1. Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 14 de abril de 2011.-VISTO:Las actuaciones nros. 2895/07, 7750/08 y 3553/10, relativas alcumplimiento de la normativa vigente en materia de jornada laboral del personalque presta funciones los sbados, domingos y feriados en establecimientospblicos.Y CONSIDERANDO QUE: Esta Defensora del Pueblo recibe, desde hacetiempo, constantemente denuncias y consultas al respecto (actuaciones nros.4864/10, 5505/10, 917/11, 918/11 y 919/11), constituyendo una problemtica delarga data que se extiende en diferentes contextos. En los actuados que originan la presente, losplanteos fueron formulados por agentes que prestan funciones en el Hospital deRehabilitacin Respiratoria Dra. Mara Ferrer, el Hospital General de AgudosDr. Carlos Durand y radio-operadores de la Direccin General Sistema deAtencin Mdica de Emergencia (SAME); no obstante el anlisis que seefectuar resulta extensible a la situacin del conjunto de trabajadores que sedesempean en el mbito del Ministerio de Salud, tanto en hospitales como enla Direccin General Sistema de Atencin Mdica de Emergencia (SAME).A continuacin se aborda la situacin planteada porel universo de trabajadores que comparte esta modalidad de trabajo (franquera)desde una perspectiva integral, que avanza sobre la literalidad de lasprescripciones legales para considerar aspectos sociales, ambientales yculturales, que inciden significativamente en la salud de los/as trabajadores/as yen el sistema de atencin brindado a la comunidad.1.- Antecedentes fcticosLa actuacin n 2895/07 se inici con la presentacinefectuada por una radio-operadora de la Direccin General Sistema de Atencin 1

2. Mdica de Emergencia (SAME) que denunci el supuesto incumplimiento dellmite mximo legal de jornada establecido para tareas insalubres, sobre todo enlas jornadas del personal que se desempea sbados, domingos y feriados.Particularmente, la presentante seal que la violacin de la jornada se producecon los feriados de febrero y abril (carnaval, 2 de abril y Semana Santa) ascomo tambin en vsperas de Navidad y Ao Nuevo, con los asuetos.Mediante la Resolucin n 4925/08 de estaDefensora del Pueblo se solicit al Director General del SAME, al entoncesDirector General de Desarrollo y Capacitacin de Personal Tcnico,Administrativo y Profesional en Salud y al Director General Tcnico,Administrativo y Legal del Ministerio de Hacienda remitieran de manera urgentelos registros originados en los distintos oficios librados por este organismo. Enrespuesta se recibi el Informe n 100.905/UGRH/2009 en el que se seal: ...Mediante el Decreto n 8908/78... la autoridad administrativa declar riesgosasy/o insalubres las funciones y lugares que all se detallan... Por ello para elpersonal denominado franquero, cuyas tareas son consideradas insalubres deconformidad con lo dispuesto por el Decreto n 8908/78... la jornada de trabajo acumplir debe calcularse de modo proporcional, tomando como referencia lajornada de trabajo del personal franquero (con tareas no insalubres) cuyajornada es de 12 horas... cabe concluir que aquellos agentes cuya modalidad detrabajo responde a la definicin de franquero, cumple una jornada de 12 horaso 10 hs. 28 minutos por cada da, segn si sus tareas son o no consideradasinsalubres... (fs. 84 de la actuacin n 2895/07).Puede observarse, que en relacin a los puntosespecficos indagados por esta Defensora del Pueblo, se omiti responder.La actuacin n 7750/08 se inici de oficio a fin deevaluar la adecuacin de la jornada del personal de enfermera, denominadofranquero, a lo estipulado por la normativa vigente en la materia.El 27 de octubre de 2009 se libr oficio a laSubsecretara de Gestin de Recursos Humanos y con relacin al Decreto n937/07 se solicit la siguiente informacin: ... a) Si la Administracin considerael trabajo de enfermera como un trabajo por equipos en los trminos de la Leyn 11.544 y, en caso de ser as, indique acto administrativo mediante el cual sereconoci dicha situacin. b) Caso contrario, informe el fundamento por el cualla Administracin se ha encuadrado en la excepcin prevista por la normativa. c)Si se ha evaluado la posibilidad de que los asuetos administrativos no alcancenal personal que cumple tareas asistenciales en los hospitales de la ciudad deBuenos Aires as como tambin a aquellos trabajadores cuyas tareas -por sunaturaleza- no pueden ser interrumpidas. d) Si todos los hospitales de la ciudad 2 3. de Buenos Aires han adoptado un criterio comn para la cobertura del serviciocuando la jornada del franquero supera los cuatro das... (fs. 17).Por medio del Informe n 103.699/SUBRH/2009, elDepartamento Tcnico Jurdico de la Subsecretara de Gestin de RecursosHumanos remiti copia del Decreto n 937/07 e inform: ... En su considerandoel Decreto mencionado establece que al existir diferentes formas de prestacinlaboral, las mismas merecen en ciertos casos un especial tratamiento... dichoDecreto regula la situacin particular de los Agentes de esta Administracin querealizan tareas laborales de franqueros... y la situacin de profesionales regidospor las Ordenanzas Nros. 41.455 y 45.199... Sin perjuicio de ello se entiendeprocedente que la consulta debera ser evacuada por el rea pertinente delMinisterio de Salud... (fs. 25/26). Similar pedido de informes se dirigi a la DireccinGeneral Administracin y Desarrollo de Recursos Humanos el 17 de febrero de2010, sin que se contestara lo solicitado. La actuacin n 3553/10 fue iniciada por un grupo deenfermeros del Hospital de Rehabilitacin Respiratoria Dra. Mara Ferrer quese desempea los das sbados, domingos y feriados. Los presentantes, aquienes por su modalidad de prestacin se los denomina franqueros, solicitaronla reduccin de la jornada de aquellos agentes cuyas tareas y/o lugares detrabajo fueron declarados insalubres. En particular, entendieron verseperjudicados por la sancin del Decreto n 937/07, que establece que debentrabajar los das no laborables y asuetos, y que no reglamenta claramente lajornada de los trabajadores cuyas tareas fueron declaradas riesgosas oinsalubres.El 11 de agosto de 2010 se libr oficio al Hospital deRehabilitacin Respiratoria Dra. Mara Ferrer solicitndose la siguienteinformacin: a) cantidad de enfermeros por sector, b) cantidad de horas ydistribucin de la jornada del personal cuyas tareas y/o lugares de trabajo fuerondeclarados insalubres, c) cantidad de horas y distribucin de la jornada delpersonal que cumple tareas comunes, d) si el personal de enfermera cuyastareas y/o lugares de trabajo fueron declarados insalubres realiza mdulos uhoras extraordinarias. En caso de ser as, indique el motivo que fundamentadichas asignaciones (fs. 2).A travs del Informe n 3920/HRRMR/2010, elDirector del nosocomio indic la cantidad de enfermeros que cumplen tareas losfines de semana por sector, sealando asimismo la cantidad de horas de susjornadas (fs. 10). 3 4. Posteriormente, por oficio librado el 13 de septiembrede 2010 se le solicit que diera respuesta a los puntos restantes del oficio quese le dirigiera en agosto del mismo ao.Al contestar, el Subdirector Mdico del Hospital deRehabilitacin Respiratoria Dra. Mara Ferrer indic que el personal deenfermera franquero realiza mdulos y horas extraordinarias y que se recibiuna presentacin solicitando la reduccin horaria (fs. 25). Asimismo, acompacopia de las notas diligenciadas en el trmite de esta ltima.Los presentantes tomaron vista de la informacincolectada y acompaaron fotocopias de notas presentadas ante el Ministerio deSalud local.Entre la documentacin aportada se adjunt laopinin vertida por el abogado del Hospital Materno Infantil Dr. Ramn Sardsobre la cuestin planteada por un grupo de enfermeros franqueros de esenosocomio, concluyendo que el Decreto n 937/07 no regul la cantidad dehoras que deben cumplir los trabajadores que bajo esta modalidad cumplentareas riesgosas o insalubres (fs. 30/33). En consecuencia el Director delmencionado Hospital elev a la Direccin General Regin Sanitaria I, en julio de2008, la consulta sobre el tratamiento que corresponde adoptar (fs. 42). Por otra parte, en el mes de septiembre de 2010 elDirector General de Administracin y Desarrollo de Recursos Humanos informal Hospital de Rehabilitacin Respiratoria Dra. Mara Ferrer que se remiti loactuado a la Procuracin General de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (fs.113/114).Cabe aclarar, que entre la documentacin referida seincluyen -en fotocopias simples- diversas notas presentadas por personalfranquero perteneciente a distintos nosocomios dependientes del Ministerio deSalud del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en las que seformulan peticiones de similar tenor a las que sustentan los denunciantes.2.- Normativa2.1.- Jornada de trabajo La Ley 11.544, regula la jornada de trabajo a nivelnacional y es de aplicacin en todas las jurisdicciones de la RepblicaArgentina. 