XII Ciclo de Jornadas Económicas

Replanteando la gobernabilidad*

Daniel Kaufmann**

Expondré, en esta presentación, un marco general sobre el aspecto de

gobernabilidad. Gracias a la evidencia empírica que tenemos de los últimos años

y a los análisis que hemos hecho, se está repensando mucho en estos aspectos y

desafiando en varios sentidos a la visión más convencional y ortodoxa. De esa

cuenta, abordaremos los siguientes puntos en la ponencia: el primero es distinguir

entre corrupción y gobernabilidad, y sé que varios economistas eminentes asisten

a esta audiencia. Veremos mucho de estos conceptos dentro de un marco

riguroso, empírico y económico, pero distinguiendo entre corrupción y

gobernabilidad, debido a nuestro interés en el aspecto riguroso. El segundo

punto es sobre el poder de los datos. Estos conceptos (corrupción y

gobernabilidad) son medibles, muy al contrario de lo que, como mito, se creía

hasta hace no mucho tiempo: que este tipo de conceptos no eran medibles.

Actualmente es al contrario y eso lo demostraremos adelante. Relacionado con ello

veremos la evidencia sobre cambios en gobernabilidad. Miraremos un poco

* Conferencia ofrecida vía satélite. ** Daniel Kaufmann es Director del Instituto del Banco Mundial para Gobernabilidad Global y

Adiestramiento y Capacitación para Latinoamérica. Es considerado un experto y asesor de renombre en el campo de Gobernabilidad, ha publicado sobre aspectos académicos y políticos del tema. Asesora a líderes políticos, altos funcionarios y sociedades sobre estrategias para mejoramiento de la gobernabilidad y control de la corrupción. Fue Investigador visitante en la Universidad de Harvard y ha publicado extensamente en revistas de economía y políticas públicas sobre temas de desarrollo económico, privatización, gobernabilidad, economías informales, reestructuración comercial e industrial, corrupción y transparencia. De nacionalidad chilena, el señor Kaufmann obtuvo su doctorado y maestría en economía en la Universidad de Harvard, y su licenciatura en Economía y Estadística en la Universidad Hebrea de Jerusalén.

2

también hacia América Latina y trataremos sólo algunos puntos recientes que

tenemos acerca de Guatemala, aunque la ponencia no es específica sobre este

país, sino tiene un marco más regional y global.

Acaso la dirección de causalidad va de desarrollo económico, crecimiento, hacia

mejoras de gobernabilidad; y, como resultado, la corrupción disminuye; o quizás la

causalidad más importante es mejorar la gobernabilidad hacia el desarrollo

económico. Recientemente hemos hecho trabajos empíricos, económicos, al

respecto (que pueden consultarse en la revista Economía, de Brookings, para

América Latina) con uno de los coautores con el cual trabajo: Aart Kraay.

Miraremos la importancia de complementar estos análisis globales con medición,

análisis y diagnósticos en profundidad de país, sobre gobernabilidad y ciertos

aspectos específicos, dentro de la problemática de gobernabilidad y corrupción,

como es la captura del Estado. Al final, pondré en la mesa ciertas implicaciones

generales en cuanto a debates estratégicos y algunas acerca de Guatemala para

debatir y discutir. Sin más, aún se pregunta muchas veces, se habla tanto de

gobernabilidad, pero ¿cómo se define? Hemos revisado toda la literatura y en

forma resumida lo definimos como “El proceso e instituciones por la cual la

autoridad es ejercida en un país”. Tiene tres dimensiones fundamentales que se

pueden resumir en la palabra SER.

1. S es el proceso de selección, fiscalización, monitoreo y reemplazo de los

gobiernos. Entonces, la selección y reemplazo de gobierno son la parte de

3

la contabilidad democrática.

2. E consiste en la efectividad, eficiencia y capacidad de gobierno en el

manejo de recursos públicos y en la formulación y aplicación de las políticas

y regulaciones económicas.

3. R se refiere al respeto, respeto hacia las instituciones del Estado y del país.

Ahora bien, la anterior es una definición y la podemos debatir. Lo

importante de ello es que se puede obtener operacionalidad para lograr medirla y

eso es lo que hemos hecho con ya más de 300 variables; no sólo 160 países sino

ya estamos llegando ahora a 200 países, en donde tenemos dos indicadores

medibles para cada uno de los tres componentes de SER; es decir: para un total

de seis medidas de gobernabilidad. La primera, para la parte de la S, de la

selección de gobierno, consiste en medir dos libertades fundamentales. Estabilidad

externa es la primera. La segunda es la estabilidad política, la violencia y

criminalidad. La tercera y cuarta —las cuales representan la parte de efectividad—

están reflejadas en las variables medibles en cuanto a la calidad del marco

regulatorio y la eficacia gubernamental y de la burocracia. El tercer componente,

que también se traduce en dos dimensiones, es el respeto a las instituciones; está

reflejado en cuanto al control de la corrupción y la aplicación de normas de

Derecho (la calidad del Estado de Derecho). Lo que vemos en este momento en la

gráfica 1*** es para una de aquellas variables (para los años 1997-1998); se ve

*** Véase esta gráfica, así como las restantes, al final de este tema.

4

aquí el caso de unos 20 a 25 países de los más de 170 que teníamos en ese

entonces, en lo cual quiero ilustrar dos puntos importantes:

Uno es el hecho de darle importancia a la metodología que utilizamos para

agregar todos los datos, provenientes de más de 20 fuentes distintas, de 300

variables, desde muchos lugares del mundo (de Europa, Estados Unidos, América

Latina). Utilizamos todos los datos existentes, los cuales son comparables

internacionalmente, que tienen buenas variables de gobernabilidad. Se agrega eso,

y la metodología utilizada (llamada Unobserved Components Model) nos permite

ser sumamente precisos sobre el grado de imprecisión de los datos. Por lo tanto,

podemos en cada caso tener un estimado del margen de error y eso es lo que se

ve con las flechas en la línea superfina (gráfica 1) al tope de cada barra; es el

margen de error del caso de cada país. Con las flechas notamos el caso de

Turquía: por qué está en luz amarilla, y este es del segundo grupo. Dado el

margen de error, debe reconocerse que no tiene sentido, desde el punto de vista

riguroso estadístico, “correr la carrera de caballos” y decir “Nosotros somos un

poquito mejor que nuestro vecino”. Si el país, entre los cientos de países, está en

el número 140, entonces decir que está mejor que el número 143 no tiene ningún

sentido, dados estos márgenes de error. Sí puede decirse —gracias a haber

estimado el margen de error, que no es infinito: no es pequeño pero tampoco es

enorme— que el mundo se divide en cuatro o cinco categorías que tienen sentido

estadístico. Los países en color o luz verde (gráfica 2) —tanto oscura o más clara—

5

son significativamente distintos de los marcados en rojo o anaranjado (que están

en crisis o son muy vulnerables). Otra forma de mostrar esto para el año 2000: el

mapa mundial del control de la corrupción también está en colores y, como se ve

aquí dentro (en la gráfica 2) hasta en una región misma existen muchas

diferencias entre países los cuales pueden estar hoy en luz verde o en luz roja o en

medio. Si observamos los años 2000 y 2001 (gráfica 3), América Latina en cuanto

a Estado de Derecho —no en este caso dentro de corrupción sino en Estado de

Derecho— vemos que la región se ve como en la forma aquí mostrada.

Uno puede, en la página web, pedir el país y los datos que desea (hay 200

países hasta el año 2002 en este momento) y hacer cualquier comparación o mirar

cualquier mapa que se desea y ponerlo en una transparencia. En ese sentido,

estamos intentando ser lo más transparentes posible sobre la importancia de estos

datos. Seguimos en este caso lo mismo; pero para accountability o

responsabilidad, vemos que es otra pintura.

Es posible ser un país emergente y alcanzar altos niveles de gobernabilidad,

que no es una utopía, la cual sólo se alcanza cuando se llega a los niveles de

ingresos de Noruega o Nueva Zelanda. Aquí vemos el caso de Chile. Como dije

antes, y para ser transparente de nuevo, yo soy chileno, así que tengo ese sesgo.

Se podría mostrar otros casos como Eslovenia u otros países de Europa Oriental

que han llegado a niveles altos, o aun en África, países como Botswana; también

en América Latina: Costa Rica ha alcanzado niveles altos de gobernabilidad; y en

6

algunas dimensiones, Uruguay también. Por lo tanto, esto obviamente es factible.

Lo que vemos aquí (gráfica 4) es una comparación, por eso vemos tantas barras;

no hay 6 sino 12, o vemos una comparación en dos períodos, así que son 6

dimensiones de gobernabilidad las cuales acabamos de discutir, pero comparando

el año 1998 con el 2002 cada vez. En 2002, el año más reciente, es la barra 11 de

más arriba; así, se ve que en Chile, por ejemplo, ha habido un auge en cuanto a

accountability dentro de este período: mientras más se aleja de la época de

Pinochet, más el aspecto democrático ha mejorado la estabilidad política, por lo

tanto también hasta el control de la corrupción, el cual siempre ha sido muy alto.

Chile ha llegado a estar en alturas mejores (comparado con muchos países

industrializados). Esta nación sudamericana está en el porcentaje 90, entre los 10

ó 15 mejores países en el mundo en ese aspecto. Lo observado aquí es factible, es

posible alcanzarlo en un tiempo definido, no toma generaciones, pues no debe

serse sumamente rico para lograr dichos niveles. Esto es Chile en la actualidad, en

forma un poco más clara, pero sólo en la actualidad puede verse que es todo luz

verde; en algunos casos, verde oscuro; y ello significa que está en el 10% mejor

del mundo.

