REGLA FISCAL EN COLOMBIA: TEORÍA Y PRAXIS

César Huertas†

MARCO TEORICO1

Las reglas fiscales en un sentido amplio, se pueden definir como el conjunto de normas y

regulaciones con las que se elabora, aprueba e implementa el presupuesto (Alesina, A.; Perotti,

R., 1999). Pero a nivel más estricto, y de acuerdo a la caracterización internacional, se suelen

definir las reglas fiscales, como aquella restricción constitucional o legislativa en la política

fiscal que especifica algún tipo de límite en las variables fiscales, tales como saldo

presupuestario, deuda, gasto o impuestos, y que se aprueba normalmente junto a una

regulación del procedimiento de elaboración, discusión parlamentaria, ejecución y control del

presupuesto (Kennedy, S; Robbins, J. and Delorme, F., 2001), ésta última, definición

representa de forma directa la situación de la actual Ley de Regla Fiscal en Colombia.

Así mismo, los gobiernos, entre las cuatro políticas económicas consistente para afectar la

economía2, buscan aumentar la demanda agregada y emplear la mano de obra parada y los

recursos de capital no utilizados, los gobiernos, intentan evitar que las variaciones de la tasa de

crecimiento provoquen fuertes desequilibrios, para lo cual, fomentan la baja de los tipos de

interés, aumentar el gasto público y reducir los impuestos, con miras a evitar las recesiones

largas, y aplicando políticas totalmente contrarias en una fase de expansión duradera y

sostenida.

De lo anterior, la política fiscal y monetaria, son dos estrategias que buscan conseguir los

objetivos generalmente aceptados en un contrato social: estabilidad de precios, crecimiento

económico y pleno empleo. La política fiscal utiliza fundamentalmente dos instrumentos: el

gasto público y los impuestos. Estos instrumentos los puede aplicar de dos formas distintas:

Funcionamiento de los estabilizadores automáticos y Medidas discrecionales. La primera, son aquellos

cambios automáticos en la recaudación fiscal o componentes de los presupuestos públicos, se

producen debido a la variación de los impuestos progresivos3, que responden autónomamente

† Economista de la Universidad de los Llanos. Email: cesar.huertas@economistas.com

1 Basado en el trabajo, García Serrador, Agustín., ―Teoría General sobre reglas fiscales‖, Quaderns de Política Econòmica. Revista electrònica. 2ª época. Vol. 8, Sept.- Dic. 2004. En: <http://www.uv.es/poleco/revista/num8/garcia8.pdf> 2 Las Políticas fundamentales son: Fiscal, Monetaria, Cambiaria y Precios y Salarios. 3 Los impuestos progresivos son impuestos directos y estos se calculan principalmente sobre la renta (ingresos) o enriquecimiento de una persona, o las ganancias de una firma. Con este tipo de impuestos los pobres pagan menos cantidad de dinero que las personas adineradas; es decir, a medida que la capacidad económica de una persona o empresa aumenta, la cantidad de dinero que ésta debe pagar por el impuesto también aumenta. Los impuestos progresivos buscan que tanto un pobre como una persona adinerada paguen una cantidad proporcional

a las fluctuaciones cíclicas de la actividad económica, suavizándolas o atenuándolas, sin que

medie ninguna decisión discrecional por parte de la autoridad fiscal. Algunos casos específicos

son; el seguro de desempleo, la asistencia social y otras transferencias. Los trabajadores, tan

pronto son suspendidos del trabajo, empiezan a percibir el seguro de paro forzoso. Los

alumnos de determinado tipo de escuelas reciben becas alimenticias. En fin, los estabilizadores

automáticos reducen parte de las fluctuaciones de la economía, pero no pueden eliminar

totalmente la perturbación. Por ello, es necesario aplicar al mismo tiempo la política monetaria

y fiscal discrecional.

La segunda, discrecional, es cuando las autoridades económicas vigilan de cerca las tendencias,

predicen los futuros acontecimientos y modifican la política cuando la economía no está

funcionando satisfactoriamente. Se considera política fiscal discrecional los cambios en los

impuestos o en la política de gastos que requieren una acción legislativa o administrativa por parte del presidente

o del Congreso4. Los principales instrumentos son: Los programas de obras públicas y otros

programas de gasto, los proyectos públicos de empleo y los tipos impositivos (regresivos).

Del mismo modo, García, A. (2004), plantea que las reglas fiscales facilitan el papel

estabilizador de la política monetaria, por lo que estas reglas se incluyen en modelos

macroeconómicos monetarios en los que los precios vienen determinados por la política

monetaria5.

Otro argumento para la utilización de reglas fiscales, se basa en los efectos desbordamiento

que se pueden originar en una área monetaria, en un estado federal o en un estado muy

descentralizado, ya que la adopción de dichas reglas condicionan las medidas fiscales de los

países miembros del área o de un determinado nivel de gobierno, y previene la transmisión de

los efectos que las política fiscales llevadas a cabo por parte de alguno de ellos, tendría sobre el

resto6. Además, este problema se puede agudizar como consecuencia del denominado ―riesgo

a su ingreso. Con esto, los gobiernos buscan redistribuir la riqueza y aportar un mayor beneficio a los menos favorecidos. 4 Taylor John. "Glosario de economía" Publicación digital en la página web de la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República. < http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/economia/glos/indice.htm> Búsqueda realizada el 5 de enero de 2011 5 De acuerdo con la ―Teoría Fiscal del Nivel de Precios‖, las autoridades monetarias no serían capaces de controlar el nivel de precios si las decisiones fiscales no respetan la restricción presupuestaria del Gobierno. Ver BRUNILLA, A.; BUTI, M.; IN´T VELD, J. (2002). El autor cita el ejemplo de los países miembros de la UEM, donde además de tener una política monetaria única ejecutada por el Banco Central Europeo (BCE), se ha establecido una regla fiscal acordada bajo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) para que las actuaciones fiscales discrecionales de las autoridades no interfieran en el objetivo de estabilidad de precios del BCE 6 Por ejemplo, el incremento del déficit en un país miembro del área monetaria / estado federal, incrementaría la demanda (sobre todo en ese país / estado, aunque también en el resto) y, por otro lado, repercutiría en un incremento del tipo de interés (por ejemplo, a través de una actuación compensatoria del Banco Central ante una variación de la demanda global que suponga riesgos inflacionistas, o por el efecto directo sobre los mercados financieros de la emisión de deuda por parte de un gobierno para financiar un posible déficit público, incluyendo este último caso una posible elevación de la prima de riesgo en caso de que se produzca un problema de insolvencia en un país, que se transmitiese también a las emisiones de deuda de los demás gobiernos) y del tipo de cambio.

moral‖7 que puede tener lugar en un área monetaria, en un estado federal o en un estado muy

descentralizado.

Igualmente, en un proceso de equivalencia ricardiana, el establecimiento de reglas fiscales,

permite enfatizar la equidad intergeneracional, de manera que las reglas sirvan para contener el

gasto corriente8 y no financiarlo mediante deuda, cuyo pago tendrían que efectuar las

generaciones futuras. Esto justifica la existencia de normas como la ―regla de oro‖, que sólo

permite financiar gastos en inversión, ya que también tendrán efectos positivos en las

generaciones futuras.

