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Restricción externa: ¿Sustentabilidad del modelo o retorno del Stop and Go?
Apuntes sobre el crecimiento en la Argentina 2003-20111
Mag. Jorge S. Zappino2
Introducción
Si existen conceptos claves sobre el funcionamiento de la economía argentina de los últimos
60 años, éstos son los de stop and go y restricción externa, ambos reiteradamente utilizados para
explicar las sucesivas crisis económicas por las que atravesó el país.3
En este trabajo pretendemos realizar un breve recorrido por los conceptos y el
funcionamiento de ambos fenómenos y realizar un análisis de la situación actual en la cual parece
haber retornado, luego de algunos años de ausencia, el clásico funcionamiento de la restricción
externa como límite para el desarrollo. No es intención del presente trabajo, por lo tanto, agotar la
discusión sobre el tema sino dejar planteados algunos interrogantes acerca de cómo superar ese
histórico escollo que presenta la historia económica argentina.
Todos los frustrados intentos de desarrollo de los años posteriores a la Segunda Guerra
Mundial pueden explicarse por las crisis recurrentes de la balanza de pagos, que condujeron a ciclos
de marchas y contramarchas conocidos como stop and go: las crisis de crecimiento estaban
vinculadas al estrangulamiento de la balanza comercial, pues en períodos de expansión de la
producción las importaciones (materias primas para la industria, bienes intermedios y bienes de
capital) crecían más rápidamente que las exportaciones (excedentes del sector agropecuario que no
habían cambiado mucho desde la década de 1950).
Se producía, inexorablemente, una balanza comercial crecientemente desfavorable y
consecuentemente la tendencia al agotamiento de las reservas de divisas, que era resuelta, en
primera instancia, con restricciones a las importaciones (incluidas las prohibiciones) y luego
mediante una medida general y más operativa: la devaluación. La contracción abrupta del consumo
interno por el efecto combinado de productos o insumos importados más caros y alimentos de
producción nacional con precios más altos en pesos transformaba la fase expansiva en depresión.
El funcionamiento del modelo de sustitución de importaciones y el rol central del mercado
interno marcaron al sistema con un sesgo fuertemente distributivo, el cual, junto con la estructura
organizativa heredada del primer peronismo, creó un terreno fértil para la conformación de alianzas
1 Trabajo realizado en el marco de la Dirección de Investigaciones del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP),
Secretaría de Gabinete, Jefatura de Gabinete de Ministros. 2 Lic. en Ciencia Política (FSOC-UBA), Magister en Historia Económica y de las Políticas Económicas (FCE-UBA). 3 Estos conceptos se encuentran detalladamente explicados en numerosos textos, entre ellos, Diamand (1972), Eshag y Thorp (1965),
Braun y Joy (1981) y O’Donnell (1977).
entre los sectores populares capaces de defender su participación en la distribución del ingreso y de
cuestionar seriamente la hegemonía de las clases dominantes. Así, la inestabilidad económica y
política experimentada con distintos grados de intensidad desde la década de 1940 era vista como el
resultado de conflictos sociales derivados de la activación política de las clases populares.
El funcionamiento de los ciclos stop and go tiene su origen en factores estructurales de la ISI
que determinaban una contradicción entre el equilibrio interno con pleno empleo y el equilibrio
externo. El desenvolvimiento de la industria sustitutiva conllevaba en la fase ascendente del ciclo
económico un crecimiento de las importaciones más rápido que el de las exportaciones. Esto
derivaba en una crisis de balanza de pagos que obligaba a aplicar políticas recesivas antes de que se
alcanzara el pleno empleo. En este esquema, el sector agropecuario era tanto fuente de divisas como
productor de bienes salario, con lo que los precios de sus productos incidían fuertemente en el
salario real y en la demanda interna, mientras que las importaciones, estaban destinadas
principalmente a satisfacer los requerimientos del sector industrial.