4 5. La duracin del trabajo no podr exceder de ochohoras diarias o cuarenta y ocho horas semanales para toda persona ocupadapor cuenta ajena en explotaciones pblicas o privadas, aunque no persigan finesde lucro (art. 1).En las explotaciones comprendidas en el art. 1, seadmiten las siguientes excepciones: a) Cuando se trate de directores y gerentes (inciso sustituido por art. 1de la Ley 26.597 B.O. 11/6/2010); b) Cuando los trabajos se efecten por equipos, la duracin deltrabajo podr ser prolongada ms all de las ocho horas por da y decuarenta y ocho semanales, a condicin de que el trmino medio de lashoras de trabajo sobre un perodo de tres semanas a lo menos, no excedade ocho horas por da o de cuarenta y ocho horas semanales; c) En caso de accidente ocurrido o inminente, o en caso de trabajo deurgencia a efectuarse en las mquinas, herramientas o instalaciones, o en casode fuerza mayor, pero tan slo en la medida necesaria para evitar que uninconveniente serio ocurra en la marcha regular del establecimiento ynicamente cuando el trabajo no pueda ser efectuado durante la jornada normal,debiendo comunicarse el hecho de inmediato a las autoridades encargadas develar por el cumplimiento de la presente ley (art. 3).Los reglamentos del Poder Ejecutivo pueden fijar porindustria, comercio y oficio y por regin: a) Las excepciones permanentesadmisibles para los trabajos preparatorios o complementarios que debannecesariamente ser ejecutados fuera de lmite asignado al trabajo general delestablecimiento o para ciertas categoras de personas cuyo trabajo seaespecialmente intermitente; b) Las excepciones temporarias admisibles parapermitir a las empresas hacer frente a las demandas extraordinarias de trabajo(art. 4).Todas las reglamentaciones y excepciones debenhacerse previa consulta a las respectivas organizaciones patronales y obreras yen ellas se determinar el nmero mximo de horas suplementarias que ha deautorizarse en cada caso. El tipo de salario para esas horas suplementarias seraumentado por lo menos en un 50% en relacin al salario normal y en un 100%cuando se trate de das feriados (art. 5). El Decreto n 16.115/33, que reglamenta la Ley11.544, en sus considerandos establece que ... si bien la jornada de trabajodebe tener una duracin estricta de ocho horas diarias, o se puede durante uno5 6. o varios das extender ms all de dicho lmite, no puede dejarse librada a lasimple voluntad del empleador esta opcin, pues es de primordial importancia yafecta directamente al derecho del trabajador el efectuar sus labores dentro delas mejores condiciones que la legislacin autorice, debiendo ser enconsecuencia el sistema optativo que establece la Ley 11.544, definido por el P.E. al reglamentarla, teniendo en cuenta las caractersticas y factores especficosque condicionan cada una de las actividades.... El art. 1 del mencionado Decreto prev que en loscasos de trabajo continuo efectuado por equipos se estar a lo que dispone elart. 2. Salvo lo que dispongan los decretos especiales en materia de trabajo detemporada, o en los que por su naturaleza, sean intermitentes, se considerartrabajo real o efectivo el tiempo durante el cual los empleados u obreros de lasempresas deban estar presentes en sus puestos respectivos para ejecutar lasrdenes de sus superiores o encargados inmediatos. No se computar en eltrabajo el tiempo del traslado del domicilio de los empleados u obreros hasta ellugar en que esas rdenes fueran impartidas, ni los descansos normalesintercalados y las interrupciones apreciables en el trabajo, durante las cuales nose les exija ninguna prestacin y puedan disponer de su tiempo (art. 1).Cuando el trabajo se efecte por equipos, laduracin podr ser prolongada ms all de las ocho horas por da y decuarenta y ocho semanales distribuyendo las horas de labor sobre unperodo de tres semanas consecutivas o sea un total de 144 horas, en 18das laborables, en forma que el trmino medio de las horas de trabajodentro del ciclo no exceda de ocho horas por da o cuarenta y ochosemanales, sin que en ningn caso el trabajo semanal exceda de 56 horas(art. 2).El pago de la jornada establecida en cualquiera delas formas indicadas en los dos artculos precedentes no dar lugar a recargo desueldos o salarios (art. 3). La jornada de seis horas diarias o treinta y seissemanales slo tendr aplicacin cuando el obrero o empleado trabajetoda o la mayor parte de esa jornada en los lugares que se considereninsalubres, bien por las condiciones del local de trabajo o por lasmodalidades o naturaleza del trabajo que se ejecuta. La distribucin desigualde las treinta y seis horas semanales se efectuar de manera que la jornadadiaria no exceda de siete horas y que no se prolongue ms all de las trecehoras del sbado, salvo los casos exceptuados por los reglamentos de la Ley11.640 y en la forma que establecen los arts. 1 y transitorio de este Decreto.Esta facultad podrn utilizarla los patrones cuando habindose prolongado la 6 7. jornada de ocho horas, aquellos trabajos sujetos a la de seis estn de tal modocorrelacionados que la interrupcin de la jornada trajese aparejado graveperjuicio a la industria, el cual deber ser juzgado por la autoridad de aplicacinal hacerse los reglamentos especiales. Los reglamentos especiales a que serefiere el art. 5 de este Decreto, determinarn los lugares y clase de trabajocomprendidos en la denominacin de insalubres, as como las condicionesnecesarias para que determinados locales o trabajos puedan ser declaradossalubres por perfeccionamiento tcnico o de mtodo. Mientras no sean dictadostales reglamentos se estar a lo que dispone el art. 23 de este Decreto (art. 8). La jornada de trabajo nocturno no podr exceder desiete horas, entendindose como tal la que se realice habitual e ntegramenteentre las 21 y las 6 horas. Cuando la jornada de trabajo se prolongue ms allde las 21 horas o se inicie antes de las 6 horas o, de cualquier otra manera, sealternen horas diurnas de trabajo con horas nocturnas, cada una de las horastrabajadas comprendidas entre las 21 y las 6, valdr a los efectos de completarla jornada de ocho horas, como una hora y ocho minutos. Cuando el trabajo serealice por equipos, el personal podr efectuar jornadas de 8 horas desdelas 21 a las 6, pero en compensacin por cada siete das de trabajonocturno, tendr descanso equivalente a una jornada de trabajo (art. 9).Se entiende por equipo: a) Un nmero cualquierade empleados u obreros cuya tarea comience y termine a una misma horaen trabajos en que, por su naturaleza, no admitan interrupciones, y b) Unnmero cualquiera de empleados u obreros, cuya tarea est en tal formacoordinada que el trabajo de unos no pueda realizarse sin la cooperacinde los dems (art. 10). Mientras no se dicten los reglamentos especiales, aque se refieren los artculos 5 y 17 de este Decreto, el trabajo de lasexplotaciones pblicas o privadas, que regula la Ley 11.544, puede realizarsecon arreglo a cualquiera de los modos siguientes:.. c) En los trabajos que seefecte por equipos, se estar a lo que previene el art. 2 de este Decreto(artculo transitorio 1). El Decreto Ley n 10.375/56 modific la Ley 11.544,agregando como ltimo prrafo al art. 1 el siguiente: ... La limitacinestablecida por esta ley es mxima y no impide una duracin del trabajomenor de 8 horas diarias o 48 semanales para las explotacionessealadas. La Ley 18.204 estableci la prohibicin desde las 13horas del da sbado hasta las 24 horas del da domingo siguiente, del trabajo 7 8. material por cuenta ajena y el que se efecte con publicidad por cuenta propiaen actividades, explotaciones, establecimientos o sitios de trabajo pblicos oprivados (art. 1) quedando facultado el Poder Ejecutivo Nacional, mediantereglamentaciones de carcter nacional o regional, por actividad o tipo deexplotacin, para fijar las excepciones. Las reglamentaciones especificarn lascausas que justifiquen las excepciones, sus modalidades y las propias delotorgamiento del descanso semanal compensatorio (art. 3).Esta ley no ser de aplicacin en los casos en que eldescanso semanal sea objeto de reglamentacin especfica en estatutos legalesparticulares (art. 5).2.2.