En cuarto lugar, se considera que el uso de las reglas reduce el grado de discrecionalidad de los

gobiernos. En este caso, la regla puede resultar más eficiente en aquellos casos en los que las

autoridades fiscales carecen de reputación en cuanto a disciplina fiscal9, cuando el gobierno

pueda actuar de forma incoherente planteándose un problema de inconsistencia temporal10,

cuando los responsables de la política fiscal puedan estar influidos por grupos de presión,

capturadores de rentas o, por último, cuando puedan alterar sus decisiones fiscales por motivos

electorales. En estas situaciones, el que los gobiernos estén sometidos a una regla fiscal influye

en las expectativas de los agentes económicos, de forma que éstos puedan predecir de manera

más acertada la evolución de la política económica gubernamental y adoptar, en consecuencia,

sus propias decisiones de ahorro, inversión o empleo, redundando en un mayor crecimiento

económico, mayor empleo y estabilidad económica.

7 El riesgo moral tiene lugar cuando un agente, consciente de que ante cualquier contratiempo puede recibir ayuda de otro agente, los esfuerzos y el compromiso de alcanzar ciertos objetivos puede ser menor si los beneficios que obtiene no cumpliendo el acuerdo son mayores que los costes, sabiendo además que en última instancia acudirá en su rescate un organismo superior. Evidentemente este problema se plantea en aquellos países con un alto grado de descentralización. 8 Erogación que realiza el sector público y que no tiene como contrapartida la creación de un activo, sino que constituye un acto de consumo; esto es, los gastos que se destinan a la contratación de los recursos humanos y a la compra de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de las funciones administrativas. 9 Se pueden destacar tres causas principales de ineficiencia en los procesos presupuestarios que se materializan en la escasa disciplina y en unos niveles de gasto excesivo. En primer lugar, la existencia de metas personales o políticas de algunos participantes en el proceso que promueven el uso de los fondos públicos para estos fines y no se dedican al cumplimiento del interés colectivo. En segundo lugar, la denominada ―ilusión fiscal‖, que representa la posibilidad de poder alcanzar un nivel de gasto excesivo cuando el agente decisor no tiene en cuenta el coste que supone financiarlo, ya que dicho coste se desplaza a otros agentes o bien queda diluido en el conjunto de los contribuyentes. Y en tercer y último lugar, la propensión al déficit, que se produce cuando los intereses de los futuros contribuyentes no están adecuadamente representados en las decisiones de gasto adoptadas en el presente. Véase GONZÁLEZ-PÁRAMO, J.M. (1995). 10 El problema de la inconsistencia temporal se produce cuando en algún momento del tiempo el decisor político anuncia los programas que considera óptimos de política económica y, si fuera posible, le gustaría ceñirse al compromiso que adquiere con dichos programas; sin embargo, una vez que los agentes económicos se comportan de una determinada manera dependiendo del mencionado anuncio, aquel tiene un incentivo para instrumentar una política diferente a la considerada primeramente. En consecuencia, si no hay costes asociados al incumplimiento del programa anunciado, entonces la política económica será inconsistente desde una perspectiva temporal. Se intenta solucionar mediante la adopción de reglas fiscales, de manera que éstas incrementen la credibilidad. FERNÁNDEZ DÍAZ, A.; RODRÍGUEZ SÁIZ, L.; PAREJO GÁMIR, J.A.; GALINDO MARTÍN, M.A. y CALVO BERNARDINO, A. (2000).

Asimismo, la experiencia mostrada por un amplio conjunto de países, en su mayoría

industrializados, durante la década de los ochenta, ha sido una tendencia a acumular altos

déficit públicos no como consecuencia de variaciones cíclicas que pudieran sufrir los países

sino por motivos discrecionales o por otras variables no puramente económicas, como las

derivadas del comportamiento de las instituciones presupuestarias11.

En este sentido, Kopits (2001) señala que, en muchos países desarrollados, la política fiscal

discrecional ha seguido un comportamiento procíclico y ha contribuido al incremento del

déficit. Por este motivo, muchos países decidieron establecer programas de consolidación fiscal

a medio plazo para conseguir la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad fiscal, y reglas

fiscales que aseguren su mantenimiento.

CLASIFICACIÓN DE LAS REGLAS FISCALES

Las reglas fiscales pueden clasificarse atendiendo a dos posibles criterios:

1. En función del tipo de límite que se imponga a las autoridades fiscales

2. Indicador fiscal considerado

Atendiendo al primer criterio, se pueden distinguir entre reglas cuantitativas y reglas de

procedimiento. Las primeras hacen referencia a todas aquellas restricciones que especifican algún

límite cuantitativo al indicador fiscal elegido, como por ejemplo el límite que se impone el

sobre el déficit o el nivel de deuda. Por otra parte, las reglas de procedimiento son aquellas que

establecen cómo llevar a cabo determinados procesos, como por ejemplo aquellas que

determinan cuál es el procedimiento a seguir en el proceso presupuestario, aquellas que

refuerzan la transparencia, o las que regulan la aplicación de la política presupuestaria.

El segundo de los criterios, es decir, la elección del indicador fiscal, permite diferenciar entre

reglas sobre el déficit, reglas sobre el nivel de deuda y reglas sobre el gasto público (Hemming, R.; Kell, M.,

2001), independientemente que las mismas establezcan límites cuantitativos o cualitativos.

Reglas sobre el déficit (aplicadas en la Unión Europea con el PEC, Nueva Zelanda,

Australia, Estados Unidos y Canadá), Estas reglas presentan la doble ventaja de que son fáciles

de aplicar y de explicar a los agentes económicos, pero también presentan inconvenientes

como los siguientes. En primer lugar, este tipo de reglas no corrige las tendencias de gasto

excesivo que se pueden llevar a cabo en un determinado país (ya que los mayores gastos

pueden ser cubiertos con un incremento de los ingresos impositivos). En segundo lugar, la

11 En muchas ocasiones, los déficit excesivos no responden únicamente a cuestiones económicas, por lo que hay países que articulan reglas de política fiscal para impedir que se produzcan los déficit por razones institucionales o de procedimiento. Para ello, se pueden tener en cuenta las prácticas sobre la preparación, elaboración y ejecución presupuestaria, y a partir de ellas estipular las reglas oportunas que impidan que se produzcan esos déficit excesivos. Según GONZÁLEZ-PÁRAMO (2002) las instituciones presupuestarias son las que contienen el sesgo hacia el déficit y el gasto excesivo. Este tema se trata también en STRAUCH, R.; VON HAGEN, J. (2002).

falta de flexibilidad (Alesina, A.; Perotti, R., 1999) puede hacer que sean inconsistentes con la

utilización de la política fiscal para estabilizar la economía, debido a que tienden a ser

procíclicas12. Por este motivo, recientemente muchos países aplican estas reglas a lo largo del

ciclo económico, de manera que permiten el funcionamiento de los estabilizadores

automáticos. Este incremento en la flexibilidad puede repercutir en que las reglas sean menos

claras (hay que definir el ciclo e identificar en qué fase se encuentra la economía), reduciendo la

credibilidad y la aplicabilidad de las mismas. El trade-off entre flexibilidad y credibilidad se puede

corregir incrementando la transparencia y haciendo estimaciones prudentes del crecimiento

potencial

Las reglas sobre el nivel de deuda, el ejemplo más claro es el de la Unión Europea, que

estableció el objetivo de la deuda pública en el 60% del PIB, o el Reino Unido con la regla de

la inversión sostenible, que requiere que la deuda neta se mantenga estable y en un nivel

prudente a lo largo del ciclo, definiendo este nivel prudente como el 40% del PIB. El problema

de estas reglas consiste, lógicamente, en determinar el nivel óptimo de deuda. Por lo tanto, la

reducción de la deuda no responde tanto al objetivo de alcanzar el nivel óptimo como a

razones de sostenibilidad de la deuda y a la necesidad de conseguir una menor prima de riesgo

sobre los tipos de interés (Hemming, R.; Kell, M., 2001).

