relación entre la fgr y la pnc en el marco de la investigación criminal (2005)

1a Edicinconsta de 450 ejemplaresImpreso en los talleres de

Impresos Quijano, S.A. de C.V.Octubre de 2005

San Salvador, Septiembre 2005

Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho-FESPAD-

Centro de Estudios Penales de El Salvador CEPES-

Informe de investigacin:

Edgardo Alberto Amaya Cbar

Oswaldo Ernesto Feusier Ayala

Relacin entre la Fiscala Generalde la Repblica

y la Polica Nacional Civilen el marco de la investigacin criminal

Siglas y abreviaturas utilizadas .......................................................................Introduccin ....................................................................................................1. Planteamiento del problema y justificacin del estudio .......................2. Marco de referencia .................................................................................

2.1. Investigacin criminal y proceso penal ............................................2.1.1. La direccin funcional de la investigacin criminal .............2.1.2. Principios y lmites a la investigacin criminal ....................

2.2. Polticas de persecucin penal y de investigacin criminal .............2.3. La investigacin criminal y la seguridad pblica .............................

3. Antecedentes .............................................................................................3.1. La investigacin criminal en el proceso penal de 1974 ....................3.2. Los cuerpos de investigacin criminal pre-acuerdos de paz ............3.3. Acuerdos de Paz, investigacin criminal y reforma judicial ............

3.3.1. Investigacin criminal y gestin policial ..............................3.3.2. Las transformaciones normativas

en la investigacin criminal ..................................................3.3.3. La nueva normativa procesal penal y la contrarreforma ......

3.4. La administracin Flores y la transformacin de la PNC ................3.4.1. La ley orgnica de la PNC de 2001 ......................................3.4.2. Creacin de nuevas instancias ..............................................

3.5. El combate del crimen organizado ...................................................4. El diseo institucional del sistema de investigacin criminal ..............

4.1. Fiscala General de la Repblica ......................................................4.2. Polica Nacional Civil ......................................................................

4.2.1. La polica de investigaciones ...............................................4.3. Instituto de Medicina Legal .............................................................4.4. Control judicial ................................................................................

5. Estado de la investigacin criminal .......................................................5.1. Distribucin de recursos humanos ...................................................5.2. Relacin interinstitucional en la investigacin criminal ..................5.3. Recursos materiales y apoyos tcnicos ............................................

5.3.1. Gestin de la carga laboral ...................................................5.3.2. Distribucin de casos ...........................................................5.3.3. Apoyo tcnico cientfico ......................................................

NDICE

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Relacin entre la Fiscala General de la Repblica y la Polica Nacional Civilen el marco de la investigacin criminal Indice

RELACIN ENTRE LA FISCALAGENERAL DE LA REPBLICA Y LAPOLICA NACIONAL CIVIL EN ELMARCO DE LA INVESTIGACINCRIMINAL

Esta publicacin ha sido auspiciada por laEmbajada del Reino de los Pases Bajos, consede en San Jos, Costa Rica La producciny edicin del documento han estado a cargode la Fundacin de Estudios para la Aplicacindel Derecho (FESPAD), a travs de su Centrode Estudios Penales de El Salvador - (CEPES)

Junta Directiva de FESPAD2001 - 2005

Dr. Ignacio PaniaguaPresidente

Dra. Clara Venus Nuila de VillalobosVicepresidente

Dr. Jos Humberto VelsquezSecretario

Lic. Mara Silvia GuillnDirectora EjecutivaAutores:Edgardo Alberto Amaya CbarOswaldo Ernesto Feusier Ayala

Revisin:Jaime Martnez Ventura

FESPAD.25 C. Pte., #1332, Col. Layco, San Salvador,El Salvador, C. A. Apdo. Postal 2806. Telfonos(503) 2236-1800; 2236-1888.Fax: 2236-1833http://www.fespad.org.svE-mail: [email protected] documento es de exclusiva responsabilidadde FESPAD.

No expresa el pensamiento de la entidadauspiciante.

343F981r Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (FESPAD) Relacin entre la Fiscala General de la Repblica y la Policaslv Nacional Civil en el marco de la investigacin criminal / Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (FESPAD), Edgardo Amaya Cobar, Oswaldo Ernesto Feusier Ayala ; il. Gracia de Ocn . -- 1a. ed. -- San Salvador, El Salv. : FESPAD Ediciones, 2005. 450 p. ; 24 cm.

ISBN 99923-45-24-1 343 1. Derecho. 2. Seguridad ciudadana. 3. Derecho penal. I. AmayaF981r Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (FESPAD) Relacin entre la Fiscala General ... 2005

Cobar, Edgardo, coaut. II. Feusier Ayala, Oswaldo Ernesto, coaut. III. Ttulo.

BINA/jmh

Relacin entre la Fiscala General de la Repblica y la Polica Nacional Civilen el marco de la investigacin criminal

5.3.4. Capacitacin .........................................................................5.3.5. Cobertura de costos de las investigaciones ..........................5.3.6 Condiciones laborales de los operadores .............................

5.4. El estado de la investigacin criminal en el mbitoprocesal penal ..................................................................................5.4.1. La poltica de persecucin penal y la

investigacin criminal ..........................................................a. Facultades discrecionales de la FGR

(archivo y oportunidad) y gestin de casos ....................b. Debilidad institucional y su impacto

en la litigacin ................................................................5.4.2. Poltica de seguridad/Poltica de persecucin penal ............

5.5. La efectividad de la investigacin criminal .....................................5.5.1. La efectividad en cifras ........................................................

6. Conclusiones ............................................................................................7. Propuesta para el mejoramiento del sistema de investigacin

criminal en El Salvador ..........................................................................7.1. Dimensin Poltico-Institucional .....................................................

7.1.1. Fortalecimiento institucional de la persecucinpenal del Estado ...................................................................a. Mejora de los mecanismos de eleccin

y nombramiento del Fiscal General de la Repblica .....b. Reforma institucional de la FGR ...................................c. Descentralizacin de la investigacin criminal ..............

7.1.2. Desarrollo de una poltica de persecucin penal ..................a. Establecimiento de una unidad de anlisis

estratgico y formulacin de polticas ............................7.1.3. Fortalecimiento de las capacidades de investigacin

criminal de la PNC ...............................................................a. Especializacin de la carrera policial .............................

7.2. Reforma y mejora de las prcticas en la investigacin criminal ......7.2.1. Relaciones entre la FGR y la PNC en el marco de la

investigacin criminal ..........................................................Bibliografa y materiales utilizados .................................................................

Siglas y abreviaturas utilizadas

ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pblica

CEFGR: Comisin especial para una evaluacin integral de la Fiscala Generalde la Repblica

CEJA: Centro de Estudios de Justicia de las Amricas

CEPES: Centro de Estudios Penales de El Salvador

Cn.: Constitucin de la Repblica de El Salvador

CNSP: Consejo Nacional de Seguridad PblicaCIHD: Comisin Investigadora de Hechos Delictivos

CORELESAL: Comisin Revisora de la Legislacin Salvadorea

CPP: Cdigo Procesal Penal

DAN: Divisin Antinarcotrfico

DIC: Divisin de Investigacin Criminal

DECO: Divisin elite contra el Crimen Organizado

FESPAD: Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho

FGR: Fiscala General de la Repblica

IML: Instituto de Medicina Legal

OIE: Organismo de Inteligencia del Estado

PNC: Polica Nacional Civil

UDIN: Unidades Departamentales de Investigacin

UEA: Unidad Especial Antinarcotrfico

UNICCO: Unidad Central Crimen Organizado

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Siglas y abreviaturas utilizadas

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IntroduccinEl estudio Estado de la relacin entre la Fiscala General de la Repblica y la Polica NacionalCivil en el marco de la investigacin criminal, es en parte, resultado de un proceso deinvestigacin realizado por el CEPES en el segundo semestre de 2003 y que comprendi larealizacin de recopilacin de informacin documental y realizacin de entrevistas a investigadorespoliciales y fiscales de las principales oficinas de la PNC y la FGR en San Salvador.Lamentablemente, la investigacin no pudo ser publicada en aquel entonces. No obstante, loscontenidos y hallazgos del primer estudio, no perdieron vigencia, por el contrario, la necesidadde su difusin y discusin pblica se volva ms urgente y evidente. Gracias al proyectoParticipacin ciudadana en las polticas de seguridad pblica y justicia penal a diez aos delos Acuerdos de Paz auspiciado por la Embajada del Reino de los Pases Bajos en San Jos,Costa Rica, fue posible retomar la investigacin, actualizarla y publicarla.El objetivo del estudio, era poder conocer, desde las opiniones y experiencias de los operadoresdel sector investigacin criminal, tanto policiales como fiscales, las prcticas y condicionesen las que se desarrolla dicha actividad. Este objetivo se derivaba de una hiptesis generadaen el marco ms amplio del proceso de reforma judicial. La hiptesis planteada era que losresultados o efectividad de la investigacin criminal en El Salvador estaban directamenterelacionados con el desarrollo de procesos institucionales y no necesariamente con dificultadesde tipo normativo-procesal.Se opt por la realizacin de una investigacin ms cualitativa, basada en entrevistas aprofundidad con operadores de la investigacin criminal, principalmente investigadorespoliciales y fiscales, aunque tambin se incluy a jueces de paz, de instruccin y de sentencia.Para evitar desfaces informativos o impropiedades sobre las circunstancias planteadas en lainvestigacin de campo, el documento fue sometido a la revisin de comentaristas vinculadosa los temas que ac se tratan.Tambin la investigacin incluy la elaboracin de un marco de referencia que sirviera parala comprensin de la investigacin criminal y sus demandas en un contexto reformado dejusticia penal y por otro lado, tambin se crey fundamental para la comprensin de laproblemtica, la elaboracin de una seccin de antecedentes histricos que diera cuenta de laevolucin y desarrollo de la investigacin criminal en el marco de la reforma policial generadapor los Acuerdos de Paz y en el de la reforma de la justicia penal iniciado desde mediados delos ochenta del siglo pasado y reimpulsado por el proceso de pazFinalmente, dados los resultados y problemticas detectadas en la investigacin, se consideroportuna la produccin de una propuesta que contribuyera a abordar y generar soluciones aalgunos de stos tpicos, la cual se ubica al final de este fascculo.Queremos agradecer a todas las personas que de manera directa o indirecta contribuyeron a

