Mayo 2018

Resumen Ejecutivo

Informe de Seguimiento de los Créditos Externos en periodo de ejecución del Gobierno Central y Resto del Sector

Público, I Semestre 2018.

Dirección de Crédito Público Departamento de Coordinación y Control del Endeudamiento Público

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I. Introducción El presente resumen contiene una síntesis de los principales elementos detallados en el “Informe de Seguimiento del I Semestre del 2018 sobre Créditos Externos en periodo de ejecución del Gobierno Central y Resto del Sector Público” elaborado por la Dirección de Crédito Público (DCP) del Ministerio de Hacienda. En el Informe se destacan los resultados más relevantes sobre el desempeño en la ejecución de los Programas/Proyectos, así como las principales problemáticas y riesgos que están afectando el cumplimiento de las programaciones para el I Semestre 2018.

II. Comportamiento de la Cartera de créditos

Cartera de préstamos

Al 30 de junio del 2018, la Cartera de créditos en ejecución está conformada por un total de 25 préstamos externos, correspondiendo 18 préstamos a endeudamientos donde el Gobierno figura como deudor o garante, y 7 préstamos donde la institución pública comparece contractualmente como deudor y garante. La Cartera representa un endeudamiento externo de alrededor de US$3.931,32 millones

Cartera de acreedores y participación porcentual

Cinco son los principales organismos multilaterales y bilaterales que financian la Cartera de créditos antes citada. En el Gráfico 1 se muestra la participación porcentual de los diferentes acreedores, destacando el BID con un 30,73% y en segunda posición el BCIE con un 27,75%. Gráfico 1 Gobierno Central y Resto del Sector Público: Participación porcentual de los empréstitos

externos por acreedor al 30/06/2018

Fuente: Elaboración propia con información extraída del Sistema SIGADE v.6.1/Contratos de Préstamo

BID 30,73%

BCIE 27,75%

BIRF 15,77%

JICA 13,29%

EXIMBANK 9,94%

OTROS 2,52%

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Contrapartida Nacional El monto total de la Contrapartida Nacional (recursos provenientes del Presupuesto Nacional y/o de los presupuestos Institucionales) que complementa los recursos externos asignados a los proyectos de inversión es de US$1.186,19 millones, de los cuales se ha ejecutado el 36,18%1.

Ejecución de los préstamos El BID con 8 préstamos tiene un plazo de ejecución promedio de 5,94 años; el BCIE con 5 créditos en ejecución2 tiene un plazo de ejecución promedio de 7,76; el BIRF con 2 financiamientos tiene plazo de ejecución promedio de 5,52 años.

Monto desembolsado El monto total desembolsado acumulado en los distintos Programas/Proyectos en ejecución al 30 de junio del 2018 asciende a US$1.420,45 millones y constituye aproximadamente un 12,05% del saldo de la deuda externa del sector público al 30 de junio del 2018 y un 24,13% excluyendo la colocación internacional de títulos deuda pública. Del monto total desembolsado un 30,38% corresponde a préstamos del BID, un 24,36% del BCIE y un 19,20% del BIRF. En el Gráfico 2 se representa la conformación de los montos desembolsados y pendientes por desembolsar (US$2.510,87 millones).

Gráfico 1 Gobierno Central y Resto del Sector Público: Monto desembolsado y por desembolsar por acreedor en millones de dólares al 30/06/2018

Fuente: Elaboración propia con información extraída del Sistema SIGADE v.5.3/Contratos de Préstamo

1 Seis de los Programas/Proyectos en ejecución no cuentan con recursos de Contrapartida.

2 El Programa de Modernización y Rehabilitación de Infraestructura Deportiva, tiene un plazo de ejecución de 4 años a

partir del primer desembolso y aún no ha realizado ninguno, por esta razón no fue considerado. Lo anterior también aplica al Programa de Abastecimiento del Área Metropolitana de San José, Acueductos Urbanos II y Alcantarillado Sanitario de Juanito Mora de Puntarenas.