De este modo, al culminar la fase expansiva del ciclo con una restricción externa, se hacía
necesario restablecer un superávit comercial para reponer el nivel de divisas. La manera de hacer
esto era inducir una caída en la demanda interna que afectaba principalmente a los bienes
industriales. Esto se lograba mediante una devaluación que erosionaba los salarios reales vía
aumento de los precios de los bienes agropecuarios, así como de los componentes importados de los
bienes industriales.
Profundizando en el tema, Eduardo Curia dice que “aceptado que el concepto de restricción
externa refleja una limitante de divisas, ella se mide computando la necesidad de contar con un
fuerte crecimiento sostenido, dotado de contenido estructural. Lo que en Diamand se asume por
medio del concepto de la "estructura productiva desequilibrada". En ese autor, la respuesta
superadora de la restricción empalmaba con la dinámica que permitiera "completar" la estructura
económica del país, con un sector manufacturero de valor creciente, y cada vez más apto para
abordar los mercados mundiales, sin resignar el propio. La sustitución de importaciones entroncaría
con las exportaciones industriales, directas deparadoras de divisas. La superación de la restricción
de divisas suponía encarar virtuosamente en simultánea dos planos: a) permitir la expansión de la
demanda agregada del país, y, b) cumplir con el objetivo estructural de integración productiva
(industria-agro-servicios). La industrialización más plena, con una industria también volcada hacia
los mercados externos, contribuía a la complementación productiva, la única garantía válida para las
chances ocupacionales de la población” (Curia, E. 2012).
Por otro lado, la estructura de la ISI determinó una configuración social en la que los
asalariados, aliados con la pequeña burguesía urbana, eran capaces de presionar de manera
recurrente por la recomposición de sus ingresos, lo cual se lograba manipulando los precios
relativos en perjuicio del agro. Sin embargo, esto encontraba un límite en la restricción de divisas,
que otorgaba un considerable poder de veto a la oligarquía agropecuaria, que podía a su vez,
presionar por un cambio en los precios relativos a su favor. En cuanto a la industria oligopólica, se
encontraría estructuralmente posicionada para obtener beneficios en ambas coyunturas. Así habría
quedado determinada una situación de empate hegemónico en la que los distintos grupos tenían el
poder necesario para evitar un avasallamiento de sus intereses, pero sin lograr subordinar de manera
definitiva a ninguno de los otros sectores4.
A partir de la mitad de la década de 1970, ese funcionamiento se complejizó a medida que la
Argentina fue incorporándose al flujo de capitales externos. A partir de allí, tanto el déficit
comercial como el de cuenta corriente comenzaron a ser financiados con deuda. De esta manera, la
restricción se vio seriamente agravada pues ya no sólo se necesitaban divisas para hacer frente a las
importaciones sino también para solventar los vencimientos de deuda, provocando una fase donde
cada crisis era más profunda que la anterior. En el mismo sentido, Schvarzer y Tavonanska
precisan que el cambio de intensidad se revela en que las crisis de la primera versión del modelo
duraban de dos a tres años y el Producto descendía 5 por ciento, mientras que los descalabros en la
segunda versión se extendieron de cuatro a siete años, con contracción superiores al 20 por ciento
del PIB (Schvarzer, J. y Tavosnanska, A. 2008, p.11).
Crecimiento y restricción externa (2003-2011)
Luego de la crisis de 2001, devaluación mediante, se estableció un tipo de cambio
competitivo a partir del cual Argentina entró en un ciclo de recuperación y crecimiento sostenido
que tuvo un fuerte impacto en el desempeño de las distintas variables de la economía. En relación al
sector externo, la devaluación de la moneda, junto a la mejora en los términos de intercambio,
favorecieron las exportaciones tradicionales posibilitando la reversión del déficit de cuenta corriente
que había predominado durante los años noventa. Sin embargo, a partir de 2007, y con la excepción
del 2009, el superávit de cuenta corriente se ha ido achicando hasta situarse en 10.300 millones de
dólares en el último año del periodo estudiado. El pico máximo alcanzado en 2009 se explica por la
reducción de importaciones producto de la crisis económica internacional. Esta evolución puede
verse en el gráfico 1:
4 En el ya citado “Estado y Alianza de Clases”, O`Donnell decía: “En estas condiciones, el capitalismo argentino tenía que girar
mordiéndose la cola en espirales cada vez más violentas” (O´Donnell, G. 1977, p.38).