La elección de la medida de la deuda es otro de los problemas que se presentan, dado que

aunque la deuda bruta tiene la ventaja de que es una medida que se entiende mejor y es útil

para comparar los niveles de deuda entre los distintos países, además de ser el concepto

relevante desde el punto de vista de la financiación, puede ser un mal indicador de

sostenibilidad. La deuda neta aportaría más información respecto a este último hecho, aunque

cuantificarla es más difícil.

El tercer tipo de reglas, las reglas sobre el gasto público, establecen límites sobre

determinadas partidas del gasto público o sobre el gasto que llevan a cabo determinados

niveles de gobierno. Entre los casos más destacados se cita el de Estados Unidos, Suecia,

Holanda, Finlandia, Francia, Italia y España. Una ventaja de dichas reglas es que atajan el

problema de la tendencia deficitaria en su origen y frenan el posible incremento del gasto

público en los periodos expansivos. Al estar claramente definidas las partidas de gasto

sometidas a la regla, también es más fácil determinar la responsabilidad del gobierno en la

aplicación de la misma, lo cual no es tan explícito en el caso de las reglas sobre el déficit, ya que

éste también depende de la evolución cíclica de la economía.

Por lo tanto, conceptualmente son más simples y más fáciles de aplicar y pueden mantener la

disciplina fiscal a la vez que permiten el funcionamiento de los estabilizadores automáticos,

tanto por el lado de los ingresos, al dejarlos operar libremente, como por el lado de los gastos,

si se establece un margen dentro del límite del gasto para hacer frente a aquellos gastos más

elevados que se deriven de una recesión o excluyendo aquellos gastos que sean sensibles al

12 Por ejemplo, si los ingresos disminuyen y los gastos aumentan en una recesión, el cumplimiento de la regla puede provocar una política fiscal restrictiva cuando debería, por la evolución del ciclo, ser expansiva.

ciclo económico. No obstante, también presentan inconvenientes, destacando que no corrigen

necesariamente la tendencia a registrar déficit excesivo, ya que, por ejemplo, las autoridades

pueden disminuir los impuestos o sobreestimar de forma sistemática los ingresos. Sin embargo,

se puede paliar si junto a la regla de gasto se establece un objetivo a medio plazo, o bien de

presupuesto equilibrado, o bien de nivel de deuda sobre el PIB.

EXPERIENCIA INTERNACIONALES CON REGLAS FISCALES

En los últimos años, una gran cantidad de países han adoptado reglas fiscales para el manejo de

sus finanzas públicas. Según el Fondo Monetario Internacional, cerca de 80 países en el mundo

utilizan actualmente una o más reglas basadas en metas numéricas13. La mayoría han

establecido metas cuantitativas sobre el balance fiscal, sobre la deuda pública, o alguna forma

combinada de estos dos indicadores. Otros países han fijado topes sobre el nivel del gasto

público, o el nivel de la recaudación tributaria, como mecanismos para definir el tamaño

apropiado del Estado y para orientar la política fiscal. Para el caso de los países que poseen

cuantiosos recursos naturales, la regla fiscal ha permitido un uso más racional de los ingresos

percibidos por su explotación.

En América Latina, el referente más conocido de regla fiscal es Chile, en donde se adoptó una

regla desde comienzos de esta década, lo que le ha permitido beneficiarse significativamente de

su riqueza minera. En el año 2008 Chile llegó ahorrar más de 10% del PIB en el fondo de

ahorro y estabilización, parte de los cuales pudo utilizar para atender la crisis económica y el

terremoto del presente año. Así, de acuerdo con algunos estudios, la regla ha contribuido con

la estabilización macroeconómica de dicho país14. Países como Brasil, Perú y México, entre

otros, también acogieron reglas para conducir el manejo de sus finanzas públicas, y al igual que

Chile disfrutan hoy en día del grado de inversión otorgado por las calificadoras de riesgo

internacionales.

Dentro de las economías emergentes, cabe destacar el caso de Turquía, que recientemente

incorporó la implementación de una regla fiscal estructural a su política económica. También

es importante mencionar a Noruega como un ejemplo del éxito de la regla fiscal en la

consolidación de la sostenibilidad fiscal del país y la reducción de su deuda, así como en la

creación de un Fondo de Estabilización de sus recursos minero-energéticos.

En Chile, tenía como objetivo la estabilización de los ingresos del gobierno, en el marco de una

política de sostenibilidad fiscal. Dichos recursos eran administrados en su conjunto por la

13

Fiscal Monitor, Navigating the Fiscal Challenges Ahead, Fiscal Affairs Department, FMI, 2010. Citado En: Estrategia Económica y Fiscal 2010-2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. República de Colombia. (2010). 14

Larraín, Felipe. Parro, Franciso. Chile menos volátil. Instituto de Economía, Universidad Católica de Chile, mayo 2006. Citado En: Estrategia Económica y Fiscal 2010-2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. República de Colombia. (2010).

compañía estatal de cobre (CODELCO), el Banco Central de Chile y el Ministerio de

Hacienda.

Un rasgo característico del FEES es que sus recursos son invertidos de manera íntegra en los

mercados financieros internacionales, de los cuales una mayor proporción se invierte en

moneda extranjera (principalmente en dólares, seguidos de inversiones en euros, y en yenes

japoneses).

Esta política de inversión tiene como consecuencia no solo la estabilización de los ingresos

fiscales, sino también del tipo de cambio.

EXPERIENCIA COLOMBIANA CON REGLAS FISCALES

En Colombia existen principios generales de manejo fiscal y reglas cuantitativas y cualitativas

que provienen de la propia Constitución Política, o que están aprobadas mediante leyes y

decretos. La normatividad vigente es aplicable a las finanzas del Gobierno Nacional Central15 –

GNC- y de las entidades territoriales (ET)16.

En Colombia, se distinguen una serie de reglas de tipo procedimental que fortalecen las

instituciones (Banco de la República, 2010) entre ellas están,

Las reglas fiscales de carácter constitucional (…) relacionadas con el presupuesto general de la nación (PGN), el sistema general de participaciones (SGP) y con la relación entre el ejecutivo y el banco central, a través del mandato que prohíbe otorgar crédito al Gobierno con recursos de emisión monetaria, (…). Las normas sobre el presupuesto corresponden a principios generales que se recogen y desarrollan en el Estatuto orgánico del presupuesto. Las normas sobre el SGP anunciadas en la Constitución de 1991 se han venido ajustando para atender, en condiciones sostenibles, la prestación de los servicios de educación, salud y saneamiento básico de las regiones.

A partir de lo anterior, las reglas se han establecido de tipo procedimental, con miras a

responder de una manera más eficiente en lo relacionado con las vigencias y partidas

presupuestales de gasto y apropiación.

