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REFERÉNDUM

aP'^ Daniel Zovatto • Iván Marulanda • Antonio Lizarazo • Rodolfo González

DEMOCRACIA DIRECTAY REFERÉNDUM

EN AMÉRICA LATINA

Daniel ZovattoIván MarulandaAntonio LizarazoRodolfo González

corteNacionalElectoralf?wowma a B.I..

Primera edición, julio de 2004Depósito legal: 4 - 1 - 266 - 04 PO.

© Corte Nacional Electoral© Daniel Zovatto© Iván Marulanda© Antonio Lizarazo© Rodolfo González

Av. Sánchez Lima N° 2482, SopocachiTel/Fax: 2424221, 2422338educiudadana @ cne.org.bowww.cne . org.boLa Paz, Bolivia

Editado por:Unidad de Análisis e Investigacióndel Área de Educación Ciudadana de 1 CNE

Cuidado de Edición: Rolando Costa B navidesDiseño Gráfico: Ernesto Azcuy Domín uezDiagramación: Percy MendozaImpresión: Artes Gráficas Sagitario S. .L.

Impreso en BoliviaTijaje de 4.000 ejemplaresDistribución gratuita. Prohibida su ven a

Las opiniones expresadas en este uaderno de Diálogo y Deliberación son de responsabilidadexclusiva de los autores y no compro eten la autonomía, independencia e imparcialidad de la CorteNacional Electoral.

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ÍNDICE

Presentación ................................................................................................... 7

Las instituciones de la democracia directaa nivel nacional en América Latina:un balance comparado, 1978 - 2004Daniel Zovatto............................................................................................. 11

Democracia directa:el turno de la decisión ciudadanaIván Marulanda ........................................................................................... 41

La experiencia colombianaAntonio Lizarazo ......................................................................................... 51

La experiencia uruguayaRodolfo González ......................................................................................... 61

Cuaderno de Diálogo y Deliberación

PRESENTACIÓN

Este primer Cuaderno de Diálogo y Deliberación constituye un felizacontecimiento para el Organismo Electoral. Primero, porque marca el iniciode una serie de cuadernos que, con estas características, se irán publicandocomo parte del trabajo del Área de Educación Ciudadana. Segundo, puesexpresa un compromiso con el conocimiento de una realidad que, esquiva ycompleja como la boliviana, requiere mucha reflexión, análisis y debate. Porúltimo, pero más importante, porque representa una apuesta, desde la CorteNacional Electoral (CNE), por el diálogo informado y la deliberación públicacomo herramientas imprescindibles para el fortalecimiento de la democracia.Feliz acontecimiento, entonces, porque implica recorrer un auspicioso caminoy, al mismo tiempo, asumir un desafío.

Ahora bien, ¿por qué difundir estos Cuadernos? La respuesta carece demisterios. Como máximo organismo en materia electoral, la CNE ha asumidoel reto y, más todavía, la misión institucional de contribuir activamente en elimpostergable impulso de una cultura política democrática. No es para menos.Transcurridas más de dos décadas desde que los bolivianos y bolivianas optamospor la democracia como forma de gobierno, hemos aprendido como país quela sola construcción de instituciones, reglas y procedimientos no constituyegarantía de estabilidad ni, menos, de permanencia. Es necesario, pues, dotarlea nuestro edificio político-institucional de un cimiento más sólido. Y esecimiento, además del desempeño de la propia democracia, no es otro que suejercicio cotidiano como forma de vida. Plural, participativa, diversa.

Pero la búsqueda de una cultura democrática requiere no sólo sentimientos,sino también razones y argumentos. Necesita información. Suponeentendimiento. Por ello la importancia de generar espacios desde los cuales sepueda avanzar en la exploración, más allá de sus principios y valores, de nuestrasdemocracias "realmente existentes". Y esta indagación, balance a la vez que

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Corte Nacional Electoral

vaticinio, no puede sino ser críde avances -que los hay-estancamientos que estándemocrático y sus instituciony comprender no sólo nuestNada mejor, para el efecto, q

El reto, en consecuencia"crisis, inflexión y cambio" cuna mayor participación en locoyuntura que enfrentamos hriesgos, pero también de opoun momento en el que existelogrado la promulgación dealcance, bien puede asumirseen nuestra democracia.

En tal sentido puede leerintroduce en nuestro ordenacomo el reconocimiento explforma democrática representun buen deseo. Testimoniopueblo no deliberaba ni gobautoridades creadas por ley,medio de sus representantes yLegislativa Ciudadana y el Rno resulta para nada desprecien materia de diseño institucpleno de estas conquistas de

Con esa convicción, estocupa de la democracia direcen América Latina. No es casmeses se ha vivido en Boliaprendizaje en torno a lo que"democracia diferente". Y e

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ica. Que contribuya al examen riguroso, fecundo,, pero en especial de aquellas debilidades yercando, en clave de amenaza, al régimens en la región. De ahí la relevancia de aprenderexperiencia, sino también la de otros países.

e avanzar en una perspectiva comparada.está lanzado. Más todavía en un escenario demo el actual, que exige de cada uno de nosotrosespacios públicos. No es poca cosa. La especialy en Bolivia constituye un terreno sembrado deunidades. No de otro modo se entiende que, enfuertes señales y tendencias de crisis, se haya

na avanzada reforma constitucional que, por suomo una plataforma para dar un salto cualitativo

e la Ley N° 2631, de 20 de Febrero de 2004, queento constitucional cuestiones fundamentales

cito de que Bolivia "adopta para su gobierno lativa y participativa ". Pero no sólo estamos antee ello es la definición de que si hasta ahora elrnaba sino por medio de sus representantes yn adelante el pueblo "delibera y gobierna porediante la Asamblea Constituyente, la Iniciativa

eréndum ". Este cambio de orientación y sentidoble. Al contrario, marca un significativo desafíoonal, pero en especial en términos de ejercicioocráticas.Cuaderno de Diálogo y Deliberación N° 1 se

a y, en especial, de la experiencia del referéndumal. Como bien sabemos, durante los últimos tresla un difícil pero muy productivo proceso deen el Organismo Electoral, identificamos comoque la realización del Referéndum vinculante


sobre la política energética del país (la primera consulta ciudadana de estanaturaleza en nuestra democracia) fue algo así como un gran salto para avanzaren la expansión de la ciudadanía a partir del reconocimiento de un derechopolítico fundamental: participar de manera directa en la toma de decisionespúblicas. Y más allá de los resultados, está visto, así se hizo.