- Feriados y das no laborablesEl rgimen legal de los das feriados y no laborablesen el pas se encuentra establecido por las Leyes 21.329, 23.555 y 24.445,como as tambin por diversas leyes modificatorias o complementarias. En el ao 2010, el Poder Ejecutivo Nacional dict elDecreto n 1584/10 a fin de proceder a la unificacin de la normativa vigenterelativa a feriados y das no laborables con el objetivo de reflejar losacontecimientos histricos y permitir, a la vez, el desarrollo de actividades comoel turismo.Se establecieron como das feriados nacionales ydas no laborables en todo el territorio de la Nacin los siguientes: 1 de enero:Ao Nuevo; Lunes y Martes de Carnaval; 24 de marzo: Da Nacional de laMemoria por la Verdad y la Justicia; Viernes Santo; 2 de abril: Da del Veteranoy de los Cados en la Guerra de Malvinas; 1 de mayo: Da del Trabajo; 25 demayo: Da de la Revolucin de Mayo; 20 de junio: Paso a la Inmortalidad delGeneral D. Manuel Belgrano; 9 de julio: Da de la Independencia; 17 de agosto:Paso a la Inmortalidad del General D. Jos de San Martn; 12 de octubre: Dadel Respeto a la Diversidad Cultural; 20 de noviembre: Da de la SoberanaNacional; 8 de diciembre: Da de la Inmaculada Concepcin de Mara; 25 dediciembre: Navidad; y como da no laborable el Jueves Santo (art. 1).El mismo Decreto estableci en su art. 2, que elferiado nacional del 17 de agosto ser cumplido el tercer lunes de ese mes, eldel 12 de octubre ser cumplido el segundo lunes de ese mes y el del 20 denoviembre ser cumplido el cuarto lunes de ese mes.A travs del art. 3 se crearon los feriados con finestursticos. Estos se producen cuando las fechas de los feriados nacionales 8 9. coinciden con los das martes o jueves, oportunidad en la que el Poder EjecutivoNacional fijar dos feriados por ao que debern coincidir con los das lunes oviernes inmediato respectivo. Si los feriados no coinciden con los das martes ojueves, el Poder Ejecutivo Nacional fijar dos feriados destinados a desarrollar laactividad turstica. El Poder Ejecutivo Nacional deber establecer los feriadostursticos por perodos trianuales, con una antelacin de cincuenta das a lafinalizacin del ao calendario.Los das lunes o viernes que resulten feriados poraplicacin de los artculos precedentes gozarn en el aspecto remunerativo delos derechos que establece la legislacin vigente respecto de los feriadosnacionales (art. 4).Asimismo, se fijaron como das no laborables los dasdel Ao Nuevo Judo (Rosh Hashana), dos das; el Da del Perdn (lom Kipur),un da, y de la Pascua Juda (Pesaj) los dos primeros das y los dos ltimos daspara los que profesen la religin juda y el da del Ao Nuevo Musulmn(Hgira), el da posterior a la culminacin del ayuno (Id Al-Fitr); y el da de laFiesta del Sacrificio (Id Al-Adha) para los que profesen la religin musulmana.Por otro lado, el convenio colectivo de trabajo delpersonal del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires instaura el 8 denoviembre como da del Trabajador Municipal en conmemoracin a la fecha deconstitucin de la Confederacin de Obreros y Empleados Municipales(COEMA) declarndose da no laborable para los empleados del Gobierno de laCiudad Autnoma de Buenos Aires (art. 80). 2.3.- Marco regulatorio para el empleo pblico de la CiudadAutnoma de Buenos Aires La relacin de empleo de los trabajadores de laAdministracin Pblica de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se rige por laConstitucin Nacional y las normas provenientes de los Tratados y Convenios aque hace referencia su art. 75 inc. 22; la Constitucin de la Ciudad, la Ley 471,de Relaciones Laborales en la Administracin Pblica de la Ciudad Autnomade Buenos Aires y el Convenio Colectivo suscripto ente el Poder Ejecutivo de laCiudad y el Sindicato Unico de Trabajadores del Estado de la Ciudad de BuenosAires. Tambin son fuentes de regulacin de la relacin de empleo pblico laLey Nacional de Riesgos del Trabajo y la Ley Previsional Nacional 24.241, susmodificatorias y complementarias. El art. 38 de la Ley 471 establece que la jornada detrabajo es de 35 horas semanales, salvo los que ya cumplieran horarios 9 10. superiores con adicionales compensatorios, o estuvieran comprendidos enregmenes especiales, y sin perjuicio de las excepciones que se establezcan porva reglamentaria y por la negociacin colectiva. La autoridad competente decada reparticin establecer el horario en el cual deban ser prestados losservicios teniendo en cuenta la naturaleza de stos y las necesidades de lareparticin. El trabajador est obligado a cumplir con el horario que seestablezca. El Decreto n 937/07 reglament el Rgimen delpersonal franquero y de los trabajadores comprendidos en las Ordenanzas nros.41.455 y 45.199 (Profesionales de la Salud y de Accin Social). Se denominafranquero al personal que por la naturaleza de su prestacin cumpla unajornada de trabajo normal y habitual en das sbados, domingos, feriados, dasno laborables o aquellos que sean considerados asueto (art. 2). Su art. 3 expresa: ... la prestacin de servicios delpersonal franquero se ajustar a las siguientes pautas: a) El rgimen deprestacin ser de doce (12) horas por cada da, salvo aquellos casos quese encuentren comprendidos en la normativa referida a tareas insalubres oriesgosas. b) En caso de declararse asueto administrativo, debern tomarservicio, a excepcin de aquellos que se desempeen en reas no consideradasesenciales....2.4.- Marco regulatorio para el ejercicio de la enfermera A los efectos de la aplicacin de normas vigentesque, para resguardo de la salud fsica o psquica, establecen especialesregmenes de reduccin horaria, licencias, jubilacin, condiciones de trabajo y/oprovisin de elementos de proteccin, se consideran insalubres las siguientestareas de enfermera:a) Las que se realizan en unidades de cuidados intensivos.b) Las que se realizan en unidades neuropsiquitricas.c)Las queconllevan riesgodecontraerenfermedadesinfectocontagiosas. d) Las que se realizan en reas afectadas porradiaciones, sean estas ionizantes o no.e) La atencin de pacientes oncolgicos.f) Las que se realizan en servicios de emergencia.La autoridad de aplicacin queda facultada para solicitar, de oficio o a pedidode parte interesada, ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, laampliacin de este listado (art. 24 de la Ley 24.004). La autoridad de aplicacin, al determinar la 10 11. competencia especifica de cada uno de los niveles a que se refiere el art. 3,podr tambin autorizar para el nivel profesional la ejecucin excepcional dedeterminadas prcticas, cuando especiales condiciones de trabajo o deemergencia as lo hagan aconsejable, estableciendo al mismo tiempo lascorrespondientes condiciones de habilitacin especial (art. 25, Ley Nacional deEnfermera, Ley 24.004).El captulo VII de la Ordenanza n 40.403, queregulaba la carrera municipal de enfermera, ya estableca una jornada mximade trabajo para el personal de enfermera de 35 horas semanales en general yde 30 horas semanales para reas de cuidado intensivo, que se implementarande acuerdo a la reglamentacin respectiva donde se contemplaran tambinotras modalidades horarias, segn necesidades y disponibilidades.La Ley 298 regula el ejercicio de la enfermera en laCiudad Autnoma de Buenos Aires (niveles profesionales, personascomprendidas, registro y matriculacin, autoridad de aplicacin y rgimendisciplinario). Entre las disposiciones transitorias que integran lanorma citada precedentemente, la clusula 5 prev que permanecern vigenteslas disposiciones sobre insalubridad establecidas por la legislacin nacional yjurisdiccional, adoptndose en caso de superposicin la norma ms favorable altrabajador, estando la autoridad de aplicacin facultada para ampliar lasdisposiciones en la materia conforme el procedimiento previsto en la ley.Por otra parte, cabe mencionar que el Decreto n843/00, que reglamenta los conflictos de trabajo, califica a los serviciossanitarios y hospitalarios como servicios esenciales (art. 2). Dicha calificacintiene en cuenta que: a) La extensin y duracin de la interrupcin de la actividadde que se tratare pudiere poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de lapersona en toda o parte de la comunidad; b) La actividad afectada constituyereun servicio pblico de importancia trascendental o de utilidad pblica; c) Lainterrupcin o suspensin del servicio pudiere provocar una situacin de crisisnacional aguda que hiciere peligrar las condiciones normales o de existencia dela poblacin.2.5.- Radio-operadores de emergencias En el Gobierno de la Ciudad Autnoma de BuenosAires las tareas de telefonista y radio-operador estn incluidas en el listado detareas consideradas insalubres (Decreto n 8908/978, puntos 2.7 y 2.8). 11 12. 3.- Antecedentes de intervenciones en la temtica3.1.- Hospital de Pediatra S.A.M.I.C. Prof. Dr. Juan P. Garrahan Por medio de la Resolucin n 671/2006 la Secretarade Trabajo de la Nacin homolog el Proyecto de Carrera de Enfermera delHospital de Pediatra S.A.M.I.C. Prof. Dr. Juan P. Garrahan. En el marco deltrmite de la actuacin n 2247/07 se consult a la Secretara de Trabajo queindicara si la actividad de enfermera del personal franquero se encontrabaalcanzada por la excepcin prevista en el inc. b) del art. 3 de la Ley 11.544. En respuesta se recibi el Dictamen n 382/08(agregado en la actuacin n 7750/08 a fs. 12/16), en el que luego de analizarlos antecedentes y marco legal, se concluy que las tareas de enfermera delpersonal franquero del Hospital de Pediatra S.A.M.I.C. Prof. Dr. Juan P.Garrahan en materia de jornada de trabajo se encontraran alcanzadas por laexcepcin prevista en el inc. b) del art. 3 de la Ley de Jornada de Trabajo, Ley11.544 y comprendidas en el sistema de trabajo por equipos (fs. 58/60,actuacin n 2247/07). 