En la gráfica 5 mostramos a Guatemala la cual no está en luz roja de crisis

en todas las dimensiones o en los 20% peores del mundo, pero tiene desafíos

enormes todavía. Esto es la Guatemala actual, con sus seis indicadores. Se ve la

existencia de progreso en algunos aspectos, como la calidad regulatoria, que

7

refleja cómo ha habido reformas económicas obviamente significativas (no lo hablo

como experto en Guatemala, porque no lo soy, sólo estoy mostrando información

obtenida de la base de datos, utilizable para discusiones de ustedes que sí son

expertos). En aspectos como el estado de la ley y el control de la corrupción,

Guatemala todavía está bastante bajo. ¿Qué ha pasado en el tiempo, según esta

base de datos? Está un poco complicado y me disculpo al respecto, pero así se

obtiene de la web. Exhibo varias épocas porque seguramente existe interés de la

audiencia. Muestro en la gráfica 6 el año 1996 (la tercera de abajo), el año 2000

(la de en medio) y el 2002 (la de más arriba) en cada una de las seis dimensiones.

Es interesante observar lo anterior: desde 1996 y un poco adelante se observa que

hubo una mejora, por ejemplo en accountability, bastante significativa; y en

estabilidad política, usando los aspectos violencia y crimen obviamente, el

proceso de paz, se observa que ha habido una mejora bastante significativa. Por

otro lado, al mismo tiempo, se nota que entre 2000 y 2002 ha habido un poco de

estancamiento; no se perciben grandes mejoras, en los últimos dos años, en

muchos de estos aspectos de gobernabilidad. Recalco: no soy experto en

Guatemala, no sé hasta qué punto ustedes concuerdan con que estos datos tienen

sentido y si lo poseen, cuáles son las causas para poder observar un cierto auge

por algunos años pero un poco de estancamiento en los últimos años; ello es para

debate y para discusión. Esto es para mostrar que, por lo menos, existen bases de

datos; se pueden mirar y medir estos aspectos con cautela porque hay un margen

de error. El margen de error en cada caso, como lo recalcaba antes, se pone en

8

forma muy transparente en cada uno de los estimados, tanto en esta

transparencia, como lo muestra la línea fina No. 13, como también en las tablas

No. 13 que vienen en la web al respecto.

Lo que vemos en este caso es un aspecto más metodológico, sé que asisten

muchos expertos a esta gran conferencia. Por lo tanto, quería recalcar un punto

metodológico bastante significativo. A veces uno se pregunta: ¿Por qué ustedes

intentan un estimado tan agregado de la problemática? Cuando a veces es tan

importante desagregar y tener una variable muchísimo más específica como qué

está pasando en la judicatura, qué está pasando en tal tipo de corrupción. Esto es

cierto, pero al mismo tiempo debe tenerse en cuenta que si se tiene conciencia

sobre el margen de error, al agregar distintas fuentes se disminuye el margen de

error en forma significativa. Lo mostrado en esta gráfica 7 es sencillamente que

cuando se tiene más de 3 ó 4 fuentes distintas para un estimado, el margen de

error disminuye a la mitad. El margen de error como promedio es más de 0,5 en

cuanto a desviación estándar, si se tiene sólo una fuente. Si se usan 3 ó 4 fuentes

distintas, disminuye a menos de 0,25 o casi 0,2. Esto es un punto preponderante,

no sólo para este tipo de datos de gobernabilidad. Hablando en forma franca, en la

actualidad se reconoce que este tipo de medición de margen de error

prácticamente no se hace ya para otro tipo de estimados. No se elabora para datos

oficiales ni para los llamados “datos duros”; por ejemplo: el Producto Nacional

Bruto. Desde los años 50 ó 60 (del siglo XX) ya no se efectúa. Kuznets, el famoso

9

economista Premio Nobel y arquitecto de las cuentas nacionales para Estados

Unidos, dijo en los años 50 que en ese entonces para Estados Unidos había un

margen de error de 10% en las cuentas nacionales. Pero después se abandonó ese

esfuerzo porque es obvio que tenía problemas, que debía reconocer la existencia

de un margen de error en todo este tipo de datos. De este modo, aquí

consideramos que existe un intento, una contribución un poquito más general de

preguntarse y ser sumamente transparentes sobre los márgenes de errores en

todos los trabajos empíricos realizados por nosotros.