Por ello para este primer Cuaderno hemos invitado a prestigiososespecialistas de la región a fin de que intercambien con nosotros, bolivianos ybolivianas, la experiencia que en torno al referéndum existe en otros países.Iniciamos la discusión con un balance comparado para América Latina sobrelas instituciones de la democracia directa, realizado por el investigador argentinoDaniel Zovatto. Luego tenemos una estimulante lectura sobre la democraciadirecta como ejercicio de decisión ciudadana, a cargo del experto colombianoIván Marulanda. Y dos experiencias nacionales de referéndum en la región,expuestas por los magistrados Antonio Lizarazo y Rodolfo González,autoridades de los organismos electorales de Colombia y de Uruguay,respectivamente.

Pero este documento no es sólo el resultado de un esfuerzo académico. El

conjunto de trabajos que aquí presentamos forma parte de las JornadasCiudadanas de Diálogo Referéndum 2004 que, con el apoyo de la Organización

de Estados Americanos (OEA) y del Instituto Internacional para la Democracia

y Asistencia Electoral (IDEA Internacional), organizó el Organismo Electoral,

en mayo pasado, en las ciudades de Sucre, Cochabamba, Santa Cruz, Tarija y

La Paz. Esta labor, sin duda, fue alentadora e incitante. En las Jornadas

participaron más de dos mil personas que, desde diferentes visiones regionales

y socioculturales, dieron sustancia a estos encuentros democráticos en tomo

al referéndum y sus implicaciones. Para todos ellos, pues, nuestro

agradecimiento y, mejor todavía, nuestro renovado compromiso.

Y para ustedes, dilectos lectores y lectoras, este Cuaderno inaugural que,sentimos, contribuirá al diálogo informado y la deliberación pública en tornoa los andamios de nuestra democracia, ésta, la única que tenemos.

Dr. José Luis Exeni R.Director Nacional de Educación Ciudadana


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Las instituciones de la democracia directaa nivel nacional en América Latina:

un balance comparado , 1978 - 2004*

Daniel Zovatto

Resumen

La transición a la democracia en América Latina muestra a lo largo de

estos veinte años dos etapas principales. Una, durante los años 1980, década

perdida en lo económico pero de gran avance en materia democrática. La otra,

a lo largo de los años 90, caracterizada por la crisis de representación del

sistema partidario y el descontento creciente con la política; situaciones que

trataron de ser superadas en numerosos países de la región mediante una doble

vía: reformas constitucionales por un lado e incorporación de mecanismos de

democracia directa por el otro. Así, en tiempos como los actuales, en que los

parlamentos y los partidos no gozan de confianza ante la opinión pública, los

mecanismos de participación ciudadana son vistos por ciertos sectores como

una opción válida para mejorar la representación, incrementar la participación

y mantener la estabilidad de los sistemas políticos. Se ha instalado así, en la

agenda política latinoamericana, un debate en torno a los potenciales beneficios

y riesgos de estas instituciones.

Determinar hasta qué punto estas instituciones de democracia directa hanllegado para quedarse y cuáles han sido sus efectos principales en relación conlos problemas respecto de los cuales tratan de dar respuesta son los objetivos

* Este trapajo es publicado con la autorización del Dr. Daniel Zovatto G., Director Regional para América Latina deInternational IDEA.

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centrales de este trabajo, el cual abordamos en clave comparada, cubriendo ennuestro análisis desde la perspectiva geográfica, a los 18 países de AméricaLatina, y desde la temporal, el periodo que va desde 1978 (fecha de arranquede la Tercera Ola en nuestra Región) hasta fines de 2001.

Un balance preliminar evi encia que pese a la generalizada incorporaciónde los mecanismos de democracia directa en los textos constitucionales de laregión, la mayoría de los siste as políticos latinoamericanos siguen teniendoun bajo componente de democracia directa en el nivel nacional, con excepcióndel Uruguay. Hay una rique a mucho mayor, con una gran variedad demecanismos y modalidades, n el ámbito estadual y local/ municipal, cuyoestudio comparado sigue virgen y valdría la pena abocarse a ello.

Antes de adentrarnos al estudio propiamente dicho de nuestra materiacabe indicar que por instituciones de democracia directa entendemos, eneste trabajo, las diversas for as de participación política que se realizan através del ejercicio del voto directo y universal. Su objetivo principal esinvolucrar al conjunto de la ciudadanía en el proceso de toma de decisionessobre cuestiones públicas (ac s o normas), y no el de elegir a los miembrosde los poderes Legislativo o 1 jecutivol.

1. Importancia del tema y estado del debate

¿Puede lo poco posible se deseable? Una primera respuesta diría que estapregunta es irrelevante, ya que si la democracia directa es poco posible, notiene sentido preguntarse si es deseable. La historia indica que la experienciade la democracia griega, más recisamente la ateniense, así como algunas delas comunas urbanas medievales fue corta, y que los grados de democraciapura" que alcanzaron son bastante discutibles.

Las experiencias de Liech enstein, de Italia, de algunos estados miembrosde los Estados Unidos de Nort américa, pero sobre todo de Suiza -el ejemplo

M. ARAGÓN y J. LÓPEZ. " Plebiscito" . E Diccionario Electoral , San José , Instituto Interamericano de Derechos

Humanos. 2 (H.10. Tomo II , Pág. 981.

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más citado y estudiado-, evidencian la importancia que estos mecanismosdesempeñan en el proceso de formación de la voluntad política. Sin embargo,las citadas experiencias, si bien interesantes desde el punto de vistacomparado, no permiten entender a cabalidad el funcionamiento de estasinstituciones en nuestra región.

Más allá de estas consideraciones, lo cierto es que, en tiempos como losactuales, en que los parlamentos y los partidos no gozan de confianza ante laopinión pública, los mecanismos de participación ciudadana son vistos porciertos sectores como una opción válida para mejorar la representación,incrementar la participación y mantener la estabilidad de los sistemas políticos.Se ha instalado, así, en la agenda política latinoamericana, un debate en tornoa los potenciales beneficios y riesgos de estas instituciones.

En efecto, para un sector, existe una contraposición peligrosa entre lademocracia representativa y la democracia directa, así como el riesgo de unposible uso demagógico de estas instituciones. Para otro, en cambio, estasupuesta contradicción es cosa del pasado, ya que como la experienciacomparada lo demostraría, las instituciones de democracia directa más queuna alternativa per se, deben ser vistas como complemento de la democraciarepresentativa.

2. Principales modalidades en América Latina

A nivel comparado latinoamericano, existe una variedad de institucionesde democracia directa, sumada a una pluralidad conceptual y terminológicaque genera confusión. En efecto, dado que la mayoría de las constitucioneslatinoamericanas denominan a estos mecanismos con términos diferentes:iniciativa legislativa popular, plebiscito, referéndum, consulta popular,revocatoria de mandato, cabildo abierto (para citar tan sólo algunas de lasexpresiones más usuales), la búsqueda de un acuerdo terminológico yconceptual que vaya más allá del ámbito nacional resulta casi imposible.

