde
el CTE incrementó de 86% y totalizó 66 mbepd. Aparece la energía geotérmica, mientras la
generación hidroeléctrica se duplicó y las importaciones de producto crecieron de manera
significativa (mayor fuente energética del consumo con 55% del CTE), lo anterior explicado por la
reducción en la operación de la refinería sometida a un proceso de mejoras que hizo caer la
importación de petróleo crudo cayó de 29% a 7% del CTE (Espinasa, Balza, Hinestrosa, Sucre, &
Anaya, 2017).
Entre 2000 y 2008 el consumo de insumos para la transformación creció un 72% del cual la energía
geotérmica proveyó el 52% (Tabla 13). “Las hidroeléctricas, en tanto, aportaron el 36% del total […], los
derivados del petróleo el 9% y los biocombustibles y la energía eólica el 1% cada uno. […]. Del total de la electricidad
generada, el 77% provino de centrales hidráulicas, el 13% de plantas geotérmicas, el 6% de plantas a base de
55
derivados del petróleo, el 3% de parques eólicos y el 1% de plantas a base de biocombustibles” (Espinasa, Balza,
Hinestrosa, Sucre, & Anaya, 2017, p. 31).
Tabla 13 Fuentes de generación de electricidad en Costa Rica entre 2005 y 2008
Fuente: Espinasa, Balza, Hinestrosa, Sucre, & Anaya, 2017
Durante este periodo predomina en legislación energética la regulación de las fuentes renovables en
términos de números de leyes; y se puede observar que el tema ambiental y el tema tarifario son
centrales en la legislación. De hecho, la variabilidad de precio internacional de los hidrocarburos
impacta sobre los medios de transporte, sobre el precio de la electricidad por medio del factor
térmico, mientras que la otorgación de concesiones disminuye (Betrano, 2014). A partir de 2012 se
empieza a producir electricidad de tipo fotovoltaica o solar en el país (Loría & Martínez, 2017).
Lo antero ocurre en un contexto energético nacional que se diversifica donde el uso de la energía
geotérmica se desarrolla, mientras las importaciones de petrolero crudo aumentan de nuevo (hasta
representar de nuevo 13% del CTE nacional) y se incorpora en mayor escala del carbón y la energía
eólica a la matriz costarricense (Espinasa, Balza, Hinestrosa, Sucre, & Anaya, 2017). “Con esta
recuperación de la capacidad refinadora, las importaciones de productos derivados cayeron
ligeramente a 34 mbepd – aunque siguieron siendo la fuente energética más grande del CTE con
34%” (Espinasa, Balza, Hinestrosa, Sucre, & Anaya, 2017, p. 44).
En 2015 Costa Rica presentó una oferta interna de energía primaria de 113 122 TJ compuesta de
43% de energía geotérmica, 27,9% de energía hídrica, 9.8% de energía proveniente de la leña y
15.6% de residuos vegetales (DSE, 2016). Desde 2005 ha aumentado la producción de energía
primaria del país (Ilustración 12). El incremento más fuerte ocurrió entre 2014 y 2015 (de 3.1% en
comparación al 2.06% entre los diez años anteriores) debido al desarrollo de las fuentes eólica e
hidráulica (Betrano, 2014).
56
Ilustración 12 Distribución de la producción de energía primaria por fuente en Costa Rica.
2005-2015
Fuente: DSE, 2016.
Sin embargo, es importante notar que la distribución de energía primaria presentada anteriormente
representa solamente 52 % (2% energía eólica, solar y biogás, 14% hidroenergía, 14% residuos
vegetales, 22% geotermia) de las fuentes de energía de la matriz energética nacional. El 47 % de las
fuentes restantes previenen de petróleo y sus derivados y 1% del carbón (Montero & García, 2016).
Desde sus inicios la generación de electricidad en Costa Rica está basada en sus recursos naturales.
Se identificaros los años de mayor generación a partir de fuentes renovables desde 1987 y se
presentan en la siguiente (Tabla 14) (GobiernoCR, 2017). En este contexto, se puede notar que los
esfuerzos del país por mantenerse con una matriz limpia permitieron alcanzar una distribución de
electricidad de 99,3 % en el país (Loría & Martínez, 2017), mientras que la población costarricense
aumentó de 2.955.335 en 1989 hasta 5.003.393 para 2016 (INEC, 2016).
Tabla 14. Años más renovables desde 1987
Año Generación renovable
1989 99,05%
1990 98,67%
2000 98,79%
2001 98,40%
2004 99,17%
2015 98,99%
57
2016 98,21%
2017 99,35%*
* Al primer semestre.
Fuente: GobiernoCR, 2017
En resumen, en cuanto la generación de leyes, cinco pasos legales son claves para el sector eléctrico.
La primera es la Ley 7200 de Generación Eléctrica Autónoma de 1990, la cual define la generación
autónoma o paralela como la energía producida por centrales eléctricas de capacidad limitada,
pertenecientes a empresas privadas o cooperativas que puedan ser integradas al sistema eléctrico
nacional. También es clave la Ley de Uso racional de la Energía de 1994, la cual consolida la
participación del Estado en la promoción y la ejecución gradual del programa de uso racional de la
energía. Los siguientes pasos son la reforma de la Ley 7200 en 1995 a través de la Ley 7508, seguida
por la Ley de Participación de Cooperativas y Empresas Municipales en 2003, que principalmente
establece el marco jurídico regulador de las asociaciones cooperativas de electrificación rural, que da
potestad a consorcios formados por estas y a empresas de servicios públicos municipales y regula la
generación, distribución y comercialización de energía eléctrica por parte de ellos. Finalmente, en
2009 la Ley marco de Concesión de Aguas, la cual establece la concesión para el aprovechamiento de
las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas de dominio público en el territorio nacional
(Ilustración 13) (PGR, n.d.).
Ilustración 13 Línea de tiempo de promulgación de las leyes claves del subsector eléctrico
en Costa Rica
Fuente: Espinasa, Balza, Hinestrosa, Sucre, & Anaya, 2017
5.2 Generación de energía
En 2016 la matriz de generación eléctrica estaba compuesta en un 98 % por fuentes renovables
ubicando el país en primer lugar en cuanto al uso de energías limpias. Sin embargo, se puede notar
58
que la mayor fuente de generación de electricidad proviene de plantas hidroeléctricas, le siguen luego
plantas geotérmicas, térmicas, eólicas, biomasa y fotovoltaicas (solar) contribuyendo a la matriz
eléctrica. El sector eléctrico de Costa Rica se ha beneficiado también de la adopción de nuevas
tecnologías (Loría & Martínez, 2017). “En el 2016 se produjeron 1,08 GWh, cifra que representa
menos de un uno por ciento de la oferta total de energía y una disminución con respecto a lo
generado en 2015 (1,53 GWh)” (Ilustración 15) (Loría & Martínez, 2017, p. 11).
Ilustración 15 Generación eléctrica por tipo de fuente 2015 y 2016
Fuente: Loría & Martínez, 2017
Relativo a la legislación energética de Costa Rica, "26% de las leyes son de carácter general o
institucional y definen el marco regulatorio en el que se desarrollará una actividad, operará una
institución, empresa pública, municipal o privada" (Betrano, 2014). En este contexto, la legislación
energética en Costa Rica se ha centrado en la regulación de energías renovables con fuentes hídricas
(16%) incluyendo un numero de enfoques similares en los temas del marco regulatorio y del
financiamiento. Asimismo, “las concesiones de esta naturaleza deben ser tramitadas por ley,
encontramos 18 leyes sobre esta materia” (Betrano, 2014).
Luego, 25% de las leyes dan autorizaciones de carácter presupuestario a municipalidades en temas
tales como la inversión de recursos, programas de electrificación y exoneraciones18. El
financiamiento es también tema de muchas leyes con un 16% que tratan sobre recursos económicos
internos o externos, emisión de bonos, avales y garantías del estado para financiar los proyectos de
energías (Betrano, 2014).
Durante el primer semestre del 2017 Costa Rica acumuló 160 días con electricidad producida por
fuentes renovables. Como resultado, el país generó 99.35% de su electricidad con recursos
18Las exoneraciones muestran un alineamiento entre el poder político y el poder local para promover la expansión eléctrica. En este
caso, la expansión se realizó principalmente en las fuentes hídricas (Betrano, 2014).
59
renovables durante este periodo, porcentaje mayor a los promedios anuales de las últimas tres
décadas. Entre el 1 de enero y el 30 de junio el Sistema Eléctrico Nacional (SEN) produjo 5.575, 61
gigavatios hora a partir de cinco fuentes renovables: agua (74,85%), geotermia (11,10%), viento
(11,92%), biomasa (1,47%) y sol (0,01%). El respaldo térmico (combustible fósil) representó
solamente 0,65% (GobiernoCR, 2017). Sin embargo, la producción “limpia” de electricidad esta
producida dentro una matriz energética que importa una energía segundaria compuesta
mayoritariamente por diésel y gasolina representando un 73,2% del total con importaciones que
muestran una tasa de crecimiento de 2,0% y 10,62% en comparación a 2015. Siguen el Jet Fuel, Gas
Licuado de Petróleo y Fuel Oil, con 7,3%, 6,5% y 4,9%, respectivamente (Hernández, 2017).
El cálculo de la eficiencia energética está generalmente caracterizado por la relación entre el
consumo de energía total del país y el Producto Interno Bruto (PIB). Este índice también es llamado
intensidad energética. La intensidad energética para Costa Rica presentada en el gráfico siguiente
indica “cuánta energía se requirió para producir cada unidad de valor agregado en el país” (MINAE,
2015, p. 17), cuya disminución representa un progreso en la eficiencia energética (Gráfico 4). Es
posible entonces mejorar la competitividad del sistema productivo de energía y disminuir el
desperdicio y las inversiones en la reducción de impactos sociales y ambientales del desarrollo
energético a través de buenas prácticas (ahorro, manejo y generación distribuida y autoconsumo) y
de herramientas tales como el marco jurídico e institucional (actualización) y las tarifas (MINAE,
2015). Este enfoque se refleja en la disminución del consumo de energía eléctrica en el sector
industrial, pero también en el sector residencial, reduciendo sus impactos ambientales (presentado en
la siguiente sección).
En este contexto, las emisiones del sector industrial disminuyeron considerablemente desde los años
1990’s para llegar a 2011 a un consumo industrial de energía compuesto de 46,2% de biomasa,
35,6% de combustibles fósiles y 18,2% de electricidad. De hecho, el consumo industrial decreció un
5,2% en comparación con el 2005. Esta disminución sigue la tendencia mencionada previamente de
mejorar su eficiencia energética. Esta mejora se realizó a través de actividades de valor agregado por
mayor eficiencia, sin embargo, la recesión en algunas actividades económicas (construcción y
producción azucarera) también impactó el consumo de energía del sector. Esta disminución se
denota en el consumo de fuel-oil que se redujo 4,5% entre 2005 y 2011. En cuanto a la electricidad,
el consumo del sector industrial fue de 0,4% anual en el último quinquenio (Molina, 2012).
5.3 VI Plan Nacional de Energía
En el VI Plan Nacional de Energía 2012-2030 (2011) la producción de electricidad, aunque 100%
renovable, presenta desafíos para mejorar su manejo. Entre otros, el Plan identificó retos y
comunicaciones entre instituciones. Los desafíos identificados por el Plan Nacional de Energía
incluyen (Minaet, 2011):
Desafíos de comunicación entre instituciones y externos
60
Problemas de políticas, marco legales y regulaciones
Problemas de capacitación interna y externa
Aprovechamiento del potencial de los equipos eficientes
Conocimiento básico
Monitoreo y seguimiento
Desafíos financieros
Luego, en el VIII Plan Nacional de Energía 2015-2030 (2015), los retos identificados en cuanto a la
producción eléctrica del país son la planificación y coordinación de la eficiencia energética, la
eficiencia energética de los equipos consumidores, cultura de uso de la energía, la eficiencia
energética en la oferta, eficiencia energética en los macro-consumidores, eficiencia energética del
sector público, tarifas eléctricas y la eficiencia energética, generación distribuida como alternativa a la
producción centralizada y su planificación, esquema de generación distribuida y seguridad jurídica de
la generación distribuida (MINAE, 2015).
Sin embargo, Loría & Martínez (2017) indican también que el desarrollo del sector, incluyendo las
fuentes de energía geotérmica y eólica, está limitado por parámetros tecnológicos y financieros, por
ejemplo, su capacidad de almacenamiento para suplir las horas de alta demanda y los elevados costos
iniciales. Además, “la alta dependencia que tiene el país de fuentes hidroeléctricas, y en cierta medida de
combustibles fósiles, en comparación con energía producida con fuentes alternativas como el viento, luz solar y desechos
orgánicos, representa un gran desafío para la política energética, en términos de promover la producción de energía con
fuentes alternativas menos contaminantes y de menor costo, como se está haciendo en muchas partes del mundo” (Loría
& Martínez, 2017, p 11).
La elevada dependencia del recurso hídrico también constituye un reto, debido a la variabilidad y a el
cambio climático que afectan los patrones hidrológicos. En este contexto, la generación de
electricidad con fuentes alternativas se presenta como respaldo clave para asegurar la confiabilidad
del servicio, no obstante, el ICE, encargado de plantas térmicas para este asunto, debe enfrentar sus
costos (mantenimiento, arrendamiento, etc.) (Loría & Martínez, 2017).
Finalmente, conflictos socioambientales relativos a proyectos de desarrollo productivo han ido
aumentando en frecuencia e intensidad (Entrevista I4, 2017). De hecho, entre 1994 y 2013, 5,8% de
los conflictos tuvieron un tema socioambiental, pasando de 1,8% en 2001 hasta 7,0% en 2013, con
un incremento de 38,6% entre 2009 y 2013. Los conflictos relativos al sector energía “manifiestan la
compleja disyuntiva energética de aumentar el uso de fuentes renovables frente a la conservación
tradicional del patrimonio natural” (MINAE, 2015), promoviendo con frecuencia una mayor
participación ciudadana. Debido a que los procesos de consulta pública se hacen a destiempo y no
desde la concepción de los proyectos, los conflictos se crean alrededor del uso de la tierra y recursos
en contextos tales como el desarrollo de proyectos hidroeléctricos y el cambio de restricciones en
61
áreas silvestres protegidas o zonas de patrimonio legalmente establecidas. También, la gestión
inadecuada de las inconformidades denunciadas engendra oposiciones (MINAE, 2015). Asimismo,
el tema de consultas con poblaciones indígenas es controversial (Entrevista I4, 2017), por ejemplo, el
proyecto para construir la represa más grande de Centroamérica –Boruca– enfrentó una fuerte
oposición por parte de los habitantes de la zona sur (Ramírez, 2010).
