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Reflexiones sobre las políticas de desarrolloeconómico en los EE.UU. frente al desafíode la «nueva economía»

En este artículo se presenta un resumen con las principales ideas y conclusiones del trabajo reali-zado en el año 2000 en el que se analizaron las claves del éxito de las políticas de desarrollo eco-nómico que desde hacía tiempo estaban desarrollando las diferentes administraciones públicasnorteamericanas (federal, estatal y local) para hacer frente a los retos planteados por la nuevaeconomía. Al mismo tiempo, se ha tratado de compararlas con las políticas que se estaban impul-sando en Europa. A pesar del tiempo transcurrido desde su realización las conclusiones a las quese llegan siguen siendo válidas para poder alcanzar el reto europeo de convertirse en la economíabasada en el conocimiento más competitiva a nivel mundial.

Artikulu honek 2000. urtean egindako lan baten ideia eta ondorio nagusiei buruzko laburpena jaso-tzen du. Lan horretan, ekonomia berriak ezarritako aupadei aurre egin ahal izateko, Ipar Amerikakoherri-administrazio federalak, estatukoak eta tokikoak aspalditik garatzen ari ziren garapen ekono-mikorako politiken arrakastaren gakoak aztertzen dira. Gainera, politika horiek Europan sustatzen ariziren politikekin alderatzen dira. Lana aspaldi egina bada ere, bertan jasotako ondorioak baliagarriakdira oraindik ere, ezagutzan oinarritutako munduko ekonomiarik lehiakorrena bilakatzeko helburuagauzatzeko.

The present survey is a summary of the main ideas and conclusions of the study carried out in theyear 2000, in which were analysed the keys of success of the economic development politics thatsince a time ago, the different North American public administrations (federal, state and local)were developing in order to face the raised challenges by the new economy. At the same time,there were some temptations to compare them with the politics that were promoted in Europe. Inspite of the passed time since its realization, the achieved conclusions are still valid in order toreach the challenge so that the European Union can be converted to an economy based on thetechnological innovation and on the most competitive knowledge at the world level.

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Ekonomiaz N.o 56, 2.o Cuatrimestre, 2004.

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Mikel LandabasoJefe Adjunto de Unidad - España,

Comisión europea, DG de Política Regional

ÍNDICE

1. Introducción: el paradigma estadounidense del desarrollo económico y la política re-gional europea

2. Actuación de política económica e intervención pública: ayudar a que las regiones seayuden a sí mismas

3. Planes de política estadounidenses y agentes públicos4. Conclusión: liderazgo y asociación frente a dirigismo desde arribaReferencias bibliográficas

Palabras clave: estrategia tecnológica y científica, ciencia y tecnología, nueva economía

N.o de clasificación JEL: 033, 014, L52

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Ekonomiaz N.o 56, 2.o Cuatrimestre, 2004.

1. INTRODUCCIÓN: EL PARADIGMAESTADOUNIDENSE DELDESARROLLO ECONÓMICO Y LA POLÍTICA REGIONAL EUROPEA

Contrariamente al pensamiento con-vencional y a la «ortodoxia» económica,defendemos en este artículo que algu-nas de las lecciones más interesantes einspiradoras que pueden aprenderse dela experiencia estadounidense no están ensu economía desregulada, de baja fiscali-dad y mercado de trabajo «flexible» sinoen el papel que el sector público ha juga-do en el desarrollo económico a través dela promoción de la innovación. En espe-cial, el papel facilitador jugado por los es-tados y otras instituciones subnacionales,a menudo semipúblicas u organismos sinánimo de lucro, como animadores, catali-zadores y soportes del desarrollo econó-mico regional (estatal). Más exactamente,

la forma indirecta en que estas institucio-nes han promovido las asociaciones pú-blicas privadas y han utilizado su legiti-mación, apoyo económico y liderazgopara abrir nuevos caminos en busca deoportunidades económicas y puestos detrabajo para sus ciudadanos mediantepolíticas con visión de futuro de apoyo ala innovación.

Los economistas de política regionalen Europa, trabajando directamente con,o en regiones menos favorecidas de laUnión Europea, se han preguntado a me-nudo por qué algunos colegas y organi-zaciones internacionales1 insistían tanto

1 Por ejemplo, puede verse una interesante pers-pectiva sobre esto en el artículo del anterior econo-mista jefe y vicepresidente del Banco Mundial, JosephStiglitz, «Lo que aprendí en la crisis económicamundial. El observador interno» sobre las políticasdel Fondo Monetario Internacional.


en considerar como prioridad de la políti-ca económica (y algunas veces comoúnica receta) una política monetaria es-tricta, la desregulación y la flexibilidad delmercado laboral. El mensaje ha sido claroy repetitivo a lo largo de los años, sor-prendentemente con independencia delos diferentes momentos del ciclo econó-mico y de las condiciones concretas loca-les, regionales y nacionales: la política pú-blica debe concentrase en el gran marcomacroeconómico, mantener bajo controlla inflación, recortar los trámites burocráti-cos, la normativa excesiva y proporcionarbajos tipos de interés. Algunos (los másaudaces) irían incluso más lejos diciendoque también podría ser importante uncierto grado de apoyo a la dotación de in-fraestructura (física), así como a la forma-ción profesional y educación, incluyendola investigación básica. Y por si hubieraalguna duda sobre esto, inmediatamenteseñalaban como ejemplo el caso esta-dounidense, citando sus tasas de creci-miento, aumento de la productividad y,aún más importante, creación de empleoy carácter innovador de su economía2.

Al escuchar las fórmulas ortodoxas al-gunos de nosotros siempre nos hemospreguntado en secreto si realmente todolo que podíamos hacer en términos deopciones de política económica era pedirmás flexibilidad del mercado laboral ymás desregulación en regiones con másdel 20% de índice de desempleo y siste-mas de seguridad social subdesarrolla-dos. Suponemos que algunos estrategas

americanos han sentido también algo pa-recido al encontrarse con la persistenciade agudos problemas socioeconómicosen determinadas comunidades3 dentrode una economía nacional con un com-portamiento extraordinariamente buenode acuerdo con la mayoría de los indica-dores de crecimiento económico común-mente utilizados.

Revisando la cuestión, algunos de no-sotros nos preguntábamos si en reali-dad estas fórmulas ortodoxas estabanpidiendo indirectamente que las perso-nas sin trabajo emigraran. Los límites ala movilidad laboral en una Europa en laque se hablan más de una docena deidiomas diferentes, con más de doscien-tas regiones en quince países, son muydiferentes a los del mercado estadouni-dense, más transparente y considera-blemente homogéneo. El precio a pagaren términos de cambio de cultura, pér-dida de raíces, ruptura de lazos fa-mil iares y comunitarios, pérdida deidentidad, soledad y evidente sufrimien-to humano es difícil de medir en térmi-nos económicos pero muy palpable ycomprensible para aquellos que han pa-decido la situación. Por no hablar de lasregiones subdesarrolladas abandona-das, dejadas atrás y desprovistas de laspersonas más jóvenes y emprendedoraso de aquellos recursos económicos la-tentes dejados sin explotar. En esto, la

Mikel Landabaso

2 «El reciente éxito económico de América no sedebe a las nuevas tecnologías solamente, sino tam-bién a políticas fiscales y monetarias más estables,a la desregulación y al libre comercio». The Econo-mist en «Desentrañando la economía electrónica»,25 de septiembre de 2000.

3 En los Estados Unidos, cerca del 12% de la po-blación vive en hogares que tienen menos del 40%de la renta media y hay más de 2 millones de niñosen la América rural que no tiene un seguro sanitario.A continuación se encuentra Gran Bretaña con un5,3% de la población por debajo de la línea de po-breza. Esto contrasta con unas tasas más bajas enel resto de Europa: solamente el 2,4% en Alemania,el 2,2% en Bélgica y el 3,5% en Dinamarca (The Ti-mes, 19 de agosto de 2000).


historia y la geografía tienen importan-cia, incluso aunque sean muy difícilesde encajar en la función de crecimientoneoclásica.

Hoy en día, con un nuevo «Río Grande»en marcha en el mar Mediterráneo y elacuerdo de libre comercio de los EstadosUnidos con sus vecinos, estas cuestionesvan a estar cada vez presentes en el de-bate económico y político. En resumen,uno de los dilemas de la política econó-mica en las regiones y países desarrolla-dos es ayudar al desarrollo de las regio-nes subdesarrolladas o hacer frente amayores presiones migratorias. Puedenademás hacerse consideraciones sobreel desarrollo en el sentido de que las per-sonas tienen derecho a trabajar donde vi-ven y que esto, finalmente, ayudará a li-berar energías latentes y a desbloquearel potencial económico que está actual-mente infrautilizado, por no hablar de ladisminución de problemas medioambien-tales y deseconomías externas en las re-giones centrales (p.e. el precio de la vi-vienda, la congestión del trafico y losproblemas medioambientales en las prin-cipales capitales europeas).

Un argumento interesante que aboga afavor de esta consideración gira en tornoa la naturaleza de la «nueva economíabasada en el conocimiento» en curso,con la inteligencia (explotada en forma deinvestigación, desarrollo tecnológico e in-novación) como la materia prima clave dela actividad económica y de la competiti-vidad regional. Afortunadamente, y encontraste con el tipo de materias primasde las que dependieron las pasadas re-voluciones industriales, la inteligencia esaquel recurso económico que se ha dis-tribuido uniformemente a lo ancho de lageografía. Por lo tanto, se puede asumir

que en el futuro, progresivamente, las di-ferencias regionales se deberán a la ma-nera en que esta inteligencia se valoriceo permanezca ociosa. En otras palabras,las diferencias regionales dependeráncada vez más de las regiones que tenganinfraestructuras y políticas que explotende forma eficaz esta inteligencia y atrai-gan más talento de otros lugares y regio-nes que no lo hagan, pero que, sin em-bargo, posean la materia prima necesariaen forma latente. La llamada «brecha di-gital»4 y otras similares nuevas «brechas»relacionadas con la tecnología de las quepronto oiremos hablar son hijas de estasituación.

Así que la cuestión clave pasa a ser,¿podemos hacer algo (distinto) a esterespecto? ¿y por quién y cómo deberíahacerse? Directamente relacionada conla última cuestión existe otra pregunta fun-damental para nosotros; ¿tiene sentido de-sarrollar una actuación pública en formade política regional e industrial? La hipóte-sis subyacente en lo que antes denominá-bamos ortodoxia económica implicabaque la actuación pública en otros ámbitosde la vida económica podría no solamenteser ineficiente sino incluso negativa de caraa los objetivos a los que pretendía servir,singularmente a través del crowding-out dela inversión privada y de otros efectos ma-croeconómicos no deseados de eventuales

Reflexiones sobre las políticas de desarrollo económico en los EE.UU. frente al desafío de la «nueva economía»

4 «Brecha digital» se refiere a las diferencias en elacceso, conocimientos y posibilidades de conexióna la tecnología de información y a Internet entre losdiferentes grupos de rentas. De acuerdo con datosrecientes, en los EE.UU, el 80% de los hogares conuna renta de 75.000 dólares o más tienen ordenado-res, en comparación con el 16% de los hogares queganan entre 10.000 dólares y 15.000 dólares. El47% de los hogares de raza blanca tienen ordena-dores, en comparación con el 23% de los afroameri-canos y el 26% de los hispanos (Gore & Lieberman,2000, pp. 69).

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déficits presupuestarios. En otras pala-bras, en el ámbito de la política industrialo regional, era mejor no hacer nada quehacer algo, dado que la mano invisible(de quienquiera que sea) siempre es me-jor de lo que puede hacer una mente inte-ligente (colectiva). Posiblemente, porqueinteligencia económica y colectiva —o seapública— podrían ser consideradas comocontradictorias.

Las políticas monetaria y fiscal han con-centrado, por tanto, toda la atención y eldebate público y el papel del sector públi-co en estos campos es ampliamente reco-nocido y bien establecido (y circunscrito).Y de manera totalmente correcta, ya queun marco macroeconómico sano, en es-pecial con la inflación bajo control y bajostipos de interés, es una condición nece-saria previa para que pueda tener éxitocualquier política regional o industrial.

Pero la verdadera cuestión aquí son las«condiciones suficientes»: ¿qué más haceruna vez que hemos conseguido el adecua-do marco macroeconómico? En un momen-to en el que las presiones inflacionistas pa-recen estar bajo control y los déficitspresupuestarios han disminuido en granmedida o incluso han pasado a ser superá-vits, ¿hay algo más que pueda hacerse através de la intervención pública para pro-mover el desarrollo económico? esto es, lacuestión no es oponer las políticas macroe-conómicas a las políticas mesoeconómicas(política regional) como alternativas exclu-yentes. El problema surge cuando toda lapolítica económica pública y el papel gu-bernamental (de todos los niveles de unasociedad/economía multigobernada enque vivimos) están constreñidos exclusi-vamente al primer tipo de políticas y elsegundo tipo se descarta a partir de unaortodoxia doctrinaria, por no mencionar la

influencia ideológica5. De esta manera, mu-chos de los posibles efectos sinérgicos quepudieran conseguirse a través de un es-fuerzo coordinado y complementario no semaximizan, en el mejor de los casos y, en elpeor de ellos, simplemente se pierden.

Aún más, nuestro problema aumentacuando los responsables políticos buscanfórmulas estándar de desarrollo económi-co probadas (no evaluadas económica opolíticamente) que sean de fácil y rápidaaplicación (dentro de su ciclo político).Una política de inversiones extranjeras,basada en subvenciones y en recortes fis-cales, para atraer a compañías multina-cionales que puedan crear un número sig-nificativo de nuevos puestos de trabajoclaramente identificables como «para pa-sado mañana» y que traigan consigo nue-va tecnología constituye un buen ejemplode lo que quiere decirse con esto último.

Desgraciadamente, la escasez de estetipo de oportunidades de inversión direc-ta extranjera para las regiones menos fa-vorecidas de Europa (en especial aque-llas en las que el inglés no es un idiomapropio) está haciendo que los responsa-bles del diseño de políticas se vuelvanhacia opciones políticas más complejas ydifíciles de aplicar.

Mikel Landabaso

5 En un país del sur de Europa, a mediados de losaños ochenta, un ministro de industria dijo que la mejorpolítica industrial era la ausencia de política industrial.No obstante, las enormes disparidades de esta eco-nomía con la media europea en términos de producti-vidad, empleo y estructura industrial, por mencionarsolamente unas pocas, mostró una actitud que esmuy elocuente sobre la reputación de estas políticasy que aún tienen en determinados ámbitos. Es muysignificativo que, incluso admitiendo la necesidad eimportancia de la labor por hacer (aumentar la com-petitividad económica de un país o región), algunasde las personas responsables de afrontar el asuntono crean en las políticas que se les ha pedido queelaboren y administren: sus propias políticas. Y todosegún la ortodoxia a la que nos hemos referido.


Finalmente, el auténtico gran proble-ma comienza cuando los economistas«diletantes» decimos que no hay fórmu-las y que las soluciones experimentalesson siempre a largo plazo y nada fácilesde aplicar. Porque incluso aunque pu-dieran aplicarse unas buenas prácticasen una determinada región, por ejemploen la promoción de la innovación, siem-pre habrán de adaptarse a las condicio-nes socioeconómicas concretas de cadaregión, lo cual constituye un arriesgadoreto. Todo esto normalmente tiende aconfirmar la sospecha del político deque los únicos economistas (y opcionesde política económica) realmente seriosson los últimos que les hablaron de lostipos de interés/cambio o impuestos, conun claro consejo sobre un determinadoporcentaje de aumento/disminución detal o cual variable monetaria o fiscal. Noes de extrañar que algunos la llamaranla ciencia lúgubre.

Es necesario hacer un intento de res-ponder a las anteriores cuestiones y unaforma de abordarlo es contemplar elejemplo paradigmático de la experienciaestadounidense, y tratar de entender me-jor algunos de los componentes de suéxito económico. Y más en particular enqué medida y cómo el sector público de-sempeñó un papel en ese éxito, especial-mente en relación con el desarrollo eco-nómico regional (estatal y local).

2. ACTUACIÓN DE POLÍTICAECONÓMICA E INTERVENCIÓNPÚBLICA: AYUDAR A QUE LASREGIONES SE AYUDEN A SÍ MISMAS

En relación con el tipo de intervenciónpública, en el caso de los planificadores

y políticos estadounidenses deberíamoshablar más de «promoción de la autono-mía» o de ayudar a las comunidades aque se ayuden a sí mismas que de inter-vención pública en un área determinada.Y esto es algo más que una cuestión depalabras. La promoción de la autonomíaes un concepto que subraya el desarro-llo desde dentro y la autoconfianza másque la dependencia de una intervenciónexterior, si bien se considera que éstaúltima ayuda o permite que esto ocurra.El concepto de promoción de la autono-mía puede parecerse a la noción deconstrucción de capital social a travésdel liderazgo público y de la ayuda indi-recta (puntual).

