Captulo 1 LAS MIRADAS AL DESARROLLO: ILUSIONES, FALASIAS Y CRISIS PARADIGMTICAS(Filgueira).Los objetivos del desarrollo del milenio (ODM) han formado parte en la agenda social principal de la globalizacin. La comunidad internacional se propuso alcanzar entre 1990 y 2015 un conjunto de resultados sociales concretos para todos los pases del globo. Fueron desarrollando un conjunto de indicadores de bienestar social a los que se les asignaron metas especficas. stas son relativas a los niveles de desarrollo observables en 1990, reconociendo la imposibilidad de una igualacin real a los niveles sociales de desarrollo en el mundo. Es positivo que los agentes globales coloquen en el centro de la agenda el tema social luego de aos de imperialismo economicista neoclsico burdo. Sin embargo, lo que no resulta alentador son dos caractersticas relativas a los ODM:

El carcter terico: Resulta preocupante la tendencia de las instituciones multilaterales a continuar apostado en muchos casos a instrumentos de mercado y a dispositivos de inspiracin neoclsica a la hora de buscar soluciones al malestar de la globalizacin.

El carcter emprico: La evidencia muestra que en muchos pases, y en algunos casos en regiones enteras, a pesar de la modestia de las metas, estas no se lograran dadas las proyecciones ms optimistas. El reciente informe de monitoreo de los ODM realizado por el Banco Mundial concentra buena parte de sus esfuerzos en entender las razones del muy mal resultado del frica Subsahariana. Se encuentra all una lacerante realidad que preanuncia el fracaso de la agenda del milenio en aquellos pases en los cuales precisamente avanzar era ms urgente: los ms pobres entre los pobres. Pero por este mismo nfasis el informe y en general la literatura especializada en torno a los objetivos del milenio ha prestado poca atencin a los pases de desarrollo medio-alto, medio y medio-bajo.

Los problemas de diagnstico buscan encontrar las discontinuidades regionales a nivel internacional a efectos de mejorar y focalizar adecuadamente las acciones necesarias para alcanzar esas metas.

Hace ya un buen tiempo la literatura sobre modernizacin hablaba de un sistema internacional estratificado de desarrollo. Interesa destacar que entre sus connotaciones se encontraban los calificativos de clase alta, clase baja y clases medias del desarrollo como atributos de los pases. El hecho de que slo las clases medias utilizaran el plural en su notacin no era porque s; tal pluralidad denotativa reconoca una fuerte heterogeneidad en niveles de desarrollo y, en algunos casos, la heterogeneidad propia de diferentes tipos de desarrollo.

El conjunto de pases de Amrica Latina, del frica menos pobre y algunas naciones del Sudeste Asitico, del Asia Central, del Este Europeo y del Medio Oriente ( clases media, tambin denominados pases de renta media o de ingreso medio. La mayora de pases de estas regiones no enfrentan como nacin la trampa de la pobreza. Estos pases de desarrollo medio carecen de un diagnstico, de una teora y de los instrumentos consensuados en la agenda de las metas del milenio. La forma en que los ODM refieren a las estrategias de los pases muy pobres y la forma en que lo hacen respecto de pases de ingresos medios resulta elocuente: Para los pases de bajos ingresos las prioridades de las agencias internacionales suponen apoyar la profundizacin del abordaje definido en la ERP (estrategia de reduccin de la pobreza). En tanto que para los pases de ingresos medios se indica: La prioridad es adaptar los abordajes e instrumentos para que respondan a las cambiantes y variadas necesidades.La ERP constituye una estrategia articulada, con claras hiptesis de intervencin, diagnsticos consensuados e instrumentos definidos. Es evidente que la ERP no implica olvidar las especificidades de cada pas o subregin, pero tambin es indudable que existe un template, un formato predefinido, que indica y da sentido al conjunto de instrumentos de accin. Ms all del grado de acuerdo que se pueda tener con dicho paradigma de combate a la trampa de la pobreza, existe un modelo.

En otras palabras, para los pases de ingreso medio no existe un diagnstico (o varios diagnsticos por subtipos) y, por tanto, tampoco una o varias hiptesis de intervencin, especialmente en lo que hace a las claves sociales de las metas del milenio. Este problema se torna particularmente grave en Amrica Latina, que, como se fundamentar, constituye la regin de desarrollo medio ms vulnerable del planeta, cuyos cimientos para el desarrollo aparecen tan frgiles como fracturados.

Las agencias multilaterales han aceptado el Consenso de Washington y la idea de modelo nico basado en la perspectiva neoclsica no han arrojado los resultados esperados. Resulta sospechoso que de dicha doctrina uniforme se pase a un modelo adaptativo de tan alta especificidad, pas por pas. Detrs de este movimiento parece haber una cierta preocupacin por la aparicin de paradigmas contra hegemnicos al consenso anterior, que, si bien magullado por la realidad, persiste como template no explicitado en el consejo desarrollista de las agencias multilaterales.

LAS METAS DEL MILENIOS EN AMRICA LATINA:

El avance de Amrica latina se encuentra lejos de una calificacin de xito. En materia de bienestar del binomio madre-nio y de la poblacin altamente vulnerable a la pobreza y la exclusin, la regin presenta logros modestos y pero tambin, grandes retrocesos, los cuales demuestran que un buen grupo de pases no alcanzar sus metas en el ao 2015. Esta evaluacin ya era compartida en 2003, a partir de datos de 2001, antes de que se vivieran las crisis econmicas de inicio del milenio en una parte importante de los pases de la regin.