0

100

200

300

400

500

600

700

800

BID BCIE BIRF JICA EXIMBANK BEI BNP Paribasy SocieteGenerale

KFW

Monto por desembolsar Monto desembolsado

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Tomando en cuenta los montos programados a desembolsar en contraste con lo realmente desembolsado en el I Semestre 2018, existen empréstitos que destacaron por su desempeño financiero dado que el porcentaje efectivamente desembolsado sobre lo programado fue del 100% o superior, siendo estos: (KFW 2002-65-595) II Programa Agua Potable y Saneamiento (5072%) y (JICA CR-P5) Proyectos Geotérmicos Pailas II (100%). Por su parte, en cuanto a los desembolsos realizados durante el I Semestre 2018, el monto total desembolsado por los diferentes acreedores corresponde a la suma de US$78,89 millones, correspondiendo un 33,12% al JICA y un 31,75% al BIRF, siendo que el desembolso real de recursos externos respecto a los montos programados a desembolsar por parte de las UE/UC de los Programas/Proyectos fue de un 24,36%. Por otra parte, los Ejecutores tienen programado desembolsar durante el III Trimestre 2018 un monto total de US$155,44 millones. De la Cartera actual de créditos, 8 Programas/Proyectos3 en ejecución han sobrepasado los plazos previstos para desembolsar la totalidad de los recursos y finalizar las actividades según los Contratos de Préstamo con respecto a la fecha de publicación de la Ley o la fecha de suscripción de los mismos4.

Sectores Económicos más dinámicos Los Sectores que dinamizaron los desembolsos corresponden a “Salud, nutrición y deporte” y “Ambiente, energía, mares y ordenamiento territorial” donde los porcentajes de desembolsos acumulados corresponden a 27,46% y 22,99%, respectivamente. El 71,90% del total de los desembolsos se ha asignado a instituciones tales como el MOPT, el CONAVI, el ICE, el AyA y la CCSS. En el Gráfico 3 se representa la participación porcentual de los diferentes sectores.

3 BCIE 1725 Proyecto Abastecimiento del ÁMSJ, Acueductos Urbanos y Alcantarillado Sanitario de Puerto Viejo de Limón;

BCIE 2080 Programa Obras Estratégicas de Infraestructura Vial; BID 2526/OC-CR Programa para la Prevención de la Violencia y Promoción de la Inclusión Social; BID 2747/OC-CR II Programa de Desarrollo Eléctrico 2012-2016; BIRF 8194-CR Proyecto Mejoramiento para la Educación Superior; BNP Paribas y Société Générale SAGAS; JICA CR–P4 Proyecto de Mejoramiento del Medio Ambiente del ÁMSJ y KFW 2002-65-595 II Programa de Agua Potable y Saneamiento 4 En el caso en donde el Gobierno figura como Prestatario o Garante del Contrato de Préstamo se utiliza la fecha de

publicación de la Ley. En donde la Institución funge como Deudor y Garante de la operación financiera o el Contrato de Préstamo se deriva de un Convenio marco, se toma como referencia la fecha de la suscripción de cada empréstito.

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Gráfico 2 Gobierno Central y Resto del Sector Público: Participación porcentual de los desembolsos externos por sector al 30/06/2018

NOTA: Otros sectores: Desarrollo agropecuario y rural (0,81%) y Ciencia, tecnología y telecomunicaciones (0,80%); otros. Fuente: Elaboración propia con información extraída del Sistema SIGADE v.6.1/Contratos de Préstamo.

En el caso del Sector “Salud, nutrición y deporte”, el Gobierno figura como deudor o garante en el 61,58% de los financiamientos contenidos en él; mientras que el Sector “Ambiente, energía, mares y ordenamiento territorial” el Gobierno figura como deudor o garante en el 95,23% de los créditos. Se considera importante caracterizar con mayor detalle los Programas/Proyectos que contiene la Cartera de Préstamos con respecto tres variables, a saber: i) tiempo de aprobación de la Asamblea Legislativa, ii) tiempo de cumplimiento de condiciones previas y iii) tiempo de ejecución de Programas/Proyectos; ver gráfico N°45.