En relación con el campo prioritariopara la actuación política, durante la úl-tima década ha habido un creciente con-senso en los Estados Unidos sobre lanecesidad de una actuación política cre-ciente en el campo de la innovación tec-nológica y la iniciativa empresarial paraayudar a crecer a las economías regio-nales. Este interés renovado sobre el am-plio concepto de innovación está basadoprincipalmente en la comprensión de queuna «nueva economía, basada en el co-nocimiento ha sustituido a la economíade producción que dominó durante lospasados cien años. Esta nueva economíautiliza tecnología y capital intelectual(conocimiento), más que energía y mate-rias primas, como sus inputs primarios(NGA, 2000, pág. 7)». Esta «nueva eco-nomía», alentada por los impulsos com-binados del conocimiento y su trans-formación económica a través de latecnología en forma de innovación juntocon la globalización de la economía hanalterado completamente el antiguo paisa-je económico para el cual estaban dise-


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ñadas las políticas6. Esto a su vez signifi-ca, en términos de política, que las nor-mas del juego económico han cambiadode manera tan radical que los nuevos re-tos y oportunidades abiertos en la «nue-va economía» requieren nuevas respues-tas políticas (urgentes) si las economíasregionales quieren recoger sus benefi-cios y minimizar sus riesgos.

La finalidad de este artículo no es in-vestigar las fuentes y características de la«nueva economía» sino explorar las impli-caciones políticas que el concepto estáteniendo en los enfoques de planificaciónde los Estados Unidos, en especial en lasregiones/estados. En este sentido, vamossólo a referirnos a dos (recientes) carac-terísticas sobresalientes de este fenóme-no en los Estados Unidos, que creemosayudan a explicar por qué los términos«nueva economía», «cambio radical» y«necesidad urgente de actuación políti-ca» arriba utilizados están justificados.Estos términos se refieren a los nuevos ni-chos de trabajo de la nueva economía,que han sido tradicionalmente el principalobjetivo estratégico.

El crecimiento económico en los Esta-dos Unidos, incluyendo los puestos de

trabajo del futuro, está teniendo lugar,principalmente, a través de empresas in-novadoras (en especial pequeñas empre-sas de alta tecnología) y en nuevos sec-tores económicos que se basan en granmedida en esfuerzos en I+D y que estánsujetos a un ritmo acelerado de desarrollotecnológico. Estos nuevos vehículos decrecimiento requieren todo un nuevo «en-torno» económico y un conjunto de inputspara el desarrollo y la prosperidad; algu-nos de ellos pueden ser proporcionadoso fortalecidos a través de la actuación po-lítica. Estos inputs pueden abarcar desdenuevas formas de inversión, incluyendoplanes de capital simiente y «cupones»de I+D por ejemplo, hasta nuevas nece-sidades de habilidades y formación ynuevos tipos de infraestructuras, princi-palmante aquellas «infoestructuras» quepermitan enlazar/conectar con el merca-do virtual, etc.

Y lo que es sumamente importante, estácreándose una nueva geografía económi-ca basada en los requerimientos plantea-dos por la «nueva economía». En estesentido, por ejemplo, veintinueve de lastreinta áreas metropolitanas de más rápidocrecimiento y altamente tecnológicas sonsede, o se encuentran muy cerca de unauniversidad investigadora. La disponibili-dad de centros e instituciones de investi-gación es, sin duda, el factor (de emplaza-miento) más importante para la incubaciónde industrias de alta tecnología7.

En resumen, podemos utilizar las pala-bras referidas a un estado estadounidense,que tiene varias similitudes con muchas

Mikel Landabaso

6 En este sentido, recientes estudios (Ross C. De-vol y otros, 1999, págs. 21-29) indican que en losEstados Unidos, «Desde la recesión de 1990-91, elcrecimiento del sector de alta tecnología ha sidocuatro veces mayor que el del conjunto de la econo-mía en los últimos 20 años; estas industrias (de altatecnología) casi han doblado su cuota de valor de laproducción de la industria en los Estados Unidoshasta cerca del 11 %» y que «en los últimos tresaños, el crecimiento en los productos y servicios dealta tecnología tuvo una media del 20% elevando di-rectamente el crecimiento del GDP (producto inte-rior bruto) real en un 1,5 %». Además, se alega quela «innovación tecnológica ha lanzado el crecimien-to de la productividad hasta la banda 1,5-2%, locual a su vez aumentará el crecimiento económico alargo plazo entre un 2,5% y un 3 %».

7 Es interesante señalar que la historia de la innova-ción industrial indica que las nuevas empresas se en-cuentran normalmente allí donde los empresarios ob-tienen sus títulos universitarios (NCBT, 1999, pág. 29).


de las regiones menos favorecidas de laUE, para explicar la necesidad de afron-tar este desafío: «ningún estado, incluidoel Estado de Kentucky, puede permitirseignorar la tecnología —salvo corriendo ungran peligro—. La innovación tecnológicaguía a las industrias tradicionales —des-de la automovilística hasta la metalúrgi-ca— en decidir qué producen y en cómolo producen, desde materiales a robots,sensores, ordenadores, etc. La innova-ción tecnológica impulsa el desarrollo denuevos productos, desde aparatos e ins-trumentos médicos hasta hardware y soft-ware informático así como los medios porlos que se distribuyen los bienes y servi-cios. En resumen, la tecnología es omni-presente. Incluso más que hace una déca-da, el estado tiene que abrazar, adoptar,estimular y facilitar la innovación tecnoló-gica en las aulas, en el gobierno y en laindustria» (KSTC, 1999, pág. 12).

2.1. Estrategias basadas en el fomentode la ciencia y tecnología más queplanes de desarrollo económico:estimular la competencia frente a ayudar a las empresas con subvenciones

Un documento relativo a la políticaeconómica publicado en 2000 por la Na-tional Governor’s Association (D. Ber-glund & M. Clarke, 2000, pp. 21-2) urgíaa los estados a dar el primer paso paradesarrollar un plan claro para construiruna base de I+D. «El plan debería reflejarla visión sobre el futuro del estado, estarbasado en un conocimiento completo dela economía del estado y de los activosen materia de I+D, y beneficiar a todaslas áreas del estado. El desarrollo de esteplan debería ser un esfuerzo conjunto pú-

blico-privado diseñado para obtener unamplio espectro de puntos de vista».

Así, parece que la planificación a esca-la estatal, incluyendo consideraciones depolítica regional, se considera un requisitoprevio, prioritario en el calendario de ac-ción, con el fin de hacer frente a los desa-fíos económicos clave de hoy en día. In-cluso en una de las economías de mayoréxito y tecnológicamente más avanzadasdel mundo. Además, en las conclusionesde este estudio se hace hincapié en que«la mayoría de las opciones estratégicaspara construir una base de I+D hará ne-cesaria una inversión a largo plazo, soste-nida y significativa por parte del estado».

Pero las iniciativas de planificación parael desarrollo económico en el campo deI+D no son nuevas para los estados. Yaen 1969, la Academia Nacional de Cien-cias y la Academia Nacional de Ingenie-ría, en nombre de la Oficina de DesarrolloEconómico Regional del Departamentode Comercio, propusieron crear un nuevotipo de institución de I+D cuya principalmisión fuera estimular el desarrollo tecno-lógico y económico de las regiones en lasque estuviera situado —referida comoCentros Exploratorios para el DesarrolloRegional—.

Es interesante observar que la formapolíticamente más correcta de interven-ción pública para hacer frente al desafíodel desarrollo económico estatal o localen Estados Unidos es la referencia a laspolíticas de innovación y tecnología rela-cionadas con la «nueva economía» como«Programas de Ciencia y Tecnología (C+T)para el desarrollo económico». Por enci-ma del hecho de que es una forma per-fectamente razonable de abordar el pro-blema del desarrollo económico regional


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sobre la base de una valoración adecua-da de los desafíos económicos actuales,parece que la intervención pública coneste título, más que bajo el de política in-dustrial/regional, dispone hoy en día deun mayor consenso y aceptación en losEstados Unidos. De hecho, puede pen-sarse que la filosofía básica no escritaque subyace en las recientes accionespolíticas en los Estados Unidos consisteen algo parecido a: «si funciona, estábien, pero no la llames política industrial».

En los Estados Unidos, la inquietud so-bre la discriminación de las empresas yla equidad en la participación de la firmasen las políticas apoyadas públicamenteson una constante preocupación. En estesentido, en los Estados Unidos, la formaen la que se presentan las políticas públi-cas no es la de «ayuda a las empresas»,sino «estimularlas para que compitan»,(proporcionándoles apoyo público) mien-tras que en Europa la discriminación po-sitiva para determinadas categorías deempresas y/o tipos de intervenciones po-líticas, como las regionales o la promo-ción de la tecnología, están mucho másampliamente reconocidas y el apoyo pú-blico se presenta más contundentemente.No obstante, a juzgar por su contenido,los Planes y Estrategias de Tecnologíade los Estados Unidos son muy parecidosa los de los nuevos Programas de políticaregional en Europa.

2.2. La importancia del proceso deplanificación estratégica: el sectorpúblico como facilitador/ animador

Tanto en Estados Unidos como en Eu-ropa, el proceso de planificación en símismo, por encima de los proyectos o

programas, ha suscitado más atención porparte de los planificadores del desarrolloeconómico. Esto tiene relación con la nue-va función que se atribuye al sector públi-co para actuar de manera más eficaz en eldesarrollo económico: animador8/facilita-dor del proceso de planificación estratégi-ca. Consiste en contribuir a la creación delas condiciones marco y al impulso deuna nueva actividad económica (puestosde trabajo y oportunidades empresaria-les), en asociación con el sector privadode igual a igual pero como socio diferen-te, más que como sustituto de éste.

Un proceso de planificación continuo,dinámico, de abajo arriba y dirigido por lademanda, con base amplia y completoofrece una oportunidad, por sí mismo, depromover la cooperación regional entrelos agentes públicos y privados clave. Elproceso se percibe ahora tanto como unpunto de partida como una parte inte-grante de estos enfoques de la política aseguir, que tiene dos ventajas muy impor-tantes para que pueda triunfar cualquierpolítica regional/industrial:

—En primer lugar y principalmente, alproporcionar un marco para la impli-cación directa, la colaboración y laacción común entre los agentes re-gionales públicos y privados, puedeliberar energías latentes y creatividad,que son las raíces de la renovación

Mikel Landabaso

8 Como ejemplo de los objetivos y principios me-todológicos de este proceso en el campo de laspolíticas de promoción de la innovación, ver Landa-baso, M. & Alisdair Reid, «Developing Regional In-novation Strategies: the European Commission asAnimator» en Regional Innovation Strategies: keychallange for Europe’s less favoured regios, Edito-res: Kevin Morgan & Claire Nauwelaers, Publicadopor «The Stationary Office» (publicado en aso-ciación con la Asociación de estudios Regionales),1999, págs. 19-39.


económica y la identificación denuevas oportunidades de negocio.

—En segundo lugar, el proceso deplanificación, incluyendo la puestaen acción de un plan de actuaciónrenovable, ofrece una oportunidadúnica para construir y fortalecer la-zos entre los agentes regionales cla-ve, lo que puede evolucionar haciaredes de colaboración que, a suvez, son vitales para la fuerza y revi-talización continuas de la economíaregional mediante la innovación.

Detrás de todo esto hay un par de su-puestos fundamentales para los planifi-cadores regionales. Por una parte, la co-laboración regional (entre empresas yprivada-pública) se considera como unaclave fundamental para la competitividadinternacional de la economía regional, engran parte debido a la manera sistemáticaen la que tiene lugar el proceso de innova-ción: colaborar localmente para ser capazde innovar con el fin de competir a nivelglobal9 (M. Landabaso, 1997, pág. 22) (Co-misión de la UE, 200010). Por otro lado, laconfianza, que es la base de la colabo-ración, es vista como la «nueva fórmula dela competitividad» (SRI, 1997, pág. 2) ycomo condición previa para la generaciónde nuevas redes de valor empresarial. Estaúltima se considera decisivamente impor-tante «dado que la competencia en el futu-ro puede plantearse menos entre firmas in-dividuales y más entre redes de valor enlas que participen (SRI, 1977, pág. 7)».

2.3. Percepciones en los Estados Unidossobre el papel del sector público enla promoción de la competitividad a través de la innovación. Crear el adecuado «clima empresarial»

En 1987, el Conference Board y la Na-tional Governor’s Association, con el apoyode la National Science Foundation, desa-rrollaron un gran estudio con 2.300 fabri-cantes, 500 universidades líderes, y altosfuncionarios públicos estatales superioresde la totalidad de los 50 estados de losEstados Unidos sobre cómo se percibíael funcionamiento del vínculo entre la I+D,la educación y la competitividad de la na-ción. Los resultados son esclarecedoresen relación con la manera en que estos lí-deres económicos e institucionales veíanel interés, consciencia, utilización y valora-ción de los programas de asistencia esta-tales y sus puntos de vista sobre cómo elgobierno puede apoyar mejor los esfuer-zos en materia de I+D en el sector privadopara promover el desarrollo económico yla competitividad. Es importante señalarque dado que la mayoría de las compa-ñías fueron seleccionadas entre las em-presas industriales y de servicios másgrandes del país, el estudio no refleja laspercepciones y necesidades de las pymesen las zonas menos desarrolladas, dondela intervención de la política estatal podríaser percibida como más necesaria.

Cuando se les preguntó de qué manerapuede apoyar el gobierno los esfuerzosen materia de I+D presentaron sistemáti-camente las siguientes cinco sugerencias(NGA & CB & NSF, 1987, págs. 29, 36,44, 52):

1. Aumentar los créditos fiscales porI+D con vistas a promover las inver-siones en I+D.


9 En este sentido es interesante señalar el nom-bre que se le dio al «Colaborando para Competir enuna Nueva Economía: Una Estrategia Económicapara California» de 1996 de California.

10 Véase también «Redes de Aprendizaje; pe-queñas firmas colaborando para competir», Comi-sión de la UE, 2000.

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2. Aumentar la proporción, así como eltotal, de los fondos dedicados aapoyar la investigación básica en elsector civil.

3. Proporcionar una mayor paridad en-tre las áreas geográficas en térmi-nos de apoyo federal a la investiga-ción básica.

4. Facilitar la transmisión de tecnolo-gía desde universidades apoyadasfederalmente o laboratorios de in-vestigación nacional a los progra-mas de desarrollo de aplicación enla industria.

5. Mejorar la educación científica en laescuela secundaria mediante unavariedad de programas federales yestatales de ayuda con incentivos.

El informe concluye que «la mayoríade los encuestados empresariales (entrelas que se incluyen algunas de las em-presas multinacionales más poderosas yexitosas) y universitarios creen que tantoel gobierno estatal como el federal tie-nen un importante papel que desempe-ñar: proporcionar una estructura fiscalque contenga incentivos para la I+D, yapoyar programas de investigación bási-ca». Pero a juzgar por otras respuestasparece que facilitar la transmisión detecnología, promover lazos más estre-chos con las universidades y mejorar laeducación y formación eran tambiénconsideradas como prioridades de laactuación pública11.

Actualmente, la importancia del papelgubernamental en la creación del adecua-do «clima o ambiente empresarial» estáampliamente reconocida en los Estados

Unidos, aunque es difícil encontrar unadefinición clara de qué se quiere decirexactamente con este concepto. Para al-gunos, significa un punto de vista de noinjerencia en el cual el gobierno reduce laburocracia, promueve la calidad de vidageneral (incluyendo un atractivo ambientefísico y cultural y unas buenas institucio-nes educativas) y utiliza sus poderes fis-cales para atraer empresas. Para muchosotros, en particular para los planifica-dores estatales o locales en ese campo,significa una implicación activa en laeconomía mediante un nuevo conjunto deherramientas políticas relacionadas conla promoción de la innovación, desde lacreación de, y apoyo a, clusters, hastatodo tipo de servicios especializados, ge-neralmente de naturaleza tecnológica ode gestión, para empresas, en especialpymes locales. Muy parecido a lo que enEuropa llamaríamos las nuevas políticasregionales/industriales para promover lainnovación.

En general, hay un acuerdo muy exten-dido sobre el papel positivo que los go-biernos estatales pueden representar enla creación de un clima empresarial favo-rable (NGA, 2000, pág. 2):

1. Invirtiendo en sistemas de forma-ción que eleven las capacidadesde los trabajadores y promuevan elaprendizaje de por vida para ga-rantizar una población activa com-petitiva.

2. Ampliando la infraestructura —co-municaciones y transportes— nece-saria para apoyar a las florecientesindustrias basadas en el conoci-miento y el comercio electrónico.

3. Rediseñando el gobierno para quepreste servicios de manera más efi-ciente, haciendo uso de la tecnolo-

Mikel Landabaso

11 Cerca de dos tercios de las empresas entrevis-tadas utilizaba, de hecho, proyectos de investiga-ción conjuntos industria-universidad.


gía, la privatización y la asociacióncon el sector privado.

4. Desarrollar sistemas fiscales y nor-mativos más uniformes para reducirla complejidad, eliminar las distor-siones del mercado y proteger me-jor a los consumidores; esto es redi-señar los sistemas fiscales estatalespara que atiendan a las demandasde la economía del siglo veintiuno.

