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El fin de un modelo de política Universidad de La Laguna, 2017
ISBN-13: 978-84-16458-82-0 / D.L.: TF-1149-2017 / DOI (del libro): 10.4185/129 Página | 727
Libro colectivo enlínea: http://www.revistalatinacs.org/17SLCS/libro-colectivo-2017.html
Reflexiones sobre la gestión de la información pública en la era digital: Open
data, transparencia y accesibilidad
Dra. Patricia Delponti – Universidad de La Laguna– [email protected]
Dra. Carmen Rodríguez Wangüemert – Universidad de La Laguna –
Máster Juan Luis García Arvelo – Universidad de Las Palmas de Gran Canaria
Abstract: El proceso de digitalización del universo se abre paso en los países
desarrollados y lleva consigo una revolución en las formas de hacer, pensar y
leer la información. Cómo se afronta la gestión de la información y su
accesibilidad en la era de big data, es el desafío para el quehacer público y su
comunicación. Planteamos una revisión de los indicadores que miden la
accesibilidad y apertura de los open data para preservar la transparencia de las
organizaciones y las garantías legales del derecho a la información del
ciudadano. Reflexionamos acerca de la dicotomía que el relato público digital
mantiene entre cantidad y usabilidad.
Keywords: Big data; administraciones públicas; indicadores; transparencia;
reutilización; ciudadano
1. Introducción
El proceso de digitalización del universo se abre paso en los países
desarrollados y lleva consigo una revolución en las formas de hacer, pensar y
leer la información. Sin embargo, además de prestarle importancia al medio y
no al mensaje como proponía Mc Luhan, en este contexto también cobran
importancia el sujeto o protagonista activo de esta digitalización, es decir no
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sólo la técnica, sino también la persona, que es quien recibe, acumula,
procesa, se apropia y personaliza la información y a medida que los contenidos
se duplican y se acelera el tiempo, esta convergencia digital modifica el valor
simbólico de los mensajes, tanto de forma cuantitativa como cualitativa.
Con la digitalización los productos informativos generados por las
organizaciones tienen la posibilidad de enriquecerse con más contenido y el
público puede disponer de esa ampliación de información que se materializa en
subtramas no visibles, en contenidos extra, información sobre las condiciones
de producción, extensiones de pensamiento, etc.
La digitalización hizo superar la capacidad del soporte off line para ofrecer
contenido complementario, permite fragmentar discursos y tomarlos por partes
desagregadas para formar uno nuevo. También ofrece facilidades de difusión e
intercambio, hecho que flexibiliza los contenidos y permite la participación de
una forma jamás antes experimentada. No obstante, no es lo digital lo que
genera la sociedad del conocimiento, sino el conocimiento mismo el que
generó la sociedad digital. Partiendo de la premisa de que la información es
poder, gratificar al público con información fiable y centrar la mirada en el
ciudadano, es otorgarle poder.
La trascendencia de los datos masivos y abiertos aumenta paulatinamente y
son una de las tecnologías disruptivas del panorama público digital. A la vista
está el número de organizaciones que en los últimos años ha comenzado a
almacenar y procesar datos, y el incremento de la demanda de un mercado
que exige plataformas que permitan poder utilizar esos datos. También la
preocupación sobre cómo almacenarlos (Salvador; Ruiz; García-Rodríguez,
2017). El proceso se gesta en el actual paradigma comunicativo de la esfera
pública; en la transparencia. Las nuevas formas expositivas de información se
mueven en la búsqueda de un equilibrio – no alcanzado− entre la potencialidad
de la tecnología, con capacidad de gestionar datos de información personal
que los públicos registran con el mero uso de las redes y un uso correcto de los
derechos de privacidad e intimidad de las personas, y protegiendo además la
libertad de expresión y el derecho a la información. No en vano, hay que hacer
notar que el recorrido bibliográfico desde distintas disciplinas hace converger
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esas dos polaridades ya sea de carácter tecnológicos (Torres-Vargasi; Arias
Durá, 2014; Maestre Góngora; Nieto Bernal, 2015); en investigaciones
sociológicas (Ferrer-Sapena; Sánchez-Pérez, 2013), o en investigaciones
jurídicas (Gil-González, 2016) o a las específicas de protección de la privacidad
(Suárez-Gonzalo, 2017; Beltrán-Orenes; Martínez-Pastor, 2017). En
comunicación se anuncian nuevas áreas profesionales e investigación
académica.
En este contexto las redes sociales y las nuevas formas de comunicación no
convencional juegan un papel estelar en el cambio de paradigma
comunicacional y ganan fuerza frente a la decreciente efectividad de las
estrategias de prensa, marketing y publicidad tradicional.
