El “pueblo” contratante y contratista: reforma

a la Ley de contrataciones públicas

Nuevo atentado contra la descentralización. Eliminan recursos por concepto

de Responsabilidad Social a las alcaldías, gobernaciones, empresas públicas,

entes descentralizados y consejos comunales

Lcdo. Ángel Arellano

Twitter: @angelarellano

Profesor Escuela de Comunicación Social

Universidad Santa María

www.angelarellano.com.ve

Con el interés de «fortalecer la planificación centralizada» y cumplir con el Plan de

la Patria, el Presidente Nicolás Maduro decretó sólo en el pasado mes de noviembre de

2014, el último de la habilitación para legislar en materia de «lucha contra la corrupción» y

«defensa de la economía», cincuenta leyes, algunas nuevas, otras reformadas.

Dentro de los instrumentos legales modificados destaca la nueva Ley de

contrataciones públicas anunciada en el grupo de las últimas veintiocho que fueron

firmadas en Miraflores el 18 de noviembre y publicadas en la Gaceta Oficial No 6154

Extraordinario del 19 de noviembre de 2014. La última Ley de contrataciones públicas de

Venezuela, ahora derogada, fue promulgada por el Presidente Chávez en 2010 -Gaceta

Oficial Nº 39.503 del 6 de septiembre-, una herramienta técnica que incorporó algunas

mejoras al sistema de contratación como la modalidad de las contrataciones electrónicas, el

desarrollo de un breve capítulo para normar las contrataciones de los Consejos Comunales

y especial énfasis en la responsabilidad social empresarial, garantías contractuales, entre

otros rasgos que significaron mayor compromiso del contratado con el contratante.

Sin embargo, en contraste con la anterior Ley, la reforma de Maduro, que da seis

meses a todas las instituciones públicas para su adecuación desde su publicación en Gaceta,

sostiene nuevos elementos que impondrán mayor control de las contrataciones de los

Consejos Comunales, empresas públicas, entes descentralizados, Alcaldías y

Gobernaciones, a través del Sistema de Contrataciones Públicas adscrito a la Comisión

Central de Planificación. Se incorpora un capítulo más amplio sobre la participación del

Poder Popular en las contrataciones y agregan dos nuevos sujetos: las Comunas y las

Organizaciones de Base del Poder Popular.

Una de las restricciones más alarmantes para los niveles subnacionales de gobierno

y el proceso histórico de descentralización del poder, es la eliminación de las asignaciones

por concepto de responsabilidad social y la creación de un fondo único manejado a

discreción por el Presidente de la República. Éste fondo será una especie de alcancía en la

que se depositarán todos los aportes de los contratistas -3% de la obra total- para que el

pueblo, bajo la actuación del Poder Ejecutivo Nacional, encargue y pague compromisos de

interés estratégico que no se encuentran en la Ley de Presupuesto Nacional recientemente

aprobada ni en los Planes Operativos Anuales de las localidades o regiones en las que se

realizó el trabajo contratado. Aumenta la responsabilidad social: el Artículo 31º establece

que el compromiso de responsabilidad social será del 3% del total del contrato para ofertas

cuyos montos, incluyendo los impuestos, superen las 2500 Unidades Tributarias -317.500

Bs.-. Antes, ese monto estaba entre 1,5 y 3%.

1. Presupuesto base público. El decreto de Maduro instituye el carácter público del

presupuesto base de los contratos «permitiéndose al órgano o ente contratante mantener

reserva sobre los detalles». En empresas del Estado como Petróleos de Venezuela y entes

descentralizados con dimensiones considerablemente grandes por el tamaño de su nómina,

infraestructura y presupuesto, que abren con mucha frecuencia procedimientos de

licitación, la reserva del monto asignado para el contrato servía como herramienta

fundamental para recibir las mejores ofertas de parte del sector privado. Al ser secreto el

monto del presupuesto, la contratista, para competir con el resto de los oferentes, debía

enviar una licitación con la mayor calidad posible y precios atractivos: era un instrumento

para la búsqueda de los mejores, de acuerdo a los parámetros del proceso licitatorio. La Ley

vía Habilitante deroga lo establecido en la de 2010 que sostenía «en ningún caso se podrá

emplear el presupuesto base como criterio de evaluación de ofertas» (Artículo 39º). Ahora

sólo se podrá mantener reservada la estructura de costos del contrato. Exigir la publicidad

del presupuesto base, en algunas instituciones como Pdvsa, Alcaldías y Gobernaciones será

un aliado para la corrupción ya afianzada en las unidades de contratación, tesorerías,

oficinas de presupuesto y administración. Ofertar, en un país con gran crisis de

desabastecimiento e inflación, pasará de un trabajo minucioso de inventiva y análisis de

costos, a ser un ajuste de precios de acuerdo al monto publicado. En la Ley, sólo se

establece el resguardo de los expedientes del contrato para aquellos que sean «declarados

reservados o confidenciales conforme a la Ley que regula los procedimientos

administrativos» (Artículo 20º).