5. Apoyar a los empresarios, moderni-zando la normativa empresarial, pro-porcionando redes regionales deagentes públicos y privados y ayu-dando a las empresas en su bús-queda de capital riesgo.

6. Promoviendo políticas universitariasque impulsen la investigación y eldesarrollo y construyan una infraes-tructura intelectual.

7. Atendiendo a inquietudes sobre ca-lidad de vida para atraer nuevasempresas y trabajadores.

La mayoría de las propuestas arribaenumeradas son sobre la creación decondiciones para atraer y mantener in-dustrias de alta tecnología en las regio-nes correspondientes, ya que las empre-sas de alta tecnología son consideradascomo la clave del desarrollo económico,incluyendo la creación de puestos de tra-bajo bien remunerados. Por lo tanto, es-tas medidas giran sobre el papel que elsector público podría jugar a la hora depotenciar los factores específicos que fa-vorecen la ubicación y agrupación de in-dustrias de alta tecnología en un territorioconcreto.

Es interesante señalar que por encimadel «coste tradicional de las medidaspara hacer negocio» que afecta indiscri-minadamente a las actividades económi-cas, y de los factores específicos tales

como el acceso a excelentes institucio-nes de investigación, formación y dispo-nibilidad de capital riesgo, el trabajo enred juega un papel crucial. En resumen,en los Estados Unidos, se acepta amplia-mente un papel público facilitador en elestablecimiento del «clima», «entorno» o(el concepto «marshaliano» de) «atmós-fera» empresarial adecuada12.

3. PLANES PÚBLICOS EN LOS ESTADOS UNIDOS Y AGENTES PÚBLICOS

3.1. Sistema de apoyo público a la innovación en los EstadosUnidos: examen general

Un documento de trabajo de la Corpo-ración para el Desarrollo de las Empresas(William Schweke, 2000, pág. 18), des-pués de reconocer que «anualmente» losestados y localidades de EE.UU se gastancientos de millones de dólares de dinero


12 La siguiente afirmación, tomada de «Tecno-logía y Desarrollo Económico en la Región Triesta-tal: Recomendaciones políticas para Nueva York,Connecticut y Nueva Jersey» (Academia de Cien-cias de Nueva York, 1996, pág. 27), puede ser unejemplo de este punto de vista general: «Resolvereste complejo de impedimentos al crecimiento em-presarial (falta de apoyo para las empresas peque-ñas, dificultades para encontrar financiación paranuevas empresas de alta tecnología incipientes, unaimplicación más estrecha de las universidades a lahora de promover el desarrollo económico basadoen la tecnología, etc.) requiere una aproximacióncoordinada para crear un clima receptivo. Los pro-gramas (públicos) no crean empresarios. Los progra-mas crean una atmósfera que conduce a la creativi-dad y a las iniciativas con asunción de riesgos. Losempresarios responden a esa atmósfera. Por tanto,la función más importante del gobierno, la universi-dad y las iniciativas privadas es crear redes regiona-les que puedan servir de sendas de información entrelos empresarios y los recursos públicos y privadosque son un factor decisivo para su éxito».

95


público en una serie de incentivos fisca-les y programas de gasto (subvencionesa empresas), cuyo empleo ha desatadouna «carrera de incentivos» virtual entreestas jurisdicciones» argumentaba que laUE conoce más sobre su propio panora-ma de subvenciones que los EstadosUnidos (… por medio de unos impresio-nantes requisitos sobre información im-puestos por la Comisión Europea…)». Ycontinúa diciendo que «Actualmente, esmuy difícil para los responsables de lapolítica económica estadounidenses ypara los ciudadanos saber qué es lo quese gasta realmente, dentro y fuera de pre-supuesto, en subvenciones. Solamenteuna docena de estados tienen procesos yproductos informativos completos sobregasto fiscal. Los incentivos al desarrolloeconómico los proporcionan una multitudde entidades públicas, cuasi-públicas,sin ánimo de lucro y privadas y la mayoríade los informes sobre gasto estatal no fa-cilitan el saber qué se ha hecho con el di-nero. Esto hace difícil para los responsa-bles de la política económica decidir siestamos gastando demasiado o demasia-do poco».

En resumen, hay ciertamente una can-tidad importante de fondos públicos, nosolamente provenientes del nivel federalsino también, de forma más importante,del nivel estatal y local, que van a parar apolíticas regionales e industriales, perohoy en día, la cuantificación de estos es-fuerzos no es posible. En las siguientespáginas intentaremos, no sólo cuantificarestos esfuerzos en el nivel federal y esta-tal en el campo específico de la innova-ción tecnológica y compararlo con simila-res esfuerzos realizados en la UE, sinotambién comprender el fundamento y ob-jetivos de estas políticas.

Una de las razones de esta falta de da-tos armonizados y comparables podríaser la multiplicidad y rica diversidad deagentes públicos del desarrollo económi-co a nivel federal, estatal y local en losEstados Unidos, que proporciona progra-mas C+T y apoyo a la innovación para eldesarrollo económico.

Los tipos de objetivos políticos, herra-mientas y distribución de responsabilida-des en el desarrollo económico entre el ni-vel federal, estatal y local fueron descritosde la manera siguiente (Rick Carlisle, do-cumento OCDE, 2000, págs. 3, 15): «Ge-neralmente, el gobierno federal financiaparcialmente los esfuerzos de desarrolloeconómico y comunitario a los nivelesestatal, regional y local. Establece pautasgenerales de política, pero deja el esta-blecimiento de prioridades, el detalle de lapolítica económica y la administración delos programas al nivel estatal. El gobiernofederal continúa creando nuevas herra-mientas para trabajar conjuntamente conlos programas estatales y locales»13.

El autor explica que hay multitud de di-ferentes programas de desarrollo econó-mico a nivel estatal y local en los EstadosUnidos: «Actualmente, hay una amplia va-riedad de herramientas que apoyan unagama compleja de estrategias (utilizadasen los niveles estatal, regional y local)14».

Mikel Landabaso

13 El autor también mencionaba la importancia delprograma «Administración de pequeñas empresas»como el de mayor respaldo financiero de la naciónpara las pequeñas empresas con una cartera de prés-tamos a empresas, garantías de préstamos y présta-mos para casos de desastres. No obstante, hacía hin-capié en que «para los años noventa, los gobiernosestatales habían surgido como los agentes principalesdel desarrollo económico regional y local»

14 Para una explicación detallada y descripción decasos prácticos véase Rick Carlisle «…» DocumentoOCDE, 2000.



97

Dado que el objetivo de este artículo esconcentrarse en el análisis de los «nuevostipos» de políticas industriales/regionalesque actualmente operan en los EstadosUnidos, las secciones que figuran másadelante tratan exclusivamente de aque-llos programas de desarrollo económicoen el ámbito de los «programas de C&T(ciencia y tecnología) para el desarrolloeconómico» y dejan de lado la mayoríade los programas de desarrollo económi-

co y herramientas políticas arriba mencio-nadas, que entrarían en el campo de lapolítica regional tradicional.

3.2.1. Nivel federal

Una descripción resumida de algunosprogramas clave dirigidos a nivel federal yrelacionados con la innovación (véase elcuadro n.o 1) destinados en especial apymes nos puede dar una idea de la di-

15 Se consideran pequeñas empresas aquellas que tengan menos de 500 empleados. Otros requisitospara participar en el SBIR son que las empresas solicitantes sean de propiedad estadounidense y dirigidasindependientemente con ánimo de lucro.

Cuadro n.o 1

Programas de innovación tecnológica destinados a pymes. Nivel federal

Nombre Agencia Tipo de ayuda Presupuesto

del programa responsable y beneficiario Objetivo (millones de dólares)

65

Ejercicio 1998

Expansión de la asociación sector pú-blico/privado para incluir las oportuni-dades de joint ventures entre las pe-queñas empresas y las instituciones deinvestigación sin ánimo de lucro na-cionales de primer orden (incluyendouniversidades) - un mecanismo paraque las pequeñas empresas aprove-chen las instituciones de investigaciónpara el enorme depósito de ideas queno han sido aún desarrolladas de ma-nera efectiva en beneficio económicode la nación.

Subvenciones paraproyectos que fi-nancian proyectosde I+D cooperati-vos entre una em-presa pequeña yuna institución deinvestigación

Administración dePequeñas Empre-sas como coordina-dora y diez depar-tamentos federales

SBTT - Programade Transmisión deTecnología a Pe-queñas Empresas

1.200

Ejercicio 1998

Estimular la innovación tecnológica enel sector privado, fortalecer el papel delas pequeñas empresas en el cumpli-miento de las necesidades federalesde I+D y aumentar la comercializa-ción de innovaciones en el sector pri-vado derivadas de esfuerzos en I+Dapoyados federalmente (y promover alas pequeñas empresas propiedad demujeres y socialmente desfavorecidasen cuanto a innovación tecnológica)

Subvenciones paraproyectos de pe-queñas empresas15

hasta $100.000 parafase 1 . a y hasta$ 750.000 para fase2.a por cada com-pañía ganadora

Administración dePequeñas Empre-sas como coordina-dora y diez departa-mentos federales

SBIR - Programade Investigación deInnovación en Pe-queñas Empresas


mensión federal del apoyo público al desa-rrollo económico a través de la innovación.

El Programa de Investigación de Innova-ción en Pequeñas Empresas (SBIR), coor-dinado por la Oficina de Tecnología de la

Administración de Pequeñas Empresas(SBA) exige a todas las agencias federalescon unos presupuestos anuales de inves-tigación externa y desarrollo de más de100 millones de dólares que destinen el2,5% de dichas cantidades a financiar de

Mikel Landabaso

Cuadro n.o 1 (continuación)

Programas de innovación tecnológica destinados a pymes. Nivel federal

Nombre Agencia Tipo de ayuda Presupuesto

del programa responsable y beneficiario Objetivo (millones de dólares)

3,6

Ejercicio 1999

Construir una capacidad institucionalen todo el estado para apoyar la co-mercialización de tecnología y crearel clima empresarial que favorezca eldesarrollo, despliegue y difusión de latecnología

Co-financiación desubvenciones paraproyectos a institu-ciones regionalesincluyendo empre-sas privadas, en26 estados y Puer-to Rico

Departamento deComercio

EPSCoT- Progra-ma Experimentalpara Estimular laTecnología Com-petitiva

20

Ejercicio 2001

Identificar, desarrollar y utilizar recur-sos tecnológicos y científicos acadé-micos estatales de manera que contri-buyan a la creación de riqueza y auna forma de vida para sus ciudada-nos más productiva y satisfactoria através de asociaciones públicas-pri-vadas

Subvenciones dirigi-das a aquellas juris-dicciones que hanrecibido histórica-mente menor canti-dad de financiaciónfederal I+D (19 es-tados y Puerto Rico)

Fundación Nacionalde Ciencias

EPSCoR- Progra-ma Experimentalpara Estimular laInvestigación Com-petitiva

109

Ejercicio 1999

Los fondos podrán utilizarse para de-mostraciones, despliegue de tecnolo-gía, transmisión activa y difusión dehallazgos de la investigación y conoci-mientos expertos en el servicio de ex-tensión para una amplia gama de com-pañías, especialmente aquellas quetengan menos de 500 empleados

Co-financiación al50% para la crea-ción y apoyo de losservicios de exten-sión de la fabrica-ción. El beneficiariodeberá ser una em-presa fabricante es-tadounidense, espe-cialmente pequeñascompañías

Instituto Nacional deNormas y Tecnolo-gía - Departamentode Comercio

MEP - Asociaciónpara Extensión dela Fabricación

150

Ejercicio 1999

Trabajar en asociación con la indus-tria para promover el desarrollo y laamplia difusión de tecnologías com-prometidas de alto riesgo que ofrecenun potencial de significativos benefi-cios económicos de amplia base parala nación

Subvenciones paraproyectos a empre-sas estadouniden-ses y joint venturesestadounidensesde investigación ydesarrollo

Instituto Nacionalde Normas y Tec-nología - Departa-mento de Comercio

ATP- Programa deTecnología Avan-zada


forma competitiva la investigación innova-dora en las pequeñas empresas (se consi-deran pequeñas empresas en los EstadosUnidos las que tienen menos de 500 em-pleados), mediante un programa de tres fa-ses. La fase 1.a adjudica hasta 100.000 dó-lares para una exploración de apoyo, deaproximadamente seis meses de duración,del fundamento o viabilidad técnica deuna idea o una tecnología. La fase 2.a ad-judica hasta 750.00 dólares, hasta 2 años,para desarrollar trabajos de I+D evaluandoel responsable del programa el potencialde comercialización, y la fase 3.a es el pe-ríodo durante el cual la innovación pasadel laboratorio al mercado.

1. El SBIR, que ha crecido pasando a serla fuente más importante de financiación dela investigación competitiva temprana ydel desarrollo tecnológico del país para pe-queñas empresas, construye de hecho so-bre, y desarrolla más aún, las capacidadestecnológicas estatales existentes en lugarde compensar parcialmente las debilidadesestatales en este campo mediante algunaforma de discriminación o premio territoriala favor de estados que están retrasados.

2. El Programa de Transferencia de Tec-nología a Pequeñas Empresas (STTR), queutiliza el mismo enfoque de tres fasesque el SBIR, financia la investigación paraevaluar la viabilidad y fundamento científi-co de la nueva tecnología y para desarro-llar la tecnología hasta un punto en el quepueda ser comercializada. Mientras que elSBIR financia proyectos de I+D a peque-ñas empresas y limita la participación delas instituciones de investigación a un pa-pel de subcontratación o consultivo, elSTTR financia proyectos de I+D cooperati-vos entre una empresa de nueva tecnolo-gía y una institución de investigación. Así,permite a un investigador de una universi-

dad, por ejemplo, lanzar una idea prome-tedora comercialmente uniendo sus fuer-zas con las de una pequeña empresa tec-nológica16.

Estos dos programas públicos, SBIR ySTTR, se dirigen específicamente al cam-po de la innovación y han definido la com-petitividad económica como su objetivopolítico clave. El Informe de 1996 del Presi-dente sobre las Pequeñas Empresas diceque «tanto el programa STTR como elSBIR tienen como finalidad la transforma-ción de la investigación innovadora en unarealidad comercial» y reconoce que «másdel 25% de los proyectos SBIR han pasa-do a ser productos o servicios vendidosen el mercado» (RPSM, 1996, pág. 149).También afirma que «el gobierno desem-peña un importante papel en la innova-ción de las pequeñas empresas mediantela mejora del acceso de éstas a la infra-estructura de I+D, repartiendo el riesgo yproporcionando capital»17 y «fortaleciendo


16 Diez estados acaparan dos terceras partes detodas las concesiones del STTR (aproximadamente229), obteniendo California y Massachusetts más deun tercio del total. Los 20 estados menos favorecidosconsiguieron en conjunto aproximadamente 12 con-cesiones sobre un total de una media de 329 al añodurante el período 1996-98 (OTP, 2000, págs. 2-18).

17 Otras formas, no incluidas en el cuadro que figu-ra más adelante, por medio de las cuales la SBA apo-ya a las pequeñas empresas de alta tecnología son suSección 7(a) así como 504 programas de préstamos.El programa de la Sección 7(a) autoriza a la SBA aavalar préstamos realizados por prestamistas a pe-queñas empresas que no pueden obtener finan-ciación en términos razonables por medio de canalesnormales de préstamo. A través de compañías de de-sarrollo certificadas (CDC), el programa de 504 prés-tamos proporciona financiación a largo plazo y con ti-pos fijos a pequeñas empresas para que adquierano construyan instalaciones para sus operaciones opara comprar maquinaria y equipos con una vida útilde 10 años o más. En 1996, la asistencia económica alas empresas de alta tecnología mediante los progra-mas 7(a) y de 504 préstamos de la SBA fue aproxima-damente de 350 millones de dólares.

99


las capacidades innovadoras del sectorde las pequeñas empresas, estos progra-mas promueven la competitividad globalde los Estados Unidos y el crecimientoeconómico con base en la tecnología».Estas afirmaciones son muy cercanas alas realizadas en la Unión Europea parajustificar los objetivos y herramientas dela política regional (Comisión de la UE,199, pág. 518).

3. El Programa de Tecnología Avanzada(ATP) es dirigido por el Instituto Nacionalde Normas y Tecnología del Departamen-to de Comercio, y ofrece subvenciones aproyectos tecnológicos de alto riesgo paraempresas estadounidenses y organiza-ciones de investigación y desarrollo. Nose exige a las compañías de tamaño me-diano y pequeño que realicen individual-mente sus solicitudes a fin de que puedanrepartir los costes directos, que no puedenexceder de 2 millones de dólares para lasactividades de I+D de hasta 3 años. ElPrograma ATP «salva el vacío existenteentre el laboratorio de investigación y elmercado, estimulando la prosperidad através de la innovación. Mediante aso-ciaciones con el sector privado, la inver-sión temprana de los programas ATP estáacelerando el desarrollo de tecnologíasinnovadoras que prometen significativosréditos comerciales y amplios beneficiospara la nación…»

Entre 1990 y 2000 más de la mitad delas concesiones ATP de los 468 proyectosseleccionados han ido a parar a peque-ñas empresas individuales o a joint ventu-res dirigidas por una empresa pequeña.