15 Comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta, el Fondo Nacional de Regalías y el sector de la Seguridad Social. 16 Se entiende como una entidad territorial las personas jurídicas, de derecho público, que componen la división político-administrativa del Estado, gozando de autonomía en la gestión de sus intereses. Son entidades territoriales los departamentos, municipios, distritos y los territorios indígenas y eventualmente, las regiones y provincias. En: http://brc.com.co/archivos/METODOLOGIA%20ENTIDADES%20TERRI.pdf

Las principales reglas fiscales aplicadas en Colombia, se relacionan con cuestiones de tipo

cuantitativo y cualitativo, De acuerdo con Lozano, Rincón, Sarmiento y Ramos (2008), citado

en Banco de la Republica –BR-(2010)17,

Entre las principales reglas se encuentran18:

Ley 358 de 1997: (Ley de semáforos): introduce límites cuantitativos al endeudamiento de las

entidades territoriales (ET) a través de la aplicación de indicadores de liquidez financiera y

solvencia. El indicador de liquidez señala que la razón pago de intereses sobre ahorro

operacional no puede exceder el 40%, y el de solvencia indica que la razón deuda sobre

ingresos corrientes debe ser inferior al 80%. Mediante estas reglas se restringe el acceso al

crédito de las ET hasta no existir una clara posición de solvencia que les permita el pago

oportuno de sus obligaciones financieras. Cuando estos indicadores adquieren valores críticos,

la contratación de nuevo crédito queda sujeta a la autorización del Ministerio de Hacienda y

Crédito Público.

Ley 617 de 2000: (Ley de responsabilidad fiscal territorial): en primer lugar, impuso límites al

crecimiento del gasto corriente de las entidades del Sector Público No Financiero –SPNF-19,

teniendo como medida la meta de inflación anual establecida por el BR. En efecto, la regla

indica que el aumento de los gastos generales entre un período y otro debe ser inferior al 50%

de la meta de inflación y los gastos de personal al 90% durante el período 2000-2005, y a partir

de 2006 no pueden crecer en términos reales. En segundo lugar, la ley establece límites

cuantitativos al gasto corriente de las ET, de acuerdo con sus ingresos propios y la

categorización que señala la norma para los departamentos y municipios del país. En particular,

los gastos de funcionamiento de las ET no pueden superar cierta proporción de los ingresos

corrientes de libre destinación, según el tamaño de cada entidad. Para que el ajuste no fuera

traumático en el corto plazo, la ley concedió a las ET un período de transición de cuatro años,

durante el cual deberían alcanzar la proporción exigida. En general, el objetivo de la ley era

sanear los fiscos territoriales cuya situación se había deteriorado por el desborde del gasto a

finales de los años noventa.

Ley 819 de 2003: (Ley de responsabilidad fiscal): norma dirigida al desarrollo de prácticas de

transparencia y responsabilidad fiscal, que fuerza al Gobierno a presentar al Congreso cada año

el Marco Fiscal Mediano Plazo –MFMP-. Dicho marco debe contener, como mínimo, el Plan

financiero, el programa macroeconómico plurianual, la meta de superávit primario para el

SPNF, lo cual permita hacer sostenible la deuda; un análisis de las principales actividades

cuasifiscales; el estimativo del costo fiscal de las exenciones tributarias; el costo fiscal de las

Leyes sancionadas en la vigencia anterior; la relación de los pasivos contingentes que pudieran

17 COLOMBIA, Banco de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación. Regla Fiscal para Colombia. Comité Técnico Interinstitucional, Bogotá, D. C., 7 de julio de 2010. 18 Ver en Lozano, Rincón, Sarmiento y Ramos (2008). 19

Comprende el Gobierno Nacional Central y el Sector Descentralizado (Comprende las cuentas del Sector de Seguridad Social, Gobiernos y Entidades Regionales y Locales, y Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional y Local)

afectar la situación financiera de la nación; e indicadores de gestión presupuestal. En general,

dicha ley persigue la consolidación de las instituciones fiscales y la sostenibilidad de las finanzas

del Estado. En últimas, por medio de esta norma se buscó establecer los instrumentos para

que el Gobierno Nacional y las ET tuvieran una visión de mediano plazo sobre su manejo

fiscal. Finalmente, la ley refuerza los controles al nivel de endeudamiento de las entidades

territoriales fijados por la Ley 358 de 1997.

Decreto 4730 de 2005: Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto, además,

la elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo. El proyecto de Presupuesto General de

la Nación coincidirá con las metas del primer año del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Las

estimaciones definidas para los años siguientes del Marco de Gasto de Mediano Plazo son de

carácter indicativo, y serán consistentes con el presupuesto de la vigencia correspondiente en la

medida en que no se den cambios de política fiscal o sectorial, ni se generen cambios en la

coyuntura económica o ajustes de tipo técnico que alteren los parámetros de cálculo relevantes.

Del mismo modo, se plantean los objetivos de Gasto, para vigencias futuras, donde se

establezca el cumplimiento de los objetivos establecidos en leyes que autorizaron la creación de

rentas de destinación específica. Si los objetivos se han cumplido, se propondrá un proyecto de

ley en el que se proponga derogar la ley que creó la renta de destinación específica.

ACTO LEGISLATIVO DE “REGLA FISCAL”

“por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones”

El proyecto de ley tiene por objeto el establecimiento de una Regla Fiscal como un

instrumento de política que afianza la disciplina fiscal y la estabilidad macroeconómica, en la

medida en que compromete a la autoridad con un manejo disciplinado de las finanzas públicas.

El propósito es el de asegurar un nivel sostenible de deuda pública; permitir un manejo contra

cíclico de la política fiscal; y facilitar la coordinación fiscal y monetaria en el diseño de la

política económica. Del mismo modo, espera contribuir a aliviar los efectos de la volatilidad

cambiaria sobre diferentes actividades de la economía en especial el sector transable,

especialmente ante un posible auge-minero energético.

En efecto, incrementar significativamente los niveles de gasto en relación con el tamaño de la

economía (como porcentaje del PIB) puede llevar a aumentos drásticos en las tasas de interés.

Lo anterior por el hecho, que tanto el sector público como privado compiten por recursos a

nivel local e internacional, siendo estos limitados, presionando un incremento en el tipo de

interés por parte del sector público, logrando los recursos para financiar sus gastos.

La adopción de una regla fiscal cobra relevancia en el marco de una expansión de la actividad

minero-energética, toda vez que ayuda a evitar las distorsiones que un aumento significativo de

los ingresos de estas actividades pueda generar en los demás sectores de la economía.

La acción contracíclica de la regla fiscal también apoya las decisiones de la autoridad monetaria,

al moderar las fluctuaciones de la tasa de cambio, derivadas de variaciones fuertes y/o

temporales de los precios internacionales de las materias primas, en particular del petróleo. El

ahorro de las bonanzas evita la monetización masiva de divisas y una revaluación del peso. De

la misma forma, el desahorro en una caída del precio del petróleo evita una devaluación del

peso.

Adicionalmente, la implementación de una regla fiscal permitirá suavizar el comportamiento

del ciclo económico colombiano, teniendo en cuenta que las bonanzas de recursos en el

pasado han estado relacionadas con posteriores recesiones acentuadas, caracterizadas por

mayor desempleo, quiebra de empresas, y deterioro de los indicadores sociales. La regla fiscal

contribuirá a la estabilidad macroeconómica, minimizará la volatilidad del ciclo económico y

permitirá seguir una senda de crecimiento sostenido.