Las metas del milenio constituyen la cara social de la globalizacin y, por ello mismo, sus proyecciones se encuentran dentro de los lmites aceptables para los paradigmas dominantes en materia econmica. Estas metas han sido criticadas por ser extremadamente modestas, y no exigirles ms a regiones o pases cuyas condiciones deberan permitirles avanzar con mayor rapidez. Pero aun aceptando los postulados de los objetivos del milenio, y los indicadores y niveles de avance propuestos, Amrica Latina presenta una performance en muchos casos desalentadora.

En lo que refiere al indicador por excelencia de bienestar la pobreza y la indigencia, la regin presenta entre 1980 y 2001 un virtual estancamiento en los porcentajes de pobreza e indigencia, lo cual constituye un retroceso en trminos absolutos.

Cuadro 1

Personas viviendo con menos de US$ 1 diario (en %)

Regin 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2001

Asia del Este y Pacfico 56,7 38,8 28,0 29,5 24,9 15,9 15,3 14,3

Europa y Asia Central 0,8 0,6 0,4 0,5 3,7 4,4 6,3 3,5

Amrica Latina y el Caribe 10,1 12,2 11,3 11,6 11,8 9,4 10,5 9,9

Medio Oriente y Norte de frica 5,1 3,8 3,2 2,3 1,6 2,0 2,7 2,4

Asia del Sur

51,5 46,8 45,0 41,3 40,1 36,7 32,8 31,9

Africa Subsahariana

41,6 46,3 46,9 44,5 44,1 46,1 45,7 46,4

Mundo

40,4 33,0 28,5 27,9 26,3 22,3 21,5 20,7

El contraste entre Amrica Latina y los pases asiticos es ilustrativo del deterioro relativo que en materia de bienestar presenta la regin. Y ello responde en buena medida a la incapacidad de sortear con xito no ya los aspectos de igualdad, sino los de crecimiento. Tal como seala el Informe de Desarrollo Humano de 2005, si nos guiramos por los ajustes al llamado Consenso de Washington, especialmente los relativos a la apertura financiera y comercial, Amrica Latina debera contarse entre las historias de xito completo. Es esta la regin que lleva sus aranceles al punto ms bajo de todo el globo, partiendo de niveles pasados muy altos, y es esta tambin la regin que ms abre su economa a los mercados financieros. Sin embargo, el resultado, luego de dos dcadas de asumir costos sociales significativos, supuestamente necesarios, no ha sido el crecimiento sostenido ni tampoco significativo.

Pases como China (10,9 29,4) y la Repblica de Corea (4,7 a 10,8) han aumentado, desde 1980 al 2000, su valor agregado en la manufactura, en cambio, pases como Mxico (7,6 a 5,2) y Brasil (20,0 a 7,9) lo han disminuido. Ms an, si comparamos con la evolucin de otras regiones del globo, resulta evidente que Amrica Latina ha perdido lugares relativos en la estratificacin global. Es cierto que el porcentaje de exportaciones en relacin a su PBI global ha mejorado, pero lo ha hecho con un sesgo sistemtico hacia exportaciones de bajo valor agregado.

Incluso Mxico, considerado como un caso ejemplar de crecimiento exportador, tiene un peor desempeo que la regin asitica. La razn fundamental para estas diferencias tan marcadas se encuentra, ahora s, en los niveles de desigualdad y en la distribucin del capital humano en una y otra regin. Otra parte importante del bajo valor agregado que presentan nuestras exportaciones se ubica en el carcter rentista de buena parte de las elites nacionales y transnacionales que operan en Amrica Latina, las cuales optan por negocios de bajo riesgo, baja inversin y alta rentabilidad por condiciones extraas al mercado.

Esta realidad en materia de crecimiento y de valor agregado a los productos de exportacin, as como los persistentes niveles de desigualdad, han favorecido un incremento relativo de la pobreza en otras regiones del paneta. Si nos preguntramos cul es el peso de la poblacin latinoamericana en el quintil ms pobre del globo, es obvio que la respuesta debe ser un nmero extremadamente bajo. En trminos per cpita, Amrica Latina se encuentra en la clase media del sistema internacional como promedio, no debe confundirse el crecimiento de China e India con riqueza per cpita: China e India siguen siendo en trminos per cpita naciones muy pobres e incluso de las ms pobres del mundo si dejamos fuera de la comparacin a frica. Adems, junto con el frica Subsahariana, Amrica Latina es la nica regin que incrementa su participacin en el 20% ms pobre del globo.

No todo es malo en Amrica latina, por ejemplo, en educacin primaria como en mortalidad infantil, Amrica Latina presenta no slo buenos indicadores de partida sino tambin avances que se ajustan, de mantenerse la tendencia, al logro esperado para el ao 2015. Pero dos advertencias deberan llevarnos a no ser demasiado optimistas. Los de educacin primaria son, en rigor, logros del pasado. Solamente en algunos pases restaba un trecho grande por recorrer en esta materia. En materia de mortalidad infantil hay que recordar que este es un indicador en el cual Amrica Latina ya hacia los aos ochenta presentaba ventajas claras con respecto al resto del mundo en vas de desarrollo. Estos avances no interfieren en la lgica de economa poltica que intensifica los problemas de equidad social y segmentacin del poder poltico en la regin.