A pesar de que se observó una mejora en la eficiencia energética19, la generación de energía ha
aumentado porque “el crecimiento de la demanda energética es el elemento central que impulsa las
necesidades de aumento de la capacidad del sistema eléctrico y de la oferta energética en general”
(MINAE, 2015). Por lo tanto, este patrón ha creado una presión suplementaria sobre el medio
ambiente y el sector energía ha sido identificado como responsable del 31,2% de la Huella Ecológica
de Costa Rica (Herrera, 2016).
En este contexto, la producción y consumo de energía en Costa Rica contribuye a las emisiones de
gases y material particulado y ha ido aumentado desde los años 90 (MINAE, 2016). De hecho, la
variación de los promedios anuales de partículas PM10 registrados en varios sitios de monitoreo del
Área Metropolitana de Costa Rica entre 2010-201520 demuestra que, aunque las emisiones de PM10
cumplen con los parámetros establecidos en el Reglamento sobre Inmisión de Contaminantes
Atmosféricos, sobrepasan los límites de la OMS (MINAE, 2015). Por lo tanto, la cantidad de PM10
que se encuentra en el aire en la GAM implica un riesgo para la salud humana. En el caso de las
partículas con un diámetro de 2,5 μg/m3, los niveles son muy superiores a los niveles recomendados
por la OMS. Sin embargo, no existen límites que regulen la emisión de este tipo de partículas en el
Reglamento de Inmisiones de Contaminantes Atmosféricos (Briceño Castillo, Herrera Murillo, Arias
Solórzano, Guerrero Beita, & Marin Rojas, 2015; Herrera, 2016)
Las emisiones de gases de efecto invernadero y partículas esta causado por el crecimiento del parque
vehicular duplicó en los últimos 20 años debido a la escasez de otros transporte eficiente y seguros
(MOPT/CTP-ARESEP-BCCR, 2014, MINAE, 2015). Este aumento ha sido identificado como una
fuente de contaminación del aire hasta 1 332 540 toneladas de monóxido de carbono y gases
orgánicos reactivos en 2015. También, se identificó la fuerte relación entre la edad del parque
vehicular, estimada a 16 años en promedio en el país, y la contaminación por óxidos de nitrógeno y
gases orgánicos reactivos (vehículos más antiguos, más contaminantes) (Herrera, 2016)
19 La eficiencia energética “consiste en limitar o reducir el consumo de energía mediante la adopción de artefactos o equipos más
eficientes (p. ej.: uso de lámparas compactas fluorescentes en sustitución de lámparas de filamento incandescente). Algo es más
eficiente energéticamente si proporciona más servicios utilizando la misma cantidad de energía, o el mismo servicio utilizando menos
energía” (IEA, 2015). 20
Las mediciones de material particulado con diámetros menores a 10 μm (PM10) empezaron en 2004 con el impulso y
apoyo de diversas entidades locales y nacionales (Universidad Nacional, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Ambiente y
Energía y la Municipalidad de San José) gracias a la implementación de una red de monitoreo que mide la concentración de
dióxido de nitrógeno en al menos 42 sitios de la GAM (Herrera, 2016).
62
Finalmente, en 2015, el sector transporte fue “responsable del 66 % del consumo de hidrocarburos y
del 54% de las emisiones de CO2 del país” (MINAE, 2015). Por lo tanto, la política pública
energética orientada a acciones hacia un sistema eficiente y sostenible no logró implementar normas
e incentivos suficientemente efectivos para la importación de vehículos nuevos y usados, y la flota
vehicular no se caracteriza por ser más eficiente (MINAE, 2017).
En respuesta a estos desafíos, el VIII Plan Nacional de Energía 2015-2030 (2015) plateas 4 ejes
(MINAE, 2015):
Eje 1: En la senda de la eficiencia energética.
Eje 2: En procura de una generación distribuida óptima.
Eje 3: En la ruta de la sostenibilidad de la matriz eléctrica.
Eje 4: En torno a la sostenibilidad del desarrollo eléctrico.
Para lograr estas metas el gobierno de Costa Rica ha identificado varias estrategias tales como un
modelo más efectivo de planificación y coordinación de la eficiencia energética, que considere
también trabajar en los equipos consumidores, las capacidades de la ciudadanía y del subsector
eléctrico, la oferta y la generación distribuida, los macro-consumidores del sector público, las tarifas
y la seguridad jurídica. Además, se proponen diversificar las fuentes de energía para la producción de
electricidad y la gobernanza de los aspectos ambientales (MINAE, 2015).
Finalmente, el grupo ICE propone cuatro estrategias de desarrollo para la Planificacion y Desarrollo
Eléctrico Proceso Expansión del Sistema (Ramírez, Solano, & Ramírez, 2017):
Estrategia basada en recursos renovables con el proyecto El Diquís como eje central de la
misma.
Estrategia de inserción del gas natural licuado en la base del sistema de generación nacional.
Estrategia de generación mixta con renovables y generación térmica tradicional.
Estrategia de generación renovable con un desarrollo acelerado del recurso geotérmico para
brindar confiabilidad de suministro.
En cuanto el sector transporte, la meta de carbono neutralidad y la descarbonización de la economía
volvió este tema clave. En noviembre 2018, el Gobierno de la República anunció un paquete de
decretos y una directriz para incentivar el uso del transporte eléctrico o cero emisiones y promover
acciones para la movilidad en las instituciones públicas. Estos decretos incluyen incentivos para
Vehículos Eléctricos Usados; la modificación del Reglamento de la Ley de Incentivos y Promoción
para el Transporte Eléctrico, la promoción de la Movilidad Sostenible en la Administración Pública
Central; y la derogatoria del Decreto que Incentiva el Uso de Vehículos Híbridos. Asimismo, la
Directriz para la Transición hacia una Flota Vehicular Eléctrica o Cero Emisiones en el Sector
Público (GCR, 2018).
63
6 Agroquímicos
6.1 Un país principalmente agrícola
Costa Rica ha sido a lo largo de su historia un país con una economía principalmente agrícola. El
primer uso de agroquímicos para el control de plagas está documentado en 1916: "Estaba hecha de
resinas naturales de árboles polimerizadas con aceite de castor e impermeabilizadas con ceras vegetales, y tenía un modo
de acción mecánico (Hilje et al., 1989)" (MAG, 2014a).Desde época precolombina, durante la colonia y
gran parte de su historia como república independiente, la agricultura en Costa Rica fue el sector más
importante de la economía, dominada mayoritariamente por los productos tradicionales tales como
el café y el banano; y en menor medida, el cacao y la caña de azúcar. Posteriormente, la agricultura
costarricense se diversificó hacia otros productos no tradicionales, como las flores y las plantas
ornamentales, las fresas, el melón y la piña (MAG, 2014a).
El involucramiento por parte de las instituciones y de forma organizada con los agricultores respecto
a la lucha contra las plagas empieza mediante las Secretarías de Estado en las Carteras de
Gobernación, Justicia, Policía, Agricultura e Industrias. En 1911 la Sección de Patología del antiguo
Ministerio de Fomento (luego Secretaría de Fomento) se enfoca en combatir los insectos y
enfermedades de los cultivos tales como la "Langosta Voladora" a través del Departamento de
Agricultura de la Secretaría de Fomento creado mediante Ley No. 8 de 1910 (Padilla Monge, 2012).
Desde 1926 hasta los años 50 predominaba el uso el sulfato de cobre en contra las enfermedades en
los cultivos (de la Cruz et al., 2004).
En 1925 se publica el primer Decreto (No.1 del 16 de enero) sobre la regulación en la importación
de productos de origen vegetal con el fin de resguardar los cultivos nacionales del contagio de
enfermedades procedentes de otros países. Los importadores de plantas, semillas, raíces y tubérculos
debían enviar una solicitud al Departamento de Agricultura para su correspondiente análisis. Del
informe presentado por este Departamento a la Secretaría de Hacienda dependía el permiso para la
importación y el desalmacenaje de la mercadería (Padilla Monge, 2012).
En 1927 se organiza la institucionalidad de la agricultura: se crea la Escuela Nacional de Agricultura
creada y el Departamento de Agricultura, que dependía de la Secretaría de Fomento, se transforma
en el Centro Nacional de Agricultura. Luego, en noviembre de 1929 se reforma el Decreto No.1 de
1925 por la Ley No.14, que prohíbe la importación de plantas vivas, semillas y partes vegetativas de
toda especie perteneciente a los géneros Coffea (café) y Saccharum (caña de azúcar), y que encarga el
Centro de extender licencias de importación de plantas vivas, raíces, tubérculos, bulbos, rizomas y
tallos, una vez certificado el perfecto estado sanitario del vegetal, asegurándose que el material no sea
64
portador de agentes patógenos21 (en caso contrario debía ser destruido). En 1933 se crea un
Departamento de Patología con las Secciones de Patología Vegetal, Sanidad Animal y Sanidad
Vegetal en el Centro, que le corresponde impedir la introducción al país y la diseminación de
fitopatías y pestes importadas en algunas de las plantas que se hacen venir del extranjero (Padilla
Monge, 2012).
En julio de 1928 la Ley No. 33 establece la Secretaria de Agricultura que se mantiene adscrita a la
Secretaría de Fomento hasta el año 1942. Se constituye el Centro Nacional de Agricultura, que nace
de la unión de la Escuela Nacional de Agricultura y el Departamento de Agricultura (Padilla Monge,
2012). Se estimula la colonización de baldíos nacionales, la defensa del cultivo del café, la enseñanza
y la investigación agropecuaria (MAG, 2014b).
En 1940 la Escuela Nacional de Agricultura se separa del Centro Nacional de Agricultura. La
Escuela da origen a la Facultad de Agronomía de la Universidad de Costa Rica. El Centro Nacional
adquiere de nuevo el nombre de Departamento de Agricultura de la Secretaría de Fomento (Padilla
Monge, 2012). La Secretaría de Agricultura y Ganadería comienza a operar en forma independiente
de la Secretaría de Fomento según los decretos 40 y 43. Muy acorde con los tiempos, se firma un
convenio entre el Gobierno de Costa Rica y el Instituto de Asuntos Interamericanos de los Estados
Unidos para la producción de alimentos, con el fin de abastecer a las tropas norteamericanas
destacadas en el Canal de Panamá (MAG, 2014b). Más tarde, en 1942 se separa la Secretaría de
Agricultura de la de Fomento; la primera pasa a ser Secretaria De Agricultura Y Ganadería (Padilla
Monge, 2012) (MAG, 2014b).
Mientras tanto, los ataques de Langosta Voladora seguían dañando los cultivos. Por lo tanto, en
1948 se emite la primera legislación antiacridiana con un Decreto Ley firmado por la Junta
Fundadora de la Segunda República, denominado Campaña contra la Langosta Voladora. En esta
época los insecticidas aplicados a los cultivos eran "mezclas de diferentes productos, incluyendo el
azufre y lanzallamas rudimentarios que mataban los saltones a lo largo de zanjas que se hacían en las
montañas y en las fincas. Luego llegó el clordano 40% mezclado con diatomita para usarlo al 20%"
(Padilla Monge, 2012). Además, se pone en operación el Convenio con el gobierno estadounidense
que crea el Servicio Técnico Interamericano de Cooperación Agrícola (STICA), se impulsa la
agricultura progresista y se orientan las acciones hacia programas de producción agropecuarias, se
estimula aún más las actividades de extensión. Se crea la Oficina del Café, adscrita al Ministerio de
Economía (MAG, 2014b).
21
Las aduanas receptoras de la mercadería importada, estaban obligadas a enviar al Centro, las importaciones de productos vegetales con un peso inferior a los 50 kilos; en los casos en que se excediera el peso, el Centro debía enviar un inspector a examinar la mercadería en la propia Aduana (28).
65
En 1949 la nueva Constitución Política convierte la Secretaría de Agricultura en el Ministerio de
Agricultura e Industria (Padilla Monge, 2012, MAG, 2014b). Ese mismo año se publica la Ley
No.701 que prohíbe la importación las especies vegetales que pudieran ser nocivas para la agricultura
de Costa Rica (Padilla Monge, 2012). Además, mientras que, a partir de los años 50, se populariza los
plaguicidas sintéticos, aparecen también los Centros Agrícolas Cantonales que apoyan el desarrollo
de investigación aplicada y extensión agropecuaria. Desde los años 50 se registra en el MAG
información sobre cualidades físicas, usos y peligros de los plaguicidas en Costa Rica (MAG, 2014b).
En 1953 se organiza la región y se crea el Organismo Internacional Regional de Sanidad
Agropecuaria (CIRSA) por impulso de los Ministerios de Agricultura de los países signatarios, “con
la finalidad de coordinar o sugerir las medidas de prevención y combate de las enfermedades y plagas
que perjudican las actividades agropecuarias” a través de un programa sobre protección vegetal y
animal que abarque plagas y enfermedades (Padilla Monge, 2012, p. 14). Este incluye el Organismo
Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA) permanente de carácter técnico y
administrativo, encargado de identificar la enfermedades y plagas amenazando la economía de los
países, de mantener capacidades humanas y técnicas para contralar estas enfermedades, de examinar
los servicios sanitarios fitopecuarios de cada país, y también de la colaboración y comunicación entre
países (Padilla Monge, 2012).
En noviembre de 1956 se publica el Reglamento de Cuarentena Vegetal. Este reglamento representa
la primera medida para prevenir la entrada de nematodos, insectos y hongos que podrían
potencialmente dañar los cultivos, prohibiendo la importación de material agrícola portador de arena
o tierra, así como toda clase de frutas de pericarpio blando proviniendo de países infectados por
Ceratitis capitata22. Este reglamento se refuerza en 1968 con la Ley 4295 que “declara de utilidad y
necesidad pública el combate de plagas y enfermedades agrícolas; establece una serie de requisitos para la importación de
plantas o productos vegetales, así como la obligatoriedad de registrar y obtener la autorización para la venta de
pesticidas y fitohormonas a fin de controlar y garantizar su calidad. También instaura un impuesto por kilogramo de
fertilizante o pesticida importado” (Padilla Monge, 2012, p. 19).