Figura 1. Comportamiento del Ciclo Económico

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público De acuerdo a la figura 1. El ciclo económico, desde la teoría económica, son considerados

fluctuaciones cíclicas de la actividad económica o periodos que se repiten una y otra vez, con

fases de recesión (el PNB baja) y de prosperidad (el PNB sube), cuyos efectos se sienten en

todo el país. Del mismo modo, hay que distinguirlos de las variaciones estacionales (carencia

de ventas de abrigos en el verano) y tendencias seculares a largo plazo (en las que los aspectos

demográficos deben tomarse en cuenta, por ejemplo la explosión de la tasa de natalidad en los

años 60). Las fases de un ciclo económico son auge, contracción, recesión, depresión,

recuperación, y expansión. El ciclo típico Colombiano, tiene a presentar una fuerte volatilidad

en lo relacionado a su nivel de crecimiento económico. Lo que se pretende con la regla fiscal,

es ajustar un horizonte de crecimiento sostenido, donde la política fiscal contracíclica,

responda de manera más eficiente a las variaciones de la economía.

De acuerdo con la Figura 2. Durante la última década, los indicadores fiscales de Colombia

registraron un mejoramiento sustancial. El balance fiscal del Sector Público No Financiero

(SPNF) pasó de un déficit de 5,3% del PIB en 1999 a una situación de equilibrio en 2008. Este

resultado incluye los balances del Gobierno Nacional Central (GNC), de los Gobiernos

Territoriales, las Entidades Descentralizadas y las Empresas Públicas. Durante este período, el

déficit del GNC se redujo de 6,4% a 2,3% del PIB.

El ajuste fiscal logrado durante los últimos años es más evidente cuando se observan las cifras

del balance primario20. Entre 2004 y 2008, el SPNF registró un superávit que osciló entre 3,0%

y 3,5% del PIB. Por su parte, el GNC obtuvo superávit cercanos al 1,0% del PIB en 2007 y

2008, luego de registrar balances deficitarios en los años previos. En el año 2009 se produjo un

marcado deterioro del balance primario por los efectos asociados a la crisis global. Los

resultados acumulados en el balance primario se reflejaron en la reducción del nivel de la deuda

pública.

Figura 2. Balance total del sector público colombiano (Porcentajes del PIB)

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. py: proyectado

La regla cuantitativa se aplica a las operaciones fiscales del Gobierno Nacional Central. Este

nivel de gobierno es el componente fundamental del SPNF, tanto por la magnitud de sus

operaciones como porque su balance refleja la verdadera posición de la autoridad fiscal. Entre

las razones que motivaron la selección del Gobierno Central, se destacan las siguientes:

• Su desbalance financiero explica el desequilibrio fiscal del SPNF y su deuda representa

alrededor del 87% de la deuda pública consolidada.

• Tiene relativa discreción sobre sus ingresos y gastos.

20 Excluye los intereses por deuda.

• Si bien el MFMP contempla unas metas indicativas para el SPNF de balance primario, que es

aprobada por el Confis, no existe un compromiso explícito de balance primario en el mediano

plazo para el GNC. Es precisamente sobre las finanzas del Gobierno Central que se debe

aplicar una política de consolidación y blindaje hacia el futuro.

• Las finanzas del GNC reciben muchas presiones de gasto provenientes de las entidades

descentralizadas y, en particular, de las ET, de modo que anclar el presupuesto por medio de la

regla induce una consolidación del ajuste del sector descentralizado y motiva un mayor

esfuerzo para su propio financiamiento.

• Las ET ya cuentan con la normatividad que les ha permitido sanear y equilibrar sus finanzas

y, seguramente, evitarán desbordar sus gastos.

• La regla no se convierte en un obstáculo para la descentralización fiscal del país, ya que no

limita el manejo discrecional de las finanzas de las ET.

• Por la oportunidad y calidad de las estadísticas requeridas para la operatividad de la regla.

La regla se aplica sobre el balance primario del GNC como porcentaje del PIB. El balance

primario se define como el balance fiscal neto del pago de intereses sobre la deuda. Entre las

razones que justifican escoger este indicador se subrayan los siguientes:

• Mide la capacidad del Gobierno para honrar su deuda presente y futura. En este sentido, el

balance primario mide la capacidad intertemporal del Gobierno para repagar su deuda.

• Es un indicador relativamente más controlable por la autoridad fiscal. Guarda una relación

más estable entre los instrumentos (ingresos y gastos primarios) y el objetivo de balance

primario, ya que está menos expuesto a los choques de las tasas de interés y de la tasa de

cambio. En efecto, la evidencia internacional indica que estas dos variables presentan alta

volatilidad, especialmente en las economías emergentes.

• Refleja las decisiones presentes de la autoridad, ya que excluye el pago de intereses sobre la

deuda, los cuales son consecuencia de decisiones tomadas en el pasado.

En contraste con el indicador de balance primario, las reglas que fijan límites al gasto, o a

algunos de sus componentes, no guardan relación directa con el nivel de la deuda y se prestan

para un manejo contable de las operaciones fiscales (contabilidad creativa), lo que desvirtúa la

realidad financiera del Estado —como lo indica la literatura y la experiencia internacional—.

En el mismo sentido, las reglas que excluyen rubros de gasto (por ejemplo, la inversión)

pueden resultar en aumentos indeseados en el nivel de la deuda, en manejos contables no

ortodoxos (reclasificación de partidas de funcionamiento a inversión) y en la inclusión de

proyectos de inversión que no aumentan la productividad y el crecimiento.

DEFINICIÓN DE LA REGLA

De manera similar a una regla de política monetaria, la regla de política fiscal se puede plantear

en términos de una función de reacción tipo Taylor21, según la cual la autoridad fiscal reacciona

a una meta deseada de mediano plazo, al ciclo económico y a otras desviaciones. La regla

asume que la autoridad fiscal tiene como objetivos fundamentales la estabilidad

macroeconómica, el crecimiento y el bienestar general.

Así, la regla fiscal se plantea como:

{ }

donde B es el balance fiscal, es decir, el instrumento de la autoridad; B* es la meta o balance

fiscal deseado de mediano plazo, el cual es el ancla de las expectativas sobre la sostenibilidad de

sus decisiones; C es una medida del ciclo económico, y O representa otras desviaciones

macroeconómicas o sectoriales a las que la autoridad reacciona dependiendo de las

particularidades del país.

En particular, la regla propuesta para el GNC a partir del año 2011, la cual seguirá y cumplirá la

autoridad fiscal ex ante y ex post, en cada momento del tiempo t, está dada por la siguiente

expresión (las variables son definidas en porcentajes del PIB):

donde b es el balance fiscal primario del GNC; b* es la meta de balance fiscal primario del

GNC, que hace sostenible su deuda en el mediano plazo; y es la brecha del producto, y ccip es

el componente cíclico de los ingresos petroleros que recibe el GNC. Por su parte, el parámetro

α (α> 0) mide el grado de sensibilidad de la autoridad fiscal con respecto a la brecha del

producto.

Una consideración general que se tiene en cuenta en la definición de los parámetros y variables

de la regla es que, si el valor escogido para el parámetro b* es poco restrictivo, la senda del

balance fiscal b se puede alejar de su nivel deseable, con lo cual la trayectoria de la deuda se

aparta de su valor sostenible. Por el contrario, si b* es muy restrictivo, la regla se vuelve

inviable y puede ser fácilmente abandonada.

Así mismo, entre mayor sea el valor del parámetro α, o en otras palabras, entre más se aleje del

valor del estabilizador automático, más amplio será el espacio para la política fiscal discrecional.

Esta propiedad, que parecería ser deseable en momentos de caída de la actividad económica,

tendrá como contrapartida un aumento del nivel de la deuda, lo cual debe ser evaluado. Las

anteriores consideraciones hacen que la escogencia del valor de los parámetros se convierta en

un elemento central para la viabilidad y éxito de la regla.