En este marco, pluralismo, diversidad cultural y democratización de la
información son 3 conceptos avanzados que gracias a la convergencia
tecnológica se pueden poner al servicio de la ciudadanía, garantizando así un
mayor acceso a la información, promoviendo los medios y formatos que
generen mayor participación y fidelidad con el público, a través de ese
intercambio.
2. La digitalización y sus efectos en la información disponible sobre las
organizaciones
La masificación de la publicidad en los medios, la proliferación de nuevas
herramientas tecnológicas de comunicación y la competencia voraz por captar
la atención de los ciudadanos son algunas de las circunstancias que han
provocado un significativo cambio en el escenario comunicacional en el que la
sociedad actual se encuentra inmersa. Dichos cambios son modificaciones de
fondo que afectan a la forma de hacer y de concebir la gestión estratégica de la
comunicación institucional.
Ganar notoriedad, mantener el aprecio y la fidelidad de los públicos y transmitir
el valor de la imagen que se pretende consolidar en un contexto totalmente
dominado por los medios sociales, requiere el desarrollo de estrategias de
comunicación integrales, más cercanas y orientadas a ofrecer un contenido
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diferente, especial y sobre todo, que respeten la experiencia que los públicos
tienen como consumidor de información.
A continuación se propone reflexionar sobre las diversas fórmulas participativas
y de acceso a los datos que esta nueva era digital permite desarrollar, así como
las pistas para abordarlas en términos digitales.
Los tradicionales gabinetes de comunicación se han ido transformando en los
últimos años en departamentos con una vocación corporativa más integral, en
los que además de crear y difundir información para el exterior, se realizan
diversas y variadas acciones vinculadas con la reputación de la entidad en
cuestión, ciertas actividades de marketing, gestión de la imagen corporativa,
comunicación de crisis y el lobbing, como acción de influencia y de defensa de
los intereses de la organización.
Para abordar y comprender el lugar que ocupan estos nuevos medios en la
actualidad, así como su evolución, resulta interesante rescatar los diferentes
modelos de actuación de los profesionales de las relaciones públicas y la
comunicación a lo largo de la historia y que nos llevarán a comprender con
mayor precisión los diferentes flujos de comunicación y su funcionamiento. Al
respecto, nos referiremos a los 4 modelos propuestos por James Gruning y
Todd Hunt que permiten comprender el funcionamiento y naturaleza de los
diversos comportamientos o técnicas de relaciones públicas y comunicación
desarrollados y aplicados en la actualidad, ya que están organizados en base a
dos elementos concretos que los articulan: la dirección y el propósito. La
dirección hace referencia a si el modelo permite la generación de un monólogo
(unidireccional) o un diálogo (bidireccional). Entre tanto, el propósito (segundo
elemento articulador de los modelos), explica si el juego de comunicación que
propone el modelo es simétrico o asimétrico. Es el elemento que determina
quién (la organización o el público) tiene la posición dominante.
El primer modelo fue denominado agente de prensa y se desarrollo entre 1850
y 1900. Su propósito es realizar comunicaciones persuasivas, mediante la
utilización del estilo propagandístico. Su naturaleza comunicativa es
unidireccional y las técnicas que se aplican muestran evidentes carencias de
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fundamentos científicos, ya que están basadas en la intuición como
herramienta de manipulación.
El segundo modelo propuesto por Grunig y Hunt es el de Información pública,
puesto en marcha a partir de 1900 y que por tanto, no dista demasiado del
modelo del agente de prensa, ya que las organizaciones que lo aplican siguen
partiendo del hecho de que lo importante es cambiar la opinión del público
hacia ellas. Sin embargo, lo que lo diferencia del primer modelo es la premisa
de que el público debe ser informado, con lo que abandona la naturaleza
propagandística para basarse más en la información. No obstante, continúa
teniendo una naturaleza unidireccional y un propósito asimétrico.
Hacia 1920 Gruning y Hunt reflexionan acerca de la aparición del modelo de
doble flujo asimétrico, al que le atribuyen el propósito de persuasión científica.
Esto es, estudiar o investigar al público de manera científica, para conocer sus
intereses y poder crear los mensajes persuasivos con mayores garantías de
generación de cambios en los públicos. Este tercer modelo propone una
naturaleza comunicativa bidireccional y permite investigar la actitud del público
hacia la organización, lo que ya introduce el concepto de evaluación, al valorar
la respuesta del público.
