reinvenciÓn de la burocracia - podran conocer más de ... · funciones, poderes, recursos y...
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REINVENCIÓN DE LA BUROCRACIA
MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
1 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
ÍNDICE
1. El modelo burocrático en Latinoamérica
2. El Estado intervencionista
3. Crisis del Gobierno del Bienestar
4. Revisando las razones de la frustración de
la reforma administrativa en América
Latina
5. De la administración pública burocrática a
la gerencial
2 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
EL MODELO BUROCRÁTICO EN LATINOAMÉRICA El papel central del Estado, su intervención y autonomización
respecto a la economía y la sociedad, ha sido y es una constante
histórica de América Latina. El Estado se encarna en elites públicas y
burocracias políticas y administrativas; se constituye a la vez como
grupo o capa social, aparato e institución. El Estado preexiste a la
Nación, y como tal ha creado las principales condiciones para su
integración en lo internacional, la estructuración y el funcionamiento de
la economía, la sociedad y el régimen político, y las políticas de
desarrollo. El Estado es más productor que producto de las
instancias socioeconómicas, se autodesarrolla y autoreforma en
respuesta a los cambios y conflictos a enfrentar. Se expande en sus
funciones, poderes, recursos y espacios de actividad; incrementa su
mayor o menor independencia respecto a la economía, la sociedad y
sus principales grupos e instituciones (KAPLAN Marcos. Crisis y
reformas del Estado latinoamericano. CLAD Reforma y Democracia.
Octubre 1997)
3 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
EL MODELO BUROCRÁTICO EN LATINOAMÉRICA
ESTADO
SOCIEDAD
ECONOMIA
Elites públicas y burocracias
políticas y administrativas
Grupo o capa social,
aparato e institución
Preexiste a la Nación
Integración en lo internacional,
funcionamiento de la economía,
estructuración de la sociedad y
el régimen político,
y las políticas de desarrollo
AUTO-DESARROLLA
AUTO-TRANSFORMA 4 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
El modelo burocrático en Latinoamérica
• Europa: finales del S. XIX.
Estado, propiedad del
Rey
Administración
burocrática
clásica • Estados Unidos: Principios del S. XX.
• Latinoamérica: Década del 30.
Administración
patrimonialista Sustituye
Distinción entre lo público y lo privado
Separación entre lo político y el
administrador público
5 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
El modelo burocrático en Latinoamérica
Estado liberal
S. XIX
Estado Social y
Económico
S. XX
No se reveló
real
• Lenta, • Costosa, • Auto-referida, • Poco o nada orientada a la
atención de demandas de los ciudadanos
Administración burocrática
Es en realidad
Estado liberal
S. XIX
• Ministerio de Justicia. • Ministerio de Defensa • Ministerio de Hacienda • Ministerio de Relaciones
Exteriores
Solo
necesarios
6 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
El modelo burocrático en Latinoamérica
Estado
liberal
S. XIX
Estado
Social y
Económico
S. XX
Eficiencia
• Expansión del Estado
Era
importante
Administración
de justicia
No era
importante
Es
importante
Es esencial
• Servicios sociales
• Papeles económicos
• Legitimación de la Burocracia
7 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
El Estado
Intervencionista-Proteccionista-Benefactor
Emergen las materias de: •Política Social •Administración Pública
Sustentados en la economía mixta
Política Social y administración de los
servicios => para crear “Integración Social”
Seguro social para prevenir la pobreza,
promover la solidaridad social y “ciudadania social”
Tiempo Mediados de la
década de los 70’s
Post 2da
guerra mundial
Estado de bienestar
Problemas económicos, responsabilidad de la
macroeconomía
8 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
El Estado
Intervencionista-Proteccionista-Benefactor
IGUALDAD DE STATUS ENTRE
INDIVIDUOS
Emergen los derechos civiles,
políticos y sociales