21 La regla original de Taylor (Taylor, 1993) sugiere que la tasa de interés nominal ajusta en respuesta a los cambios de la tasa de inflación y del producto con respecto al objetivo o a su tendencia (Taylor, 1999a, Rotemberg and Woodford, 1999 and Clarida, Galí and Gertler, 1999)

La regla puede interpretarse de dos maneras equivalentes. Desde el punto de vista de las

decisiones de política, es decir, como una función de reacción, señala que ante desviaciones del

PIB de su valor potencial y ante desviaciones de los ingresos petroleros de su senda de

mediano plazo, la autoridad fiscal reacciona ajustando sus ingresos y/o gastos con el fin de

lograr su meta de mediano plazo b*.

Desde el punto de vista operativo, la regla establece el nivel del balance fiscal primario que

debe lograr la autoridad fiscal en cada momento del tiempo, una vez descontados los efectos

del ciclo económico y de los ingresos petroleros sobre sus finanzas.

Así, se requerirá un mayor superávit/menor déficit cuando la economía se ubique por encima

de su nivel potencial y los ingresos petroleros estén por encima de su senda de largo plazo y,

por el contrario, se permitirá un menor superávit/mayor déficit cuando la economía se ubique

por debajo de su nivel potencial y los ingresos petroleros estén por debajo de su senda de largo

plazo.

PROPIEDADES DE LA REGLA

La regla cuenta, entre otras, con las siguientes virtudes:

• Permite asegurar un nivel menor de la deuda en el mediano plazo.

• Hace explícito el objetivo de la política fiscal, con lo cual se promueve la estabilidad,

disciplina y blindaje del manejo fiscal en el mediano plazo.

• Independiza el objetivo fiscal y las decisiones de política de movimientos cíclicos de la

economía, en particular del producto y de los ingresos petroleros, por lo que la regla es de

naturaleza estructural. Esto quiere decir que el balance fiscal que debe cumplir la autoridad

depende exclusivamente de sus propias decisiones, o de cambios inesperados y transitorios en

la economía que afecten sus finanzas (los cambios inesperados y de gran magnitud se

incorporan mediante cláusulas de escape).

• Permite un espacio para la política fiscal contracíclica, lo cual significa que la autoridad puede

desahorrar en momentos de recesión y ahorrar en momentos de auge, sin que se comprometa

su meta de mediano plazo. Esta característica, junto con el hecho de que la regla es estructural

en naturaleza, permitirá una mejor coordinación entre las políticas fiscal y monetaria, ya que

durante las expansiones de la economía, o auge de un sector específico, la regla requiere una

política fiscal contraccionista, contribuyendo a reducir la presión al alza sobre las tasas de

interés y aliviando así los esfuerzos de la autoridad monetaria. Por el contrario, durante las

recesiones la regla permite una política fiscal expansionista, evitando así una sobrerreacción a la

baja de la tasa de interés por parte de la autoridad monetaria.

• Posibilita un mejor manejo macroeconómico de los excedentes que genere el sector minero-

energético, por cuanto deberán ser ahorrados cuando existan choques positivos (por medio de

una menor deuda o de un fondo de ahorro), y desahorrados cuando ocurra lo contrario. Esta

es una propiedad crucial, dados los efectos macroeconómicos no deseados que podrá traer el

choque minero-energético que espera el país (por ejemplo, una apreciación de la tasa de

cambio por encima de la anticipada).

• Finalmente, evita los problemas de credibilidad y monitoreo que genera una regla definida

―sobre el ciclo económico‖. Una regla de este tipo requiere generar un balance fiscal (nominal)

promedio a lo largo de la senda del ciclo económico, por lo que la autoridad tiene plena

discrecionalidad para expandir el gasto en la parte baja, con el compromiso de llevar a cabo la

corrección equivalente durante la recuperación. El primer problema es que la autoridad fiscal

tendrá que hacer un esfuerzo lo suficientemente fuerte durante la etapa final del ciclo negativo

para poder compensar la expansión del gasto hecha al comienzo, lo cual podría generar una

política procíclica que le restaría credibilidad al cumplimiento de la meta. Un segundo

problema es de tipo operativo, ya que no es fácil identificar empíricamente la longitud del ciclo

económico, de modo que el monitoreo de la regla se vería seriamente afectado (véase Kumar

et al., 2009).

DEFINICIÓN Y CÁLCULO DE LAS VARIABLES Y LOS PARÁMETROS

Parámetro b*: se define como la meta o nivel deseado del balance primario del GNC (como

porcentaje del PIB) que hace sostenible la deuda. Para medir el balance primario en cada

momento del tiempo se aplica la metodología de operaciones efectivas de caja del Manual de

Finanzas Públicas, del Fondo Monetario Internacional (1986), y se hacen los ajustes de

causación establecidos en el MFMP.

La determinación del valor del parámetro b* se realiza en dos etapas. La primera estima el nivel

de la deuda del GNC que es coherente con el grado de inversión, partiendo de la evidencia

internacional para los países emergentes. Se utiliza la deuda neta de activos financieros como el

indicador pertinente para la regla.

Figura 3. Metas del balance primario b* (porcentaje del PIB)

Fuente: estimaciones del Comité Técnico Parámetro α: se define como el grado de sensibilidad del balance fiscal a la brecha del

producto. Operativamente refleja el nivel de corrección del balance fiscal por el ciclo

económico. El parámetro combina dos elementos: la respuesta discrecional de la autoridad

fiscal a desviaciones del PIB de su tendencia de largo plazo, es decir, el grado de prociclicidad

o anticiclicidad de la política fiscal, y el efecto endógeno del ciclo económico sobre el balance

fiscal, o estabilizador automático, el cual depende de la estructura particular de los ingresos y

gastos de un país. El valor seleccionado para el parámetro α en el período 2011-2020 es de 0,3

que, corresponde a la suma del valor estimado del estabilizador automático que equivale a 0,12

y el espacio asignado a la política contracíclica, por valor de 0,18. Desde el punto de vista

operativo, este valor implica que por cada punto porcentual de brecha del producto el balance

fiscal primario del GNC se debe corregir en 0,3%, dado lo demás constante. En otras palabras,

el balance primario se puede desviar de su meta o nivel deseado b* en 0,3% del PIB por cada

punto de brecha del producto.

Con el fin de enfatizar la implicación de política del valor escogido para el parámetro α, se

considera un ejemplo en el cual la brecha del producto es igual a 1% del PIB. De acuerdo con

la regla, y manteniendo todo lo demás constante, el balance primario debe aumentar en 0,3%

del PIB, si es un superávit, o disminuir en 0,3% del PIB, si es un déficit. Dicho ajuste se

distribuye de la siguiente manera: 0,12% del PIB como resultado del efecto del crecimiento

económico sobre el recaudo tributario y 0,18% por el ajuste del gasto que se requiere por la

contraciclicidad de la regla. Cuando la brecha es negativa, sucede lo contrario, de modo que el

balance fiscal puede desmejorarse más allá de lo que posibilita la acción del estabilizador

automático.

Brecha del producto (y): se define como la diferencia entre el PIB observado y el PIB

potencial, como porcentaje de este último. Debido a que el PIB potencial es una variable no

observable, el Banco de la República y el DNP realizaron su estimación utilizando el filtro de

Hodrick y Prescott.