La próxima parte de la ponencia es preguntarse ¿Qué ha ocurrido en cuanto

a gobernabilidad en el tiempo, desde el punto de vista mundial? Vimos antes sólo

los casos específicos de Chile y Guatemala. Para poner esto en perspectiva,

primero nos preguntamos: ¿Qué ha ocurrido en temas fuera del tema angosto de

gobernabilidad?, por ejemplo: la política macroeconómica. La verdad, en

promedio: la mejora ha sido muy significativa. Lo observado en la gráfica 8 es que

ha habido una disminución muy grande de la tasa de inflación en el mundo, tanto

en las economías emergentes, como en las economías en transición de la ex Unión

Soviética y en las industrializadas. Lo mismo se observa en cuanto a la calidad de

infraestructura (gráfica 9), y aquí se nota en las distintas regiones, incluyendo

América Latina. Ha habido un auge en el tiempo y ello se obtuvo de datos

empresariales. Aquí se observa (gráfica 10) lo mismo en cuanto a la asimilación o

absorción efectiva de nuevas tecnologías, en cuanto a la revolución tecnológica;

10

hasta qué punto están siendo absorbidas en distintas regiones, varía de país a

país; pero como promedio se nota un gran auge; existe obviamente variación, pero

hay auge. En contraste, en aspectos de gobernabilidad, se observa un

estancamiento y, en algunos casos, peor que un estancamiento: una desmejora. Si

se observa (gráfica 11) la independencia del sector judicial, América Latina

obviamente no ha mejorado, al contrario, en cuanto a control de la corrupción es

la misma problemática. Está en forma agregada para economías emergentes:

también existe un estancamiento o se observa cierta desmejora. Así: lo importante

es que existe una brecha entre las mejoras en cuanto a las reformas y políticas

económicas más tradicionales, por un lado, y la falta de avance con el mismo tipo

de progreso en aspectos institucionales, en aspectos relacionados con

gobernabilidad, buena gobernabilidad y control de la corrupción.

Respecto al punto relacionado con la pregunta anterior: bueno, usted que

se enfoca tanto en gobernabilidad y en control a la corrupción, pero si se sabe

cuánta evidencia hay, de que es importante; pues la evidencia actual es clara: es

sumamente importante y la tenemos en muchos estudios, no sólo nosotros sino

otros académicos en Cambridge, Massachussets, y otros que muestran con

claridad el impacto de la gobernabilidad. En este caso obtuvimos de nuestros

estudios y mostramos las varias dimensiones de la gobernabilidad: hasta qué

punto afectan significativamente la mortalidad infantil en un país, el alfabetismo y

el ingreso per cápita. En resumen, lo encontrado en la gráfica 12 es una mejora en

11

el control de la corrupción o en el Estado de Derecho de una desviación estándar

—significativo, pero no se trata de ir de un extremo al otro, porque de un extremo

al otro son cinco desviaciones estándar en el mundo; es básicamente una mejora

de los niveles de Ecuador a Perú— y está asociado en forma causal con la mejora

en ingreso per cápita de 400% (cuatro veces más). Obviamente esto toma

generaciones, no es de la noche a la mañana, pero sí es muy significativo, es

enorme el dividendo de buena gobernabilidad y eso lo hemos demostrado. Esto es

igual, pero mostrando todos los países de todo el mundo: es el mismo tipo de

evidencia en este sentido. Sé de economistas rigurosos que estarán interesados,

pero me disculpo porque seré muy breve; hasta qué punto esto no es sólo una

correlación, hasta qué punto podemos estar tan convencidos de que la causalidad

va de mejorar la gobernabilidad (ya sea Estado de Derecho, mejorar la corrupción)

a desarrollo y auge económico. Quizás es al revés: ¿Es sencillamente la

gobernabilidad algo de lujo que mejora con el enriquecimiento de los países? Eso

lo hemos mostrado, al principio, en un “paper” reciente en Economía llamado

Growth without governance (Crecimiento sin gobernabilidad). ¿Por qué se

denomina así? Porque encontramos algo bastante sorprendente, resumido en esta

gráfica 13, con estimaciones de variables de instrumento para así aminorar el

problema de causalidad. Si mostramos la gráfica 13, primero que sí ocurre una

causalidad sumamente importante de gobernabilidad al mejorar ingresos; pero, al

revés, sencillamente no existe ninguna evidencia de que tener más ingresos —hoy

en día Guatemala descubre mucho petróleo: eso en sí es un gran ingreso adicional

12

de la noche a la mañana— ayude a mejorar la gobernabilidad. Es decir: no existe

un círculo virtuoso en el cual simplemente, si un país crece, ello coadyuve a

mejorar la gobernabilidad y después ayude a tener más ingreso. Al contrario, es un

trabajo porque toma una voluntad política a cada mes de mejorar la

gobernabilidad, porque no existe nada mecánico-automático al respecto.

