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El fin de un modelo de política Universidad de La Laguna, 2017
ISBN-13: 978-84-16458-82-0 / D.L.: TF-1149-2017 / DOI (del libro): 10.4185/129 Página | 928
Libro colectivo enlínea: http://www.revistalatinacs.org/17SLCS/libro-colectivo-2017.html
Respuesta estratégica ante emergencia sanitaria 2016: plan de comunicación
estratégica o acción de comunicación en situaciones de riesgo de la salud pública
Cynthya Ayala Aybar – Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga –
César Mariano Beltrán Gutiérrez – Universidad Nacional de San Cristóbal de
Huamanga – [email protected]
Abstract
Introducción. Quienes han desarrollado académicamente la competencia
básica en Gestión de la comunicación para programas y proyectos conocen de
diseño, implementación y evaluación de planes de comunicación; sin embargo,
en el ejercicio profesional se ignora la importancia de un plan de comunicación,
y la correspondiente fundamentación científica, tecnológica y humanística.
Para fundamentar la carencia de un plan de comunicación estratégica se ha
estudiado el caso de la emergencia sanitaria por dengue y otras arbovirosis del
Ministerio de Salud. Al respecto, ¿Cuáles son los componentes del plan de
comunicaciones de la declaratoria de emergencia sanitaria por dengue y otras
arbovirosis, correspondiente al año 2016?. El objetivo es describir los
componentes del plan de comunicaciones para determinar si la respuesta
estratégica ante la declaratoria de emergencia sanitaria 2016 del MINSA contó
con un adecuado plan de comunicación estratégica.
Metodología. El tipo de investigación es cualitativo; el alcance, descriptivo; el
diseño no experimental; los métodos, análisis-síntesis e hipotético-deductivo.
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Técnicas e instrumentos: la recopilación documental y el análisis comparativo,
ficha resumen y tabla comparativa respectivamente.
Resultados. El plan de comunicaciones del MINSA carece de los componentes
básicos de un plan de comunicación estratégica, de la fundamentación
científica, tecnológica y humanística.
Conclusiones. La Respuesta estratégica del sector Salud ante una
emergencia sanitaria se reduce a un plan de comunicaciones de carácter
instrumental y difusionista, autoritaria y vertical. Por lo expuesto, no existe un
plan de comunicación estratégica participativa, y una política de comunicación,
con fundamentación científica, tecnológica y humanística.
Keywords: comunicación en salud; comunicación para el cambio social;
salud pública; emergencia sanitaria; plan de comunicación.
1. Introducción
Quienes han desarrollado la competencia básica en Gestión de la
comunicación para programas y proyectos conocen de diseño, implementación
y evaluación de planes de comunicación; asimismo, conocen que la
participación de la sociedad civil organizada y ciudadanía en general es clave
para la apropiación y sostenibilidad de la misma.
Lo que llama la atención es que en el ejercicio profesional se omiten e ignoran
la importancia de un plan de comunicación, la fundamentación científica,
tecnológica, humanística, filosófica y la realidad social, la definición de los
Derechos Humanos y los Derechos fundamentales de la persona (Salud,
educación, etc.); se desconoce que el fin supremo de la sociedad y el Estado
es la persona humana y el respeto de su dignidad; se desentienden de las
perspectivas teóricas y metodológicas —y/o pertinencia— de las Ciencias de la
Comunicación, minimizan la investigaciones inter y multidisciplinarias, la
planificación participativa, los enfoques de Derechos Humanos, la honestidad,
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la transparencia y la intervención multisectorial; se sustrae a las personas y a la
comunidad de la dimensión cultural y las tendencias globales, entre otros
elementos y dimensiones que fundamentan la gestión de un plan de
comunicación estratégica en una realidad social determinada. En casos
extremos de incompetencia profesional, se conoce de programas y/o proyectos
del Estado que reducen el componente comunicacional a un conjunto de
acciones y/o actividades instrumentales y difusionistas.
Muestra de ello es el modelo ineficiente e ineficaz de las instituciones, la
carencia de documentos estratégicos participativos que se deberían generar en
las instituciones del Estado, entre ellos los ministerios de Salud, Educación,
etc.; la falta de transparencia y acceso a la información pública; la “(…) falta de
coordinación y articulación entre las entidades del Estado, ministerios,
gobiernos regionales y locales, incluso, entre los sistemas de administración”
(Editorial; en Communicare, 2016); la predominancia de una comunicación
instrumental y difusionista; asimismo, se observa una mirada reduccionista de
mediados del siglo XX —en pleno siglo XXI— donde se diseñan y/o imponen
‘acciones de comunicación’ y políticas, programas y proyectos de manera
vertical, autoritaria, de espaldas a las 24 regiones del país, de un total de 25
regiones; pensando que Lima es la única región del Perú, y que la cultura es
única, homogénea en la costa, sierra y selva.
CASO: EMERGENCIA SANITARIA POR DENGUE Y OTRAS ARBOVIROSIS
Para fundamentar la carencia de un documento estratégico participativo, como
un plan de comunicación, y alcanzar algunos lineamientos de resolución, se ha
estudiado el caso de la emergencia sanitaria por dengue y otras arbovirosis,
declaratoria emitida el 2016 por el Ministerio de Salud (Decreto Supremo N°
014-2016-SA).
Al respecto, ¿Cuáles son los componentes y/o dimensiones de un plan de
comunicación estratégica participativa o del conjunto de acciones de
comunicación de la declaratoria de emergencia sanitaria por dengue y otras
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arbovirosis, correspondiente al año 2016? De existir un plan de comunicación
¿Cuál es la fundamentación científica, tecnológica, humanística y filosófica?, El
documento de planificación ¿Desarrolla las definiciones de Derechos Humanos
y Derechos fundamentales de la persona? ¿Se reconoce a la persona humana
como fin supremo de la sociedad y del Estado? ¿Cuáles son las perspectivas
teóricas y metodológicas de las Ciencias de la Comunicación? ¿Cuáles son los
enfoques en Derechos Humanos y la aplicación del mismo? ¿Cuál es el nivel
de participación de las personas y/o comunidades en el proceso de
planificación, diseño, implementación y evaluación del plan de comunicación?