Por último, Grunig y Hunt proponen un cuarto modelo que, aunque fue
posteriormente criticado, continúa vigente y es el que se rescata en la presente
comunicación para ser aplicado en el actual escenario de crisis global. Al
respecto, el modelo de doble flujo simétrico, desarrollado a partir de los 60 y
enriquecido en los últimos 50 años, propone el entendimiento mutuo entre el
público y la organización. Su naturaleza comunicativa es de doble flujo
(bidireccional) y su propósito simétrico porque, a diferencia del tercer modelo
de doble flujo asimétrico, en este último la respuesta del público adquiere un
valor esencial para alcanzar el equilibrio entre la organización y el público
(evaluación).
Para lograr el entendimiento, el cuarto modelo exige la investigación de las
necesidades e intereses del público, así como también identificar aquellos
mensajes que puedan tener mayores posibilidades de persuadir y motivar a los
públicos. Por ello la investigación es también formativa y contribuye a
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establecer metas comunes o simétricas entre la organización y el público
(Grunig y Hunt, 2003 78-104)
3. Desafíos y escenarios de la transparencia
La progresiva pérdida de credibilidad en los organismos públicos; los diversos
casos de corrupción de la última década y el surgimiento de un consenso
acerca de la importancia que tiene la utilización de la información pública y la
transparencia de la administración por parte de la ciudadanía, ha hecho que las
administraciones realicen esfuerzos en materia de comunicación para acercar a
los ciudadanos a sus entidades más próximas. Manfredi-Sánchez (2017)
plantea que el fundamento de la transparencia ha de establecerse en tres
niveles: 1) En el plano constitucional, como ejercicio de los derechos
individuales de la esfera pública. 2) En perspectiva política, como cimiento de la
gobernanza del sector público y privado y como consecuencia su promoción de
control y preventivo de la corrupción, y 3) El paradigma ciudadano que es de
carácter reflexivo: “La transparencia, como resultado de la información pública
y el derecho al acceso, conforma una cultura cívica que o se circunscribe a la
legislación y al desarrollo normativo” (Manfredi-Sánchez, 2017, p. 355). Se
desprenden dos escenarios de actuación, centrados en dilucidar las
confusiones conceptuales entre secreto, confidencial y transparencia, que ha
propiciado en los últimos años la difusión masiva de datos, así como plantear
la reconstrucción de la confianza, en el entendido de que esta publicidad activa
no puede ser únicamente un fin en sí mismo.
El mismo desafío compete a las administraciones locales, como entidades en
contacto directo con los ciudadanos, por lo que entendemos como fin valorar
la comunicación de estos gobiernos locales, de forma que se conviertan en las
fuentes de información política transparente para la ciudadanía y para los
medios de comunicación, y que favorezca la participación (Moreno-Sardá;
Molina-Rodríguez-Navas; Simelio –Solà, 2017, p. 375). La transparencia y la
accesibilidad centralizan por tanto gran parte de la preocupación de la
comunicación pública y de la opinión pública (Martínez-Méndez; López-
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Carreño; Pastor-Sánchez, 2013; Rebolledo; Zamora-Medina; Rodríguez-Virgili,
2017; Vicente-Paños; Jordán-Alfonso, 2017).
4. Datos abiertos en las administraciones y su accesibilidad
Carrascosa-Puertas y Delponti-Macchione (2016) exponen su experiencia de la
Universidad de La Laguna como partícipe de la investigación del Mapa
Inforparticipa, iniciado por el Laboratorio de Periodismo y Comunicación para la
Ciudadanía Plural de la Universidad Autónoma de Barcelona. El informe sobre
la transparencia en las administraciones locales canarias anuncia un
porcentaje muy bajo de cumplimiento en la mayoría de los indicadores de la
normativa.
A partir de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la
información del sector público y la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se reflexiona a
continuación acerca de la efectividad de los indicadores empleados para medir
la apertura y reutilización de los datos con vocación de ser públicos.
El método de trabajo se contextualiza con la revisión bibliográfica, y parte de
las medias propuestas por la Agenda digital para España 2013, del Ministerio
de Hacienda y administraciones públicas, que centra la atención en la inclusión
del ciudadano e insta a simplificar y eliminar cargas administrativas: reducir
trámites y cambios normativos.
Se observa que en el sistema de indicadores empleados por los diversos
estudios consultados se respetan las condiciones que estipula la Ley 37/2007
sobre reutilización de la información del sector público, en lo que respecta a
que el contenido de la información no debe ser alterado, ni desnaturalizar su
sentido; ha de citar la fuente y mostrar fechas de actualización.