Cualquier llamado a avanzar en las metas del milenio en Amrica Latina debe considerar el aspecto distributivo como la clave misma del desarrollo. La desigualdad en Amrica Latina es la ms alta del mundo frica Subsahariana es similar. Pero es importante entender que la desigualdad en la regin no es slo alta, tambin es profunda. Profunda en el sentido de que penetra en el conjunto del tejido social y de las mltiples dimensiones que hacen al bienestar y a las oportunidades. No es slo la desigualdad de ingresos la que debe considerarse, tambin es alta la desigualdad en capital humano, en materia de acceso al crdito, en las pautas de fecundidad y en el acceso a sistemas de control reproductivos, etc. Es esta profundidad o, si se quiere, ubicuidad de la desigualdad la que atenta no ya contra la cohesin social sino contra las posibilidades mismas de crecimiento.En Amrica Latina se erigen Estados superficiales. Estados que son capaces de avanzar en las reas blandas del desarrollo social, no as en las reas duras, es decir, en aquellas relacionadas con el conflicto distributivo. Estados cuya capacidad para extraer dinero, distribuirlo y regular el accionar de la poblacin y los mercados es y ha sido histricamente dbil. El drama de la regin en las ltimas dos dcadas ha sido creer que el problema estaba en el Estado y la solucin en el mercado. Por el contrario, el problema est en los mercados asimtricos, capturados, rentistas, ineficaces e ineficientes y en el Estado. La solucin pasa necesariamente por atacar los brutales niveles de desigualdad existentes y su profundidad, porque al hacerlo se enfrentan las imperfecciones y fallas del mercado y se mejora la correa de transmisin entre crecimiento econmico y desarrollo social. Adems, para enfrentar este desafo existe un actor clave a reformar y fortalecer: el Estado. El Estado no es toda la solucin en Amrica Latina, pero es sin duda una de las partes ms importantes y ms olvidadas de esta solucin. La regin a presentado dos caractersticas negativas para el desarrollo social: En primer lugar, han generado poco empleo y menos an empleo de calidad. Por otra parte, el crecimiento ha sido voltil, generando ciclos de stop and go que castigan duramente a los sectores menos favorecidos. Amrica latina carece de estrategias para disminuir la desigualdad, de una poltica de poblacin que contribuya a un mejor aprovechamiento de la ventana de oportunidades demogrfica que est siendo dramticamente desperdiciada. Y carece de un modelo de polticas sociales e inversin social viable para tal desafo.

El viejo modelo de Estado Social corporativo y estamental de la regin se agot con el final del modelo sustitutivo de importaciones, en tanto que la reforma de corte liberal impulsada por el segundo Consenso de Washington en los aos noventa demostr su ineficacia para garantizar niveles de cobertura de riesgos sociales adecuados. En la actualidad, la regin presenta un edificio de Welfare que con diferentes grados de madurez mezcla los principios liberales de focalizacin para los pobres y mercado para los ricos con residuos persistentes del viejo modelo corporativo de privilegios para ciertos sectores medios. Su producto social es focalizacin pobre e insuficiente para pobres, vulnerabilidad de corporativismos desfinanciados y modelos privados que monopolizan y capturan las rentas que surgen de asegurar los buenos riesgos dejando a las corporaciones los malos riesgos en una lgica de descreme perverso de los viejos y ya antes ineficientes sistemas de solidaridad vertical Si toda poltica pblica es una hiptesis de intervencin, siempre opera sobre un diagnstico relativo sobre lo que en una situacin determinada funciona. Si las metas del milenio pretenden ser ms que un mero ritualismo de trabajo y constituirse en un giro desarrollista de largo aliento, es indispensable la consideracin de los vectores que componen la macro-constelacin, el espacio de operacin y la posibilidad del desarrollo humano en Amrica Latina. Para poder abordar el desafo que establecen las metas del milenio a la matriz desarrollista latinoamericana, tambin es necesario combinar el anlisis del presente con una comprensin cabal de los esfuerzos, logros y fracasos desarrollistas del pasado. Las metas del otro milenio en Amrica Latina: una evaluacin de sus logros y fracasosA diferencia de Europa y las colonias inglesas de Norteamrica, que pronto pasaran a integrar el conjunto de pases desarrollados, Amrica Latina ha permanecido a mitad de tabla del sistema internacional de estratificacin y (con la excepcin de Cuba) en la ruta de desarrollo capitalista.

A pesar de los esfuerzos de Amrica latina, ni el deseo ni las herramientas utilizadas han sido suficientes para el logro de esta meta, y los ideales occidentales nunca han sido alcanzados completamente. Amrica Latina ha probado que la nocin de una ruta de desarrollo consistente, continua y lineal ha sido una ilusin.

La fertilidad de Amrica Latina para producir polticas innovadoras e investigacin y teora relevantes en materia de desarrollo expresa una capacidad nica que resulta de las distancias que separan a la regin de la experiencia del Viejo Mundo, y del aprovechamiento intelectual de esas distancias.

Teoras, ideas y realidad del desarrollo en Amrica Latina El siglo XIX: independencia, guerra civil y la construccin de Amrica Latina

La mayor parte del siglo XIX transcurri entre luchas independentistas, guerras civiles y conflictos entre las nuevas naciones (en muchos casos debido al establecimiento de las fronteras) y luchas internas por el poder entre caudillos. Sin embargo, un anlisis de la regin que termine aqu sera incompleto. Este perodo fue tambin de marcado debate intelectual, el cual tuvo una larga influencia en los estudios acadmicos posteriores. Fue esta tambin una poca en que los regmenes oligrquicos y los modelos de desarrollo orientados hacia la exportacin echaron races en la regin, modelos que fueron modificados recin en la primera mitad del siglo XIX.Mientras que la produccin en el Ro de la Plata fue no intensiva en mano de obra, en el resto de la regin, por el contrario, se bas en estrategias intensivas en mano de obra, organizada en haciendas y plantaciones. Estas ltimas formas de produccin fueron dominadas por lgicas coercitivas o semi-coercitivas de trabajo, mientras que en la primera dominaron las lgicas de mano de obra jurdicamente libre o regulada por el mercado.