¿Cuál es el nivel de participación en el proceso de planificación e investigación
inter y multidisciplinaria? ¿Cuáles son las estrategias de comunicación,
objetivos y metas? ¿Cuáles son los procedimientos para garantizar la ejecución
y la calidad de gasto del presupuesto asignado al componente
comunicacional? ¿Cuál es el protocolo para la evaluación de los resultados del
plan de comunicación y determinar su contribución a la emergencia sanitaria, y
consecuentemente a la mejora de la calidad de vida de las personas y el
bienestar social en general?
Caso contrario, de existir sólo un conjunto de ‘acciones de comunicación’, y
haciendo un análisis desde la perspectiva de las Ciencias de la Comunicación,
¿Cuáles son las características de las acciones de comunicación contenidas en
el “PLAN DE ACCIÓN PARA EMERGENCIA SANITARIA POR DENGUE Y
OTRAS ARBOVIROSIS EN DISTRITOS CON EPIDEMIA Y ALTO RIESGO
PARA LA SALUD PÚBLICA”, año 2016.
En cuanto a las limitaciones en la presente investigación, se tiene las
siguientes: a) El complejo trámite burocrático (desde octubre de 2016), la tardía
atención y entrega (abril de 2017) del Ministerio de Salud (MINSA) a la solicitud
de una copia del plan de comunicaciones de la declaratoria de emergencia
sanitaria 2016; b) El estudio se ha limitado al análisis del Decreto Supremo Nº
014-2016-SA, el plan de acción correspondiente y el plan de comunicaciones,
este último fue atendido y entregado tardíamente el 19 de abril de 2017; c) No
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existen documentos de evaluación de planes de comunicación; y d) Escaso
material bibliográfico para la comprensión, análisis y resultados de planes de
comunicación.
Por lo expuesto, las respuestas a las preguntas formuladas se han desprendido
de los documentos y productos comunicacionales generados por el MINSA, y
cuyos resultados han permitido determinar la no existencia de un plan de
comunicación estratégica e importancia de un documento estratégico
participativo —la fundamentación científica, tecnológica y humanística, las
perspectivas teóricas y metodológicas de las Ciencias de la Comunicación, y
demás componentes y dimensiones afines— en los programas y proyectos
sociales; asimismo, presentar información relevante para la toma de decisiones
en el diseño, implementación y evaluación de un plan de comunicación en
programas y proyectos de desarrollo humano, social e integral.
El objetivo del presente estudio de caso es describir los componentes y/o
dimensiones del plan de comunicación o del conjunto de acciones de
comunicación para determinar si la respuesta estratégica ante la declaratoria
de emergencia sanitaria 2016 del MINSA contó con un adecuado plan de
comunicación estratégica.
La hipótesis: La respuesta estratégica ante la declaratoria de emergencia
sanitaria 2016 del MINSA no contó con un adecuado plan de comunicación
estratégica; sin embargo, si contó con un conjunto de acciones de
comunicación de la declaratoria de emergencia sanitaria por dengue y otras
arbovirosis, contenidos en un plan de comunicaciones instrumental y
difusionista, correspondiente al año 2016, que carece de una fundamentación
científica, tecnológica y humanística; asimismo, de perspectivas teóricas y
metodológicas de las Ciencias de la Comunicación y enfoques de Derechos
Humanos.
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2. Metodología
El tipo de investigación es cualitativo; el alcance, descriptivo; el diseño no
experimental; los métodos, análisis-síntesis e hipotético-deductivo.
Para determinar el diseño de un plan de comunicación, como respuesta a una
situación de emergencia sanitaria, se ha realizado una descripción comparativa
general de los componentes y elementos de un plan de comunicación
estratégica, y los lineamientos para el diseño, implementación y evaluación del
componente comunicacional y los documentos generados por la institución. Se
ha analizado el Decreto Supremo Nº 014-2016-SA, norma que declara en
emergencia sanitaria, por el plazo de noventa (90) días calendario, a los
departamentos de Áncash, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huánuco, Junín, La
Libertad, Lambayeque, Loreto, Madre de Dios, Piura, San Martín, Tumbes y
Ucayali; asimismo, el “PLAN DE ACCIÓN PARA EMERGENCIA SANITARIA
POR DENGUE Y OTRAS ARBOVIROSIS EN DISTRITOS CON EPIDEMIA Y
ALTO RIESGO PARA LA SALUD PÚBLICA” y el plan de comunicaciones.
De la misma manera, para describir las características de las acciones de
comunicación se ha analizado el plan de acción para la emergencia sanitaria
en referencia y el plan de comunicaciones correspondiente.
En cuanto a las técnicas e instrumentos de recopilación de datos se tiene a la
recopilación documental y el análisis comparativo, ficha resumen y tabla
comparativa, para identificar la fundamentación científica, tecnológica y
humanística, las perspectivas teóricas y metodológicas de las Ciencias de la
Comunicación, etc.; asimismo, describir los componentes y/o dimensiones de
un plan de comunicación y un conjunto de acciones de comunicación.
Procedimiento
Para la descripción correspondiente de los componentes y/o dimensiones de
un plan de comunicación y un conjunto de acciones de comunicación se ha
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revisado el material bibliográfico correspondiente, el marco normativo de la
declaratoria de emergencia sanitaria, los productos comunicacionales, etc.
En un segundo momento, se ha desarrollado la definición de los componentes
y/o dimensiones de un plan de comunicación —en salud (Salud, derecho y
Estado; comunicación, perspectivas teóricas y metodológicas, determinantes
sociales, enfoques, participación, planificación, etc.; plan de comunicación,
estrategia, planeación estratégica de comunicación)— y un conjunto de
acciones de comunicación; asimismo, se ha identificado el componente
comunicacional en el marco normativo y en el anexo correspondiente. Luego
se ha procedido a realizar una descripción comparativa. Finalmente, los
resultados y la discusión, y la determinación de las conclusiones y
recomendaciones.
3. Marco teórico
3.1. Salud, derecho y Estado
Derecho en salud y ente rector responsable
La Constitución Política del Perú (1993) reconoce a la persona humana como
fin supremo de la sociedad y el Estado.