Gráfico 1
Evolución del comercio exterior argentino 2003-2011
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC
Por otro lado, como se muestra en el gráfico 2, las importaciones acompañaron la evolución
del PBI en todo el periodo estudiado.
Gráfico 2
Evolución del PBI (en millones de $ de 1993) y de las importaciones (en millones de U$S) 2003-2011
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC
En lo que respecta al requerimiento de divisas para el pago de deuda externa, el mismo ha
disminuido sustancialmente como consecuencia de la restructuración de la deuda pública y la
progresiva disminución del impacto de la misma en el PBI5. La política de desendeudamiento
implicó una fuerte caída del peso de la deuda pública con relación al PBI, al ubicarse en el 45%,
como se muestra en el gráfico 3.
5 El pago de intereses durante la década de 1990 representaba, en promedio, el 1,5 % del PIB. Para el año 2011, esa cifra había
disminuido al 0,6%, fruto de la reestructuración. Datos tomados de Banco Central de la República Argentina.
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
18.000
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Mil
lon
es d
e U
$S
Mil
lon
es d
e U
$S
Exportaciones Importaciones Saldo Comercial
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
450.000
500.000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Importaciones PBI
Gráfico 3
Relación Deuda Pública / PBI 2003-2011
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC
El mantenimiento de un tipo de cambio real competitivo y el mayor margen de posibilidades
para realizar política monetaria, junto a la mejora de los términos del intercambio facilitaron la
oferta de divisas.-
Es evidente que la industria es el sector que muestra un cambio de tendencia a partir de
2003. Como dijimos, la devaluación provocó un cambio en los precios relativos de la economía,
generando incentivos opuestos a los vigentes durante la década de 1990; las rentabilidades
sectoriales se modificaron tanto en términos absolutos como relativos, a favor de la producción de
productos transables (Kosacoff, B. (2009), p. 120). Ha sido la industria el sector líder de ese
proceso de recuperación y reversión de las tendencias desindustrializadoras presentes en la
Argentina desde el golpe cívico-militar de 1976 y el reemplazo de un modelo de acumulación
basado en la producción y en el mercado interno por uno de valorización financiera, profundizado
luego en los años noventa. Dentro de ella, la rama manufacturera mostró evidentes niveles de
recuperación y dinamismo.
Con seis años consecutivos de mejora y con una tasa anual promedio de crecimiento de
9,2%, el Estimador Mensual Industrial (EMI) alcanzó un récord histórico. El crecimiento industrial
fue significativo, tanto si se lo observa desde el año 2002 (incremento acumulado de 70%), como
desde el pico anterior al ciclo recesivo de 1998 (31%)6.
Por su parte, la inversión acompañó este proceso de reactivación, alcanzando una tasa de
24%, superando el valor registrado en el primer año de la recesión. El incremento de la inversión
posterior a la salida de la Convertibilidad ha sido incluso más intensa que la del PBI, aumentando la
capacidad productiva y la oferta. La participación de 24% de la Inversión Bruta Interna Fija (IBIF)
en el PBI constituye el mayor nivel de las últimas décadas.