3.2.- Federacin de Asociaciones de Trabajadores de la SanidadArgentina (FATSA), Convenio Colectivo de Trabajo (CCT) n 122/75El 21 de diciembre de 2010, en el marco de laparitaria convocada en el expediente n 1.420.380/2010, la asociacin gremialde segundo grado mencionada en el prrafo precedente y la ConfederacinArgentina de Clnicas, Sanatorios y Hospitales acordaron, con relacin alreordenamiento de los feriados nacionales y su aplicacin en las relacioneslaborales de los trabajadores de la sanidad, la incorporacin del art. 20 bis alCCT n 122/75 que reza: Aquellos trabajadores que desarrollen sus tareas sloen das sbado, domingos y feriados, conforme los regmenes horarios vigentesen cada caso, tendrn los siguientes lmites mximos a su labor: a) Tresjornadas continuas o alternadas, en aquellas situaciones que por la sumatoriade feriados y das sbados y domingo se acumulen ms de tres das continuosde labor. Cada establecimiento deber reprogramar los planteles de la maneraque crea adecuado, teniendo en cuenta el lmite mximo de tres jornadas portrabajador. En el caso que en forma voluntaria el trabajador preste servicios msall de este lmite, las horas que excedan el mismo se liquidarn con losrecargos legales y convencionales correspondientes en cada caso (agregado ala actuacin n 7750/08, fs. 31/32).12 13. 3.3.- Dictamen PG 081808En el marco de la C.N. n 1.529.740/HRRMF/09, elMinisterio de Salud deriv a la Procuracin General de la Ciudad Autnoma deBuenos Aires las presentaciones efectuadas por agentes franqueros querevistan en distintos hospitales a fin de que sta se expida sobre la problemticaplanteada. Mediante Dictamen n 081808/11, la ProcuracinGeneral de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires opin: ... se estima pertinenteque atendiendo a razones de oportunidad, mrito y conveniencia se analice laposibilidad de tomar los recaudos tendientes a que la jornada de trabajo delpersonal franquero que desempea tareas de enfermera consideradasinsalubres no supere en ningn caso las treinta y seis horas semanalesprevistas por la Ley 11.544... (actuacin n 7750/08, fs. 47).4.- Personal franquero4.1.- Personal franquero que desarrolla tareas comunesLa jornada de trabajo estipulada por la norma es de35 horas semanales. Conforme la normativa vigente, un franquero cumple 12horas diarias de labor, los das sbados, domingos, feriados, das no laborablesy asuetos administrativos. En los supuestos en que seguido al fin de semana seprodujeran dos feriados consecutivos (Carnaval, Semana Santa o feriadopuente) o feriados y asuetos (semana de Navidad y Fin de Ao) el personalfranquero trabaja cuatro das seguidos, cumpliendo una jornada de 12 horasdiarias. Esto suma un total de 48 horas semanales ajustndose al tope previstopor la Ley 11.544. La administracin equipara en trminos salariales yen el rgimen de licencias al personal que cumple tareas de lunes a viernes conel personal franquero. Un fin de semana, seguido o no de feriado, equivale auna semana de trabajo. En el Anexo I que es parte integrante de la presenteResolucin se adjunta un clculo de las horas anuales trabajadas por personalde lunes a viernes y franqueros, teniendo en cuenta el calendario del ao 2011 yuna proyeccin estimada del ao 2012. En casosexcepcionales, en que el perodo13 14. comprendiera cinco das (por ejemplo cuando feriados como el del 24 de marzoo del 2 de abril se encuentran cercanos al Jueves y Viernes Santo o se declaranasuetos administrativos cercanos a las fiestas de Fin de Ao) el personalfranquero puede cumplir una jornada semanal de 60 horas. Si bien esta cantidadsupera el tope de 48 horas semanales, conforme la excepcin prevista en el inc.b) del art. 3 de la Ley 11.544 y aplicndose el promedio establecido por lanorma, no se estara violando el tope mximo previsto para las jornadascomunes, no as, en algunos casos, el tope para las jornadas insalubres.A esta altura debe advertirse que el examen delegalidad de la cuestin exige evaluar si estas extensas jornadas de labor noafectan derechos de rango constitucional (igualdad ante la ley, derecho a lasalud en el trabajo), y aun la atencin de los pacientes que asisten o seencuentran internados en los hospitales pblicos, sobre todo en los casos delpersonal que cumple tareas declaradas insalubres.4.2.- Personal franquero que desarrolla tareas insalubres En el marco de la actuacin n 7750/08, y a fin dedisponer de datos con relacin al tiempo de trabajo efectivo del personal cuyajornada laboral se desarrolla de lunes a viernes y sbados, domingos y feriados,se realiz el conteo de los das y horas de trabajo segn el calendario 2011 y2012, cuya presentacin se adjunta en el Anexo I.Durante el 2011 se observa que los trabajadorescuyas tareas fueron declaradas insalubres y desarrollan su jornada de lunes aviernes, cumpliran un total de 1476 horas de trabajo (en 246 das), mientras quelos franqueros 1428 horas (en 119 das).Durante el 2012 se observa que los trabajadorescuyas tareas fueron declaradas insalubres y desarrollan su jornada de lunes aviernes, cumplirn 1458 horas de trabajo (en 243 das), mientras que losfranqueros 1476 horas (en 123 das). Este ao, la cantidad de horas laboradaspor el personal franquero sera superior a la de los trabajadores de lunes aviernes.2011. Clculo anual Das Hs. comunes Hs. insalubresTrabajadores24617221476semanalesTrabajadores franqueros 119142814282012. Clculo anual Das Hs. comunes Hs. insalubresTrabajadores2431701145814 15. semanalesTrabajadores franqueros 12314761476El Decreto n 937/07 establece que la jornada delpersonal franquero que realiza tareas insalubres no es de 12 horas por cada dapero no aclara de cuntas horas es. En respuesta a distintos pedidos de informes que sele remitieran en varias oportunidades, la Subsecretara de Gestin de RecursosHumanos seal que correspondera aplicar un clculo proporcional paradeterminar las horas diarias de la jornada del personal franquero que cumpletareas insalubres tomando como referencia las 12 horas diarias (equivalente al100%). Aplicando la regla de tres simple, y respetando la diferencia entre 7 y 6horas diarias establecidas para la jornada de lunes a viernes, la proporcinindica que la jornada de trabajo insalubre se reduce en un 15%aproximadamente, como se detalla a continuacin: 7 horas diarias 35 horas semanales (100%) 6 horas diarias 30 horas semanales (85,71%) 12 horas diarias35 horas semanales (100%) 10.286 horas diarias30 horas semanales (85,71%) En base a esta reduccin horaria proporcional, seelabor un clculo de las horas y das trabajados por el personal de lunes aviernes y franqueros, tareas comunes e insalubres, segn el calendario 2011 y2012, el que se presenta como Anexo II. En dicho esquema, la jornadacontemplada para el personal franquero comprendido en el rgimen deinsalubridad es de 10 horas. En el supuesto del clculo de 2011 se observa quelos trabajadores cuyas tareas fueron declaradas insalubres, que se desempeande lunes a viernes, cumpliran en 1476 horas de trabajo (en 246 das), mientrasque los franqueros 1190 horas (en 119 das). En el supuesto del clculo de 2012 se observa quelos trabajadores cuyas tareas fueron declaradas insalubres, que se desempeande lunes a viernes, cumpliran 1458 horas de trabajo (en 243 das), mientras quelos franqueros 1230 horas (en 123 das). 2011. Clculo anual DasHs. comunes Hs. insalubres Trabajadores246 17221476 semanales Trabajadores franqueros 119 1428119015 16. 2012. Clculo anual DasHs. comunes Hs. insalubres Trabajadores243 17011458 semanales Trabajadores franqueros 123 147612305.- La incidencia de las condiciones laborales en la calidad del serviciosanitario1 5.1- Consideraciones sobre el ejercicio de la enfermera El ejercicio de la enfermera comprende lasfunciones de promocin, recuperacin y rehabilitacin de la salud, as como lade prevencin de enfermedades, realizadas de forma autnoma dentro de loslmites de la competencia que deriva de las incumbencias de los respectivosttulos habilitantes.... Tambin se considera ... ejercicio de la enfermera ladocencia, investigacin y asesoramiento sobre temas de su incumbencia y laadministracin de servicios, cuando sean realizados por las personasautorizadas a ejercer la enfermera (Ley 24.004, art. 2).2 La norma reconocedos niveles para el ejercicio de la enfermera, el profesional y el auxiliar (art. 3). La enfermera es considerada una ocupacin de altoriesgo, con un amplio perfil de daos para quienes la ejercen: elevadas cargasfsicas (sobreesfuerzo fsico, exposiciones a contaminantes) y psicolgicas.