En nuestro caso, hemos clasificado los mecanismos de democracia directaen tres grupos: consulta popular (plebiscito/referéndum), de lejos el mecanismo

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Corte Nacional E/actora/

más usado; la iniciativa legi lativa popular y la revocatoria de mandato.Conscientes de que toda clasificación presume grados diversos de subjetividady arbitrariedad, el propósito que nos anima es presentar un tema muy complejode la manera más clara posibl .

Un criterio combinado d clasificación distingue entre mecanismos dedemocracia directa personales o sustantivos (por su ámbito de aplicación) y"desde abajo" o populares, o "desde arriba" o institucionales (por su origen).Ver ilustración en el gráfico ecanismos de Democracia Directa.

Mecanismos de Democracia Directa

Personal:Ámbito

deaplicación

L+ Sustantivo:1

Obligatoria

Siempre "desde abajo"

Siempre "desde abajo"

"desde arriba"

Revocatoriade mandato

Iniciativa Constitucional

legislativa i Legislativapopular

Consultapopular

Temas constitucionales

Temas legales

Temas de Interés nacional

r--- --lFacultativa

Automática Casos Vinculantepredeterminados o no

L

F- ' 1Siempre

vinculante

Ejecutivo

i

wi -1Congreso Ambos

1

"desde abajo"

Siemprefacultativa

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Consulta popular, plebiscito o referéndum son términos que se utilizanindistintamente en los diferentes países de América Latina para hacer referenciaal más común y al más utilizado de los mecanismos de democracia directa. Sibien algunos distinguen entre plebiscito (consulta directa al pueblo sobrematerias políticas de gran importancia) y referéndum (consulta popular queversa sobre la aprobación de textos legales o constitucionales) en este trabajoempleamos el término consulta popular para referirnos indistintamente a estosmecanismos. Seguimos, en este sentido, la posición de Santamaría Pastor yBiscaretti Di Ruffia, entre otros2.

Por su naturaleza, la consulta popular puede ser obligatoria o facultativa.A su vez, la obligatoria puede ser dividida en: (a) obligatoria automática, cuandose está frente a un caso previsto específicamente en la Constitución, y (b)obligatoria acotada a determinados procedimientos, que sólo son iniciadoscuando surge una situación predefinida (por ejemplo, un conflicto entre elEjecutivo y el Congreso no solucionable en el marco del sistema representativo).

Ejemplos de consulta obligatoria automática los encontramos en países comoEl Salvador, Panamá y Guatemala, entre otros, donde determinadas decisionesque afectan a la soberanía nacional están sujetas a la decisión de los ciudadanos.En el primero, la posibilidad de conformar una república unida de los países delistmo centroamericano. En el segundo, el destino del Canal de Panamá. En eltercero, las regulaciones del diferendo territorial entre ese país y Belice.

Por su parte, Perú y Chile cuentan con consultas obligatorias de carácteracotado. Así por ejemplo, en Perú se requiere para aquellas reformasconstitucionales que teniendo mayoría absoluta no llegan a obtener el respaldode los 2/3 de los integrantes del Congreso. En Chile se consultan las reformasconstitucionales sólo si hay divergencia entre el Ejecutivo y el Parlamento.

En esta línea, Santamaría Pastor, tras poner de manifiesto que "conforme a la distinción clásica en la doctrinaconstitucionalista, el nombre de referéndum es sólo aplicable a las consultas populares que versan sobre la aprobación

de textos legales", entiende que no cabe establecer ninguna distinción relevante y se trata , en todo caso, de una

cuestión meramente académica . Por su parte , Biscaretti di Ruffia considera que el término plebiscito se deberíautilizar para el pronunciamiento del cuerpo electoral con relación a un hecho, acto político o medida de gobierno

(en particular , cuestiones de carácter territorial y asuntos relativos a la forma de gobierno ), reservando la

denominación "referéndum" para la "manifestación del cuerpo electoral respecto a un acto normativo ". Ver M.

ARAGON y J. LOPEZ. Op.cit. pág. 980.

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A su vez, las consultas fac ltativas pueden ser divididas en dos grupos: (a)cuando la iniciativa proviene "desde arriba" (es decir cuando son los órganosestatales los que tienen de mañera exclusiva el derecho de poner en marcha elmecanismo), y (b) cuando la i iciativa proviene "desde abajo", es decir de lapropia ciudadanía. En los casos de iniciativas "desde arriba" éstas puedenprovenir del Ejecutivo, del C ngreso o de ambos de manera coordinada. Enlos casos de iniciativas "desde abajo" es importante precisar cuál es la barreraa sortear (porcentaje o número) mínimo de firmas de ciudadanos) para poneren marcha el mecanismo.

Consultas populares facul tivas están previstas en un total de dieciséis paísesde la región. En Argentina, B livia, Brasil, Colombia, Nicaragua, Panamá yParaguay la iniciativa reside principal o exclusivamente en el Congreso. EnGuatemala el pueblo puede hacer uso de este mecanismo al igual que la AsambleaLegislativa. En Costa Rica, hile, Honduras, Perú, Uruguay y Venezuela lainiciativa pude provenir del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo o del Pueblo.En El Salvador es el Poder Eje utivo el único que puede iniciar un referéndumdirigido a convocar una Asa blea Constituyente. En Ecuador es el PoderEjecutivo o el Pueblo quienes están facultados para iniciar una consulta. EnBolivia, por su parte, aún no ha sido reglamentada la institución del referéndum,por lo que no se conoce las condiciones que regirán su aplicación.

Por su carácter, los resu tados de las consultas populares pueden servinculantes o no, y en caso e ser vinculantes con o sin exigencia de undeterminado quórum. En el c nstitucionalismo comparado latinoamericanoobservamos que los procedimientos obligatorios y vinculantes se establecenpara todas las consultas que su onen ratificar reformas constitucionales. Cabeadvertir empero, que la mayo a de los países de la región no asocian la validezde una consulta con un dete inado quórum de la votación.

En Colombia, Ecuador, Uruguay y Venezuela las consultas contra leyestienen carácter vinculante. n Nicaragua también lo tienen las consultaspropuestas por el 60% de lo integrantes del Parlamento. En Argentina yParaguay, el Congreso puede eterminar que una consulta sea vinculante o no.En Argentina, los resultados de las consultas populares convocadas únicamentepor el Presidente no son vm ulantes; tampoco lo son los resultados de las

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consultas iniciadas por el Congreso sin una convocatoria por ley. En Colombia,cuestiones propuestas por el Presidente con el acuerdo del Parlamento sí tienencarácter vinculante. En Honduras la consulta será vinculante si participan porlo menos el cincuenta y uno por ciento (51%) de los ciudadanos inscritos en elCenso Nacional Electoral al momento de practicarse la consulta; y si el votoafirmativo logra la mayoría de votos válidos. Si el resultado de la votación noes afirmativo, la consulta sobre los mismos temas no podrá realizarse en elsiguiente período de Gobierno de la República.