La tradicin comparada en los estudios acadmicos de Amrica Latina apoyada en Barrington Moore (1966) observ esta distincin entre produccin intensiva y no intensiva en mano de obra como la clave para comprender los experimentos democrticos. Desde la perspectiva de los estudios econmicos, la importancia de los productos y su forma de produccin han sido destacadas en el trabajo de Hirschman sobre desarrollo, especialmente en sus nociones de forward, backward, fiscal and consumption linkages (cadenas fiscales y de consumo hacia adelante y hacia atrs). La idea propuesta por el autor para comprender los siglos XIX y XX en los pases en desarrollo es simple pero poderosa: el tipo de produccin crea o tiene el potencial de crear vnculos productivos hacia delante o hacia atrs, as como la posibilidad de implantar impuestos y expandir el consumo. Dependiendo del producto y del tipo de produccin intensiva o extensiva, as como del control (extranjero o domstico) de esos vnculos, el desarrollo ser ms o menos robusto y balanceado (Hirschman, 1958; 1973; 1981).

Desde la perspectiva ideolgica del debate, una corriente importante de intelectuales llam a la segunda independencia de Amrica Latina independencia de pensamiento.

A las puertas del siglo XX Amrica Latina estaba dejando atrs un siglo de guerras civiles, posicionada en la economa mundial como productora de materias primas, oligrquica en su configuracin, ibrica por herencia y tambin portadora del positivismo y el liberalismo; reconociendo al gigante anglosajn del norte como una amenaza y un ideal al mismo tiempo.

La bsqueda del desarrollo en el siglo XX: promesas, logros y fallas

Amrica Latina amaneci al siglo XX abierta al mundo, creyndose pronta para emprender el camino y alcanzar los frutos del progreso occidental. Capitalismo, orden republicano, ciudades y ciudadanos modernos respondan al sueo de Sarmiento de moverse desde la barbarie a la civilizacin. La realidad mostr, en contrapartida, las dificultades y obstculos presentes en dicha ruta imaginada por las elites Latinoamericanas.

Promesa econmica y fracaso: adaptando, creando y recreando la economa del desarrollo

En las primeras dcadas del siglo XX el crecimiento del PBI en Amrica Latina era en promedio superior al de Europa y el valor de las exportaciones per cpita era mayor o similar al promedio del Viejo Continente. Nmeros similares en el PBI esconden, sin embargo, marcadas diferencias en trminos de estructuras econmicas, modelos de industrializacin, desarrollo social y tipos de exportacin. Sin embargo, estos datos brindan una base para entender la conviccin generalizada de que un desarrollo basado en la exportacin de materia prima, importacin de manufacturas, libre comercio y poca intervencin estatal era el camino correcto. Tambin permiten comprender por qu la economa clsica basada en las ventajas comparativas expuestas por David Ricardo constitua el paradigma econmico dominante.

Cuando la comparacin viaja de Europa a Estados Unidos, la tasa de crecimiento y la acumulacin de riqueza de Amrica Latina aparecen como menos satisfactorias. Aunque existen distintos estimativos, Estados Unidos tena en 1930 un PBI entre cuatro y seis veces mayor al de Amrica Latina, habiendo crecido desde su independencia a un promedio del 2% anual, mientras que Amrica Latina lo haba hecho a menos de 1% (Ramos, 1993). Ms importante an, mientras los datos para Europa y Amrica Latina sugieren similares puntos de partida, los puntos de llegada son sustantivamente diferentes. Prebisch afirmaba que, contrariamente a la hiptesis de convergencia que el pensamiento econmico clsico y neoclsico sostena, el crecimiento de Amrica Latina se haba distanciado mucho de aquel de los pases desarrollados durante el perodo que se extendi entre la independencia colonial y 1930. Cuando la Primera Guerra Mundial dificult la importacin de bienes desde Occidente hacia Amrica Latina, las elites econmicas comenzaron tmidamente a manufacturar bienes para sustituir aquellos no disponibles para la importacin. Pero slo luego de la crisis de 1929 la regin dio un giro profundo en su modelo econmico. La sustitucin de importaciones fue un hecho antes de ser teora, aunque esta fue la primera teora de crecimiento econmico generada en la regin.

En 1948 fue creada la CEPAL, que nucle un conjunto de economistas liderados por el ya en ese tiempo famoso Ral Prebisch. En el trabajo de Montecinos y Markoff (2001) se argumenta que el marco terico de la CEPAL se orient hacia el ambicioso proyecto de establecer una nueva escuela de pensamiento econmico como base en polticas de desarrollo especficas para pases no industrializados. Separndose de la visin neoclsica de la economa que promova una estrategia econmica nica para todos los pases, y tanto criticando como tomando algunos de los conceptos keynesianos, la CEPAL y Prebisch pusieron sobre la mesa la idea de que pases centrales y perifricos, avanzados y en desarrollo, deberan seguir diferentes polticas econmicas y de desarrollo. La ventaja comparativa postulada por Ricardo no benefici a Amrica Latina debido a que los precios internacionales de los productos agrarios tendan a caer. De este modo, la necesidad de industrializar y proteger las incipientes industrias de la competencia extranjera sera crucial para el avance en trminos de desarrollo. Rol activo del Estado a partir de subsidios a la industria, proteccin arancelaria y planificacin econmica fueron las estrategias centrales para el desarrollo. Como los ejes del pensamiento de la CEPAL se tornaron hegemnicos en la regin, la mayora de los pases adopt este modelo, el modelo de sustitucin de importaciones (MSI), a partir de la ideologa denominada desarrollismo.