Componente cíclico de los ingresos petroleros (ccip): se define como la diferencia entre los

ingresos efectivos provenientes del petróleo (IP), entendidos como los pagos de Ecopetrol al

Gobierno por impuesto de renta y dividendos, junto con los pagos por impuesto de renta de

las compañías petroleras privadas en el año t, menos el estimativo de los ingresos de mediano y

largo plazos provenientes del sector (IP*). Formalmente:

ccipt = IPt – IP*

El término IP* se asume igual a los ingresos proyectados para el año inicial de la aplicación de

la regla (año 2011). La proyección de los ingresos efectivos provenientes del petróleo (IP) se

construye sumando dos pronósticos. El primero es el de los ingresos petroleros que se

recibirán de Ecopetrol, que se calcula utilizando el modelo de proyección de mediano plazo de

dicha empresa, construido por la Dirección de Política Macroeconómica del MHCP. El

segundo es el pronóstico de los ingresos que recibirá el GNC por impuesto de renta de las

empresas petroleras diferentes a Ecopetrol, para lo cual se utiliza el mismo modelo.

PRONÓSTICOS FISCALES CON LA APLICACIÓN DE LA REGLA

De acuerdo con la definición de la regla fiscal, para cualquier año t, iniciando en 2011, el

balance fiscal primario del GNC como porcentaje del PIB (b) deberá ser igual a la suma de su

respectiva meta (b*) más el componente cíclico del PIB (αy) más el componente cíclico de los

ingresos petroleros (ccip). Al incorporar el valor del parámetro α, el balance primario será

computado mediante la siguiente expresión:

bt = b* + 0,3yt + ccipt

La figura 4, muestra las sendas del balance primario que resultan de la aplicación de la regla, la

brecha del producto y la evolución de la deuda. Estas proyecciones son coherentes con cifras

del MFMP de 2010. Como se observa, la regla exige que el balance primario cambie de manera

progresiva de un déficit proyectado de 1,3% del PIB en 2010 a un superávit de 2,1% del PIB

en 2020. Con este resultado la deuda descenderá de un nivel de 39,4% del PIB en 2010 a

28,4% del PIB en 2020.

Figura 4. Sendas del balance primario y de la deuda del GNC promovidas por la regla fiscal

Fuente: estimaciones del Comité Técnico En otras palabras, la regla indica que para lograr que el nivel de la deuda del GNC descienda a

28% del PIB en el mediano plazo, se requiere la obtención de un superávit primario de 1,3%

del PIB, en promedio, por año.

La figura 5 presenta las sendas del balance primario, la brecha del producto y la deuda, sin

tener en cuenta los ingresos petroleros asociados con el ciclo que espera recibir el Gobierno.

En este caso, el balance primario del GNC ascendería de un déficit proyectado de 1,3% del

PIB en 2010 a un superávit de 1% del PIB en el año 2016, y se mantendría en ese nivel en los

años subsiguientes. Por su parte, la deuda se reduciría de 39,4% del PIB en 2010 a 36,2% del

PIB en 2020. De la comparación de los Figuras 4 y 5 se deduce que el aporte de los ingresos

petroleros a la reducción de la deuda del GNC en el mediano plazo alcanza 8 puntos

porcentuales del PIB.

Figura 5. Sendas del balance primario y de deuda del GNC promovidas por la regla fiscal, sin ingresos extraordinarios del petróleo

Fuente: estimaciones del Comité Técnico Ahora bien, la descomposición de la regla muestra, en primer lugar, su naturaleza estructural,

ya que descuenta los efectos sobre el balance primario del ciclo económico y de los ingresos

petroleros. Por ejemplo, el balance primario que resulta de la aplicación de la regla para el año

2012 coincide con la meta de balance primario para ese año, porque el componente negativo

de la brecha del PIB (-0,5%) es compensado por los ingresos cíclicos positivos del petróleo

(+0,5%) (Figura 6). Este fenómeno no sucederá para 2011, ya que el balance primario (-0,7%

del PIB) se explicaría por la brecha negativa del PIB. En segundo lugar, los resultados del

cuadro ejemplifican la propiedad contracíclica de la regla, es decir, que se permite una política

fiscal más laxa cuando el nivel de la brecha del producto lo requiere, como es evidente en 2011.

Por último, la figura 7 presenta la variación anual del balance primario y la de sus componentes

(meta de balance primario y componentes cíclicos del PIB y de los ingresos petroleros). En

primer lugar, los cómputos indican que la regla requiere un ajuste de 0,6% y 0,9% del PIB en

los años 2011 y 2012, respectivamente. Posteriormente se demandan ajustes que oscilan entre

0,3% y 0,5% del PIB entre 2013 y 2016 (columna E). Al evaluar la variación del balance

primario entre sus componentes, el ajuste requerido en 2011 proviene exclusivamente del

cumplimiento de b* (columna F), el cual deberá realizarse mediante mayores ingresos y/o

menores gastos. En el año 2012 el ajuste proviene tanto de b* (0,2% del PIB), como de la

reducción de la brecha del producto (0,2% del PIB) (columna G), y de los mayores ingresos

petroleros (0,5% del PIB) (columna H). A partir del año 2013 los ajustes en el balance primario

resultan tanto de la acción combinada de decisiones de política, reflejadas en los cambios de

b*, como de un mejoramiento de la economía y de los mayores ingresos petroleros. Es

necesario enfatizar que el mejor desempeño de la economía y los mayores ingresos petroleros,

como lo muestran los resultados, no otorgan margen al Gobierno para ejecutar mayor gasto,

sino que exigen un aumento del superávit primario. Esta propiedad de la regla de nuevo refleja

el carácter contracíclico que deberá tener la política fiscal hacia futuro.

Figura 6. Descomposición del balance primario requerido por la regla (Porcentajes del PIB)

Fuente: estimaciones del Comité Técnico

Figura 7. Descomposición de la variación del balance primario (Porcentajes del PIB)

Fuente: estimaciones del Comité Técnico

COMENTARIOS A LA REGLA FISCAL Según Kopits y Simansky22, una regla fiscal es una restricción permanente de la política fiscal expresada en términos de un indicador tal como el déficit fiscal, el nivel de gasto o el volumen de la deuda pública. Para García (2004) la regla fiscal es una restricción constitucional o legal que especifica algún tipo de límite en las variables fiscales, tales como el saldo presupuestario, la deuda, el gasto o los impuestos, y que se aprueba normalmente junto con una regulación del procedimiento de elaboración, discusión legislativa, ejecución y control del presupuesto. En términos generales, hoy en Colombia, la regla fiscal busca eliminar la discrecionalidad en el manejo presupuestario y por ello es una restricción a la política fiscal, donde ésta, entraría a operar cuando las fluctuaciones del PIB se encuentren por debajo del potencial, significando que, la política fiscal actuaría como un mecanismo contraciclico en el proceso económico. Hoy día, persisten las dudas sobre la eficacia de las reglas fiscales, específicamente por el problema de la causalidad, las dudas se generan, amplían y debaten constantemente, sobre si la situación fiscal mejora al aplicarse la regla o si esta regla se adapta precisamente en momentos de bonanza, que es cuando se mejoran las cuentas en las finanzas públicas. Así mismo, existe toda una ideología detrás del acto legislativo de regla fiscal, toda una filosofía económica de sabiduría convencional, reflejado sobre el nuevo consenso de la macroeconomía, en esta situación se reduce la política fiscal a: una política menos eficaz que la política monetaria, simplemente es una política de apoyo para amortiguar los ciclos económicos, la política fiscal promueve gastos desbordados y déficits que desembocan en niveles insostenibles de deuda pública, el déficit fiscal promueve el déficit en la balanza corriente (la llamada teoría del déficit gemelo o doble déficit -"twin deficit theory"), la labor principal de un banco central independiente, que controla la tasa de inflación mediante reglas bien definidas por la Constitución o la ley, debe ser complementada mediante una regla similar para controlar el déficit fiscal, la tasa de interés fijada por el banco central puede aumentar el ahorro y el nivel de inversión, el sector privado mueve la economía. Partiendo de los anteriores supuestos, se puede encontrar todo un programa contra la intervención estatal y a favor del mercado, la desregulación, el Estado mínimo y la defensa irrestricta del sector privado. De acuerdo a lo anterior, asistimos hoy en día, a cuestiones relacionadas donde el actual gobierno retoma los argumentos de los economistas más conservadores para mostrar que el gasto público prácticamente no tiene efectos positivos y en cambio es el origen de casi rodos los males. Planteamientos bastante ignominiosos, cuando el gasto que se pretende realizar no tiene sustento e datos específicos y preocupa mucho más, en qué medida el gasto social, sea el de mayor pérdida con la implementación de la regla fiscal. Cabe mencionar que, el proyecto del gobierno sobre la Regla Fiscal vulnera los derechos sociales. Es un propósito claro y muy bien calculado para limitar el papel del Estado a cuestiones simplemente de interventor, regulador y orientador de la política de desarrollo. Además, las bases para aplicar una regla fiscal son muy débiles, pues no existe evidencia empírica ni clara que sustente teóricamente los argumentos que se presentan en el acto legislativo. Es bastante difícil planear un crecimiento económico rápido y equitativo, con