(PAUTASSI, L. y RICO, M. 2003)Respecto de las posibles causas se advierte que Eldficit sostenido de personal, tanto en la Ciudad de Buenos Aires, como en todoel pas... por convenio colectivo del sector privado (CC 122/75) se establece quea cada enfermera debe asignrsele hasta doce camas para su atencin y si essala de terapia intensiva hasta cuatro camas por enfermera. En los hechos,tanto para el sector pblico como privado se seala que las salas comunesatienden ms de 20 camas por enfermera, mientras que las de terapia intensivams de diez camas por enfermera... (PAUTASSI, L. y RICO, M. 2003). Entrminos de oferta, la relacin enfermeros/as por mdico, es marcadamente1 Las consideraciones que se formulen a continuacin se basan en el informe: Empleo pblico en la C.A.B.A.: el caso del personal deenfermera. Documento de trabajo producido por el Area de Control Comunal y Gestin Urbana de la Defensora del Pueblo de la Ciudadde Buenos Aires. Autores: BODNAR, Mara P.; GUGLIOTTELLA, Mara A.; RODRGUEZ, Ximena S. y TOANES, Mara de los Angeles.2011.2 En similares trminos el art. 3 de la Ley 298 de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires estipula: El ejercicio de la Enfermera comprende:El cuidado de la salud en todo el ciclo vital de la persona, familia y comunidad y su entorno, en las funciones de promocin, prevencin,recuperacin y rehabilitacin de la salud, a travs de intervenciones libres, autnomas, independientes, interdependientes en la modalidadde atencin existente y de las que se habiliten en el rea sectorial e intersectorial relacionada directa e indirectamente con la salud. Lagestin, administracin, docencia, investigacin, auditoria y asesoramiento en el sistema de salud y en la del sistema formal educativo yen todos los dems sistemas, sobre temas de sus incumbencias. La direccin y administracin de servicios de salud, la presidencia eintegracin de tribunales o jurados en los concursos para el ingreso y cobertura de cargos en el sistema asistencial y educativo, larealizacin de actividades jurdico periciales, y la direccin de establecimientos educativos en el rea de incumbencia. La integracin yparticipacin en los organismos que regulen y controlen el ejercicio de la enfermera en todos sus niveles. Todas estas funciones sonrealizadas nicamente por las personas autorizadas a ejercer la enfermera de acuerdo a las incumbencias de los respectivos ttulos ycertificados habilitantes, sin perjuicio de las que se compartan con otros profesionales del mbito de la salud.16 17. inferior a los estndares internacionales aceptables de 3 enfermeros/as pormdico, ya que en Argentina hay aproximadamente 4-5 mdicos por enfermera/o (PAUTASSI, L. y RICO, M. 2003).Tambin se apuntan condicionamientos normativos yestructurales, pues La legislacin vigente en el sector no es adecuada y noregula una serie de aspectos fundamentales del ejercicio profesional y lareglamentacin sobre horarios, responsabilidades, tareas, etc. A ello se debesumar el hecho que existe, en el sector pblico, una extrema rigidezadministrativa en los cargos y en los mecanismos de ascensos ycategorizaciones (PAUTASSI, L. y RICO, M. 2003). Al interior del sistema,existe una escasa diferenciacin salarial, de funciones, y responsabilidadesentre categoras con diferentes niveles de calificacin, como una enfermera deterapia intensiva o de psiquiatra (PAUTASSI, L. y RICO, M. 2003). El stresspropio de la actividad se agudiza teniendo en cuenta las malas condiciones devida y de trabajo de las enfermeras, debido principalmente a la bajaremuneracin que las obliga a tener doble o triple jornada, horarios extremos,nocturnos, trabajo en fin de semana, y especialmente descuidar su vida privada.A ello se le agrega que es un trabajo rutinario, fragmentario y esteriotipado(PAUTASSI, L. y RICO, M. 2003). Malvrez y Castrilln Agudelo remarcan la tendenciaa incrementar la carga de tareas administrativas en detrimento de lasasistenciales. Una investigacin multicntrica en cinco pases confirma estosresultados en la Regin (Guevara y Mendias, 2001); el estudio refiere que en laactualidad, las enfermeras estn desarrollando trmites administrativos quedisminuyen el tiempo para cuidar a los pacientes, situacin que se agrava con laescasez de profesionales... Grinspun (1997) subraya que los hospitales con unnivel ms alto de enfermeras profesionales y con un nmero ms alto deenfermeras profesionales por usuario tuvo menores niveles de mortalidad encomparacin con hospitales con niveles ms bajos de enfermerasprofesionales3.Por otra parte se seala la contradiccin existenteentre el valor de la tarea del/la enfermero/a y la baja valoracin social de laprofesin en el imaginario colectivo. Muchas de las acciones de cuidado amenudo son invisibles (Collire, 1993), ejemplos de estas acciones son lasdirigidas a permitir que las personas recobren la esperanza, acompaarlos enmomentos crticos de los procesos diagnsticos y teraputicos. Estosmomentos, invisibles para el sistema de salud, marcan la diferencia en lacalidad de los cuidados profesionales enfermeros4.3 MALVAREZ, Silvia Mara y CASTRILLON AGUDELO, Mara Consuelo. Panorama de la fuerza de trabajo en enfermera en AmricaLatina. Serie Desarrollo de Recursos Humanos n 39. Organizacin Panamericana de la Salud. Washington, DC. 2005. P.2.4 Op. Cit. p.1. 17 18. En el Estudio Cualitativo y Cuantitativo de laProfesionalizacin de la Enfermera desde una perspectiva antropolgica5(Revista Argentina de Salud Pblica. Diciembre de 2009). Faccia observ que:Los problemas prioritarios a resolver en el campo de la Enfermera son: Laescasez de profesionales, la inapropiada distribucin geogrfica y la faltade incentivos para ingresar y permanecer en la profesin por el deteriorode las condiciones laborales6 Advierte que, en Argentina, la enfermera ...instala la discusin sobre la profesionalizacin a partir de la formacinuniversitaria.7 De los resultados de su trabajo de investigacin, identifica lossiguientes problemas: En la eleccin de la carrera prevalece la salida laboral a la vocacin. El desconocimiento del trabajo construye una imagen desprestigiadade la profesin, sobre todo porque se le ve como auxiliar del mdico. El perfil de la formacin se encuentra orientado al rol asistencial, losplanes y programas de estudio se encuentran desactualizados. Pese a la profesionalizacin universitaria de una gran cantidad deenfermeros contina identificndose a los mismos al rol de auxiliares. Relaciones asimtricas y conflictivas con la Medicina. Relevancia delmodelo mdico hegemnico. Diferencias socio-econmicas yeducativas8. Las representaciones sociales sobre la imagenexpresan la significatividad y el peso social que an posee una percepcindesprestigiada vinculada a cuestiones de gnero, un rol asociado a prcticas dehigiene y a un saber tcnico, y la falta de reconocimiento de la formacinprofesional universitaria. Esto se contrapone a la exaltacin de la vocacin, elcompromiso y la responsabilidad de la profesin fundamentada en el cuidadodel otro y en un reconocimiento real construido en las relaciones con lospacientes, los familiares y los profesionales. La construccin de la imagen estmodelada por la cuestin de gnero. La Enfermera es una profesintpicamente femenina, a pesar de la incorporacin paulatina de los hombres enla actividad. El rol se asocia a tareas vinculadas con el mundo domstico comocuidar, curar, educar9. Por ltimo, y en estrecha relacin con la cuestin quemotiva la presente Resolucin, se identifican las condiciones materiales y suincidencia en la salud.5 La investigacin explora el proceso de profesionalizacin de la Enfermera en la Escuela del Hospital Nacional Prof. Dr. A. Posadas. Elestudio analiza las caractersticas sociales y educativas de los estudiantes del periodo 1996-2007.6 FACCIA, Karina A. Estudio Cualitativo y Cuantitativo de la Profesionalizacin de la Enfermera desde una perspectiva antropolgica.Artculos Originales. Revista Argentina de Salud Pblica. Vol. 1-n 1. Diciembre de 2009. p. 12.7 Op. Cit. p. 13.8 Op. Cit. p.16.9 Op. Cit. p. 16.18 19. Se entiende por condiciones de trabajo al ...conjunto de variables que definen la realizacin de una tarea concreta y elentorno en que sta se realiza, en cuanto que estas variables determinarn lasalud del trabajador10.Respecto a las condiciones de higiene y seguridadque actan sobre el individuo, Malvrez y Castrilln Agudelo destacan: Eltrabajo hospitalario es intenso en carga fsica y mental, y extenso enhorarios, particularmente en servicios como urgencias, cuidadosintensivos, servicios de recuperacin quirrgica, salas de trabajo de parto,servicios de psiquiatra. En todos los servicios se combina una granresponsabilidad y una continua disponibilidad a las necesidades de losenfermos, de sus familias y del personal de salud que en su conjunto songeneradoras de estrs emocional y fatiga (Gestal, O.J., 1993 citado porEnciso, 1997). Se trabaja al lmite en instituciones jerarquizadas quemuchas veces obstaculizan el trabajo11 (lo resaltado es propio).Para estas autoras, las condiciones de trabajo de lasenfermeras/os se caracterizan por: Sobrecarga de trabajo. Jornadas extensas. Turnos rotativos. Trabajo nocturno. Frecuentes cambios de servicio. Carga psicolgica