Donde sí existen dificultades es en lo que respecta a las exportaciones industriales donde el
6 Datos tomados de INDEC.
0
20
40
60
80
100
120
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160
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
%
crecimiento de las exportaciones se dio en el contexto de fuertes desequilibrios en la estructura del
comercio industrial con el exterior. El rasgo dominante del intercambio de manufacturas de origen
industrial ha sido la generación de déficits crecientes, debido a las continuas necesidades de
importaciones de diverso tipo para garantizar el funcionamiento industrial. De hecho, la actividad
industrial pasó a requerir más importaciones por unidad de producción que durante la
Convertibilidad, a pesar de la vigencia de un tipo de cambio mucho más elevado. El hecho de que
se hayan generado desequilibrios crecientes en divisas y que ello se verifique con países avanzados
y con Brasil, evidencia que el crecimiento industrial aún no consiguió revertir las tendencias a la
desarticulación productiva acumuladas durante más de treinta años (Gigliani, G. y Perrone, G.
2009).
Como venimos diciendo, el crecimiento de las importaciones estuvo y está vinculado al
incremento del PBI. Un buen indicador es, entonces, medir la elasticidad de las importaciones
frente al Producto Bruto7. En el gráfico 4 puede verse la variación del PBI en % y la elasticidad de
las compras externas entre 1992 y 2011. Puede notarse claramente que el aumento del PBI en el
periodo 2003-2011 (exceptuando el año 2009, donde la elasticidad disminuye abruptamente debido
a la contracción de las importaciones producto de la crisis económica internacional) demandó un
componente de importaciones similar al demandado durante el periodo 1992-1998 (3,5 y 3,6
respectivamente). Estos resultados están indicando que el tipo de cambio elevado no produjo un
significativo proceso de sustitución de importaciones.
Gráfico 4
Variación del PBI – Elasticidad Importaciones/PBI 1992-2011
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC
7 La elasticidad es un concepto económico utilizado para cuantificar la variación experimentada por una variable al cambiar otra.
-50,0
-40,0
-30,0
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0,0
10,0
20,0
-15,0
-10,0
-5,0
0,0
5,0
10,0
15,0
%
%
% Variación PBI Elasticidad Importaciones
Esto se explica, como muestra el gráfico 5, si miramos la elasticidad de las importaciones
por uso económico y la comparamos con el PBI sectorial respectivo. Por un lado se ve la
disminución de la oferta de energía y combustibles, que pasó de una elasticidad de -0,8 para el
periodo 1992-1992 a 1,9 para el periodo 2003-20118. El mayor proceso de sustitución se verifica en
el sector de bienes intermedios. Los demás sectores han mantenido la tendencia que tenían,
destacándose la baja sustitución en Piezas y Accesorios para Bienes de Capital. En estos rubros
aumentó, en consecuencia, la dependencia de los productos extranjeros.
Gráfico 5
Variación del PBI – Elasticidad Importaciones/PBI 1992-2011 por uso económico
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC
Si esta dinámica de crecimiento se mantuviera en los próximos años, la expansión de la
demanda agregada podría llevar nuevamente a un funcionamiento de la economía de tipo stop-and-
go, es decir, que el gobierno podría verse obligado a forzar un ajuste recesivo. El esquema actual
podría mantenerse solamente con un gran aumento de las exportaciones que supere el ritmo de las
importaciones. Sin embargo, aunque esto se produjera, dicha estrategia no redundaría en tasas de
crecimiento muy significativas ya que sus efectos multiplicadores, por ejemplo sobre el empleo, no
serían suficientes para empujar la economía hacia adelante.
En este sentido, otra cuestión estructural que puede llevar a un resurgimiento de la
restricción es analizada por Zaiat cuando brinda datos sobre la extranjerización de la economía:
“Durante los últimos años, parte del deterioro del saldo de cuenta corriente respondió al aumento de
los pagos netos realizados por “utilidades y dividendos”, que pasaron de ser ingresos netos por 230
millones dólares en 2002 a pagos netos por 7213 millones de dólares durante el año pasado (2 por
ciento del PIB en 2010). El incremento de esos giros refleja el importante crecimiento económico y
8 De allí la importancia de la nacionalización de la empresa estatal de hidrocarburos YPF.
5,4
2,3
-0,8
2,6
3,8
6,1
1,7 1,9
4,3 4,2
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
7
Bienes de capital Bienes intermedios Combustibles y
lubricantes
Piezas y accesorios
para bienes de
capital
Bienes de consumo
1992-1998 2003-2011
la rentabilidad de las inversiones del país, y también el reclamo para la remisión de fondos por parte
de las casas matrices radicadas en economías centrales en crisis” (Zaiat, A. 2011).
