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La responsabilidad extracontractual de la Administración Local, derivada de los contratos administrativos, en la jurisprudencia Por José PÉREZ AMORÓS Licenciado en Derecho. Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Villena (Alicante) El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados nº 8, Quincena 30 Abr. - 14 May. 2007, ref.ª 1343/2007, p. 1343, Tomo 1 La Jurisprudencia de los Tribunales en el tema de la responsabilidad extracontractual de la Admi- nistración, derivada de los contratos administrativos, se ha movido entre dos líneas, una línea con una gran vocación garantista, que considera que la Administración que ostenta la titularidad del servicio ha de responder, de modo objetivo y directo, de los daños que éste produzca a terceros en el marco de su funcionamiento normal o anormal, sin perjuicio de que ésta pueda después ejercer su derecho de repetición contra el contratista-prestatario del servicio.Y otra línea, que pa- rece la más correcta, que interpreta la norma de forma literal, es decir, como una acción dirigida a obtener un pronunciamiento sobre la responsabilidad en atención al reparto de la carga indem- nizatoria, es decir que la Administración declarará que la responsabilidad es del contratista, salvo que exista una orden de aquella que haya provocado el daño o salvo que el mismo se refiera a vicios del proyecto. En todo caso, existirá siempre la obligación de la Administración de resarcir los perjuicios ocasionados al tercero, cuando aquélla incumpla el trámite procedimental exigido para declarar la responsabilidad del contratista, dejando siempre a salvo el derecho de repetición contra el mismo. El legislador a la hora de regular la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, ha optado por un sistema único para todas las Administraciones. Desa- pareció así la dualidad de la normativa aplicable a la esfera estatal y a la esfera local (1) . Una misma legislación sobre responsabilidad patrimonial de la Adminis- tración estatal rige en ambas esferas, partiendo del principio general consagrado en el artículo 106.2 de la Constitución . Así, el artículo 9.3 de la Constitución Española de 1978 garantiza la responsa- bilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Y el artículo 106.2 de la Norma Fundamental establece que los particulares, en los términos estable- cidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públi- cos. (1) MALLOL GARCÍA, Aspectos de la responsabilidad en la esfera de la Administración Local, Valencia, 1952. Página 1 de 24 BIBLIOGRAFÍA 20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

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La responsabilidad extracontractual de la Administración Local,derivada de los contratos administrativos, en la jurisprudencia

Por José PÉREZ AMORÓSLicenciado en Derecho. Técnico de Administración General del Ayuntamiento de

Villena (Alicante)

 El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados nº 8, Quincena 30 Abr. -14 May. 2007, ref.ª 1343/2007, p. 1343, Tomo 1

La Jurisprudencia de los Tribunales en el tema de la responsabilidad extracontractual de la Admi-nistración, derivada de los contratos administrativos, se ha movido entre dos líneas, una línea conuna gran vocación garantista, que considera que la Administración que ostenta la titularidad delservicio ha de responder, de modo objetivo y directo, de los daños que éste produzca a tercerosen el marco de su funcionamiento normal o anormal, sin perjuicio de que ésta pueda después

ejercer su derecho de repetición contra el contratista-prestatario del servicio.Y otra línea, que pa-rece la más correcta, que interpreta la norma de forma literal, es decir, como una acción dirigidaa obtener un pronunciamiento sobre la responsabilidad en atención al reparto de la carga indem-nizatoria, es decir que la Administración declarará que la responsabilidad es del contratista, salvoque exista una orden de aquella que haya provocado el daño o salvo que el mismo se refiera avicios del proyecto. En todo caso, existirá siempre la obligación de la Administración de resarcirlos perjuicios ocasionados al tercero, cuando aquélla incumpla el trámite procedimental exigido

para declarar la responsabilidad del contratista, dejando siempre a salvo el derecho de repeticióncontra el mismo.

El legislador a la hora de regular la responsabilidad patrimonial de la AdministraciónPública, ha optado por un sistema único para todas las Administraciones. Desa-pareció así la dualidad de la normativa aplicable a la esfera estatal y a la esfera

local (1). Una misma legislación sobre responsabilidad patrimonial de la Adminis-tración estatal rige en ambas esferas, partiendo del principio general consagradoen el  artículo 106.2 de la Constitución.

Así, el  artículo 9.3 de la Constitución Española de 1978 garantiza la responsa-bilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Y el artículo 106.2de la Norma Fundamental establece que los particulares, en los términos estable-cidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufranen cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públi-cos.(1) MALLOL GARCÍA, Aspectos de la responsabilidad en la esfera de la Administración Local, Valencia, 1952.

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Igualmente, el  artículo 121.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, Ley de 16de diciembre de 1954, declara que dará también lugar a indemnización toda lesiónque los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere,siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal delos servicios públicos, o la adopción de medidas de carácter discrecional no fisca-lizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Adminis-tración pueda exigir a sus funcionarios con tal motivo.

Por su parte, el  artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de lasBases de Régimen Local (LRBRL), establece que las Entidades Locales respon-derán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en susbienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicoso de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos es-tablecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa (igualartículo 70 del Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y Administración Local).

De conformidad, con el  artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Admi-nistrativo Común (LRJPAC), los particulares tendrán derecho a ser indemnizadospor las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran encualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempreque la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servi-cios públicos.

De este modo, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 23 de abril de 1990declara que:

«... la posibilidad de reclamar dicha indemnización deriva del artículo 54 de la vi-gente LRBRL, en armonía con lo establecido en el artículo 120 y siguientes de laLEF y artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado(LRJ), reparación a que viene obligada la Administración cuando el funcionamientode los servicios públicos origine daño a los particulares efectivo, evaluableeconómicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas,requisitos ellos que, obviamente, se cumplen en el caso enjuiciado, y cuya indem-nización alcanza rango constitucional en el artículo 106.2 de nuestra Ley Funda-mental.»

Y la sentencia de 3 de mayo de 1995, reiterando la doctrina de las sentencias de17 de diciembre de 1987 y 5 de julio de 1994, dice que «la responsabilidad patri-monial del Estado, al igual que ocurre con la de los entes locales, por mor de loestablecido en el artículo 54 de la LRBRL, puede derivar de cualquier hecho oacto enmarcado dentro de la gestión pública».

La responsabilidad de las Administraciones Públicas se concreta, por tanto, en laobligación de resarcir los daños evaluables económicamente ocasionados poracción u omisión a ellas imputables. Hoy, más que nunca, resulta evidente la

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progresiva expansión de la actividad pública en los diversos sectores de nuestrasociedad. Tal es así que el poder público, en el desarrollo y gestión de los serviciospúblicos cuya titularidad asume, puede producir daños o lesiones a los particulares

en sus bienes y derechos cuya responsabilidad y cobertura debe asumir (2).

Por la relevancia en orden al régimen jurídico de la responsabilidad de la Adminis-tración Pública, se impone la distinción entre responsabilidad contractual y extra-contractual.

La responsabilidad patrimonial extracontractual de las Administraciones públicases objetiva. Desde la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) de 1954, siguiendo porla Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJ) de 1957, lasAdministraciones Públicas, hasta la normativa actualmente vigente, nace al margende toda idea de culpa o ilegalidad.

La amplia fórmula de la LEF ( art. 121) y de la LRJ (art. 40), que constitucionalizóla Constitución de 1978 ( art. 106), comprende los distintos supuestos de respon-sabilidad en razón a que deriven de actos lícitos o ilícitos.