Los artículos 7 y 9 de la Carta Magna reconocen que todas las personas tienen
Derecho a la protección de su salud y el Estado determina la política nacional
de salud; además, establece que es el Poder Ejecutivo quien norma y
supervisa su aplicación y “Es responsable de diseñarla y conducirla en forma
plural y descentralizadora para facilitar a todos el acceso equitativo a los
servicios de salud”.
Uno de esas instituciones del Estado es el sector Salud.
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Bases normativas para la intervención en salud
Según la Ley General de Salud, Artículo 76 de la Ley Nº 26842 (1997: 19), el
Ministerio de Salud (MINSA) es responsable de la formulación, dirección y
gestión de la política nacional de salud y es la máxima autoridad en materia de
salud; es decir, es la autoridad de la salud a nivel nacional, y
consecuentemente en cada una de las regiones del país; mientras que el/la
ministro/a es la más alta autoridad política del sector y responsable de articular
y coordinar con los gobiernos regionales y locales para la implementación de
las políticas nacionales y sectoriales objeto de su rectoría (Artículo 14º, Decreto
Legislativo Nº 1161, 2013).
Por otra parte, en situaciones de riesgo de la salud pública, el Decreto
Legislativo Nº 1156 (2013: 5) dicta “(…) medidas destinadas a garantizar el
servicio público de salud en los casos que exista un riesgo elevado o daño a la
salud y la vida de las poblaciones (…)”; asimismo, establece los supuestos que
constituyen la configuración de una emergencia sanitaria y señala que su
declaratoria se aprueba mediante Decreto Supremo con acuerdo del Consejo
de Ministros.
De la emergencia sanitaria
Según el artículo 5º del Decreto legislativo Nº 1156, la emergencia sanitaria
“(…) constituye un estado de riesgo elevado o daño a la salud y la vida de las
poblaciones, de extrema urgencia, como consecuencia de la ocurrencia de
situaciones de brotes, epidemias o pandemias"; asimismo, ante la insuficiente
capacidad de respuesta de los operadores del sistema de salud para reducir el
riesgo elevado de la existencia de un brote, epidemia o pandemia, sea en el
ámbito local, regional o nacional, el MINSA es la instancia responsable de
establecer la condición de emergencia sanitaria.
Por lo tanto, la salud constituye “(…) un servicio esencial [sic] que requiere ser
prestado de manera ininterrumpida y continua, con el objeto de preservar la
salud y vida de la población” (MINSA, 2016); y el responsable de garantizar el
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derecho a una salud de calidad es el Estado, a través del Ministerio de Salud, y
correspondiente equipo técnico interdisciplinario —entre ellos, un
comunicador/a social— y multidisciplinario, multisectorial, con la participación
de las organizaciones y ciudadanía en general.
3.2. Comunicación en salud
Dependiendo de la formación académica, competencia y experiencia
profesional —ética y humanística—, actualización y/o capacitación, los
comunicadores/as sociales presentan una definición de la comunicación,
comunicaciones o definiciones teniendo en cuenta las perspectivas teóricas y
metodológicas de las Ciencias de la Comunicación; no obstante, la aplicación
de la misma se debe fundamentar en correspondencia a la naturaleza del
programa y/o proyecto de desarrollo humano, social, político, económico y
cultural, objetivos, metas, fines, Derechos Humanos, Objetivos de Desarrollo
Sostenible, etc., tanto en el ámbito nacional, regional y local.
Para la comprensión de la comunicación en salud, y luego el plan de
comunicación y el plan de comunicaciones, es necesaria una definición general
de las comunicaciones y la comunicación.
Las comunicaciones son procesos y/o medios de transmisión de información,
entendida también como medios de difusión de innovaciones y no como
proceso social basado en el diálogo. Tiene su origen en la teoría de la
modernización, luego de la Segunda Guerra Mundial; para Abatedaga et al
(2008: 61), en la Teoría de la Información de la década de los 50 y 60 en
América Latina, basada en el modelo de difusión de innovaciones que presenta
el esquema básico emisor-mensaje-receptor. Entonces, hablar de
‘comunicación’, comunicaciones, era hablar de los medios masivos como la
prensa, radio, cine y televisión, agentes clave del cambio hacia la
modernización de las comunidades tradicionales, donde los medios masivos
servían para la transferencia de ideas y prácticas innovadoras de los países
desarrollados a los subdesarrollados (Ayala, 2014: 31).
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La comunicación es un proceso de interacción social, un diálogo, horizontal y
participativo, conducente al consenso. Una comunicación que reconoce a las
personas y/o comunidades como sujetos de comunicación. Una comunicación
que permite iniciar relaciones y fortalecer vínculos a favor del desarrollo
humano, social e integral.
‘Comunicación’ en salud de carácter difusionista
La epidemia del cólera del verano de 1991, que tuvo como consecuencia 2909
defunciones en el Perú (FAO, 2002), permitió reconocer la importancia de los
medios masivos —Radio, televisión y prensa; es decir, de las comunicaciones,
y no así de la comunicación— para ‘transmitir’ a la población las políticas
públicas de salud y/o acciones de prevención a través de campañas mediáticas
y sociales, orientados al cambio de comportamientos e incidiendo en la
transmisión de mensajes básicos: Beber agua hervida o segura, lavarse las
manos antes de comer y cocinar, y consumir alimentos cocidos, etc. (Beltrán,
2008); y en una situación de gravedad acompañada por una atención sanitaria
ambulatoria o internamiento, no necesariamente de calidad.
Esta ‘comunicación’ en salud, comunicaciones en salud, implementada por el
MINSA y algunos organismos no gubernamentales (ONG) que trabajan en el
campo de la salud, presenta un carácter instrumental y difusionista de la
comunicación; asimismo, no toman en cuenta los determinantes de la salud.
Comunicación en salud para el cambio social
La Comunicación para el cambio social es un proceso de diálogo público y
privado a través del cual las personas y las comunidades definen quiénes son,
cuáles son sus aspiraciones, qué es lo que necesitan y cómo pueden actuar
colectivamente para alcanzar sus metas y mejorar sus vidas (CCCS, 2003),
entre ellos el tema de la salud pública.