El argumento de CEPAL era que a partir de la proteccin del Estado y la planificacin activa, Amrica Latina estaba en condiciones de superar la tradicional estructura agraria, tornarse ms productiva y clamar por su lugar entre las sociedades industrializadas modernas. Sin embargo, durante la dcada del sesenta, la llamada fase sencilla del MSI haba acabado. Las industrias livianas haban sido sustituidas pero la produccin de bienes de capital as como la industria pesada seguan dependiendo de las economas centrales a partir de la necesidad de importar los bienes de capital. El crecimiento se estanc, la inflacin creci y el dficit fiscal se torn crecientemente inmanejable.

De la crisis naci la ms famosa de las teoras sociales provenientes de la regin: la teora de la dependencia (Cardoso y Faletto, 1979; Gunder Frank, 1970). El as llamado dependentismo le debe a la CEPAL la idea de economas centrales y economas perifricas, as como la nocin de deterioro de los trminos de intercambio. Para los tericos de la dependencia, el problema de Amrica Latina no slo tena que ver con la relacin entre economas centrales y perifricas, sino tambin con la interaccin de capital domstico y extranjero, y con la estructura de clases en la regin. El carcter monoplico de las multinacionales, la debilidad de la burguesa domstica, el carcter de enclave de algunas economas de la regin (en que el beneficio de la inversin era explotado exclusivamente por las elites extranjeras y el capital internacional) y la internacionalizacin de los mercados domsticos fueron los principales factores que permiten explicar el peculiar camino de desarrollo de la regin, que descansa en una estructura de clases en que el capitalismo de renta resultaba jerarquizado frente a una dbil burguesa industrial.

En la Universidad de Chicago, en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM) y en la Universidad Catlica de Chile un nuevo tipo de ortodoxia comenzaba a tomar forma: el pensamiento econmico neoclsico. En radical contraposicin al dependentismo, este grupo no crea que las ideas de la CEPAL permitieran un desarrollo sostenido y real. La CEPAL y el MSI eran un problema, pero lo haban sido desde el comienzo. Mientras la teora de la dependencia promulgaba la intervencin del Estado en la economa y la destruccin de las elites agrarias, el pensamiento neoclsico vio al MSI como el freno para el desarrollo de Amrica Latina porque castigaba justamente al sector que tena la mayor ventaja comparativa: el agro.

Si el Per de Velazco Alvarado y el Chile de Salvador Allende intentaron profundizar el MSI, los golpes militares de la dcada de 1970 en el Cono Sur de Amrica Latina abrieron la puerta a otro experimento, an ms radicales, en busca del desarrollo social y econmico en la regin (ODonnell, 1997b). Chile, en particular, se convirti en el primer laboratorio en el mundo para el resurgimiento de la economa neoclsica. A travs de la privatizacin masiva, la eliminacin de

aranceles y liberalizacin de los mercados financieros Chile devino, luego del Tatcherismo y Reaganismo, en la meca de los Chicago boys (Kaufman, 1979).

El final del MSI y la derrota del dependentismo dieron as lugar a la tercera fase en el camino del desarrollo econmico: el neoliberalismo, o lo que ha sido llamado nuevo modelo exportador (NME), cuyo desempeo no trajo los resultados esperados: ni mayor crecimiento promedio, ni mayor volumen de empleo ni premios a los sectores con menor capital humano.Hacia inicios del presente siglo, el impulso neoliberal pierde mpetu y da lugar a una crisis paradigmtica, an no asumida, y ante la cual el pensamiento econmico dominante da muestras kuhnianas de defensa del paradigma y ocultamiento de las anomalas. Los vientos de cambio se ubican no slo en algunos acadmicos, tambin en la poltica popular que ha otorgado su legitimidad a gobiernos al menos retricamente enfrentados al llamado Consenso de Washington. El derrotero final y la suerte de estos gobiernos dependern no solamente de su voluntad y capacidad sino tambin de la calidad de sus democracias y los sistemas polticos. Ello nos lleva a revisar someramente la cuestin democrtica, otra promesa de larga data con recurrentes incumplimientos en Amrica Latina.

La bsqueda de la democracia y la repblica perdidaAfianzar la democracia y ordenar la repblica forman parte de otra de las promesas que Amrica Latina esper capturar temprano en el siglo XX. Sin embargo, tambin esta promesa se mostr esquiva en su concrecin. Mientras Argentina (1912) y Uruguay (1917) alcanzaron el sufragio

secreto universal masculino en forma temprana, la mayora de los pases de la regin combinaron regmenes oligrquicos, populistas y militares, intercalados con perodos cortos e inestables de democracia durante casi todo el siglo XX. Incluso Argentina, en ese tiempo una nacin avanzada

comparable con las principales naciones europeas, cay bajo un rgimen autoritario en la dcada del treinta, retornando a una estabilidad democrtica en 1983. Chile, Uruguay y Costa Rica (este ltimo pas especialmente a partir de la dcada del cuarenta) son los nicos pases de la regin con una razonable y estable, aunque no perfecta, democracia.