De hecho, más de la mitad de las 100 pe-queñas compañías individuales concesio-narias durante el período 1990-96 teníanmenos de 25 empleados, y más de 85 te-nían menos de 100 empleados en el mo-mento en el que recibieron la concesiónATP. Según un estudio de empresas, de1966, sobre los primeros tres años de fun-cionamiento del programa, parece quecerca de dos terceras partes de las em-presas que participaron en el ATP no ha-brían desarrollado la nueva tecnología enabsoluto, y la mayor parte del tercio res-tante lo hubiera hecho mucho más lenta-mente (o sus esfuerzos habrían descendi-do significativamente) en ausencia de laconcesión ATP.

4. La Sociedad para la Extensión de laFabricación (MPE), también dirigida por elInstituto Nacional de Normas y Tecnolo-gía, es una red de centros de extensiónde la fabricación en más de 400 lugares alo largo de la nación que da a los peque-ños fabricantes «un acceso sin preceden-tes a las nuevas tecnologías, recursos yconocimientos expertos» y que tiene unaparente aroma a política regional. Susobjetivos son «mejorar la competitividad delas empresas acelerando la utilizaciónde una tecnología de fabricación apropia-da por parte de las pequeñas empresasfabricantes estadounidenses y asociarsecon los estados en el desarrollo de talesprogramas y servicios de asistencia técni-ca para su base de fabricación» (CFDA,2000, http://www.cfda.gov/, pág.1). Desdesu inicio en 1988 (en 1993 los Centros deTecnología de la Fabricación y el ProgramaEstatal de Extensión de la Tecnología esta-ban unidos en la MEP) hasta el año 2000ha ayudado a más de 62.000 compañías.

Es interesante señalar el enfoque aso-ciativo del programa entre diferentes ni-

Mikel Landabaso

18 Véase Comisión de la UE (1999) «Pautas de laComisión para los Programas de Desarrollo Regio-nal 2000-2006» en relación con la promoción de lainnovación para el desarrollo regional.


veles de gobierno y empresas privadas,instituciones educativas y otras fuentes deconocimientos especializados, informa-ción y apoyo financiero, que permite la ex-plotación de elementos complementariosy sinergias entre las instituciones partici-pantes. También es interesante señalar lacoordinación interinstitucional entre el ni-vel federal y el estatal, que se conviertenen socios financieros que actúan conjun-tamente en la MEP. Estas característicasson compartidas también por diversos re-cientes programas de política regional enEuropa que tienden a concentrarse más ymás en los aspectos más «suaves» delproceso innovador, en el acceso al cono-cimiento y en la prestación de serviciosempresariales de alto valor, especialmen-te en relación con pymes «de difícil alcan-ce» en regiones periféricas.

5. El Programa Experimental paraEstimular la Investigación Competitiva(EPSCoR), de la Fundación Nacional deCiencias (NSF), y el Programa Experi-mental para Estimular la Tecnología Com-petitiva (EPSCoT), del Departamento deComercio, son dos interesantes progra-mas de promoción de la innovación conun claro objetivo de política regional.

Los seis programas federales de pro-moción de la innovación descritos, si bienciertamente son algunos de los más im-portantes en términos de presupuesto ylos más claramente centrados en la inno-vación como tal, no son de ninguna mane-ra los únicos que están abiertos a travésde la licitación a las empresas estadou-nidenses para que desarrollen innovacio-nes tecnológicas con apoyo público a ni-vel federal.

El Departamento de Defensa, en es-pecial, tiene varios programas que ofre-

cen subvenciones a proyectos de com-pañías privadas. Algunos de estos pro-gramas como la Conversión, Reinversióny Transición en la Tecnología de Defen-sa se centran en actividades de desa-rrollo tecnológico que «deberían estarrelacionadas con la creación y extracciónde tecnologías de producto y proceso,nuevas y existentes, y con la explora-ción de su potencial para aplicacionescomerciales y/o de defensa». Otro pro-grama de este departamento es el de«Desarrollo de la Investigación y la Tec-nología», que promueve la «investigaciónbásica, investigación aplicada y desa-rrollo tecnológico en áreas de la cienciay la tecnología que puedan tener aplica-ciones militares o usos dobles» estabatambién abierto de manera parcial a lasempresas.

Finalmente, existen varios programasfederales que ofrecen información tecno-lógica y asistencia a empresas que pue-den tener una importancia estratégica enel campo de «C+T para el desarrollo eco-nómico», tales como «Transferencia Tec-nológica» por la Administración NacionalAeronáutica y Espacial, el Programa «Di-vulgación de Información Técnica de Pa-tentes y Marcas Comerciales» de la Ofici-na de Patentes y Marcas Comerciales delDepartamento de Comercio y el Serviciode Información Técnica Nacional del De-partamento de Comercio cuyo objetivo es«proporcionar productos y servicios pre-parados para aumentar el flujo de infor-mación técnica y tecnología en el merca-do mundial».

Además, el apoyo federal estadouni-dense a la competitividad de las empre-sas a través de la promoción de la inno-vación no está restringido a programasbasados en subvenciones y préstamos.


101


Las incubadoras apoyadas públicamente,incluyendo programas de asistencia téc-nica y a la gestión también juegan un pa-pel importante en esto. El programa delCentro de Desarrollo de Pequeñas Empre-sas (SBDC), creado en 1980, proporcionauna parte de la asistencia a la gestión, ala técnica y a la investigación necesariapara ayudar al inicio de la expansión y alfuncionamiento exitoso de las pequeñasempresas tratando de «promover el cre-cimiento económico mediante la creaciónde empleos y la generación de ingresosfiscales».

Algunos de los programas SBDC envarios estados se centran en empresasde alta tecnología (p.e. la ACCELERATETechnology SBDC de California). El SBDCincluye cerca de 1.000 lugares desdelos que se prestan servicios atendiendoa las necesidades de asesoramiento yformación de más de 550.000 clientesanuales a lo largo de 50 estados, el dis-trito de Columbia, Guam, Puerto Rico ylas Islas Vírgenes. Además, el gobiernofederal de los Estados Unidos ha sido unelemento activo en el apoyo a las infra-estructuras físicas relacionadas con lainnovación, como incubadoras y Centrosde Investigación Universidad-Industria(UIRCs).

En 1998, había 586 incubadoras en los50 estados que ofrecían instalaciones fí-sicas especializadas, con condicionesflexibles de alquiler, servicios de apoyocompartidos, servicios de asistencia em-presarial y gestión y preparación con elfin de permitir a las compañías incipien-tes ampliar sus recursos y desarrollar sucapacidad interna para hacer crecer susempresas. Más de la mitad estaban pa-trocinadas por el gobierno y por organi-zaciones sin ánimo de lucro y una cuarta

parte están afiliadas a instituciones aca-démicas «que proporcionan oportunida-des para comercializar tecnología desa-rrollada en la institución y oportunidadesde inversión para los alumnos, profesoresy grupos asociados» (OTP, 2000, 2-46).«Muchos estados apoyan a las incuba-doras de empresas como medio de esti-mular el desarrollo económico» y esto serefleja en un mayor número de incubado-ras de empresas por cada 10.000 estable-cimientos empresariales en algunos delos estados económicamente menos de-sarrollados, figurando entre los diez es-tados que más los utilizan Lousiana,Mississippi, Nuevo Méjico, Nebraska yAlabama.

En relación con los Centros de Investiga-ción Universidad-Industria, Havey Brooks(H. Brooks, 1996, pág. 30) indica que«para 1990, se habían identificado másde mil Centros de Investigación Universi-dad-Industria, con un presupuesto con-junto, contando todas las fuentes de ingre-sos, de más de 4.120 millones de dólares,de los que del 31% provenían de la in-dustria (…), el 34% de las agencias fede-rales, el 12% de fondos estatales y el18% de fondos universitarios internos».

Los presupuestos conjuntos de los pro-gramas públicos federales estadouniden-ses para la promoción de la innovación an-tes mencionados ascienden a cerca de2.000 millones de dólares anuales, y estascifras no incluyen exenciones y créditosfiscales19, que son una de las herramientaspolíticas más ampliamente utilizadas para

Mikel Landabaso

19 Los créditos fiscales por I+D en diversos esta-dos pueden llegar hasta el 20% por aumento delgasto. Como ejemplo, véanse los casos de RhodeIsland, Connecticut y Massachusetts (Rhode IslandEPC, 1997, pág. 37).


promover la innovación en los Estados Uni-dos. No incluyen la cantidad (creciente20)de los presupuestos de los estados desig-nados especialmente para los programasde C+T para el desarrollo económico, quese tratan en la sección siguiente.

Si comparamos el gasto federal esta-dounidense en programas de C+T parapromover el desarrollo económico (NSF,1999, pág. 821) con el nivel de apoyo pú-blico en la UE, ambos tendrían una inten-sidad similar, un poco a favor de la UE. Sise cuenta el peso de Alemania en la com-paración, que supone cerca de un terciodel total de las ayudas a las empresaspara I+D en la UE, estaríamos tentadosde extraer la conclusión de que el nivel deapoyo público a los programas de C+Tpara la promoción del desarrollo econó-mico en la mayor parte de los EstadosUnidos es superior al de la mayoría de lospaíses y regiones de Europa. Una conclu-sión bastante sorprendente para todosaquellos que tienen la impresión de queEuropa tiene una economía mucho mássubvencionada que los Estados Unidos.Esta última aseveración puede ser cierta

en términos generales si nos referimos alas ayudas tradicionales a la fabricación oa los incentivos al desarrollo regional es-tándar pero, como puede verse, no es tancierta si nos referimos al nivel de ayudapública en la preparación de las regioneso estados para la nueva economía. Y de-bemos recordar que es precisamente laadaptación a la nueva economía el factorque cuenta para seguir siendo competiti-vos en una economía progresivamenteglobal.

3.2.2. Nivel estatal

Según un estudio de más de 1.000 agen-cias estatales y universidades (realizadoen 1998), los estados gastaron 3.009 mi-llones de dólares en actividades de I+D einstalaciones de apoyo22 en 1995 (NSF,1999, pág. 2), equivalentes al 1,18% delgasto total en I+D en los Estados Unidos.De esta cantidad, el 7,2% de la I+D de fi-nanciación estatal por parte de las agen-cias estatales y el 4,2% de la I+D acadé-mica financiada por los estados estabanexplícitamente relacionados con el «de-sarrollo económico». Este desarrollo eratambién el objetivo principal del 38% delos fondos para I+D asignados a la indus-tria y del 53% de los asignados a las or-ganizaciones sin ánimo de lucro. Estosesfuerzos tienden a centrarse en la crea-ción de empresas de alta tecnología («decrecimiento doméstico») y en facilitar laincorporación de nuevas tecnologías enprocesos y productos para la fabricacióntradicional.


20 Entre 1965 y 1995, la totalidad del gasto estatalen I+D aumentó a una tasa media anual ajustada se-gún la inflación del 3,3 %, desde 732 millones de dó-lares (dólares de 1992) hasta más de 2.000 millones(en dólares de 1992) en 1995, (NSF, 1999, pág. 5).

21 De los 2.000 millones de dólares gastados porlos estados de los Estados Unidos en 1995 (en 1998esta cifra aumentó hasta los 3.000 millones) en pro-gramas de I+D, se estima que la ayuda de los esta-dos para I+D a las empresas locales y el crecimientoeconómico ha sido de 18 millones para actividadesde I+D de financiación estatal por parte de lasagencias estatales, más 33 millones de dólares defondos estatales para I+D a la industria y 55 millo-nes de dólares anuales de fondos estatales paraI+D a las organizaciones sin ánimo de lucro. Otrasfuentes (NCBST, 2000, pág. 4) elevan esta cantidada 500 millones de dólares anuales para programasrelacionados con el uso de tecnología para el desa-rrollo económico a nivel estatal.

22 Esta cantidad total incluye: a) gastos en I+Ddesarrollada por, o en ayuda de, agencias de go-biernos estatales y b) financiación para I+D a enti-dades o personas exteriores, incluyendo muy nota-blemente las asignaciones directas para I+D parainstituciones académicas

103


Desde mediados de los noventa, variosautores (H. Brooks, 1996, pág. 40) ya se-ñalaron los «recientes acontecimientosque indican que los estados o complejosestatales regionales pueden pasar a seragentes más importantes a la hora de de-terminar la asignación de recursos paraI+D asociados con el rendimiento econó-mico». Además, de las fuentes consulta-das para la preparación de este artículoparece que los estados están preparandounas políticas cada vez más agresivaspara promover el desarrollo económico através de la innovación.

Los estados de los Estados Unidos apo-yan programas de tecnología cooperativacuyo objetivo principal es el crecimientoeconómico. Los programas de tecnologíacooperativa «son iniciativas público-priva-das que implican a los gobiernos y a la in-dustria y a menudo a las universidades,que patrocinan el desarrollo y el uso detecnología y unas prácticas perfecciona-das para beneficiar a compañías o gruposde compañías determinados» y la granmayoría de los estados los apoyan me-diante fondos provenientes de ingresosgenerales (SSTI, 1996, pág. 3). En 1995,los estados financiaron estos programascon un total de 405,36 millones de dólares.Más de dos tercios de los estados «experi-mentaron una tendencia al alza en sus pre-supuestos de cooperación tecnológica enlos últimos tres años (desde 1992) tenien-do algunos de ellos importantes aumen-tos … Arizona ha multiplicado por siete supresupuesto, Wisconsin lo ha cuadruplica-do con creces… Kentuchy dobló su presu-puesto…» (SSTI, 2000, pág 5). Sin embar-go, debe señalarse que hay desequilibriosgeográficos dentro de los Estados Unidosy que «si bien está habiendo nueva activi-dad (programas de C+T para el desarrollo

económico) literalmente desde Maine has-ta Hawaii, el aspecto negativo de esta nue-va actividad es su concentración en deter-minadas áreas geográficas con escasezde nueva actividad en gran parte del Oes-te y el Sur» (SSTI, 2000, pág I).

Todo lo anterior tiende a confirmar latendencia de los estados a jugar un ma-yor y más activo papel en la promoción dela innovación, en muchos casos en estre-cha colaboración con los programas deI+D de nivel federal, tales como el SBIR.

Por encima de los crecientes presu-puestos dedicados a la intervención de losestados en la economía a través de unanueva generación de «programas de C+Tpara el desarrollo económico», los tipos demedidas que se toman son también muynotables en términos de los objetivos y delos socios regionales implicados. Muchosestados están creando nuevas institucio-nes a través de consejos asesores y/o so-ciedades público-privadas de nueva im-plantación que les ayudan a planificar y aaplicar estrategias de innovación paracompetir en la nueva economía. Esto es,están construyendo la inteligencia econó-mica necesaria para dirigirles en el ámbitode la «nueva economía» y adoptan nuevosinstrumentos y un enfoque más coordina-do de las políticas, instituciones e infraes-tructuras de I+D que ya están operandoen sus respectivos estados.

Estos estados están utilizando tambiénintensas políticas y subvenciones fiscalespara impulsar la inversión privada hacialas empresas de nueva tecnología y/o eldesarrollo tecnológico de las ya existentes.Y lo que es muy importante, muchas sedirigen a la «economía global» como unobjetivo político explícito y se centran enun número reducido de sectores emer-

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gentes o campos de la industria que lasque creen que ya tienen una ventaja com-petitiva regional.

Están también intentando fortalecer subase de C+T y algunas veces la hacencrecer mediante la creación de incubado-ras de nuevas empresas tecnológicas y/o«centros de excelencia» en estrecha cola-boración con la industria y las universida-des estatales. Es interesante señalar queapenas existe alguna mención a la crea-ción de nuevos parques tecnológicos.

Finalmente, en la estrategia de los es-tados se destaca la importancia de co-nectar las empresas con las bases deconocimiento. Proporcionar a las univer-sidades los recursos necesarios para quesean capaces de explotar su potencial de«conocimiento» con fines de desarrolloeconómico, en estrecha relación con lasinvestigaciones de las empresas más quecon la promoción de investigación básicaprecompetitiva, parece ser una preocu-pación muy extendida.

Es interesante señalar la existencia deinstituciones supraregionales tales comoel Consejo de Tecnología del Sur o elConsejo de Alta Tecnología del Oeste,que sirven como foros de discusión parael intercambio de ideas y la promoción decolaboración en el campo de la innova-ción entre estados con intereses similaresdentro de los mismos límites geográficos.Con el fin de proporcionar un ejemplomás detallado de los tipos de «Políticasde C+T para el desarrollo económico»que se están actualmente diseñando oponiendo en práctica, en el cuadro n.o 2podemos resumir un ejemplo reciente deuna estrategia de innovación estatal.