Por su parte, en Costa Rica los resultados serán vinculantes para el Estadosi participa, al menos, el treinta por ciento (30%) de los ciudadanos inscritosen el padrón electoral, para la legislación ordinaria, y el cuarenta por ciento(40%) como mínimo, para las reformas parciales de la Constitución y losasuntos que requieran aprobación legislativa por mayoría calificada.

Un aspecto a destacar es que en un buen número de países, el campo materialde aplicación de las consultas populares está restringido mediante la exclusiónde determinadas materias, o basándose en disposiciones positivas más o menosprecisas, como en Ecuador, Honduras, Guatemala y Colombia. Por el contrario,en unos pocos países, entre ellos Argentina, Brasil y Nicaragua, no existen límitesexpresos al posible campo de aplicación de una consulta popular.

Por último, cabe señalar que sólo Colombia, Costa Rica, Venezuela y Uruguay

cuentan con la institución del referéndum abrogativo o sancionatorio, el cual

otorga a los ciudadanos la posibilidad de revocar leyes surgidas del sistema

representativo. Sin embargo, en esos países, determinadas materias, por ejemplo

la política fiscal, monetaria, crediticia, o en el caso específico de Uruguay, aquellas

que sean privativas del estado, quedan excluidas de su campo de aplicación.

El segundo mecanismo de democracia directa es la iniciativa popular,entendiendo por tal el derecho de la ciudadanía a proponer proyectos de ley yreformas legales o constitucionales, totales o parciales. Puede estar formuladao no formulada. La no formulada consiste en simples peticiones al Congresopara que legisle sobre determinados asuntos. La iniciativa formulada vaacompañada de un proyecto de ley. Si bien casi la mitad de los países de AméricaLatina regulan estos mecanismos en sus diferentes modalidades, cabe señalarque, con la excepción del Uruguay y Colombia, su uso ha sido muy limitado.

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Por regla general, salvoIlegislativas populares ad parla

constitucional presentados son

respecto la toma éste sin consu

Hay en cambio, unos pocos

legislativa de origen popular.constitucional que provienen capoyo del 10% de los electoreconsulta popular. En Colombilde ley de iniciativa popular hadebe ser sometido a "referéndielectores inscritos en el censo idonde la legislación prevé la pelegislativa rechazada por el R

Finalmente, la revocatori

sin efecto el mandato del tit

general en América Latina,

subnacional salvo para los cas

que sí lo contemplan a nivel

establecido para todos los

Presidente de la República. F

empleado a nivel nacional en

el contrario, este mecanismo

suhnacional y ha sido utilizas

Bolivia y Colombia entre otri

El Cuadro N° 1 sistemaspaíses, la situación actual en ide democracia directa. De la iIde países (10) en los cuales eestos han sido utilizados. El selque pese a tener regulado alFinalmente, el tercer grupo (:estos mecanismos a nivel nao

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el caso de Uruguay, se trata de iniciativasnentum, ya que los proyectos de ley o reformaestudiados por el parlamento y la decisión al

.ltar con el electorado.países que cuentan con una auténtica actividad

Así, en Uruguay las iniciativas de reforma

le la ciudadanía y que cuentan al menos con el

s hábiles, deben ser sometidas directamente a

i, por su parte, en los casos en que un proyecto

ya sido rechazado en el parlamento, el mismo

im aprobatorio" si así lo solicita el 10% de los

electoral. Otro caso a destacar es el del Perú, en

sibilidad de someter a referéndum una iniciativa

irlamento.a de mandato consiste en la facultad de dejaralar de un cargo de elección popular. Por loesta posibilidad queda limitada al ámbito

os de Colombia, Ecuador, Panamá y Venezuelanacional. En el caso de este último país, está-argos de elección popular, incluido el delmpero, a la fecha, este mecanismo no ha sidoningún país de la región. Cabe anotar que, porestá regulado en varios países en el ámbito

lo en algunas oportunidades en Ecuador, Perú,r, s.za de manera resumida, en tres categorías de

nateria de regulación y uso de los mecanismos

iformación se deriva que existe un primer grupo

giste al menos uno de los mecanismos y éste o

tundo grupo de países (6), lo constituyen aquellos

;uno de los mecanismos, no lo han utilizado.

;) reúne a los países que no prevén ninguno de

Zonal.

1 1 I^^ 1411 01


Cuadro N° 1Mecanismos de democracia directa en América Latina

(Nivel nacional)

País Iniciativa Consulta popular Revocatoria de mandatolegislativa popular (plebiscito/referéndum)

Argentina Sí, iniciativa de leyes Sí No a nivel nacionalNo se ha utilizado Si a nivel provincial

Brasil Sí, iniciativa de leyes Sí para temas específicos NoNo se ha utilizado Sin legislar

Colombia sí Sí SíA nivel subnacional

Chile No Sí sólo para reforma Noconstitucional cuando haydesacuerdo entre Ejecutivoy Congreso

Ecuador Sí, iniciativa de leyes y Sí No a nivel nacionalconstitucional Sí para alcaldes, prefectosNo se ha utilizado y diputados provinciales.

Guatemala Sí Sí NoNo se ha utilizado

Panamá No Sí SíNo se ha utilizado

Perú Sí, iniciativa de leyes Sí No a nivel nacional.No se ha utilizado Sí, aplicado a alcaldes,

regidores, y autoridadesde gobiernos regionales.

Uruguay Sí, iniciativa constitucional Sí Noen materia exclusiva degobierno departamental

Venezuela Sí, iniciativa constitucional Sí Sí para todos los cargosy legislativa No se ha utilizadoNo se ha utilizado

Bolivia Si Sí NoNo se ha utilizado No se ha utilizado

Costa Rica No a nivel constitucional Sí NoNo se ha utilizado

El Salvador Sí Sí NoNo se ha utilizado No se ha utilizado

Honduras No SiNo se ha utilizado

Nicaragua Sí Sí NoNo se ha utilizado No se ha utilizado

Paraguay Sí Sí NoNo se ha utilizado No se ha utilizado

México No No NoRepública No No No

1 Dominicana

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Resumiendo, como ya se alarnos en la introducción, a inicios de los 90cobró fuerza en América Lati a la tendencia de expandir los mecanismos dedemocracia directa en busca e mayores niveles de participación ciudadana,

para corregir la crisis de representación.En la gran mayoría de 1 s casos, el origen de la incorporación de las

instituciones de democracia d recta en las constituciones reformadas a lo largode los años 90 tuvo dos caus s principales. Una, la crisis de los sistemas departidos produjo un vacío creciente en el ámbito de la representación política,el cual fue llenado en algunos países por líderes neopopulistas que llegaron alpoder criticando la democracia representativa y prometiendo solucionar losgrandes problemas nacionales mediante el uso de la democracia participativay de la relación directa con el pueblo (Fujimori en Perú, Bucaram en Ecuadory Chávez en Venezuela, entre otros). La otra se dio en países en medio de unaextrema crisis institucional n los cuales la élite dominante incorporó losmecanismos de democracia d recta como una válvula de escape para evitar uncolapso del sistema democrá ico (Paraguay y Colombia, entre otros)3.