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Introduccin


1. Planteamiento del problema y justificacin del estudioEl funcionamiento del sistema de justicia penal tiene como uno de sus fines explcitos laaplicacin de sanciones penales, de acuerdo con ciertos procedimientos y pautas normativasque sirven para establecer, de manera emprica y argumentable, un tipo de verdad que constituyela premisa necesaria para la resolucin jurdica de un caso concreto definido como una infraccina la ley penal. Esta funcin, se adhiere a la que en general y tericamente tiene todo sistemade justicia: proveer un mecanismo institucional de gestin de conflictos para reducir la presenciade stos en la sociedad, as como para volver previsible el cumplimiento de determinadaspautas de comportamiento social mediante la sancin de los hechos desviados de stas.En la justicia penal, por el grado y calidad de los conflictos que ella enfrenta, como por sucapacidad de afectacin de importantes derechos, una necesidad bsica y fundamental es lade contar con mecanismos rigurosos de averiguacin que logren establecer de manera fidedignauna versin clara sobre la ocurrencia de los supuestos hechos infractores, como requisito previopara la aplicacin de una respuesta jurdica. Lo anterior se basa en dos importantes razones:la de evitar la aplicacin de sanciones innecesarias o equvocas y, en segundo lugar, la de darrespuesta efectiva a los conflictos que en ella se presentan, como un medio de legitimacinde la resolucin institucional de conflictos y la reafirmacin del monopolio estatal de laviolencia y cumplir en alguna medida el tutelaje de la vctima.Al mecanismo de averiguacin al que hemos hecho referencia es el proceso penal, el cualconstituye un conjunto de actos reglados que responden a un modelo gnoseolgico oepistemolgico1 determinado de averiguacin, que en teora, pretendera la reconstruccin ohallazgo de la verdad sobre un hecho sucedido en el pasado2 y que se reputa delictivo. En estalgica, si esta es una condicin previa para la aplicacin de sanciones, es en este mecanismoen que descansa una parte significativa de la capacidad del Estado de gestionar la conflictividad,por lo menos, en el plano simblico, mediante el envo de mensajes a la sociedad sobre laefectividad de la aplicacin de la ley.El proceso penal, para el logro de sus fines, cuenta con instituciones, mecanismos y metodologaspropias para la bsqueda de responsables y establecimiento de una versin de los hechosdelictivos, algunos de estos procedimientos y pautas se agrupan bajo la denominacin deinvestigacin criminal o investigacin del delito.El resultado final de un proceso penal depende, en buena medida, de la calidad y consistenciade la investigacin de los hechos y en la capacidad de articular de manera emprica, lgica yverificable una verdad sobre los hechos. Si lo anterior no es posible o no se realiza de maneraeficiente, probablemente el resultado de los procesos penales tambin sea deficitario. De estamanera podemos concluir que la investigacin criminal es un pilar para el desarrollo de losprocesos penales y en general, para la aplicacin de la justicia penal.

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1. Cfr. Ferrajoli, Luigi, Derecho y razn. Teora del Garantismo Penal, 1 Ed. En espaol, traduccin de Perfecto Andrs Ibez et Al.,Trotta, Madrid, 1995, Pg. Tambin Bovino, Alberto, Ingeniera de la verdad en Problemas actuales de derecho procesal penal, 1Ed. Del puerto Editores, Buenos Aires, 1999, Pg. 211 y Sgts.

2. Esta constatacin, segn Alberto Binder, nos lleva a hablar de una verdad forense y no de una verdad real. Cfr. Binder, Alberto.Introduccin al Derecho Procesal Penal, 1 Ed., Ad-Hoc, Buenos Aires, 1993.

Planteamiento del problema y justificacin del estudio

la produccin de esta investigacin especialmente a las autoridades de la PNC, jefatura einvestigadores de la Divisin Regional Metropolitana de Investigaciones y a los fiscales dela oficina central de la Fiscala General de la Repblica y a sus titulares, tambin se agradeceen particular a la licenciada Ingrid Lpez Funes, Juez de Paz de Guadalupe, San Vicente porlos oportunos y valiosos comentarios hechos a este documento y a las dems personas quecontribuyeron con sus observaciones a depurar y mejorar el contenido. El presente estudio seles devuelve con la esperanza que sea til para el fortalecimiento de la institucionalidad enEl Salvador.San Salvador, septiembre 2005.

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No obstante, lo planteado debe ser sometido a ciertas matizaciones sobre esta descripcinterica. En primer lugar, un dato bsico aportado por la criminologa es que solamente unapequea proporcin del universo de delitos cometidos en una sociedad llega a conocerseoficialmente, quedando el resto agrupado en una inmensurable cifra negra3.Luego, de los delitos conocidos, solo una proporcin de ellos llega a ser investigados y llevadosa proceso y solamente una pequea parte de ellos llega hasta una condena efectiva4, en esteintervalo, en muchos casos, personas responsables de cometer delitos son declaradas noculpables o no perseguibles por los hechos que se les atribuyen, ya sea por debilidad de lainvestigacin o por la aplicacin de mecanismos de resolucin alternativa de conflictos penales.De la misma manera, tambin hay personas inocentes sometidas a proceso y, en el peor de loscasos, condenadas por un hecho que no cometieron.Pese a esta constatacin, el sistema de justicia penal debera funcionar como un elementosimblico que contribuye a mantener un nivel socialmente aceptable de efectividad o dichoa la inversa, un nivel tolerable de impunidad. De esta manera, la investigacin criminal juegaun papel principal en la credibilidad social de la justicia y la seguridad en tanto el pblicoperciba un trabajo competente por parte de las acciones de persecucin del delito.El presente estudio se basa en el inters por conocer el desarrollo de la investigacin criminalde El Salvador y su estado actual en uno de sus aspectos bsicos: la relacin entre la FiscalaGeneral de la Repblica (FGR) y el cuerpo de investigaciones de la Polica Nacional Civil(PNC), en su trabajo cotidiano y las condiciones que enfrentan para la realizacin de ste. Enesta lgica, el presente estudio ms que una investigacin sobre el proceso penal en clavenormativa, presenta una panormica del trabajo entre las instituciones designadas por mandatoconstitucional a realizar la funcin de investigacin criminal.Este inters surge de la preocupacin que la situacin de criminalidad y violencia ocasionaen nuestra sociedad, la cual, cada da parece volverse ms inmanejable por las institucionesencargadas de su gestin y control, y frente a la cual las respuestas implementadas pasan porel endurecimiento o reforma de la legislacin penal y la prctica de despliegues territorialesde la polica para la realizacin de capturas masivas de sospechosos, sin embargo, estosesfuerzos han sido infructuosos para afectar el clima de criminalidad de manera sensible. Porel contrario, han generado desgaste en las instituciones, diluyendo su capacidad de respuestaante los hechos ms graves. Estas medidas, de tipo reactivo, sin un sentido de estrategiaconcreto para abordar la problemtica, han mostrado sus fracasos en el incremento de la

mortalidad criminal desde el ao 20035 Muchos antecedentes sobre el proceso de desarrollode la PNC indicaban, recurrentemente, varios aspectos como el desordenado crecimientoinstitucional, la falta de planeacin institucional y la debilidad o falta de desarrollo de lainvestigacin criminal6. Segn un estudio del Consejo Nacional de Seguridad Pblica (CNSP),la capacidad de la PNC para capturar a un presunto responsable de homicidio, en el ao 1997apenas superaba el 7% del total de casos registrados7, en esta cifra no se estableca cuntosde estos llegaban a juicio y cuntos eran condenados. Este dato, ya mostraba un importantedficit de efectividad, a lo que debe sumarse el hecho que el ndice de homicidios de ElSalvador, le ha valido su posicionamiento entre los pases ms violentos de Amrica Latina.El cambio de legislacin penal en 1998, supuso tambin una recomposicin institucional enel sector justicia. Un aspecto trascendental de esta transformacin en el mbito procesal, fueel traslado de las tareas de investigacin preparatoria de los delitos a la FGR con el apoyo dela PNC, constituyendo ste binomio, el eje del sistema de investigacin criminal actual en elpas, en consecuencia, los mayormente responsables del xito o fracaso de ste.Aunque ha pasado el tiempo y el desarrollo de la investigacin criminal ha logrado tenermejoras, ello, al parecer, no ha sido lo suficiente. Algunos de los factores que parecen estardetrs del dficit de eficacia tienen que ver con la ausencia de visin de la investigacincriminal como poltica pblica, como un ejercicio estratgico, esto es, con un establecimientode objetivos claros, prioridades y criterios de eficiencia orientados a la bsqueda del mejorresultados posible, y por otro lado, tampoco se visualiza la comprensin de la investigacincriminal como una actividad interagencial8, lo que consecuentemente implica la toma deacuerdos bsicos y coordinacin permanente, es decir, el involucramiento de dos institucionesen una lgica comn y no en lgicas separadas.Uno de los factores ms mencionados, particularmente en declaraciones de funcionarios deseguridad y justicia es que la debilidad de la investigacin criminal se debe a la ausencia oescasez de recursos para el desarrollo eficiente de sta. Sin negar la verdad de esta afirmacin,ella no puede quedar expresada en trminos genricos o abstractos. La ausencia de una visinestratgica e interagencial, mencionada en el prrafo anterior, no permite diagnosticar y dardatos concretos sobre cuales son los recursos necesarios o las inversiones que deberan hacersede acuerdo con las necesidades prioritarias de la investigacin criminal.En este momento de la reflexin es necesario pasar a hacer una breve revista a las condicioneslocales en las que ha evolucionado la investigacin criminal por lo que en el apartado quesigue se brindan algunos antecedentes del tema en nuestro pas.

3. Encuestas de victimizacin realizadas en El Salvador indican que de las personas que se declaran vctimas de un delito, un 63% no lodeclara ante las autoridades. Del total de personas vctimas que no denunciaron los hechos, un 35.9% justific su decisin opinandoque es por gusto (intil) hacerlo, un 25.9% manifest no haber denunciado por no contar con pruebas y un 17.2% expres que hacerlopodra ser peligroso. Vase: Cruz, Jos Miguel y Mara Santacruz Giralt, Encuesta de victimizacin y percepcin de la seguridad enEl Salvador en el 2004, Ministerio de Gobernacin/IUDOP/CNSP/Proyecto hacia una sociedad sin violencia, San Salvador, 2004. Pgs.108-111.

4. Segn datos de la FGR, en el perodo de enero a noviembre 2003, se contabilizaron 94,912 denuncias o casos. Se judicializaron 39,178casos y se realizaron 1,729 juicios, lo que equivale a una proporcin del 1.82% respecto del total de denuncias o casos recibidos porla FGR. Vase: FESPAD/CEPES, Estado de la seguridad pblica y la justicia penal en El Salvador. Julio 2002- diciembre 2003.FESPAD ediciones, San Salvador, 2004, Pg. 79.