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Asimismo, esta comunicación es una propuesta integral que para el caso de la
salud toma en cuenta los determinantes sociales, la cual apoya procesos de
toma de decisiones y de acción colectiva para hacer más eficientes a las
comunidades, y fortalecer los contextos de la comunicación; como señala Celia
Aldana, acerca de la Promoción de una cultura de la salud, no se trata de
cambiar comportamientos aislados, sino de una transformación más profunda
(En Beltrán, 2008) a partir de los determinantes de la salud; es decir, una
intervención integral y multisectorial.
Determinantes de la salud
Para la Organización Mundial de la Salud (OMS, s.f.), los determinantes de la
salud son las circunstancias y/ condiciones “(…) en que las personas nacen,
crecen, viven, trabajan y envejecen, incluido el sistema de salud”, entre ellos,
los ingresos económicos, el control de las relaciones de poder, el acceso a los
recursos y/o saneamiento básico, las políticas públicas, etc. Son estos factores
los que explican las inequidades sanitarias y las enfermedades, más que la
ignorancia y/o falta de información.
Por lo tanto, más que la transmisión de mensajes orientados al cambio de
comportamiento de las personas, se trata de mejorar las condiciones de vida
de las personas, comprender que el acceso a una vivienda digna, con agua
potable salubre y saneamiento básico, es un Derecho humano universal, al
igual que a una alimentación saludable, medio ambiente saludable, acceso a
una salud y educación de calidad, empleo y trabajo digno, protección social,
etc. Se trata de comprender y entender la concepción de desarrollo local desde
las comunidades y regiones del país. Se trata de que el sector Salud tome en
cuenta los determinantes sociales en los trabajos de promoción de la salud,
prevención de enfermedades, tratamiento y recuperación.
Enfoques basado en Derechos Humanos
Los enfoques son marcos conceptuales que tienen como base las normas
internacionales de derechos humanos, y que están orientados precisamente a
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la promoción y protección de los derechos humanos (Oficina del Alto
Comisionado de Derechos Humanos, 2006 citado por UNFPA et al, 2012: 20-
21; en Ayala, 2014: 58-59); elementos metodológicos y transversales para
apoyar la pertinencia, la eficiencia, la eficacia y la sostenibilidad de los
programas y proyectos de desarrollo (Programa Buen Gobierno y Reforma del
Estado, 2013: 23, 29 y 31; PNUD, 2013: 32; en Ayala, 2014: 59); asimismo,
principios fundamentales para promover el desarrollo a nivel de país (PNUD,
2011: 9-10; en Ayala, 2014: 59), legitimidad y sostenibilidad a nivel de
programas y/o proyectos sociales (Ayala, 2014: 59).
Al respecto, entre los enfoques basados en Derechos Humanos se tienen a la
igualdad de género, interculturalidad, intergeneracional, etc.
En cuanto a la dimensión cultural, como manifestación de un grupo social, los
programas y/o proyectos deben concebir a la cultura como la base fundamental
de la identidad de los pueblos, proceso de desarrollo integral de las regiones y
las naciones del mundo; como un conjunto de “(…) rasgos distintivos,
espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan a una
sociedad o un grupo social”, que engloba “(…) las artes y las letras, los modos
de vida, los derechos fundamentales al ser humano, los sistemas de valores,
las tradiciones y las creencias” (UNESCO, 1982). A través de la cultura el
hombre tiene la capacidad de reflexionar y tomar conciencia de sí mismo y
crear obras que lo trasciendan (UNESCO, 1982).
El Perú es un país plurilingüe y multicultural; incluso una región que se
encuentra en la misma franja del territorio peruano, como la sierra o la selva, es
diferente a otra región. Sin embargo, existe una concepción limitada en
sostener el desarrollo en términos de crecimiento económico, transferencia de
‘conocimientos’, etc., subvalorando la diversidad cultural, el patrimonio cultural
inmaterial, los principios y valores universales, las cosmovisiones locales y/o
regionales, las aspiraciones de bienestar social y desarrollo humano local, etc.,
base fundamental del proceso de desarrollo de los pueblos.
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La participación de las personas y/o comunidades
La salud como estado de bienestar físico, mental y social es un derecho
humano, y no simplemente un servicio y/o ausencia de enfermedad. Las
personas y/o comunidades tienen el derecho y el deber de participar individual
y colectivamente en la toma de decisiones, en el proceso del diseño,
implementación y evaluación de la salud pública y su atención en salud, y uno
de los lineamientos de las políticas en salud que facilita esta participación es la
promoción de la salud que tiene como componente decisivo para su ejecución
a la comunicación (Beltrán, 2008).
Planificación e investigación inter y multidisciplinaria
Por lo tanto, generar y fomentar políticas públicas saludables, atender
emergencias sanitarias, promover estilos de vida y entornos saludables con
participación social para desarrollar una cultura de la salud y el bienestar de la
persona, la familia y la comunidad amerita concepciones de la comunicación
que reconozcan a las personas y/o comunidades como sujetos de
comunicación; es decir, comprender la comunicación como proceso de diálogo
público y privado, horizontal, democrático, espacio para el intercambio de
conocimientos, experiencias y aprendizajes, en un contexto de consensos y
disensos, en el marco del respeto a la dignidad humana, respeto a los
Derechos Humanos y la Naturaleza, Libre determinación de los pueblos, etc.;
asimismo, la participación de profesionales y técnicos de las diferentes
disciplinas afines y una investigación inter y multidisciplinaria.
3.3. Plan de comunicación
Un plan de comunicación —interno, externo, integral, estratégico, corporativo,
etc.— es una herramienta de planificación sistemática, participativa e
interdisciplinaria que responde a la naturaleza de una entidad, programa,
proyecto y/o estrategia, en un tiempo y espacio; y la correspondiente
fundamentación científica, tecnológica, humanística, filosófica y la realidad
social.
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Es un documento guía que fundamenta la presentación, justificación,
diagnóstico o línea base, marco teórico para fundamentar la intervención
metodológica, planeación estratégica de la comunicación, objetivos del plan,
público objetivo y grupos de interés, estrategias, metas y situaciones críticas,
ámbitos de intervención, metas e indicadores, cronograma, recursos y
presupuesto, monitoreo y evaluación, recomendaciones, referencias, anexos,
etc., con una base científica y políticas de comunicación, contenida en el
diagnóstico y en la definición de cada uno de los componentes.