5 Los Programas/Proyectos analizados en las carteras del 2008 al 2014 incluyen únicamente los Préstamos que tienen

Garantía Soberana; sin embargo, para el periodo del 2015 al I Semestre de 2018 se incluyen además los Programas/Proyectos que son deudores de Otros Sectores.

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Gráfico 4 Plazos promedio de aprobación de la Asamblea Legislativa, cumplimiento de condiciones previas y ejecución de los Programas/Proyectos de la Cartera (en meses). Al 30/06/2018

* Los datos correspondientes al 2018 están con corte al 30/06/2018. Fuente: Dirección de Crédito Público El promedio de duración en la Asamblea Legislativa es muy similar a través del tiempo; se presenta un ligero aumento entre periodos de 0,31 meses para la aprobación de la AL. Asimismo, se observa una disminución significativa en el tiempo promedio que tienen los OE/UE en cumplir con todas las condiciones previas establecidas contractualmente; lográndose pasar de 21,26 meses entre el periodo 2008-2010 a 9,26 meses para el periodo 2015-2018. Por último, en el plazo de ejecución se observa una mejora importante en más de 3,5 años a través del tiempo.

III. Avance Financiero, Avance Físico

Avance Financiero acumulado El 28,00% de los préstamos ha alcanzado entre un 80,00% y el 100,00% de avance financiero, mientras que un 16,00% ha alcanzado un avance financiero acumulado entre un 50,00% y 80,00%.

Avance Físico Cinco Programas/Proyectos superaron el 80% de avance físico6 y 9 alcanzaron un avance físico entre 50% y 80%.

6 Programa para la Prevención de la Violencia con un 80,54%; Programa Abastecimiento del ÁMSJ, Acueductos Urbanos

y Alcantarillado Sanitario de Puerto Viejo de Limón con 82,09%; Proyecto Geotérmico Pailas II (JICA) para un avance de 85,42%; SAGAS un 92,52%, y, finalmente el II Programa Agua Potable y Saneamiento con un avance del 100%.

12,17 12,40 12,48 21,26

8,40 9,26

101,78

90,93

54,61

2008-2010 2011-2014 2015-2018*

Aprobación en la AL Cumplimiento de condiciones previas Ejecución

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IV. Impacto de los atrasos en la aprobación y ejecución de los Programas/Proyectos en términos de costos para el Estado

Al menos 6 Programas/Proyectos en ejecución han requerido o consideran que podrían requerir un tiempo de ejecución superior al previsto inicialmente para concluir su periodo de desembolsos y/o cierre; al respecto, los tiempos de retrasos estimados son variables y vislumbran en un rango entre 12 y 122 meses aproximadamente, siendo el caso más extremo el “Programa de Agua Potable y Saneamiento Básico Rural II” y en segunda posición el correspondiente al “Programa de Obras Estratégicas de Infraestructura Vial”. El costo total adicional estimado por retrasos de los Programas/Proyectos alcanza un monto de US$215.708.636,25 aproximadamente un 19,93% del costo total vigente de los mismos. Cabe mencionar que los 6 casos que contemplan retrasos se conforman por un Programa/Proyecto del Sector Transporte e infraestructura, uno del Sector Salud, Nutrición y Deporte, uno del Sector de Comercio Exterior7, uno del Sector Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones, uno del Sector Educación y finalmente un Programa del Sector de Seguridad Ciudadana y Justicia, con una representación porcentual para cada sector de un 16,67%. Al mismo tiempo, de acuerdo con las UE/UCP, los costos adicionales por retrasos que representan un 19,93% de los costos totales de los Programas/Proyectos serían asumidos primordialmente mediante contrapartida y recursos institucionales propios. Asimismo, se considera oportuno destacar que un 50,00% de los Programas/Proyectos que presentan costos adicionales por retrasos en la ejecución tienen cobertura nacional. Al cierre del I Semestre 2018, el costo adicional de los Programas/Proyectos por concepto de actividades que se han retrasado y/o se retrasarán presentó un aumento de 8,04 puntos porcentuales (p.p), por cuanto pasó de 11,89% al cierre del II Semestre 2017 a un 19,93% al finalizar el I Semestre 2018. Cabe señalar que a pesar del aumento porcentual durante el I Semestre 2018 el monto marginal disminuyó en US$53.43 millones debido a la conclusión de 5 Programas/Proyectos, los cuales se componen por el Proyecto de Bajos de Chilamate Vuelta Kooper, Programa de Turismo en Áreas Silvestres Protegidas, Programa de Gestión Integrada de Recursos Hídricos, I Programa de Infraestructura Vial (PIV I) y el I Programa para la Red Vial Cantonal (PRVC I) y cuyo costos adicionales para el II Semestre 2017 ascendían a US$38.65 millones. Resulta significativo aclarar y recordar que la exactitud de la información, relacionada a la cuantificación de costos por retrasos en la ejecución, recae exclusivamente bajo la responsabilidad de las UE/UCP, dado el alto grado de complejidad que implicaría la verificación real de cada caso particular.