5. Vase: FESPAD/CEPES, Estado de la seguridad pblica y la justicia penal en El Salvador. Julio 2002- diciembre 2003. FESPADediciones, San Salvador, 2004, Pgs. 15-16. Tambin: FESPAD/CEPES, Estado de la seguridad pblica y la justicia penal en ElSalvador. El Salvador 2004, FESPAD ediciones, San Salvador, 2005, Pgs. 10-12..

6. Consejo Nacional de Seguridad Pblica, Diagnstico de las instituciones del ramo seguridad pblica, sin datos editoriales, San Salvador,1998. Pg. 3.

7. Consejo Nacional de Seguridad Pblica, Proyecto para el fortalecimiento y desarrollo de la funcin de investigacin criminal, sin datoseditoriales, San Salvador, 1997. Pgs. 3-4.

8. Por actuacin interagencial se entiende aquella en que dos o ms agencias establecen una lgica de trabajo donde cada cual cumpleuna tarea complementaria en la bsqueda de un objetivo comn.

Planteamiento del problema y justificacin del estudio

52. Marco de referenciaEs necesario dar un marco de referencia bsico sobre las categoras que son utilizadas en estedocumento como herramientas de anlisis y visin sobre la investigacin criminal de acuerdoa principios legales y constitucionales.Para comenzar, podemos definir la investigacin del delito como una sucesin de actos, queestructurados conforme a ciertos mtodos y tcnicas y limitado por derechos y garantas quegoza el imputado, estn encaminados a la construccin de una versin probable de hechossupuestamente delictivos y conexos, a travs de elementos concordantes que en su conjuntoarrojen, con un importante nivel de verificabilidad, datos sobre las circunstancias y participesdel hecho, actividad orientada al inicio de un proceso, a la fundamentacin de la acusacinfiscal en la vista pblica o para cualquier otra decisin que ponga fin al proceso de formaprovisional o definitiva.En la definicin se encuentran implcitas dos supuestas tensiones de la investigacin del delitoen constante conflicto y complementacin, la primera de naturaleza poltico-social, dondeprima dar respuesta efectiva a las necesidades de seguridad y orden pblico que genera lacomisin del delito. La segunda de tipo garantista, que demanda que las libertades y derechosdel imputado que se presume inocente no sean menoscabadas injustificadamente o de maneraarbitraria en la bsqueda de esta seguridad. Muchos de los principales problemas tericos queenfrenta la investigacin del delito nacen de la difcil apreciacin de los linderos que separanuna dimensin de la otra.Sin embargo, esta tensin no es tal en un contexto de un Estado de Derecho, en donde lainfraccin de la ley, an a pesar de la bsqueda de efectividad, se convierte en una posiblecausa de invalidacin de los actos procesales. Es decir, no se puede ser efectivo en detrimentodel diseo constitucional de proteccin de los ciudadanos y ciudadanas.

2.1. Investigacin criminal y proceso penalUna de las caractersticas que la investigacin criminal adquiere en la actual legislacin procesalpenal es que los actos de investigacin adquieren un valor preparatorio9, a diferencia de loque suceda en modelo de investigacin inquisitivo donde el acto de investigacin consignadoen el expediente tena un valor intrnseco.En el actual CPP las diligencias de investigacin comienzan, se desarrollan y terminan dentrode los mrgenes de la etapa de instruccin. Este cmulo de informacin es la que las partesreproducen, de acuerdo a sus pretensiones, en el juicio que es el lugar donde adquieren valorprobatorio.En segundo lugar, el acto de investigacin se vuelve menos formalizado, de antemano diremosque en un Estado Democrtico de Derecho difcilmente puede pensarse en un acto estatal enel que se haga uso del poder punitivo sin un mnimo de formalidad, los actos de investigacin,proclives por su propia naturaleza a la vulneracin de derechos individuales estn lejos de ser

9. Duce, Mauricio y Cristin Riego, Introduccin al nuevo sistema procesal penal. Volumen 1. Universidad Diego Portales, Santiago deChile, 2002. Pg. 117.

Marco de referencia


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la excepcin. Cuando decimos que en el actual proceso penal la investigacin del delito se haflexibilizado no nos referimos a su absoluta carencia de formalidades, sino ms bien a lasustancial disminucin de estas en comparacin a las utilizadas en el sistema inquisitivo10, sinduda un cambio generado por el nuevo carcter instrumental del acto de investigacin.En el marco del proceso penal, la investigacin criminal se desarrolla en dos etapas: laprejudicial y la judicial o instructoria. La primera de ellas es previa a la formalizacin de lainvestigacin, que inicia desde la introduccin del hecho delictivo en el sistema penal hastala presentacin de los actos iniciales de investigacin a un juez de paz mediante un requeremientofiscal.La duracin de esta etapa variar segn las circunstancias del caso, no podr exceder de 72horas si el imputado se encuentra detenido y en caso contrario, la duracin de esta etapaprejudicial puede extenderse de forma indeterminada hasta la obtencin de los elementosnecesarios para probar la existencia del hecho o la participacin del imputado, lo que puededurar varios meses11. No obstante lo anterior, la excesiva prolongacin de investigaciones sinla presentacin de un requerimiento fiscal ha sido sometido a revisin de la Sala de loConstitucional a travs de acciones de hbeas corpus. La resolucion de HC5-2003 de la Salade lo Constitucional estableci que:

(...) la representacin fiscal est en la obligacin de cumplir con la pronta justicia, para queel plazo de la investigacin no sea excesivamente dilatado que se vuelva irrazonable y comoconsecuencia genere infraccin a la Constitucin, pues el plazo para la interposicin delrequerimiento fiscal ha sido determinado como "en el menor tiempo posible", el cual debe serproporcional y cumplir con la funcin crtica en la determinacin de la situacin del imputado.Aunado a lo anterior, es importante sealar, que la persecucin penal contra las personasimputadas en una accin ilcita no debe durar permanentemente, lo contrario violentara laproteccin inherente a un Estado de Derecho. El grado de incertidumbre que genera talpersecucin debe ser proporcional a las condiciones objetivas que fundamenten la misma, esdecir, a las condiciones que el Estado tiene en la incriminacin y persecucin penal del acusado.Esto tiene ntima vinculacin con el principio constitucional de seguridad jurdica, la cualtambin implica que la persona acusada de una accin ilcita debe definrsele su situacinjurdica lo ms pronto posible, para evitar as ese grado de incertidumbre.La investigacin inicial realizada por la representacin fiscal, no trata de una amplia y extensaaveriguacin que comprenda ilimitadamente todos los aspectos del conflicto penal y sudefinicin; por el contrario, es el primer soporte investigativo del fiscal que fundamentacualquiera de las pretensiones de su requerimiento fiscal. Esta fase de investigacin, por lgica,no debe tener un plazo mucho mayor que el de la fase de instruccin en un proceso penal, puesen sta el fiscal debe continuar la averiguacin de los hechos de acuerdo a la estrategia que

inicialmente elabor; evidentemente se trata de una estrategia flexible, la cual podr modificarconforme las circunstancias as lo determinen.

Generalmente esta etapa se desarrollar en forma secreta y reservada, no debido a un impedimentoconstitucional o legal, pues en un sistema democrtico de derecho los actos procesales de laadministracin de justicia estn llamados a ser pblicos, sino ms bien por razones de ordenprctico, pues durante el desarrollo de esta etapa inicial lo normal es que el imputado no estal tanto de la investigacin que se sigue en su contra.12 En nuestro sistema procesal penal soloel juez puede autorizar la realizacin de actos de investigacin que vulneren los derechosindividuales del imputado (intimidad, morada, por ejemplo), no as el investigador o el mismodirector de la investigacin, el fiscal, quienes tienen limitada esta facultad a muy contadasexcepciones, al ser estos dos ltimos operadores quienes normalmente conducen esta etapasin presencia judicial, el universo de posibles actuaciones que puedan realizar se limitaraexclusivamente a aquellas que no vulneren los derechos individuales del imputado.En esta etapa se puede dar el ejercicio de una facultad muy importante otorgada por el CPPa la FGR, la cual es el archivo, regulado en el artculo 246, segn el cual, cuando un hechoinvestigado no puede probarse como delito o no logra individualizarse al posible o posiblesautores, es ordenado su archivo en sede administrativa sin necesidad de revisin judicial.Esta herramienta fue creada como una forma de evitar la acumulacin de casos sin resolverque generaba la aplicacin absoluta del principio de legalidad procesal. No obstante susfinalidades, no se puede perder de vista que dicha herramienta puede ser utilizada como uninstrumento de impunidad mediante la omisin de investigaciones. Para evitarlo, la ley haprevisto la posibilidad de impugnacin de esta resolucin, sin embargo, ella se realiza anteel fiscal superior, es decir, no escapa de la rbita institucional, lo que cuestiona la imparcialidaddel procedimiento.A la etapa prejudicial le sigue la de formalizacin de la investigacin, judicial o instructoria,que inicia desde el momento en que el fiscal comunica al juez de paz la existencia de unainvestigacin en contra del imputado y la necesidad de someterle a un proceso penal(requerimiento) y llega hasta la presentacin de la acusacin fiscal ante el juez de instruccinen la audiencia preliminar.Si en la etapa prejudicial las dudas sobre la adecuacin penal del hecho o la participacin delimputado impedan el total y efectivo despliegue de la actividad penal, en esta etapa el poderpunitivo estatal formalmente ha comenzado la persecucin de un ciudadano. El relativo marcode discrecionalidad e indefensin de la etapa anterior es ahora intolerable, no solo existe laobligacin que el imputado conozca los cargos en su contra, sino tambin que este cuente entodo momento con un defensor tcnico que proteja y apoye sus intereses, aparecen en escenalos jueces de paz e instruccin, encargados de controlar que la actividad desarrollada por elfiscal y el investigador se cia al marco de la legalidad, para luego sopesar si la misma posee

10. Ibid.11. Todo esto segn el articulo 235 CPP reformado, que vino a sustituir a su la versin original que limitaba la presentacin del requerimiento

a 10 das cuando el imputado no hubiese sido detenido, plazo que sera insuficiente en gran parte de los casos, como la investigacinde complejos delitos de crimen organizado. Sin embargo, esta reforma tambin ha sido causal de una gran acumulacin de casos activosen sede fiscal, como se ver ms adelante.