Asimismo, tiene en cuenta enfoques basados en Derechos Humanos, una
intervención multisectorial, gestión por resultados, transparencia, entre otros
factores que fundamentan la gestión del plan de comunicación, la eficacia,
eficiencia y los resultados orientados a la mejora de la calidad de vida de las
personas y el bienestar social, y logro de metas institucionales, y la
correspondiente evaluación del documento.
Estrategias de comunicación
Las estrategias de comunicación “(…) son un conjunto de acciones
planificadas, basados en un diagnóstico participativo [y cultural], orientadas a
lograr objetivos definidos por la organización y la comunidad a través de la
gestión de recursos disponibles, métodos, técnicas y enfoques de
comunicación pertinentes para contribuir a la resolución de problemas que
afectan a la comunidad” (Ayala, 2014: 48).
Respecto al diagnóstico participativo, el desarrollo humano no es posible sin
participación y no es posible promover la participación sin adecuadas,
oportunas y pertinentes estrategias de comunicación. Sin la participación de la
ciudadanía es imposible generar procesos de desarrollo sostenible (Gómez; en
Calandria, 2007: 719).
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Planeación estratégica de la comunicación
La planeación estratégica es una herramienta para el diseño, implementación y
evaluación de programas, proyectos y/o planes. Permite determinar y organizar
sistemática y participativamente las propuestas, acciones y gestionar los
recursos para cada uno de los componentes de los planes de comunicación
(diagnóstico, estrategia, intervención y monitoreo y evaluación) con el fin de
lograr objetivos y metas institucionales.
3.4. Transparencia y evaluación
Para garantizar la ejecución y la calidad de gasto del presupuesto público
asignado al componente comunicacional es necesario la designación o
dirección a cargo de un comunicador/a social con competencia, experiencia y
ética profesional; una persona con principios y valores universales (Justicia,
honestidad, etc.); honestidad para transparentar los procesos, los recursos, el
presupuesto, la justificación, etc.
Respecto a la evaluación, generalmente los programas y/o proyectos obvian la
etapa de la evaluación. Parte importante que permitiría determinar el aporte de
un documento estratégico participativo.
3.5. Declaratoria de emergencia sanitaria 2016
En referencia a la declaratoria de emergencia sanitaria, el MINSA necesitaba
de ciertos documentos técnicos, entre ellos sobre la situación del dengue en el
Perú 2016. Según el documento se tenía 7,586 casos de dengue notificados
por el sistema de vigilancia, de los cuales se tenía el 30.8% (2,339) de casos
confirmados y el 69.2% (5,247) de casos probables; además, diversos distritos
con brote en curso de dengue, así como distritos con riesgos de brote de
dengue y chikungunya por la presencia del vector Aedes Aegypti; asimismo, se
recomienda declarar en emergencia sanitaria distritos priorizados con el fin de
desarrollar mecanismos que faciliten una respuesta integrada y oportuna
(Decreto Supremo N° 014-2016-SA).
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Además el documento, entre otros puntos técnicos, señala que las “(…)
situaciones ambientales desfavorables que viene enfrentando el país, tales
como lluvias en zonas desérticas y elevación de la temperatura en varios
departamentos, a lo que se aúnan los factores socio-demográficos que
condicionan una distribución y almacenamiento inadecuado del agua, que
ocasiona que los casos de dengue se estén incrementando, poniendo en
riesgo la salud de la población”.
Para finalmente, con los antecedentes descritos, dictar el Decreto Supremo N°
014-2016-SA referente a la declaratoria de emergencia sanitaria. Decretar en el
artículo 1 la declaratoria de emergencia sanitaria los departamentos de
Ancash, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huánuco, Junín, La Libertad,
Lambayeque, Loreto, Madre de Dios, Piura, San Martín, Tumbes y Ucayali; en
el artículo 2, la intervención del MINSA, el Instituto Nacional de Salud y los
gobiernos regionales correspondientes para el desarrollo de las acciones del
plan de acción; y en el artículo 7, la publicación del “PLAN DE ACCIÓN PARA
EMERGENCIA SANITARIA POR DENGUE Y OTRAS ARBOVIROSIS EN
DISTRITOS CON EPIDEMIA Y ALTO RIESGO PARA LA SALUD PÚBLICA”.
Plan de acción para emergencia sanitaria y presupuesto
El plan de acción contiene el ámbito de aplicación en departamentos (regiones)
y distritos del país. El objetivo es fortalecer la respuesta del sistema sanitario
nacional frente a la diseminación del dengue y la fiebre de Chikungunya,
priorizando los distritos de departamentos que presentan brotes en la
actualidad. Las metas se reducen a un sistema de vigilancia epidemiológica
fortalecido en el 100% de los distritos priorizados; capacidad de detección, y
diagnóstico oportuno en 100% de los laboratorios referenciales de las regiones
priorizadas; vigilancia y el control vectorial integrado en 100% de los distritos
priorizados; y por último, acciones de comunicación de riesgo de transmisión
en 100% de distritos priorizados. En ninguna parte de la norma y el plan en
referencia se establece caracterizar los distritos ni se establece una
intervención integral.
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El financiamiento previsto en el plan de acción es de S/. 27’645,832.00; S/.
19’664,769.00 para los 34 distritos en epidemias, S/. 4’868,240.00 para
comunicaciones; y, S/. 7’981,063.00 para los 28 distritos en elevado riesgo de
dengue y fiebre de Chikungunya, S/. 1’925,600.00 para comunicaciones.
Área de comunicación de riesgo de transmisión
En el área de comunicación de riesgo de trasmisión, bajo la coordinación de la
Oficina General de Comunicaciones (OGC), se encuentra un conjunto de
actividades, metas e identifica a las entidades responsables. Entre los
responsables se encuentran el Ministerio de Salud y los gobiernos regionales,
a través de las Direcciones Regionales de Salud, específicamente las unidades
de Promoción de la salud y Comunicaciones.
3.6. Plan de acción o plan de comunicaciones del MINSA
De la revisión del PLAN DE COMUNICACIONES del DS Nº 014-2016-SA
(MINSA 2016b), el plan de comunicaciones viene a ser el plan de acción del
DS Nº 014-2016-SA, “Plan de Comunicaciones del Decreto Supremo Nº 014-
2016-SA, prevención y control del dengue, chikungunya y zika” (MINSA,
2016b).