Aunque la Estrategia Tecnológica yCientífica de Kentucky no es ni una de las

más caras ni una de las más sofisticadasen cuanto a políticas y actuaciones se re-fiere, constituye un buen ejemplo de losesfuerzos realizados por el equivalenteestadounidense a una región menos favo-recida en Europa. Esto implica tambiénque las políticas emprendidas en Ken-tucky son posiblemente más relevantes eidóneas para regiones que se beneficiende la política regional europea que lasque estados tecnológicamente más avan-zados pudieran contemplar en este cam-po. El Estado de Kentucky ocupa el lugar40 en cuanto a gasto en I+D realizado enla industria por 1.000 dólares de PIB esta-tal, el lugar 45 en gastos totales en I+Drealizados por 1.000 dólares de PIB, y elúltimo 50 en gastos de I+D realizados fe-deralmente por 1.000 dólares de PIB.Kentucky es también un estado que entérminos de población, carácter periféricoy estructura económica puede ser fácil-mente comparado con las regiones Obje-tivo 1 en la UE. Tiene una población demenos de 4 millones de personas, y sola-mente un 48% de ellas vive en áreas me-tropolitanas, dedicándose al sector ma-nufacturero el 18% de la población activano agrícola.

Es interesante señalar, una vez más, elénfasis sobre la construcción de capitalhumano mediante la educación y la forma-ción dentro de una perspectiva de desa-rrollo a largo plazo para el estado y laequilibrada mezcla de apoyo a la iniciativaempresarial y a otros esfuerzos relaciona-dos con la I+D. También es importante su-brayar la prioridad que se da a la moderni-zación de la fabricación (tradicional) y nosolamente a las «nuevas» empresas inci-pientes que puedan tener una base tecno-lógica: la diversificación de la base indus-trial hacia los sectores de alto valor.


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Cuadro n.o 2

Estrategia Tecnológica y Científica de Kentucky: objetivo, estrategias y actuaciones23

Objetivo: Crear una economía emprendedora orientada a la innovación que conviertaKentucky en un líder en el desarrollo del conocimiento y su aplicación a las personas,empresas y productos.

Fondos: 10,5 millones de dólares.

Condiciones para el éxito:

1. Una masa crítica de empresas tecnológicas.2. Aumento de fondos para I+D federales e industriales.3. Una industria de capital riesgo autóctona en Kentucky.4. Apoyo universitario amplio y función de liderazgo de la universidad.

Basándose en un análisis de los puntos fuertes y las debilidades de la economía deKentucky, y de las oportunidades y retos que representa para Kentucky una economíaglobal orientada por el conocimiento y la tecnología, cuatro estrategias clave guían a laEstrategia de Tecnología y Ciencia de Kentucky. Estas son:

• Desarrollo empresarial: Crear y hacer crecer empresas orientadas a la innovación enKentucky a través de un apoyo agresivo al capital riesgo y la comercialización de la in-vestigación.

1) Inversión de fondos de pensiones: Autorizar que se invierta en iniciativas empresaria-les una porción limitada de fondos de pensión estatales.Socios líderes: Kentucky Retirement Systems, (KRS) y Kentucky Teacher’s RetirementSystem (KTRS).Inversión: Autorización de hasta el 2% de los activos de los organismos de pensiones(o sea, hasta 432 millones de dólares para inversiones).

2) Cupones I+D: Crear Cupones de Investigación y Desarrollo (I+D) para empresas pe-queñas y medianas.Socio Líder: Corporación de Tecnología y Ciencia de Kentucky (KSTC).Inversión: un millón de dólares anuales, aumentando según experiencia/demanda.

3) Fondo de Comercialización: Establecer el Fondo de Comercialización de Kentucky.Socios Líderes: Consejo de Educación Postsecundaria/KSTC.Inversión: 750.000 dólares (primer año).

4) Auditoría de política empresarial: Realizar una revisión de las políticas y normativa deKentucky para identificar obstáculos, restricciones, etc. que puedan impedir la comer-cialización del conocimiento o la tecnología y la puesta en marcha y crecimiento decompañías innovadoras en Kentucky. Socio Líder: Corporación de Tecnología y Ciencia de Kentucky (KSTC).Inversión: 250.000 dólares (no recurrente).

23 Extraída de la Corporación de Tecnología y Ciencia de Kentucky, «Estrategia de Tecnología y Ciencia de Ken-tucky, junio 1999, pág. 3-6.



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Estrategia Tecnológica y Científica de Kentucky: objetivo, estrategias y actuaciones

• Modernización de la fabricación: Modernizar los centros de fabricación existentes enKentucky.

5) Sistema de modernización de la fabricación en el ámbito estatal: Establecer un «siste-ma» de modernización de la fabricación en el ámbito estatal.Socios Líderes: Kentucky Technology Service, Inc. (KTS) y Gabinete de Desarrollo Eco-nómico de Kentucky.Inversión: un millón de dólares anuales.

6) Corporaciones de Servicios Tecnológicos Regionales: Establecer Corporaciones deServicios Tecnológicos Regionales.Socio Líder: Consejo de Educación Postsecundaria (CPE).Inversión: 500.000 dólares anuales, aumentándola hasta 1-2.000.000 de dólares anua-les dependiendo de la demanda de la industria.

• Infraestructura Tecnológica: Construir la infraestructura tecnológica (esto es know-howde Kentucky) que es esencial para garantizar una economía competitiva en Kentucky.

7) Fundación de Ciencia e Ingeniería de Kentucky: Crear la Fundación de Ciencia e In-geniería de Kentucky.Socio Líder: EPSCoR de Kentucky.Inversión: 5 millones de dólares anuales, aumentando hasta 10 millones de dólaresanuales para 2006.

8) Iniciativa de Capacidad Tecnológica Estratégica: Crear la Iniciativa de CapacidadTecnológica Estratégica.Socio Líder: Gabinete de Desarrollo Económico de Kentucky (KEDC).Inversión: 2 millones de dólares anuales, aumentando según la experiencia/demanda.

9) Fondos Fiduciarios Dedicados: Aumentar las inversiones estatales en fondos fiducia-rios de educación superior seleccionados que mejoren la competitividad científica ytecnológica de Kentucky.Socio Líder: Consejo de Educación Postsecundaria (CPE).Inversión: aproximadamente 3 millones de dólares. Cada bienio se añade no menos deun 10 por cien en nuevos fondos fiduciarios para investigación, con un 3% adicionalmantenido en reserva para responder rápidamente a oportunidades no previstas enmateria de investigación de vanguardia.

• Personas: Garantizar que el sistema educativo de Kentucky forme licenciados congrandes conocimientos y capacidades (incluyendo a los profesores) con las necesariascapacidades matemáticas y científicas para desenvolverse con éxito en la economía delsiglo XXI basada en el conocimiento.

10) Compensaciones con prima a profesores de matemáticas y ciencias: Pagar com-pensaciones con prima a todos los profesores P-12 de matemáticas y ciencias y profe-sores de recursos relacionados que tengan, como mínimo, una licenciatura en una dis-ciplina matemática o científica.Socio Líder: Departamento de Educación de Kentucky (KDE).Inversión: 35 millones (estimada).


Finalmente, por encima de las políticaspúblicas industriales/regionales federaleso dirigidas por los estados, el nivel localparece ser muy activo en los Estados Uni-dos, mediante algún tipo de acuerdo deasociación con los otros dos niveles admi-nistrativos o por sí mismo. En una investi-gación reciente (basada en 25 casos deestudio) sobre prácticas innovadoras enel desarrollo local, se identificaron 212 ca-sos potenciales de programas desarro-llados localmente en los Estados Unidos,en los cuales «las fuentes clave de finan-ciación variaban considerablemente, re-sultando decisivo el apoyo local por me-dio de agencias en varios de los casos ysiendo los ingredientes clave en otros elapoyo federal o de fundaciones» (EDA,1998, pág. 8). La mayoría de ellos estándirigidos y/o gestionados por agenciasde planificación de desarrollo económi-co de ciudades o condados o por orga-nismos similares públicos o semipúblicos.Además, El Directorio de Consejos de Tec-nología presenta 165 consejos regionalescentrados en el desarrollo económico ba-sado en la ciencia y la tecnología —repre-sentando más de 56.000 compañías e indi-viduos (SSTI, 2000)—. La fuerte asociaciónpúblico-privada y/o la asociación con or-ganizaciones privadas, sin ánimo de lucroen su diseño y/o gestión son una caracte-rística común a la mayoría de ellos queestá considerada en muchos casos unfactor decisivo para el éxito.

3.3. La experiencia de Carolina del Norte:pasado, presente y futuro

Carolina del Norte (CN) es uno de losestados pioneros de los Estados Unidosen relación con el diseño y puesta enmarcha de programas de innovación y

asociaciones público-privadas que sos-tienen y promueven el desarrollo econó-mico basado en la I+D y en las empresascon base tecnológica. El cuadro de abajoofrece un pequeño resumen retrospectivode las iniciativas adoptadas o apoyadaspor Carolina del Norte en el campo de las«políticas de C+T para el desarrollo eco-nómico» que han sido aplicadas duranteaños. Nos transmite el sentido de ampli-tud, continuidad e intensidad de los es-fuerzos apoyados públicamente parapromover el desarrollo económico en elestado a través de la innovación.

El Parque Triangular de Investigación(PTI) es posiblemente la iniciativa másconocida de C+T de Carolina del Norteen todo el mundo. El PTI es el segundoparque tecnológico de los Estados Uni-dos y fue creado al final de los años cin-cuenta. Su principal objetivo era «servirde punto focal de los esfuerzos del esta-do para estar a la vanguardia del desa-rrollo tecnológico… proporcionando unlugar físico a las empresas privadas paraque desarrollen nuevos productos de ma-nera barata, acudiendo a los recursos delas universidades cercanas… Una estra-tegia temprana para inducir a las empre-sas de alta tecnología a trasladarse al PTIfue la de establecer allí infraestructuras yapoyos públicos o cuasipúblicos» (M.I.Luger, 1984, pág. 9).

Estos tempranos soportes públicos, ta-les como la instalación del Servicio Forestalde los Estados Unidos, el Instituto Na-cional de Ciencias de Salud Medioambien-tal, y la Agencia de protección medioam-biental de los Estados Unidos, fueronconseguidos por el Gobernador de Caro-lina del Norte Luther Hodges (y TerrySanford) mediante unas intensas presio-nes (mediante lobbies) al gobierno fede-

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24 «Visión 2030 Fuerzas para el cambio - una economía en transición», NCBST, págs. 7 y 8.

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Cuadro n.o 3

Innovación y C+T apoyada públicamente en Carolina del Norte 1955-199924

Programa Fecha de inicio Objeto Impactoo creación

Inversión en 70 empresas de C N, 26 incuba-doras, y red educativa empresarial

Capital simiente para empresas tecno-lógicas incipientes; Sistema de incuba-doras

1982Autoridad de de-sarrollo tecnológi-co de C N

Contribuyó al liderazgo de C N en la industriade telecomunicaciones en los EE.UU; IniciativaNacional de Próxima Generación de Internet;semillero para compañías segregadas

Microelectrónica, telecomunicacionese investigación y apoyo informático dealto rendimiento para la industria, go-bierno y universidades de C N

1980MCNC (anterior-mente Centro demicroelectrónica deCarolina del Norte)

Facilitó el crecimiento y presencia de biotecno-logía en Carolina del Norte

Primer centro biotecnológico estatal enlos Estados Unidos

1979Centro de Biotec-nología de CN

Cursos de ciencias/matemáticas impartidoselectrónicamente a lo largo de C N

Primera escuela residencial de cien-cias y matemáticas

1978Escuela de Cien-cias y Matemáti-cas de C N

Financió recursos universitarios para garantizarla distribución equitativa de oportunidadeseducativas en CN

Administración de un sistema de 16campus a lo largo del estado

1971Universidad de Ca-rolina del NorteConsolidación delsistema

Catalizador del desarrollo económico en Char-lotte y de la infraestructura de apoyo al desa-rrollo de la UCN-Charlotte

Sin ánimo de lucro, establecido por laCámara de Comercio de Charlottepara desarrollar un parque de investi-gación para empresas

1966Parque de Investi-gación Universitaria

Padre de una red de iniciativas de asistenciacientífica y tecnológica

Primer programa de ciencia y tecnolo-gía en los EE.UU. Primer programa desubvenciones estatal competitivo

1962Consejo de Cien-cia y Tecnologíade CN

Principal catalizador del crecimiento de la re-gión como centro tecnológico líder en losEE.UU

Desarrollo económico uniendo las áreasde las instituciones académicas y elsector privado

1959Parque Triangularde Investigación(PTI)

Mejora de los conocimientos especializadosde más de 4.000 trabajadores de C N al año

Formación pionera a medida específi-ca para compañías

1958Colegio de la Co-munidad de CNServicio a medidaformación industrial

Ingresos anuales por encima de los $100 mill y1.400 empleados o más

Contratación de servicios de investiga-ción para la industria y el gobierno

1958Instituto Triangularde Investigación

Expansión a nueve oficinas distribuidas paraservir mejor a todos los sectores geográficos eindustriales de C N

Modernización de la fabricación, pri-mer servicio de extensión industrial enlos EE.UU

1955Servicio de Exten-sión Industrial


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Innovación y C+T apoyada públicamente en Carolina del Norte 1955-1999

Programa Fecha de inicio Objeto Impactoo creación

Tecnología objetivo e iniciativas de pequeñasempresas para condados rurales y poblacio-nes desfavorecidas y atención a la necesidadde capital para puesta en marcha de iniciati-vas en el estado

Supervisión de las actividades del De-partamento de Comercio de C N en suapoyo a la actividad empresarial y a lasiniciativas de las pequeñas empresas

1999Actividad empre-sarial y tecnología

10 mill. al Centennial, 30 mill. a NC Bioscien-ces, y 10 mill. a Longleaf Ventures Funds

Inversión en empresas derivadas de launiversidad e instituciones incipientesde biociencia

19981999

Fondos para inicia-tivas sin ánimo delucro que afecta aNCSU, NC, UNC-C,WFU Bio C. Y TDA

Primer parque científico urbano en el sudeste,catalizador de los esfuerzos de desarrollo re-gional

Desarrollo económico basado en lospuntos fuertes tecnológicos de la región

1994Parque de investi-gación Piedmont Triad

Primer plan estratégico de tecnología de ámbi-to estatalMapas de ruta de tecnología del sector in-dustrialCoordinación de respuestas interagencias alas iniciativas de financiación federal

Planificación de tecnología estratégicay competitividad en la fabricación

1993Alianza para Tec-nologías Compe-titivas de C N

Desarrollo en cursoCentro de C N para distribución globaljust-in-time

1990Global Transpark

Primera red de banda ancha digital de los Es-tados Unidos en todo el ámbito estatal, esta-bleciendo las bases para enlaces de segui-miento, y el papel del estado en la PróximaGeneración de Internet federal

Establece la primera red de banda an-cha de los EE.UU. en todo el ámbitoestatal

1984Autopista de la in-formación de C N

Único grupo de desarrollo de pequeñas em-presas-SBA con tecnología como centro deatención: 15 oficinas en todo el estado

Programa interinstitucional de la UCNque presta servicios de extensión paraempresas y tecnología

1984Centro de Desa-rrollo de Peque-ñas Empresas yTecnología de C N(SBTDC)

Modelo de sociedad innovadora con la indus-tria/gobierno. 500 o más empleados de la in-dustria/gobierno, 700 o más miembros delpersonal de la universidad y 1.300 o más estu-diantes

Campus de investigación y tecnologíaavanzada dedicado a I+D cooperativaafectando a la industria, gobierno yNCSU

1984Campus centena-rio de C N

Primer estado con posibilidad de conexión portodo el estado: agencias estatales interconec-tadas

Primera red digital (T-1) de ámbitoestatal

1983Iniciativa de Net-working de C N


ral a mediados de los años sesenta. Dehecho, se ha hecho referencia al Gober-nador Hodges como el gobernador «queimpulsó a Carolina del Norte con un mo-delo de crecimiento económico diversi-ficado a través de una políticas indus-triales agresivas dirigidas por el Estado»(B.C.Hassel, 1990. Pag. 27).

No solamente hizo nacer el PTI sinoque impulsó varias ambiciosas políticasindustriales complementarias. Resulta inte-resante que, en palabras de B.C. Hassel«Como en el caso del PTI, no fue a travésde la financiación sino a través del lide-razgo como Hodges y el Estado sirvieronde instrumentos para la fundación y éxito dela NCBDC». Además, «Hodges consiguióque los líderes empresariales participarandirectamente en la concepción de la políticaa seguir a través de una serie de institucio-nes que conectaban al gobierno, las em-presas y las universidades» (B.C. Hassel,1990. Pag. 35). Una base que fue soste-nida y profundizada de forma entusiastapor el Gobernador Hunt a lo largo de susmandatos en el cargo durante el período77-84. Durante su primer mandato en elcargo creó entre otras instituciones la Di-visión de Asistencia Empresarial que coor-dinaba la asistencia al marketing, la for-mación de los trabajadores, obligacionesabonables con ingresos fiscales para laindustria local y fusiones y adquisiciones.También comenzó un programa de co-munidades de excelencia, que premiabaa las localidades que cumplían diversoscriterios orientados al desarrollo e hizorevivir el Consejo de Ciencia y Tecnologíade Carolina del Norte, puesto en marchapor el Gobernador Sanford a principios delos años sesenta. Todo ello con el objetivode promover el crecimiento en el ámbitoestatal, preservando los recursos naturales

y dispersando los puestos de trabajo deforma que las personas pudieran «trabajardonde vivían» (B.C. Hassel. pág. 61).También consiguió implicar directamentea la comunidad empresarial en la confec-ción de la política con varias nuevas insti-tuciones, incluyendo un Consejo Estatalde Desarrollo Económico para supervisarlas políticas industriales del estado.