2011, ¿el regreso del fantasma?
Luego de años varios años de ausencia, todo indica que el fantasma de la restricción externa
está de vuelta. En los dos últimos años, el superávit comercial se fue disipando y para fines de 2011
llegó al equilibrio. Uno de los motivos fue la fuga de capitales, que en 2008 superó los 23.000
millones de dólares, se moderó en 2009 y 2010 y volvió a acelerarse en 2011, año en el cual se
fugaron poco más de 21.000 millones de la moneda norteamericana.
Sin embargo, para el último año de estudio, el superávit comercial ya superó la barrera de
los 11 mil millones de dólares en un año de crisis internacional. En esta recuperación influyó la
política de administración del comercio exterior. Las licencias no automáticas y las declaraciones
juradas anticipadas de importación provocaron un ahorro de U$S 2.550 millones, lo que significa un
importante colchón para soportar presiones desde el sector externo.
En este sentido, economistas de La Gran Makro dicen que de no haber existido el sistema de
administración del comercio exterior, las importaciones (sin combustibles y lubricantes) hubieran
crecido un 6% a partir de la expansión acumulada del PBI nacional, que según los datos oficiales
sobre los que se realizó el cálculo, cerró con un 2,3% para los primeros nueve meses del año. Pero,
las importaciones cayeron un 8% entre enero y septiembre. Sin los combustibles, de gran peso e
influencia en el resultado comercial final, la baja sería del 9,6 por ciento. Sin la administración del
comercio las consecuencias sobre el superávit comercial habrían sido mayúsculas, con un
crecimiento de tan solo el 3%, equivalente a U$S 8400 millones, muy por debajo de la balanza
comercial que efectivamente logró el gobierno.
En el mismo informen plantean tres consecuencias: a) Un mejor resultado del
comercio exterior. Se logra en términos de un balance comercial superavitario año tras año, en
donde la restricción externa dejó sus características del pasado y ya no es un impedimento para el
crecimiento económico del país; b) Administración de las divisas para el desarrollo de sectores
productivos estratégicos. El uso de divisas se redirección para asegurar los insumos necesarios en
sectores que sustituyen importaciones y cooperan en la protección de la industria local; y c) La
preservación del valor de la moneda. Al aminorar la presión sobre la demanda de dólares para el
pago de importaciones, se facilita la tarea de la autoridad monetaria que encabeza Mercedes Marcó
del Pont, que busca equilibrar y administrar el mercado de divisas. Así, decae la necesidad de
ofrecer divisas para cubrir los desequilibrios en el mercado cambiario y que presionan hacia una
devaluación de la moneda doméstica. Además, se fortalece la capacidad del BCRA para captar las
divisas excedentes en el mercado (Robba, A., D´Attellis, A., Colombo E. y Vallejos, F. 2012).
Existe consenso acerca de cuáles son las alternativas para conseguir divisas en el corto
plazo: 1) endeudarse en el exterior, 2) hacer un ajuste fiscal/monetario o cambiario que lleve a una
fuerte reducción del consumo y “enfríe” la economía, o 3) llevar adelante una política de
administración del comercio exterior, evitando transferir rentas a los exportadores de elevada
competitividad (mediante las retenciones agropecuarias) y controlando las importaciones para
proteger el mercado interno. El último punto es, sin dudas, el camino adoptado por el gobierno.