El Reglamento de Cuarentena Vegetal de 1956 también implementa la inspección de embarques en
puertos (Padilla Monge, 2012). Esta medida es luego reforzada por la emisión en 1961 de la Ley de
Sanidad Vegetal que proveerá "la base legal para tomar medidas de inspección y fumigación de barcos, aviones,
vehículos de carga; prohibición de productos agropecuarios infestados con enfermedades y plagas potenciales, como la
Peste Bovina Africana, la Fiebre Porcina Africana, la Fiebre Aftosa, la Roya y la Broca del Café, el Gorgojo
Khapra, el Nematodo Dorado, el Gusano Rosado del Algodón, etc" (Padilla Monge, 2012, p. 17).
22
A menos que cumplieran los requisitos establecidos por el Ministerio de Agricultura y un Certificado Fitosanitario extendido por la autoridad competente en el país de origen, haciendo constar que el embarque había sido sometido a fumigación, desinfección o temperaturas adecuadas para el control de la mosca (Padilla Monge, 2012).
66
En 1960, mediante la Ley de Presupuesto No. 2656 del 4 de noviembre, el Ministerio de Agricultura
e Industrias se transforma en el Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG, aún en vigencia
(Padilla Monge, 2012). A partir de este cambio hasta los 70s se introdujeron insecticidas
organoclorados (de la Cruz et al., 2004) y se refuerza la cuarentena vegetal con inspectores en Peñas
Blancas, Puntarenas, Aeropuerto Juan Santamaría, Aeropuerto Tobías Bolaños, San José, Paso
Canoas, Golfito y Limón (Padilla Monge, 2012).
Desde los años 70 la importación y el uso de plaguicidas en Costa Rica ha ido aumentando
(Ilustración 16) (Ramírez et al., 2009). En cuanta a la prohibición de plaguicidas, los primeros en ser
prohibidos fueron el formicida cianogas y los funguicidas de compuestos mercuriales por su alta
toxicidad (Castro, 1998; García, 1997). Plaguicidas extremadamente tóxicos tales como los
insecticidas organoclorados23, mancozeb, bromuro de metilo, aldicarb, 2,4-D, clorotalonil, tridemorf,
terbufós, paraquat, propanil, etoprofós, compuestos de cobre, diurón, metamidofós, carbofurán,
carbendazim, tiabendazole y terbutilazina, y el nematicida DBCP siguieron siendo importados a
Costa Rica (de la Cruz et al., 2004).
Ilustración 16 Importación total de plaguicidas de 1977 a 2006
Fuente: Ramírez et al., 2009
En 1976 se estableció el Reglamento para el Control de Plaguicidas (Decreto ejecutivo N 6114-
SPSS-A, La Gaceta 24.12.76). Este reglamento implantó un proceso de registro y control de
plaguicidas tanto de uso agrícola (MAG) como doméstico (MINSALUD), de acuerdo con la
competencia de las respectivas instituciones. "La determinación de la toxicidad le corresponde al
[MINSALUD], que puede oponerse a la inscripción de un plaguicida si lo considera peligroso para la salud y el 23
DDT, aldrín, dieldrín, endrín, toxafeno, heptacloro, lindano, clordano.
67
ambiente (Castro, 1998). El Reglamento sobre Registro, Uso y Contro do Plaguicidas Agrícolas y Coadyuvantes
vigente actualmente es el del decreto N 24337-MAG-S, modificado en 1995" (de la Cruz et al., 2004, p. 24).
Durante los años 80s se establecen mayores prohibiciones y restricciones en el uso de plaguicidas. Se
prohibió la mayoría de los insecticidas organoclorados24, el nematicida dibromocloropropano25, el
herbicida fenoxiacético 2,4,5-T y los herbicidas ácido 2 propiónico, dinoseb y nitrofén, el fungicida
captafol y el fumigante etilendibromuro (de la Cruz et al., 2004). “En esa misma década se restringió el uso
de los insecticidas organoclorados cuyo uso era para combatir parásitos en animales, forrajes, granos y otras semillas
que sirven para alimentar animales y para el control de hormigas zompopas. Estos productos podrían ser utilizados
únicamente con receta de un profesional del Colegio de Ingenieros y Agrónomos y en cultivos autorizados por el
MAG” (de la Cruz et al., 2004, p. 26).
Sin embargo, esta década también se define por una mayor diversificación de la agricultura debido a
la crisis económica y a la caída del precio del café. Estas acciones de apoyo a la agricultura y de
promoción de la diversificación de los cultivos se enfocaron en pequeños productores por su
vulnerabilidad frente a una agricultura de monocultivo. Este evento marca el inicio de un periodo de
aprendizaje institucional en cuanto el apoyo a pequeños y medianos productores (Entrevista I5,
2017).
Mientras que 815 toneladas de plaguicidas organoclorados persistentes fueron importadas entre 1977
y 1997, solo 242 toneladas fueron importados entre 1987 y 1989, disminuyendo hasta las 44
toneladas en 2002 (de la Cruz et al., 2004). Estas prohibiciones impactaron en la importación de
plaguicidas organoclorados que decrecieron de manera significativa desde casi 300 000 kg en 1977
hacia aproximadamente 125 000 kg en 2006 (Ilustración 7) (Ramírez et al., 2009).
24
El DDT, aldrín, dieldrín, toxafeno, clordecone y clordimeform. 25
DBCP o Nemagón.
68
Ilustración 17 Importación de plaguicidas organoclorados entre 1977 y 2006
Fuente: Ramírez et al., 2009
Nuevas prohibiciones continuaron apareciendo en los años 90. Se prohibieron el arseniato de
plomo, el endrín26, el cihexatín27, el clordano, el heptacloro28, el lindano, el etefón, captán y el
declorano, y se restringió el pentaclorofenol29, el daminozide, el bromuro de metilo30,y todos los
productos declarados como altamente peligrosos31. La prohibición y restricción de los insecticidas
organoclorados llevó a la substitución de estos por otros plaguicidas sintéticos (organofosforados).
Otros integraron el mercado de agroquímicos: ditiocarbamatos, carbamatos, ácidos fenoxiacéticos,
organofosforados, benzonitrilos, morfolinas, bipiridilos, anilinas, triazinas y piretroides (de la Cruz
et al., 2004).
Los años 90 están marcados también por al desarrollo de la ganadería, el fenómeno de deforestación
y la Cumbre de Rio. Sin embargo, la caída del precio internacional de la carne, que afectando la
ganadería extensiva practicada en Costa Rica, provocó un colapso del sistema productivo nacional
(Sánchez-Azofeifa, 2015 citado en Hernández et al., 2015). Por lo tanto, el país aprovechó para
implementar legislaciones más estrictas en cuanto al manejo ambiental y proyectos de Manejo de
26
Es cancerígeno y altamente tóxico para la vida silvestre. 27
Presenta riesgo de producir malformaciones congénitas en niños si la madre embarazada entra en contacto con el
producto. 28
Presenta persistencia, capacidad de bioacumulación y toxicidad. 29
Se permitió únicamente como parte de los compuestos de preservantes para la madera. 30
Por sus efectos en la capa ozono y produce serios daños en la salud. 31
Su venta se permitió únicamente con receta de un ingeniero agrónomo regente.
69
Conservación de Suelos y Aguas y proyectos agroforestales por el MAG, entre otros (Entrevista I5,
2017).
“Todos estos plaguicidas fueron prohibidos en distintas fechas por razones de persistencia y efectos
adversos sobre el ambiente (los organoclorados), por producir cáncer en humanos (2,4,5-T y
captafol) y esterilidad masculina (DBCP)” (de la Cruz et al., 2004, p. 27). Sin embargo, es importante
también notar que algunos fueron prohibidos (como el DBCP que fue prohibido en 1988) o
restringidos a su uso en el ámbito internacional32 por razones de persistencia y efectos adversos
sobre el ambiente, por producir cáncer y esterilidad masculina, mientras otros (tales como el
bromuro de metilo, el clorpirifós, el metam sodio y el glifosato) han visto su importación en el país
aumentar. Por ejemplo, la importación de organofosforados aumentó de manera significativa desde
0 en 1977 hacia aproximadamente 1 500 000 kg en 2006 (Ilustración 18) (Ramírez et al., 2009).
Ilustración 18 Importación de plaguicidas organofosforados entre 1977 y 2006
Fuente: Ramírez et al., 2009
En la década de los 90s la prohibición de productos agroquímicos se extendió al arseniato de plomo,
el endrín33, el cihexatín34, el clordano, el heptacloro35, el lindano, el etefón, captán y el declorano.
32
La utilización de otros plaguicidas ha disminuido sin tener restricciones de venta o de uso, tal es el caso del herbicida
propanil al detectarse un aumento de la resistencia en las malezas que controlaba (comunicación personal Chaves, 2004). También el fungicida ditiocarbamato maneb y del carbamato aldicarb, este último se dejó de usar una vez que se detectó la existencia de residuos por encima de la tolerancia establecida en el fruto exportado del banano (Castillo, 2000). 33
Cancerígeno, altamente tóxico para la vida silvestre 34
Riesgo de producir malformaciones congénitas en niños si la madre embarazada entra en contacto con el producto. 35
Persistencia, capacidad de bioacumulación y toxicidad
70
Otros productos fueron más restringidos tal como el pentaclorofenol36, el daminozide37 y todos los
productos declarados como altamente peligrosos38 (de la Cruz et al., 2004). En consecuencia, el uso
de plaguicidas se ha reducido considerablemente. Sin embargo, se argumentada que esta prohibición
no es suficiente, ya que productos prohibidos en otros países están aún en uso en Costa Rica, tales
como el paraquat, y/o endosulfán (Ramírez et al., 2009), y la toxicidad de otros fue probada alta (de
la Cruz et al., 2004) y, en algunos casos, ya provocaron más o menos fuerte contaminación difusa.
Para contestar a los desafíos en la autorización al uso de plaguicidas se solicitó durante la XVI
Reunión de Sector Salud de Centroamérica y República Dominicana en 2002, la aplicación de
controles legales más efectivos por parte de los Ministerios de Salud, Agricultura y Ambiente y
Recursos Naturales (Ramírez et al., 2009)
Es solamente a partir de 1995 que se desarrolla la agricultura orgánica y buenas prácticas agrícolas
exigidas por exportadores (de la Cruz et al., 2004). Sin embargo, el impacto de la implementación de
las buenas prácticas no parece haber tenido influencia en la importación de plaguicidas que aumentó
desde el año 1977 desde aproximadamente 3 000 toneladas hasta 12 000 toneladas en 2006. Sin
embargo, es importante notar que la diferencia en dimensión de las áreas de cultivo agrícola en
Costa Rica entre 1977 y 2006, la cual podría explicar la necesidad de importar más plaguicidas
(Ramírez et al., 2009) (Ilustraciones 19, 20).
Ilustración 19 Área de cultivos agrícolas de Costa Rica 1977 y 2006
Fuente: Ramírez et al., 2009
36
Permitido únicamente como parte de los compuestos de preservantes para la madera 37
Aplicada a ocho especies de plantas ornamentales y del bromuro de metilo (daña la capa ozono y produce serios daños en la salud) 38
Su venta se permitió únicamente con receta de un ingeniero agrónomo regente.
71
Ilustración 20 Importación de plaguicidas y área agrícolas 1977-2006
Fuente: Ramírez et al., 2009
El aumento de importación de plaguicidas entre 1977 y 2012 se acompañó de un cambio en tipos de
plaguicidas. Entre los tipos importados se identificó el uso de más de 200 plaguicidas entre 1977 y
1992 y cerca de 300 entre 1992 y 2012, "sumando así un total de 348 i.a importados durante los 26 años, que
se venden bajo 4351 marcas comerciales diferentes" (de la Cruz et al., 2004). La ilustración 21 muestra este
cambio: la importación de Mancozeb se triplicó entre 1980 y 2006, mientras que la de bromuro de
metilo y clorotalonil disminuyó. Además, se puede observar en la ilustración 22, que entre 1990 y
2010 el mayor aumento de importaciones de plaguicidas está compuesto principalmente de
fungicidas y herbicidas (Ramírez et al., 2009).
Ilustración 20 Principales plaguicidas importados en Costa Rica entre 1977 y 2006
Fuente: Ramírez et al., 2009
72
Ilustración 21 Importación de fungicidas, insecticidas herbicidas y fumigantes en Costa
Rica entre 1990 y 2010
Fuente: Ramírez et al., 20011
"Entre 1993 y 1995, el país presentó un aumento de la incidencia de intoxicaciones por plaguicidas, lo cual se debe en
parte a la creación del subsistema de vigilancia específico para las intoxicaciones con plaguicidas (1993). Otros factores
que influyen en el comportamiento de la incidencia son las variaciones en extensión y tipos de cultivo, el clima, la
precipitación pluvial, los movimientos migratorios, entre otros. Además, en 1994 inició del Proyecto “Aspectos
ocupacionales y ambientales de la exposición a plaguicidas en el Istmo Centroamericano”, PLAGSALUD"
(Espinoza, 2003, p.11). A través de PLAGSALUD fueron identificados los plaguicidas con mayor
tasa de morbilidad por intoxicaciones agudas en Centroamérica39. Algunos de los productos
identificados tienen también las mayores tasas de importación en Costa Rica40 y de los plaguicidas en
proceso de prohibición, solo 21 % están prohibidos en Costa Rica (Ramírez et al., 2009).
39
Estos plaguicidas son: terbufós, etoprofós, aldicarb, metamidofós, metomil, monocrotofós, carbofurán, endosulfán, clorpirifós, paraquat, fosfuro de aluminio (Nieto y Henao, 2001; Vaquerano, 2001). 40
En el caso de algunos productos como el paraquat, el fabricante instruye a los funcionarios del MS en su uso con el fin de que ellos lo divulguen posteriormente.
73
En 2002 la Dirección de Servicios de Protección Fitosanitaria se convierte en el Servicio
Fitosanitario del Estado - Órgano competente del MAG - cuya se estructura interna se establece
mediante el Decreto Ejecutivo Nº 30111-MAG y que se encarga de la ejecución a nivel nacional de
los objetivos y competencias que la Ley de Protección Fitosanitaria le confiere, así como del ámbito
de aplicación de la Ley a través de la Ley No.7664 (Padilla Monge, 2012).
La Ley Nº7664, Protección Fitosanitaria tiene los siguientes objetivos que regulan su accionar (PGR,
s. f.):
Proteger los vegetales de los perjuicios causados por las plagas.