Como aporte a esos indicadores se propone reflexionar sobre las siguientes
variables expresadas en una tabla de evaluación que se apoya en 2 grandes
aspectos y que engloban la combinación de los indicadores que evidencian el
grado de apertura y la accesibilidad de los datos masivos disponibles, así como
la reutilización de contenidos en cualquier plataforma que se quiera estudiar,
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en términos de usabilidad y las garantías de transparencia útil para los
ciudadanos.
• OPEN DATA Y SU REUTILIZACIÓN
ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA
VALORACIÓN DISPONIBILIDAD DE LOS DATOS. DESARROLLO DE APLICACIONES
BÚSQUEDA SENCILLA E INTUITIVA, VISUALIZACIÓN GRÁFICA. TRAMITACIÓN ELECTRÓNICA
Participación ciudadana Servicios 2.0. Personalizables, proactivos, accesibles
La transparencia y la colaboración ciudadana se favorece con la apertura de
los datos de las administraciones públicas; aunque no basta sólo con ponerlos
a disposición de los ciudadanos. Para conseguir ese objetivo es esencial que la
información que se libere esté tratada y presentada de forma accesible y para
ser reutilizada como servicios de valor añadido o para generar conocimiento,
de acuerdo con los catálogos.
Al observar las posibilidades de explotación automática de la información que
brindan los portales de Open data municipales, conviene tener en cuenta las
directrices del Real decreto 4/2010, de 8 de enero, en el Esquema Nacional de
Interoperabilidad, que establece una serie de Normas Técnicas de
Interoperabilidad, de obligado cumplimiento.
También se puede aplicar la base de análisis que propone la métrica Meloda
3.01 (Abella, Ortiz-de-Urbina-Criado; De-Pablos-Heredero, 2014), cuyas
dimensiones hacen posible calificar la información y estimar su grado de
reutilización. Las tres dimensiones que analiza este sistema son: 1) Estándares
técnicos en que se presenta el dato; 2) Acceso a la información o mecanismo
por el cual se hace posible la descarga o conexión con la información y 3)
Marco legal: licencia que se asigna al conjunto de datos.
Este método fue desarrollado en 2011 como respuesta a la falta de
homogeneidad en los conjuntos de datos que se publicaban en los portales
open data, para identificar el grado de reutilización de la información y su
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aplicación en la actualidad resulta útil para obtener datos significativos en
términos comparativos.
Además del sistema MELODA y para ampliar el conjunto de indicadores que
permiten evaluar el grado de apertura y accesibilidad de los datos, se pueden
tener en cuenta los 9 principios que garantizan que los Open Government Data
puedan considerarse como datos abiertos:
1. Acceso a toda la información
2. Que no se acceda a los datos de forma agregada
3. Datos disponibles lo antes posible
4. Datos accesibles para todos los propósitos y tipos de usuarios
5. Que los datos puedan ser procesados de forma automática
6. Que los datos estén disponibles y no sean discriminatorios.
7. Que la disponibilidad de los datos no esté sujeta a registros previos
8. Los datos almacenados deberán estar en un sistema estándar abierto
9. Los datos no deberán estar sujetos a restricciones en su uso
Variables claves:
• Empleo de formatos abiertos, estructurados y reutilizables que faciliten el
tratamiento automatizado de la información
• Esquemas estandarizados de descripción de los atributos de los
metadatos o datasets para una mayor comprensión y facilidad de acceso.
(Inventario unificado y común con otras administraciones. Los esquemas,
vocabularios y taxonomías de los datos públicos que se consideran clave, y ex
profeso los vinculados a la ley de transparencia.
• Los recursos han de estar disponibles en formato HTML, legibles para
los ciudadanos) y en formato RDF procesable por ordenadores. Deben estar
identificados mediante un URI (Identificador de Recurso Uniforme) que permita
establecer referencias internas y la interoperabilidad semántica de los datos,
facilitando su posterior búsqueda, recuperación o enlaces (Linked Data).
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• Referencia geográfica: en la medida de lo posible deben indicar
intuitivamente la posición geográfica a la que esté asociado el dato o
documento.
• Empleo de los lenguajes estándares definidos por la World Wide Web
Consortium (W3C). Por ejemplo, el lenguaje SPARQL, para la consulta y
recuperación de descripciones en RDF.
Otro sistema de valoración de datos abiertos utilizado es el desarrollado por
Berners-Lee, que basa la evaluación en una puntuación de 1 a 5 estrellas
indicando la mejor nota que se pueden dar a los datos abiertos en función de
su facilidad de reutilización.
1 estrella. Es la forma más primitiva con la que unos datos abiertos se publican
en la web. Su único requisito precisamente es este, que esté publicado en
alguna web sin importar el formato.