12. Lo anterior parece estar plasmado en el articulo 236 del CPP, donde se regula que quien tuviera conocimiento de que se sigue unainvestigacin en su contra podr presentarse ante la FGR debiendo ser escuchado y a que se le informe de la denuncia o de la querella.Aparentemente el mismo artculo se abre a la posibilidad que el imputado desconozca el estado de la investigacin que se sigue en sucontra..

Marco de referencia


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la suficiencia para acceder a un debate oral y pblico. En esta etapa, la actividad investigadoraes sometida a un plazo determinado del que no es posible sobrepasarse, salvo excepciones.

2.1.1. La direccin funcional de la investigacin criminalUna de las principales innovaciones en la actual legislacin procesal fue el traspaso de ladireccin de la investigacin a manos del fiscal13, operador que hasta ese entonces haba jugadoun papel secundario en la investigacin del delito. La tambin denominada direccin funcionalde la investigacin sigue siendo un concepto difcil de precisar.Por direccin funcional de la investigacin se entiende la facultad que posee el fiscal paracontrolar y dirigir la investigacin hacia la bsqueda de la verdad de los hechos, con el auxiliode la PNC y dentro de determinados mrgenes de legalidad.Si tuvisemos que descomponer la anterior definicin hasta llegar a sus elementos constitutivos,tendramos que quedarnos con dos funciones indispensables: la de dirigir en contenido y formala investigacin y la de controlar, junto con el juez, la legalidad de sta. Las supuestas razonesque justifican esta doble asignacin de funciones en manos fiscales se basan en los siguientessupuestos tericos:En primer lugar, se supone que el fiscal es quien organiza la forma en que habr de desarrollarsela investigacin y los contenidos que esta deber cumplimentar, es precisamente porque elfiscal es quien mejor conoce los extremos o variables normativas que deben ser probadas decara a una peticin de persecucin o de otra ndole ante un tribunal, adems es el fiscal quiendebe defender dicha acreditacin, lo justo es entonces, que sea el fiscal quien decida quextremos delictivos deben ser probados y la forma de investigarlos.En alguna medida, este supuesto puede llevar a una concepcin errnea en la cual, la asistenciapolicial solamente es un instrumento pasivo a la orden del fiscal. Sin embargo, la prcticademuestra que una parte de la iniciativa de investigacin corre por cuenta de los investigadorespoliciales, de hecho, gran parte de las investigaciones inician directamente en sede policial.La investigacin tcnica policial requiere y demanda determinadas experticias y conocimientosque pueden escapar de la formacin de los fiscales. En este sentido, esta concepcin, que esuna visin excesivamente protagnica de la labor fiscal, no debe absolutizarse, pero debereconocerse el papel fundamental del fiscal en determinar las necesidades de investigacin entrminos probatorios y como el traductor o sintetizador de un cmulo de informacin obtenidapor las investigaciones en un argumento racional y verificable para fundamentar una peticinnormativa y la continuacin o no del caso.Por otro lado, el control fiscal sobre la legalidad de la investigacin se justifica por la naturalezade la misma. Los actos de investigacin son una manifestacin de la maquinaria punitivaestatal contra el ciudadano que se presume inocente, la acentuada desproporcin en la relacinexige un sistema de vigilancia y control tan rgido y consistente como sea posible, el control

fiscal sobre la legalidad de la investigacin es tan solo una parte de este sistema, complementadacon el control judicial.Es necesario aclarar que la facultad directora de la investigacin se limita estrictamente a lafuncin de investigar, fuera de sta, el fiscal no puede tomar ningn tipo de decisin sobre laorganizacin o estructura administrativa de la polica de investigaciones o sus recursos yhumanos, cuestin que sin duda se debe a la diferente ubicacin institucional a la que respondela PNC, adscrita al rgano Ejecutivo, frente a la FGR, un rgano independiente.A pesar de lo anterior, no siempre es fcil realizar la delimitacin entre decisiones estrictamenteorganizativas o administrativas con las relativas a la investigacin, la decisin sobre quinvestigador debe estar en cada caso es un ejemplo de ello, que a pesar de parecer una funcinadministrativa o relativa a la organizacin del personal, y por tanto asignada al rgano Ejecutivo,afecta directamente la investigacin.Las matizaciones que se han dado sobre la denominada direccin funcional, relativas al mitodel absoluto control fiscal de sta, tanto operativo como institucional, han llevado actualmentea relativizar esta denominacin y buscar nuevas formas de conceptualizacin y forma deestructuracin de las tareas de investigacin criminal, reconociendo los diferentes perfilesinstitucionales a la vez de enfatizar el carcter interagencial de su actividad.

2.1.2. Principios y lmites a la investigacin criminalEl primer lmite que regula la investigacin criminal es el principio de objetividad en lainvestigacin fiscal14, que obliga al acusador a extender su actividad de direccin a la bsquedatanto de elementos probatorios de cargo como aquellos que sean de descargo; el principio deobjetividad fiscal no es ms que una extensin del fin mismo al que se debe este operador, quelejos de representar las pretensiones de particulares, representa la del Estado mismo consistenteen conocer la verdad objetiva de los hechos. Si el fiscal se debe al desinteresado fin de alcanzaruna versin objetiva, lo mnimo exigible parece ser que su labor se desenvuelva de la formams objetiva posible.Uno de los puntos ms lgidos de este principio es la delimitacin de los contornos que poseeesta obligacin, para algunos basta que el acusador remita tan pronto como sea posible laevidencia de descargo a manos de la defensa, para otros a lo anterior se adiciona la obligacinfiscal de presentar los elementos de descargo en la audiencia oral correspondiente junto alcurso procesal ms congruente con dichas indagaciones.Si bien es cierto, el fiscal tiene la obligacin oficiosa de investigar la evidencia que puedasurgir de descargo, por razones de orden prctico esta bsqueda no puede extenderse a todoslos elementos exculpatorios que aparezcan en el curso de la investigacin (pinsese en elincontable nmero de hiptesis que pueden surgir a favor del imputado en un proceso cualquiera,esto sin contar las que de mala fe podra proponer el defensor o imputado con el objeto de

13. Segn el articulo 193 numeral tercero de la Constitucin, al Fiscal General de la Repblica le corresponde () dirigir la investigacindel delito con la colaboracin de la Polica Nacional Civil en la forma que determine la ley, segn el articulo 83 del CPP Correspondera la Fiscala General de la Repblica dirigir la investigacin de los delitos y promover la accin penal ante los jueces y tribunales.

14. El principio de objetividad est plasmado en el Art. 238 CPP, y literalmente dice: El fiscal extender la investigacin no solo a lasactuaciones de cargo sino tambin a las de descargo del imputado, de igual forma se fundamenta en el articulo 84 CPP, que permiteampliar la investigacin en procura de los elementos que permitan fundamentar la acusacin o pedir el sobreseimiento.

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dilatar el proceso), los recursos con los que cuenta la parte acusadora sencillamente soninsuficientes para responder satisfactoriamente a todas estas suposiciones; el deber de objetividadfiscal solo debera extenderse a aquellas diligencias de investigacin que favorezcan al imputadoy que surjan directamente del curso mismo de la investigacin fiscal.De lo anterior surge como mnimo para la parte acusadora, un forzoso deber de lealtad ycolaboracin con la defensa, que como mnimo exige la remisin de prueba de descargo delfiscal a la defensa, si el fiscal por razones de orden prctico no puede cubrir todas las lneasde investigacin favorables al imputado (mismas que tericamente debe abordar), lo menosque puede hacer es auxiliar a que otros de buena fe, como la defensa tcnica, lo hagan.El segundo lmite impuesto a la actividad fiscal lo constituye el principio de transparencia ylegalidad, segn el primero el fiscal est obligado a actuar conforme a pautas y procedimientosclaros y conocidos que eviten la arbitrariedad de sus integrantes, el segundo obliga al fiscala sujetarse al mandato de la ley en todo momento, una de las principales manifestaciones deeste principio consiste en la obligacin, dentro de las labores de investigacin, a ceirse a larealizacin de aquellas diligencias que no vulneran derechos fundamentales del imputado,salvo los excepciones casos en que el juez as lo haya dispuesto.

2.2. Polticas de persecucin penal y de investigacin criminalLas funciones estatales como la persecucin penal y, dentro de ella, la investigacin criminal,no pueden ser ejercidas sin un mnimo de planificacin global, pues lo limitado de los recursosy lo amplio de las demandas que atienden, obligan a la adopcin de criterios de racionalidadpara el logro de objetivos y metas. Esta planificacin abarca el plano de los recursos y el delas decisiones a tomar para el logro de los objetivos explcitos de las instituciones.Un manejo reactivo, no planificado de la gestin institucional redunda en menor eficacia yeficiencia, as como en la dbil capacidad de cumplimiento de los mandatos establecidos,perdiendo a su vez, credibilidad social y legitimidad.La organizacin y ejecucin de funciones estatales a travs de procesos de planificacin basadosen objetivos es lo que se denomina poltica pblica. Las polticas pblicas tratan la gestinde grandes reas de problemas o demandas, mediante metodologas racionales de inversinde recursos, planificacin y establecimiento de prioridades, objetivos y metas. Esto, que resultacasi obvio, no siempre ha sido as e inclusive, an muchas reas de trabajo en diversos mbitosfuncionan ms o menos de manera reactiva, generando instituciones dbiles. Esta debilidadtendra como indicadores principales, por ejemplo, la falta de mecanismos de produccin yanlisis de informacin y planificacin, la poca sensibilidad de las acciones institucionalesrespecto de las demandas sociales y la ausencia de evaluacin sistemtica de resultados15.Segn Lahera, las polticas pblicas son:

(...) cursos de informacin, relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica;los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la

comunidad y el sector privado. Una poltica pblica de calidad incluir orientaciones ocontenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y laprevisin de sus resultados.16

Segn la definicin citada, la produccin y anlisis de informacin constituyen el eje fundamentalpara la generacin de polticas pblicas, adems de sealar la participacin de agentes extrainstitucionales en la elaboracin, diseo o evaluacin de estas polticas. Estos elementos sonaplicables en el marco de las polticas que ejecutan los ministerios pblicos, o en nuestro caso,la FGR, de cara a sus fines explcitos ms conocidos como la persecucin penal y la investigacincriminal.Sin embargo, en nuestro contexto, la debilidad de las instituciones de justicia frente a losprocesos de reforma procesal penal, se ha mostrado en la medida que no han logradosuficientemente articular metodologas adecuadas de trabajo acordes con los nuevos desafosy roles asignados con la reforma y las crecientes demandas sociales de servicio.Un estudio que evaluaba el desarrollo de la reforma procesal penal en el ao 2002 conclua:

La ausencia de anlisis y evaluacin sobre la reforma (...) ha generado una dbil visin sobrela racionalizacin de la persecucin penal y aplicacin de la justicia, manteniendo en buenamedida una gestin reactiva y sin claros procesos de gestin de los ingresos (...).En este punto de necesidad de apoyo tcnico tambin juega un papel importante la elaboracinde pautas de racionalizacin de labores principalmente por parte de la Fiscala General de laRepblica en el sentido que existe una fuerte demanda de trabajo que es necesario manejar,en ese sentido tienen que explotarse al mximo las salidas existentes para evitar llevar casosa otras etapas.