Evitar y prevenir la introducción y difusión de plagas que amenacen la seguridad alimentaria
y la actividad económica sustentada en la producción agrícola.
Regular el combate de plagas en los vegetales.
Fomentar el manejo integrado de plagas dentro del desarrollo sostenible, así como otras
metodologías agrícolas productivas que permitan el control de plagas sin deterioro del
ambiente.
Evitar que las medidas fitosanitarias constituyan innecesariamente obstáculos para
el comercio internacional.
En 2012 se publica la Resolución N° 297-2012 (COMIECO-LXIV) del Consejo de Ministros de
Integración Económica el 11 de diciembre de 2012 y su Anexo: "Reglamento Técnico
Centroamericano RTCA 65.05.61:11 Plaguicidas microbiológicos de uso agrícola”. Esta resolución
establece los requisitos administrativos para el registro de plaguicidas microbiológicos. Se completó
en 2013 con el Decreto Ejecutivo No.38072 sobre la importación y el uso de agroquímicos, que
tiene como objetivo establecer el procedimiento general para el control de calidad de los plaguicidas
microbiológicos y garantizar a los usuarios la calidad de estos productos. Finalmente, el Decreto
Ejecutivo No. 37982 del 05/08/2013 Publica Resolución N° 314-2013 (COMIECO-X) del 5 de
julio de 2013 y su anexo: Reglamento Técnico Centroamericano RTCA 65.05.54:09 Fertilizantes y
Enmiendas de uso Agrícola establece los requisitos administrativos para el registro de fertilizantes y
Enmiendas de uso Agrícola (PGR, s. f.).
6.2 Contaminación y producción agrícola
La utilización de insumos para mejorar los rendimientos crea desechos nocivos para el medio
ambiente. Los insumos pueden ser nutrientes, pesticidas u otros, que son transportados por acción
del agua hacia otros sitios donde ya no cumplen con su propósito y por el contrario se convierten
desechos contaminantes. Durante las distintas etapas de la producción agrícola o agropecuaria el
agua de lluvia puede generar diferentes efectos mientras escurre o se infiltra por los suelos (Ongley,
1997). La pérdida de suelo por efecto de la erosión también resulta ser una fuente importante de
contaminación difusa, ya que en este proceso pueden transportarse sustancias provenientes de la
74
explotación agrícola. Se reportó que en el suelo arrastrado se encuentra presente el 80 % del fósforo
y 73% del nitrógeno encontrado en los cuerpos de agua de los Estado Unidos (Zhang, X., Nearing,
M., & Norton, 2000).
Por lo tanto, se encuentran casos de contaminación alta con estos productos en zonas tales como el
Golfo de Nicoya en 2001, contaminado con fósforo soluble y nitrógeno soluble. En este contexto,
se estimó que aproximadamente 300 toneladas de fósforo y 2 mil toneladas de nitrógeno soluble por
año se descargan en el Golfo en su mayoría por la cuenca del Tárcoles, y por la cuenca de Barranca.
Sin embargo, es importante notar que estos químicos existen también en otras formas (así como el
fósforo particulado y el orgánico o el nitrógeno orgánico), cuya presencia no se toma en cuenta en
las anteriores mediciones y que se asocian fuertemente a los sedimentos como en el caso del fósforo
(León Coto, 2001).
Con respecto al impacto de las bananeras, se tienen registros de presencia de plaguicidas
organoclorados, organofosforados y paraquat en el Lago Arenal y afluentes en los años ochenta
(Von Düszeln, 1988); igualmente se cuenta con registros de presencia de plaguicidas en la parte
media de la subcuenca del río Sarapiquí, cuando ésta concentraba la actividad bananera en los
noventas (A. Espinoza, Vaquerano Castro, Torres, & Montiel, 2003).
Resulta de vital importancia la mención del caso de la producción de la piña en el país. Destaca la
contaminación de mantos acuíferos por el uso intensivo de agrotóxicos, lo cual ha impactado en las
comunidades de La Francia, Luisiana y El Cairo en Siquires de Limón, por haberse contaminado sus
acueductos con residuos agroquímicos como el herbicida bromacil detectado por el Instituto
Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas de la Universidad Nacional (IRET) y seguidamente por
el Laboratorio de Aguas del AyA (Maglianesi, 2013).
La producción hortícola es otro sector que requiere de un modelo de manejo más sostenible pues
estudios han demostrado que por efecto de la producción intensiva se han contaminado quebradas
con fertilizantes, plaguicidas e inclusive nitratos (M. Fournier, Ramírez, Rueperte, Vargas, &
Echeverría, 2010).
En este contexto, los desafíos consisten en impulsar el conocimiento de tecnologías y el cambio de
paradigma de toda la cadena de valor del producto agrícola – desde su producción hasta su
consumo, manteniendo a largo plazo una agricultura eficiente en un contexto de desarrollo
sostenible (Entrevista I5, 2017).
Además, el proceso de registro de un plaguicida tiene lugar entre el MAG y el MS basado en criterios
técnicos con relación a la salud y el ambiente establecidos en el Decreto 24337-MAG-S, lo cual no
incluye los productos técnicos. Sin embargo, la información acerca de los efectos en la salud humana
75
ha sido entregada por el registrante del producto y no evalúa la toxicidad en condiciones propias de
Costa Rica (GCR, 2004).
Para contestar a estos retos, El Decreto 37757-S, Reglamento sobre Valores Guía en Suelos para
descontaminación de Sitios Afectados por Emergencias Ambientales y Derrames, en concordancia
con los artículos 45 y 46 de la Ley No. 8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos, viene a llenar
un importante espacio en el marco regulatorio de Costa Rica, que no contaba con directrices claras
para la descontaminación o remediación de sitios contaminados. El reglamento establece criterios
para la clasificación de los sitios y direcciona de mejor manera los procesos de vigilancia y
seguimiento que debe realizar la Administración en la remediación de los sitios contaminados, la cual
es responsabilidad del contaminador, aplicando el principio “contaminador-pagador” (PGR, s. f.).
Impulsado por el contexto interacción, en los años 2000 se implementa el Programa de Fomento a
la Producción Agropecuaria Sostenible por el Ministerio de la Agricultura (PFPAS), el cual impactó
de manera positiva sobre el medio ambiente en el país, promoviendo las buenas prácticas agrícolas
con incentivos económicos tales como las Acciones de Mitigación Nacionalmente Apropiada
(NAMAs) impulsado por la Cumbre de Durban. El Programa de Fomento a la Producción
Agropecuaria Sostenible sigue siendo implementado después de su evaluación final. (Entrevista I5,
2017).
El programa PFPAS “impulsa una estrategia que se concentra en la promoción de nuevas
tecnologías de bajo costo y de fácil acceso para los productores(as) y el desarrollo del capital humano
mediante servicios de capacitación, información y asistencia técnica a los productores” (PGR, s. f.).
La meta de este programa es que los procesos productivos sean más competitivos y mejoren los
ingresos de las organizaciones de pequeños y medianos productores agropecuarios a través de una
reconversión de las practicas productivas hacia practicas sostenibles. La evaluación del programa
declara que este enfoque de trabajo representa un novedoso avance para la agricultura familiar
sostenible en Costa Rica, y recomendó incorporar la continuidad de este espacio de trabajo a la
misión y visión institucional del MAG y del conjunto de la institucionalidad del sector público
agropecuario (MAG, 2010).
En contexto internacional, la NAMAs – Ganadería por el MAG y Café por la GIZ, se pueden
definir como actividades que demostrablemente contribuyen a reducir las emisiones de gases de
efecto invernadero. Este concepto fue acordado en la Conferencia de las Partes (COP) en Bali en
2007 como un medio para los países en desarrollo de indicar las acciones de mitigación que estaban
dispuestos a tomar como parte de su contribución a un esfuerzo global (GIZ, s. f.). También
contribuyen al esfuerzo mencionado anteriormente los esfuerzos implementados por el país para
lograr la carbono neutralidad en 2021 (Entrevista I5, 2017).
76
Además, la SFE estableció un Sistema de Vigilancia Fitosanitaria para detectar oportunamente plagas
en cultivos prioritarios como piña, banano, palma aceitera, cítricos, arroz, frijol, caña de azúcar y
papaya, entre otros41, y monitorear constantes para el control de Cochinilla rosada, Huanglongbing,
Cancrosis, clorosis variegada de los cítricos, Leprosis, Mancha negra, Diaphorina citri, Sun blotch y
Trips Palmi. La SFE también reforzó la coordinación interinstitucional y alianzas con el sector
privado, y fortaleció el sector agroexportador y de Control de Residuos de Plaguicidas en productos
vegetales de consumo nacional (SFE, 2016)42.
En cuanto la contaminación de aguas por contaminación difusa de parte de agroquímicos, la
Dirección de Agua ejecuta proyectos orientados a la investigación, gestión y protección del recurso
hídrico. El dinero recaudado por concepto de canon de Aprovechamiento y canon Ambiental por
Vertidos es invertido en acciones como el monitoreo de la calidad de los cuerpos de agua
superficiales, monitoreo de parámetros del agua contenida en los acuíferos, como por ejemplo
variación de nivel, temperatura y conductividad eléctrica. Como parte de la planificación estratégica
se definieron cinco grandes áreas de trabajo: la gestión de la calidad del agua, la gestión del recurso
hídrico superficial, la gestión de la información y la gestión del recurso hídrico subterráneo.
Actualmente, se está construyendo un mecanismo para reducir los efectos ocasionados por la
contaminación difusa que le permita al país disminuir los impactos negativos causados al recurso
hídrico por este tipo de contaminación. (DA, s. f.). Sin embargo, Costa Rica esta presentado “como
el mayor consumidor de plaguicidas en el mundo, con 51.2 kg por hectárea. En América Latina le
siguen, bastante lejos, Colombia con 16.7 kg, y Ecuador con 6 kg” (FAO, 2018). Por lo tanto, sin
medidas inmediatas, la contaminación de aguas por contaminación difusa de parte de agroquímicos
queda un mayor reto para el país.
41
Se realizaron 6.500 inspecciones de campo. 42 Se tomaron más de 1.600 muestras en supermercados, ferias del agricultor, Centro Nacional de
Distribución Agrícola (CENADA), plantas agrícolas, fincas, centros de acopio y cadenas de comidas
rápidas.
77
7 Contaminación de aire
7.1 Un manejo y seguimiento reciente
En Costa Rica la preocupación por la contaminación del aire43 es reciente y su monitoreo está
enfocado a la Gran Área Metropolitana (GAM) porque las principales actividades comerciales e
industriales se concentran allí. De hecho, la región comprende 70% de la flota vehicular, 60% de la
población y 85% de la industria, aunque la región representa solamente el 3,8% del territorio
nacional (INEC). "Esta zona se ha caracterizado por un crecimiento de tipo radial, el cual ha dado paso a la
conurbación de las cuatro ciudades principales, Alajuela, Heredia, San José y Cartago" (Briceño Castillo, Herrera
Murillo, Arias Solórzano, Guerrero Beita, & Marin Rojas, 2014).
En este contexto, las actividades relacionadas con la producción y consumo de energía producen
emisiones de contaminantes y gases de efecto invernadero, que suman a las emisiones de gases
generales y al material particulado y han ido aumentado desde los años 90. De hecho, las emisiones
de contaminantes del aire se inician con el desarrollo de factores tales como infraestructura, patrones
de movilización en centros de población, la creciente actividad económica y la falta de planificación
urbana, entre otros. Sin embargo, la concentración de contaminación del aire depende de factores
naturales tales como el relieve, las condiciones meteorológicas y la estabilidad atmosférica, las
emisiones derivadas de los usos y costumbres de la población, el tipo de actividades económicas
desarrolladas y la tecnología utilizada en ellas (Briceño Castillo, Herrera Murillo, Arias Solórzano,
Guerrero Beita, & Marin Rojas, 2014).
La primera elaboración fallida de un diagnóstico sobre el problema de la contaminación del aire en
San José se intentó en 1971 en colaboración con la Organización Panamericana de la Salud. Los
primeros estudios de calidad del aire en Costa Rica datan de 1973, con un proyecto que la OPS
realiza junto con el Ministerio de Salud, que fue un primer diagnóstico inicial de la calidad del aire.
Ese proyecto se vuelve a repetir en 1978. Estas dos son entonces las primeras mediciones existentes
de calidad del aire en el país (Entrevista I6, 2017).
En 1989 se estableció un estudio parcial y en 1993, en colaboración con Swisscontact, se inició el
programa de Estudios de la Calidad del Aire de la Universidad Nacional. Este programa inició con
seis puntos de muestreos “indicando los primeros datos que los valores promedio de plomo llegaban a 1,75
µg/m3, con niveles mínimos por punto de muestreo de 0,89 µg/m3 anual” (Rodriguez & Herrera, 2004). Este
estudio empezó en 1998 y finalizó en el año 2001 aproximadamente y evidenció algunas
43 "La contaminación del aire se origina cuando se encuentran presentes en él contaminantes que no son posibles de encontrar en un estado natural o cuando
alguno de los compuestos contenidos en la atmósfera naturalmente presenta concentraciones mayores a las esperadas sin la influencia antropogénica. En este
sentido se define como contaminante del aire al compuesto o compuestos que alteran nocivamente la concentración normal del aire ambiente y la calidad del aire
como el estado de la concentración de los diferentes contaminantes atmosféricos en un periodo de tiempo y lugar determinados" (INECC, 2010, p X).
78
concentraciones importantes de partículas suspendidas totales y partículas PM10. También se
incluyeron en el estudio otros contaminantes como el dióxido de nitrógeno y el ozono (Entrevista
I6, 2017).
En 1973 se escribe la primera legislación relativa a la contaminación del aire en Costa Rica: la Ley
General de Salud, que establece en su artículo 295 la prohibición a toda persona, física o jurídica
sobre la descarga, emisión o emanación de contaminantes atmosféricos en la naturaleza y en
proporciones prohibidas, resultantes de sus actividades personales, domésticas, industriales,
comerciales o de cualquier otra índole que cause o contribuya a la contaminación atmosférica.
Adicionalmente, el Reglamento sobre inmisión de contaminantes atmosféricos (Decreto N° 30221-
S) determina los contaminantes criterio y los regula en primarios y secundarios. Briceño Castillo,
Herrera Murillo, Arias Solórzano, Guerrero Beita, & Marin Rojas, 2014).