Al no limitar el derecho a indemnización a los supuestos de daños causados porel funcionamiento anormal de los servicios públicos y extenderlo también a losocasionados por su funcionamiento normal, somete a la Administración de nuestropaís a un régimen de responsabilidad extracontractual de tipo objetivo, responsa-bilidad objetiva de régimen global que alcanza a todas las Administraciones Públi-cas españolas, con independencia de su ámbito material o territorial de actividad,lo que significa que no se requiere la existencia de culpa en el actuar administra-

tivo (3). Aquí, cabe recordar la enseñanza de un excelso administrativo francés:«que la Administración actúe, pero si causa un daño que lo pague».

La jurisprudencia viene afirmando este principio de forma reiterada e ininterrumpi-

damente (4), por ejemplo, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 2 de juniode 1994 establece que: «Configurada legal y jurisprudencialmente la responsabi-lidad patrimonial del Estado de forma objetiva, cualquier consecuencia dañosa(2) Joaquín MESEGUER YEBRA, La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas: el nexo causal.

(3) Por ejemplo, de AHUMADA RAMOS, La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, Pamplona,2000.

O. MIR PUIGPELAT, La Responsabilidad patrimonial de la Administración, hacia un nuevo sistema.

(4) Sentencia de 4 de mayo de 1995, al manifestar que «como hemos expresado, entre otras, en nuestras sentenciasde 5 de febrero y 20 de abril de 1991, 10 de mayo, 18 de octubre, 27 de noviembre y 4 de diciembre de 1993,14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio y 27 de septiembre de 1994, 11 de febrero (recurso de casación n.º 1619/1992)y 1 de abril de 1995 (recurso de casación n.º 337/1992) se configura de forma objetiva o por el resultado laresponsabilidad de la Administración, siendo indiferente que la actuación administrativa sea normal o anormalpues es suficiente para admitirla que, como consecuencia de aquélla, se haya producido un daño efectivo,evaluable económicamente e individualizado, sin que concurra fuerza mayor».

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derivada del funcionamiento de un servicio público debe, en principio, ser indem-nizada».

Otra sentencia de igual fecha, dice que: «Como tiene declarado este Tribunal ensentencia de 19 de mayo de 1987, la naturaleza netamente objetiva de la respon-sabilidad patrimonial de la Administración que actúa en la esfera de sus atribucio-nes para satisfacer un servicio público no desplaza la misma al contratista, meroejecutor material, sin perjuicio de la repetición de aquélla contra éste».

Esta importante característica impone que no sólo no es menester demostrar paraexigir responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativaque han generado un daño hayan actuado con dolo o culpa, sino que ni siquieraes necesario probar que el servicio se ha desenvuelto de manera anómala, puesla propia Constitución y las normas correspondientes que componen el régimenjurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funciona-miento normal de los servicios públicos.

Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funciona-miento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico, basta con que elriesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por losestándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existiráentonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguiente-mente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad admi-nistrativa será a ella imputable.

Las Administraciones Públicas, por otro lado, en la realización de sus fines y, sobretodo, para la provisión de los medios personales y materiales que necesita parala realización de aquéllos, acude a la contratación, que, a su vez, puede sujetarseal régimen de derecho administrativo o de derecho privado. De los contratos na-cerán unas relaciones obligacionales entre la Administración Pública correspon-diente y las personas que con ella contratan.

Pues bien, en orden a la responsabilidad de las Administraciones Públicas, cabedistinguir dos supuestos:

— Responsabilidad de la Administración pública en sus relaciones con laspersonas que con ella contratan.

— Responsabilidad extracontractual respecto de terceros por actos u omisiones

del contratista (5).

La responsabilidad contractual de la Administración es la derivada de sus relacionescontractuales. La responsabilidad derivada de la actuación de las personas quecon ella contratan únicamente afectará a la Administración Pública en la medida(5) Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas.

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en que sea a ella imputable el acto u omisión determinante del daño, que el artículo 1.3 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Pú-blicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RPRP), aprobado por RD429/1993, de 26 de marzo, limita a los daños y perjuicios causados a tercerosdurante la ejecución de contratos cuando sea consecuencia de una orden directae inmediata de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ellamisma, con arreglo a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas(sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 1995: «No puede la Administra-ción eludir su responsabilidad imputándola al contratista, cuando las obras consis-tentes en taludes y desmontes —determinantes de unos movimientos de tierraque dieron lugar al daño— fueron ejecutados por el contratista en ejecución delproyecto de ampliación y acondicionamiento de una carretera»).

Es indudable que la responsabilidad patrimonial responde a unos mismos principiosjurídicos, tienen un fundamento común, y en buena parte está sometida a regíme-nes jurídicos análogos. Pero, aun sin afectar a los principios ni al fundamento, losdos supuestos de responsabilidad presentan diferencias relevantes. La presenciade un contrato administrativo informa al contenido resarcitorio de sus principios yde su naturaleza, dándole una peculiaridad dictada de acuerdo con los intereses

que juegan en su seno (6).

Así, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 25 de junio de 1984, declara que:

«La responsabilidad patrimonial de la Administración, conquista reciente denuestro ordenamiento jurídico, cabe contemplarla en relación con dos distintos tiposde relaciones jurídicas, las extracontractuales, por una parte y las contractualespor otra; teniendo en el primero su consagración legal en los artículos 405 y ss.,de la Ley de Régimen Local, los correlativos del Reglamento de Organización,Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, el artículo 121de la Ley de Expropiación Forzosa y el artículo 133 de su Reglamento, el artículo40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y al más altonivel posible, en el artículo 106 de la Constitución, y teniéndola en el segundo, enlo que a la Administración Local se refiere, en la Ley de Régimen Local, el textoarticulado parcial de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, el Reglamentode Contratación de las Corporaciones Locales, la Ley de Contratos del Estado yel Reglamento General de Contratación del Estado.»

En consecuencia, no es objeto de la regulación contenida en la LRJPAC y en elRPRP la responsabilidad de las Administraciones Públicas derivada de las rela-ciones contractuales. La responsabilidad contractual vine regulada en la Ley deContratos de las Administraciones Públicas y respecto de los contratos no sujetosa esta Ley, por la legislación respectiva. Así, lo entendió la jurisprudencia, en(6) ESCOBAR, La responsabilidad contractual de la Administración pública, 1989; GARCÍA DE ENTERRÍA, Los

principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa, 1984; LEGUINA, La responsabilidad civil de la Administraciónpública.

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sentencias del Tribunal Supremo de fechas 24 de febrero de 1994; 3 de septiembrede 1994 y 18 de mayo de 1998.

Ahora bien, se da la responsabilidad patrimonial de la Administración, aun cuandoexistiendo relación contractual, la lesión excede del ámbito de las relacionescontractuales (sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 1985).

Son de aplicación en esta materia, los siguientes preceptos: el  artículo 1902 delCódigo Civil, que establece que el que por acción u omisión causa daño a otro,interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado, y los artículos 121.2 y  123 de la Ley de Expropiación Forzosa, de fecha 16 de di-ciembre de 1954, señalan que en los servicios públicos concedidos, la indemniza-ción por los daños causados a los particulares correrá a cargo del concesionario.La Administración que otorgó la concesión resolverá sobre la procedencia de laindemnización, como sobre quien debe pagarla. Esta resolución dejará abierta lavía contencioso-administrativa, que podrá utilizar el particular o el concesionario,en su caso.

Además, el  artículo 97.1 del RD L 2/2000, de 16 de junio, que aprueba el TextoRefundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en el mismosentido, manifiesta que será obligación del contratista indemnizar todos los dañosy perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones querequiera la ejecución del contrato.

Cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia in-mediata y directa de una orden de la Administración, será ésta responsable dentrode los límites señalados en las Leyes. También será la Administración responsablede los daños que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del pro-yecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el de suministro defabricación.

Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la produccióndel hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista se pronunciesobre a cuál de las partes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejerciciode esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción.

La reclamación de aquéllos se formulará, en todo caso, conforme al procedimientoestablecido en la legislación aplicable en cada supuesto (en los mismos términosel  artículo 198 del Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público).

Existen dos líneas interpretativas en la jurisprudencia sobre la responsabilidadextracontractual de la Administración derivada de la ejecución de los contratosadministrativos. La que considera que el particular deber dirigirse en todo casocontra la Administración en régimen objetivo y directo, sin perjuicio de que éstapueda después ejercer su derecho de repetición contra el contratista y la que in-terpreta la norma de forma literal, es decir, como una acción dirigida a obtener un

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pronunciamiento sobre la responsabilidad en atención al reparto de la carga in-demnizatoria, es decir que la Administración declarará que la responsabilidad esdel contratista, salvo que exista una orden de aquella que haya provocado el dañoo salvo que el mismo se refiera a vicios del proyecto. En los demás supuestos, lareclamación, dirigida ante el órgano de contratación, será resuelta por la Adminis-tración, decidiendo que la responsabilidad debe ser satisfecha por el contratista.Contra este acuerdo, los afectados podrán interponer recurso contencioso-admi-nistrativo.

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Como ejemplos de la primera línea interpretativa (7), encontramos la sentenciadel Tribunal Supremo de 9 de mayo de 1989, que establece que el supuesto de

(7) — Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 1995: «como acertadamente sostiene la representaciónprocesal de la empresa contratista no existe responsabilidad alguna para ésta, porque según determina el pá-rrafo segundo del referido artículo 134 del Reglamento General de contratación del Estado, aprobado por De-creto 3354/1967, de 28 de diciembre, cuando los daños sean consecuencia de una orden inmediata y directade la Administración contratante o fueran debidos a los vicios del proyecto, será ésta responsable dentro de loslímites señalados en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, sin que, en este caso, quepala menor duda, dada la exhaustiva prueba pericial practicada, de que el deslizamiento del suelo se produjo comoconsecuencia exclusiva de los vicios del proyecto, aprobado por la Administración y puntualmente ejecutadopor la empresa contratista, lo que exonera a ésta de cualquier responsabilidad por los daños causados a terceros».

— Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, de 10 de mayo de2006. «En interpretación del artículo 134 del antiguo Reglamento General de Contratación de Estado, existeuna línea jurisprudencial, cuyo criterio este Tribunal comparte, que mantiene la naturaleza netamente objetivade la responsabilidad patrimonial de la Administración impide a ésta, que actúa en la esfera de sus atribucionespara satisfacer un servicio público, desplazar la misma al contratista, mero ejecutor material, sin perjuicio de laacción de repetición de aquélla contra éste (sentencias de 19 de mayo de 1987 y 23 de febrero de 1995), yaque si bien las obras han sido adjudicadas a una empresa contratista, no puede olvidarse que su responsabilidadsería subjetiva, mientras que la de la Administración es directa y objetiva, todo ello, se insiste, sin que obste auna posible acción de reintegro que la Administración puede formular frente al contratista (sentencias de 13 defebrero de 1987 y de 27 de diciembre de 1989). Se ha de añadir que en el presente caso la Administración nisiquiera ha contestado a la reclamación patrimonial efectuada por los recurrentes, por lo que la misma legalmentequeda rechazada, pero nada dice sobre si ha de responder el contratista, de forma que si los poderes públicosno han atribuido al contratista la responsabilidad en la vía administrativa, sería contrario a un elemental sentidode justicia material intentar desviar tal responsabilidad en sede jurisdiccional en perjuicio del administrado (STSde 23 de diciembre de 1987). La sentencia de 20 de octubre de 1987 interpretaba ya ese artículo 134 delmencionado Reglamento a la luz de las nuevas concepciones sobre responsabilidad de la Administración, y sibien ésta puede repetir contra el contratista apoyándose en dicho precepto, esa posibilidad no excluye la res-ponsabilidad directa de la Administración cuando el daño producido sea consecuencia de un actuar ligado a lamisma por vínculos contractuales, razonamiento que se encuentra en la misma línea de lo establecido por laSentencia de 8 de mayo de 2001, del Tribunal Supremo, recaída en recurso de casación para unificación dedoctrina.

— Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 7 de septiembre de 2004, que falla a favor dela indemnización de daños y perjuicios causados por caída en la vía pública, al introducir una pierna en una al-cantarilla sin tapa. Considera la existencia de un funcionamiento anormal de los servicios públicos, incumpliendoel Ayuntamiento sus obligaciones relativas al mantenimiento y conservación de las vía públicas. No cabe exigirla responsabilidad patrimonial a la empresa que gestiona el servicio municipal de agua, pues aunque la alcan-tarilla es un elemento a través del cual se presta dicho servicio, su conservación y mantenimiento al ser partede la vía pública, es una competencia municipal.

— Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, de 17 de febrero de 2006, sentencia delTribunal Superior de Justicia de Canarias, Santa Cruz de Tenerife, n.º 43/2006, de 10 de febrero, «culpa in vigi-lando de la Administración»; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canaria, Santa Cruz de Tenerife,n.º 548/2005, de 15 de diciembre, responsabilidad de la Administración por «falta de diligencia a la hora de velarpor la seguridad».

— En los mismos términos, la sentencia de la Audiencia Nacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 28de octubre de 2005; sentencia de la Audiencia Nacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 20 de octubrede 2005; sentencia de la Audiencia Nacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 17 de octubre de 2005;sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana n.º 442/2005, de 7 de junio; sentenciade la Audiencia Nacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 18 de mayo de 2005; sentencia de la AudienciaNacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 1 de abril de 2005; sentencia del Tribunal Superior de Justiciade Canarias, Santa Cruz de Tenerife, n.º 139/2005, de 15 de marzo.

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responsabilidad previsto en el  artículo 121.2 de la Ley de Expropiación Forzosahaya que ponerlo en relación con el ámbito material en que aparece inserto, osea, la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública. El  artículo126 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales admite la posi-bilidad de una delegación de funciones administrativas al concesionario, en susentido estricto y propio de transferencia del ejercicio de aquéllas y no de su titu-laridad.

A la vista de la letra de este precepto y de la misma técnica que utiliza resulta in-dudable que el concesionario podrá ser un delegado de la Administración, en elsentido estricto y técnico del vocablo, esto es, un sujeto que asume el ejerciciode funciones administrativas cuya titularidad se reserva la Administración.

Es evidente que en estos supuestos concretos previstos en nuestra legislación,el concesionario actúa funciones o poderes públicos con arreglo al procedimientode derecho público. De manera que, el concesionario en estos casos no ya sóloactúa por la Administración sino que es la Administración.

Al respecto debe recordarse que en el supuesto de la concesión de un serviciopúblico y, en general, en la gestión de los servicios públicos mediante contrato,la Administración ha asumido previamente la actividad de que se trata, por consi-derarla indispensable para la vida de la sociedad. Se ha producido lo que la doc-trina ha llamado publicatio de dicha actividad y que no supone otra cosa que laconversión de tal actividad en competencia administrativa.

En segundo lugar, hay que tener presente que la Administración concedente nopierde la titularidad por el hecho de conceder el servicio, dicha titularidad la con-serva la Administración.