La mayora de los acadmicos coinciden en sealar que Amrica Latina es un puzzle particularmente interesante y promisorio. La teora de la modernizacin ha sido, como veremos, el paradigma dominante en trminos de desarrollo y de cambio social. La versin poltica de este paradigma ha sido particularmente importante, y en Seymour Lipset recibi uno de los tratamientos ms destacados. En su clsico artculo sobre democracia y desarrollo, Lipset propone una idea simple pero poderosa: No es simplemente el capitalismo el que conduce a la democracia, sino tambin el crecimiento y el desarrollo social (Lipset, 1959). Segn sta hiptesis, Amrica Latina no ha sido democrtica porque no ha sido rica; la democracia florecera con el crecimiento econmico. Aumentando la riqueza, expandiendo la clase media y la educacin, los pases que caminaran hacia la industrializacin, deviniendo sociedades modernas, alcanzaran tambin regmenes democrticos.Desde otra perspectiva, Robert Dahl y Samuel Huntington propusieron una hiptesis que permitira explicar las fallas de la democratizacin en Amrica Latina: la ausencia de orden. La tesis de Dahl sostiene que los pases que incorporaron a las masas antes de institucionalizar las reglas del juego fracasaron en el intento democrtico. Para Huntington, en Amrica Latina se registran sociedades pretorianas en las que el orden no puede ser construido junto con la inestabilidad. Esta falta de estabilidad poltica, consecuencia del rpido crecimiento econmico y del consecuente cambio social, colabora en explicar el creciente rol de los militares como constructores del orden y las instituciones. A contrapelo de las tesis modernizadoras, Guillermo ODonnell se pregunt por qu las naciones ms ricas de la regin estaban bajo regmenes autoritarios en las dcadas del sesenta y setenta. Desde su punto de vista, un nuevo tipo de autoritarismo estaba creciendo en Amrica Latina, resultado de las tensiones y cuellos de botella polticos que el MSI haba creado. El autor llam a los gobiernos que ilustraban este nuevo tipo poltico como regmenes burocrtico-autoritarios. Estos regmenes se caracterizaron por neutralizar las demandas de la clase trabajadora y de la clase media, profundizando al mismo tiempo el MSI. Contrariamente a lo propuesto por Lipset, ODonnell sugiri que en economas ricas las dictaduras eran en s una posibilidad. Ms an, en el encuentro entre MSI y dependencia, estos regmenes eran un producto probable. En la dcada del ochenta, la regin regres a la democracia y el foco de los nuevos estudios comparativos se centr en los factores que posibilitaron esa transicin. Segn Huber (1988), estos estudios renunciaron a las explicaciones estructurales y de largo plazo, salvo excepciones. De acuerdo con ODonnell y Schmitter (1986), estos trabajos centraron sus modelos de anlisis en las opciones concretas y en las estrategias que en cortos perodos de tiempo fueron utilizadas por los actores en el pasaje de los regmenes burocrticos autoritarios hacia las noveles democracias. La mayor contribucin de los estudios sobre transiciones y consolidaciones democrticas fue el reconocimiento de la contingencia y la accin estratgica como factores crticos para entender

los procesos polticos de corto, mediano y largo plazo. Al tiempo que las democracias se afianzaban en la regin, otro nuevo cuerpo de literatura fue emergiendo en relacin con la calidad de las mismas. Esta literatura agreg, a las viejas nociones de orden y gobernabilidad formuladas por Huntington, los problemas de accountability y primaca de la norma (rule of law). Adems, y como nunca antes, los debates sobre sistemas de partidos y las relaciones entre poderes ejecutivo y legislativo se han tornado un campo de estudio cotidiano para los latinoamericanistas.

Finalmente, luego de la transitologa, se ha hecho visible un retorno al nivel macro, a narrativas ms comprehensivas y a interpretaciones de tipo estructural. Collier y Collier (1991) y Rueschemeyer et al. (1992) retornaron a las preguntas sobre los procesos democrticos en la historia de Amrica Latina. Collier y Collier introdujeron la idea de coyunturas crticas (critical junctures) para entender la estabilidad y apertura de los regmenes como un producto de las formas y tipos de incorporacin de los sectores populares. Rueschemeyer y otros proponen

una revisin del clsico trabajo de Barrington Moore (1966) sobre democracia y dictadura, construyendo tal vez la mejor explicacin neomarxista sobre democracia y lucha de clases en el mundo y Amrica Latina hasta el presente.

Inequidad, sociedades duales, pobreza y modernidad desigual

De acuerdo con Kuznets y su famosa curva en forma de U invertida, los pases incrementaran la inequidad en la etapa de take off, pero esta se ira moderando al ingresar en la segunda etapa de la industrializacin. La brecha de desigualdad se ira cerrando en la medida en que el crecimiento econmico y la industrializacin alcanzasen mayores niveles relativos (Kuznets, 1959). Amrica Latina tiene en esta rea el dudoso mrito de ser la regin ms desigual del globo. Para muchos acadmicos, la regin constituye un caso inarmnico de crecimiento sin equidad, siendo que el crecimiento de la brecha en el take off no se ha cerrado posteriormente.

Adems de que la desigualdad es extremadamente alta, no se han verificado en la regin otros aspectos del desarrollo social moderno.