El fortalecimiento y mejora de los sistemas de trabajo, coordinacin y comunicacin en materiade investigacin criminal sigue siendo una deuda pendiente de cumplir por la reforma judicial,la ausencia de anlisis e investigacin sobre las implicaciones e incidencia de la investigacincriminal en el marco del proceso penal han sido desplazadas (...)17

Tal como ha sido expuesto por diferentes evaluaciones de los procesos de reforma en AmricaLatina, una de las caractersticas principales de los nuevos procesos penales de inspiracinacusatoria se basaron en el traslado de las facultades de accin penal y persecucin que el jueztena en el marco del sistema inquisitivo, a manos de los Ministerios Pblicos, en el casosalvadoreo, a la Fiscala General de la Repblica. Sin embargo, lo que la evidencia empricaha mostrado es que en la mayora de casos de reformas judiciales, este traslado, tambin lofue de los mtodos y rutinas judiciales, ahora, transplantadas hacia otra sede18.El esquema del sistema judicial previo a la reforma, impona un principio de legalidad procesal,por el cual, toda noticia criminal deba ser objeto de accin penal, lo cual estableca,

15. Amaya Cbar, Edgardo y Gustavo Palmieri, Debilidad institucional, impunidad y violencia en PNUD, Violencia en una sociedaden transicin, Volumen II. Ensayos. PNUD, San Salvador, 2000. Pg. 80.

16. Lahera, Ignacio, Introduccin a las polticas pblicas, Fondo de la Cultura Econmica, Mxico, 2002. Pg. 13.17. Amaya Cbar, Edgardo, Informe de seguimiento de la reforma procesal penal en El Salvador, Centro de Estudios de Justicia de las

Amricas/Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho, publicada en la Revista Centroamericana Justicia Penal y Sociedad,N 19, julio-diciembre 2003. Pgs. 395-396.

18. Riego, Cristin, Informe comparativo. Seguimiento de los procesos de reforma judicial en Amrica Latina en Revista SistemasJudiciales, Ao 4, N 8. Pg. 11.

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obligatoriamente una metodologa de administracin del trabajo de tipo reactivo y acumulativo.A lo anterior se debe sumar la inexistencia de vas normativas de descongestin inmediata,por lo que, en su mayor parte, la carga de trabajo recibida era objeto de algn tratamiento,diluyendo las energas institucionales. Esta lgica de trabajo fue la que, en alguna medida, losMinisterios Pblicos adoptaron al momento de la reforma19.Sin embargo, la visin de la reforma, en trminos generales, ha estado ms basada en la ideade estrategia, de racionalidad, y en coherencia con lo anterior, se ha partido del supuesto quematerialmente es imposible dar igual tratamiento a todos los casos, y que es necesario concentrarde mejor manera las energas institucionales para los casos ms graves o de mayor interssocial.Por ejemplo, se concede a la Fiscala facultades de gran discrecionalidad: el archivo de causasinvestigadas, su desestimacin o la aplicacin de criterios de oportunidad20. Estas medidas,entre otras, introducidas como herramientas de descongestionamiento de la administracin dejusticia y de aplicacin racional del derecho penal.Este sentido de estrategia que contena el proceso de reforma de la justicia penal es la clavepara entender a la persecucin penal y a la investigacin criminal como necesarios objetos depolticas pblicas, en el sentido que sta debe conjugar los elementos que hemos enunciadoantes: facultades y mandatos legales, demandas sociales, prioridades, recursos institucionalesy gestin.Algunos de los criterios rectores de esta poltica, deben ser la racionalidad y la eficiencia:cmo invertir los recursos y energas institucionales en los casos de mayor importancia socialy con la mejor respuesta posible a las demandas procesadas.Esto supone mltiples tensiones. En el caso de adopcin de medidas discrecionales de lapersecucin penal una primera cuestin es si el caso conocido puede ser objeto de investigaciny proceso penal o no, tanto desde el punto de vista material (posibilidad de que la investigacinrinda como resultado bsico un posible o posibles autores) como desde el punto de vista delinters del pblico, es decir, si el hecho denunciado y su impacto ameritan la inversin derecursos y energas institucionales en su investigacin y procesamiento. Por ejemplo, es viabley racional para la FGR invertir el tiempo de un fiscal, investigadores policiales, dactilgrafos,perimetristas, fotgrafos (y sus respectivos equipos e implementos) en la resolucin de uncaso de hurto de audio de un vehculo? De estas cuestiones bsicas se deriva una primeradecisin relativa a la de archivar un caso o mantenerlo activo e investigarlo.En contextos donde se reconocen las facultades de criterios de oportunidad o desestimacin,en los casos donde se ha identificado a un presunto responsable, nuevamente, dependiendo

19. Ibid. Vase tambin: Duce, Mauricio, El Ministerio Pblico en la reforma procesal penal en Revista Sistemas Judiciales, Ao 4, N8, 2005. Publicacin del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA). Pgs. 65-82.

20. Es necesario destacar la diferencia entre medidas o facultades discrecionales y las salidas alternas, que suelen ser confundidas o usadascomo categoras indistintas sin embargo, las primeras, como su nombre lo indican, operan en el mbito de decisionabilidad del Estadode cara a la bsqueda de eficiencia y eficacia en la persecucin penal. Por su lado, las salidas alternas tienen una orientacin ms ligadaa la voluntad de las partes que a la del Estado (aun y cuando, tambin pueden ser tiles a sus intereses) En este caso, las salidas alternasno son, en principio, formas de mera descongestin, sino que pretenden tambin constituirse como una mejor respuesta al conflictopenal donde operan. Aqu solamente nos ocuparemos de las facultades discrecionales y su relacin con la poltica de persecucin penal.

de la intensidad e impacto de los hechos y la daosidad de estos, la FGR tambin enfrenta unatensin similar a la anterior, aunque ahora complejizada por una multiplicidad de alternativasde tipo normativo, poltico-criminales y econmicas.En el plano normativo el mbito de juego es ms restringido. En el plano poltico-criminal,el fiscal debe valorar si la respuesta a adoptar es la mejor de acuerdo a los fines de la persecucinpenal en contraste con las expectativas sociales y de la vctima, en conjuncin con esto, entrantambin las consideraciones econmicas de costos-beneficios sobre la actuacin fiscal, sobres la procesabilidad de determinado hecho de nfimo impacto requiere una inversin de recursosmucho mayor al dao original y el resultado a obtener no es compensable con el esfuerzoproducido.La poltica de persecucin penal, no es una simple configuracin producto de un conjunto dedecisiones espontneas, por el contrario, tiene un carcter prescriptivo, es decir, un conjuntode principios, criterios y reglas de organizacin y aplicacin genrica para los casos queingresen.La reforma de la justicia penal ha supuesto un importante desafo de transformacin de laFiscala, no solo por sus funciones y alcances desde el punto de vista normativo, sino tambinpor las necesidades de convertir el ejercicio de esas funciones en una prctica sistematizaday organizada bajo ciertos parmetros institucionales, normativos, econmicos y polticocriminales acorde a la orientacin de esa nueva forma de paradigmas generados por la reforma.Necesariamente este esquema de organizacin institucional afecta el funcionamiento del sectorinvestigacin criminal, en tanto ste debera de encontrarse en funcin de las prioridades yobjetivos de la poltica de persecucin penal. De esta manera, la inversin de recursos, gestinde necesidades y esfuerzos estara regida por la mencionada poltica. No obstante lo anterior,es necesario que existan acuerdos interinstitucionales en esta definicin, para evitar contradiccionessubstanciales con la poltica de seguridad pblica.

2.3. La investigacin criminal y la seguridad pblicaExiste una relacin necesaria entre la gestin de la seguridad pblica y la investigacin criminal,aunque muchas veces se tiende a sobredimensionar los alcances de la investigacin y suimpacto sobre la cuestin de la inseguridad. Como ha sido dicho anteriormente, solo una partede los delitos que ocurren en la realidad son denunciados a las instancias de justicia y de stos,una proporcin menor recibe respuesta efectiva. En este sentido, la capacidad del sectorinvestigacin criminal esta en funcin de estas condiciones estructurales.Es necesario sentar como premisa que es materialmente imposible y econmicamente inviablededicar recursos de investigacin criminal a todos los hechos ingresados a los sistemas dejusticia penal. Tal como ha sido planteado, el sistema tiene mecanismos, expresos o tcitos,de seleccin de casos21, otorgando recursos de acuerdo a esos criterios.

21. En este sentido: Riego, Cristin, Las reformas judiciales y la seguridad ciudadana, en Revista Perspectivas en poltica, economa ygestin, Vol. , N 1, ao 1999, editada por la Universidad de Chile. Pg. 47.