En cualquier caso, la mayoría de lasiniciativas del Gobernador Hunt así comolas de sus predecesores se centraban enpolíticas de reclutamiento, con el fin deatraer a empresas tecnológicamente avan-zadas y de fuera del estado y la creaciónde instalaciones de I+D para que se esta-blecieran en Carolina del Norte. El énfasispolítico y los presupuestos públicos esta-ban mucho más concentrados en esto úl-timo que en la promoción del desarrolloautóctono a través de la innovación en laspymes regionales, la modernización desectores industriales tradicionales o latransferencia de tecnología universidad-industria a escala local. Esto ha llevado auna economía dual. Por una parte, unasrelativamente pocas empresas tecnológi-camente avanzadas, algunas de ellas ac-tuando a escala global, trabajando ensectores económicos emergentes, con unalto grado de concentración geográfica yuna plantilla de trabajadores muy cualifi-cada y muy bien pagada. Y por otro lado,una amplia mayoría de empresas regio-nales trabajando aún en sectores tradi-cionales con niveles bajos de prepara-ción, productividad y salario. El estado deCarolina del Norte ocupa el cuarto lugaren los Estados Unidos en cuanto a por-centaje de trabajadores empleados en elsector manufacturero, y el puesto 43.o ensalarios en este sector. De hecho, Caroli-na del Norte ocupa el puesto 48.o entre


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todos los estados de la nación en núme-ro de ingenieros que forman parte de po-blación activa y el 50% de las empresasde Carolina del Norte no tienen ni un sololicenciado en ingeniería o un ingenierotécnico entre su personal que pudierafacilitar la modernización (NCBT, 1999,pág.16).

El PTI ha sido sin duda alguna el bu-que insignia de la estrategia de reclu-tamiento de C+T de Carolina del Nortepara el desarrollo económico. Desde sufundación hace más de cuarenta años, almenos 226 empresas tecnológicas concasi 14.000 empleados han empezado aactuar en la región del parque, 136 deellas desde el año 1990, con un impactototal estimado de más de 50.000 nuevospuestos de trabajo en el estado. El 28%de las empresas se encuentra en el pro-pio parque, incluidas 16 firmas extran-jeras provenientes de 9 países, y otro17% en los alrededores. El PTI se en-cuentra entre los tres mejores centros deciencia y tecnología de los Estados Uni-dos y su impacto estatal más amplio seha estimado en 300 millones de dólaresinvertidos en 10 países con destino aplantas de producción afiliadas al PTI. Esinteresante señalar que los resultadosactuales han sido obtenidos después deuna larga «fase de maduración» queduró décadas de apoyo continuado, yeso que gozó de la ventaja de ser el pio-nero en la economía de los Estados Uni-dos. De hecho, durante sus primerostreinta años de existencia, se incorpora-ron menos de 100 empresas y estableci-mientos de I+D. También es interesanteseñalar que hablando con los trabajado-res en alta tecnología de compañías de«nueva economía» en el «Triángulo» a fi-nales de 2000, se percibían a sí mismos

como la causa y el resultado del éxito delparque y muy pocos reconocían partedel éxito al sector público25.

El PTI es paradigmático en algunos delos tipos de políticas industriales llevadasa cabo en varios estados de los EstadosUnidos: es un compromiso público a lar-go plazo, de liderazgo y apoyo financiero,hacia objetivos de política industrial enestrecha asociación con el sector privadoque desata nueva actividad económica através de un proceso de modernizaciónregional mediante reclutamiento externo.La acción pública es contemplada comoun instrumento que cataliza los esfuerzosconjuntos públicos y privados y las capa-cidades existentes en una región dirigi-das a objetivos y estrategias previamenteconsensuadas.

Otro buen ejemplo de política industrialdirigida por el estado y que mira haciaadelante es el proyecto Autopista de laInformación de Carolina del Norte (NCIH).Este proyecto ha sido considerado comola primera red de banda ancha comercial(con tecnología de telecomunicacionesATM de última generación con alta capa-cidad de transmisión de bits) gracias asus aplicaciones de banda ancha en el te-leaprendizaje, la telemedicina y transmi-sión de datos y como pionera en los es-fuerzos para construir una infraestructura

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25 Incluso se ha aludido al paradigma de un exi-toso cluster de alta tecnología, el Silicon Valley,como «el hijo del Departamento de Defensa y de laStanford University … un cluster que evolucionó apartir de la investigación y la actividad empresa-rial… (con) importante inversión gubernamental eninvestigación, el primer parque industrial de altatecnología de la nación, una política universitariaque promovió activamente la comercialización, yfuertes relaciones universidad-industria proporcio-naron un medio ambiente fértil» (S. Rosenfeld, 1995,pág. 26).


de comunicaciones nacional e interna-cional (F. Naschold, 1998, pág. 8). El NICHes una asociación público-privada, lanza-da y dirigida por el estado y diseñadacomo una empresa comercial en su apli-cación. Implica a un consorcio de com-pañías, incluyendo a AT&T, Bell South,GTE, Sprint y Fujitsu y sustanciales fon-dos estatales y locales, así como sub-venciones relacionadas con el proyectootorgadas por el gobierno federal en susprimeras etapas.

En el año fiscal 1994/95, la asamblea delEstado de Carolina del Norte concedió unaayuda de siete millones de dólares y parael siguiente año se esperaban otros sietemillones, que se vieron aumentados porotros dos millones y medio (F. Naschold,1998. pág 12). El NICH, siendo uno de lospioneros, no es el único ejemplo de estetipo en los Estados Unidos. Iowa, Geor-gia, Maryland y Kentucky tiene iniciativassimilares con un grado variable de inter-vención estatal y desarrollo de la red. Ensu estudio sobre el NICH, Naschold con-cluye que (F. Naschold, 1998, pag. 23):«el ejemplo del NICH nos muestra algoespecialmente inusual para la imagen eu-ropea de los Estados Unidos. Esto es,que el estado desempeñó un papel acti-vo de desarrollo y una política de empleoligada al apoyo a la innovación sin caeren el clásico intervencionismo a la anti-gua ni responder a los deseos minimalis-tas de algunos neoliberales».

El futuro de las políticas de innovaciónde Carolina del Norte es probable quegire alrededor de las diez directrices es-tratégicas identificadas en un gran proce-so de consulta realizado en todo el esta-do durante un período de quince meses.El proceso y la metodología utilizados re-cuerdan mucho al proceso RIS emprendi-

do por cerca de 100 regiones en Europa.Las diez directrices estratégicas de Caro-lina del Norte son las siguientes:

1. Hacer evolucionar las actividadesde desarrollo económico de basetecnológica y científica de Caroli-na del Norte hacia una configu-ración competitiva acorde con laeconomía del conocimiento del si-glo XXI.

2. Apoyar el desarrollo dinámico delas nuevas compañías, productosy servicios a través de mecanis-mos innovadores de financiación.

3. Establecer un centro único de re-cursos para la recogida, análisis ydivulgación de datos sobre la eco-nomía de Carolina del Norte.

4. Diseñar un crédito fiscal a la inves-tigación y desarrollo globalmentecompetitivo.

5. Calificar y comercializar global-mente a Carolina del Norte comoun estado de alta tecnología.

6. Borrar las fronteras: enseñar a losciudadanos de Carolina del Nortea que piensen, aprendan y traba-jen en un mundo sin fronteras.

7. Garantizar un ambiente de apren-dizaje de nivel mundial para nues-tros ciudadanos: invertir en la in-fraestructura tecnológica actual yfutura de las instituciones educati-vas de Carolina del Norte.

8. Enseñar, celebrar y premiar el pen-samiento innovador en K-16. Ele-var y promover la innovación eneducación, empresas y gobierno.

9. Desarrollar programas de concien-ciación pública y educación paraabordar las cuestiones sociales yéticas relacionadas con el progre-so en ciencia y tecnología.


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10. Apoyar y promover programas re-gionales de desarrollo económicocon base tecnológica y científica.

Finalmente, reconociendo la importanciadel nivel local en la promoción de la inno-vación y la necesidad de apoyar procesosde abajo arriba con raíces locales, planeanapoyar las siguientes catorce iniciativas:

1. Proporcionar materias de enseñan-za de ingeniería y tecnología de lainformación a través de tecnologíade educación a distancia a losWestern North Carolina CommunityColleges, Appalachian State Uni-versity, University of North Carolinaen Asheville y Western CarolineUniversity.

2. Apoyar la Western North CarolinaKnowledge Coalition.

3. Ampliar la página web «Carolinapartnership» y crear una base dedatos para promover el desarrolloeconómico.

4. Apoyar el desarrollo de un Institu-to de Servicios Financieros en Char-lotte.

5. Desarrollar de 3 a 5 parques denegocios multiuso en emplaza-mientos rurales estratégicamentesituados en la Región del Triángu-lo, que pasarían a ser minicentrosque alimentarían el crecimiento co-mercial y residencial alrededor dela región.

6. Crear un Consorcio de GenómicaRegional.

7. Crear el IN-SYC (Centro de Siste-mas de Información de Carolina delNorte)

8. Apoyar el Centro Tecnológico emer-gente con base en Winston-Salem.

9. Proporcionar acceso a Internet dealta velocidad, económicamente

accesible y fiable así como inter-conectividad a través de la región.

10. Crear un centro de recursos tecno-lógicos en la región nororiental.

11. Global Transpark: mejorar el acce-so y subvencionar el coste de laslíneas T 1 para las comunidadesrurales, y ampliar la formación dela población activa de la región.

12. Crear una escuela de ingeniería enla parte este de Carolina del Norte.

13. Asignar fondos para ampliar la in-fraestructura tecnológica del su-deste, incluyendo el mantenimientotecnológico, mejoras informáticas,conexión a Internet de alta veloci-dad y compra de nueva tecnologíainformática y software, y apoyar eldesarrollo profesional en tecnologíapara los profesores, planificadoresal nivel de condado y su personal.

14. Apoyar la creación de incubado-ras de empresas para el desarrollotecnológico.

3.4. Educación y formación e investigación académica:inversiones públicas a largo plazopara construir capital humano querevierta en las empresas

A diferencia de Europa, en los EstadosUnidos las políticas de formación y edu-cación son parte integrante y decisiva dela nueva generación de «política de C+Tpara el desarrollo económico». No estánartificialmente separadas (debido a lainercia institucional) de otras políticas dedesarrollo económico, como podría ser elcaso en la UE entre el Fondo Social Euro-peo y el Fondo de Desarrollo Europeo y elPrograma de Innovación. Ninguna políticaindustrial/regional puede tener éxito en


solitario, en especial si no está estrecha-mente conectada a un esfuerzo y com-promiso a largo plazo en el ámbito de laeducación y la formación.

La educación y la mejora del capital hu-mano es la prioridad política número unode los Estados Unidos (Gore & Liberman,2000, pág 64). El acceso a una educaciónde calidad, incluyendo el aprendizaje depor vida y la tecnología de la información(acceso, capacidades básicas, conectivi-dad), se considera un medio de impulsarla participación y «abrir las puertas de laoportunidad a todas las personas». Tam-bién se considera como un medio de estara la cabeza de la carrera tecnológica yuna condición necesaria para seguir sien-do competitivos en la economía global.

Dado que en una economía progresi-vamente globalizada la mayoría de losnuevos puestos de trabajo se crearánpara los más dotados de capacidadesespecializadas en un país de salario/cos-te alto como los Estados Unidos26, la edu-cación y formación son un medio no sólopara construir el necesario capital huma-no sino también para evitar dejar atrás agrandes partes de la población, debidoa las empresas extranjeras que fabrican abajo coste.

Otra buena razón para el énfasis quese pone en la importancia de la educa-ción y formación como factor competitivoclave para las regiones en la «nueva eco-nomía» proviene de su papel vital en la

formación de grupos, tal y como explicóRosenfeld (S. Rosenfeld, 1998, pág 1):«una característica importante, y quizásvital, de los grupos exitosos es la presen-cia de una población activa con habilida-des especializadas y conocimientos paralas industrias locales y de un sistema deeducación y formación capaz de generarcontinuamente nuevos participantes ymejorar las capacidades especializadasde los trabajadores. Carolina del Norte,en su estrategia estatal de innovación«Visión 2030», proporciona un buen ejem-plo de la prioridad dada a la educacióncomo parte integrante del paquete políti-co destinado a hacer frente a los desa-fíos de la «nueva economía». Al referirsea las necesidades presupuestarias paragarantizar un entorno de aprendizaje decategoría mundial para nuestros ciudada-nos e invertir en la infraestructura tecno-lógica actual y futura de las institucio-nes educativas de Carolina del Norte,simplemente dicen: «Todo lo que necesi-te» (NCBST, 2000, pág 13).

En el caso de la educación superior,los Estados miembros de la UE gastanentre el 0,8% y el 2,1% de su PIB, mien-tras que los Estados Unidos gastan alre-dedor del 2,5% (Comisión de la UE, Bo-rrador de Informe de Cohesión, 2000,pág. 23). Además, a fin de reducir la cre-ciente desigualdad de capacidades es-pecializadas, alrededor del 40% de lacompañías Fortune 500 en los EstadosUnidos han creado «universidades cor-porativas», cada una de ellas con un pre-supuesto medio anual de 40 millones dedólares. Se espera que para 2005 ha-brá doscientas de ellas en todo el mun-do, y casi todas estarán en los EstadosUnidos (Comisión Europea, Centro de In-vestigación Conjunta, 2000, pág. 26).


26 Los puestos de trabajo que requieren un títulouniversitario están creciendo dos veces más rápidoque los demás y los hombres jóvenes con una licen-ciatura ganan un 56% más que sus compañeros quesólo tienen el bachillerato, en contraste con el 19%en 1980. La mujeres ganan un 100% más, en con-traste con el 52% (Gore & Liberman, 2000, pág. 78).

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Un caso especial de preocupaciónpara los europeos es la investigación aca-démica y su conexión con los objetivosdel desarrollo económico. Entre 1960 y1997 los gastos en investigación acadé-mica en los Estados Unidos se multiplica-ron por ocho hasta llegar a 21.100 millonesde dólares (medidos en dólares constan-tes), proporcionando el gobierno federalentre dos tercios y tres cuartas partes deltotal. El Instituto Nacional de la Salud (NIH)y la Fundación Nacional de Ciencias (NSF)proporcionan cerca de las tres cuartas par-tes de la ayuda federal total, seguidos enorden de importancia por el Departamentode Defensa de los Estados Unidos, la Ad-ministración Nacional Aeronáutica y Es-pacial, el Departamento de Energía de losEstados Unidos, y el Departamento deAgricultura de los Estados Unidos. El sec-tor privado ha contribuido con un 7% algasto en investigación académica total alo largo de los años noventa (Louis G. Tor-natzky, 2000, pág. 9).

Es interesante señalar que hay una opi-nión casi unánime en los Estados Unidossobre el papel decisivo que desempeñala investigación financiada con fondospúblicos en el éxito económico de hoydía propiciado por la tecnología27: el re-

surgimiento aparentemente repentino delprogreso tecnológico es la culminaciónde años de investigación financiada pú-blicamente en gran medida en camposdiferentes habiéndose alcanzado final-mente la masa crítica (Consejo de Cien-cia y Tecnología NC28, 2000, pág. 2).

El impacto económico anual de la in-vestigación académica en los EstadosUnidos ha sido recientemente resumidode la manera siguiente (AUTM, 2000): losesfuerzos de las instituciones de investi-gación académica a la hora de transferirresultados desde el laboratorio hasta elmercado, en el ejercicio 199829 aportaron33.500 millones de dólares a la economíay sostuvieron 280.000 puestos de trabajo.El apoyo público y privado a la investiga-ción en las universidades de los EstadosUnidos y de Canadá y en las instituciones

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27 Un ejemplo de cómo la financiación públicaen I+D puede aportar un liderazgo competitivo alas empresas de alta tecnología a nivel interna-cional lo proporciona el mercado de satélites detelecomunicaciones. El mercado está en enormecrecimiento para el período 2000-09, con una de-manda proyectada de 213 nuevos satélites en fun-cionamiento. Esto puede representar más de 23 milmillones de dólares en ventas (Euroconsult, París,2000). Los Estados Unidos apoyan, principalmentemediante subvenciones públicas a la RDT cuatroveces más a este sector que los países de la UE. Ysu cuota de mercado es tres veces mayor que enEuropa. Por tanto, mientras que para las compañíasamericanas las ventas de satélites comerciales re-presentan aproximadamente el 20% de su factura-

ción total, estas ventas representan el 60% para lascompañías europeas. Los americanos no están for-zados a vender satélites para mantener su posicióndominante como lo están los europeos ya que re-presentan una cuota menor del mercado total desatélites, y el apoyo público a la RTD puede garan-tizar su viabilidad mediante los ingresos extraordi-narios.