La pregunta frecuente después de este tipo de análisis es: bueno, esto quizá

esté interesante, ¿pero hasta qué punto ayuda al nivel de país? Es una

interrogante muy válida en el sentido de que tener toda esta base de datos tan

global puede dar ciertas pausas interesantes de lo que funciona y de lo que no

funciona, pero cuando llega el momento de tener una acción dentro del país

mismo, la localización del conocimiento acerca de dicho país —cuáles son las

prioridades de país— es fundamental. Para ello se han desarrollado, y hemos

contribuido al respecto, nuevas herramientas en cuanto a diagnóstico de

gobernabilidad, las cuales incluyen instrumentos de encuestas, muy en

profundidad, de los hogares; usuarios de los servicios públicos; empresas y

también de los funcionarios públicos. Se permite una triangulación. Las preguntas

están basadas en experiencia y no en opiniones muy genéricas. Son preguntas

cerradas, muy específicas, con muchos requerimientos técnicos; hay todo un

marco analítico detrás de esto. Lo menciono porque en el caso de Guatemala

estamos colaborando en cuando a la preparación de tales encuestas y diagnósticos

en profundidad, en gobernabilidad y anticorrupción; antes de finiquitar mis

13

comentarios voy a comentar al respecto. Como ejemplo del tipo de resultados que

se obtiene de este tipo de encuesta, se ha hecho ya el tipo de diagnóstico dentro

de países que han tomado el liderazgo por combatir la corrupción, por mejorar la

gobernabilidad en más de 20 países. Ejemplo: uno de los aspectos que ha salido —

al desempacar la problemática de gobernabilidad y corrupción— es la captura del

Estado, relacionado con las empresas influyentes que determinan la formación de

las reglas del juego, leyes, regulaciones y políticas del Estado. En muchos casos se

compran los votos sobre decreto ejecutivo. En este caso vemos (en la gráfica 14)

los diagnósticos hechos en Perú, Honduras y Colombia y, como contraste, en una

economía muy exitosa en Europa del Este; en Hungría —con muy poca captura del

Estado (en contraste con Colombia, Honduras y Perú)— dichos diagnósticos se han

hecho en forma muy transparente, muy participativa, por parte de la sociedad civil.

Se observa muchos desafíos importantes en cuanto a corrupción, dentro del

presupuesto, dentro de servicios públicos, etc. Pero eso es para mostrar que el

nexo entre el sector privado y el sector público es un aspecto sumamente

significativo de gobernabilidad. Gobernabilidad no es sólo una problemática del

sector público. En este caso se observa (gráfica 15) el caso de Perú; de nuevo

expongo rápido porque deseo llegar a la conclusión para así tener la posibilidad de

más interacción y discusión con ustedes. En el caso de Colombia (gráfica 16),

hasta qué punto ocurre la captura y se compran los votos de los parlamentarios;

esto fue hace más de dos años, pero los resultados que se obtuvieron en cuanto a

la judicatura, altos oficiales y otros a los resultados están siendo utilizados hoy en

14

día en programas de acción en el caso de Colombia. Esto aquí lo ponemos en

forma más global de otra base de datos, “desempacando” la corrupción para

mostrar la importancia de “desempacarla”. La corrupción se ve diferente en

distintas regiones, ya cuando es corrupción en cuanto a la parte administrativa,

conexiones de servicios públicos, en cuanto a la licitación de contratos públicos o la

captura del Estado, leyes de regulación. Se obtienen distintos resultados en

diferentes regiones. América Latina y la ex Unión Soviética presentan un problema

de captura del Estado y un problema muy grave en cuanto a licitación en contratos

públicos; mucha corrupción en eso, no tanto en la parte administrativa porque ha

habido mucha desregulación, como ejemplo.

Lo anterior tiene un gran costo. Este tipo de corrupción de alto nivel y

captura del Estado se observa en resultados provenientes de muchos análisis

hecho por nosotros, ya sea en cuanto a crecimiento, en cuanto a inversión, o en

tanto a seguridad de derechos de propiedad. Tiene grandes implicaciones al

respecto.

Ahora expongo las conclusiones, pero antes muestro (gráfica 17) un tipo de

evidencia más. Recordemos cómo al principio mostré hasta qué punto distintas

dimensiones de gobernabilidad tienen un dividendo enorme para el desarrollo

económico. Aquí mostramos algo parecido, pero en forma más “desempacada”. Si

el gobierno provee información transparente (primera columna a mano izquierda),

15

si la institución parlamentaria es una institución que funciona en forma efectiva y

hay ausencia de la captura del Estado (es decir: el nexo corporativo del sector

público funciona bien) y si existe ética corporativa (es decir: las responsabilidades

del sector privado), todos esos aspectos están asociados con un más alto

crecimiento anual del Producto Nacional Bruto. Esto viene de datos ya más

mundiales. Lo que quería decir con ello es que esto ilustra la importancia de que

haya acción colectiva de este aspecto de gobernabilidad. Como decía antes, no es

sólo un aspecto del sector público; el sector privado, la sociedad civil, el

Parlamento son instituciones fundamentales en este sentido. Ello nos conlleva al

resumen final de algunas de las implicaciones en forma general primero, y después

decir algunas palabras, para terminar, acerca de Guatemala.