Adicionalmente, el Poder Ejecutivo promulgó en 2002 el "Reglamento sobre Inmisión de
Contaminantes Atmosféricos" y el “Reglamento sobre Emisión de Contaminantes Atmosféricos
provenientes de Calderas y Hornos”, que estará luego reformado en 2006 (Entrevista I6, 2017). El
primero establece los valores máximos de inmisión del aire (calidad del aire), que deben regir para
preservar y mantener la salud humana, animal o vegetal, los bienes materiales o de la comunidad y su
bienestar, así como las medidas correctivas cuando se sobrepasen los valores máximos de inmisión o
se produzcan contingencias ambientales. Por su parte, el segundo define los correspondientes
niveles de emisión mediante el establecimiento de límites máximos de emisión de contaminantes en
las fuentes emisoras, principalmente instalaciones y actividades agrícolas, pecuarias, agroindustriales
e industriales. Además, es el primer reglamento de calidad del aire establecido el país (Entrevista I6,
2017, PGR, s. f.).
Luego, en 2010 se regulan las condiciones de operación y control de emisiones de instalaciones para
coincineración de residuos sólidos ordinarios estableciendo requisitos de operación y límites
máximos de emisiones y agregando una regulación más en cuanto a la emisión de contaminantes a
través del decreto número 39136 (DIGECA, 2018). En 2016 se emite el decreto ejecutivo 39951,
que establece el reglamento y tiene por objeto la organización y funcionamiento de la Red Nacional
de Monitoreo de la Calidad del Aire; así como los valores máximos de concentración de
contaminantes criterio presentes en el aire, con el fin de asegurar el derecho de los habitantes del
país a gozar de una calidad del aire que garantice la protección de la salud y el bienestar humano
(Entrevista I6, 2017, PGR, s. f.). Este decreto crea el índice costarricense de calidad del aire, que es
una forma de expresar información sobre la calidad del aire de forma más amena, simplificándola
con colores y con calificaciones de cero a cien para facilitar su comprensión (Entrevista I6, 2017).
En 2004, el decreto número 31628-MINAE establece la creación de la Dirección de Gestión de
Calidad Ambiental, la cual empieza a trabajar para mejorar la calidad ambiental en el territorio
nacional mediante la promoción de una gestión integral del ambiente, incluyendo la gestión de la
79
calidad del aire (PGR, s. f.). “Sus acciones se centran en la elaboración de herramientas técnicas y
jurídicas, así como en la apertura de espacios de concertación y diálogo con diversos actores
sociales” (Digeca, 2016). Esta Dirección tiene como objetivo “promover la mejoría en la calidad
ambiental y la prevención de la contaminación mediante el diseño e implementación de herramientas
e instrumentos técnicos y jurídicos de gestión ambiental que impulsen la producción y el consumo
sostenible en los diversos sectores de la sociedad, contribuyendo así a alcanzar el desarrollo
sostenible en el país” (DIGECA, 2016).
El mismo año la DIGECA, contando con el apoyo de diversas entidades locales y nacionales
(Universidad Nacional, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Ambiente y Energía y la
Municipalidad de San José), publica el primer informe del estado del aire de la ciudad de San José
con mediciones de material particulado en diámetros menores a 10 μm (PM10). Esto gracias a la
implementación de una red de monitoreo que mide la concentración de dióxido de nitrógeno en al
menos 42 sitios de la GAM (Entrevista I6, 2017, Herrera, 2016).
El primer informe de calidad del aire de la ciudad de San José demostró el impacto positivo del
RITEVE en sus 18 primeros meses de implementación (Entrevista I6, 2017, Rodríguez & Herrera,
2004) (Ilustración 22). Esta es una empresa costarricense, de capital nacional y extranjero, a cargo de
la Revisión Técnica Vehicular (RTV) en Costa Rica desde 2002. Sin embargo, los valores de PM10 y
de dióxido de nitrógeno están por encima de los límites establecidos por la Organización Mundial de
la Salud y de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos. Esta identificación de
contaminación del aire fue luego reproducida cada año midiéndose la persistencia de las emisiones
de contaminantes por encima de los límites mencionados anteriormente (Briceño, Herrera, Beita,
Solórzano, & Rojas, 2015).
Ilustración 22 Concentración de material particulado PM10 en San José entre 1996 y 2003
Fuente: Rodríguez & Herrera, 2004
En 2007 la DIGECA publicó un inventario de los contaminantes criterios del aire. En este informe
se identifican los contaminantes del aire y sus fuentes. Entre otros, se estimaron emisiones de óxidos
80
de nitrógeno (NOx), óxidos de azufre (SOx), gases orgánicos totales (GOT), gases orgánicos
reactivos (GOR), monóxido de carbono (CO), amoniaco (NH3) y partículas suspendidas con
diámetros aerodinámicos menores a 10 micras (μm) (PM10) y 2.5 μm (PM2.5). Este reporte
importantemente concluye que “el aporte de las fuentes de emisión depende fuertemente del contaminante criterio
en estudio, ya que, por ejemplo, mientras que para el CO y los NOx la principal contribución proviene de fuentes
móviles, en el caso del SO2 el aporte es mayoritariamente debido a fuentes fijas” (Herrera Murillo, 2007, p. 30).
En 2008 la DIGECA publica el primer informe del estado del aire de la GAM. En este informe, se
incorporó el análisis de metales pesados tales como plomo (Pb), cromo (Cr), manganeso (Mn),
níquel (Ni), cobalto (Co), aluminio (Al), vanadio (V), Cobre (Cu), Hierro (Fe) presentes en las
partículas PM10, así como el monitoreo de la composición química de la precipitación total2. Este
primer informe de contaminación del aire de la GAM concluye que “las concentraciones de algunos
contaminantes criterio del aire (PM10 y NO2) registrados en los sitios de monitoreo localizados el área metropolitana,
no superan las normas establecidas para 24 horas (exposición aguda) con excepción de la concentración de partículas
PM10 en la Rectoría de la Universidad Nacional en Heredia sin embargo, en algunos casos, presentan valores
mayores al ser comparados con los límites máximos declarados en el decreto 30221-SALUD para un período de un
año” (Balance & Segunda, 2008).
Estos estudios fueron reproducidos aproximadamente cada año, donde se declara que la variación
interanual en las concentraciones de PM10 rompió la tendencia al descenso mostrada en años
anteriores. En cuanto a las concentraciones de los iones sulfato y nitrato presentes en las partículas
PM10, se observó un incremento anual cercano al 8%. Luego, se estimó que las emisiones de PM10
no presentan una mayor disminución en los diferentes sitios medidos desde el 2010 entre 2010-2015
y que su cantidad cumple con los parámetros establecidos en el Reglamento sobre Inmisión de
Contaminantes Atmosféricos44 (MINAE, 2015).
Sin embargo, los valores de PM10 continúan sobrepasando los límites de la OMS, no así para los
límites europeos, a excepción del caso de Heredia (Ilustración 23) (MINAE, 2015). Por lo tanto, la
cantidad de PM10 que se encuentra en el aire en la GAM implica un riesgo para la salud humana (X).
Se encontró también un incremento en al menos el 80% de las concentraciones de manganeso en
partículas PM10, en tasas que rondan desde 70 a 250% con respecto a los valores obtenidos en el
año 2011. Además, se demostró que las mediciones tomadas en zonas con menor tráfico vehicular
mostraron concentraciones de PM10 entre 19 – 24 μg/m3 en promedio anual, más bajas que las
zonas con mayor tráfico, registrando partículas PM10 entre 25 – 35 μg/m3 en promedio anual
(Herrera, 2016).
44 La norma nacional está dictada en el Decreto 30221-S "Reglamento sobre Inmisión de Contaminantes Atmosféricos". Establece el
valor de referencia de los niveles máximos en inmisión de PM10: 50 μg/m3 en promedio anual y 150 μg/m3 para un período de 24
horas (MINSALUD, 2016b).
81
Ilustración 23 Evolucion promedios anuales de partículas PM10 entre 2009 y 2013
Fuente:
En cuanto a los promedios anuales de partículas PM2,5 “se conceptualizan como contaminantes criterio;
además, funcionan como estándares de calidad del aire. Algunos de ellos son el O3, SO2, CO, NO2, PM10 y
PM2.5. Otros contaminantes llamados “traza” se consideran contaminantes no criterio, por ejemplo el
peroxiacetilnitrato (PAN), ácido nítrico, formaldehído, ácido fórmico, entre otros. Los contaminantes criterio se
encuentran documentados como nocivos y con efectos negativos a las personas, plantas y animales” (Briceño et al.,
2015).
En el país, entre 2012 y 2013, se encontró que los PM2.5 superan las normas anuales establecidas
por la OMS y la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos en cuatro de los cinco
sitios monitoreados, mientras que los niveles de dióxido de nitrógeno en 9 de los 25 sitios presentan
concentraciones mayores al criterio y se encuentran creciendo a una tasa superior al 10% (Ilustración
24) (MINAE, 2015). Luego, se observó un aumento de las emisiones de PM 2,5 entre el 2013 y 2014
(Tabla 15) y una estabilización partículas en 2015. En este contexto, no existen límites que regulen la
emisión de este tipo de partículas en el Reglamento de Inmisiones de Contaminantes Atmosféricos
(Briceño Castillo, Herrera Murillo, Arias Solórzano, Guerrero Beita, & Marin Rojas, 2015; Herrera,
2016). Los límites que regulan la emisión de partículas PM2.5 se establecieron hasta 2016 en el
último decreto sobre contaminación de aire (Entrevista I6, 2017).
82
Ilustración 24 Promedios anuales de partículas PM2.5 en 2013
Fuente: MINAE, 2015
Tabla 15 Concentración promedio anual de partículas PM2.5 en la GAM en 2013 y 2014
Año 2013 2014
Promedio Anual 22 25
Valor máximo registrado en 24 horas 48 69
Fuente: Briceño, Herrera, Beita, Solórzano, & Rojas, 2015
En cuanto al dióxido de nitrógeno, su concentración cumple con la normativa nacional de 100
μg/m3 como límite permisible en promedio anual. En el caso de San José, se observa esta situación
para todos los sitios muestreados. Sin embargo, un incumplimiento respecto al criterio internacional
de la OMS (40 μg/m3) se observa en los otros sitios muestreados debido al alto impacto de flujo
vehicular (Briceño et al., 2015).
Para mejorar el monitoreo de este tipo de contaminación se publicó en 2016 el reglamento de
calidad del aire para contaminantes criterio, que tiene por objetivo establecer la organización y
funcionamiento de la red nacional de monitoreo de calidades del aire, así como los valores máximos
de concentración de contaminantes criterio. Esto con el fin de asegurar el derecho de los habitantes
del país a gozar de una calidad del aire que garantice la protección de la salud y el bienestar humano
(DIGECA, 2018).
83
7.2 Cantidades de PM10 y PM2.5
En 2015 se estudiaron las concentraciones de diferentes contaminantes. Se observó en cuanto a las
partículas PM10, que las cantidades cumplieron con la norma nacional de un límite máximo de 50
μg/m3 (promedio anual), y durante este período de tiempo, ninguno de los datos diarios superó la
norma de 150 μg/m3 (24 horas). Sin embargo, se puede notar que todavía los resultados incumplen
en la mayoría de los puntos de muestreo los límites establecidos por el criterio de la OMS. Además,
como los años anteriores, los valores más altos de concentración de PM10 se registraron en las
zonas de mayor flujo vehicular, mientras que las zonas con menor flujo vehicular muestran valores
menores. En este contexto, se encontró que la estación lluviosa no corresponde a los valores más
bajos como se podría esperar, ya que el fenómeno corresponde a un mecanismo más complejo que
el lavamiento de la atmósfera por parte de precipitaciones (Ilustración 25, 26) (Briceño Castillo,
Herrera Murillo, Arias Solórzano, Guerrero Beita, & Marin Rojas, 2014).
Ilustración 25 Evolución mensual de partículas PM10 en 2015
Fuente: Briceño, Herrera, Beita, Solórzano, & Rojas, 2015
84
Ilustración 26 Promedios estacionales de PM10 para cada sitio de muestreo en 2015
Fuente: Briceño, Herrera, Beita, Solórzano, & Rojas, 2015
En cuanto a las partículas PM2,5 y la contaminación por dióxido de nitrógeno, el Informe de la
Calidad del Aire 2013-2015 demuestra que los valores de ambos contaminantes registrados están
muy por encima de los valores recomendados por el OMS. Los valores de PM2.5 aproximaron el
valor de 24 µm/m3 en 2015. De hecho, se encontró una cantidad de 24 μm/m3 de PM2.5
(promedio anual en 2015) con un valor máximo registrado en 24 horas de 66 μm/m3 mientras el
OMS recomienda de 10 en promedio anual y 25 de valor máximo en 24 horas. En cuanto a el
dióxido de nitrógeno, los sitios de muestreo en San José cumplen con la normativa nacional de 100
μg/m3 como límite permisible en promedio anual, sin embargo, muchos de los sitios siguen
incumpliendo con el criterio internacional de la OMS (40 μg/m3) (Briceño, Herrera, Beita,
Solórzano, & Rojas, 2015).
7.3 Contaminación y normativas
La contaminación del aire en la GAM se ubica en los niveles de concentración de partículas PM10
aceptados por la normativa nacional (Decreto N° 30221-S), más no así por la normativa de
referencia internacional dictada por la Organización Mundial de la Salud, con respecto de la cual se
ha registrado un patrón de incumplimiento sostenido en el tiempo. Este incumplimiento se da de
forma general para los años 2013, 2014 y 2015 (promedios anuales) (Briceño, Herrera, Beita,
Solórzano, & Rojas, 2015).
Las fuentes de contaminantes del aire están compuestas principalmente de fuente naturales y de
fuentes móviles, luego de plantas de fabricación de cemento, vidrios y seguidas de las centrales
85
termoeléctricas y el consumo industrial de combustibles. El polvo fugitivo45, el manejo de residuos y
las actividades agrícolas (fuentes de área) contribuyen a las emisiones de PM10 y PM2.5. Las
actividades ganaderas y la generación doméstica de amoniaco, junto con la aplicación de fertilizantes,
son responsables de la mayoría de las emisiones de amoniaco (Herrera Murillo, 2007).