Y porque mantiene su titularidad la Administración, le alcanza la responsabilidadpor los hechos o actos del concesionario-gestor, incluso cuando éste entra enrelaciones de derecho privado. La Administración es gestora como agente y res-ponsable necesaria de los intereses colectivos prevalentes.

Por lo tanto, a la vista de lo anterior, hay que rechazar cualquier interpretaciónque pretendiera que la Administración quede siempre libre de responsabilidad porlos daños causados a tercero en virtud de esa actividad del concesionario que seha calificado de no vinculada.

Y si esto es así, los actos del delegado se considerarán como dictados por la au-toridad que haya conferido la delegación, es decir, por la Administración conce-dente, por lo que resulta explicable que ésta no pueda quedar exenta de respon-sabilidad por la actuación del concesionario como tal, aunque sea en relacionesde derecho privado.

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Y si esto es así, la aplicación del artículo 40, de la Ley de Régimen Jurídico y del artículo 106 de la Constitución que obliga a la Administración a responder delos daños causado a los particulares por el funcionamiento normal o anormal delos servicios públicos, resulta ineludible. Todo ello sin perjuicio de repetir contrael concesionario ya que la indemnización en este caso es de cargo del mismo,según dice el  artículo 121.2 de la Ley de Expropiación Forzosa y sus concor-dantes.

De esta postura, también se hace eco la sentencia del Tribunal Supremo de fecha30 de abril de 2001, que establece que en caso de concurrir los requisitos de laresponsabilidad, la Administración ha de indemnizar al particular sin perjuicio deque puede repetir contra el concesionario si el daño le es imputable.

Y significativa es la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la ComunidadValenciana, de 3 de octubre de 2005 (LA LEY 191066/2005), al considerar laexistencia de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios sufridos altropezar con una válvula de sectorización de la red de agua potable que sobresalíasobre la acera sin la debida protección, manteniendo la relación de causalidadentre el funcionamiento anormal del servicio público y las lesiones sufridas:

«El Ayuntamiento era el responsable del mantenimiento y seguridad de las aceras,sin que pueda escudarse en la existencia de obras realizadas por particulares ode que las instalaciones fueran propiedad de una empresa privada.

La doctrina del nexo causal, si bien no ofrece ningún problema su aplicacióncuando es la propia Administración Local la causante directa del daño o perjuicioreclamado, aquél se suscita cuando la actividad causante del daño no obedecea la actividad de la propia Administración, sino a una entidad privada no integradaen la Administración Pública a la que presta sus servicios en virtud de un contratoque le atribuye la ejecución o gestión de un servicio público o de una obra pública,y que como consecuencia de los mismos se ocasiona un daño o perjuicio a losparticulares, pues aun cuando la jurisprudencia se ha referido con carácter generala un nexo causal directo, inmediato y exclusivo, no queda excluido especialmenteen los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los serviciospúblicos, que la expresada relación causal pueda aparecer bajo formas inmediatas,indirectas o concurrentes (STS 25-01-97, 26-04-97, 6-10-98, 06-02-01). Y así, seha afirmado que la naturaleza netamente objetiva de la responsabilidad patrimonialde la Administración impide a ésta, que actúa en la esfera de sus atribucionespara satisfacer un servicio público, desplazar la misma al contratista, mero ejecutormaterial, sin perjuicio de la acción de repetición de aquélla contra éste (sentenciasde 19-05-87, 23-02-95), ya que si bien las obras han sido adjudicadas a una em-presa contratista, no puede olvidarse que su responsabilidad sería subjetiva,mientras que la de la Administración es directa y objetiva, todo ello, se insiste, sinque obste a una posible acción de reintegro que la Administración puede formularfrente al contratista (sentencias de 13-02-89 y 27-12-89).

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Debe concluirse la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento demandado, porcuanto, en definitiva, el obstáculo se encontraba sobre la acera y el Ayuntamientoes el responsable del mantenimiento y seguridad de las aceras, incumpliendomanifiestamente con tal obligación, sin que pueda escudarse en que se tratabade instalaciones de Aguas de Valencia, o en que éstas quedaron al descubiertopor las obras realizadas por unos particulares.

Por consiguiente en este caso los daños se debieron al funcionamiento anormalde un servicio público municipal, en el sentido amplio con que lo entiende la juris-prudencia, teniendo en cuenta que correspondía a los servicios técnicos de laAdministración local velar, poniendo los medios personales y materiales necesarios,para que las vías públicas se encuentren en las debidas condiciones de seguridad(artículo 26 de la LRBRL), siendo evidente que se dan los requisitos exigidos parala procedencia de la responsabilidad patrimonial reclamada y en concreto la rela-ción de causalidad entre el funcionamiento anormal del servicio público y las lesio-nes sufridas por la actora, al ser la presencia de obstáculos sobre la acera lacausa determinante de la caída.»

Y la sentencia del mismo Tribunal, n.º 1457/2005, de 7 de julio, que dice: «la Ad-ministración que ostenta la titularidad del servicio ha de responder de los dañosque éste produzca a terceros en el marco de su funcionamiento normal o anormal,sin que la presencia de un pacto convencional por cuyo cauce se asigne tal res-ponsabilidad al propio prestatario del servicio o la mención a la normativa citadaevite este resultado.

La ineludible indemnidad de la víctima y la circunstancia de que la lesión se desa-rrolla en el marco de un servicio público cuyo ejercicio es garantizado y asumidopor una cierta Administración (que elige a la persona física o jurídica encargadade ejercitarlo en concreto) hace que ésta deba asumir los perjuicios generadosen su desarrollo sin un vínculo contractual previo. Esta asunción no impide queluego la Administración pueda —si lo estima procedente— repetir contra el pres-tatario del servicio público por considerar que la causa determinante del daño fue,precisamente, la transgresión de obligaciones asumidas por éste en el vínculoestablecido al efecto».

Esta línea jurisprudencial de indudable vocación garantista, choca sin embargo,contra la dicción legal de los preceptos ya citados, según la cual la Administraciónsólo responde cuando el daño deriva de una orden de obligado cumplimiento ode condiciones impuestas al concesionario o contratista.

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Siguiendo el tenor literal de la ley existe otra corriente jurisprudencial, que parece

en todo caso más correcta (8). Así, nos encontramos con la sentencia de la Sala

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(8) — Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2000. «De los hechos probado por el Tribunal a quo,se deduce claramente que la situación de ruina inminente del edificio propiedad del demandante, fue debida ala rotura de la red de agua potable del municipio, cuya explotación estaba concedida a la entidad Técnicas deDepuración, S.A. (TEDESA), con una cláusula relativa a la conservación de las instalaciones y saneamiento acargo de ésta, quien resultaba directamente responsable en relación a terceros de los daños personales y ma-teriales causados como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios gestionados.

De los referidos hechos y de lo dispuesto concordadamente por los ya citados artículos 54 de la Ley de Basesde Régimen Local, 223 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las EntidadesLocales, 128.1 3ª del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, 121.2 y 123 de la Ley de Expro-piación Forzosa, 72.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Estado, aprobado por Decreto 923/1965,de 8 de abril, y 218.3 del Reglamento General de Contratación, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 denoviembre, se deriva a la responsabilidad extracontractual de la entidad concesionaria del servicio público desuministro de agua y alcantarillado, ya que los daños y perjuicios causados no tuvieron su origen en cláusulaalguna, de ineludible cumplimiento, impuesta por la Administración a la concesionaria ni fueron consecuenciainmediata y directa de una orden de la Administración, sino que derivaron de una incorrecta conservación dela red de agua potable del municipio.

— Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2001, «estamos en presencia del funcionamiento de unservicio público y que la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Autopistas de Peaje, al disponer ya en el artículo 19que "las indemnizaciones que procedan en los supuestos de los artículos 40 de la LRJ (hoy sustituido por el139 de la Ley 30/1992), y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, serán a cargo del concesionario cuando losdaños a que dichos preceptos se refieren sean consecuencia de la explotación del servicio concedido a no serque sean exclusivamente imputables a cláusulas o medidas impuestas por la Administración después de habersido adjudicada la concesión", y terminantemente proclama en el art. 27, al regular el régimen jurídico durantela fase de explotación, que el concesionario deberá conservar la vía en perfectas condiciones de utilización,prestando el servicio ininterrumpidamente durante las 24 horas del día, salvo supuestos excepcionales debidosa caso fortuito o fuerza mayor, es visto cómo producida la lesión en la prestación de un servicio público, medianteconcesión, deviene de todo punto inexcusable la particular imputación al concesionario cuando resulta indecli-nable que el accidente se produjo por la omisión del deber de mantener la autopista en adecuadas condiciones,garantes de la seguridad vial.»

— La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 31 de octubre de 2003, ha establecidoque en los supuestos de reclamación de daños causados a un tercero por el contratista, la Administración de-clarará que la responsabilidad es del contratista, salvo que exista una orden de aquella que haya provocado eldaño. En estos supuestos, la reclamación dirigida al órgano de contratación, será resuelta por la Administración,decidiendo la responsabilidad que deberá ser satisfecha por el contratista. Contra este acuerdo, los afectadospodrán interponer recurso contencioso-administrativo.

Cuando la responsabilidad incumba al contratista, la reclamación ha de realizarse por el perjudicado ante losórganos de la Jurisdicción civil, a cuyo efecto establece el artículo 97.3, del Texto Refundido de la Ley de Con-tratos, que interrumpe el plazo de prescripción de la acción el previo requerimiento a la Administración, paraque se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños.

— La sentencia del Tribual Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de 14 de octubre de 2004, deniega laindemnización por daños y perjuicios ocasionados por caída en la vía pública. En el tramo de calle donde seprodujo la caída se estaban ejecutando unas obras de acerado a cargo de una UTE. No concurre la circunstanciade imputación de los daños a la Administración relativa a que los mismos fueron originados como consecuenciainmediata y directa de orden de aquélla o vicios del proyecto y además la Administración ha comunicado alperjudicado la existencia del contratista y la obligación de responder de éste en su caso.

Igual, sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 420/2003, de 30 de abril; sentencia del TribunalSuperior de Justicia de Castilla-La Mancha n.º 181/2006, de 6 de abril de 2006, sentencia del Tribunal Superiorde Justicia de Castilla-La Mancha n.º 489/2005, de 30 de noviembre, sentencia del Tribunal Superior de Justiciade Andalucía, Sevilla, de 30 de septiembre de 2001; sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo contencioso-administrativo, de 13 de julio de 2005; sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco n.º 418/2005,de 13 de mayo; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha n.º 131/2005, de 21 de marzo.

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de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 30 de octubrede 2003, que manifiesta que «Como dice la sentencia de 30 de abril de 2001,esta Sala no desconoce que en la jurisprudencia de este Tribunal Supremo hanvenido conviviendo dos líneas jurisprudenciales y así lo recuerda la sentencia de6 de octubre de 1994: «Una tesis que es la de la Sentencia ahora recurrida, haentendido que el art. 134 del Reglamento de Contratos del Estado habilita al par-ticular lesionado para exigir de la Administración contratante, titular de la obrapública, en régimen objetivo y directo, la indemnización por los daños derivadosde la obra en trance de ejecución, realizada a través del contratista interpuesto,debiendo la Administración si se dan los requisitos de responsabilidad abonar laindemnización al dañado sin perjuicio de su derecho de repetición frente al contra-tista. Ésta es la tesis mantenida por el Consejo de Estado en sus dictámenes de18 de junio de 1970 y 12 de junio de 1973. La segunda tesis es la que interpretael art. 134 según su literalidad, es decir, como una acción dirigida a obtener unpronunciamiento sobre la responsabilidad en atención al reparto de la carga in-demnizatoria en los términos del propio precepto, es decir, que la Administracióndeclarará que la responsabilidad es del contratista, salvo que existe una orden deaquella que haya provocado el daño o salvo que el mismo se refiera a vicios delproyecto. En los demás supuestos la reclamación, dirigida ante el órgano decontratación, será resuelta por la Administración, decidiendo la responsabilidadque debe ser satisfecha por el contratista», tesis que mantienen también las sen-tencias entre otras de 19 de febrero de 2002 y 11 de julio de 1995.

Esta segunda línea jurisprudencial, afirma la sentencia de 30 de abril de 2001, esla tesis correcta a juicio de nuestra Sala «no sólo porque el texto del artículo 134citado es clarísimo en su misma redacción literal, sino además porque carece desentido —pues atenta al principio de economía procesal— que, teniendo comotiene la Administración potestad de interpretar el contrato y por tanto las incidenciashabidas en el mismo, tenga que abrirse una nueva vía administrativa, en su casoprocesal, para que el pago se haga efectivo».

De esta doctrina, también, se hace eco el auto de la Sala de conflictos del TribunalSupremo de 11 de abril de 2003 y la Revista El Consultor n.º 8, de 30 de abril de2006, al establecer que la responsabilidad de los contratistas debe residenciarseen la jurisdicción ordinaria, sin que el Ayuntamiento pueda fijar la cuantía indem-nizatoria ni adoptar medida alguna para que el contratista pague.

Cuestión añadida, es el procedimiento a seguir en relación a la responsabilidadde las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados durante laejecución de contratos. Así, el artículo 1.3 del Real Decreto 429/1993, de 26 demarzo, dice que «en todo caso se dará audiencia al contratista, notificándolecuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se personeen el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos mediosde prueba estime necesarios».

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La jurisprudencia de los Tribunales ha reconocido la responsabilidad de la Admi-

nistración cuando no se siga el procedimiento establecido (9). La singular posición

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(9) Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2001. No cabe duda de que, al no tratarse de daños causadospor cláusulas del contrato impuestas por la Administración al concesionario ni de una orden directa de ésta,debe responder de aquéllos el propio contratista, como se deduce de lo establecido concordadamente por losartículos 121.2 de la Ley de Expropiación Forzosa y 134 del Reglamento General de Contratación, preceptoeste recogido después en el artículo 98, de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las AdministracionesPúblicas.

Ahora bien, la reclamación del perjudicado ha de dirigirse, según lo dispuesto por estos dos últimos preceptosy por el artículo 123 de la Ley de Expropiación Forzosa, a la Administración contratante, que debe resolvertanto sobre la procedencia de la indemnización como sobre su cuantía y quién debe pagarla, modo de procederque no observó la Administración del Estado demandada al limitarse a informar a la entidad reclamante que losvertidos los había efectuado la empresa contratista y que la obligación del dueño era cerrar la finca o colocarvigilancia permanente para evitar tales vertidos.