Como se dijo, es muy importante —dentro de la gobernabilidad— definir,

distinguir y “desempacar” los conceptos principales. Lo segundo es la importancia

del poder de los datos; es un enfoque cuantitativo con rigor, con cautela porque

existen obviamente márgenes de errores esenciales. El tercer punto es que en

general encontramos evidencia de progreso (en el caso de Guatemala también no

es una excepción); hay países donde sí ha habido mucho progreso pero como

promedio no ha ocurrido y eso es un reto hacia el futuro. Ello también contrasta

con otros aspectos de políticas económicas, por ejemplo, donde sí ha habido cierto

progreso en los últimos 15 años. Después está la importancia de localizar

conocimientos, encontrar mediciones y las medidas; por lo tanto, se llega al punto

16

de diagnóstico dentro del país. No es suficiente tener una pauta comparativa

mundial para efectos de diseñar un proyecto de acción serio dentro de un país.

Esta es un área multidisciplinaria donde cada país tiene prioridades, posee

características distintas y por eso es tan primordial contar con expertos dentro del

país y diagnósticos en profundidad. Todo este tipo de trabajo conlleva a un reto

también, a la parte de lo que llamamos Gestión Pública Tradicional, que se le

ha dado bastante énfasis en cuanto a reformas en los últimos 15 años, pero sin

frutos en muchos países; y eso ha sido, desde el punto de vista nuestro, debido al

hecho de que no se le ha dado la suficiente preponderancia a los aspectos de

accountability o responsabilidad externa, voz de la población, aspectos

“participatorios”, rendición de cuentas externa, transparencia, la utilización de los

nuevos instrumentos como e-governments, los cuales son sumamente valiosos

para aspectos de más transparencia y participación. Esos hay que

complementarlos en la próxima etapa a los aspectos más tradicionales que no han

dado los frutos deseados.

El sexto punto es la importancia del nexo en la gobernabilidad del sector

privado y público; son clave, como ya lo hemos dicho, por lo tanto: instituciones

de captura, de influencia indebida, la parte política (el aspecto político es bastante

importante y como economistas lo podemos mirar, podemos entenderlo; el Banco

Mundial no se puede involucrar en eso, pero es esencial tener en cuenta que es

clave en este aspecto y afecta las pautas económicas). La gobernabilidad es

17

fundamental para el crecimiento; lo vimos y esa es la dirección de causalidad

porque —al contrario— vemos que la evidencia muestra que el crecimiento en sí

no garantiza mejorar la gobernabilidad; y lo hemos visto en forma bastante triste:

el caso argentino, no sólo reciente sino al principio del siglo XX. Argentina llegó a

crecer muy rápido y era el país con el séptimo ingreso por cabeza más grande en

el mundo, pero no hizo el mismo esfuerzo en cuanto a gobernabilidad y se ha

pagado al respecto. Rusia es otro caso en el mismo sentido. Por lo tanto,

gobernabilidad requiere atención y mejoras constantes; no existe nada automático

al respecto.

Para resumir y a fin de tratar el caso de Guatemala —donde hemos estado

apoyando ya por dos años la preparación del programa en cuanto a gobernabilidad

y control de la corrupción —aquí ha habido un avance importante que debe

reconocerse: fue establecida una comisión de transparencia y anticorrupción y un

consejo coordinador: estos son pasos importantes. Al mismo tiempo funciona una

agenda primordial que está pendiente. Primero, en cuanto a tomar medidas

decisivas y claras del gobierno para mitigar la corrupción del sector público;

transparentar el presupuesto; —también la parte más operacional del sector

público parece ser muy esencial— incrementar el diagnóstico a profundidad de país

sobre gobernabilidad anticorrupción. Estaba conversando y desarrollando ciertas

pautas (ya con mucho tiempo, casi dos años) pero ha habido muchas demoras.