Resultado de este proce o, a inicios del año 2004, dieciséis países deAmérica Latina regulan, a niv 1 nacional, diferentes mecanismos de democraciadirecta en sus respectivas constituciones. Cabe advertir que la casi totalidadde las constituciones refor adas en Latinoamérica durante la década delnoventa (Argentina, Colo bia, Ecuador, Paraguay, Perú y Venezuela)incorporaron a su articulado estos mecanismos y procedimientos. El caso deUruguay es atípico ya que estos mecanismos datan de 1934. Sin embargo, a lafecha, sólo unos pocos países han hecho uso frecuente de los mismos, entreellos Uruguay en primer lugar y Ecuador en segundo. Los países que más

M. BARCZAK." Representation By Cnsultation? The rise of Direct Democracy in Latin America". En Latin

American Politics and Society. Pág. 55-t

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recientemente han incorporado en sus Constituciones estas figuras, son Costa

Rica en mayo de 20024, Honduras en Enero de 20045 y Bolivia en Febrero delmismo año6.

En el Cuadro N° 2 se presentan las referencias constitucionales queconciernen al uso de los mecanismos de democracia directa en los diferentespaíses de la región.

Cuadro N2 2América Latina : Mecanismos de democracia directa

en normativa constitucional

PAIS AÑO DE LA CONSTITUCIÓN ARTÍCULOS RELEVANTESArgentina 1853, con reforma en 1994 1,4,23,38,Bolivia 2004 4Brasil 1988, con reforma en el 2001 14, 49, 18-Colombia 1991, con reforma en el 2001 40, 103, 105*, 170, 297', 307*, 319*, 321*, 377Costa Rica 2002 102;105;124;129;195Chile 1980 , con reforma en el 2000 5, 32, 107*, 117, 119Ecuador 1998 103, 104, 105, 106*, 107*, 109, 110, 111, 112, 113; 146El Salvador 1983 , con reforma en el 2000 73,89Guatemala 1985, con reforma en 1994 173, 280, Disp. Trans. Artículo 19Honduras 2004 5Nicaragua 1987, con reforma en 1995 2, 168, 173Panamá 1972, con reforma en 1994 235*, 236*, 308, 319Paraguay 1992 121, 122, 123, 290Perú 1993, con reforma en el 2000', 2, 31, 32,190*, 206Uruguay 1967, con reforma en 1997 79, 82, 304*, 322, 331Venezuela 1999 6, 70, 71, 72, 73, 74

* Hace referencia a cuestiones regionales o locales.

Ley No.8281 del 28 de mayo de 2002.El Congreso acordó reformar por adición el artículo 5 del Decreto Legislativo No. 131 del 11 de enero de 1982, enel cual se instituyen como mecanismos de consulta a los ciudadanos el referéndum y el plebiscito para asuntos deimportancia fundamental de la vida nacional. Una Ley Especial aprobada por dos terceras partes de la totalidad delos diputados del Congreso Nacional determinará los procedimientos, requisitos y demás aspectos necesariospara el ejercicio de las consultas populares. 20 de enero de 2004.

Ley No. 2631, del 20 de febrero de 2004, que reforma la Constitución Política del Estado en sus artículos 1°, 4°.38°,52°,61°, 71°, 95°,120°,222°,223°,224°, 231°, y 232°. El artículo 4° señala que el pueblo delibera y gobierna pormedio de sus representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa Legislativa Ciudadana y elReferéndum establecidos por esta Constitución y normados por esta Ley.

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Por su parte, dos países e la región (República Dominicana y México)no contemplan en sus textos constitucionales estos mecanismos, aunque enel caso mexicano, sí se conte pla a nivel regional en algunos de sus Estados.Finalmente, tenemos los caso de Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Honduras,Nicaragua y Paraguay que si los incluyen aunque nunca los han empleadohasta el presente. Colombi , pese al amplio menú de mecanismos dedemocracia directa regulado en su constitución de 1991, ha hecho escasouso de los mismos en el ámb to nacional.

3. Evolución y análisi s de la experiencia latinoamericana(1978-2004) en el uso de os mecanismos de democracia directa

El Cuadro N° 3 presenta na visión sistematizada de la aplicación de losmecanismos de democracia directa en los países de la región, durante elperíodo 1978-2004.

Como podemos ver, entre 1978 y el año 2004, se realizaron un total detreinta y dos consultas popul es en diez países de la región, de las cuales cincotuvieron lugar durante la vigencia de gobiernos autoritarios, mientras que lasrestantes 27 corresponden a g biernos democráticos en los respectivos países.

En lo que respecta a la consultas realizadas durante la vigencia deregímenes autoritarios, estas se dieron en Panamá en 1983, Uruguay en 1980y en Chile en 1980, 1988 1989. El plebiscito uruguayo de 1980 fuedesfavorable para los milit res, abriendo así el camino a cuatro años denegociación que desembocar n en la restauración de la democracia. En Chile,en cambio, el régimen del General Pinochet venció en 1980 e impuso suConstitución. Pero en la co sulta de 1988, cuyo objetivo era asegurar lacontinuidad de Pinochet en 1 ejercicio de la presidencia, el resultado le fueadverso. La tercera consulta (1989), si bien se realizó también durante elrégimen pinochetista, tuvo por objetivo perfeccionar un acuerdo de salidamotivado por la derrota sufrí a por el régimen militar un año antes.

La finalización de los c nflictos armados en Centroamérica durante losaños noventa registra un sólo caso de consulta popular asociado a los procesosde paz, el de Guatemala d 1999, que fue ampliamente rechazado por laciudadanía. Ni en Nicaragua i en El Salvador se utilizaron estos mecanismos.

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Vin

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nte.


Las consultas realizadas en Argentina en 1984, en Colombia en 1990(seguida de una convocatoria a una Asamblea Constituyente que la tornómuy relevante) y en 1997, y las que se llevaron a cabo en Ecuador, enjunio de 1986, así como las "consultas-encuestas", no tuvieron caráctervinculante, aunque la última, de 1997, dio lugar a una AsambleaConstituyente que incorporó buena parte de lo que había sido sometido aconsulta y aprobado por la ciudadanía. Las restantes sí fueron vinculantes.De éstas, dieciséis fueron para aprobar o rechazar reformas constitucionales9(seis de ellas en Uruguay -tres aprobadas y tres rechazadas-; dos enChile aprobadas; tres en Panamá -dos de ellas rechazadas-; dos enGuatemala -una aprobada y otra no-; y tres aprobadas en Ecuador, Perúy Venezuela respectivamente). Dos de las consultas fueron referéndumderogatorios de leyes (las dos en Uruguay). Una consulta (la de Colombiade 1990) legitimó e integró el mismo día una Asamblea Constituyente. Lomismo ocurrió en Venezuela en abril de 1999.