2 estrellas. Son datos estructurados del modo en que sea más fácil de
manipular, presentados en un formato estructurado con un software propietario,
por ejemplo Excel.
3 estrellas. Este nivel incluye las especificidades del nivel anterior, con la
diferencia de que estos datos están estructurados en un software libre, por
ejemplo, CSV.
4 estrellas. Suponen un salto cuantitativo destacado. En este caso, los datos
abiertos en lugar de presentarse en ficheros, se presentan estructurados en
URIs y directamente en la página web, con mecanismos que proporciona la
W3C.
5 estrellas. Cumplen los requisitos anteriores y además los datos deben ser
perfectamente reutilizables y es aquí donde entra en juego la colaboración
entre administraciones que liberan datos similares, aglutinados y siguiendo los
mismos estándares de categorización en ambas administraciones.
A partir de este compendio de variables e indicadores, proponemos los 5
elementos clave que parten de los 3 indicadores principales y que son con los
que se puede realizar un análisis no sólo estadístico sino con elementos
cualitativos que permitan valorar los portales de datos abiertos de las
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administraciones locales de una forma más integral en cuanto a la apertura y
accesibilidad de sus datos en términos de calidad y arquitectura.
En relación con la accesibilidad de la información, revisando el contenido de los
portales a simple vista, se puede identificar el tipo de diseño de los servicios y
si los procesos y subprocesos que presentan guardan o no, el mismo aspecto
con independencia del proceso o de la dependencia administrativa a la que
pertenezcan. También se puede completar el análisis estudiando la presencia
de referencias respecto del respeto a la privacidad y confianza (marco legal) y
la sencillez en el uso de los contenidos, como por ejemplo la claridad en las
taxonomías empleadas y cantidad de pasos [clics] que hay que dar para
acceder a la información. Finalmente y para efectuar una valoración cualitativa,
se recomienda recurrir a la observación directa de los contenidos publicados
por las administraciones locales y compararlos con los términos que marcan las
directrices de buenas prácticas incluidos en el Informe de recomendaciones del
Grupo de Expertos de Alto Nivel para la Agenda Digital para España (2012).
5. A modo de cierre y propuestas de discusión:
El índice del empleo de buenas prácticas en materia de datos abiertos por
parte de las administraciones es una cuestión que se tiene escasa
investigación hasta el momento, al menos en lo que respecta a los datos
abiertos que publican las administraciones locales españolas y podría ser un
buen punto de partida revisar su aplicación y comparar las formas de hacer de
las distintas entidades, según el número de habitantes de cada municipio y en
relación con la normativa existente. Probablemente no sea plena y varíe en
ESTÁNDARES TÉCNICOS ACCESO A LA INFORMACIÓN MARCO LEGAL
Formato ReferenciaGeográfica
Identific. URI
Recursos HTML y RDF
Lenguaje estándar SPARQL
Uso Estrellas Licencia
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función de los diversos conjuntos de datos que las distintas administraciones
liberen a la ciudadanía, por ello, se propone reflexionar no sólo acerca de los
indicadores que marcarán el índice de aplicación de buenas prácticas, sino
profundizar también en los procesos administrativos en general, así como en el
grado de cooperación entre las Administraciones, siempre con el desafío en
mente de alcanzar la 5ª estrella, que implica la coordinación y compromiso con
otras entidades a la hora de hacer los datos accesibles, y en aras de la
usabilidad.
Los derechos y garantías del ciudadano exigen una administración electrónica
avanzada y unos servicios públicos que aprovechen las ventajas que se
derivan del uso de las tecnologías de la información y la comunicación, ambas
condiciones esenciales para mejorar la productividad de las ciudades y
conseguir una mayor recuperación económica. En este sentido, es evidente
que los datos masivos que se publican desde los ayuntamientos estarán
presentes cada vez más en la vida de los ciudadanos, no obstante y tal vez
debido a la falta de conocimiento de la existencia de estos servicios digitales, la
oferta de datos que están disponibles es notoriamente superior al uso que la
ciudadanía hace de ellos y por tanto, todo este valor permanecerá oculto hasta
que los datos sean usados.
Tener suficientes conjuntos de datos accesibles permitirá que se genere
negocio en los municipios y que se creen productos y servicios innovadores y
en definitiva que se renueven el crecimiento económico y bienestar. A pesar de
ello, no bastará con la cantidad de conjuntos de datos publicados, sino con la
pertinencia de los mismos y que redunden en facilitar la vida a las personas
contribuyendo con el desarrollo de una mejor relación con el entorno, con más
calidad, diversidad y aceptando las correlaciones entre sí.
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