28 El programa Visión 2030; Ciencia y Tecnologíaal frente de la nueva economía en Carolina del Nortecontinúa explicando que «… Por ejemplo, Internetes la culminación de inversiones de fondos públicosdel Departamento de Defensa en la red de la Agen-cia de Proyectos de Investigación Avanzada (ARPA)en los años sesenta. Las tecnologías de modifica-ción genética se desarrollaron con fondos de laFundación Nacional de Ciencias (NSF). El InstitutoNacional de la Salud (NIH) y otras agencias apunta-lan el crecimiento explosivo de la industria actual debiotecnología» y que «partes de diferentes oleadasde innovación están comenzando a alimentarse yreforzarse unas a otras… Las biotecnologías y losordenadores superrápidos en red están permitien-do, actuando en conjunto, el esfuerzo colaborativopara establecer el mapa de la secuencia de ADNdel genoma humano…».

29 En 1998, la industria gastó más de 143.400 mi-llones de dólares de sus fondos y llevo a cabo el75% de toda la investigación y desarrollo que se rea-lizó en los Estados Unidos.


sin ánimo de lucro totalizaron 24.000 mi-llones de dólares en el ejercicio de 1998y generaron un flujo desde el profesora-do de 11.784 descubrimientos de nuevatecnología. Estas instituciones solicitaron4.808 nuevas patentes en los EstadosUnidos: se emitieron 3.224 patentes esta-dounidenses, se formalizaron 3.668 nue-vas licencias y opciones, y se facilitó lacreación de 364 nuevas compañías inci-pientes (el 79% de las cuales establecie-ron sus operaciones en lugares próximosal de la institución que había hecho eldescubrimiento). Los socios de la indus-tria, tales como las personas autorizadasde las instituciones, están desarrollando ytrayendo al mercado productos, proce-sos, y servicios basados en 17.088 licen-cias activas. Esta forma particular deapoyo público a la innovación y el desa-rrollo tecnológico a través de la investiga-ción académica y la transmisión de tec-nología de la universidad a la industria,en la que los Estados Unidos parecen te-ner un éxito especial según estándaresinternacionales, parece tener períodoscada vez más cortos, y más directamenterelacionados con el desarrollo, en la recu-peración de la inversión y con un impactomás directo en las empresas.

Detrás de las anteriores cifras apare-cen diversas características políticas in-teresantes de la experiencia estadouni-dense. Una de ellas hace referencia alpapel que tienen las universidades esta-dounidenses de cara al logro de objetivosde desarrollo comunitarios (o regionales)y de servicio al interés público general.En este sentido, en noviembre de 1998,una delegación de vicerrectores del ReinoUnido y directores de oficinas de tecnolo-gía que fueron a examinar cómo habíanabordado la transferencia de tecnología

algunas de las universidades estadouni-denses de mayor éxito, confesó que:«Quedamos impresionados por la formaen que las universidades estadouniden-ses (incluyendo aquellas con fuertes flu-jos de ingresos) veían su trabajo en trans-misión de tecnología principalmentecomo una contribución al interés públicoo como una función cívica de la universi-dad más que como una manera de gene-rar ingresos». En este sentido, la trans-ferencia de tecnología se ve como uncompromiso más amplio para incentivaral personal y la transmisión de conoci-mientos, en la que la producción de men-tes preparadas es un resultado crucial …(incluso aunque) estas universidades te-nían estrategias bien desarrolladas paracrear lazos de unión con las empresas …(y) funcionaban de manera empresarial… eran rotundas al afirmar que se dedica-ban a la transferencia de tecnología prin-cipalmente con el fin de cumplir su misiónde servicio público (Informe CVCP, 1999,pág. 8).

Además, en sus recomendaciones, ba-sadas en lecciones aprendidas a partir dela experiencia americana, sobre cómoavanzar en su propio país afirmaron que«aunque no hay soluciones simples… uningrediente clave es reconocer una res-ponsabilidad conjunta —universidades,oficinas de transferencia de tecnología, in-dustria, gobierno— en el desarrollo de laexplotación de la base de activos repre-sentada por la propiedad intelectual gene-rada por las universidades del Reino Uni-do» y en este sentido, consideraban quela responsabilidad del gobierno incluye:1) hacer frente a los obstáculos financierosy legales que inhiben a las instituciones ypersonas en la asunción de riesgos (leyessobre patentes y quiebras, miedo a los liti-


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gios en caso de fracaso, incentivos a losinversores), 2) desarrollar mecanismoscoordinados de financiación de la inves-tigación que den el suficiente peso a ladifusión de la transmisión de tecnología,3) crear incentivos para que el capital ries-go destinado a nuevas iniciativas y las co-munidades financieras/empresariales setrasladen a lugares cercanos a la universi-dad, 4) tomar la iniciativa en el pago de ta-sas de gastos fijos realistas y dar ejemploa los patrocinadores no gubernamentalesen materia de investigación y 5) ayudar alas empresas a comprender cómo puedenrelacionarse mejor con las universidades yaprovechar la propiedad intelectual gene-rada por las universidades (Informe CVCP,1999, págs. 10-11). En resumen, las lec-ciones extraídas de la experiencia ameri-cana parecen señalar hacia una respon-sabilidad significativamente importantepara el gobierno, por encima de la ya muysubstancial financiación pública de la in-vestigación académica, a través de medi-das legales y financieras, así como me-didas institucionales relacionadas con elestímulo, asesoramiento y asociación conel sector privado, en el proceso de transfe-rencia tecnológica de la universidad a laindustria.

Vale la pena mencionar también eneste momento que, incluso aunque elCVCP cubría algunas de las universida-des líderes en investigación de los Esta-dos Unidos, que son algunas de las insti-tuciones de educación superior másactivas en la transferencia de tecnologíadel mundo, el informe señala que «se nosdijo que el 80-90% de las oficinas detransferencia de tecnología operan sinperder ni ganar dinero y en muchos ca-sos lo están perdiendo» (Informe CVCP,1999, pág 39). Además, recientes datos

extraídos de una muestra mucho mayorde universidades estadounidenses indicaque «menos del 50% de las universida-des generan suficientes ingresos por ro-yalties como para cubrir los costes defuncionamiento de sus oficinas de trans-ferencia de tecnología» (L.G. Tornatzky,2000, pág 9). Todo lo anterior nos da unainteresante perspectiva a la hora de pla-nificar las políticas de transferencia detecnología de la universidad a la industriaapoyadas públicamente que están siendocada vez más populares en la política re-gional europea. En especial, cuando serefieren a regiones menos favorecidasque no tienen instituciones de educaciónsuperior de nivel mundial y una tradiciónindustrial y estructura empresarial muy di-ferentes. Más precisamente, nos da ideade la dificultad de la tarea a realizar enrelación con el papel y el grado del com-promiso sostenido del sector público asícomo con el intervalo de tiempo para quedichas políticas tengan un impacto razo-nable en el desarrollo.

En cualquier caso, un estudio recientesobre la economía de alta tecnología deEstados Unidos (Ross C. Devol y otros,1999, pág 13) concluye que la «formaciónde iniciativas público-privadas que tienencomo finalidad establecer y mantener cen-tros de investigación e institutos de educa-ción regionales punteros es una estrategiadecisiva de crecimiento a largo plazo».

4. CONCLUSIÓN: LIDERAZGO YASOCIACIÓN FRENTE A DIRIGISMO DESDE ARRIBA

La defensa de las políticas industria-les/regionales como un instrumento efi-ciente en relación con el coste y como

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medio legítimo para el desarrollo econó-mico se enfrenta a dificultades y desa-fíos substanciales. Además del debateen términos puramente de teoría econó-mica y de regulación del mercado, undesafío clave es el de distinguir un «nue-vo tipo» de políticas industriales/regio-nales de algunas de las políticas indus-triales tradicionales. Con el fin de poderargumentar a favor de una nueva políti-ca de innovación regional, primero te-nemos que identificar de qué maneraesta política, con nuevos objetivos, ins-trumentos y formas de aplicación, difie-re de las políticas industriales tradicio-nales. Es, por lo tanto, importante tratarde analizar estas últimas de una manerapragmática y crítica con el fin de obte-ner conclusiones prácticas, para lo cualdebemos dejar de lado los prejuiciosideológicos e ir más allá del debate or-todoxo (cuasi-religioso) sobre la legitimi-dad de la intervención del sector públi-co en la economía.

Las viejas políticas industriales hansido vulnerables a la crítica desde el pun-to de vista de la efectividad según crite-rios de coste, habiendo estado a menudobasadas en algunos de los siguientesprincipios:

—Seleccionar y discriminar positiva-mente a favor de los «ganadores»(empresas, sectores o tecnologías)de subvenciones públicas que ha-bían sido concedidas por autorida-des públicas nacionales/regionales,en función de decisiones administra-tivas adoptadas por funcionarios y/opolíticos sin know how adecuadoempresarial o tecnológico y sin sufi-ciente análisis y consulta con otrosagentes económicos claves de la re-gión.

—Proteger la industria nacional fren-te a la competencia internacionalmediante barreras artificiales, a me-nudo no barreras arancelarias, queproporcionaron un espacio que, dehecho, sólo fue utilizado ocasional-mente para sentar las bases para elcrecimiento en el sector correspon-diente identificando y reforzandonuevos factores de competitividadregional.

—Concentrar los esfuerzos en atraerinversión internacional directa utili-zando la política fiscal en competen-cia con otras regiones según un prin-cipio de subasta a la baja, tambiénllamada «holandesa». Se trataba deplanes de ayuda pública horizonta-les, automáticos y no discrimina-torios con la sola intención de redu-cir temporalmente los costes deinstalación y explotación del negociosin cambiar substancialmente el pen-samiento estratégico de la empresa(«pan para hoy y hambre para ma-ñana»).

—A menudo, la naturaleza excesiva-mente burocrática de los procedi-mientos de solicitud y el tiempo ex-cesivo empleado en evaluar lassolicitudes y conceder las ayudashan hecho que las empresas conside-ren la ayuda más como una disminu-ción de los costes de las inversiones,que habrían realizado en cualquiercaso, que como incentivos realespara emprender inversiones de altoriesgo que no hubieran realizado sinla ayuda.

Estas políticas han sido también critica-das por ser a corto plazo y por el limitadoimpacto anticíclico y local de algunas deellas, que ha minado su legitimidad como


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instrumentos de regulación económica yque son, en parte, responsables de laidea muy extendida de que simplementedistorsionan el mercado.

Es importante también darse cuentade que dichas políticas frecuentementefuncionan mejor con «ganadores» (em-presas y sectores emergentes) que con«perdedores» (empresas en proceso dereconversión). En otras palabras, sonmás eficaces con, por ejemplo, empresasinnovadoras que tienen un cierto margende maniobra en los aspectos técnico, fi-nanciero y de gestión y están deseosasde, enfrentarse a nuevos riesgos o a cola-borar con otras empresas y/o el sectorpúblico, las universidades y los centrosde tecnología, que con empresas tradicio-nales en sectores en proceso de recon-versión en medio de una crisis. Quizásuno de los problemas que ha afectado aestas políticas es que en el último caso,que ha sido uno de los más comunes, lasque han sido denominadas políticas parapromover la industria han sido, de hecho,políticas de reconversión social, diseña-das más para reforzar la cohesión socialque para promover el desarrollo económi-co. En este sentido, es fundamental dis-tinguir desde el principio las políticas decohesión social orientadas a paliar lasconsecuencias de la crisis, el cierre o ladeslocalización de empresas, de las polí-ticas relacionadas con el crecimiento y eldesarrollo económico.

En conclusión, debería afirmarse clara-mente que, desgraciadamente, a menudoel sector público, solamente ha pensadoen políticas industriales/regionales cuan-do ya es demasiado tarde y la situación ylos problemas que pretenden afrontar es-tán en su peor momento, siendo entoncesinmediatamente criticadas dichas políti-

cas por no producir los resultados espera-dos en el tiempo deseado (normalmenteel tiempo que dura el cargo del personajepolítico que las anunció).

Además de los defectos y fallos deeficiencia identificados en la gestión, con-cepción, aplicación y objetivos de las vie-jas políticas industriales/regionales, éstashan proporcionado munición a aquellosque, con fundamentos puramente ideoló-gicos o partiendo de un punto de vistaeconómico ortodoxo, se han opuesto fron-talmente a esas políticas «por principio»,sin darse cuenta de que muchos de lospaíses y regiones económicamente másavanzados, de forma pragmática y relati-vamente silenciosa, aplican e inviertenfuertemente en políticas industriales/re-gionales muy sofisticadas, algunos de cu-yos objetivos e instrumentos analizamos acontinuación.

4.1. Nuevos objetivos

Lo que hemos estado tratando de exa-minar en este artículo es un conjunto dife-rente de políticas regionales/industrialesen curso en los Estados Unidos. Se tratade un nuevo tipo de políticas que subs-tancialmente difieren en los objetivos,punto de vista político y sistemas de eje-cución política de las políticas industria-les/regionales tradicionales. En una déca-da de tasas de crecimiento económicorécord y bajo desempleo histórico en losEstados Unidos, puede parecer sorpren-dente para algunos ver esta ola de entu-siasmo por las políticas de innovaciónapoyadas públicamente con objetivos dedesarrollo económico claramente identifi-cados. Pero la realidad es que está encurso un nuevo tipo de política industrial/re-

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gional, en especial a escala estatal másque a escala federal.

Los objetivos de estas nuevas políticasparecen haber cambiado: de la creaciónde puestos de trabajo a corto plazo alempleo y «empleabilidad» de alta calidady valor añadido30, mediante la formación yeducación (a lo largo de la vida); de larecuperación económica a la consolida-ción de un crecimiento estable medianteesfuerzos de modernización y diversifica-ción continuados, en especial a travésde la acumulación de capital humano y dela sostenibilidad de áreas basadas enel conocimiento, más que a través de laaportación de infraestructuras físicas; deobjetivos de crecimiento económico es-trechamente definidos a consideracionesmás amplias sobre objetivos de calidadde vida, sobre construcción a nivel esta-tal, regional o local de lazos comunitarios(capital social) y sobre objetivos de desa-rrollo sostenible con el medio ambiente;de incrementar la competitividad median-te políticas de reducción de costes a laproducción y creatividad creciente de va-lor añadido en mercados de sectores es-pecializados.

Los objetivos y los indicadores del im-pacto de las políticas de innovación re-

gional no deben ya concentrarse exclusi-vamente en rentas per cápita sino quedebemos orientarnos hacia los indicado-res de empleo (y de «empleabilidad» dela población activa) de valor añadido (es-table) y de calidad (y de empleabilidadde la población activa). Una indicación dela riqueza de una región proporciona so-lamente una «fotografía» estática de sueconomía que nos dice menos sobre lacapacidad de esa economía de generardinámicamente nuevas oportunidadeseconómicas que la que nos dice el nivel ytipo de empleo ya conseguido. Dichaspolíticas deben apuntar no solamente acrear las condiciones de la recuperacióneconómica durante una recesión sinotambién, y sobre todo, a consolidar unmodelo de crecimiento económico esta-ble modernizando y diversificando el teji-do productivo durante la fase ascendentedel ciclo económico, concentrándose, enespecial, en la calidad y la formación dela población activa, y en la gestión y laexplotación de las actividades con baseen el conocimiento.

Estas nuevas políticas tienen que di-rigirse a hacer que las empresas de laregión sean más competitivas en los mer-cados internacionales creando nuevasactividades con un mayor valor añadidoy explotando nuevos mercados especia-lizados. El objetivo no debe ser reducirtemporalmente la carga financiera delos empresarios locales sino integrar a lasempresas, y especialmente las pymes,en redes en las que puedan colaborarunas con otras y tener acceso a fuentesde conocimiento y tecnología de maneraque sean capaces de llevar a la prácticasus estrategias de innovación. Deberíantambién facilitar la movilización de cono-cimientos existentes y recursos empre-


30 Un ejemplo interesante de la diferencia entre elénfasis en la simple creación de puestos de trabajoy los puestos de trabajo de valor añadido, crea-dores de riqueza, puede verse en la Estrategia deCiencia y Tecnología de Kentucky (1999), pág. 43,donde proponen un nuevo sistema para la mediciónde los trabajos de valor añadido, diferente al de lascifras tradicionales de empleo. Proponen otorgarpuntos ponderados en relación con cuatro criteriosclave para cada puesto de trabajo creado: 5 puntoscuando se requiera un título universitario de cuatroaños, 3 puntos cuando se requieran conocimientosespecializados/formación especiales, 1 punto segúnel salario anual: hasta 15.000 dólares y 1 punto porcada 10.000 dólares de salario adicionales.