22 Kopits y Simansky, 1998.

elevados niveles de desigualdad, concentración de tierras, de capital y un nivel de desempleo creciente y persistente en Colombia. Del mismo modo, las demandas cortoplacistas de los electores se materializan en buenas políticas populistas, que llevan a los procesos económicos, por caminos donde las demandas por estabilidad se plasman en enormes desequilibrios macroeconómicos en el largo plazo. El manejo económico del gobierno anterior, no logro manejar el boom económico y la bonanza de precios 2003-2008, antes, se dedicó acentuar el ciclo económico, generando una política fiscal fue pro cíclica que permitió crecimientos cercanos al 7 u 8%, generando síntomas de enfermedad holandesa23. En el proyecto presentado por el Gobierno, la regla cobija al Gobierno Nacional Central (GNC), lo cual es razonable dado que las entidades territoriales ya tienen reglas para el aumento de sus gastos. Además, dado que el GNC presenta el mayor desbalance en el sector público, reporta las mayores inflexibilidades de gasto y es responsable por 87% de la deuda pública, imponer la regla sobre el GNC concentra los esfuerzos donde más se necesitan. El proyecto de ley determina que el Gasto Total se divide en Gasto Estructural y Gasto Contra Cíclico. A su vez, el Gasto Estructural está compuesto por el Gasto Básico y el Gasto Nuevo o Bolsa Concursable. Aunque el proyecto no es específico se puede entender que el Gasto Básico corresponde al gasto de funcionamiento, definido en buena medida por ley o por Constitución, más el pago de intereses sobre la deuda. No parecería ser adecuado que el gasto básico incluyera los programas de inversión en marcha, pues no se estaría dando ninguna flexibilidad para suprimir o suspender programas que no hayan tenido el impacto económico y social esperado. El Gasto Nuevo o Bolsa Concursable corresponde al gasto necesario para expandir los programas existentes o crear nuevos programas, de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo. Así mismo, sobre el paquete de sostenibilidad, conjunto de medidas que propenden la sostenibilidad fiscal, principalmente en relación al tema de regalías, sostenibilidad y regla fiscal, el gobierno al pretender elevar la sostenibilidad como un principio o derecho constitucional que compita con los derechos fundamentales. Debería de existir una pedagogía pública constante, en todas las instituciones del estado que informen sobre los límites del estado, llamado comúnmente en la jerga de los economistas, un proceso de ley informal, porque los mejores resultados no se obtienen cambiándose por un artículo. La regla fiscal obedece a las mejores prácticas en temas fiscales, es un proyecto que se hace en muchos países y el gobierno tiene toda la razón en adoptarlo, sin embargo, hay que tener cuidado, porque, la regla fiscal presupone el equilibrio fiscal, la regla fiscal responde a procesos

23 El término surge de la década de 1960 cuando las riquezas de los Países Bajos aumentaron considerablemente a consecuencia del descubrimiento de grandes yacimientos de gas natural en el Mar del Norte. Como resultado del incremento de ingresos el florín (Moneda Holandesa) se apreció lo que perjudicó la competitividad de las exportaciones no petroleras del país. De ahí el nombre de este fenómeno, que si bien no se relaciona con el descubrimiento de algún recurso natural, puede ser el resultado de cualquier hecho que genere grandes entradas de divisas, como un notable repunte de los precios de un recurso natural, la asistencia externa y la inversión extranjera directa.

para gastar mejor, para hacer política fiscal contracíclica, no es un instrumento para hacer el ajuste, el ajuste debe de lograrse por otros mecanismos y preocupa, que dentro de las cuentas del gobierno la regla fiscal es el ajuste. Todo Estado, a través de los gobiernos, para aautorizar gasto que va más allá de la posibilidad de la sociedad, debe mirar a quien se recorta gasto y quien se le cobra impuesto, quien se beneficia, quien paga, quien pone. La reforma legal, es dentro de lo más seguro, un elemento que se va aprobar. Antes del consenso de Washington, de la crisis de la deuda de los ochenta que significo la moratoria de México en agosto del 82, antes del suceso de la década perdida, el presupuesto público se financiaba, una parte importante, con poca deuda, era con impuestos directos, renta, patrimonio y algunos impuestos a las importaciones, específicamente; y otra parte con crédito del Banco de la República, lo anterior sucedía entre los años 30 y 80. Hoy día, se financia con crédito interno y externo, porque los ingresos corrientes no alcanzan a suplir los enormes gastos del gobierno. Algunos datos muestran que la deuda interna –TES que se negocian en la Bolsa-, los saldos en circulación ascienden a 140 billones de pesos. En deuda externa, la deuda pública asciende entre 37 0 40 mil millones de dólares que sumado una deuda privada de 17 mil millones de dólares, generan una deuda externa total de 57 mil millones de dólares, donde el gobierno debe 47 mil millones de dólares. La regla fiscal, al fin de cuentas, busca que el gasto público no crezca más de cierto límite de acuerdo a los ingresos provenientes del petróleo, resultado notorio en el balance primario, donde el déficit fiscal se da sin considerar. Lo que dice la regla es restringir el gasto sin afectar la deuda pública entonces ¿qué sucede con los sectores sociales, populares y trabajadores?, más bien, ¿no sería mejor aplicar reglas que beneficien a las clases populares?, pero la actual regla, beneficia el capital extranjero. Finalizando, recordar que el derecho social es gasto público y éste también se verá afectado. En la práctica, se ha visto que el gobierno no está en capacidad de neutralizar fluctuaciones de divisas de más de 2% del PIB, asimismo, debería más bien, limitar la entrada de capitales e intervenir el mercado cambiario, de forma más dinámica. Pretender pasar de un déficit del GNC de $23 billones en pocos años a un superávit de $7 billones, es una meta muy ambiciosa. Además, el oro genera regalías del 5% porcentaje demasiado bajo, para una explotación que deteriora el medio ambiente, debería de generarse un impuesto variable a las exportaciones mineras, altos cuando las cotizaciones son favorable, bajos, cuando las cotizaciones se deterioran.

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