2. El “pueblo” contratante y contratista. Refuerza las facultades de los Consejos

Comunales, estipuladas en los tres artículos del Capítulo V de la derogada Ley de 2010. Se

anexan las Comunas y las Organizaciones de Base del Poder Popular –colectivos, entre

otras formas de asociación previstas en el Plan de la Patria más no en la Constitución- como

organismos con unidades de contratación –Artículo 23º- y permite que los otros niveles del

Estado –municipal, regional y nacional- puedan contratar a estos nuevos sujetos como

prestadores de servicios y obras.

En su declaración desde el Palacio de Miraflores, Maduro hizo referencia al nuevo

carácter de contratista que tendrá el Poder Popular, sin embargo, aclaró que esto se había

incorporado para beneficiar a los «pequeños productores de los Comunas», una suerte de

contratistas artesanales que podrán participar en pequeñas ofertas a partir de este año.

Expresó que «en una oportunidad nos decían –los dirigentes comunales- que no se les

contrataba, que hacían trabajos de puertas de alta calidad, pero nadie los contrataba»1.

Igualmente, sostiene de manera difusa que estas instancias vecinales establecerán los

mecanismos para el control y seguimiento de los contratos aplicando «elementos de control

social» -Artículo 27º-.

3. El Fondo de Responsabilidad Social. La nueva Ley crea un Fondo de Responsabilidad

Social en el que será depositado todo el dinero que por ese concepto deban cancelar las

empresas contratistas, para ser direccionado por la Presidencia de la República. De acuerdo

con el Artículo 33º, el fondo «se creará como patrimonio separado e independiente del

Tesoro Nacional, bajo la administración y supervisión directa del Presidente o Presidenta

de la República Bolivariana de Venezuela, o la autoridad que este señale. La naturaleza y

1 Nota de prensa. Ministerio de Comunicación e Información. http://www.minci.gob.ve/2014/11/aprobada-

reforma-ley-de-contrataciones-publicas/ Tomado el 19 de noviembre 2014.

forma de funcionamiento del Fondo de Responsabilidad Social será establecida mediante

decreto». De un solo plumazo se le han retirado a las alcaldías, gobernaciones, empresas

públicas y entes descentralizados la utilización de la responsabilidad social. Ahora será el

Poder Ejecutivo Nacional el facultado para el uso discrecional de esos recursos.

Casi todas las Alcaldías, Gobernaciones, empresas del Estado y Consejos

Comunales, se bandean con los ingresos por concepto de responsabilidad social. Es un

aporte que se analiza y planifica en función del ejercicio presupuestario y los planes de

inversión. Su papel tiene mucha importancia, más aun en tiempos de tanta crisis donde los

alcaldes y gobernadores necesitan estirar los recursos para poder lograr los objetivos

trazados en el Plan Operativo Anual -POA-. La reforma del Presidente Maduro, insistimos,

en medio de la crisis económica más grande de los últimos tiempos, suprime incluso la

opción de que estos recursos puedan colaborar con las metas trazadas en el POA. Lo que

ingresa a este nuevo fondo centralizado «en ningún caso se podrá utilizar para atender

requerimientos que formen parte de las obligaciones y competencias en los Planes

Operativos de los órganos y entes de la Administración Pública», según su Artículo 34º.

Cuando se inició la discusión sobre la nueva forma descentralizada del Estado

venezolano, en la que se lograron grandiosos avances como la elección popular de

gobernadores y alcaldes -1988-, se hizo acento especial en la transferencia y asignación de

competencias, recursos y responsabilidades a los niveles subnacionales de gobierno -

estados y municipios- para que tuvieran autonomía de vuelo y pudieran atender sus

responsabilidades económicas: Ley de descentralización y transferencia de competencias,

1989. Esta reforma representa un importante golpe contra los postulados de la

desconcentración del poder y de la entrega de herramientas para la independencia de cada

localidad y región.