Sin embargo, se demostró que la principal causa de contaminación del aire en Costa Rica es
principalmente causada por la duplicación del parque vehicular en los últimos 20 años (Entrevista I6,
2017) que aumentó de aproximadamente 450 000 vehículos en 1994, a más de 1 200 000 en 2014
(MINAE, 2015). “Además, la edad del parque vehicular, estimada en 16 años para el país, exacerba la
contaminación por óxidos de nitrógeno y gases orgánicos reactivos (vehículos más antiguos, más contaminantes)
(Herrera, 2016). De hecho, de acuerdo con los datos de importación de vehículos suministrados por el Ministerio de
Hacienda, en el 2014 la importación de vehículos usados representó el 34 % del total de importaciones de esos bienes
de los cuales el 24 % supera los 15 años de antigüedad” (Gómez Meléndez, Wo Ching Sancho, Villalobos
Jiménez, Montoya Greenheck, & Omodeo Cubero, 2017, p 409). Por lo tanto, estos parámetros
exacerban la contaminación del aire46 (MINAE, 2015).
Lo anterior requiere establecer normas nacionales para este contaminante, vigilancia sistemática de
las concentraciones de PM2,5 en los distintos centros urbanos, identificación exhaustiva de las
principales fuentes emisoras y el establecimiento de las estrategias a ser implementadas para la
reducción de las mismas. Además, es necesario formular un plan integral de intervención y
desarrollar políticas tendientes a abatir de forma gradual y sostenida la contaminación atmosférica
con el fin de proteger a los habitantes de la región de una exposición crónica sostenida a diversos
contaminantes del aire. Nuevos planes y políticas incluyen, por ejemplo, cambiar el monitoreo de
técnicas pasivas por equipo automático, vigilar y establecer metas de velocidad de circulación en las
principales calles y avenidas de la región metropolitana, regular la importación de vehículos usados y
definir una política de mejora de combustibles, entre otras (Entrevista I6, 2017, Gómez Meléndez,
Wo Ching Sancho, Villalobos Jiménez, Montoya Greenheck, & Omodeo Cubero, 2017).
Para enfrentar estos retos, el Plan Nacional de Energía propone renovar la flota vehicular
introduciendo la eficiencia energética para los vehículos47 con el fin de avanzar hacia tecnologías más
eficientes a través del “Programa de Adquisición de Vehículos Eficientes (PAVE)”. Este programa
se implementa en colaboración con el Banco de Costa Rica, el Instituto Nacional de Seguros (INS) y
la Asociación de Importadores de Vehículos y Maquinaria (AIVEMA) y se enfoca en promover la
45 Resuspensión de polvo de los caminos pavimentados y no pavimentados 46 La información sobre el rendimiento de combustible de los distintos modelos, así co.mo los incentivos para el cambio de tecnología
a gas LPG o para cambio a eléctrico o híbrido están restringidos. De igual manera, existen limitantes para obligar a tener un porcentaje
de concesiones de buses y taxis que sean eléctricos o híbridos, así como alicientes para que las propias instituciones públicas incluyan
en sus planes de renovación de flotas estos temas (MINAE, 2017) 47 Promoviendo el ahorro de combustible
86
importación de vehículos más eficientes48 y de menor emisión de gases invernaderos gracias a
condiciones financieras favorables tales como el fortalecimiento y mejora de los incentivos fiscales
de manera permanente (MINAE, 2015). Más recientemente, se está impulsado, en el marco de las
medidas de mitigación del cambio climático, el uso de vehículos eléctricos, de los cuales deberíamos
ver el resultado en un futuro próximo.
48 El PAVE provee condiciones de financiamiento favorables a vehículos con niveles de emisiones menores a 200 gCO2/km y que
cumplen con un rendimiento combinado (carretera –ciudad) de 15 km/l (MINAE, 2015).
87
8 Conclusión: Posicionamiento Internacional y Retos a Enfrentar
8.1 Orígenes y evolución del posicionamiento internacional como un país verde
En este contexto, se identifican tres eventos claves que tienen su origen en decisiones
gubernamentales y que promueven el país como un líder mundial en la protección del medio
ambiente: la reversión de la deforestación, la producción de electricidad a partir de fuentes
renovables y su compromiso con la lucha contra el cambio climático. Sin embargo, en 2014 Costa
Rica ocupó la posición 54 en el Índice de Desempeño Ambiental y solamente la posición 168 en
Salud de los océanos a nivel global (Yale University, 2018). Eso demuestra que, aunque el gobierno
central, los gobiernos locales y otros actores públicos y privados están muy activos en diseñar e
implementar políticas públicas, medidas y programas para el manejo del medio ambiente,
permanecen aún importantes desafíos para lograr un futuro verdejamente sostenible.
Reversión de la deforestación
En los años ochenta la deforestación en Costa Rica avanzaba a un ritmo muy acelerado debido al
desarrollo de la agricultura y la ganadería (Brown & Bird, 2010). A mediados de esa década el país
tenía la tasa anual de deforestación más alta del mundo (Sánchez‐ Azofeifa, Pfaff, Robalino, &
Boomhower, 2007). Sin embargo, el sector agropecuario fue impactado por una caída del precio
internacional de la carne, que afectando la ganadería extensiva practicada en Costa Rica provocó un
colapso del sistema productivo nacional (Sánchez-Azofeifa, 2015 citado en Hernández et al., 2015).
Por lo tanto, "la recuperación fue consecuencia de una menor extracción de recursos por unidad de
uso de la tierra" (p 6.).
En este contexto, la primera expresión jurídica directa sobre el sector forestal costarricense es la
primera Ley Forestal (4465), que reglamenta la tala de árboles provenientes del bosque nativo. La ley
fue promulgada en 1969 y con ella se crearon por primera vez herramientas jurídicas e institucionales
en lo forestal (Rodríguez, 2002).
“La Ley 4465 vino a establecer que el Patrimonio Forestal del Estado estará constituido por las
Reservas Nacionales, Reservas Forestales, Parques Nacionales, Viveros Forestales del Estado, Zonas
Protectoras y Reservas Biológicas. (artículo 18). Esta normativa permitió el aprovechamiento de
productos forestales en las reservas nacionales y fincas del Estado, directamente por la Dirección General
Forestal, o mediante concesiones o permisos otorgados por la misma, a través de un proceso de licitación y
de conformidad con planes técnicos de manejo forestal (artículos 41, 46 y 58), así como labores de
pastoreo, previa autorización de la misma Dirección (artículo 81).”(Lizano, 1998, p.1)
Siguiendo los primeros pasos para la política de protección de los bosques, en 1979 se produjo el
primer Plan Nacional de Desarrollo Forestal (Rodríguez, 2002). La primera política forestal nacional
integral se torna necesaria, porque a pesar de los primeros pasos emprendidos por el gobierno de
88
Costa Rica, la cobertura forestal enfrentaba niveles de deforestación sin precedente. De hecho, entre
1960 y 1986 sufrió de deforestación frontal, ya que la cobertura forestal pasa de 59,5% a 40,8%,
representando una pérdida total de bosques de 956,675 ha en 26 años (Sánchez-Azofeifa, 2015
citado en Hernández et al., 2015, p. 5) debido a la tala para el desarrollo de actividades agrícolas y
ganaderas (Hernández et al., 2015). A partir de 1986 Costa Rica introdujo el concepto de manejo
forestal sostenible con el objetivo de conservar y mejorar los bosques existentes.
En 1986, La ley 7032 definió como patrimonio forestal del Estado prácticamente igual al del
patrimonio natural del Estado: "El patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y
terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre, y
de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la
Administración Pública..." (artículo 32). Asimismo, estableció los conceptos de reservas forestales,
zonas protectoras, parques nacionales, refugios nacionales de vida silvestre y reservas bio-lógicas.
Introduce la posibilidad de otorgar concesiones para el aprovechamiento de recursos forestales
provenientes de terrenos y bosques del patrimonio forestal del Estado, o el aprovechamiento directo
por parte de la Dirección General Forestal, con la salvedad de los parques nacionales y reservas
biológicas que constituye la primera prohibición directa de la conversión forestal a otros usos de la
tierra en ciertos tipos de tierras; que luego se convirtió en la principal estrategia de conservación y
protección forestal (Brown & Bird, 2010). En 1998, el turismo se convirtió en la principal fuente de
ingresos del país, aportando el 25% del ingreso nacional total y reduciendo la importancia de las
actividades económicas asociadas con la deforestación en la economía nacional (Watson, Cervantes,
Castro, Solis, Porras, & Cornejo, 1998 citado en Brown & Bird, 2010). Costa Rica comenzó
entonces a promover su imagen como modelo de conservación.
En 1995 y 1996 respectivamente, la Ley Orgánica del Ambiente No.7554 y la Ley Forestal No.7575.
Esta legislación impuso una interdicción al cambiar el uso de tierra en las tierras boscosas,
prohibiendo la deforestación. Los incentivos existentes para la reforestación comercial para la
producción de madera fueron descartados y remplazados por incentivos para la conservación de las
funciones forestales que proporcionan servicios ambientales (Brown & Bird, 2010). Esta legislación
impuso una interdicción al cambiar el uso de tierra en las tierras boscosas, prohibiendo la
deforestación. Los incentivos existentes para la reforestación comercial para la producción de
madera fueron descartados y remplazados por incentivos para la conservación de las funciones
forestales que proporcionan servicios ambientales (Brown & Bird, 2010).
La leyes mencionadas en el párrafo anterior establecieron un sistema de pagos a todos los
propietarios de bosques y plantaciones forestales, llamado Pago de Servicios Ambientales (PSA)49
49 El programa de PSA en Costa Rica es un instrumento político diseñado para compensar el costo de oportunidad de las alternativas
de uso de la tierra. Mediante el pago a los propietarios para preservar o conservar su tierra bajo cobertura boscosa, los PSA pueden
efectivamente aumentar el valor de las tierras bajo cobertura forestal hasta cerca del valor de las tierras deforestadas. Al 2005 alrededor
89
(Brown & Bird, 2010). Aunque similar a las legislaciones anteriores, la Ley Forestal 7575 está
considerada como un hito en el manejo de los recursos naturales en Costa Rica porque hizo dos
cambios importantes:
"En primer lugar, la justificación de los pagos cambió de apoyo a la industria maderera a la prestación de
servicios ambientales. En segundo lugar, la nueva ley cambió la fuente de financiación del presupuesto del
gobierno nacional (subsidios) a un impuesto especial sobre los combustibles fósiles y los pagos de los beneficiarios.
También fortaleció el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) para administrar los pagos
del programa. En virtud de la ley, el FONAFIFO se transformaría en una organización semiautónoma
autorizada para recibir y administrar recursos para el desarrollo de actividades forestales. Estos cambios
apoyaron el abandono de una estrategia de "mando y control", hacia la desregulación y la delegación de la
responsabilidad de la ordenación forestal y la conservación a los propietarios privados" (Brown & Bird,
2010, p. 6).
Luego, parte del impuesto a los combustibles fue impartido al financiamiento de la reforestación y
ha contribuido en el 80% invertido en reforestación entre 1996 y 2013 (Hernández et al., 2015).
Los esfuerzos realizados por las legislaciones durante los 70s, 80s y 90s aumentaron de manera
significativa las zonas protegidas (desde 4 parques nacionales en 1970, 16 en 1980, 19 en 1990 hacia
25 en 2000) y tuvieron resultados favorables. En 2005 la deforestación anual cayó a cerca de cero
(Kleinn, Corrales, & Morales, 2002). De 17% del territorio nacional en 1983 (Kleinn, Corrales, &
Morales, 2002) y 40,8% en 1986, la CF pasó a 51,4% en 2010 y la tasa de deforestación anual se
estabilizó por debajo del 0,25% anual (Hernández et al., 2015). En 2014 el SINAC (2014) reportó en
el Inventario Nacional Forestal (INF), que el 52,4% del territorio nacional está constituido por
bosques maduros, bosques secundarios, bosques deciduos, manglares, bosques de palmas y
plantaciones forestales (Emanuelli et al., 2015).
Entre 1983 y 2013 se calculó que la cubierta forestal nacional recuperó 2,83 millones de hectáreas de
bosques nativos (Castro, 2016). El Estado de la Nación nota, que los bosques maduros se
recuperaron en cerca de 288.330 ha entre 1992 y el 2013, mientras que los secundarios se
recuperaron en 239.000 ha. Además, se observa un decrecimiento en la superficie quemada total en
comparación a la temporada anterior, pasando de 55.610 ha quemadas en el 2013 a 30.530 ha en
2014 (Hernández et al., 2015).
Costa Rica es el único país tropical en revertir su tasa de deforestación. La recuperación de cobertura
forestal en el país fue consecuencia de una menor extracción de recursos por unidad de uso de la
tierra. En otras palabras, la introducción de buenas prácticas de manejo de bosque, así como la
protección de áreas de bosques públicos y privados, permitieron un uso sostenible de la tierra e
impulsar el fenómeno de reforestación del país. De hecho, la implementación la tasa de
de 212,000 hectáreas de tierra fueron reclutadas en el programa de Pago por Servicios Ambientales de FONAFIFO, la mayoría de
éstas bajo contratos de protección de bosque natural (86%) (Obando Vargas, 2009).
90
deforestación permanece bastante baja y estable desde el año 1986 y la regeneración de bosques
sigue aumentando (Hernández et al., 2015). “Más de 25.000 áreas protegidas han sido establecidas hasta
inicios de la década de los años 90, cubriendo más del 5% del globo. Solamente 1470 de éstas son iguales al modelo
del parque Yellowstone, mientras el resto ha sido designado con una variedad de denominaciones” (Cifuentes,
Izurieta, & de Faria, 2000, p.1) Este fenómeno fue el primero en llevar al país a la vanguardia del
manejo ambiental a nivel internacional.
Producción limpia de electricidad
En 1851 el crecimiento urbano de la ciudad de San José convirtió el sistema de alumbramiento
público en un sistema obsoleto. Por lo tanto se evidenció la necesidad de una nueva alternativa que
fuera acorde con las demandas del comercio y la industria (ICE, 2017), y en 1882, una de las
primeras concesiones se autorizó a desarrollar la luz eléctrica en Costa Rica (Castillo Rincón &
Davidovich Molina, 2016). Dos años después se inauguró el servicio eléctrico en San José (ICE,
2017) con el establecimiento de la primera planta hidroeléctrica comercial siguiendo un contrato
firmado con la municipalidad de San José (Rincón & Molina, 2016), única ciudad iluminada entre
Estados Unidos y Chile (Estado de la Nación, 2016)(La Nación, 2013). “A partir de ese
acontecimiento se construyeron diversas obras de generación eléctrica en varios lugares del país,
como producto de iniciativas de las municipalidades y de empresarios privados nacionales como
extranjeros” (p. 17).