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No obstante lo anterior, el desarrollo de una investigacin criminal con visin estratgicapuede ser una herramienta til para resolver demandas ciudadanas de gran impacto por sugravedad o por su afectacin a la calidad de vida de las personas.Tradicionalmente se hace una separacin tajante de las tareas de prevencin, represin yreinsercin, que en la prctica estn entrecruzadas, por ejemplo, la aplicacin de una salidaalterna a un imputado primerizo tiene fines de reinsercin, pero es una decisin tomada en elmbito de la represin de una infraccin. De la misma manera, una intervencin conjunta dela Fiscala y la Polica, focalizada en una comunidad para atrapar a los distribuidores localesde droga, pues el consumo de sta genera pleitos, enfrentamientos e intimida a los habitantes,es una respuesta represiva que tienen fines preventivos.Algunas de las medidas en que la investigacin criminal genera utilidades a la seguridadpblica es a travs de la produccin de informacin que contribuya a la geo-referenciacindel delito y la produccin de inteligencia sobre el fenmeno criminal para la toma de decisiones.Esto supone el desarrollo de sistemas de informacin capaces de proveer de datos a los analistas.Existen delitos cotidianos que vistos individualmente no pueden ser resueltos y eventualmenteuna denuncia sera archivada administrativamente. No obstante, una investigacin de conjunto,relacionando casos, sospechosos y evidencias podra eventualmente conducir al descubrimientode un mercado delictivo sobre el que es necesario intervenir, por ejemplo, mercados de cosashurtadas.Otra forma de articular las tareas de investigacin criminal con las de seguridad pblica es atravs de lo que en otras experiencias se ha conocido como intervenciones focalizadas, lascuales han demostrado ser efectivas en espacios locales y sin efectos de traslado o movilizacinde delitos a otros lugares. Estas intervenciones, se aplican en un lugar determinado que presentaun problema de prcticas criminales que afecta la calidad de vida de sus habitantes. Laintervencin consiste en un acuerdo entre la polica y la fiscala para investigar y someter aproceso a los sospechosos de participar en acciones delictivas en esa zona, asegurando suprocesamiento efectivo.Ms all de estas formas concretas de participacin y colaboracin de la Fiscala en tareas deseguridad pblica, sta tiene sobre sus hombros una enorme responsabilidad de dar mensajesconcretos de efectividad a la sociedad. La capacidad de responder a las expectativas msimportantes de la agenda pblicas sobre la aplicacin de la justicia penal es el desafo permanentede los Ministerios Pblicos.En este sentido, aunque se reconoce que la investigacin criminal tiene un impacto limitadoen la totalidad de hechos delictivos que se suscitan en una sociedad, la credibilidad de sta yde la persecucin penal se basa en resultados muy concretos, es decir, stas dan una respuestade un fuerte componente simblico, por el cual validan la vigencia de la normativa estatal22y la legitimidad de las instituciones como espacios de gestin de la conflictividad.

22. Vase: Riego, Cristin, Op. Cit., Pg. 54

3. AntecedentesDurante la vigencia del Cdigo Procesal Penal de 1974, precedente a la actual legislacinprocesal de 1998, la investigacin del delito fue, a grandes rasgos, una actividad carente detcnica, ritualista, y sobre todo, irrespetuosa de los derechos del imputado, a lo que debeagregarse, su desarrollo en un ambiente de polarizacin y conflictividad poltico-social quetuvo importantes implicaciones en el papel de la justicia salvadorea, la que fue calificadacomo pasiva ante importantes y sistemticas violaciones a derechos humanos del contextohistrico23.El abordaje que haremos de los antecedentes de la investigacin que presentamos, se har enesas dos perspectivas, una, la normativa-institucional, orientada a la explicacin de lascaractersticas y efectos de la legislacin procesal penal y, por otra, una perspectiva histrica-institucional del diseo de investigacin del delito antes de los Acuerdos de Paz y de la reformade la legislacin penal y procesal penal de 1998.

3.1. La investigacin criminal en el proceso penal de 1974El modelo procesal vigente desde 1974 hasta el 20 de abril de 1998, responda a un sistemamixto inquisitivo. Los procesos (a excepcin del verbal) estaban divididos en dos etapas, lade instruccin y la de plenario (juicio) La fase de instruccin poco a poco dej de ser una etapapreparatoria para afirmarse como la etapa principal del proceso, convirtiendo as al plenario,en un momento accesorio.A esta inversin de valor de las etapas, dando centralidad a la instruccin, se sumaba la excesivaescrituralidad del proceso, que generalmente careca de mediacin entre las partes as comode falta de celeridad y de publicidad, consecuentemente, falta de mecanismos efectivos decontrol sobre la calidad de la informacin recolectada, como de su validez de acuerdo aestndares de proteccin bsicos como las garantas procesales.El juez en este sistema procesal era quien diriga la investigacin, la cual delegaba directamenteen los cuerpos policiales de la poca. Distintos autores han coincidido en sealar que lainvestigacin criminal en el contexto latinoamericano fue siempre una herramienta marginal24situacin en la que confluyeron dos circunstancias que tambin se repitieron en nuestro pasy que ya hemos mencionado en este documento: la existencia de un sistema inquisitivo, secreto,que no permita controlar efectivamente la calidad de la investigacin ni el respeto de losderechos de los imputados por parte de los jueces, de tal manera que era una puerta abiertapara los abusos y por otro lado, un clima de polarizacin o conflictividad poltica y social quebasaba sus criterios de efectividad en trminos ideolgicos, orientado a la conflictividad poltica,y no en trminos tcnicos. Todo esto atrofi las capacidades de investigacin de los cuerpospoliciales de la regin25.

23. Vase: Comisin de la Verdad. De la locura a la esperanza. Informe de la Comisin de la verdad y reconciliacin para El Salvador,Consejo de Seguridad S/25500, Naciones Unidas, 1993. Pg. 189.

24. Palmieri, Gustavo, Investigacin Criminal, Washington Office on Latin Amrica, Washington D. C., 1998. Pg. 2.25. Vase: Ibidem. Pg. 2-3. En el caso salvadoreo, un argumento casi identico es planteado por Costa, Gino, La Polica Nacional de El

Salvador (1990-1997), UCA editores, San Salvador, 1999. Pgs. 57- 60.

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3.2. Los cuerpos de investigacin criminal pre-acuerdos de pazEl esquema de investigacin criminal antes de los Acuerdos de Paz, se encontraba fraccionadoen diferentes instituciones y organismos. La normativa procesal penal de 1974, reconoca comorganos auxiliares de justicia a la Guardia Nacional, a la Polica Nacional, a la Polica deHacienda, a la Direccin General de Renta y Aduanas, a las Administraciones de Rentas y susdependencias (Art. 11 CPP 1974) Es de hacer notar que los primeros tres cuerpos mencionados,estaban circunscritos a la Fuerza Armada, es decir, eran cuerpos militarizados.Exista adems, un Instituto de Polica Cientfica, que se encargaba de las pericias encargadaspor el rgano Judicial o la Comisin Investigadora de Hechos Delictivos (CIHD)La CIHD, era un cuerpo especializado de investigaciones, creada en 1985, como un organismocolegiado dirigido por el ministro de Justicia, el viceministro del Interior y un funcionarionombrado por el Presidente de la Repblica. La CIHD estaba encargada de la investigacinde hechos de relevancia social, bsicamente, aquellos con vinculacin poltica o similares, loscuales estaban sujetos al criterio de la Comisin. Contaba con una Unidad Ejecutiva, nombradaa propuesta de los titulares de la Comisin y ratificada por el entonces ministro de Defensa ySeguridad Pblica. sta Unidad Ejecutiva, contaba con un cuerpo de asesora jurdica, tambinnombrado por el ministro de Defensa y Seguridad Pblica. El supuesto control civil de laCIHD se vea truncado debido a la incidencia fundamental que tena el ministro de la defensa,lo cual implicaba una clara militarizacin de esta entidad.El rea de Investigaciones de la CIHD, estaba compuesta por 27 miembros de extraccinmilitar, entrenados por el FBI, cuyo sostenimiento vena de los presupuestos de las fuerzas deseguridad existentes. En 1987, se puso en funcionamiento la Unidad Forense de la Comisin,como apoyo cientfico a las labores que sta realizaba26.

3.3. Acuerdos de Paz, investigacin criminal y reforma judicialCon los Acuerdos de Paz de 1992 se rompi con el conflictivo ambiente poltico social quegener muchas de las motivaciones que dieron paso a la distorsin de la investigacin criminaly se puso en evidencia la incapacidad de este esquema institucional para enfrentar los problemasde criminalidad de la posguerra.El impulso recibido para el proceso de reforma judicial desde los acuerdos, fortaleci lainiciativa de un nuevo y moderno modelo de investigacin donde fuera el fiscal el director desta, y no el juez, pero que tambin se presentara como una alternativa a los abusos y violacionesa derechos humanos que estas estructuras haban provocado en el pasado.Las evaluaciones hechas sobre la efectividad del sistema de justicia penal en el marco de lalegislacin de 1974 (CORELESAL), destacaban, ya en 1990, la necesidad de mejorar la calidadde una dbil investigacin criminal mediante el desarrollo de mtodos tcnicos cientficos yla creacin de instancias especializadas de investigacin criminal, diferentes e independientesde los entonces cuerpos de seguridad pblica27.

26. Vase country book El Salvador, biblioteca del Congreso de los Estados Unidos: http://lcweb2.loc.gov/cgi-bin/query/r?frd/cstdy:@field(DOCID+sv0136)27. Cfr. Comisin Revisora de la Legislacin Salvadorea (CORELESAL), Problemtica de la Administracin de Justicia en El Salvador.

Documento oficial, Sin datos editoriales, San Salvador, 1990. Pgs. 96-99.

En concordancia con lo anterior, durante el proceso de negociacin que origin los Acuerdosde Paz de 1992, en el acuerdo de Mxico de 1990 se dio paso a un proceso de reformaconstitucional que se convertira en el andamiaje normativo e institucional de la transicin.Dentro de los acuerdos de reforma adoptados por la Asamblea Legislativa, se encontraba unaimportante propuesta de transformacin del sistema de investigaciones la cual se encontrabaplasmada en la reforma del artculo 193 de la Constitucin, relativo a las funciones del FiscalGeneral de la Repblica, de la siguiente manera:

3. Dirigir la investigacin del delito, y en particular de los hechos criminales que hayan desometerse a la jurisdiccin penal. A tal fin, bajo la direccin de la Fiscala General de laRepblica funcionar un Organismo de Investigacin del Delito, en los trminos que definala ley. Ello no limita la autonoma del Juez en la investigacin de los hechos sometidos a suconocimiento. El Organismo de Investigacin del Delito practicar con toda diligencia cualquieractuacin que le fuere requerida por un Juez para los propsitos sealados.