por el manejo de situaciones crticas. Exposicin a permanentes riesgos biolgicos, qumicos y fsicos que se constituyen en amenazas para la salud12. Otras investigaciones han estudiado los posiblesimpactos de las caractersticas relevadas en los medios de trabajo sobre lasalud de los/as trabajores/as. Dentro de esta lnea, Carrasco y Espejo de Vias(2000) abordaron la relacin entre el turno de trabajo y la salud de lasenfermeras en Argentina y Uruguay. Su investigacin revel para los gruposestudiados que ... el turno maana expone en alta proporcin a las enfermerasa sufrir heridas, golpes, cadas, radiaciones, electrocucin, contacto y efectos degases inflamables, quemaduras e inhalacin de gases txicos. Mientras tanto, elturno noche provoca cansancio excesivo, perturbacin del sueo, alteracin de1011. MALVAREZ, Silvia Mara y CASTRILLON AGUDELO, Mara Consuelo. Panorama de la fuerza de trabajo en enfermera en AmricaLatina. Serie Desarrollo de Recursos Humanos n 39. Organizacin Panamericana de la Salud. Washington, DC. 2005. p. 12.12 Las investigaciones sobre salud ocupacional de las enfermeras reportan como principales problemas de salud identificados lososteomusculares y articulares, los producidos por lesiones con instrumentos cortopunzantes y las alteraciones del patrn de sueo(Orrego, S. Castrilln MC y Njera RM 2000) 19 20. la visin, trastornos gstricos y digestivos, irritabilidad, desgano y abulia13. En la investigacin comentada, tambin se analiz larelacin entre el nmero de pacientes asignados y los accidentes ocurridos en elmbito laboral. En este orden, se observ que el incremento en el nmero depacientes incide positivamente en el aumento de la siniestralidad. Finalmente al vincular la especialidad del servicio derevista con los riesgos para la salud del personal estudiado, se identificaron losmbitos conforme al riesgo laboral asociado. As, en ... referencia al servicio ounidad donde se desempean los trabajadores de enfermera, el estudio indicaque los servicios de ciruga constituyen los de ms alto riesgo laboral para losmismos, seguidos por los servicios de clnica mdica y pediatra14.Por otra parte, la relacin entre las condicionesmateriales del lugar fsico de trabajo y la salud de los trabajadores tambin hasido objeto de estudio especfico. En la investigacin sobre Impacto de lascondiciones laborales en la salud de trabajadores de un centro quirrgico, seconstat la incidencia negativa de la carencia de condiciones favorables encuanto al acondicionamiento trmico, ventilacin e iluminacin sobre el perfil desalud-enfermedad. Entre los impactos relevados se destacaron ... alteracionesvinculadas a la visin, irritacin de piel y mucosas, cuadros alrgicos yproblemas ostearticulares. Como proceso mrbido poco definido pero frecuentese encontr el cansancio. En cuanto a las lesiones agudas se destacaron losaccidentes con objetos corto-punzantes y los traumatismos...15. Otra de las lneas de investigacin extendida en losltimos aos, estudia puntualmente el fenmeno denominado sndrome de BurnOut o quemarse por el trabajo.(L)as condiciones de trabajo de los profesionales dela salud tienen una influencia significativa sobre su calidad de vida laboral ysobre la calidad del servicio que ofrecen las organizaciones del sector sanitario.Consecuencias como la tasa de accidentalidad, la morbilidad y el absentismo delos profesionales estn directamente ligadas a sus condiciones de trabajo16.Gil Monte observa que: ... el sndrome de quemarse13 MALVAREZ, Silvia Mara y CASTRILLON AGUDELO, Mara Consuelo. Panorama de la fuerza de trabajo en enfermera en AmricaLatina. Serie Desarrollo de Recursos Humanos n 39. Organizacin Panamericana de la Salud. Washington, DC. 2005. p. 14.14 Op. Cit. p. 14.15 TOMASINA, Fernando y Otros. Impacto de las Condiciones Laborales en Salud de Trabajadores de un Centro Quirrgico. Estetrabajo desarrollado en el Centro Quirrgico del Hospital Universitario de Uruguay, se realiz dentro del marco de las actividades deinvestigacin que desarrolla el Departamento de Salud Ocupacional de la Facultad de Medicina de la Universidad de la Repblica delUruguay.16 GIL MONTE, Pedro R. El Sndrome de quemarse por el trabajo (sndrome de burnout): aproximaciones tericas para su explicacin yrecomendaciones para la intervencin. www.psicologiacientifica.com. Julio de 2001. p. 1. 20 21. por el trabajo se define como una respuesta al estrs laboral crnico integradopor actitudes y sentimientos negativos hacia las personas con las que se trabajay hacia el propio rol profesional, as como por la vivencia de encontrarseemocionalmente agotado. Esta respuesta ocurre con frecuencia en losprofesionales de la salud y, en general, en profesionales de organizaciones deservicios que trabajan en contacto directo con los usuarios de la organizacin17. El estrs en los profesionales de salud estoriginado por una combinacin de variables fsicas, psicolgicas y sociales. Sonprofesionales en los que inciden especialmente estresores como la escasez depersonal, que supone sobrecarga laboral, trabajo en turnos, trato con usuariosproblemticos, contacto directo con la enfermedad, con el dolor y con la muerte,falta de especificidad de funciones y tareas, lo que supone conflicto yambigedad de rol, falta de autonoma y autoridad en el trabajo para tomardecisiones, rpidos cambios tecnolgicos, etc.18. Para otros autores, como Maslach y Jackson, ... esun sndrome de agotamiento emocional, despersonalizacin y baja realizacinpersonal, que puede ocurrir entre individuos que trabajan directamente conpersonas19.El sector pblico de salud de la Ciudad Autnoma deBuenos Aires constituye uno de los ms importantes de Amrica Latina, por ...nmero de establecimientos, por nivel de complejidad y por cantidad depoblacin atendida20. La ciudad posee autonoma para organizar el sistema desalud, y su conformacin actual es reflejo de las principales problemticassociales y de su desarrollo poltico institucional y econmico. Existe una insuficiente consideracin de laimportancia relativa del recurso humano afectado a la salud y una inversinlimitada en desmedro de las condiciones de atencin y de trabajo.Diversos estudios han puesto de relieve la relacinentre las polticas de RRHH y los resultados de las organizaciones pblicas...Los elementos que mejor definen la calidad de un servicio son la competenciaprofesional, el buen criterio y la motivacin con que se asuma la tarearespectiva21.17 Op. Cit. p. 2.18 Op. Cit. p. 3.19 citados por BURIJOVICH, Jacinta y PAUTASSI, Laura. Calidad del empleo y calidad de la atencin en la salud en Crdoba, Argentina.Aportes para polticas laborales ms equitativas.. Serie Mujer y Desarrollo n 60. CEPAL. Santiago de Chile. 2005. p. 38.20 DURSI, Carolina, COSACOV, Natalia y DURE, Mara Isabel. La situacin de las trabajadoras del sistema pblico de salud de laCiudad de Buenos Aires. Buenos Aires. Direccin General Adjunta Atencin Primaria de la Salud del Gobierno de la Ciudad de BuenosAires. 2007. p. 4.21 BURIJOVICH, Jacinta y PAUTASSI, Laura. Calidad del empleo y calidad de la atencin en la salud en Crdoba, Argentina. Aportespara polticas laborales ms equitativas.. Serie Mujer y Desarrollo n 60. CEPAL. Santiago de Chile. 2005. p. 29. 21 22. Las carencias institucionales en recursos humanos ymateriales, en suministros y mantenimiento oportuno de equipos que deterioranprogresivamente los servicios de salud, en especial los estatales, generaninsatisfaccin en el trabajo22. En consecuencia, la calidad de la atencin seencuentra condicionada por la calidad del empleo (el cual involucra tantoaspectos materiales -objetivos- como psicolgicos -subjetivos-); y cualquierevaluacin de la calidad del empleo, debe contemplar el impacto de lascondiciones laborales en la salud de los trabajadores.Las investigaciones sobre salud ocupacional delpersonal de enfermera asocian a los factores de riesgo reiteradamenteidentificados (caractersticas del ambiente fsico de trabajo, materiales y/oproductos utilizados, condiciones de higiene y seguridad, carga fsica y mental yorganizacin del trabajo) afecciones que pueden provocar incapacidadestransitorias o permanentes. Ello conlleva implicaciones en la organizacin ydistribucin del trabajo que imponen ajustes inmediatos, debido a la incidenciarelativa de la merma del personal en la calidad del servicio. Los aspectos subjetivos del medio laboral sonmltiples y su interaccin compleja al considerar al individuo en su totalidad,asumiendo que la persona no puede disociarse segn sus diversos mbitos depertenencia (hogar, familia, trabajo) y menos an aislarse de los conflictos quelo afligen. Sin embargo, existe un factor subjetivo identificadocomo stress ocupacional que afecta, en mayor o menor grado, a todos losprofesionales de la salud y puede repercutir negativamente en la atencinbrindada a la comunidad. Como explican Burijovich y Pautassi: ... Una de lasvariables situacionales que parece ser central en la aparicin del stressocupacional es la cantidad y calidad o grado del contacto con otras personasque son los receptores de los servicios. La atencin de los pacientesproporciona grandes satisfacciones pero es emocionalmente muy exigente, deforma que cuanto ms tiempo se le dedica, mayor es el riesgo de agotamientoemocional que se corre23. En conclusin existen condiciones (objetivas y22 MALVAREZ, Silvia Mara y CASTRILLON AGUDELO, Mara Consuelo. Panorama de la fuerza de trabajo en enfermera en AmricaLatina. Serie Desarrollo de Recursos Humanos n 39. Organizacin Panamericana de la Salud. Washington, DC. 2005. p. 13.23 BURIJOVICH, Jacinta y PAUTASSI, Laura. Calidad del empleo y calidad de la atencin en la salud en Crdoba, Argentina. Aportespara polticas laborales ms equitativas.. Serie Mujer y Desarrollo n 60. CEPAL. Santiago de Chile. 