Por lo expuesto, en las siguientes líneas se hará referencia al plan de
comunicaciones del MINSA.
Plan de comunicaciones
Para el caso particular de la emergencia sanitaria, el “PLAN DE ACCIÓN PARA
EMERGENCIA SANITARIA POR DENGUE Y OTRAS ARBOVIROSIS EN
DISTRITOS CON EPIDEMIA Y ALTO RIESGO PARA LA SALUD PÚBLICA”
contempla un área de comunicación de riesgo de transmisión, bajo la
coordinación de la Oficina General de Comunicaciones (OGC), meta (4)
Acciones de comunicación de riesgo de transmisión en 100% de distritos
priorizados, en el cual se describen cuatro actividades:
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Actividades:
a) Promover y desarrollar estrategias y mecanismos de comunicación con un
enfoque dinámico para el cambio conductual que utiliza movilización social
estratégica y comunicación social para la información y preparación de la
población ante presentación de casos o brotes;
b) Campaña de difusión para comunicación del riesgo dirigido a la población en
general;
c) Difusión a través de medios de comunicación priorizados de los distritos de
mayor riesgo; y
d) Fortalecimiento de la campaña comunicacional en zonas priorizadas.
Indicadores de cumplimiento del área de comunicación y responsables
Número de campañas de difusión entre número total de actividades
comunicacionales X 100; periodicidad de medición: mensual; meta: 100%;
Responsable: OGC.
Responsables
Ministerio de Salud, entre ellas la Dirección General de Comunicaciones (OGC)
y Direcciones/Gerencias Regionales de Salud (DIRESAS/GERESAS)
Plazos
Noventa (90) días calendarios
Financiamiento:
a) Bienes y servicios para los distritos con epidemia
Del Listado de bienes y servicios requeridos para atender la emergencia
sanitaria por dengue y otras arbovirosis en 34 distritos con epidemia (Anexo II,
Decreto Supremo N° 014-2016-SA) se tiene los siguientes bienes/servicios,
cantidad, unidad y monto en soles:
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TABLA No. 1. BIENES Y SERVICIOS PARA LOS [34] DISTRITOS CON EPIDEMIA
No. CANTIDAD UNIDAD/SERVICIO S/.
01 Servicio de difusión spot radial 34 Unidades 73,440.00
02 Servicio de confección de banner
474 Unidades 71,100.00
03 Servicio de confección de banderola
366 Unidades 109,800.00
04 Posteras 34 Unidades 8,500.00
05 Servicio de perifoneo (2 veces al día por 3 días a la semana por cada región priorizada)
14 Servicios 244,800.00
06 Servicio de confección de tapas elastizadas:
14 Servicios 4’262,390.00
07 Servicio de confección sticker 14 Servicios 98,210.00
SUB TOTAL ‘COMUNICACIONES’ 4’868,240.00
Fuente: A partir de la información contenida en el Anexo II, Decreto Supremo N° 014-2016-SA.
b) Bienes y servicios para los distritos con alto riesgo para la salud
pública
Del Listado de bienes y servicios requeridos para atender la emergencia
sanitaria por dengue y otras arbovirosis en 28 distritos con alto riesgo para la
salud pública (Anexo III, Decreto Supremo N° 014-2016-SA) se tiene los
siguientes bienes/servicios, cantidad, unidad y monto en soles:
TABLA No. 2. BIENES Y SERVICIOS PARA LOS [28] DISTRITOS CON ALTO RIESGO PARA
LA SALUD PÚBLICA No. CANTIDAD UNIDAD/SERVICIO S/.
01 Difusión spot radial 28 Servicios 30,240.00
02 Banner 168 Servicios 25,200.00
03 Banderola 168 Servicios 50,400.00
04 Posteras 280 Servicios 7,000.00
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05 Perifoneo 1,008 Servicios 100,800.00
06 Tapas elastizadas: 167,332 Servicios 1’673,320.00
07 Servicio de impresión de sticker 168,000 Servicios 38,640.00
SUB TOTAL ‘COMUNICACIONES’ 1’925,600.00
Fuente: A partir de la información contenida en el Anexo II, Decreto Supremo N° 014-2016-SA.
El financiamiento total del plan de acción para la emergencia sanitaria asciende
a S/ 27 645 832.00 (VEINTISIETE MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y
CINCO MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y DOS Y 00/100 SOLES). Para el plan
de comunicaciones, S/ 6 793 840.00.
Al respecto, el Ministerio de Salud transfiere el presupuesto a los gobiernos
regionales correspondientes, contenidos en el presente plan.
4. Resultados y discusión
A continuación se presentan los resultados, a través de una tabla comparativa,
y la discusión correspondiente para determinar la existencia de un plan de
comunicación estratégica participativa con la fundamentación científica,
tecnológica, humanística, filosófica y la realidad social; o un plan
comunicaciones, plan de acción de comunicaciones, para la emergencia
sanitaria del dengue.
a) Resultados
TABLA No. 3. ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE UN PLAN DE COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA PARTICIPATIVA Y
EL PLAN DE COMUNICACIONES DEL MINSA Nº ESTRUCTURA DE UN PLAN DE
COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA
(Fundamentación científica)
PLAN DE COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA PARTICIPATIVA
PLAN DE COMUNICACIONES DEL MINSA / PLAN DE ACCIÓN DE COMUNICACIONES
01 Portada del plan ✓ ✓
02 Presentación ✓ Presentación (Resumen del Anexo 01 del DS 019-2016-SA)
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03 Justificación ✓ Declarativa: instrumental y difusionista
04 Diagnóstico/Línea de base ✓ -
05 MARCO TEÓRICO
SALUD:
Salud, derecho, Estado y determinantes sociales
✓
-
COMUNICACIÓN: Perspectivas teóricas y metodológicas de la comunicación, comunicación y salud
✓
-
ENFOQUES Basados en derechos humanos; participación de las personas y/o comunidades; Planificación e investigación inter y multidisciplinaria
✓
-
DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA
✓
✓
TRANSPARENCIA Y EVALUACIÓN ✓ -
06 PLANEACIÓN ESTRATÉGICA DE LA COMUNICACIÓN
Objetivos del plan ✓ ✓
Público objetivo y/o grupos de interés ✓ ✓
Estrategias:
- Actividades y acciones fundamentadas
✓
Actividades sin fundamentación
Ámbito de intervención ✓ ✓
Metas ✓ ✓
Indicadores ✓ -
Cronograma ✓ ✓
Recursos y presupuesto:
- Bienes y servicios
✓
✓
07 Monitoreo y evaluación ✓ Monitoreo
08 Recomendaciones ✓ -
09 Referencias ✓ -
10 Anexos ✓ -
Fuente: Elaboración propia.