Por su parte, los autogolpes de Fujimori en Perú (consumado) y de SerranoElías en Guatemala (fallido) condujeron a las consultas llevadas a cabo en ambospaíses en 1993 la de Perú y en 1994 la de Guatemala, trajeron como consecuenciauna nueva Constitución en Perú y reformas a la Constitución guatemalteca. Losprofundos cambios que llevaron al colapso del sistema político partidario vigenteen Venezuela desde el Pacto de Punto Fijo de 1961, condujeron a dos consultaspopulares en 1999 y a la adopción de una nueva Constitución ese mismo año.

De la totalidad de las consultas a la ciudadanía realizadas en América Latinadurante el período 1978-2003, la gran mayoría tuvo su origen en iniciativas "desdearriba". El Poder Ejecutivo promovió las consultas de Argentina en 1984, deColombia en 1997 y 2003 y de Venezuela en el 2000, y las cuatro llamadas consultas-encuestas de Ecuador. En total ocho casos.

En cuanto a las aprobaciones de reformas constitucionales cabe señalarque si bien éstas son formalmente promovidas por los órganos legislativos y/o constituyentes, en seis casos el proceso fue iniciado por el Ejecutivo:

No tomamos en cuenta los plebiscitos brasileños de 1993 que estaban previstos en la Constitución de 1988.

Tampoco la consulta chilena de 1988 prevista en la Constitución de 1980.

27


Guatemala en 1994; Panamá n 1998; Perú en 1993; Venezuela en 1999 yChile y Uruguay, ambas en 19 110, durante los regímenes militares.

En síntesis, el Ejecutivo inició 14 de las 32 consultas realizadas. Otrasdiez fueron la consecuencia d acuerdos de la clase política plasmados enconstituciones aprobadas rechazadas, o resultado de previsionesconstitucionales previamente ac rdadas, como las ya citadas consultas brasileñade 1993 y la chilena de 1988. n total, 24 de las consultas se llevaron a cabocon base en iniciativas "desde arTiba".

Los restantes ocho casos s trataron de iniciativas "desde abajo". Siete deellas en Uruguay: dos reforma constitucionales aprobadas (en 1989 y 1994),dos rechazadas (en 1.994 y 199 9) y tres referéndum convocados para revocarleyes. La octava, como ya se señaló, tuvo lugar en Colombia en 1990, fue decarácter informal y dio origen la nueva constitución de 1991.

4. Balance

4.1 Uso y frecuencia de Iajaplicación de estos mecanismos

El análisis de la experiencia latinoamericana de los últimos veinticincoaños evidencia, pese a la perce ción que existe en contrario, que el uso de losmecanismos de democracia di ecta, a escala nacional, ha sido modesto. Enefecto, estas instituciones han s do utilizadas en 10 de los 16 países que regulanestos mecanismos (todos en democracia a excepción de Chile), pero de manerafrecuente sólo en dos de ellos Uruguay y Ecuador) y en Venezuela desde lallegada al poder del Presidente Chávez.

Sin embargo, una mirada retrospectiva desde el inicio de la transición a lademocracia (fines de 1970) evi encia una tendencia creciente al empleo de lasinstituciones de democracia directa. En efecto, mientras durante la década delos años 1980 se realizaron nu ve consultas populares, durante la década delos 90 el número saltó a diecin eve, en su mayoría para legitimar o rechazarreformas constitucionales. A artir de 2000 se han realizado tres consultas(Venezuela, Colombia y Urug ay).

28

1 1 1,p „^p^ -17 '041, iI el 1 1 I , (,N 4.1.+L41 I 1.I 1 ! 1 11


A escala nacional, no es posible establecer una regla general que expliqueporqué algunos países han empleado más que otros estos mecanismos. Parecieraque la respuesta pasa por el contexto partidario y por la cultura políticadominante de cada país. Así, por ejemplo, en Uruguay estos mecanismospreexistieron al proceso de restauración democrática. Después del retorno a lademocracia sólo se registró como novedad el uso, hasta entonces desconocido,del mecanismo de derogación de leyes por medio de un referéndum. EnEcuador, diversos presidentes en situación de asedio constante o de dudosalegitimidad, ante un sistema político partidario muy débil y fragmentado,recurrieron inútilmente a la opinión ciudadana para tratar de zanjar susrespectivas crisis políticas.

En algunos países más grandes de la región, como Brasil y Argentina,estos mecanismos prácticamente no han sido utilizados, y en México nohan sido empleados del todo, al no tenerlo regulados en su ordenamientoconstitucional. Argentina, como vimos, registra a escala nacionalúnicamente un ejercicio ritual a través de una consulta no vinculante sobreel tema del laudo limítrofe sobre el canal de Beagle. Por su parte, la consultaobligatoria llevada a cabo en Brasil en 1993, respecto a la posibilidad deimplantar el parlamentarismo y la monarquía, arrojó resultados adversospara ambas propuestas.

4.2 Origen de la utilización de los mecanismos de democraciadirecta en América Latina

Como ya se indicó, 24 de las 32 consultas populares tuvieron origen "desdearriba" y sólo ocho fueron iniciadas "desde abajo", de las cuáles siete se llevarona cabo en un solo país: Uruguay. Esta tendencia obedece al hecho de que sibien algunos Estados prevén la intervención de la ciudadanía para iniciar unaconsulta popular, por lo general, en la mayoría de los países, esta potestad sereserva al Ejecutivo o al Congreso.

Por su parte, varios presidentes latinoamericanos han utilizado estosmecanismos de democracia directa con suerte diversa durante el período 1978-2004. En Panamá, el ex Presidente Pérez Balladares fracasó en su intento de

29

Corte Nacional Electora/

modificar la constitución para a

Sixto Durán logró respuestas fa

negativas en la segunda, lo que

uruguaya registra una derrota

constitucional que separaba las

reforma que había sido aprob,

Posteriormente, esa misma nor

Por su parte, el ex Presidente

Venezuela, utilizaron estos m

sus respectivos proyectos poli

tercer mandato como president

del año 2000 y la consiguiente c

el Presidente Álvaro Uribe, am

a su gestión, intentó involucrar

de diversa índole, presentánc

diversos, que iban desde la in

corporaciones públicas de orig

Congreso y la aprobación de r

básico. Los resultados de este e

una de las preguntas logró la v

4.3 El papel jugado por la

Los ordenamientos constitula iniciativa de la ciudadanía psupone una mayor capacidadtenerse presente, que a la fecha

utorizar la reelección. En Ecuador, el Presidentevorables en una primera consulta-encuesta perolebilitó su gestión de gobierno. La clase políticaen 1994 al no lograr imponer una reforma

listas de votación municipal de las nacionales;da por 2/3 de los integrantes del parlamento.ma se incluyó en la reforma aprobada en 1996.Fujimori de Perú y el Presidente Chávez de

ecanismos de manera exitosa para consolidarticos, si bien el primero, debió renunciar a su

debido al fraude cometido durante la elecciónrisis política desatada. Finalmente en Colombia,parado en una significativa aprobación populara la población en la toma de varias decisiones

toles quince preguntas que abarcaban temasstauración del voto nominal y público en lasen popular, hasta la reducción del tamaño delnuevos recursos para educación y saneamiento!sfuerzo fueron negativos, en razón de que sólootación necesaria para su aprobación.