Para participar del bienestar económico y la seguridad
Objetivo del Estado de Bienestar
“Sociedad de bienestar” mas justa, con menos desigualdades con una
“ciudadania comun”
CIUDADANIA SOCIAL
Para compartir la herencia social
Para vivir una vida civilizada estándar
9 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
Sistema económico de producción:
FORDISMO
El Estado
Intervencionista-Proteccionista-Benefactor
Intervención estatal keynesiana
Dirigida al crecimiento económico y al pleno
empleo
El orden emergente es reestructurado
por la concentración de poder a escala
mundial, transnacionalización, división mundial del trabajo, revolución
tecnológica
• Producción masiva taylorista • Consumo masivo
El desarrollo del mercado interno trajo prosperidad a Estados “del centro” y la
periferia
Años 30 Últimos años
de los 70
Intervencionismo responde a los
requerimientos de la inserción en un orden internal. cambiante,
sus conflictos y crisis y sus repercusiones
internas
Estado Benefactor en América
Latina
10 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
El Estado
Intervencionista-Proteccionista-Benefactor
Industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) = Industrialización
sin revolución industrial
La ISI se disocia de un desarrollo integral
Se perfila la integración transnacionalizante
La redistribución y la reasignación modifican los
papeles de los Estados
Estado Benefactor en América
Latina Monopolio de
beneficios
Concentración de riqueza y poder
El Estado suple al sector privado
Se inician procesos de acumulaci’ón de
funciones, tareas y poderes =>PIB, Inv Publ., prod. y com., empresas, empleo
El Estado diversifica funciones
• Control social y político • de arbitraje • preservación de gobernabilidad • cultura, ciencia, tecnología, educación
11 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
Crisis del Estado de Bienestar
Estado Benefactor en América
Latina
1960 - 1970 insuficiencias y límites del intervencionismo
(paradoja) Intervencionismo o estatismo neoliberal
Explosión del endeudamiento
externo
Crisis de la deuda
Carga de la deuda
Planes de rescate: Baker, Brady
Políticas de estabilización de 1ra y
2da generación Nuevo modelo de
crecimiento
Reforma del Estado
Consecuencias negativas de la burocratización: hipertrofia del
personal e inst., Ineficiencia, corrupción, dispendio,
inestabilidad eco. Irracional
multidimensional
Consenso de
Washington
12 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
CONSENSO DE WASHINGTON
1) Disciplina fiscal;
2) Priorización del gasto público en áreas de alto retorno económico;
3) Reforma tributaria;
4) Tasas positivas de interés fijadas por el mercado;
5) Tipos de cambio competitivos y liberalización financiera;
6) Políticas comerciales liberales;
7) Apertura a la inversión extranjera;
8) Privatizaciones;
9) Desregulación amplia;
10) Protección a la propiedad privada
13 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
Crisis del Estado de Bienestar
Reforma del Estado
= Liberalización económica
Finalidades y dimensiones
Saneamiento y estabilización de las
finanzas públicas
Lo social y lo político se
subordinan a lo económico
Control de la inflación
Rígidas políticas monetarias
Renegociación de la deuda externa Reforma
fiscal
Liberalización de la economía, desregulación
Adelgazamiento o desmantelamiento
del Estado
Privatización
Downzising y reengineering
Implicaciones sociales y políticas
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Requisitos del Marco Legal para Inversión
Normas conocidas por
adelantado
Estado introduce la gobernabilidad en la agenda de reformas
Crisis del Estado de Bienestar
Estado amistoso hacia el mercado al que le complementa
Vigencia efectiva de las normas
Mecanismos de aplicación
Cuerpo independiente
para resolución de conflictos
Procedimientos para enmendar
normas
Reformas del Estado
Diseñados mediante fuerte intervencionismo
y autoritarismo (Pinochet, Fujimori)
Promoción de economía de
mercado = procesos electorales = neas.