La reforma citada haca una importante modificacin al otorgar al Fiscal la direccin de lainvestigacin del delito, dotando al diseo constitucional de la investigacin criminal de unainspiracin acusatoria, es decir, creando una instancia persecutora diferente a la judicial. Sinembargo, el mismo artculo an mantena las facultades de investigacin de los jueces.Tambin la reforma citada haca mencin de un Organismo de Investigacin del Delito bajola direccin del Fiscal General, iniciativa en la que CORELESAL trabaj y se plasm en unAnteproyecto de Ley del Organismo de Investigacin del Delito28, de hecho, la Exposicin deMotivos de dicho documento haca referencia expresa al texto constitucional modificado29 yse estableca una dependencia orgnica de dicho organismo a la FGR, es decir, se planteabala necesidad de dotar a esta institucin de un cuerpo propio de investigaciones y de respaldotcnico cientfico para tales fines.Sin embargo, el proceso de reforma policial que dio paso a la creacin de la Polica NacionalCivil de El Salvador, no sigui esta lgica. Los Acuerdos de Paz, en lo relativo a la institucinpolicial, dentro de su diseo orgnico, la dotaron de una Divisin de Investigaciones Criminales.Posteriormente, la ley que estableci a la PNC, tambin agreg la Divisin Antinarcticos30.Al final se adopt la decisin de entender que esa instancia de investigaciones a la que serefera la Constitucin era el rea de investigaciones de la PNC. Lo que significaba que el reade investigaciones policiales quedara como una dependencia del Ejecutivo31 y no de la FGR,como lo sugera la Constitucin y cmo se orientaba el proyecto de ley sobre el organismode investigacin del delito.

28. Ministerio de Justicia, Anteproyecto de Ley del Organismo de Investigacin del Delito. Versin mimeogrfica, sin datos editoriales,San Salvador, 1990.

29. Ibid. Pg. 9.30. Originalmente, segn Gino Costa, el plan inicial trazado por la Misin Tcnica para la Creacin de la Polica Nacional Civil en El

Salvador, haba planteado que la Divisin de investigaciones criminales tendra tambin compentencia en las materias relativas anarcotrfico, la posterior aditacin de la Divisin Antinarcotrfico al diseo de la PNC tendra intenciones de mantener intacta laestructura previamente existente, denominada Unidad Ejecutiva Antinarcotticos (UEA), bajo el mando de personal de extraccinmilitar y con financiamiento y entrenamiento de la cooperacin estadounidense. Cfr. Costa, Gino, Op. Cit., Pgs. 262-265. Ver tambin,Rods, Jess, et Al. Informe de la Misin Tcnica para la creacin de la Polica Nacional Civil en El Salvador. Versin Mimeogrfica,sin datos editoriales, 1991.

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31. Este cambio no result inocente, lo que se reflej en los esfuerzos por parte del GOES por copar las instancias de investigacin criminalcon personal de su confianza, provenientes de las antiguas estructuras de investigacin. Sin embargo, esta circunstancia escapa de losobjetivos de este documento, para mejor y mayor informacin puede verse, por todos, Costa, Gino, Op. Cit.

32. CORELESAL, Op. Cit. Pgs. 85 - 86.

Por otro lado, la estrecha vinculacin entre la impunidad y las violaciones a los derechoshumanos de la poblacin en los estadios previos y durante el conflicto armado salvadoreo,fue puesta de manifiesto tanto en el Informe de CORELESAL32 como en el Informe de laComisin de la Verdad creada por mandato de los Acuerdos de Paz, situacin que recibi, enlas conclusiones de este informe, una recomendacin especial:

[La Comisin] considera necesario poner enfsis en un tema que ha estado profundamentevinculado con la impunidad que ha acompaado a los graves hechos de violencia de los queda cuenta este informe, como lo es el de la investigacin del delito. Se recomienda, en primerlugar, que se haga el mayor esfuerzo para poner en prctica cuanto antes el mecanismo deinvestigacin del delito convenido en los acuerdos de paz y que supone la accin mancomunadade la Polica Nacional Civil y la Fiscala General de la Repblica. (...) En segundo trmino,la Comisin recomienda la disolucin de la Comisin Investigadora de Hechos Delictivos,cuya misin fue la cobertura de graves violaciones de derechos humanos durante el perodoinvestigado.33

No obstante esta recomendacin, durante la creacin de la PNC, ocurrieron hechos atentatoriospara la constitucin de la nueva institucin. Las partes acordaron el traslado de personal dela Comisin Investigadora de Hechos Delictivos (CIHD)34 y de la UEA a la Divisin deInvestigaciones Criminales y a la Divisin Antinarcotrfico de la nueva PNC respectivamente,lo cual no estaba contemplado en el Acuerdo de Paz, sino en un acuerdo posterior, en el quese aceptaba la entrada del personal pero no se haban establecido los trminos en que esta sellevara a cabo35. Esto tuvo un significado poltico importante, pues era reconocer las dificultadespara impulsar un nuevo cuerpo policial desde cero, obviando la capacidad acumulada de lospredecesores, pero tambin signific ceder ventaja a quienes, con dicho argumento pretendancooptar la nueva institucin y plegarla a sus intereses particulares y seguir gestionando lasestructuras de seguridad e investigacin como tradicionalmente se haba hecho en el pasado.ONUSAL seal que ese traslado haba sido irregular. Se otorgaron grados sin cumplir conlos requisitos para su obtencin, adems, se distribuyeron cargos preferentemente entre personalproveniente de la PN o la CIHD, violentando el equilibrio de acuerdo a las proporcionespactadas y anulando las posibilidades de los graduados de la ANSP que no tuvieron participacinen el conflicto. De hecho, en la Divisin Antinarcotrfico no haba participacin de ningunode estos36. Todas estas irregularidades habran sido promovidas por el primer SubdirectorGeneral de Operaciones de la PNC, un militar en retiro, hombre protegido del GOES, y paraalgunos, apoyado por la Embajada de los Estados Unidos37, pero la acumulacin de denuncias

33. Comisin de la Verdad para El Salvador, De la locura a la esperanza. La guerra de 12 aos en El Salvador. Naciones Unidas, NewYork, 1993. Pg. 195.

34. El acuerdo que posibilitaba su traslado a la PNC fue previo a la publicacin del Informe de la Comisin de la Verdad.35. El FMLN haba interpretado que el acuerdo solo daba la posibilidad de contratar este personal en calidad de asesores, pero sin escalafn

policial. Costa, Gino, La Polica ..., Pg. 297.36. ONU, Informe sobre las irregularidades de la PNCe y el funcionamiento de la ANSP presentado por ONUSAL el 15 de julio de 1994

en cumplimiento del acuerdo complementario del 19 de mayo de 1994, en ONU, Ejecucin de los Acuerdos de Paz en El Salvador.Recalendarizaciones, acuerdos complementarios y otros documentos importantes, ONU, San Salvador, 1997. Pgs. 71-74.

37. Samayoa, Salvador. El Salvador: la reforma pactada. UCA Editores, San Salvador, 2002. Pg. 646.

38. Costa Gino, La Polica..., Cit. Pg. 258-261.

y la presin de la ONUSAL sobre ellas produjeron la renuncia de ste y del Director Generalde la PNC en 199438.En este tema, se seala que el GOES tena especial inters en que los militares lograran hacersecon las posiciones ms importantes y claves de la institucin policial, lo que coincida con elde la Embajada de los Estados Unidos por su particular inters de conservar los cuadros queellos haban entrenado en la lucha contra el narcotrfico39. Este traslado de personal significla introduccin defectos y lastres del pasado en la PNC, lo cual afect gravemente su desarrolloposterior, pese a los esfuerzos que se realizaron en ese momento para corregir las irregularidadesejecutadas.En este perodo, uno de los aspectos que marc el proceso de desarrollo de las institucionesde seguridad pblica fue la manipulacin desde el entonces Ministerio de Seguridad Pblica(MSP)40 en asuntos de despliegue, administracin y operaciones de la PNC. Esto fue objetode mltiples crticas, pues en ocasiones, alteraba la cadena de mandos interna. Por otro lado,tambin se sealaba la ausencia de una coordinacin en Seguridad Pblica y la incapacidado ausencia de voluntad del MSP por impulsar una poltica de seguridad integrando lasinstituciones a su cargo41, por el contrario, evidenciaba una tendencia hacia el manejo de lainstitucin de acuerdo a criterios polticos.Tambin en este perodo se dieron casos de unidades parapoliciales involucradas eninvestigaciones de casos de alguna relevancia actuando con el consentimiento del Estado. Elprecedente ms importante es la Unidad de Anlisis que haba sido creada por el entoncesMinistro de Seguridad Pblica, la cual no apareca en ningn organigrama institucional. LaUnidad estaba conformada por personal de los antiguos cuerpos de investigacin y no tenacontroles de su actuacin. Esta Unidad fue detectada por la Unidad de Control de la PNC. Deella tambin dio cuenta la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH),la que devel su forma de actuacin, denunciado su existencia como instrumento de encubrimientoen algunos casos importantes42. La Unidad de Anlisis fue disuelta luego de una fuerte presinpoltica interna y de la ONU.Paralelo a esto, se dieron evidencias de manejos interesados de las capacidades de investigacincriminal mediante el debilitamiento del Departamento de Investigacin del Crimen Organizado(DICO) surgido de las recomendaciones del denominado Grupo Conjunto43. El trabajo del

39. Samayoa, Op. Cit., Pg. 645.40. Durante la administracin del Presidente Armando Caldern Sol (1994-1999) ste cre el Ministerio de Seguridad Pblica, el cual

asuma las tareas que originalmente haban sido realizadas por el Viceministerio de Seguridad Pblica del Ministerio del Interior. ElMinistro de Seguridad Pblica durante dicho perodo fue el Seor Hugo Barrera.

41. FESPAD/CEPES, Informe seguridad pblica y derechos humanos. El Salvador 1997. FESPAD ediciones, San Salvador, 1998. Pg. 70.42. Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos, Resolucin 00725-95. Caso Garca-Prieto.43. Durante el transcurso del proceso de paz se dio un incremento de violencia poltica, especialmente en el segundo semestre de 1993,

el cual dej como saldo la muerte de algunos dirigentes del FMLN, atentados contra otros miembros de la ex guerrilla as como tambina miembros del partido ARENA. Esta situacin dio paso, por iniciativas de la ONU y el GOES, a la creacin de un denominado GrupoConjunto para la investigacin de Grupos Armados ilegales con motivacin poltica, una entidad ad hoc para la investigacin de lasactividades de los Escuadrones de la Muerte durante los inicios del proceso de paz. Este grupo fue establecido el 8 de diciembre de1993.Vase ONU, Establecimiento del grupo conjunto para la investigacin de grupos armados con motivacin poltica en Ejecucin delos Acuerdos de Paz en El Salvador. Recalendarizaciones, acuerdos complementarios y otros documentos importantes, ONU, SanSalvador, 1997. Pgs. 41-69.

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44. Vase: ONU, Informe de evaluacin sobre el sector seguridad pblica presentado por ONUSAL el 28 de septiembre de 1995 a solicituddel Presidente de la Repblica, en Ejecucin de los Acuerdos de Paz en El Salvador Pgs. 99-112. Tambin, FESPAD/CEPES,Informe seguridad pblica y derechos humanos. El Salvador 1997... Cit., Pgs. 56-59.