2005. p. 39. 22 23. subjetivas) especificas de trabajo del sector sanitario que ponen en riesgo lasalud de los/as trabajadores/as y afectan la calidad de la atencin. Se necesitanpolticas de recursos humanos claras y especficas que den cuenta de laimportancia del rol de los profesionales de la salud para el sostenimiento delsistema sanitario local y procuren un entorno de trabajo favorable. Una de lasprimeras cuestiones a revisar en este sentido, es el establecimiento de unaregulacin de la distribucin y extensin de la jornada de trabajo.6.- ConclusionesEl trabajo de enfermera es considerado un trabajopor equipos conforme los trminos de la Ley 11.544. Por ello, el lmiteestablecido por la normativa en la jornada diaria y/o semanal admite unaexcepcin cuyo lmite, como se desarrollara en el punto 2.1., resulta de aplicarun promedio ... distribuyendo las horas de labor sobre un perodo de tressemanas consecutivas o sea un total de 144 horas, en 18 das laborables, enforma que el trmino medio de las horas de trabajo dentro del ciclo no excedade ocho horas por da o cuarenta y ocho semanales, sin que en ningn caso eltrabajo semanal exceda de 56 horas (Decreto n 16.115/33, reglamentario de laLey 11.544, art. 2).En 2010, el Poder Ejecutivo Nacional dict el Decreton 1584/10 a fin de proceder a la unificacin de la normativa vigente relativa aferiados y das no laborables. En este nuevo ordenamiento se agregan feriadosy se crea la figura del feriado puente, situacin que influye de manerasignificativa en la duracin y extensin de las jornadas de trabajo en aquellossectores en donde la actividad no puede ser interrumpida. El trabajo por equipos no admite interrupcin, deah su denominacin, aunque puede contemplar una prestacin intermitente. Enel caso de los enfermeros y de los radio-operadores del SAME la prestacin escontinua, razn por la que consideramos que debe evaluarse la validez yconveniencia del sistema de distribucin de la jornada implementadoactualmente en las actividades aludidas. Por un lado, el sistema actual (personal de lunes aviernes de 30 35 horas semanales; nocturno da por medio, y de fines desemanas con dos turnos de 12 horas diarias) no garantiza a todos lostrabajadores que su jornada se ajustar a lo previsto por la Ley de Jornada deTrabajo; por otro lado, el mismo no contempla la incidencia de las extensasjornadas en la salud de los trabajadores y la atencin de los pacientes.23 24. Como sealramos en el punto 5, la tareadesempeada por los enfermeros es de alto riesgo, con un amplio perfil dedaos para quienes la ejercen. Los radio-operadores por su parte tambin seven expuestos a una sobrecarga fsica y psicolgica. En su caso, la carga fsicaest determinada por el deterioro a largo plazo de la audicin por el ejercicio desu actividad, mientras que la sobrecarga psicolgica es consecuencia del mbitode emergencia en el que desarrollan sus tareas. Tanto la tarea de telefonacomo la de radio-operador fue declarada insalubre, y ambas estncomprendidas en las funciones del radio-operador del SAME. Sumado a ello, es de pblico conocimiento laescasez de personal en el campo de la enfermera, especialmente en el mbitopblico, lo cual genera una sobrecarga de trabajo extra en el personal activo afin de afrontar la demanda, a expensas de su salud y de un posible deterioro enla calidad del servicio brindado. Por otra parte, y tal como lo resalta la ProcuracinGeneral de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en su dictamen, en el ltimotiempo distintos agentes han efectuado su planteo ante el Fuero ContenciosoAdministrativo y Tributario local, el cual se ha expedido en los casos particularesordenando la limitacin de la jornada. La gravedad que presenta la situacin descripta nospermite entonces formular una recomendacin al Poder Ejecutivo Local paraque en el largo plazo, modifique la distribucin de la jornada de trabajo delpersonal franquero.Hasta tanto eso suceda, en el corto plazo, sedeberan arbitrar medidas tendientes a garantizar la observancia de la jornadalaboral, el descanso, la salud de los trabajadores y la atencin ciudadana.6.1.- Propuesta 6.1.1.- En el corto plazo Actividades de estas caractersticas, cuya prestacinno es intermitente y requieren de gran esfuerzo fsico y mental, no deberan seralcanzadas por asuetos administrativos. En este sentido, los asuetosadministrativos deberan ser cubiertos por el personal que se desempea delunes a viernes, a quienes debera abonrsele estas horas con los recargoslegales y convencionales correspondientes en cada caso. Como se consignaraprecedentemente, la escasez de enfermeros y la sobrecarga de pacientes porprofesional, hace que el franco compensatorio no resulte la mejor opcin como 24 25. mtodo de compensacin.Respecto del resto de los feriados, parecerarazonable establecer un lmite a la cantidad de das consecutivos que unenfermero o radio-operador del SAM.E, ya sean comunes o insalubres lastareas que desempee, deba prestar servicios. La Ley 471 establece una jornada de trabajo diariade 7 y 6 horas y de 35 y 30 horas semanales respectivamente, segn lacalificacin de la tarea sea comn o insalubre. Ante el vaco normativo del Decreto n 937/07respecto de la jornada del personal insalubre, observamos que unainterpretacin propuesta por la administracin es determinar una jornadaproporcional cuyo resultado es que los franqueros que prestan tareas normalestrabajen 12 horas, mientras que sus pares que desarrollan tareas insalubres,cumplan una jornada de 10.28 horas diarias (Informe n 100.905-UGRH-2009,fs. 84, actuacin n 2895/07). En tanto los trabajos por equipos son alcanzados porla excepcin prevista en la Ley 11.544 para los topes diarios, se admite que unadistribucin desigual de las horas en el transcurso de la semana. Por ello esadmisible que la jornada de los franqueros sea de 12 horas diarias.No obstante, y a fin garantizar la igualdad de trato, ellmite semanal debe regirse conforme la jornada semanal establecida por la Ley471 y el Convenio Colectivo de Trabajo. Una posible solucin transitoria a los planteos de lostrabajadores franqueros en los ltimos aos, sera establecer un lmite semanalde tres das, consecutivos o no, de efectiva prestacin. De esta manera, elpersonal franquero que cumple tareas comunes -cuya jornada diaria es de 12horas- trabajara como mximo 36 horas semanales, y el personal que cumpletareas insalubres -cuya jornada diaria es de 10 10.30 horas- trabajara comomximo 30 31.5 horas semanales.Al igual que en el caso de los asuetos, en el cuarto oquinto da debera convocarse al personal que cumple tareas de lunes a viernes,abonndosele estas horas con los recargos legales y convencionalescorrespondientes en cada caso. 25 26. 6.1.2.