7 Es importante indicar que el Programa de Integración Fronteriza no cuenta con Contrapartida Nacional por lo que sus

Costos Adicionales serán asumidos mediante una Cooperación Técnica No Reembolsable del BID.

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Asimismo, al analizar esta información se debe tomar en consideración que los costos generados por retrasos no necesariamente implican que el costo global de un Programa/Proyecto se vaya a incrementar más allá del costo presupuestado originalmente.

V. Problemas presentados durante la ejecución en el I Semestre 2018 Las principales causas atribuibles a los Programas/Proyectos que reportaron retrasos en relación con las actividades programadas se detallan en la Figura No. 1.

Figura 1: Principales problemas que afectan la ejecución de Programas y Proyectos, I Semestre 2018

1° Problemas en los procesos de contratación: atrasos en la formalización de contratos y debilidades en los carteles de licitación que generan objeciones y/o apelaciones, provocando retrasos en el inicio o continuidad de las obras/actividades e incumplimiento en las metas programadas.

2° Incumplimiento de contratistas: Baja capacidad técnica/financiera o dificultades para adquirir suministros. 3° Limitaciones/deficiencias en la planificación, ejecución, seguimiento, control y/o supervisión de los Programas/Proyectos, tanto a nivel de las Instituciones Ejecutoras como de las UE/UCP.

1. Problemas en los procesos de contratación.

2. Incumplimiento de contratistas.

3. Limitaciones/ deficiencias en la planificación, ejecución, seguimiento, control y/o

supervisión de los Prog/Proy.

4. Retrasos en la definición/compra/cesión de terrenos/expropiaciones necesarios para iniciar

la ejecución de obras.

5. Estudios base desactualizados.

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4° Retrasos en la definición/compra/cesión de terrenos/ expropiaciones. 5° Estudios base desactualizados: Afectan la etapa de ejecución (procesos de expropiación adicionales, reubicación de servicios públicos, reasentamientos, incremento en costos, inclusión de obras complementarias, entre otros). Adicionalmente, se han detectado otras causas que han impedido o dificultado el logro de las actividades programadas por las UE/UCP para este Semestre. En la Figura N° 2 se detallan.

Figura 2: Otras problemáticas que afectan la ejecución de Programas y Proyectos, I Semestre 2018

En la Figura N°3 se detallan los Programas/Proyectos que reportaron las mayores y las menores dificultades para cumplir con las actividades de su cronograma de trabajo.

Figura 3: Programas/Proyectos con más y menos problemáticas durante el I Semestre 2018.

Retrasos en los procesos de negociación de contratos.

Cumplimiento de condiciones previas para el 1° desembolso demoró más tiempo del estimado por el Ejecutor.

Ausencia de Gerentes de Proyectos con conocimiento y experiencia en dirigir Prog/Proy.

Atrasos en la gestión/obtención de permisos/autorizaciones necesarios para la ejecución de actividades.

Imprevistos técnicos durante la ejecución de los Prog/Proy.