45. Durante las negociaciones de paz y durante la ejecucin de los Acuerdos de Paz se verificaron secuestros de importantes empresarios,algunos, miembros del partido ARENA. Las versiones policiales han indicado que dichos secuestros habran sido realizados por gruposorganizados vinculados al extinto Partido Comunista Salvadoreo (PCS), ahora integrado al FMLN. Los ex miembros del PCS hanalegado la existencia de manipulacin poltica de las investigaciones.

El grupo fue creado luego del fracaso de las investigaciones realizadas por las instituciones locales, en ese entonces, an en manos delos antiguos cuerpos de seguridad y parte en la PNC. El Grupo Conjunto recomend, en lo relativo a la investigacin de gruposorganizados, la creacin de una Unidad especial en la PNC dedicada a este fenmeno, la cual estara conformada por personalespecializado y trayectoria intachable, la cual recibira apoyo tcnico y financiero para el logro de sus objetivos. Es de esta recomendacinde donde surgi el Departamento de Investigacin del Crimen Organizado (DICO)

DICO fue socavado justo cuando empezaba a dar importantes resultados en hechos de granrelevancia, especialmente donde se vean involucrados miembros de la misma Polica en casosde posibles ejecuciones sumarias sistemticas de pandilleros y delincuentes44.Sin embargo, a pesar del negativo precedente de la Unidad de Anlisis, la ocurrencia de sonadoscasos de secuestros que fueron, segn fuentes oficiales, motivados polticamente45, sirvi comojustificacin para el Ministro de Seguridad Pblica para disolver el DICO y crear el denominadoGrupo de apoyo, dirigido por un oficial de la PNC, pero cuya composicin y situacin orgnicaal interior de la PNC nunca fue clara ni conocida46. A este grupo se le encomend la investigacinde los casos de secuestros47.Segn Samayoa, exista desconfianza por parte de sectores gubernamentales hacia los elementosque no provenan de los antiguos CUSEP, a lo que se debe sumar que la jefatura del DICOlleg a ser ocupada por un oficial policial proveniente de las filas del FMLN. En este contextodebe tomarse en cuenta tambin la animadversin ideolgica del Ministro que motiv lacooptacin de toda la estructura de investigacin criminal por personal elegido con criteriospolticos y de confianza ideolgica48.

3.3.1. Investigacin criminal y gestin policialLas injerencias polticas para cooptar el rea de investigacin criminal o por crear estructurasparalelas, debilitaron el desarrollo de este sector, lo que constituy una grave afectacin a laimagen y credibilidad del la PNC, dado que, para cualquier institucin policial, la eficaciaen la investigacin criminal es uno de los aspectos que fortalecen su imagen social.En este aspecto han sido muchas las crticas y conflictos generados con instituciones comola FGR y el rgano Judicial en el mbito del proceso penal y con la PDDH y la sociedad civil,en el respeto de los derechos y garantas de los habitantes.

46. Vase: FESPAD/CEPES, Informe seguridad pblica y derechos humanos. El Salvador 1998. FESPAD ediciones, San Salvador, 1999.Pg. 21. Tambin, Samayoa, Salvador, Op. Cit., Pg. 648-649.

47. El diputado Schafik Handal, dirigente del FMLN, denunci la injerencia del Organismo de Inteligencia del Estado (OIE) en lasinvestigaciones de los secuestros en los que se ha involucrado a miembros y dirigentes del extinto Partido Comunista Salvadoreo,con la intencin de afectar polticamente a los sectores o personas involucradas. Entrevista con el Diputado Schafik Handal, Entrevistaal Da, 29 de enero de 1999, publicada por el peridico Co-latino, 9 de febrero de 1999, Pgs. 19-21.La prensa ha dado cuenta de la participacin del OIE en la investigacin de casos con tinte poltico, tal como el de secuestros, en elque, segn las versiones publicadas, el expediente lleg desde el OIE a la FGR. Como resultado de esta investigacin se captur aquince personas supuestamente involucradas en los hechos. Vase:

48. Samayoa, Salvador, Op. Cit. Pgs. 648-649.

La debilidad de la investigacin criminal en la PNC ha sido un hecho conocido y reconocidooficialmente: la capacidad investigativa ha sido seriamente cuestionada49. De acuerdo con eldocumento Proyecto para el fortalecimiento y desarrollo de la funcin de investigacin criminalelaborado por el Consejo Nacional de Seguridad Publica, la eficacia de la Divisin deInvestigaciones Criminales en los casos de homicidios tena, como promedio en los aos 1994,1995 y 1996, el 7% de efectividad sobre la base del total de hechos reportados50. El mismodocumento hace la salvedad de que esta cifra podra ser menor debido a la fragilidad de lasestadsticas entonces existentes. Se tom el ejemplo de los homicidios, pues las investigacionescomparadas en el nivel internacional revelan que regularmente es el rea de homicidios dondese tiene menor cifra negra51.Entre los factores condicionantes del efectivo desempeo de las labores de investigacincriminal se encontraban bsicamente la falta de planes estratgicos, la saturacin de casosfrente a la escasez de recurso humano destinado a esta rea y la falta de infraestructura necesariapara la realizacin de investigacin cientfica. Sin embargo, tambin debera considerarse lacorrupcin interna como un importante factor negativo para la efectiva accin policial enmateria de investigacin. Por su lado Salvador Samayoa sentencia que:

La corrupcin y la falta de eficacia de la polica no eran consecuencia de malos acuerdospolticos. Al contrario, la principal explicacin de los problemas estaba en los perversosy prolongados intentos por desnaturalizar y escamotear el espritu y la letra de losacuerdos52.

De esta manera la debilidad de las instancias de investigacin criminal de la PNC se enmarcabanen el contexto ms amplio sobre la forma en cmo el proceso de reforma policial salvadoreohaba evolucionado desde los Acuerdos de Paz. Diversos informes como los de la ONU, elCNSP y los de FESPAD sealaban que la institucin haba crecido desordenadamente con unapreocupacin basada en el logro de metas cuantitativas de personal, pero con un descuido deldesarrollo de reas estratgicas como la investigacin criminal53, las que, como se ha mencionado,fueron objeto de cooptacin y manipulacin poltica y no beneficiarias de procesos de desarrolloestratgico de cara a la funcin que desempean.En 1999, con el cambio de gobierno, se nombr una nueva direccin de la PNC, que recayen Mauricio Sandoval, quien haba sido director del Organismo de Inteligencia del Estadodurante la administracin previa. La llegada del nuevo Director implic una rpida reestructuracinde la PNC.

49. Vase: Consejo Nacional de Seguridad Pblica. Diagnstico de las instituciones de seguridad pblica. Sin datos editoriales, SanSalvador, 1998. Pg. 7.

50. Consejo Nacional de Seguridad Pblica, Proyecto para el fortalecimiento y desarrollo de la funcin de investigacin criminal, sin datoseditoriales, San Salvador, 1997. Pgs. 3-4.

51. Es importante recalcar que los datos citados por el estudio fluctuaban significativamente de unidad a unidad, la de secuestro por ejemplo,fue la que alcanz los porcentajes ms aceptables (54.66% para 1996 y 72.22% para 1997), sin embargo el propio proyecto aclara quetodas estas cantidades son previsiblemente superiores a las reales, ya que toman como parmetro para su construccin, el nmero dedelitos conocidos sobre el nmero de detenciones que han habido en estos, y no sobre el nmero de casos esclarecidos judicialmentecomo sera preferible, sin embargo, al no contar la polica con este, se tiene que recurrir al nmero de detenciones, cifra que tiende aser mayor que los casos esclarecidos. Cfr. Ibid.

52. Samayoa, Op. Cit., Pg. 645.53. Vase: CNSP, Diagnstico de las instituciones..., Cit. Pg. 3

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Uno de los aspectos destacables de este proceso, es que se dio origen a la Unidad de PlanificacinInstitucional, que se encargara, como su nombre lo indica, de los procesos de planificacinde la Polica, as como de su evaluacin. Lo cual, en su momento, fue valorado como unaspecto positivo, en tanto, se cre una entidad especfica y permanente para dichos fines, yporque unas de las principales crticas a la administracin previa era precisamente el manejoreactivo de la gestin policial, sin lneas y polticas de trabajo ms o menos claras.A la par de la instancia de planificacin, se dio paso al establecimiento de una oficina centralizadade recoleccin de informacin estadstica, que funciona de manera sistemtica y que ha logradogenerar las estadsticas delincuenciales ms actualizadas y disponibles del medio, an y cuandosu calidad se encuentre cuestionada54. El uso que se da a dichas estadsticas en la PNC es paraefectos de medicin de efectividad del trabajo policial as como del rendimiento de los jefesterritoriales y de divisiones a travs de una instancia denominada EFICACIA55. Sin embargo,esta metodologa de trabajo, rpidamente se revel como un mecanismo de gestin administrativade recurso humano bajo el esquema de una poltica de seguridad reactiva y efectista y no comoun mecanismo de planificacin estratgica y fortalecimiento institucional.Dentro de las modificaciones introducidas por el nuevo director se crearon nuevas divisionescomo las de Polica Cientfica, Bienestar Policial, Polica Comunitaria y la Divisin de DerechosHumanos, adems se agruparon algunas divisiones bajo una nueva instancia denominadaCoordinacin. Para el caso, todas las divisiones relacionadas con la investigacin de los delitos(Finanzas, Medio Ambiente, Investigacin Criminal, Antinarcotrfico), fueron agrupadas bajola Coordinacin de investigaciones.56 Dichas coordinaciones no tenan una ubicacin orgnicaen el diseo legal de la PNC.Este modelo de organizacin, segn el Director de la PNC, emulaba experiencias de otroscuerpos de polica Latinoamericanos y de Estados Unidos. Pese a la aparente racionalidad delcambio, los antecedentes de la PNC en materia de investigacin criminal, que ya han sidoexpuestos en este mismo artculo, crearon cierta desconfianza en sectores de derechos humanospor el hecho de que se concentr el poder de investigacin criminal, a lo que deba sumarsela permanente sospecha de estos sectores sobre la posible intervencin del OIE en esta materia,dada la vinculacin de su director con esa oficina.

54. En este sentido: FESPAD/CEPES, Estado actual de la Seguridad Pblica y la Justicia Penal en El Salvador. Junio 1999-marzo 2000.FESPAD ediciones, S

relación entre la fgr y la pnc en el marco de la investigación criminal (2005)

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