sociedad civil

ionales de varios de los países de la región prevéna reformar la Constitución, lo que en principio

e decisión de parte de esta. Sin embargo, debeicamente Uruguay ha utilizado este mecanismo.a través de movimientos ad hoc, se dio sólo enLa iniciativa de la sociedad civil

los casos de las reformas constiy 1999 para defender al sector

cionales planteadas en Uruguay, en 1989, 1994jubilados y pensionistas, a sectores ligados a lanr

enseñanza y al Poder Judicial,que presentaron los jubilados e

habiendo triunfado únicamente las propuestas1989 y 1994.

30


También fueron de iniciativa popular los referéndum derogatoriosplanteados en el Uruguay . El de 1989 , referido a los abusos de los derechoshumanos y que fue promovido por una coalición de partidos de izquierda yun movimiento ad hoc de la sociedad civil, fracasó. El de 1992, que rechazabala posibilidad de privatizar parcialmente la empresa telefónica , fue promovidotambién por fuerzas partidarias de izquierda en conjunto con el sindicato detrabajadores de esa empresa , se aprobó y, el de 2003 , que rechazaba la eventualasociación de la Administración Nacional de Combustibles , alcohol y Pórtland(ANCAP), con otras empresas públicas o privadas fue iniciado con unacampaña de recolección de firmas en oposición a esta asociación. Comopuede verse , la participación de las organizaciones de la sociedad civil hasido limitada en Uruguay dado que en los dos primeros casos se registró laalianza de esos movimientos sociales ad hoc con fuerzas partidarias. EnColombia, el "movimiento estudiantil de la 7a papeleta" promovió los cambiosque llevaron a la reforma constitucional de 1991 . En el resto de los casosregistrados en la región , la iniciativa correspondió principalmente alPresidente o al Parlamento , por lo general de acuerdo con las normasconstitucionales que obligan a la consulta ciudadana.

Varios países prevén asimismo , la iniciativa legislativa de parte de laciudadanía exigiendo para ello un determinado porcentaje de electores quevaría según el caso . Algunos países (entre ellos Brasil, Perú y Venezuela)también establecen en su constitución que si el Parlamento rechaza un proyectopresentado por iniciativa popular , un determinado porcentaje de los ciudadanospuede pedir que se someta a referéndum para su aprobación directa. Paraguayy Uruguay también prevén constitucionalmente este mecanismo, pero al igualque en los países arriba citados, aún no se sancionaron las leyes necesariaspara su puesta en marcha.

Un caso a destacar es la existencia de la iniciativa legislativa en CostaRica, que si bien no está regulada por la Constitución , se efectúa a través de laOficina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa , la cual desde sucreación en 1993, ofrece la posibilidad de recibir anteproyectos de ley por

31

Corle Nacional Electora/

parte de distintos grupos de in rés, o de personas en forma individual, ademásde recibir sugerencias y aports varios10.

En cuanto a los efectos que estos mecanismos han tenido, puede afirmarseque en general su uso en el ámbito nacional no ha dado mayor protagonismoreal a la sociedad civil. Por su arte, el fortalecimiento de los niveles de controlciudadano sobre el gobierno respecto de los otros órganos del sistemarepresentativo sólo ha opera en forma limitada. Únicamente en Uruguay,los mecanismos de referéndu contra leyes pueden citarse como ejemplo, sibien el resultado obtenido tod vía es objeto de debate".

Por otro lado, y pese a e tar previstos constitucionalmente la puesta enmarcha de estos mecanismos la iniciativa de la sociedad civil no es fácil. Serequiere una conjunción de oluntades alrededor de un tema relevante ymovilizador y la conformació de un movimiento social que lo impulse.

Formalmente y hasta el resente, salvo en el caso de Uruguay, dondehubo tres intentos de derogación de leyes, uno fracasado y dos aprobadoscomo hemos visto; el de Colombia para la presentación de la LeyAntisecuestro, aprobada posteriormente; y el de Perú (1998), para consultarla posible reelección del Presiente Fujimori, no existen otros ejemplos. Peroincluso en el Uruguay, desde 1992 a la fecha, y pese al intento de realizar entres ocasiones diferentes ref réndum para derogar leyes, se realizaron losrespectivos actos de adhesión (dos por cada referéndum) para conocer silograban el apoyo del 25% d los ciudadanos habilitados para sufragar, y enlas cinco oportunidades no alcanzaron el porcentaje fijado en la Constituciónde la República para convo ar a un referéndum. En el caso peruano, no

Para Agosto del año 2003 la Oficina de In¡ iativa Popular de la Asamblea Legislativa de Costa Rica había recibido252 propuestas de legislación, de las cuales 180 fueron retiradas por diversos diputados (as) para su estudio. Valela pena destacar que 20 iniciativas se con irtieron en proyectos de ley y dos de ellas son Ley de la República. Ver:

litip://www.raesa.co.erlasamblea/inciatva'inicialg.htmEn el caso de la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, que constituyó una suerte de amnistía

general de posibles abusos cometidos por militares y policías durante el período dictatorial, se aceptó el resultadojurídico. pero la disputa por la memoria la historia, así como por reparaciones, continúa. En el caso de la Leyque permitía privatizaciones parciales en 1992 y que fue rechazada por la ciudadanía, el tema sigue en debate,especialmente en el área de la telefonía posteriormente formas de transmisión datos y telefonía celular fueronotorgadas por concesión a operadores pri ados.

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obstante contarse con un mayoritario respaldo de la población, la consultafue impedida por el régimen, que mediante reforma a la Ley condicionó elreferéndum a su previa aprobación por el Congreso, en donde finalmente noalcanzó la votación requerida para su convocatoria.

En suma, la sociedad civil ha desempeñado hasta la fecha, y sólo en unospocos casos, más un papel de control y freno que de creación e innovación. 12

4.4 El comportamiento de la ciudadanía

El comportamiento general de la ciudadanía ha sido diverso. No hay unatendencia regional uniforme. La constatación es que en muchos casos losciudadanos no se pronuncian a favor o en contra del tema puesto a suconsideración, sino que expresan su frustración frente a los deseos o percepcionesacerca de lo que ha hecho o no el gobierno de turno. Por ello, las consultaspopulares en ciertos países, a diferencia de las elecciones, han servido para darexpresión al "desencanto" que existe con la política y con la clase dirigente.