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De la tabla No. 3 se desprende que el plan de comunicaciones del MINSA, plan
de acción del Decreto Supremo N° 014-2016-SA, carece de las dimensiones
y/o componentes básicos de un plan de comunicación estratégica,
principalmente de la fundamentación científica, tecnológica, humanística,
filosófica y la realidad social, perspectivas teóricas y metodológicas de las
Ciencias de la Comunicación, enfoques de Derechos Humanos, etc. El
documento en cuestión está dividido en 10 subcapítulos.
Primero, la presentación. En esta se describe de manera general el problema
del dengue en el Perú, la declaratoria de emergencia por un plazo de noventa
(90) días calendarios a los departamentos descritos en el DS Nº 014-2016-SA,
y la responsabilidad para el área de comunicación de promover la campaña
informativa “Saca al zancudo de tu casa”, en una población aproximada de 2
millones de personas.
Segundo, la Justificación. Esta parte considera de manera general la situación
epidemiológica descrita por el Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y
Control de Enfermedades, y la Dirección General de Intervenciones
Estratégicas en Salud Pública, debido a “los determinantes sociales” [sic], pero
que carece de la correspondiente fundamentación.
Justifica señalando que la prevención y el control de esta enfermedad "(...)
exige el compromiso de los diferentes actores, sectores políticos y sociales
para que contribuyan a fomentar el cambio de conducta y la adopción de
buenos hábitos en las viviendas para evitar la reproducción del zancudo y
evitar brotes de la enfermedad con consecuencias económicas y sociales que
repercuten negativamente en la persona, las familias, la comunidad y el
desarrollo del país" (MINSA, 2016b).
Asimismo, señala que "(...) existe la necesidad de una mayor
corresponsabilidad de la población en adoptar medidas preventivas a fin de
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proteger su salud y la de su familia, esto teniendo en cuenta que los criaderos
de zancudos se encuentran dentro de las viviendas".
En el área de comunicación de riesgo se propone el "(...) desarrollo de
estrategias y mecanismos de comunicación con un enfoque dinámico para el
cambio conductual que utiliza movilización social estratégica y comunicación
social para la información y preparación de la población ante presentación de
casos o brotes". Así como el fortalecimiento de la campaña comunicacional en
zonas priorizadas y la difusión de la comunicación del riesgo a los distritos
priorizados y a la población en general".
Tercero, los objetivos. Objetivo general «Promover la campaña informativa
"Saca al zancudo de tu casa" en los distritos priorizados según el Decreto
Supremo Nº 014-2016-sa».
Objetivos específicos: informar y difundir las medidas preventivas para eliminar
los criaderos del zancudo transmisor del Dengue y la Chikungunya; difundir y
resaltar la importancia de permitir la abatización y fumigación de las viviendas;
promover en la población de los distritos en riesgo y con brote de Dengue la
identificación oportuna de los signos y síntomas de alarma del Dengue. Así
como el acudir al establecimiento de salud de presentar los signos y síntomas;
brindar información sobre el adecuado almacenamiento del agua en las
viviendas; e informar a la población la importancia de autorizar el ingreso del
personal de salud a sus viviendas, a fin de que realicen las acciones de control.
Es decir, se tiene y objetivos específicos de carácter instrumental y difusionista,
informar, difundir y resaltar, etc.
Cuarto, ámbitos de intervención: distritos del interior de las regiones del país.
Quinto, público objetivo: 2 millones de personas del ámbito de las 14 regiones
priorizadas en el DS Nº 014-2017-SA, con énfasis en mujeres y hombres
mayores de 18 años.
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Sexto, estrategias de comunicación. Esta se reduce a promoción de una
campaña informativa “Saca al zancudo de tu casa” a través de la “(…)
eliminación de los criaderos del zancudo en diferentes escenarios de
intervención y el peligro que representan las casas cerradas o renuentes”.
Séptimo, escenario de intervención: familias / hogares con brote y riesgo de
brote de dengue.
Mensajes: "Elimina los criaderos del zancudo, así combates el dengue, la
chikungunya y el zika"; "Lava y escobilla los recipientes en los que almacenas
agua"; "Tapa herméticamente los depósitos donde almacenas agua y conserva
siempre la motita. No la botes"; "Elimina o coloca boca abajo los objetos que
acumulen agua"; "Si presentas fiebre, sarpullido y malestar general puedes
tener el dengue, la chikungunya o el zika. Acude al establecimiento de salud
más cercano"; "El personal de salud es tu aliado, autoriza su ingreso a tu
vivienda para que elimine el zancudo que transmite el dengue, la chikungunya
o el zika".
Ocho, actividades: Difusión de spots y perifoneo, e impresión de materiales.
Nueve, monitoreo y evaluación; y décimo, presupuesto comunicaciones.
b) Discusión
Plan de comunicación estratégica
Un plan de comunicación estratégica es una herramienta de planificación
sistemática, participativa e interdisciplinaria que responde a la naturaleza de
una entidad, programa, proyecto y/o estrategia, en un tiempo y espacio; y la
correspondiente fundamentación científica, tecnológica, humanística, filosófica
y la realidad social, perspectivas teóricas y metodológicas, enfoques, etc.
Concibe a la comunicación como un proceso de diálogo, horizontal y
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participativo, que reconoce a las personas y/o comunidades como sujeto de
comunicación, y agentes de cambio y desarrollo local.
Un documento guía que fundamenta la presentación, justificación, diagnóstico
o línea base, marco teórico para fundamentar la intervención metodológica,
planeación estratégica de la comunicación, objetivos del plan, público objetivo y
grupos de interés, estrategias, metas y situaciones críticas, ámbitos de
intervención, metas e indicadores, cronograma, recursos y presupuesto,
monitoreo y evaluación, recomendaciones, referencias, anexos, etc., con una
base científica y políticas de comunicación, contenida en el diagnóstico y en la
definición de cada uno de los componentes.