democracias de mercado
15
MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
Crean o refuerzan hibridaciones y dualismos
Se diseñan reformas sociales y políticas complemento de las
reformas económico- financieras para aumentar la gobernabilidad
El intervencionismo perdura y se refuerza además por los altos costos económicos y sociales que
las reformas cumplidas han conllevado. La liberalización no trae los beneficios esperados. El
Estado se reafirma como regulador
De Estado intervencionista-semi Benefactor a Estado Gendarme-Desarrollista
Estatismo/empresa privada y mercado;
desregulación y liberación económica/políticas neo-
populistas
Crisis del Estado de Bienestar
Reformas del Estado
Resto del intervencionismo Coordenadas
del sistema
Restricciones internas y externas
Patrones de estructuración y funcionamiento 16
Las Coordenadas (condicionantes) externas
Estados, empresas transnal.,
financiadores externos
Centros de poder externos
toman decisiones fundamentales en lo
comercial y lo económico
-Incertidumbre de hegemonía mundial. -Los recursos insuficientes de países desarrollados a demandas de 2º 3er mundo
La contradicción entre crecimiento poblacional y
crisis de desarrollo se refuerza por políticas para
desarrollo extravertido y sus efectos de subordinación
neocolonial, descapitalización y
marginalización)
TRANSNACIONALIZACION. Redefinición de los papeles productivos. Triple disociación entre la economía primaria, industrial, entre ambas y el empleo, entre la economía real y la simbólica
Las ventajas comparativas residen en la capacidad de uso de la información
La eco. Primaria e industrial se desvinculan
Tendencia hacia la desocupación estructural.
La economía real es desplazada por una economía simbólica
Predomina la espectronica. Nuevo mercado financiero mundial
El Estado nación y su soberanía ,
sufren la transnacionalización, y la
descomposición economía y
disolución social. 17
Se ensancha la brecha de desarrollo dentro de los países y entre estos. Se
sufre los efectos destructivos del
Triangulo Diabólico: Económico social político
Lo Interno el Eº promueve el crecimiento y
modernización de la gran Eª
Se da la desestatización
Coordenadas Internas
Existe
descomposición
económica y
disolución social
Baja de empleo
Ingreso y
consumo
Destrucción de
cadenas productivas
CONFLICTIVIDAD
INESTABILIDAD
ANARQUIZACION
Se
Presenta
Destrucción de
grupos y tejidos
sociales
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El aparato y personal del Estado sufre una dialéctica de la
centralización y dispersión
La sobre acumulación del poder del nivel central y alta burocracia
Los grupos políticos
administrativos del aparato del Estado
Agregación asistemática de entes, responsabilidades, búsqueda
errática de soluciones coyunturales y reformas aisladas
Estado
Existe detrimento
de los poderes
legislativo y judicial
Ejercen control
feudalizante sobre
el Eº, órganos y Eªs
Contribuye a
Eº contradictorio
Resurrección
Neoestatismo 19
Razones de frustración de la reforma en América Latina
La reforma administrativa 50’ 60’ se frustro por:
Fundamentalmente
técnico y neutral o
indiferente a
lo político
Fue operación
financiera de
asistencia técnica
Los años 50 y 60 se instaló el paradigma burocrático como el modelo normativo de
racionalidad organizativa ----/////////------
En los 70 se produce paradigmas organizativos alternativos al burocrático, la
organización contingencial. 20
MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
Fracasó porque no existían las condiciones políticas, económicas y sociales
La reforma no construyó Burocracias Weberianas
Para la vigencia
eficaz del modelo
No pudo
institucionalizarse
solo excepcional
Apariencias formales, Buro patologias o las
burocracias patrimoniales
Nueva
reforma
De la cultura burocrática
A la cultura gerencial
Previamente se requiere
Administración burocrática
reinventada y redescubierta
Revolución gerencial en la
Provisión directa de B y S
públicos, que no se encuentran
en sus competencias exclusivas
Debe resolver problemas
genuinamente públicos:
(monitoreo financiamiento provisión
de serv, medición y control de
resultados, impacto inf .y pc 21 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
Fundamento económico de la burocracia del mérito
Modelo de desarrollo
Centrado en los
Mercados
req.
Y desarrollo de las
Actividades Exclusivas del Eº o funciones de orden
superior
Construir verdaderas
Burocracias modernas
Por el sistema
de mérito
De autonomía
técnica
Estado hacer funcionar
Eficientemente el Mº
Mas que superar la cultura burocrática
Se debe superar el populismo político
y su clientilización de la función publica
Los mercados
no pueden funcionar
sino hay
instituciones
Garantizar el
bienestar mínimo
22
MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
Imposibilidad de
monitoreo efectivo
del empleo público
moderno por los
patrones políticos
El problema de
agencia, dada la
inevitabilidad de la
delegación de
poderes por los
políticos a las
burocracias, y sus
intereses que pueden
ser distintos.