Debilidades en las etapas de pre-inversión, afectándose la formulación y diseño de los Prog/Proy.

•Proyecto Abastecimiento del Área Metropolitana de San José, Acueductos Urbanos y Alcantarillado Sanitario de Puerto Viejo de Limón

•Proyecto de Mejoramiento del Medio Ambiente del Área Metropolitana de San José

•Proyecto Rehabilitación y Ampliación de la Ruta Nacional N° 32, Tramo: Ruta N° 4 - Limón

•Proyecto Geotérmico Pailas II

•Borinquen I

•Programa de Abastecimiento del Área Metropolitana de San José, Acueductos Urbanos II y Alcantarillado Sanitario de Juanito Mora de Puntarenas

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Principales instituciones con endeudamiento externo Cinco instituciones conjuntamente representan el 81% del endeudamiento externo autorizado con organismos multilaterales y bilaterales; evidenciando el peso y la importancia que tienen como ejecutoras de programas/proyectos dentro del país. Dichas instituciones son CONAVI (18,59%), ICE (17,98%), CCSS (17,55%), AYA (15,43%) y el MOPT (11,45%). Ahora bien, cabe destacar que ese 81% del endeudamiento externo está distribuido en 17 empréstitos; siendo que el AYA y el ICE poseen la mayor cantidad de créditos dentro de la cartera total vigente, asumiendo 6 y 4 respectivamente. En el Cuadro 1 se detalla un resumen del estatus de los Programas/Proyectos por institución ejecutora que al 30 de junio 2018 se estaban ejecutando con recursos de endeudamiento externo.

Cuadro 1 Estatus de los Programas/Proyectos financiados con endeudamiento Externo Según Ejecutor, I Semestre 2018

Ejecutor

Monto total en dólares de los financiamientos

asociados a los Programas/Proyectos

Número de Programas/

Proyectos en ejecución

Estado del Programa/Proyecto

MOPT $ 450.000.000,00 1 1 CONAVI $ 730.878.380,42 2 2

ICE $ 706.744.375,17 3

1 2

CCSS $ 690.000.000,00 2

2 AyA $ 606.704.522,72 6 3

3

CONARE/UNIVERSIDADES $ 200.000.000,00 1

1 MEP/BANCO NACIONAL $ 167.524.233,50 1

1

MINISTERIO DE JUSTICIA Y PAZ $ 132.441.110,00 1

1 COMEX $ 100.000.000,00 1

1

PIMA $ 48.025.574,58 1

1

MICITT $ 35.000.000,00 1

1 ICODER $ 45.000.000,00 1

1

RECOPE $ 19.000.000,00 1 1 Total $ 3.931.318.196,39 22 5 11 6

Fuente: Dirección de Crédito Público.

a) Un 30,04% del monto total de la Cartera va dirigido a Programas/Proyectos en los que el MOPT y el CONAVI son Ejecutores (11,45% MOPT y 18,59% el CONAVI).

Al cierre del I Semestre, el porcentaje del monto total de la Cartera de programas/proyectos del MOPT disminuyó con respecto al registrado al II

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Semestre 2017; esto por cuanto finalizó la ejecución del PIV I, el PRVC l y el Proyecto Bajos de Chilamate - Vuelta Kooper.

El 100,00% de los programas/proyectos del CONAVI presentan un estado de ejecución crítico, lo cual es preocupante dada la participación que tiene dentro de la cartera de créditos. En ese sentido, resulta importante prestar atención a los problemas por retrasos en la cesión de terrenos y/o expropiaciones necesarias para iniciar la ejecución de obras y el incumplimiento de los contratistas.

b) El AyA es la Institución que tiene en ejecución el mayor número de programas/proyectos (15,43% de la Cartera). En relación con la totalidad de los programas/proyectos de dicha institución:

50,00% tiene un estatus de ejecución de Satisfactorio.

50,00% tiene un estatus de ejecución Crítico, siendo necesario superar los problemas de contratación y las debilidades en torno a los estudios base desactualizados.

c) Al cierre del I Semestre 2018 el 27,27% de los Programas/Proyectos están en estado de

ejecución Satisfactorio (este porcentaje se redujo significativamente en relación con el II Semestre 2017 dado que este estaba representado por un 46,43%).