Aunque la responsable de los vertidos de escombros fuese, según lo dicho, la empresa contratista, lo cierto esque, al no haberlo así declarado la Administración del Estado contratante y no haber sido emplazada en la pri-mera instancia aquella empresa, la responsabilidad por los perjuicios causados con los vertidos debe asumirlala Administración del Estado demandada, quien no actuó en la forma ordenada tanto por la Ley de ExpropiaciónForzosa como por el referido Reglamento General de Contratación, y así lo declaró ya la antigua sala cuartade este Tribunal Supremo en su sentencia de 28 de mayo de 1980, que, al no proceder del modo indicado enlos artículos 121.2 y 123 de la Ley de Expropiación Forzosa y 134 del Reglamento General de ContrataciónAdministrativa, considera que eludió su propia responsabilidad frente al perjudicado, reclamante en la vía admi-nistrativa precedente, y a ella debe por tanto serle impuesta dicha responsabilidad, sin perjuicio de su desplaza-miento sobre el responsable, puesto que los preceptos citados han pretendido, sin duda, en estos casos permitiral particular una paridad de trato en relación con otros casos en que la Administración es directamente imputable,pero sin perjuicio de que la responsabilidad recaiga sobre el patrimonio de quien realmente corresponde porquees quien tiene obligación de soportarla, doctrina jurisprudencial que late también en las sentencias de esta salade 9 de mayo de 1989, 9 de mayo de 1995, 12 de febrero de 2000 y 8 de julio de 2000.

Igual sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco n.º 229/2006, de 29 de marzo; sentencia delTribunal Superior de Justicia de Cataluña n.º 1466/2005, de 13 de diciembre, responsabilidad de la Administraciónpor dictar una resolución que niega su responsabilidad sin considerar la del contratista, toda vez que ese modode conducirse ha privado al recurrente de la posibilidad de argumentar lo que en defensa de su derecho estimareprocedente en relación con la responsabilidad del contratista; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia deCastilla y León, Burgos, n.º 547/2005, de 12 de diciembre «al margen de los términos del contrato aportado ala actuación, la Administración demandada, lejos de cumplir con el ordenamiento jurídico vigente, simplementeresolvió dar traslado de la reclamación del recurrente a la empresa contratista, sin que conste que haya trami-tado ni mucho menos resuelto tal y como le exige el ordenamiento jurídico la reclamación de la recurrente. Ydesde luego ante este supuesto de incumplimiento legal, lo que no puede esta Sala es que la propia Adminis-tración local se beneficie de su conducta netamente ilegal».

En los mismos términos, sentencia del Tribunal Supremo de fecha 28 de mayo de 1980; sentencia del TribunalSuperior de Justicia de Galicia n.º 1025/2005, de 16 de noviembre; sentencia del Tribunal Superior de Justiciade Madrid n.º 1360/2005, de 20 de octubre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 1371/2005,de 20 de octubre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 1367/2005, de 20 de octubre; sen-tencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 1257/2005, de 4 de octubre; sentencia del Tribunal Superiorde Justicia de Madrid n.º 1264/2005, de 4 de octubre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla yLeón, Valladolid n.º 1893/2005, de 12 de septiembre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabrian.º 390/2005, de 12 de septiembre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias n.º 1201/2005, de18 de julio; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares n.º 612/2005, de 8 de julio; sentencia delTribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 529/2005, de 23 de junio; sentencia de la Audiencia Nacional, salade lo contencioso-administrativo, de 31 de mayo de 2005; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Co-munidad Valenciana n.º 566/2005, de 20 de mayo; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º568/2005, de 28 de abril; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 216/2005, de 7 de abril;sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 463/2005, de 5 de abril; sentencia del Tribunal Superiorde Justicia de Galicia n.º 188/2005, de 23 de marzo; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º166/2005, de 17 de marzo; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 373/2005, de 15 de marzo;sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Burgos, n.º 1893/2005, de 12 de septiembre.

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que asume en este procedimiento la Administración que está obligada a dar alconcesionario traslado de la reclamación por quince días, para que, previamentea dictarse resolución, exponga lo que a su derecho convenga y aporte los mediosde prueba que estime necesarios, crea el deber de pronunciarse frente a tal recla-mación, por lo que su incumplimiento ha de traducirse para garantizar los derechosde la parte reclamante en la directa atribución de la responsabilidad patrimoniala la Administración, caso que concurran los demás supuestos exigidos por el artículo 121 de la LEF, aunque la lesión se haya producido en el marco de unservicio público concedido u obra pública contratada y el daño no tenga su origenen una cláusula de ineludible cumplimiento impuesto al concesionario, todo ello,sin perjuicio, claro es, de repetir la Administración contra el concesionario el pagoque hiciera.

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 2001, declara que:«Ciertamente la Administración sólo responde de los daños efectivamente causa-dos por su propia actividad o por sus propios servicios, no de los daños imputablesa conductas o hechos ajenos a la organización o la actividad administrativa, puescuando los perjuicios ocasionados a los usuarios o a terceros emanan o derivande la actuación de los concesionarios de servicios públicos, no se imputan a laAdministración concedente, salvo que el daño tenga su origen en una cláusulaimpuesta por la Administración al concesionario y que sea de ineludible cumpli-miento para éste —artículo 121.2 de la Ley de Expropiación Forzosa—; por ello,en estos supuestos, la responsabilidad originada es a cargo del concesionario yes administrativa y no civil y se sustancia en el ejercicio de una actividad arbitralpor la Administración concedente, ante la cual el perjudicado dirigirá la reclamación,según preceptúan los  artículos 123 de la Ley expropiatoria y  137 de su Regla-mento.

Ante la imposibilidad de trasladar directamente la responsabilidad al concesionariodel servicio público del vertedero de escombros, siguiendo el criterio sustentadopor este Tribunal Supremo en sentencia de 28 de mayo de 1980, imputa a la Ad-ministración Municipal concedente la obligación de resarcir los perjuicios ocasio-nados al tercero, por incumplir aquélla el trámite procedimental exigido en el artículo 127 b) del Reglamento de Expropiación Forzosa, dejando siempre asalvo el derecho de repetición contra el concesionario».

En conclusión, podemos decir que la Jurisprudencia de los Tribunales en el temade la responsabilidad extracontractual de la Administración, derivada de los con-tratos administrativos, se ha movido entre dos líneas, una línea con una gran vo-cación garantista, que considera que la Administración que ostenta la titularidaddel servicio ha de responder, de modo objetivo y directo, de los daños que ésteproduzca a terceros en el marco de su funcionamiento normal o anormal, sinperjuicio de que ésta pueda después ejercer su derecho de repetición contra elcontratista-prestatario del servicio. Y otra línea, que parece la más correcta, queinterpreta la norma de forma literal, es decir, como una acción dirigida a obtener

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un pronunciamiento sobre la responsabilidad en atención al reparto de la cargaindemnizatoria, es decir que la Administración declarará que la responsabilidades del contratista, salvo que exista una orden de aquella que haya provocado eldaño o salvo que el mismo se refiera a vicios del proyecto. En todo caso, existirásiempre la obligación de la Administración de resarcir los perjuicios ocasionadosal tercero, cuando aquélla incumpla el trámite procedimental exigido para declararla responsabilidad del contratista, dejando siempre a salvo el derecho de repeticióncontra el mismo.

J. P. A.

(1)MALLOL GARCÍA, Aspectos de la responsabilidad en la esfera de la AdministraciónLocal, Valencia, 1952.

(2)Joaquín MESEGUER YEBRA, La responsabilidad patrimonial de las Administra-ciones Públicas: el nexo causal.

(3)Por ejemplo, de AHUMADA RAMOS, La responsabilidad patrimonial de las Admi-nistraciones Públicas, Pamplona, 2000.