Talcott Parsons: su pensamiento se caracteriza en la fe que plantea la teora de la modernizacin. Lo adscripto dara lugar al desempeo, lo particular a lo universal, lo afectivo a lo neutral, y las instituciones orientadas hacia propsitos generales cederan lugar frente a otras orientadas a fines especficos.

Los escritos de Gino Germani (1962; 1971) y de Peter Heintz (1971) en los aos sesenta fueron tal vez los mejores exponentes de esta corriente crtica aunque leal a la teora clsica de la modernizacin. En su trabajo, articulado a la teora de la modernizacin y articulador de la

misma, Germani reconoce la irregular e incompleta naturaleza de la modernizacin en Amrica Latina. En su opinin, esto se debe a la asincrona con que la regin se ha movido desde lo tradicional a lo moderno en diferentes dimensiones de la vida social. Un aspecto central de su forma de comprender las fallas de Amrica Latina es la limitada capacidad de la economa para incorporar a los migrantes internos en mercados laborales completamente modernos y la consecuente tensin poltica que este problema genera. En la medida en que trabajo, educacin, estatus urbano, ciudadana poltica y patrones de consumo modernos converjan, tendr lugar una completa y continua incorporacin de la poblacin.

Para Heintz el problema es menos simple y tiene una ms profunda base estructural. A medida que las clases altas o elites permiten y promueven la modernizacin, al mismo tiempo ponen en peligro sus bases de poder y privilegio (Heintz, 1971). Por tanto, las elites son propensos a expandir e incorporar a la poblacin slo en ciertas reas de la modernidad: el estatus urbano y la educacin resultan las menos peligrosas. Sin embargo, las elites no estaran dispuestas a erosionar

su monopolio poltico ni la base econmica de su poder. Para Heintz (1971), este desarrollo desbalanceado no tiene una solucin nica y el punto de llegada de Amrica Latina no necesariamente tiene que ser el ideal occidental de modernizacin.

Al tiempo que el MSI y su promesa de modernidad industrial entraron en crisis y eventualmente fueron enterrados, el desarrollo social fue repensado desde dos perspectivas diferentes: dependencia y economa neoclsica. Para la primera, la revolucin social y nacional era la nica ruta hacia la igualdad y el desarrollo social robusto. Para la segunda corriente, la retirada del Estado y el retorno al libre mercado y la economa abierta eran la nica solucin posible. La segunda mitad de los aos ochenta y la dcada del noventa estuvieron bajo la hegemona

de la fe neoliberal, cuya clave hacia el desarrollo fue la incontestable poltica de crecimiento orientado hacia el mercado. Sin embargo, hacia fines de los aos noventa, los trabajos anteriores de la CEPAL y la nocin de transformacin productiva con equidad, y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a travs de su idea de desarrollo humano, reclamaron un lugar autnomo para los problemas de inequidad y pobreza, obligando a los acadmicos y polticos a repensar el problema del desarrollo como un juego ms complejo que el mero crecimiento econmico.Experimento desarrollista en Chile con Frei, el experimento socialista de Allende y el experimento neoliberal de Pinochet.

Se entiende a la Economa Poltica a la manera de como lo hicieron pensadores transdisciplinarios como Marx y Polanyi, esto es, como una integracin de tradiciones en que las categoras centrales son: la clase, no la elite; el poder, no la autoridad o la influencia; el conflicto, no el equilibrio homeosttico; la configuracin de intereses y coaliciones, no el complot (este es siempre un fenmeno individualizado, concreto, focalizado); las desigualdades reales, no las igualdades formales; los legados histricos locales y las constelaciones de poder internacional, no la voluntad de un gobierno. En resumen, asumir un enfoque crtico de Economa Poltica supone aceptar una amplia avenida

estructural, sociohistrica y comparativa para explicar los fenmenos y procesos sociales (Errandonea, 2006).

El debate desarrollista actual: tropezando dos veces con la misma piedra?

El debate desarrollista en Amrica Latina se encontr en los aos noventa poblado por actores entusiastas que tendieron a ver y buscar relaciones en espacios temporales acotados y muchas veces breves. La influencia de la matriz neoclsica en economa y de accin racional en la ciencia poltica tiende a orientarse a identificar y dirimir relaciones entre variables del aqu y el ahora. Los modelos de accin racional, por ejemplo, analizan los comportamientos de los agentes sin un estudio complementario de los contextos que moldean las preferencias de dichos agentes (Pierson, 2005). Las exigencias de un discurso y un contexto poltico que demandan a gobiernos y agencias multilaterales resultados econmicos y sociales con premura han llevado a estos actores

a apoyar y procurar quick fixes sobre la base de un paradigma que en realidad tiende a prometer, en su esencia, disciplina y sacrificio hoy para beneficios agregados maana. Esta combinacin conduca necesariamente a la frustracin, y as sucedi. Los ltimos aos de la dcada del noventa y los inicios del nuevo milenio mostraron un escenario decepcionante, con tasas de crecimiento modestas o nulas y, por sobre todas las cosas, una desigualdad creciente y niveles de pobreza similares a los de finales de la dcada perdida. La idea que estaba detrs de la promesa neoliberal era que Amrica Latina deba adoptar las

polticas de los pases centrales de capitalismo liberal y que, si esto era asumido, el proceso brindara otros frutos del desarrollo: estabilidad del crecimiento, clases medias, democracias estables y desarrollo social. Lo que falla en este impulso liberal es una mirada que reconozca

dos elementos centrales de todo buen anlisis desarrollista: contexto y tiempo. Modelos monoeconmicos de soluciones rpidas predominaron sin prestar atencin a los contextos especficos de aplicacin, o prestando una atencin muy llana, que no reconoci los efectos de tipo path dependent (patrn de dependencia histrica) que un desarrollo como el latinoamericano gener a lo largo de su historia. Para un anlisis acerca de cmo la dimensin histrica constituye una cuestin relevante para la comprensin de patrones de causalidad, debe verse la importante corriente de institucionalismo histrico presente en la ciencia poltica y la sociologa norteamericana reciente. En el enfoque path-dependence los eventos iniciales disponen secuencias subsiguientes que tienen incidencia en los resultados finales (Mahoney, 2001; Pierson, 2005).