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sariales de la región hacia nuevas opor-tunidades económicas, incluyendo lasempresas incipientes de alto riesgo. Enotras palabras, el objetivo debe ser esta-blecer un clima innovador que facilite elacceso a los inputs requeridos para au-mentar la competitividad y que no estánnecesariamente disponibles dentro delas empresas, desde la información es-tratégica en forma de estudios tecnológi-cos prospectivos hasta nuevos tipos definanciación en forma de capital simienteo «ángeles de empresas» (el que aportadinero a una empresa dudosa), a la co-laboración entre empresas para promo-ver la innovación y el comercio electrónicoa través de clusters, a nuevas medidaspara promover la transferencia de tecno-logía por medio de programas que ex-ploten los resultados de la investigaciónuniversitaria o a la contratación de inves-tigadores.

Uno de los principales objetivos de laspolíticas de innovación regional debe sertambién consolidar una agrupación de«talentos» locales mediante adecuadaspolíticas de reclutamiento y/o retenciónde «inteligencia» o inteligentes (profesio-nales de alto nivel). A tal fin, las autorida-des regionales, además de dar prioridada mejorar y «vender» la calidad de su en-torno educativo, tecnológico y de investi-gación, deben decidir sobre la «imagen»internacional distintiva que deseen queproyecte su región en una economía cre-cientemente transparente y uniformemen-te global31.

Estas políticas deberían tratar de com-plementar los objetivos estrictamenteorientados al crecimiento con objetivos ometas más amplias de cohesión económi-ca (medida por ejemplo en términos de ladistribución de la renta regional o de losíndices de pobreza), con la calidad devida (utilizando índices compuestos quevayan desde la seguridad pública hasta lasalud), con el medio ambiente y con laconservación de la cultura y del espíritucomunitario.

En resumen, estas nuevas políticastratan de responder a la necesidad dedesarrollar nuevas ventajas competitivasque exploten la diversidad regional. Fi-nalmente, hay que hacer hincapié enque estas políticas requieren nuevos sis-temas de evaluación capaces de me-dirlas, corregirlas y mejorarlas de formacontinuada utilizando para ello no sola-mente indicadores de impacto ex-postbasados en resultados cuantificablessino también unos métodos más cualita-tivos para evaluar procesos, incluyendola planificación, la puesta en práctica, laadministración y gestión, etc. de siste-mas. Deberían utilizarse métodos deevaluación más interactivos tales comoherramientas de autoevaluación, téc-nicas de animación de las discusiones,etc. Los evaluadores deberían llegar aser animadores de un proceso de re-flexión más que jueces de hechos pa-sados.

4.2. Nuevos instrumentos

Los instrumentos para poner en prácti-ca estas políticas obviamente van muchomás lejos de los incentivos fiscales, losprogramas de formación, la ayuda a la in-

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31 Los activos regionales tales como museos decategoría internacional (el Guggenheim es un buenejemplo), con una reputación cultural bien desarro-llada y comercializada y unas buenas instalacioneseducativas y de ocio han pasado a ser «infraestruc-turas económicas» de primera importancia.


vestigación básica o la aportación de in-fraestructuras físicas.

El objetivo es, en el ámbito microeco-nómico, promover el espíritu empren-dedor y proporcionar «servicios empresa-riales reales»32 que respondan a unademanda conjunta por parte de redes deempresas y clusters, en contraste con lassubvenciones públicas a las empresasindividuales a través de programas hori-zontales, automáticos y tradicionales deayuda pública. Algunos instrumentos ma-croeconómicos son: La promoción de lastécnicas de gestión de la innovación, lamejora de la calidad, la promoción deluso de procesos de producción «limpia»,la incorporación de diseño, la diferen-ciación de productos, las nuevas formasde marketing y servicios post venta, laadaptación de productos y servicios anuevos mercados especializados, la utili-zación de inteligencia económica y losestudios de previsión, la utilización denuevas formas de gestión y organizaciónempresarial, incluyendo el uso intensivode las tecnologías de información y co-municación, etc.

Estos instrumentos intentan reducir lasbarreras que las (nuevas) empresas tie-nen que superar para introducirse en losmercados, estimulando y apoyando alos empresarios (existentes y potencia-les) en todas las fases del proceso de

instalación y desarrollo de una empresa,desde la ayuda en la elaboración de unplan de negocio hasta el «patrocinio», ca-pital simiente, información estratégica, ac-ceso a la tecnología, marketing, formación,incubación, etc. En resumen, la finalidades desarrollar instrumentos que amplíenlas oportunidades económicas, empresa-riales y de puestos de trabajo en la región.

En el nivel mesoeconómico y a medioplazo dichos instrumentos están ligados alconcepto de sistema de innovación regio-nal que suponen un entorno económico einstitucional que permita la creación, di-vulgación y adaptación/adopción de co-nocimientos (bien en forma codificada otácitamente) que aumenten la competitivi-dad (y el atractivo) de la economía regio-nal. En resumen, el objetivo es dirigir lapolítica pública hacia la promoción de lainnovación como una base que proporcio-ne a la región una ventaja competitiva pormedio de una sólida asociación públicoprivada y una mejor coordinación y orga-nización institucional. Algunos instrumen-tos propios del nivel mesoeconómico son:crear redes de colaboración público-pri-vada; fortalecer la colaboración entre em-presas por medio de clusters; crear pun-tos de acceso únicos para las empresas alos sistemas de ayuda («one-stop-shop»);mejorar los contactos entre las universida-des y las empresas; utilizar mejor los re-cursos e infraestructuras RTDI existentes;aumentar la coherencia y sinergias entrelas diferentes políticas, instituciones e in-dividuos activos en el campo del RTDI;fortalecer el espíritu emprendedor en laregión; facilitar el acceso a trabajadorescon capacidades especializadas y a nue-vos productos financieros, etc.

Por lo que respecta a la política deatracción de inversiones, estos nuevos


32 Nicolás Bellini (1998) considera «servicios em-presariales reales» a aquellos que transfieren a lasempresas usuarias nuevos conocimientos y desenca-denan procesos dentro de ellas, modificando así deuna manera estructural, no transitoria, su organizaciónde la producción y su relación con el mercado. «Plani-ficando la región de aprendizaje: un enfoque italiano»en Conocimientos, innovación y crecimiento económi-co: la teoría y la práctica de la región de aprendiza-je editado por F. Boekema, K Morgan, S. Bakkers yR. Rutten, Edward Elgar Publishing 2000.

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instrumentos hacen hincapié en atraer aprofesionales cualificados («trae tu cere-bro y tu familia a nuestra región porque te-nemos políticas e infraestructuras paraobtener lo mejor de tus capacidades es-pecializadas además de tener una grancalidad de vida») más que en atraer su-cursales de compañías multinacionales(«trae tu empresa para explotar nuestrosbajos costes laborales y beneficiarte denuestros bajos impuestos») dado que,como señala Michael Porter, en la econo-mía global, un país o región que se basaen los bajos salarios para proporcionarseuna ventaja competitiva es rápidamentealcanzado por otro.

Como hemos tratado de mostrar eneste artículo, a través de una muestra muylimitada de algunos casos de estados delos EE.UU., las herramientas políticas so-fisticadas van desde las nuevas formasde asistencia financiera, incluyendo capi-tal pre-simiente, diferentes formas de ca-pital destinado a iniciativas y equiparaciónde las subvenciones para investigacióny desarrollo tecnológico (p.e.: Kentucky,Hawaii, Illinois, Nueva Jersey) hasta la crea-ción de clusters y el apoyo a las redes inte-rempresariales (p.e. Massachusetts, Caroli-na del Norte, Arizona, Kentucky, California,Washington, Florida, Connecticut), la pro-moción del comercio electrónico (p.e. In-diana, Virginia, Pennsylvania), las incuba-doras, los sistemas de modernización de lafabricación y servicio de tecnología e inno-vación de alto valor (p.e Wisconsin, RhodeIsland), la recogida de «tecnologías gana-doras» y la planificación tecnológica (p.e.Delaware, Iowa, Virginia Occidental, Nue-va York, Oregon), así como promover lasrelaciones entre universidad y empresa ytransferir tecnología (p.e California, RhodeIsland, Maine, Hawaii, Illinois, Tennessee,

Virginia Occidental), ampliar las infraestruc-turas de I+ D e informáticas (p.e. Georgia,Dakota del Norte, Wyoming, Carolina delNorte), conservar el capital intelectual y ha-cer a los estados y a las ciudades atrac-tivos para los licenciados universitarios(p.e. Carolina del Sur, Tennessee, Mary-land, Maine), mejorar la educación y la for-mación, incluyendo las primeras etapas deéstas (p.e. Carolina del Norte, Kentucky).Resulta interesante el hecho de que mu-chos estados de los Estados Unidos estánmostrando, al afinar su política de promo-ción de la innovación, una clara conside-ración regional y criterios territoriales discri-minatorios (p.e. Nueva York, Carolina delNorte, Idaho).

4.3. Nuevos sistemas de ejecuciónpolítica

Casi todas las nuevas políticas «de de-sarrollo económico basadas en Ciencia yTecnología» en los Estados Unidos se ba-san en gran medida en una sólida aso-ciación entre el sector público y el privadoy hacen amplio uso de instituciones sinánimo de lucro y agencias semipúblicas.Arizona, Kentucky, Colorado y Carolinadel Norte son un buen ejemplo de esto33.

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33 En este sentido, los autores de «Economía dealta tecnología en América: desarrollo del creci-miento y riesgos para las Áreas metropolitanas» delInstituto Milken (Ross C. DeVol, 1999, págs. 13-15)concluyen que «el Estado y los gobiernos locales,las políticas públicas y la interacción entre los sec-tores público y privado son cruciales para las fasesde génesis, expansión y afianzamiento del desarro-llo de la alta tecnología… (si bien) la intervencióngubernamental y la política pública excesivamenteactivas pueden ser contraproducentes… es impera-tivo para los funcionarios de los gobiernos locales ydel desarrollo económico promover la expansión dela alta tecnología so pena de un crecimiento econó-mico futuro por debajo de la norma».


Estas «nuevas» políticas son de natura-leza asociativa más que directiva y buscannuevas formas de organización institucio-nal, no solamente para la planificación,creación de visión y trabajo en red sinotambién en relación a sistemas de ejecu-ción política. Estas «nuevas» políticas ne-cesitan un sector público que sea máshorizontal y flexible, capaz tanto de cola-borar con el sector privado como un socioen igualdad de condiciones como de serreactivo y creativo, permitiendo la even-tual modificación de políticas y progra-mas según una base experimental y per-manente.

Los procedimientos de planificación yaplicación de las nuevas políticas regio-nales para promover la innovación com-parten algunas de las características si-guientes:

Los gobiernos regionales juegan un pa-pel clave en la concepción y aplicación deestas políticas, disfrutando de una posi-ción estratégica para crear redes de cola-boración público-privada y un clima ade-cuado para una innovación efectiva. Noobstante, es esencial que las políticas deinnovación, que por su propia naturalezason «territoriales» (en el caso de una abru-madora mayoría de empresas) estén coor-dinadas con los grandes sistemas na-cionales e internacionales de investigacióny desarrollo. Una segunda característicaes que dichas políticas no pueden desa-rrollarse sin la participación directa delsector privado en su planificación y aplica-ción y sin el acuerdo y apoyo activo deotros agentes activos en RTDI en la región,agencias semi-públicas, centros tecnológi-cos, universidades y sindicatos.

No hay fórmulas mágicas universalespara este tipo de política (ni tampoco

deben estar afectadas por modas doctri-nales: ayer, parques tecnológicos; hoy,clusters; mañana…), sino que para cadaregión son necesarias políticas específi-cas, que estarán principalmente dirigi-das por la demanda y concebidas desdeun punto de vista equilibrado de abajoarriba. No existen prácticas óptimas,sino solamente buenas prácticas, de lasque pueden aprenderse lecciones, queen determinados casos pueden adaptar-se a la situación particular de cada re-gión.

El sector público tiene que proporcio-nar liderazgo antes que control sobre es-tas políticas, y tiene que desempeñar elpapel de «promotor» y «catalizador» deldesarrollo económico. Tiene que ser ca-paz de colaborar estrechamente con elsector privado y otros agentes activos enla región como un socio de igual a igual.También tiene que ser capaz de reaccio-nar y aportar creatividad y tiene que per-mitir la modificación de políticas y progra-mas según la situación del momento, amedida que se aprenden lecciones a par-tir de la experiencia.

Esto es, para que triunfen estas «nue-vas» políticas es necesario realizar, enprimer lugar, una profunda reflexión ydespués una gran reestructuración de lasinstituciones públicas actuales dedicadasa la planificación y ejecución de políticasde innovación regionales. Crear las con-diciones institucionales adecuadas, po-niendo especial énfasis en la determina-ción del tipo y estructura de la agenciapatrocinadora responsable, es fundamen-tal para el éxito de estas políticas. El sec-tor público juega un papel muy diferenteen estas «nuevas políticas» en compara-ción con la política industrial/regional tra-dicional. En el marco de las nuevas políti-


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cas que hemos tratado de describir, lasinstituciones públicas, en especial los es-tados y otras instituciones sub-nacionales(a menudo semi-públicas u organismossin ánimo de lucro) juegan un papel comoposibilitadoras, animadoras, catalizado-ras (S. Rosenfeld, 1992, pág. 30734) y so-portes del desarrollo económico regional(estatal).

Estas políticas no deben ser conce-bidas por una élite muy preparada si-guiendo un procedimiento lineal: los «ex-pertos» o altos funcionarios conciben lapolítica, los políticos la aprueban y se lle-va a cabo por parte de un departamentode la administración regional, la cual al fi-nal, realiza una evaluación ex-post e in-troduce los cambios requeridos. Estaspolíticas deben ser modificadas de ma-nera permanente («aprender actuando»).Basándose en experimentos pilotos y enuna evaluación continua durante su pues-ta en práctica, se realiza un nuevo trabajode planificación y concepción, asumien-do riesgos y aprendiendo de los errores.Ésta es la razón por la que las institucio-nes y agencias responsables de la pues-ta en práctica tienen que contar con ungrado considerable de autonomía y con-fianza (política) y necesitan un alto nivelde experiencia profesional sobre el terre-no (economistas especialistas en de-sarrollo y expertos técnicos más que ad-ministradores generales responsablesexclusivamente de la puesta en prácticay la auditoría).

Finalmente, estas políticas tienen unaorientación muy amplia y multidisciplinar y

ponen especial énfasis en las cuestionesmedioambientales, mejorando perma-nentemente la educación y la formación yhaciendo que las instituciones educativasy de formación respondan a las necesi-dades del mercado, entendiendo que alargo plazo lo más importante para con-seguir la innovación en las regiones es elcapital humano.

Un amplio compromiso (político), con-tinuidad, consenso mediante la asociaciónestable (público-privada), planificación es-tratégica y, a menudo, disponibilidad dedinero son condiciones previas para quetriunfen estas políticas. Condiciones di-fíciles de cumplir en cualquier región,como se reconoció valientemente enuna publicación reciente del InstitutoEstatal de Ciencias y Tecnología: «Si seexige mucho de las legislaturas estata-les en términos de resultados o benefi-cios inmediatos, los «programas de C+Tpara el desarrollo económico» puedentener dificultades a la hora de obtenerun apoyo político cuando soliciten asig-naciones presupuestarias en años futu-ros, a no ser que los legisladores y pla-nificadores de la política comprendan quelos resultados de estas inversiones van aproducirse a largo plazo35» (SS & TI, 2000,pág. iii).

Al igual que muchas nuevas ideas fue-ron fruto del trabajo de economistas ya fa-llecidos, muchos de los éxitos económicos

Mikel Landabaso

34 En palabras de Stuart Rosenfel: «El gobiernotiene que revisar su papel en el desarrollo económi-co, desde el de vendedor y cajero de banco al decatalizador, broker y guía».

35 Como solución a este problema, se han plan-teado varias recomendaciones como, por ejemplo(NYAS, 1996, pág. 42) crear un consejo triestatal nogubernamental que traspase las fronteras políticas einstitucionales tradicionales y atienda a cuestionesde actividad empresarial en la región. Este consejodebería aportar un recordatorio independiente decontinuidad e institucional que supere las disconti-nuidades políticas».


actuales derivados de la tecnología hansido posibles gracias a políticas indus-triales/regionales (o programas C+T parael desarrollo económico si se prefiere),incluso en una de las economías más ri-cas, más grandes y más desreguladasdel mundo, políticas además, por otraparte, hace tiempo olvidadas y poco re-conocidas.

Es por tanto probable que las econo-mías regionales del futuro puedan estarinfluidas en gran manera por la habilidadde los gobiernos regionales y estatales delpresente, a la hora de pavimentar el ca-mino hacia la nueva economía con unnuevo conjunto de estrategias, políticas ysistemas de promoción de la innovaciónque aprendan de los errores del pasadoy se enfrenten con imaginación y corajeante los nuevos retos planteados.


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