Debido a que el patrón de producción energética está generalmente determinado por las fuentes
disponibles con que cuenta una región o un país – siendo estas en Costa Rica el potencial
hidroeléctrico, geotérmico y de algunas otras fuentes renovables como la biomasa – se tomaron
decisiones políticas para producir energía a partir de estas fuentes (Martinez Hidalgo, 2010). Por lo
tanto, el “patrón de producción tiende a un autoabastecimiento en materia eléctrica” (p. 6).
A partir de los años 1950 se emitieron leyes relativas a la producción de energía. El 8 de abril de
1949 nace el ICE mediante la ley 449. Su tarea esencial es "el desarrollo racional de las fuentes
productoras de energía física que la nación posee, en especial los recursos hidráulicos… con el fin de
fortalecer la economía nacional y promover el mayor bienestar del pueblo de Costa Rica" (ICE,
2015). Luego, durante el periodo 1951-1982, fueron emitidas y aprobadas 67 leyes sobre energías
renovables (Betrano, 2014), marcando el inicio de las regulaciones del sector energía del país.
Durante el periodo entre 1994 y 2014 las leyes fueron propensas a establecer marcos regulatorios. Se
crean entonces nuevos reglamentos para el otorgamiento de concesiones para la producción de
energía hídrica y el tema del financiamiento externo para nuevos proyectos en ambos tipos de
energía se torna central en la regulación. Durante este periodo predomina en la legislación energética
la regulación de las fuentes renovables en términos de números de leyes. Mientras la otorgación de
concesiones disminuye, el tema ambiental y el tema tarifario están en el centro de las legislaciones
91
por causa de la variabilidad de los precios internacionales de los hidrocarburos que impactan las
tarifas de la electricidad a través del factor térmico (Betrano, 2014).
Gracias a las medidas tomadas desde los años 2000, la producción de energía primaria del país siguió
aumentado. Por ejemplo, se pasó de generar 7.968 GWh en 2004 a 9.503 en 2010. En el 2010 el
76% de la energía generada en el país provenía de fuentes hidroeléctricas, 12% de fuentes
geotérmicas, 4% de fuentes eólicas y 1% de biomasa. Solamente un 7% del total producido se
generó con fuente térmica; es decir, el 93% de la energía generada en el país provino de fuentes no
fósiles (Portolés, 2011). En 2011 la situación de generación eléctrica en Costa Rica era el resultado
de la evolución que se produjo en los años anteriores: “es de destacar el incremento relativo
producido en la generación con motores diésel en el año 2005 y en la generación a base de gas en el
año 2008. En términos absolutos la hidroeléctrica experimentó el mayor incremento acumulado de
entre todos los tipos de generación” (p .9). El mayor incremento de la producción de energía ocurrió
entre 2014 y 2015 con un incremento de 3.1% en comparación al 2.06% entre 2005 y 2015) debido
al desarrollo de fuentes eólicas e hidráulicas (Portolés, 2011).
En 2015 las empresas públicas de Costa Rica generaron 8415,5 MW de electricidad provenientes en
su mayoría de fuentes hidrológicas (75.3%), geotérmicas (12.8%) y eólicas (10.1%), de manera que la
generación de electricidad del país llegó a provenir de fuentes renovables en un 99% (Rojas, 2016).
Costa Rica presentó una oferta interna de energía primaria de 113 122 TJ compuesta de 43% de
energía geotérmica, 27,9% de energía hídrica, 9.8% de energía proveniente de leña y 15.6% de
residuos vegetales (DSE, 2016).
Con esto, se puede constatar que desde el inicio de su generación, la producción de electricidad en
Costa Rica está basada en sus recursos naturales. Desde 1987, los años de mayor generación de
fuentes renovables fueron identificados y se presentan en la siguiente Tabla 16 (GobiernoCR, 2017).
En este contexto, se puede notar que los esfuerzos del país por mantenerse con una matriz limpia
permitieron alcanzar una distribución de electricidad de 99,3 % en el país (Loría & Martínez, 2017),
mientras la población costarricense aumentó desde 2.955.335 en 1989 hasta 5.003.393 para 2016
(INEC, 2016).
Tabla 16 Años más renovables desde 1987
Año Generación renovable
1989 99,05%
1990 98,67%
2000 98,79%
2001 98,40%
2004 99,17%
2015 98,99%
92
2016 98,21%
2017 99,35%*
* Al primer semestre.
Fuente: GobiernoCR, 2017
Durante el primer semestre del 2017 Costa Rica acumuló 160 días con electricidad producida por
fuentes renovables. Como resultado, el país generó 99.35% de su electricidad con recursos
renovables durante este periodo, porcentaje mayor a los promedios anuales de las últimas tres
décadas. Entre el 1 de enero y el 30 de junio el Sistema Eléctrico Nacional produjo 5.575,61
gigavatios hora con cinco fuentes renovables: agua (74,85%), geotermia (11,10%), viento (11,92%),
biomasa (1,47%) y sol (0,01%). El respaldo térmico (combustible fósil) representó solamente 0,65%
(GobiernoCR, 2017).
Involucramiento en la lucha en contra el Cambio Climático
La historia de Costa Rica en relación con el manejo de los impactos del cambio climático es más
reciente de lo que parece. Sin embargo, los esfuerzos por la generación de electricidad a partir de
fuerza hidromotriz y el proceso de reforestación, como presentado anteriormente, participan en los
esfuerzos de lucha contra el cambio climático. Por lo tanto, se considera frecuentemente que las
acciones climáticas empezaron con las primeras decisiones tomadas en torno a la reforestación en
1970, con el establecimiento de los primeros parques nacionales y la creación de la Ley Forestal en
1996. Sin embargo, Costa Rica implementó luego acciones más enfocadas en la acción climática
misma.
Entre las acciones previas está el programa de pago por servicios ambientales, que fue desarrollado
en colaboración con Noruega e implementado en 1997 en el contexto de los esfuerzos
internacionales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. En el marco del Protocolo
de Kioto, el primer proyecto de implementación conjunta del mundo, denominado CARFIX, a
través del cual el Gobierno de Costa Rica vendió a Noruega $2.000.000 de dólares en reducciones de
carbono, hecho que mostró al mundo la viabilidad de los mercados globales de servicios ambientales
para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Este programa es el primer proyecto
de implementación conjunta en el mundo en el marco del Protocolo de Kioto y reconoce
oficialmente que los bosques proveen servicios valiosos. Además, el programa permitió también a
Costa Rica acceder al mercado de carbono, concediendo un valor agregado a los bosques del país.
Por lo tanto, las compensaciones a dueños de bosques por conservarlos han reducido el riesgo de
deforestación y han protegido o reforestado más de 728.000 hectáreas (14% del territorio nacional)
(DCC, s. f.-a).
El desarrollo de las energías renovables, también mencionado anteriormente, reforzó las acciones de
lucha contra el cambio climático. De hecho, la energía es producida en su mayoría con fuentes
renovables tales como hidroeléctrica en primer lugar, eólica y solar. Para el 2014 el país tiene como
93
meta que más del 90% de su energía eléctrica sea producida mediante fuentes renovables. Estos
esfuerzos llevaron el país en 2011 a alcanzar la producción del 95% de su electricidad con fuentes
renovables (DCC, s. f.-a).
El término “cambio climático” en Costa Rica apareció por primera vez en 2006 en el Plan Nacional
de Desarrollo (PND) durante el gobierno de Óscar Arias (MIDEPLAN, 2014). Entre otros, el PND
menciona la prioridad de la reducción de los gases de efecto invernadero y de la adaptación al
cambio climático, así como la gestión sostenible del medio ambiente y del desarrollo. En 2007 el país
define la meta de llegar a ser carbono neutral 50 para el 2021 (Michelle Soto M., 2014), y en 2009
Costa Rica adquirió el compromiso ante la comunidad mundial de convertirse en un país Carbono
Neutral para el 2021. Este compromiso fue aprobado por la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático en la Ley N° 7414 (DCC, s. f.-a).
En 2010 la Dirección de Cambio Climático fue creada para coordinar acciones en el tema. Con esta
creación el país implementó una Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) y Plan de
Acción (DCC, s. f.-a). La ENCC está basada en seis líneas estratégicas: la mitigación, la adaptación,
las métricas, el desarrollo de capacidades y transferencia tecnológica, la educación, cultura,
sensibilización pública y el financiamiento (MINAE, 2009).
En cuanto a las acciones climáticas propias, Costa Rica se ha centrado hasta ahora en "aumentar la
resiliencia de la sociedad a los impactos del cambio climático y fortalecer la capacidad del país para
un bajo desarrollo de emisiones a largo plazo" (MINAE, 2015). Costa Rica está reforzando sus
esfuerzos por la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero a raíz de los últimos
acuerdos de París. Al involucrar una amplia gama de actores, desde compañías privadas y
académicos, hasta la sociedad civil, a menudo, Costa Rica es mostrada como ejemplo de reducción
de emisiones de gases de efecto invernadero (DCC, s. f.-a). Recientemente Costa Rica ha incluido un
componente de Adaptación al Cambio Climático en su Contribución Nacional con compromisos
claros para el 2030 (MINAE, 2015).
El país también se beneficia del Programa País (PP), que es una “iniciativa gubernamental para la
oficialización de los procesos relacionados con el reporte de inventarios de gases de efecto
invernadero (GEIs) y la aplicación de la Norma Nacional de Carbono Neutralidad” (Poder
Legislativo, 2012). Como base del PP, la norma de carbono neutralidad facilita los procesos de
gestión en empresas y organizaciones. Esta norma crea Unidades Costarricenses de Compensación
que favorecen la reducción de emisiones incentivando a las empresas y organizaciones con
compensaciones. Una vez cumplida la norma a través de un reporte de inventarios y registrada la
50 Esto significa que el balance neto de los gases de efecto invernadero que emitimos a la atmósfera sea igual a cero, logrando
compensar gran parte de las emisiones y, además, reduciendo un porcentaje de ellas hasta lograr que el valor (E) sea igual a cero, de
tal manera que se cumpla la fórmula E-R-C=0 donde (R) representa reducciones y (C) compensaciones (Michelle Soto M., 2014).
94
huella de carbono de las organizaciones es posible otorgar la marca C-Neutral. “También integra el
registro de las Unidades Costarricenses de Compensación (UCCs) y demás mecanismos de
compensación, así como el registro nacional de emisiones, reducciones y compensaciones” (DCC,
s. f.-b). en 2016, el país contaba con 65 empresas verificadas como Carbono Neutral (Fallas
Villalobos, 2016).
En sus Contribuciones Nacionales (INDC´s), Costa Rica amplió su compromiso de ser carbono
neutral para ser carbono negativo para el 2030. Asimismo, el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018
presenta cuatro programas asociados a la adaptación y mitigación del cambio climático, los cuales
son el programa de adaptación al cambio climático y gestión del riesgo de desastre para el desarrollo
y la seguridad humana por parte del sector público, el programa de Adaptación Local para sectores
productivos críticos ante el Cambio Climático, el programa de Adaptación basado en Ecosistemas
para la consolidación de corredores biológicos y el Programa Nacional de Reducción de Emisiones
de GEIs (MINAE, 2015).
El país también se beneficia de una serie de políticas públicas tales como la Ley de Regulación del
Uso Racional de la Energía y su respectivo reglamento; la Ley de Biocombustibles y su respectivo
reglamento, el impuesto único para la producción nacional y la importación de combustibles fósiles
y el Reglamento para la elaboración de Programas de Gestión Ambiental Institucional (PGAI) en el
sector público que apoyan la mitigación de gases de efecto invernadero.
Por lo tanto, desde los años 1990, con la preparación de la conferencia de Kioto y los consecuentes
proyectos, Costa Rica se posicionó como líder internacional en el manejo ambiental. Esta posición
se reforzó gracias a las decisiones gubernamentales tomadas en tres sectores presentadas
anteriormente: protección de bosques, generación de electricidad y reducción de emisiones para
mitigar los impactos del cambio climático que llevaron a Costa Rica a ser el primer país en revertir la
deforestación (NEF, 2016) y a producir el 99,35% de su electricidad a partir de fuentes renovables
(GobiernoCR, 2017). También, la posición comprometida de Costa Rica en la mitigación y la
adaptación al cambio climático contribuye igualmente a su reputación. Sin embargo, el país enfrenta
todavía grandes retos ambientales, tales como el manejo sostenible del agua o de los desechos
sólidos, entre otros.
8.2 Retos país para la sostenibilidad ambiental
En 2014 Costa Rica ocupó la posición 54 en el Índice de Desempeño Ambiental y solamente la
posición 168 en Salud de los océanos a nivel global (Yale University, 2018). Eso demuestra que,
aunque el gobierno central, los gobiernos locales y otros actores públicos y privados están muy
activos en diseñar e implementar políticas públicas, medidas y programas para el manejo del medio
ambiente, permanecen aún importantes desafíos para lograr un futuro verdejamente sostenible.
95
Los tres pasos claves presentados anteriormente llevaron a Costa Rica a la delantera de la comunidad
internacional como líder en manejo ambiental. Sin embargo, aunque Costa Rica haya logrado
avances significativos en unos subsectores ambientales, aún quedan por delante varios retos
ambientales significativos para el país.
Deforestación
En cuanto a la reforestación, Agresta et al. (2015) notan que entre 1987 y el 2013 la pérdida de
bosque maduro es mayor que la ganancia obtenida con la recuperación de cobertura forestal a través
de bosques secundarios. En este contexto, "determinan una deforestación entre el 2001 y el 2011 de
un 4% del área total de Costa Rica, una forestación/reforestación de un 4%, así como un bosque
estable del 55% del área del país y de no bosque estable de un 37%"(Hernández et al., 2015, p. 6).
Por lo tanto, concuerdan en que el porcentaje de cobertura de bosque del país (Hernández et al.,
2015) es consecuencia de varios factores, que incluyen cambios estructurales productivos, como la
expansión del turismo, la migración de la población rural hacia centros urbanos, y por otra parte,
políticas de conservación implementadas por el Estado (Sierra et al., 2016). Por lo tanto, para
mantener una cobertura forestal sostenible, un manejo sostenible adecuado al contexto actual del
país es necesario para conservar la biodiversidad.