El 33,33% de los Programas/Proyectos en estado Satisfactorio corresponden a proyectos del ICE (tiene en ejecución 3 proyectos de los cuales 2 están en estado satisfactorio y 1 en alerta).

VI. Acciones/Recomendaciones para solventar problemas

Ámbito: Preinversión

i. Capacitaciones en Gestión de Proyectos (GpP) para el personal que conforma las UE/UCP. ii. Fortalecimiento de los procesos de planificación.

iii. Mejorar la coordinación interinstitucional. iv. Priorización de Programas/Proyectos financiados con endeudamiento. v. Seguimiento estricto, sistemático y previo de los trámites que requieren permisos de

SETENA. vi. Elaboración de normativa operativa para estandarizar carteles de licitación.

Ámbito: Ejecución

i. Mejorar estrategias de coordinación con las empresas adjudicadas. ii. Aplicación de sanciones por incumplimiento a contratistas en los casos que lo amerita.

iii. Impulsar Programas/Proyectos que cuenten con estudios de preinversión. iv. Realizar labores de monitoreo y control más estrictas sobre las actividades pendientes de

ejecutarse.

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v. Fortalecer el seguimiento y supervisión a la fase constructiva para gestionar oportunamente los riesgos.

vi. Coordinación interinstitucional para agilizar los procesos y gestiones requeridas. vii. Fortalecimiento de rendición de cuentas.

viii. Reuniones de seguimiento con Acreedores. Con el propósito de ejercer un seguimiento más continuo a la ejecución de los Programas/ Proyectos, la DCP continúa implementando seguimientos trimestrales y semestrales, promoviendo una comunicación más fluida y expedita con las UE/UCP y un mayor acercamiento físico con las obras de los Programas/Proyectos a través de las visitas de campo a los mismos. De igual manera, se seguirá promoviendo y llevando a cabo reuniones de rendición de cuentas por parte de los responsables de la ejecución de los Programas/Proyectos, en donde se aborden temas relacionados con los avances en ejecución, problemáticas que enfrentan y medidas correctivas tomadas o por tomarse para procurar la buena marcha de los mismos. Asimismo, otro aspecto relevante dentro de las gestiones que este Ministerio está promoviendo en torno a mejorar la gestión y seguimiento de los programas/proyectos financiados con endeudamiento público se encuentra actualmente el desarrollo conjunto entre la Dirección de Tecnologías de la Información y Comunicación (DTIC) y la DCP del “Sistema Integrado de Gestión Programas / Proyectos de Endeudamiento Público (SIGEPEP)”, cuyos objetivos implican el 1) Contar con un sistema que facilite a las Unidades Ejecutoras / Coordinadores de Programas y Proyectos gestionar y administrar los programas y proyectos a su cargo con mayor eficiencia y eficacia desde una plataforma web; 2) Coadyuvar a la DCP a brindar un mayor seguimiento sobre los programas y proyectos, minimizando labores operativas que se realizan en la actualidad por falta de una herramienta automatizada y 3) Contar con una herramienta que brinde alertas e información para la toma de decisiones, a fin de generar de forma oportuna las mejoras que puedan requerirse durante la ejecución de los programas y proyectos incluidos en el Sistema. En ese sentido, se continuará promoviendo la realización de este tipo de actividades, así como la participación en las revisiones de cartera de créditos con los principales Organismos Acreedores; se procurará la realización de visitas en sitio con mayor frecuencia y se continuará trabajando en la implementación de herramientas tecnológica para la gestión y seguimiento de Programas/Proyectos. Todo lo anterior, con miras a contar con la información de los mismos de manera más expedita y consistente, destinar la mayor parte del tiempo al análisis de la información, y por otro lado, promover mejoras en la gestión, monitoreo y control de actividades de parte de los Ejecutores.

Elaborado por: Dirección de Crédito Público, Ministerio de Hacienda.