O. MIR PUIGPELAT, La Responsabilidad patrimonial de la Administración, haciaun nuevo sistema.

(4)Sentencia de 4 de mayo de 1995, al manifestar que «como hemos expresado,entre otras, en nuestras sentencias de 5 de febrero y 20 de abril de 1991, 10 demayo, 18 de octubre, 27 de noviembre y 4 de diciembre de 1993, 14 de mayo, 4de junio, 2 de julio y 27 de septiembre de 1994, 11 de febrero (recurso de casaciónn.º 1619/1992) y 1 de abril de 1995 (recurso de casación n.º 337/1992) se confi-gura de forma objetiva o por el resultado la responsabilidad de la Administración,siendo indiferente que la actuación administrativa sea normal o anormal pues essuficiente para admitirla que, como consecuencia de aquélla, se haya producidoun daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, sin que concurrafuerza mayor».

(5)Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Responsabilidad Patrimonial de las AdministracionesPúblicas.

(6)ESCOBAR, La responsabilidad contractual de la Administración pública, 1989;GARCÍA DE ENTERRÍA, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa,1984; LEGUINA, La responsabilidad civil de la Administración pública.

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(7)— Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 1995: «como acertadamentesostiene la representación procesal de la empresa contratista no existe responsa-bilidad alguna para ésta, porque según determina el párrafo segundo del referidoartículo 134 del Reglamento General de contratación del Estado, aprobado porDecreto 3354/1967, de 28 de diciembre, cuando los daños sean consecuencia deuna orden inmediata y directa de la Administración contratante o fueran debidosa los vicios del proyecto, será ésta responsable dentro de los límites señaladosen la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, sin que, en estecaso, quepa la menor duda, dada la exhaustiva prueba pericial practicada, de queel deslizamiento del suelo se produjo como consecuencia exclusiva de los viciosdel proyecto, aprobado por la Administración y puntualmente ejecutado por laempresa contratista, lo que exonera a ésta de cualquier responsabilidad por losdaños causados a terceros».

— Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo,Sección 1ª, de 10 de mayo de 2006. «En interpretación del artículo 134 del antiguoReglamento General de Contratación de Estado, existe una línea jurisprudencial,cuyo criterio este Tribunal comparte, que mantiene la naturaleza netamente obje-tiva de la responsabilidad patrimonial de la Administración impide a ésta, queactúa en la esfera de sus atribuciones para satisfacer un servicio público, desplazarla misma al contratista, mero ejecutor material, sin perjuicio de la acción de repe-tición de aquélla contra éste (sentencias de 19 de mayo de 1987 y 23 de febrerode 1995), ya que si bien las obras han sido adjudicadas a una empresa contratista,no puede olvidarse que su responsabilidad sería subjetiva, mientras que la de laAdministración es directa y objetiva, todo ello, se insiste, sin que obste a una po-sible acción de reintegro que la Administración puede formular frente al contratista(sentencias de 13 de febrero de 1987 y de 27 de diciembre de 1989). Se ha deañadir que en el presente caso la Administración ni siquiera ha contestado a lareclamación patrimonial efectuada por los recurrentes, por lo que la misma legal-mente queda rechazada, pero nada dice sobre si ha de responder el contratista,de forma que si los poderes públicos no han atribuido al contratista la responsabi-lidad en la vía administrativa, sería contrario a un elemental sentido de justiciamaterial intentar desviar tal responsabilidad en sede jurisdiccional en perjuicio deladministrado (STS de 23 de diciembre de 1987). La sentencia de 20 de octubrede 1987 interpretaba ya ese artículo 134 del mencionado Reglamento a la luz delas nuevas concepciones sobre responsabilidad de la Administración, y si bienésta puede repetir contra el contratista apoyándose en dicho precepto, esa posi-bilidad no excluye la responsabilidad directa de la Administración cuando el dañoproducido sea consecuencia de un actuar ligado a la misma por vínculos contrac-tuales, razonamiento que se encuentra en la misma línea de lo establecido por laSentencia de 8 de mayo de 2001, del Tribunal Supremo, recaída en recurso decasación para unificación de doctrina.

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— Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 7 de septiembrede 2004, que falla a favor de la indemnización de daños y perjuicios causados porcaída en la vía pública, al introducir una pierna en una alcantarilla sin tapa. Consi-dera la existencia de un funcionamiento anormal de los servicios públicos, incum-pliendo el Ayuntamiento sus obligaciones relativas al mantenimiento y conservaciónde las vía públicas. No cabe exigir la responsabilidad patrimonial a la empresaque gestiona el servicio municipal de agua, pues aunque la alcantarilla es un ele-mento a través del cual se presta dicho servicio, su conservación y mantenimientoal ser parte de la vía pública, es una competencia municipal.

— Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, de 17 de fe-brero de 2006, sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, SantaCruz de Tenerife, n.º 43/2006, de 10 de febrero, «culpa in vigilando de la Adminis-tración»; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canaria, Santa Cruz deTenerife, n.º 548/2005, de 15 de diciembre, responsabilidad de la Administraciónpor «falta de diligencia a la hora de velar por la seguridad».

— En los mismos términos, la sentencia de la Audiencia Nacional, sala de locontencioso-administrativo, de 28 de octubre de 2005; sentencia de la AudienciaNacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 20 de octubre de 2005; sen-tencia de la Audiencia Nacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 17 deoctubre de 2005; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la ComunidadValenciana n.º 442/2005, de 7 de junio; sentencia de la Audiencia Nacional, salade lo contencioso-administrativo, de 18 de mayo de 2005; sentencia de la AudienciaNacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 1 de abril de 2005; sentenciadel Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Santa Cruz de Tenerife, n.º 139/2005,de 15 de marzo.

(8)— Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2000. «De los hechosprobado por el Tribunal a quo, se deduce claramente que la situación de ruinainminente del edificio propiedad del demandante, fue debida a la rotura de la redde agua potable del municipio, cuya explotación estaba concedida a la entidadTécnicas de Depuración, S.A. (TEDESA), con una cláusula relativa a la conserva-ción de las instalaciones y saneamiento a cargo de ésta, quien resultaba directa-mente responsable en relación a terceros de los daños personales y materialescausados como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los serviciosgestionados.

De los referidos hechos y de lo dispuesto concordadamente por los ya citadosartículos 54 de la Ley de Bases de Régimen Local, 223 del Reglamento de Orga-nización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, 128.1 3ªdel Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, 121.2 y 123 de la Leyde Expropiación Forzosa, 72.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos delEstado, aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril, y 218.3 del ReglamentoGeneral de Contratación, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre,

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se deriva a la responsabilidad extracontractual de la entidad concesionaria delservicio público de suministro de agua y alcantarillado, ya que los daños y perjuicioscausados no tuvieron su origen en cláusula alguna, de ineludible cumplimiento,impuesta por la Administración a la concesionaria ni fueron consecuencia inme-diata y directa de una orden de la Administración, sino que derivaron de una inco-rrecta conservación de la red de agua potable del municipio.

— Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2001, «estamos en presenciadel funcionamiento de un servicio público y que la Ley 8/1972, de 10 de mayo, deAutopistas de Peaje, al disponer ya en el artículo 19 que "las indemnizacionesque procedan en los supuestos de los artículos 40 de la LRJ (hoy sustituido porel 139 de la Ley 30/1992), y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, serán a cargodel concesionario cuando los daños a que dichos preceptos se refieren seanconsecuencia de la explotación del servicio concedido a no ser que sean exclusi-vamente imputables a cláusulas o medidas impuestas por la Administración des-pués de haber sido adjudicada la concesión", y terminantemente proclama en elart. 27, al regular el régimen jurídico durante la fase de explotación, que el conce-sionario deberá conservar la vía en perfectas condiciones de utilización, prestandoel servicio ininterrumpidamente durante las 24 horas del día, salvo supuestos ex-cepcionales debidos a caso fortuito o fuerza mayor, es visto cómo producida lalesión en la prestación de un servicio público, mediante concesión, deviene detodo punto inexcusable la particular imputación al concesionario cuando resultaindeclinable que el accidente se produjo por la omisión del deber de mantener laautopista en adecuadas condiciones, garantes de la seguridad vial.»