Existe un compromiso por comenzar muy luego para estar listo al respecto en

18

algunos meses más; es muy significativo implementar esto; en otros países —

donde hemos estado colaborando— se ha hecho más rápido al respecto. Tercero:

compromiso y apoyo claro del gobierno a la labor de la comisión creada: ello es

importantísimo. Cuarto: mayor participación de la sociedad civil y de varias

instituciones del sector público en la comisión: la parte “participatoria” y la

interacción entre la sociedad civil; el Gobierno y el Parlamento (nuestra experiencia

en muchos países es sumamente clave). Quinto: hay una responsabilidad nuestra,

de todas las agencias donantes del marco internacional, por apoyar este programa

en forma unida y muy clara, porque son programas primordiales y, como hemos

mostrado, la gobernabilidad es fundamental en este aspecto. Recalco en este

punto cinco que la palabra crucial es Apoyar, porque ultimadamente el liderazgo

de todo esto, las acciones, sólo pueden provenir de Guatemala. El liderazgo viene

del propio país. Lo mejor de nuestro aporte es ayudar a un país; éste debe

ayudarse a sí mismo en este aspecto tan importante.

GRAFICA 1 (arriba)

GRAFICA 2 (arriba)

Control de la Corrupcion: un Indicador Agregado

-2

-1

0

1

2

Taj

ikis

tan

Iraq

Su

dan

Par

agua

y

Ukr

ain

e

Ecu

ado

r

Ind

on

esia

Pak

ista

n

Turk

ey

Mex

ico

Ko

rea,

So

uth

Uru

guay

Bot

swan

a

Cos

ta R

ica

Hun

gary

Bel

giu

m

Ch

ile

Au

stra

lia

Sin

gap

ore

New

Zea

land

Den

mar

k

Source: ‘Governance Matters’, 1999, PRWP 2196 by Kaufmann, Kraay and Zoido. http://www.worldbank.org/wbi/governance/ POOR GOOD

Nivel de Corrupcion

Margen de Error

Buen Control de Corrupcion

1997/98

Mapa Mundial del Control de la Corrupcion

Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2001.htm ; Map downloaded from : http://info.worldbank.org/governance/kkz/gov2001map.asp

Colors are assigned according to the following criteria: Red, 25% or less rank worse; Orange, between 25% and 50%; Yellow, between 50% and 75%; Light Green

between

75% and 90% ; Dark Green above 90%

2000/01

Gráfica 3 (arriba)

Mapa ‘Semáforo’: Estado de Derecho, 2000/01

Fuente de los datos: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2001.htm ; Mapa descargado de : http://info.worldbank.org/governance/kkz/gov2001map.asp

Lo colores se asignan de acuerdo al siguiente criterio: Rojo, 25% or menos califican peor; Naranja, entre 25% y 50%; Amarillo, entre 50% y 75%; Verde claro entre

75% y 90% ; Verde oscuro por encima del 90%

GRAFICA 4 (arriba)

GRAFICA 5(arriba)

Governance Indicators: Chile 1998 vs. 2002

Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002 ; Colors are assigned according to the following criteria:

Dark Red, bottom 10th

percentile rank; Light Red between 10th and 25th ; Orange, between 25th and 50th ; Yellow, between 50th and 75th ; Light Green

between 75th and 90th ;

Dark Green above 90th.

Medidas de Gobernabilidad – Guatemala 2002

GRAFICA 6 (arriba)

GRAFICA 7 (arriba)

Governance – Guatemala, comparison over (Compared with 2000, 1996)

Grado de Precisión vs. Número de Fuentes, Estimados de Gobernabilidad KKZ, 2000/01

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0 2 4 6 8 10 12 14 Número de Fuentes por país

Margen de Error

Nota: Ver detalles explicativos en la nota de esta diápositiva

GRAFICA 8 (arriba)

GRAFICA 9 (arriba)

0

1.5

3

1984-1988 1989-1993 1994-1998 1999-2001

TRANSICIÓN

EMERGENTE

OECD+NIC

Fuente: ‘Replanteando Gobernabilidad’, con base en cálculos de WDI. El eje Y mide el valor registrado de la inflación promedio para cada región a lo largo de cada periodo.

Disminución significativa de tasas de inflación en el mundo

Alta Inflación

Baja

(prom. en logs)

1.5

4

6.5

1997 1998 1999 2000 2001 2002

OECD

Este de AsiaIndustrializadaAfricaSubSaharianaMedio Oriente

EuropaOrientalEste de Asiaen DesarrolloAmérica Latina

Antigua UniónSoviéticaSur de Asia

Calidad de Infraestructura (Promedios Regionales de Calidad Alta/Baja cada año, GCR 1997-2002)

Baja

Alta

GRAFICA 10 (arriba)

GRAFICA 11 (arriba)

2.5

4.5

6.5

1997 1998 1999 2001 2002

OECD

Este de AsiaIndustrializadoMedio Oriente

Este de Asiaen DesarrolloSur de Asia

Africa subSaharianaEuropa delEsteAmérica Latina

Antigua UniónSoviéticaPromedioMundial

Asimilación Efectiva de Nuevas Tecnologías (Promedios Regionales de Alta/Baja Absorción cada año, GCR 1997-2002)

Nota: No existen datos para el 2000.