- En el largo plazo Sin perjuicio de las consideraciones expresadas en elpunto anterior, sera razonable la modificacin progresiva del sistema defranqueros, a partir de futuras contrataciones.La distribucin de las jornadas del personal franquerodebera contemplar tres turnos de 8 horas diarias para el personal quedesempea tareas comunes y turnos de 6 horas diarias para el personal quecumple tareas insalubres. En un diseo como ste, no sera necesario limitar lacantidad de das consecutivos o alternados semanales de la prestacin,estableciendo haberes proporcionales a las horas anuales trabajadas.POR TODO ELLO: LA DEFENSORIA DEL PUEBLODE LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES RESUELVE:1) Recomendar al Jefe de Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,ingeniero Mauricio Macri, evale, conforme las consideraciones expuestas, lamodificacin del Decreto n 937/2007.2) Recomendar a los Ministros de Hacienda, doctor Nstor Osvaldo Grindetti, yde Salud, doctor Jorge Daniel Lemus, ambos del Gobierno de la CiudadAutnoma de Buenos Aires, evalen las consideraciones expuestas en lapresente y adopten, de manera prioritaria, un criterio uniforme para elestablecimiento de la jornada de trabajo del personal de enfermera y radio-operadores de la Direccin General Sistema de Atencin Mdica de Emergencia(SAME), tendiente a garantizar la no violacin de la jornada, el descanso, lasalud de los trabajadores y la atencin ciudadana.3) Poner la presente Resolucin en conocimiento del Procurador General de laCiudad Autnoma de Buenos Aires, doctor Ramiro Ricardo Monner Sans, con 26 27. los Anexos I y II que forman parte integrante de la presente.4) Poner la presente Resolucin en conocimiento de la Presidenta de laComisin de Legislacin del Trabajo, diputada Laura Garca Tun, y de laComisin de Salud, diputado Jorge Selser, ambas de la Legislatura de la CiudadAutnoma de Buenos Aires, con los Anexos I y II que la integran.5) Fijar en 30 das el plazo previsto en el art. 36 de la Ley 3 de la CiudadAutnoma de Buenos Aires.246) Notificar, registrar, reservar en el Area para su seguimiento y, oportunamente,archivar.Cdigo 443CC/xr/mpbcd/D/LDSRESOLUCION N 0910/1124 Ley 3, art. 36: Con motivo de sus investigaciones, el Defensor o Defensora del Pueblo puede formular advertencias, recomendaciones,recordatorios de los deberes de los funcionarios, y propuestas para la adopcin de nuevas medidas. Las recomendaciones no sonvinculantes, pero si dentro del plazo fijado la autoridad administrativa afectada no produce una medida adecuada, o no informa de lasrazones que estime para no adoptarla, el Defensor o Defensora del Pueblo puede poner en conocimiento del ministro o secretario delrea, o de la mxima autoridad de la entidad involucrada, los antecedentes del asunto y las recomendaciones propuestas.Si tampoco as obtiene una justificacin adecuada, debe incluir tal asunto en su informe anual o especial a la Legislatura, con mencin delos nombres de las autoridades o funcionarios que hayan adoptado tal actitud. 27 28. 28 29. ANEXO I - RESOLUCION N 0910/11 AO 2011Jornadas s/ Decreto 937/07 EneroDas Hs com. Hs insal.Julio Das Hs com. Hs insal.Trabajadores semanales 21 147126 Trabajadores semanales21 147126Trabajadores franqueros10 120120 Trabajadores franqueros 10 120 1201- feriado (sbado)9- feriado (sbado) FebreroDas Hs com. Hs insal. Agosto Das Hs com. Hs insal.Trabajadores semanales 20 140120 Trabajadores semanales22 154132Trabajadores franqueros 89696 Trabajadores franqueros 9 108 10817- feriado (lunes) MarzoDas Hs com. Hs insal.Trabajadores semanales 19 133114 Septiembre Das Hs com. Hs insal.Trabajadores franqueros12 144144 Trabajadores semanales22 1541327 y 8- feriados (lunes ymartes) Trabajadores franqueros 8 96 9624- feriado (jueves)25- feriado puente (viernes)Octubre Das Hs com. Hs insal. Trabajadores semanales20140 120 AbrilDas Hs com. Hs insal. Trabajadores franqueros 11132 132Trabajadores semanales 19 140114 12- feriado (lunes)Trabajadores franqueros11 1321322- feriado (sbado) Noviembre Das Hs com. Hs insal.21- da no laborable (jueves)Trabajadores semanales20140 12022- feriado (viernes)Trabajadores franqueros 10120 120 8- no laborable cdad (martes) Mayo Das Hs com. Hs insal. 20- feriado (lunes)Trabajadores semanales 21 147126Trabajadores franqueros10 120120 DiciembreDas Hs com. Hs insal.1- feriado (domingo) Trabajadores semanales20140 12025- feriado (mircoles)Trabajadores franqueros 11132 132 8- feriado (jueves) JunioDas Hs com. Hs insal. 9- feriado puente (viernes)Trabajadores semanales 21 147126 25- feriado (domingo)Trabajadores franqueros 9 10810820- feriado (lunes)Total anual Das Hs com. Hs insal. Trabajadores semanales 246 17221476 Trabajadores franqueros119 1428 1428 Diferencia 1272944829 30. AO 2012Jornadas s/ Decreto n 937/07 EneroDas Hs com Hs insal.Julio Das Hs com Hs insalTrabajadores semanales 21 147 126 Trabajadores semanales20 140 120Trabajadores franqueros10 120 120 Trabajadores franqueros 11 132 1321- feriado (domingo)9- feriado (lunes) FebreroDas Hs com Hs insal. Agosto Das Hs com Hs insalTrabajadores semanales 21 147 126 Trabajadores semanales22 154 132Trabajadores franqueros 896 96 Trabajadores franqueros 9 108 108 17- feriado (lunes) MarzoDas Hs com Hs insal.Trabajadores semanales 20 140 120 Septiembre Das Hs com Hs insal.Trabajadores franqueros11 132 132 Trabajadores semanales22 154 132*7 y 8- feriados (lunes ymartes)Trabajadores franqueros 896 9624- feriado (sbado) Octubre Das Hs com Hs insal.AbrilDas Hs com Hs insal. Trabajadores semanales 20 140 120Trabajadores semanales18 126 108 Trabajadores franqueros11 132 132Trabajadores franqueros 12 144 144 12- feriado (lunes)2- feriado (lunes)*21- da no laborable (jueves)NoviembreDas Hs com Hs insal.*22- feriado (viernes) Trabajadores semanales 20 140 12030- feriado puente? Trabajadores franqueros10 120 120 8- no laborable cdad (jueves) 20- feriado (lunes) Mayo Das Hs com Hs insal.Trabajadores semanales 19 133 114 DiciembreDas Hs com Hs insal.Trabajadores franqueros12 144 144 Trabajadores semanales19 133 1141- feriado (martes) Trabajadores franqueros 12 144 14425- feriado (Viernes) 8- feriado (sbado)24- feriado puente? JunioDas Hs com Hs insal. 25- feriado (martes)Trabajadores semanales 21 147 126Trabajadores franqueros 9 108 108 Total anual Das Hs com Hs insal.20- feriado (lunes) Trabajadores semanales 243 17011458Trabajadores franqueros123 1476 1476Diferencia 120225 -18* Los feriados de Carnaval y Viernes Santo as como el da no laborable de Jueves Santo se mantienen para elcmputo segn el calendario 2011. 30 31. ANEXO II - RESOLUCION N 0910/11AO 2011Jornadas s/ Decreto 937/07 y jornada proporcional de 10,28 cuyo valor para el clculo ser fijado en 10 horasEnero DasHs com. Hs insal. JulioDas Hs com. Hs insal.Trabajadores semanales 21147126 Trabajadores semanales21 147126Trabajadores franqueros10120100 Trabajadores franqueros 10 120 1201- feriado (sbado) 9- feriado (sbado)Febrero DasHs com. Hs insal.AgostoDas Hs com. Hs insal.Trabajadores semanales 20140120 Trabajadores semanales22 154132Trabajadores franqueros 8 9680 Trabajadores franqueros 9 108 90 17- feriado (lunes)MarzoDas Hs com. Hs insal.Trabajadores semanales 19133114SeptiembreDas Hs com. Hs insal.Trabajadores franqueros12144120 Trabajadores semanales22 1541327 y 8- feriados (lunes y martes) Trabajadores franqueros 896 8024- feriado (jueves)25- feriado puente (viernes) Octubre Das Hs com. Hs insal. Trabajadores semanales 20 140120 Abril Das Hs com. Hs insal.Trabajadores franqueros11 132110Trabajadores semanales 19140114 12- feriado (lunes)Trabajadores franqueros111321102- feriado (sbado) NoviembreDas Hs com. Hs insal.21- da no laborable(jueves) Trabajadores semanales 20140 12022- feriado (viernes)Trabajadores franqueros10120 100 8- no laborable cdad (martes) MayoDas Hs com. Hs insal.20- feriado (lunes)Trabajadores semanales 21147126Trabajadores franqueros10120100 DiciembreDas Hs com. Hs insal.1- feriado (domingo) Trabajadores semanales 20 14012025- feriado (mircoles)Trabajadores franqueros11 132 110 8- feriado (jueves) 9- feriado puente Junio Das Hs com. Hs insal.(viernes)Trabajadores semanales 21147126 25- feriado (domingo)Trabajadores franqueros 91089020- feriado (lunes)Total anualDas Hs com. Hs insal. Trabajadores semanales24617221476 Trabajadores franqueros 1191428 1190 Diferencia127 294 286AO 2012 31 32. Jornadas s/ Decreto 937/07 y jornada proporcional de 10,28 cuyo valor para el clculo ser fijado en 10 horasEneroDas Hs com Hs insal. Julio Das Hs com Hs insal.Trabajadores semanales 21147 126 Trabajadores semanales 20 140 120Trabajadores franqueros10120 100 Trabajadores franqueros11 132 1101- feriado (domingo) 9- feriado (lunes)Febrero Das Hs com Hs insal. AgostoDas Hs com Hs insal.Trabajadores semanales 21147126 Trabajadores semanales 22154 132Trabajadores franqueros 8 9680 Trabajadores franqueros9108 9017- feriado (lunes) MarzoDas Hs com Hs insal.Trabajadores semanales20 140120 SeptiembreDas Hs com Hs insal.Trabajadores franqueros 11 132110 Trabajadores semanales 22154 132*7 y 8- feriados (lunes y martes) Trabajadores franqueros 8 968024- feriado (sbado)Octubre Das Hs. com Hs insal. AbrilDas Hs com Hs insal. Trabajadores semanales 20140 120Trabajadores semanales18 126108 Trabajadores franqueros11132 110Trabajadores franqueros 12 144120 12- feriado (lunes)2- feriado (lunes)*21- da no laborableNoviembreDas Hs com Hs insal.(jueves)*22- feriado (viernes)Trabajadores semanales 20140 12030- feriado puente?Trabajadores franqueros10120 1008- no laborable cdad(jueves) Mayo Das Hs com Hs insal. 20- feriado (lunes)Trabajadores semanales19 133114Trabajadores franqueros 12 144120DiciembreDas Hs com Hs insal.1- feriado (martes) Trabajadores semanales 19133 11425- feriado (Viernes) Trabajadores franqueros12144 1208- feriado (sbado) JunioDas Hs com Hs insal. 24- feriado puente?Trabajadores semanales21 147126 25- feriado (martes)Trabajadores franqueros9 1089020- feriado (lunes) Total anualDas Hs com Hs insal.Trabajadores semanales243 17011458Trabajadores franqueros 123 1476 1230Diferencia120225 228* Los feriados de Carnaval y Viernes Santo as como el da no laborable de Jueves Santo se mantienen para elcmputo segn el calendario 2011. 32