Durabilidad o
garantía de
cumplimiento de
los compromisos
legislativos o
regulaciones
La administración burocrática es el sistema mas racional para la gestión de las funciones exclusivas y superiores del
Eº
Solución a
3 problemas
fundamentales
23
la solución racional, de todos estos problemas es la aportada
por el régimen de la administración burocrática
La racionalidad de la burocracia
El diseño de un sistema
de incentivos asegurador
de que Funcionarios de
autoridad actuarán para
el interés público,
difícilmente puede
Inspirarse en esquemas
Gerenciales
Razones
Los resultados no depende
un actor. Cadad actor puede
escapar a la responsabilidad
Difícil evaluación de
resultados, a no ser confundir
outputs por out comes
Se tiene monopolio dificil
comparar. La entidad produce
variados y diferentes
productos 24
MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
La racionalidad de la burocracia
Someter las
actividades exclusivas
del Estado no al
régimen gerencial y
contractual propio del
sector privado, sino a
los arreglos del
sistema burocrático
No es el control de
resultados sino el
sometimiento a reglas
precisas lo que
ayudará a resolver
imperfectamente el
problema de agencia
Para el aseguramiento de
los intereses generales
Horne
protección otorgada a
los funcionarios
acompañada de un
sistema que prevea
que éstos no se
desviarán hacia la
realización de sus
intereses personales o
corporativos
La carrera
administrativa
+ burocracia 25
Tesis de
M.J.Horne
La racionalidad de la burocracia
La selección por mérito es el primer
elemento, a condición de que los
exámenes abiertos y competitivos
se correspondan razonablemente
Organizada en base al mérito, y que
solo acabe compensando el esfuerzo
y la inversión en la preparación de los
Exámenes, permanecer en servicio.
Estas condiciones limitan la capacidad
de los políticos para realizar nombramientos
en los altos niveles de la adm., incentivan la
permanencia y motivación
26 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
La racionalidad de la burocracia
Burocracia
weberiana
Sistema de dominación racional-legal y no en
su concepción “burocracia maquinal”, sigue
siendo una necesidad funcional del
capitalismo moderno.
Burocracia
patrimonial
propia del viejo Estado de la substitución de
importaciones, deberá cambiarse en los
procesos de modernización administrativa, a un
servicio civil moderno estructurada en sistema
de mérito como pieza clave del Estado de
Derecho.
Construir un sistema de
mérito toma su tiempo
Se avanza en forma
gradual y progresiva
27 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
Reinventar la burocracia
El problema de durabilidad de
los compromisos legislativos
El problema de agencia que
envuelve el de monitoreo
Significa principalmente
mejorar dos problemas de
su estructura institucional
Avanzar mas allá de la participación de políticos, funcionarios
o ciudadanos con un interés legitimo, a nuevos actores, con
mejor información, participación y responsabilidad
administrativa. 28
MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA BUROCRÁTICA
A LA GERENCIAL
1. Núcleo
Estratégico
del Estado
2. Actividades
Exclusivas del
Estado
3. Servicios No
Exclusivos o
Competitivos
4. Producción
de bienes y
servicios para
el Mercado SECTORES
DENTRO DEL
ESTADO
La modernización de la Adm Pub. es un PROYECTO DE MEDIANO
PLAZO: Fortalecer la adm. Púb. central o el "núcleo estratégico y
descentralizar la adm púb = "agencias autónomas" y de
"organizaciones sociales“ controladas por Contratos de Gestión.
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SECTORES
DENTRO DEL
ESTADO
MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA 30
NUCLEO
ESTRATEGICO
Presidente y ministros), definen
las leyes y políticas públicas., y
el Ministerio Público
ACTIVIDADES EXCLUSIVAS
DEL ESTADO
“Poder del Estado", poder de legislar y
tributar, policía, lfuerzas armadas,
organismos de fiscalización y de
reglamentación, y los organismos
responsables por las transferencias
de recursos.