Baja

Alta

2

4.25

6.5

1998 1999 2000 2001 2002

OECD

Africa SubSahariana

Medio Oriente

Este de AsiaIndustrializado

Europa delEste

Antigua UniónSoviética

América Latina

Alcance de la Independencia de la Judicatura (Promedios Regionales de Alcance/Falta de Independencia, anual,

GCR 1998-2002)

No-Independiente

Independiente

El Impacto de buena GobernabilidadInfant Mortality and Corruption

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Weak Average Good

Control of Corruption x Development Dividend

Infant Mortality and Corruption

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Weak Average Good

Control of Corruption x Development Dividend

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

Weak Average Good

Regulatory Burdenx Development Dividend

Per Capita Income and Regulatory Burden

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

Weak Average Good

Regulatory Burdenx Development Dividend

Per Capita Income and Regulatory Burden

Literacy and Rule of Law

0

25

50

75

100

Weak Average Good

Rule of Law x Development Dividend

Literacy and Rule of Law

0

25

50

75

100

Weak Average Good

Rule of Law x Development Dividend

Per Capita Income andVoice and Accountability

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

Weak Average Strong

Voice and Accountabilityx DevelopmentDividend

Per Capita Income andVoice and Accountability

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

Weak Average Strong

Voice and Accountabilityx DevelopmentDividend

Note: The bars depict the simple correlation between good governance and development outcomes. The line depicts thepredicted value when taking into account the causality effects (“Development Dividend”) from improved governance to betterdevelopment outcomes. For data and methodological details visit http://www.worldbank.org/wbi/governance.

GRAFICA 12 (arriba) GRAFICA 13 (arriba)

5

6

7

8

9

10

-2 -1 0 1 2

Gobernabilidad y Crecimiento: ¿Cuál es la dirección de la Causalidad?

I.V.

I.V.

I.V.

I.V.

OLS

OLS

OLS

OLS

Crecimiento en GobernabilidadCrecimiento en Gobernabilidad

Gobernabilidaden CrecimientoGobernabilidaden Crecimiento ‘Mala Historia’

‘Mala Historia’

‘Mala Historia’

‘Mala Historia’

‘Buena Historia’

‘Buena Historia’

‘Buena Historia’

‘Buena Historia’

Fuente: KKZ 2000/01 Indicadores de Gobernabilidad y D. Kaufmann and A. Kraay, “Crecimiento sin Gobernabilidad,” Economia 3(1): 169-229. http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/growthgov.htm

Calidad del Estado de Derecho, 2000/01

Ing

reso

Per

Cáp

ita(l

og

)

A

B

A

B

D

C

D

C

Baja AltaBaja Alta

GRAFICA 14 (arriba)

Midiendo la Captura del Estado (como fue reportado por gerentes de empresas)

0

50

100

Proporción de empresas

afectadas por la captura de ...

Hungría Colombia Honduras Perú

VotosParlamentarios

DecretosPresidencialesAdministrativos

Decisiones de laCorte

Perú: Fuentes de Influencia Privada Excesiva sobre el Estado, diagnostico en profundidad inicios 2000

10

40

70

100

Conglomeradosde Drogas

GruposEconómicos

FDI/CorporacionesTransnacionales

CrimenOrganizado

AsociacionesProfesionales

Sindicatos% q

ue

rep

ort

a al

ag

ente

co

n a

lta

infl

uen

cia

Empresas Funcionarios Públicos

Basado en encuestas de diagnóstico de gobernabilidad de funcionarios públicos y empresas llevadas a cabo a inicios del 2001

Respuestas de:

GRAFICAS 15 (arriba)

GRAFICA 16 (arriba)

Colombia: Alcance de ”Captura del Estado" por la influencia excesiva de la élite en leyes y regulaciones

(como fue reportado por funcionarios públicos, 2001)

30 50 70 90

Decisiones delBanco Central

AgenciasRegulatorias

Altos Oficiales (coninfluencia en

decretos/decisiones

Judicatura(influencia en

decisiones

Parlamentarios(para influir en

leyes)

Colombia % de funcionarios públicos que reportan que sobornos a la agencia

inluyen en el clima de negocios

Capturado por Intereses Creados de:

1

3

5

Bajo Medio Alto

Alcance de la Transparencia

Información TransparenteEfectividad ParlamentariaAusencia de Captura del EstadoEtica Corporativa

Crecimiento Anual del PNB (%)

Transparencia Corporativa & del Sector Público y Crecimiento del PNB

Fuente: Crecimiento anual del PNB de 1999-2001 fue tomado de WDI 2002; el PNB se cálcula en términos PPP. Las diferentes variables de transparencia/gobernabilidad se obtienen de la Encuesta de Opinión Ejecutiva, 2002.

GRAFICA 17 (arriba)