4. A quién aplica. a- Los órganos y entes del Poder Público Nacional, Estadal, Municipal,

Central y Descentralizado. b- Las Universidades Públicas. c-. El Banco Central de

Venezuela. d- Las asociaciones civiles y sociedades mercantiles en las cuales la República

Bolivariana de Venezuela y las personas jurídicas a que se contraen los numerales

anteriores tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento (50%) del patrimonio

o capital social respectivo. e- Las asociaciones civiles y sociedades mercantiles en cuyo

patrimonio o capital social, tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento

(50%), las asociaciones civiles y sociedades a que se refiere el numeral anterior. f- Las

fundaciones constituidas por cualquiera de las personas a que se refieren los numerales

anteriores o aquellas en cuya administración éstas tengan participación mayoritaria. g- Las

Comunas, los Consejos Comunales y las organizaciones de base del Poder Popular cuando

manejen fondos públicos. h- Las asociaciones socioproductivas y cualquier otra forma de

organización popular cuando manejen fondos públicos. Quedan excluidos: a- Contratos y

convenios con organismos internacionales y empresas constituidas en el marco de estos

acuerdos. b- Servicios laborales. c- Arrendamientos de bienes inmuebles. d- Patrocinio

deportivo, artístico, académico, literario y científico.

5. Más positivo que negativo: eliminación de garantías. En la exposición de motivos de

la nueva Ley de contrataciones públicas se refrenda que «en caso de estipularse anticipo, se

ha previsto que la falta de consignación de la garantía en el lapso establecido no constituya

obstáculo que impida la celebración del contrato o genere retrasos innecesarios». Esta

modificación busca agilizar el arranque de la obra acortando las demoras del papeleo inicial

en fianzas de anticipos. Anteriormente, las garantías eran canceladas ante una institución

bancaria o empresa de seguro debidamente inscritas en la Superintendencia

correspondiente, o Sociedad Nacional de garantías recíprocas para la mediana y pequeña

industria, a satisfacción del órgano o ente contratante –costando 1 ó 3% del monto total a

afianzar-; ahora serán constituidas directamente a satisfacción del contratante. En rigor, se

abre un escenario para excluir a los bancos y las aseguradoras del negocio de las fianzas

con las contratistas del Estado. Significará menos trámite y gasto para la empresa

contratista.

2015 es un año electoral. Depurar atrasos burocráticos e imprimir velocidad en los

trabajos que contrata el Estado parece ser parte de la estrategia del gobierno nacional en

aras de acelerar lo pendiente. Sin embargo, podrán existir instituciones que mantengan la

garantía o fianza de fiel cumplimiento con un incremento del 5%, representando un total

del 20% del monto de la obra a diferencia de la Ley de 2010 que exigía no menos de 15%.

Se preservan las garantías laborales en 10% del monto de la mano de obra del contrato, las

retenciones por el 10% de los pagos que haga la institución a la contratista, las pólizas de

responsabilidad civil y otorga la posibilidad de constituir otras garantías a criterio del

contratante.

La reforma a la Ley de contrataciones públicas evidencia el estado de emergencia

financiera en el que se encuentra el poder central en la víspera de un escenario electoral.

Los cambios persiguen acumular recursos, obviando retrasos innecesarios, para entregarlos

a la discrecionalidad del Ejecutivo Nacional y poder cumplir compromisos pendientes. Las

instituciones descentralizadas que cubrían espacios de sus Programas Operativos Anuales

con la responsabilidad social de las contratistas perderán ese beneficio, que como

mencionamos, en tiempos de profunda crisis económica, servían de importante ayuda para

solventar problemas pequeños, medianos y grandes en las comunidades.

La incorporación de las Comunas y las Organizaciones de Base del Poder Popular,

dos figuras desconocidas por la ciudadanía a pesar de aparecer asentadas en las llamadas

Leyes del Poder Popular, como unidades contratantes, pero también como eventuales

contratistas, devendrá en un importante foco de corrupción por una razón simple: carecen

de la reglamentación y manuales de procedimientos necesarios y no son intervenidos por

otro poder como sí sucede con las Alcaldías, Gobernaciones, empresas públicas y entes

descentralizados supervisadas por la Contraloría General de la República y sujetas al Poder

Legislativo. Las Comunas y las Organizaciones de Base del Poder Popular reportan al

Ministerio de las Comunas, Poder Ejecutivo.

Esta Ley representa un arma electoral para instrumentar promesas en las

comunidades, ofreciendo el manejo de desconocidas cantidades de dinero a vecinos y

organizaciones afectas al gobierno, que ignoran, más por falta de preparación técnica que

por inmoralidad, del manejo eficiente y transparente de los recursos de todos los

venezolanos. ¿Colectivos contratistas? Gran golpe a la descentralización.