Energía
El sector energético también enfrenta retos porque Costa Rica depende del petróleo producido en el
exterior (Estado de la Nación, 2016). Además, algunos proyectos hidroeléctricos privados crearon
conflictos con algunas comunidades y el crecimiento de la demanda de energía para el uso en
industria, edificios en general y en transporte incrementa los costos de la electricidad. Asimismo,
ocurren cambios percibidos y otros impredecibles en el régimen de lluvias y hay escasez de inversión
en el aprovechamiento de las energías limpias, entre otros (Mora, 2013).
Sin embargo, el mayor reto del sector energía se ubica en el sub-sector transporte, la demanda en
aumento de combustible fósiles y su consecuentes emisiones de gases de efecto invernadero y
partículas. En este contexto, la emisión de gases y material particulado en altas concentraciones
impacta en la salud pública y se estima que han sido la causa de 3,7 millones de defunciones
prematuras anuales en el mundo en 2012. Entre otros, estos elementos provocan accidentes
cerebrovasculares, cánceres de pulmón y neumopatías crónicas y agudas, como el asma (MINAE,
2015).
Agroquímicos
Los agroquímicos usados en el país contaminan el medio ambiente. De hecho, el cambio hacia una
agricultura intensiva de altos insumos agrícolas y el crecimiento en la producción de índole agrícola
ha generado un incremento en el consumo de agroquímicos (Fournier, Ramírez, Rueperte, Vargas, &
Echeverría, 2010; INEC, 2015). Por ejemplo, la importación de plaguicidas durante el periodo 1977-
2006 se multiplicó por 4.4 veces (Fournier, Ramírez, Rueperte, Vargas y Echeverría, 2010), liderando
96
la importación de plaguicidas per cápita en el mundo (Jorge Araya, 2015). Por lo tanto, como Costa
Rica dedica hoy el 47,1% del territorio continental para la producción de alimentos (INEC, 2015), la
contaminación por agroquímicos crea un reto ambiental suplementario.
Desechos solidos
Hasta muy recientemente el manejo de los desechos sólidos en Costa Rica respondía a iniciativas
personales o comunales (Soto, 2005). Sin embargo, la cantidad de residuos está en constante
aumento. En 2006 se estimaba que se generaban 2.7 veces más residuos de lo que se producía en
1991 convirtiéndose el manejo de los desechos sólidos en un problema mayor para el país. Hasta el
2016 no existían planes integrales para el manejo de los desechos (MINSALUD, 2016b) y,
posteriormente, se han enfocado los esfuerzos en la construcción de vertederos privados, por lo
tanto, funcionando dentro de las regulaciones ambientales, aunque dicho modelo es claramente
insostenible (Soto, 2005).
Recursos hídricos
Los retos relativos a los agroquímicos y desechos también impactan la calidad del agua, que ya de
por sí enfrenta desafíos en cuanto a su manejo. El informe DFOE-AE-IF-01-2013 de La Contraloría
General de la República declara: “el país enfrenta un escenario de contaminación hídrica sin control, que tiene
altamente afectadas cuencas hidrográficas importantes como Grande de Tárcoles, Grande de Térraba, Tempisque y
Reventazón. Esta contaminación incide desfavorablemente en las playas del país, en la acuicultura y en el balance de
los ecosistemas acuáticos como es el caso de la degradación de los arrecifes coralinos. Además, amenaza la cobertura
nacional de agua potable que no alcanza el 100%, siendo las comunidades rurales las más afectadas” (CGR, 2016).
La noción de un recurso hídrico limitado empezó a implementarse muy recientemente y la baja
gobernabilidad, basada en una institucionalidad fragmentada y con competencias que se traslapan,
exacerban el problema. La gobernabilidad del agua presenta grandes deficiencias, "desde los procesos
administrativos de los entes públicos hasta el consumidor de agua embotellada; pero con un dato preocupante de que
solo el 3,7% contaban con Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales […] y un 16,2% de la población no cuenta
con agua potable (727.809 personas)" (Rodríguez, 2014).
8.3 Recomendaciones
Dentro de los retos ambientales identificados en esta investigación, varios están relacionados. La
contaminación del agua, por ejemplo, sufre de las consecuencias de otros sectores tales como
contaminación por desechos sólidos y líquidos, y de fuente de contaminaciones puntuales o difusas
de zonas urbanas y zonas agrícolas. Por lo tanto, un enfoque integral permitiría juntar los esfuerzos
hechos por las diferentes entidades, trabajando para una meta común a todos: un ambiente sano
para los costarricenses. Por ejemplo, el apoyo a las municipalidades en cuanto la gestión de desechos
permitiría controlar los desechos sólidos y los lixiviados que contaminan los ríos y suelos, mientras
una colaboración con la SFE permitiría identificar, monitorear y controlar la contaminación del agua
97
por pesticidas.
En este contexto, la coordinación y comunicación entre las diferentes entidades estatales y locales es
clave para un desarrollo más sostenible. Esta coordinación podría transformarse en un apoyo
suplementario a las instituciones locales lo cual les permitirían cumplir con más eficacidad sus
responsabilidades. Por ejemplo, el desarrollo de una plataforma global para la repartición de los
datos recolectados por las diferentes entidades podría permitir a las municipalidades, entre otras, en
identificar las áreas problemáticas en término de manejo ambiental, al mismo tiempo apoyando a la
política de datos abiertos y transparencia. La repartición de datos su modelación a nivel país
permitiría una visión global de la problemática y una mejor planificación usando datos de agua, uso
de suelo, cambio climático, energía.
De hecho, este enfoque también apoyaría al sector forestal y reduciendo la presión hechas sobre los
servicios ecosistémicos proveídos por estos. De esta manera, la conservación de la biodiversidad
podría estar mejorada hacia un enfoque en el aumento de su resiliencia, con la identificación de las
presiones del aumento de la población, de la urbanización y de las actividades económicas tales
como turismo. Así, un uso racional y integral de los recursos naturales estaría promovido, llevando
las actividades económicas actualmente “en voz de desarrollo sostenible” hacia un enfoque
sustentable. Para apoyar estas acciones, programas de educación y capacitaciones sobre estos
servicios al público, permitiría aumentar el impacto positivo de las acciones de protección de los
boques.
Programas de educaciones y capacitaciones, acompañado de la transparencia de las entidades
también se presentan como claves en un contexto del desarrollo sostenible con énfasis en el manejo
ambiental. De hecho, este tipo de programa ha demostrado su eficacidad con de manejo de
desechos sólidos. Por lo tanto, la continuidad de estos esfuerzos, acompañados de nuevos temas,
tales como la contaminación del aire, nuevas tecnologías enérgicas, agrícolas, buenas prácticas
ambientales, cambio climático permitirían el involucramiento de nuevos actores dentro de las
políticas de protección y manejo sustentable de los recursos y crear un enlace entre los diferentes
sectores.
En cuanto la energía, el continuo aumento de la demanda y la nueva ley de agua prevista limita la
previsión de la generación hidroeléctrica. Por lo tanto, investigaciones sobre la producción de
electricidad desde fuentes no convencionales, tales como la geotermia, la energía eólica, la energía
marina, y energía solar son cruciales para enfrentar el aumento continuo de la demanda. También, el
sector energético necesita enfrentar las nuevas políticas de descarbonización del país, facilitando la
transición del uso de combustible fósiles hasta energías limpias, impactando positivamente sobre la
contaminación del aire.
Finalmente, un monitoreo continuo y consolidado de los recursos naturales y de las diferentes
98
acciones, con un financiamiento asegurado y continuo, indirectamente permitiría asesorar el impacto
de las acciones implementadas en todos los sectores y poder rectificar las medidas, programas y
proyectos que no beneficiaron del resultado esperado y identificar los hitos para poder reproducir
los éxitos.
99
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105
10 Anexo
1. Reglamento General a la Ley para la Gestión Integral de Residuos, el cual tiene como
objetivo, regular la gestión de los residuos a nivel nacional, a fin de asegurar el trabajo
articulado en la gestión integral de residuos para prevenir riesgos sanitarios, proteger y
promover la calidad ambiental, la salud y el bienestar de la población.
2. Reglamento para la Gestión Integral de Residuos Electrónicos que tiene entre sus objetivos,
el reducir la contaminación al ambiente y afectaciones a la salud de la población que provoca
la gestión no integral de residuos electrónicos.
3. Reglamento para la Disposición Final de medicamentos, materias primas y sus residuos el
cual tiene como propósito, establecer los requisitos que deben cumplirse para la disposición
final de los medicamentos, materias primas y de los residuos del proceso de fabricación y de
los análisis de control de calidad de los mismos, desde perspectiva sanitaria y ambiental.
4. Reglamento para Centros de Recuperación de Residuos Valorizables donde se establece los
requisitos y condiciones físico-sanitarias que deben cumplir los centros de recuperación de
residuos valorizables para su funcionamiento, en armonía con la salud y el ambiente en el
territorio nacional.
5. Reglamento sobre el manejo de residuos sólidos ordinarios: Este reglamento tiene como fin
la protección de la salud pública y del ambiente, por medio de la gestión integral de los
residuos sólidos ordinarios, y regula los aspectos relacionados con la gestión integral de los
residuos ordinarios cualquiera que sea la actividad o el lugar de generación, incluyendo
principalmente el almacenamiento, recolección, barrido y limpieza de vías y áreas públicas,
transporte y transferencias, valorización, tratamiento y disposición final de los residuos
sólidos ordinarios.
6. Reglamento para la elaboración de los Programas de Gestión Ambiental Institucional en el
sector público de Costa Rica (Decreto Nº 36499-MINAET -S, publicado en el diario oficial
La Gaceta Nº 88 del 9 de mayo del 2011), regulación que establece los lineamientos para que
todas las instituciones de la Administración Pública logren formular, actualizar e
implementar un Programa de Gestión Ambiental Institucional.
7. Reglamento sobre Valores Guía en Suelos para la descontaminación de Sitios Afectados por
Emergencias Ambientales y Derrames, marco regulatorio que establece el listado de
sustancias químicas y los valores guía a partir de los cuales se podrían provocar alteraciones
perjudiciales a la calidad del suelo, a fin de evitar daños a la salud pública y al ambiente; así
como establecer los procedimientos administrativos para la gestión del riesgo en casos de
contaminación de suelo y medios con lo que éste tenga contacto.
8. Reglamento General para la Clasificación y Manejo de Residuos Peligrosos, el cual establece
las condiciones y requisitos para la clasificación de los residuos peligrosos, así como las
106
normas y procedimientos para la gestión de éstos, desde una perspectiva sanitaria y
ambientalmente sostenible.
9. Reglamento para la declaratoria de residuos de manejo especial, que tiene como objetivos:
Establecer los criterios generales y el procedimiento general para la gestión de los residuos
declarados como residuos de manejo especial. Establecer los diferentes niveles de
responsabilidad y proponer formas de organizaciones y participación en el manejo de esta
clase de residuos de manejo especial por parte de los productores, importadores,
distribuidores, comercializadores, generadores y gestores; así como las municipalidades.
Promover a través de los Planes de Cumplimiento y los Planes Municipales de Gestión
Integral de Residuos Sólidos, la reducción de los residuos de manejo especial enviados a
tratamiento y a sitios de disposición final.
10. Oficialización de la Metodología para Estudios de Generación y Composición de Residuos
Sólidos Ordinarios (Decreto No. 37745-S, publicado en el diario oficial La Gaceta No. 139
del 19 de julio del 2013) Es un instrumento de referencia para que las Municipalidades del
país ejecuten estudios que permitan conocer la cantidad y composición de los residuos
sólidos ordinarios generados, con el fin de permitir una planificación y un monitoreo de la
implementación de la gestión integral de los residuos sólidos ordinarios.
11. Reglamento Sobre Límites de Emisiones al Aire para Hornos de Fundición de Vidrio
(Decreto No. 38237-S, publicado en el diario oficial la Gaceta Nº 58 del 24 de marzo del
2014). Este reglamento tiene como objetivo establecer los procedimientos administrativos y
límites de emisión que deben cumplir los hornos de fundición de vidrio con que cuente la
industria vidriera y que utilizan residuos como combustibles alternos.
12. Reglamento sobre rellenos sanitarios (Decreto No. 38928-S, publicado Gaceta No. 83, del 30
de abril del 2015). Este reglamento tiene como objetivo establecer los requisitos y
condiciones físicas y sanitarias que deben cumplir los Rellenos tanto en su ubicación, diseño,
construcción, operación y mantenimiento; así como al mantenimiento posterior a la vida útil.
Además, los requerimientos y condiciones para obras de cierre de vertedero y la
reconversión a relleno sanitario. Lo anterior, con la finalidad de proteger la salud pública y el
ambiente.
13. Reglamento sobre condiciones de operación y control de emisiones de instalaciones para
coincineración de residuos sólidos ordinarios (Decreto No. 39136-S-MINAE, publicado
Gaceta No. 170, del 1 de setiembre del 2015). El presente reglamento se aplica para la
operación de instalaciones para coincineración fijas como medio de tratamiento de residuos
ordinarios generados en el territorio nacional.
14. Reglamento para el Manejo y Disposición final de Lodos y Biosólidos (Decreto No. 39316-S,
publicado Gaceta No. 234, del 2 de diciembre del 2015): El presente reglamento será de
aplicación obligatoria en todo el territorio nacional, en relación con el manejo y disposición
final de lodos y biosólidos ordinarios y especiales. Este reglamento no contempla las aguas
residuales provenientes de cabañas sanitarias o letrinas móviles, las que deberán ser tratadas y
cumplir con lo que establece el Reglamento de Vertido y Reúso de Aguas Residuales.
107
15. Reglamento sobre Llantas de Desecho (Decreto No. 33745-S, publicado Gaceta No. 92 del
15 de mayo del 2007): El objetivo de este Reglamento es la protección de la salud pública y
el ambiente mediante el establecimiento de requisitos, condiciones y controles para el
tratamiento de llantas de desecho, que satisfagan los requerimientos sanitarios y ambientales
vigentes.
16. Reglamento de requisitos, condiciones y controles para la utilización de aceites usados en los
hornos de fundición de vidrio. Este reglamento establece los requisitos, condiciones y
controles para la utilización de aceites usados como combustible alterno que no contengan
bifenilos policlorados (PCB´s) en los hornos de fundición de vidrio que cuenten con equipos
de control de emisiones atmosféricas aprobados por el Ministerio de Salud.