SERVICIOS NO EXCLUSIVOS
O COMPETITIVOS DEL Eº
El Eº los realiza y/o subsidia
porque los considera de alta
relevancia para los derechos
humanos, o porque via
mercado por el cobro de los
servicios no cubren costos
PRODUCCIÓN DE B/S
PARA EL Mº REALIZADA
POR EL Eº,
Por empresas públicas o
mixta, que operan en
sectores de servicios
públicos y/o en sectores
considerados estratégicos
PROPIEDAD ESTATAL Y PRIVATIZACION
PROPIEDAD
ESTATAL INSTRUMENTOS
TRADICIONALES
APROBACION
DE LEYES
DEFINICION
DE POLITICAS
PUBLICAS
EMISION DE
SENTENCIAS
CONTRATO
DE GESTION
DEFINICION
DE
OBJETIVOS
INDICADORES
DEL
DESEMPEÑO
GARANTIZARA
LOS
RECURSOS
ENTIDADES
EJECUTORAS
AGENCIAS
AUTÓNOMAS
ORGANIZACIONES
SOCIALES
NÚCLEO ESTRATÉGICO
ACTIVIDADES EXCL. Eº,
DEBERA SER ESTATAL
31
En el núcleo estratégico
y en las actividades
exclusivas del Estado
la propiedad deberá ser
por definición estatal.
Las actividades exclusivas
del Estado deberán ser, en
el principio, organizadas a
través del sistema de
“agencias autónomas”.
En el otro extremo, en el
sector de bienes y servicios
para el mercado, la
producción deberá ser, en
principio, realizada por
Empresas mixtas.
DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA BUROCRATICA A LA
GERENCIAL
PROPIEDAD ESTATAL Y PRIVATIZACIÓN
Para luego ser privadas. De
acuerdo con el Principio de la
transferencia solo debe ser
estatal lo que no puede controlar
el mercado.
32
En el Poder Ejecutivo los servicios no
exclusivos del Estado mas relevantes
son las universidades, las escuelas
técnicas, los centros de investigación
los hospitales y los museos.
El espacio publico es mas amplio que
el estatal, ya que puede ser estatal o
No-estatal.
ACTIVIDADES NO EXCLUSIVAS DEL ESTADO
PROPIEDAD PUBLICA NO-ESTATAL
Un derecho publico cuyas reglas son
a veces formalizadas, otras no, e intentan
un proceso de cogestión, que combina
Democracia directa- de participación
Voluntaria- con la representación política
prevista por las normas escritas
provenientes de la voluntad estatal.
El control de los recursos estatales
puestos a la disposición de la
organización social se hará a través del
Contrato de gestión, además de estar
sometido a la supervisión del organismo
del control interno y del Tribunal de
Cuentas o Contraloría General.
33 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
ADMINISTRACION
PUBLICA
BUROCRATICA A LA
GERENCIAL
TIPOS DE ADMINISTRACION MAS
ADECUADOS
LA ADMINISTRACION PUBLICA
GERENCIAL DEBE SER
CONSTRUIDA SOBRE LA
ADMINISTRACION PUBLICA
BUROCRATICA
La gran cualidad de la administración pública
burocrática es su seguridad y efectividad
En el núcleo estratégico, ADMINISTRACION BUROCRATICA en conjunto
con la administración pública gerencial. En los demás sectores, donde el
requisito de eficiencia es fundamental dado el gran número de empleados y
de ciudadanos-clientes o usuarios involucrados, la administración pública
burocrática deberá ir disminuyendo hasta que prácticamente desaparezca
en el sector de las empresas estatales.
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DIMENSIONES DE LA REFORMA
ADMINISTRATIVA
CULTURAL:
BASADA EN
EL CAMBIO
DE VALORES
INSTITUCIONAL
LEGAL
GESTION:
PONER EN
PRACTICA LAS
NUEVAS IDEAS
GERENCIALES
Reforma
ADMINISTRACION PUBLICA
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