Una herramienta de planificación que tiene en cuenta enfoques basados en
Derechos Humanos, una intervención multisectorial, gestión por resultados,
transparencia, entre otros factores que fundamentan la gestión del plan de
comunicación, la eficacia, eficiencia y los resultados orientados a la mejora de
la calidad de vida de las personas y el bienestar social, y logro de metas
institucionales, y la correspondiente evaluación del documento.
El enfoque teórico es la Comunicación en salud para el cambio social, que
concibe a la comunicación como un proceso de diálogo público y privado a
través del cual las personas y las comunidades definen quiénes son, cuáles
son sus aspiraciones, qué es lo que necesitan y cómo pueden actuar
colectivamente para alcanzar sus metas y mejorar sus vidas (CCCS, 2003). No
se trata de cambiar comportamientos aislados, sino de una transformación más
profunda a partir de los determinantes de la salud; e intervención integral y
multisectorial.
Plan de comunicaciones del MINSA
El plan de comunicaciones del MINSA es un plan de acción, instrumental y
difusionista, vertical y autoritaria, que describe un conjunto de acciones
carentes de la correspondiente fundamentación científica, tecnológica,
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humanística, filosófica y la realidad social, perspectivas teóricas y
metodológicas, enfoques de Derechos Humanos, etc. Concibe a la
comunicación como la transmisión de información, vertical y autoritaria;
asimismo, desconoce a las personas y/o comunidades como sujeto de
comunicación.
No tiene en cuenta la participación de las personas y/o comunidades en el
proceso de diseño, implementación y evaluación. No reconocen a las personas
y/o comunidades como sujetos de derechos, entre ellos, sujetos de
comunicación y agentes de cambio y desarrollo local.
El enfoque teórico es la Comunicación instrumental y difusionista, orientado al
cambio de comportamientos, incidiendo en la transmisión de mensajes básicos,
diseño de políticas públicas de salud paternalistas y/o acciones de prevención
a través de campañas mediáticas y sociales; no toma en cuenta los
determinantes de la salud.
5. Conclusiones
5.1. La ‘Respuesta estratégica’ del sector Salud ante una emergencia sanitaria
se reduce a un plan de comunicaciones, 'plan de acción, para la emergencia
sanitaria del dengue', contenido en el Decreto Supremo N° 014-2016-SA,
donde sólo se describen un conjunto de acciones de comunicación de riesgo
de transmisión, de carácter instrumental y difusionista, autoritaria y vertical.
Asimismo, la norma en cuestión no establece el diseño de un plan de
comunicación estratégica, ni hace referencia a una política de comunicación
institucional. Desconoce a las personas y/o comunidades como sujeto de
comunicación. Tiene como enfoque la comunicación instrumental y difusionista,
orientado al cambio de comportamientos de las personas.
5.2. No existe un plan de comunicación estratégica participativa, y una política
de comunicación, que fundamente científica, tecnológica y humanísticamente,
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así como desde la perspectiva filosófica y la realidad social la justificación, los
objetivos, las estrategias, el público objetivo y grupos de interés, las metas y
situaciones críticas, los indicadores, el cronograma, los recursos y presupuesto,
etc. Ni la correspondiente fundamentación de las perspectivas teóricas y
metodológicas de las Ciencias de la Comunicación, entre otros elementos.
Debería tener un enfoque de comunicación para el cambio social, orientados a
la mejora de la calidad de vida de las personas y el bienestar social atendiendo
los determinantes sociales de la salud, e intervención integral y multisectorial.
6. Recomendaciones
6.1. Por lo expuesto, aun cuando las altas direcciones de los ministerios e
incluso de la propia Presidencia del Consejo de Ministros (PCM, instancia
adscrita al Poder Ejecutivo) subvalore la comunicación y/o considere
innecesaria la fundamentación científica, tecnológica, humanística y filosófica
de un plan de comunicación, el comunicador/a social debería —está en la
responsabilidad de— diseñar este documento de planificación teniendo en
cuenta los elementos y dimensiones que fundamentan la gestión de un plan de
comunicación estratégica en una realidad social determinada, así como la
implementación y evaluación de la misma.
6.2. Frente a unas comunicaciones, concebida como un instrumento de
difusión (Prensa, radio, televisión, etc.), reducida a campañas de difusión
(Spots, banner, banderola, perifoneos, tapas elastizadas, sticker, etc.) y que
ignora los determinantes sociales de la salud corresponde emprender las
siguientes acciones: a) Una vez que un comunicador/a social es invitado/a ser
parte de un proyecto y/o programa, éste/a debería sugerir a la alta dirección ser
incluido/a en las reuniones de planificación y consecuentemente ser partícipe
en los procesos de toma de decisiones afines al componente comunicacional y
áreas afines, fundamentando su importancia en la sostenibilidad del programa
y/o proyecto. b) Elaborar las políticas de comunicación institucional y
sustentarla ante la alta dirección. c) Incorporar progresivamente —en
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coordinación con el DIRCOM—las políticas de comunicación al programa y/o
proyecto, y de conocimiento a nivel institucional.
6.3. Elaborar lineamientos y/o políticas para el diseño, implementación y
evaluación del componente comunicacional y los documentos generados por la
institución.
6.4. Para casos de programas y/o proyectos de desarrollo humano, social e
integral, la comunicación instrumental y difusionista y la comunicación para el
cambio social no se excluyen, se complementan en función del objetivo general
del programa y/o proyecto y objetivos específicos de las estrategias de
comunicación.
6.5. Los planes de comunicación estratégica deberían ser diseñados teniendo
en cuenta el enfoque de comunicación para el cambio social, orientados a la
mejora de la calidad de vida de las personas y el bienestar social atendiendo
los determinantes sociales de la salud, e intervención integral y multisectorial.
7. Referencias bibliográficas
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título de Licenciada en Ciencias de la Comunicación. Ayacucho: Universidad
Nacional de San Cristóbal de Huamanga, Facultad de Ciencias Sociales.
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desde la práctica. Perú: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento.
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ISBN-13: 978-84-16458-82-0 / D.L.: TF-1149-2017 / DOI (del libro): 10.4185/129 Página | 956
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