— La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 31 deoctubre de 2003, ha establecido que en los supuestos de reclamación de dañoscausados a un tercero por el contratista, la Administración declarará que la res-ponsabilidad es del contratista, salvo que exista una orden de aquella que hayaprovocado el daño. En estos supuestos, la reclamación dirigida al órgano decontratación, será resuelta por la Administración, decidiendo la responsabilidadque deberá ser satisfecha por el contratista. Contra este acuerdo, los afectadospodrán interponer recurso contencioso-administrativo.

Cuando la responsabilidad incumba al contratista, la reclamación ha de realizarsepor el perjudicado ante los órganos de la Jurisdicción civil, a cuyo efecto estableceel artículo 97.3, del Texto Refundido de la Ley de Contratos, que interrumpe elplazo de prescripción de la acción el previo requerimiento a la Administración,para que se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde laresponsabilidad de los daños.

— La sentencia del Tribual Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de 14 deoctubre de 2004, deniega la indemnización por daños y perjuicios ocasionadospor caída en la vía pública. En el tramo de calle donde se produjo la caída se es-taban ejecutando unas obras de acerado a cargo de una UTE. No concurre lacircunstancia de imputación de los daños a la Administración relativa a que los

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mismos fueron originados como consecuencia inmediata y directa de orden deaquélla o vicios del proyecto y además la Administración ha comunicado al perju-dicado la existencia del contratista y la obligación de responder de éste en su caso.

Igual, sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 420/2003, de 30de abril; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha n.º181/2006, de 6 de abril de 2006, sentencia del Tribunal Superior de Justicia deCastilla-La Mancha n.º 489/2005, de 30 de noviembre, sentencia del TribunalSuperior de Justicia de Andalucía, Sevilla, de 30 de septiembre de 2001; sentenciade la Audiencia Nacional, Sala de lo contencioso-administrativo, de 13 de julio de2005; sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco n.º 418/2005, de13 de mayo; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Manchan.º 131/2005, de 21 de marzo.

(9)Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2001. No cabe duda de que, alno tratarse de daños causados por cláusulas del contrato impuestas por la Admi-nistración al concesionario ni de una orden directa de ésta, debe responder deaquéllos el propio contratista, como se deduce de lo establecido concordadamentepor los artículos 121.2 de la Ley de Expropiación Forzosa y 134 del ReglamentoGeneral de Contratación, precepto este recogido después en el artículo 98, de laLey 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas.

Ahora bien, la reclamación del perjudicado ha de dirigirse, según lo dispuesto porestos dos últimos preceptos y por el artículo 123 de la Ley de Expropiación Forzosa,a la Administración contratante, que debe resolver tanto sobre la procedencia dela indemnización como sobre su cuantía y quién debe pagarla, modo de procederque no observó la Administración del Estado demandada al limitarse a informara la entidad reclamante que los vertidos los había efectuado la empresa contratistay que la obligación del dueño era cerrar la finca o colocar vigilancia permanentepara evitar tales vertidos.

Aunque la responsable de los vertidos de escombros fuese, según lo dicho, laempresa contratista, lo cierto es que, al no haberlo así declarado la Administracióndel Estado contratante y no haber sido emplazada en la primera instancia aquellaempresa, la responsabilidad por los perjuicios causados con los vertidos debeasumirla la Administración del Estado demandada, quien no actuó en la formaordenada tanto por la Ley de Expropiación Forzosa como por el referido Regla-mento General de Contratación, y así lo declaró ya la antigua sala cuarta de esteTribunal Supremo en su sentencia de 28 de mayo de 1980, que, al no procederdel modo indicado en los artículos 121.2 y 123 de la Ley de Expropiación Forzosay 134 del Reglamento General de Contratación Administrativa, considera queeludió su propia responsabilidad frente al perjudicado, reclamante en la vía admi-nistrativa precedente, y a ella debe por tanto serle impuesta dicha responsabilidad,sin perjuicio de su desplazamiento sobre el responsable, puesto que los preceptoscitados han pretendido, sin duda, en estos casos permitir al particular una paridad

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de trato en relación con otros casos en que la Administración es directamenteimputable, pero sin perjuicio de que la responsabilidad recaiga sobre el patrimoniode quien realmente corresponde porque es quien tiene obligación de soportarla,doctrina jurisprudencial que late también en las sentencias de esta sala de 9 demayo de 1989, 9 de mayo de 1995, 12 de febrero de 2000 y 8 de julio de 2000.

Igual sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco n.º 229/2006, de29 de marzo; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña n.º 1466/2005,de 13 de diciembre, responsabilidad de la Administración por dictar una resoluciónque niega su responsabilidad sin considerar la del contratista, toda vez que esemodo de conducirse ha privado al recurrente de la posibilidad de argumentar loque en defensa de su derecho estimare procedente en relación con la responsa-bilidad del contratista; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla yLeón, Burgos, n.º 547/2005, de 12 de diciembre «al margen de los términos delcontrato aportado a la actuación, la Administración demandada, lejos de cumplircon el ordenamiento jurídico vigente, simplemente resolvió dar traslado de la re-clamación del recurrente a la empresa contratista, sin que conste que haya trami-tado ni mucho menos resuelto tal y como le exige el ordenamiento jurídico la re-clamación de la recurrente. Y desde luego ante este supuesto de incumplimientolegal, lo que no puede esta Sala es que la propia Administración local se beneficiede su conducta netamente ilegal».

En los mismos términos, sentencia del Tribunal Supremo de fecha 28 de mayode 1980; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 1025/2005, de16 de noviembre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º1360/2005, de 20 de octubre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madridn.º 1371/2005, de 20 de octubre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia deMadrid n.º 1367/2005, de 20 de octubre; sentencia del Tribunal Superior de Justiciade Madrid n.º 1257/2005, de 4 de octubre; sentencia del Tribunal Superior deJusticia de Madrid n.º 1264/2005, de 4 de octubre; sentencia del Tribunal Superiorde Justicia de Castilla y León, Valladolid n.º 1893/2005, de 12 de septiembre;sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria n.º 390/2005, de 12 deseptiembre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias n.º 1201/2005,de 18 de julio; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares n.º 612/2005,de 8 de julio; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 529/2005,de 23 de junio; sentencia de la Audiencia Nacional, sala de lo contencioso-admi-nistrativo, de 31 de mayo de 2005; sentencia del Tribunal Superior de Justicia dela Comunidad Valenciana n.º 566/2005, de 20 de mayo; sentencia del TribunalSuperior de Justicia de Madrid n.º 568/2005, de 28 de abril; sentencia del TribunalSuperior de Justicia de Galicia n.º 216/2005, de 7 de abril; sentencia del TribunalSuperior de Justicia de Madrid n.º 463/2005, de 5 de abril; sentencia del TribunalSuperior de Justicia de Galicia n.º 188/2005, de 23 de marzo; sentencia del TribunalSuperior de Justicia de Galicia n.º 166/2005, de 17 de marzo; sentencia del TribunalSuperior de Justicia de Madrid n.º 373/2005, de 15 de marzo; sentencia del Tribunal

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