En este sentido, un factor clave es la balanza energética. La nacionalización de YPF tiene
como objetivo revertir el proceso desinversión a la que la había llevado la gestión de Repsol y
producir un aumento sustancial de la producción que permita evitar el déficit energético.
Por esto y no por otra causa se explican las diversas medidas que se han puesto en marcha
desde fines de 2011. El control de las importaciones (vía la ampliación de las Licencias No
Automáticas) y el control sobre las operaciones de compra-venta de moneda extranjera han sido los
caballitos de batalla de la estrategia gubernamental. El control de las importaciones apunta
claramente a preservar un superávit comercial elevado y, el segundo, a restringir la fuga de capitales
para utilizar dichas divisas en las importaciones necesarias y el pago de deuda. En base a estas
premisas, la acción estatal han tenido éxito: los últimos datos muestran que lo peor ya pasó y que la
economía ya está retomando el ciclo virtuoso que la caracterizó en los 7 años anteriores.
Otras medidas que se han tomado, y que apunta en el mismo sentido, son la obligatoriedad
de liquidar la totalidad de las divisas externas por exportaciones en los sectores mineros y
petroleros, y la directiva a las compañías de seguros de mantener en el país sus reservas técnicas.
Además, se limitó la remisión de utilidades y dividendos al exterior.
La salida de esta coyuntura existe y exige la puesta en marcha, en el mediano plazo, de
políticas industriales profundas que permitan superar el esquema dependiente del sector
manufacturero argentino en lo que hace a insumos y bienes de capital. Uno de los sectores donde
esta situación se muestra persistente es el automotriz y autopartista. El aumento de las
exportaciones industriales está explicado fundamentalmente por el desempeño de las ventas internas
y de las exportaciones de automóviles, en las cuales el componente importado sigue siendo muy
elevado. Es decir, la estrategia debería conjugar la política de desendeudamiento y restricción a la
fuga de capitales con un avance sustancial en la sustitución de importaciones y el desarrollo de
exportaciones no tradicionales. Medidas de corto plazo como la regulación de la remisión de
utilidades al exterior, también se tornan útiles a la hora de evaluar el altísimo nivel de
extranjerización de la economía, teniendo su impacto principal en las condiciones del sector
externo.
A modo de conclusión
El presente trabajo intentó aportar algunos aspectos relevantes sobre el problema de la
restricción externa vinculada al crecimiento. Una de las primeras conclusiones tiene que ver con el
cambio del régimen macroeconómico posterior a la crisis de 2001 y consolidado desde 2003. En
este sentido, el hecho más relevante es la sostenibilidad externa del crecimiento, en contraste con la
década anterior, es decir, el cambio en el resultado de la cuenta corriente externa. Durante la
Convertibilidad, la política económica suponía el financiamiento de los déficit de cuenta corriente a
través de la cuenta capital y financiera; en cambio, desde 2003, la expansión económica no estuvo
signada por la fragilidad financiera, cuya consecuencia es el mayor espacio del gobierno para
realizar políticas económicas activas, especialmente durante la crisis de 2009.
Suprimida la fragilidad financiera mediante una combinación de política de
desendeudamiento y de acumulación de reservas, la vieja tendencia operada por la restricción
externa se vio suspendida.
En la economía argentina ya no sobran dólares y el crecimiento se ha morigerado. La
restricción externa ha vuelto a ser operativa y hasta ahora son necesarias insuficientes las políticas
implementadas para alejar el fantasma. Los motivos de su retorno y las soluciones posibles son
muchas y superan el objetivo de este trabajo. En adelante, la capacidad de la economía para crecer
estará atada a su capacidad de generar y retener los dólares que necesita para financiarse. Y a la
puesta en marcha de un proceso de industrialización de segunda fase, es decir, la integración, el
encadenamiento productivo y la sustitución de las importaciones que aún impactan negativamente
en la balanza de pagos.
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