La incapacidad visceral para confiar en mecanismos redistributivos construidos desde la ciudadana y la poltica, y su fe persistente en modelos de mercado, inhiben la capacidad de traducir una honesta preocupacin por la modestia de los logros sociales en un frtil camino de introspeccin.

El texto en cuestin presenta una regresin simple que sugiere la ausencia de relacin entre reformas estructurales y desigualdad. La pregunta relevante no es si el Consenso de Washington es el responsable por el incremento de la desigualdad; el problema es que (ambos grficos lo sugieren y un conjunto de estudios economtricos tambin) el Consenso de Washington colabor poco o nada a disminuir la desigualdad. Decir que el incremento de la desigualdad en Amrica Latina no fue superior en este perodo al del resto del mundo implica indicar que la regin ms desigual del mundo increment su desigualdad en tasas similares al resto; por lo cual lo hizo probablemente en niveles absolutos superiores. En cualquier caso, el texto referido, ms all de estas crticas, arriba a algunas conclusiones que deben ser bienvenidas y que al menos abren las puertas para repensar el rol del Estado en materia de combate a la desigualdad. En palabras del Banco Mundial: Este captulo se aleja de dos observaciones comunes. La primera es que el camino que va desde las inversiones en educacin a la reduccin de la desigualdad puede ser muy lento, y que existe espacio para la redistribucin directa de ingresos, mientras lo otro ocurre. La segunda es que los pases desarrollados que presentan mayores logros educativos, menor desigualdad educativa y sectores agrarios menores tienden a tener sistemas de redistribucin de ingreso mayores, no menores. La menor desigualdad de ingresos en los pases europeos responde en buena medida a sistemas permanentes, y polticamente sustentables, de redistribucin de ingresos, intermediados por el Estado (World Bank, 2003: 392).

Si la desigualdad es un problema central no slo para el desarrollo social sino tambin para el desarrollo econmico, entonces hemos perdido ya dos dcadas de posible combate a dicho flagelo. No fue parte del consejo de las agencias multilaterales incrementar la carga impositiva,

fortalecer en estos sistemas los tributos directos progresivos, redistribuir tierras, o generar sistemas de proteccin social anclados en mecanismos no contributivos. S fue parte del consejo liberalizar el sistema financiero, ir a un sistema de impuestos indirectos, controlar el gasto incluido el social, privatizar la seguridad social poco o nada se dijo sobre los pilares no contributivos, generar cuasi mercados en salud y educacin, y desregular el mercado laboral. No caben dudas de que enfrentar el desafo de la desigualdad no es simple, y menos an con los Estados patrimonialistas, rentistas, ineficientes e ineficaces que caracterizan a la regin. Lo que se debe entender de una vez por todas es que no existen atajos para el desarrollo que pasen por los mercados desregulados. En rigor, esto es as porque no existen mercados desregulados. Existen mercados regulados por malos Estados, por mediocres Estados, por buenos Estados y por excelentes Estados. La calidad de los mercados depender, en buena medida, de la calidad de los Estados. El encuentro producido entre institucionalismo y teora neoclsica aporta una nueva mirada a los problemas de desarrollo que coloca en el Estado y otras instituciones regulatorias un rol finalmente relevante para el anlisis. Pero mucho me temo que la tendencia a buscar causas rpidas de efectos rpidos en modelos descontextualizados vuelva a predominar en este anlisis, dejando de lado la materia que forma la esencia de lo que somos: tiempo y circunstancia (Pierson, 2005).La incapacidad de la intelligentzia de izquierda de hacer suyas estas crticas y proponer un modelo realmente alternativo tiene buena parte de la responsabilidad por la hegemona simplista de modelos de mercado que luego descendi sobre la regin. El regreso a un populismo irresponsable en materia econmica y social constituye hoy un riesgo cercano, claro y presente en muchos pases de la regin. Tanto desde miradas neodependentistas y desarrollistas como desde las teoras basadas en la economa neoclsica es indispensable regresar a un anlisis que coloque en el centro los grandes problemas histricos de las sociedades latinoamericanas: la desigualdad, el empleo, las dinmicas demogrficas y la debilidad del Estado, y muy especialmente del Estado Recaudador y del Estado Social. Estos cuatro grandes conjuntos de problemas se encuentran interrelacionados en la historia latinoamericana y en su presente. Un anlisis de ellos tendra que desterrar las soluciones estatal-corporativas que predominaron hasta los aos setenta, pero tambin debera exiliar la confianza ingenua en mercados eficientes sin Estados eficaces, dejando en el canto de sirena del capital humano la nica esperanza proactiva de contribucin de los Estados sociales latinoamericanos al desarrollo nacional