También en más de un caso, aunque el tema parezca relevante, la ciudadaníasuele rechazar el planteo, atendiendo a la coyuntura político partidaria delmomento. Un buen ejemplo en este sentido lo dio Guatemala en 1999, ya quelas reformas que debían confirmar los Acuerdos de Paz que pusieron fin a laguerra civil de 36 años no interesaron a la ciudadanía, la cual mayoritariamenteno participó en el proceso, y quienes sí lo hicieron votaron en un alto porcentajeen contra de su aprobación, como forma de demostrar su descontento con elgobierno de turno. Este comportamiento se vio influenciado en gran medida porla acción del Congreso, que no solo planteó en la consulta las 12 reformasoriginales relativas a los Acuerdos de Paz, sino que incluyó aproximadamente53 reformas, lo que básicamente originó el rechazo a la consulta.

11 Bershard Thibaut señala que difícilmente se puede concluir que estos mecanismos refuercen ala "sociedad civil",pues no parecen disminuir el "desencanto ", sino que más bien constituyen canales de articulación fuera de laselecciones normales . Ver: B. THIBAUT. " Instituciones de Democracia Directa ". En D. NOHLEN, S. PICADO yD. ZOVATTO, Comp. Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina . México D.F., Fondo deCultura Económica , Instituto Federal Electoral , Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación , Universidadde Heildelberg , Instituto Interamericano de Derechos Humanos , 1998. Págs . 65-88.

33


En los casos en que le correlevancia, como en Brasiparlamentarismo y entre rep

espondió a la ciudadanía resolver cuestiones depara optar entre el presidencialismo o el

^blica o monarquía, la misma mantuvo el statussino y de la república). El único país donde sequo (a favor del presidencial

usó el mecanismo de derogacresultados diferentes: uno qHumanos), y los otros dos, coasociación con capitales priv

Debido a este fenómeno,se han vuelto en la mayoríamecanismos, apelando a losfavorable o aplicándolos cua

ón de leyes, Uruguay, muestra tres procesos cone mantuvo la ley (sobre el terna de Derechostrarios a los procesos de privatización (1992) y

dos (2003).a clase política y los titulares del Poder Ejecutivo

é e los países más cautos a la hora de usar estosmismos cuando están seguros de un resultadodo son de convocatoria obligatoria, como es el

caso de las reformas constituEn lo que refiere al nivel

populares, podemos observsegún el país y el tema en discparticipación, los casos de Galto abstencionismo que cara

países. Hay casos en que laselectoral, resultaron aprobciudadanos inscritos. Sin eello ocurrió, los resultados nocuestionada por quienes resu

El cuadro No. 4 muestr1978 en los diez países quedirecta establecidos en las C

34

ionales.e participación electoral durante estas consultasque en general el porcentaje de votantes varía

sión . Son especialmente notorios, por su reducidaatemala y de Colombia, lo cual coincide con elteriza el comportamiento electoral de estos dosnsultas, traducidas a porcentaje sobre el padróncc

das o rechazadas por menos del 50% de losbargo, en la mayoría de las situaciones en quefueron contestados, ni su legalidad o legitimidadtaron derrotados.el nivel de respaldo electoral obtenido desde

usieron en práctica mecanismos de democracianstituciones Nacionales.


Cuadro N2 4Mecanismos de democracia directa en América Latina

Participación Popular 1978 - 2003

País Fecha Mecanismo Electores Inscritos Votos Emitidos % de participaciónArgentina Nov. 1984 Consulta 17.824.795 12.902.637 72.39%Brasil Abr. 1993 Plebiscito 90.256.552 67.010.409 74.24%Colombia Mar. 1990 Consulta "informal" 14.237.110 5.426.886 38.11%

Oct. 1997 Consulta 20.446.366 nd ndOct. 2003 Referéndum 25.069.773 6.673.050 26.61

Chile Sep. 1980 Plebiscito nd 6.271.368 ndOct. 1988 Plebiscito 7.435.913 7.251.943 97.53%Jun. 1989 Plebiscito 7.556.613 7.082.084 93.72%

Ecuador Ene.1978 Plebiscito 2.078.874 1.811.640 87.14°6Jun.1986 Consulta 4.255.568 3.130.361 73.56%Ago.1994 Consulta-encuesta 6.214.358 3.977.374 64.00°roNov. 1995 Consulta-encuesta 6.577.974 3.857.590 58.64%May.1997 Consulta-encuesta 6.890.832 4.083.106 59.25%

Guatemala Ene.1994 Referéndum 3.439.331 545.894 15.87%May.1999 Referéndum 4.080.398 757.940 18.57%

Panamá Abr. 1983 Referéndum 834.409 556.969 66.75%Nov. 1992 Referéndum 1.397.003 559.651 40.06%Ago. 1998 Plebiscito 1.718.870 1.123.901 63.39%

Perú Oct. 1993 Plebiscito 11.620.820 8.178.742 70.38%Uruguay Nov.1980 Plebiscito 1.977.951 1.689.424 85.41%

Abr. 1989 Referéndum 2.283.597 1.934.715 84.72%Nov. 1989 Plebiscito 2.302.771 2.056.355 89.30%Dic. 1992 Referéndum 2.345.077 1.941.829 82.80%Ago. 1994 Plebiscito 2.278.375 1.964.771 86.24%Nov. 1994 Plebiscito Pensiones 2.328.478 2.130.618 91.50%Nov.1994 Plebiscito Educación 2.328.478 2.130.618 91.50%Dic. 1996 Plebiscito 2.343.920 2.019.843 86.17%Oct. 1999 Plebiscito 2.402.160 2.147.149 89.38%Dic. 2003 Referéndum 2.466.682 1.929.042 83.25%

Venezuela Abr.1999 Referéndum 11.022.031 4.129.547 37.47%Dic. 1999 Referéndum 10.940.596 4.819.056 44.05%Dic. 2000 Referéndum 11.202.214 2.632.523 23.50%

nte: 6laboracion propia con base en la información proporcionada por los organismos electorales.

Es importante acá resaltar la importancia de que los procesos de consultapopular estén provistos de una serie de condiciones que permitan asegurar unaparticipación amplia, plural e informada. Es fundamental que una consultapopular sea objeto de una oportuna convocatoria que llegue a los sectoressociales involucrados o afectado, es decir, debe haber una intensa difusión de

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la información pertinente sobre los temas objeto de la consulta y sobre el mismoproceso de consulta, así como sus alcances. Si bien esto no asegura per se laparticipación masiva en el pr ceso, por lo menos otorga a la ciudadanía másinstrumentos para incentivarl a participar.

4.5 Consecuencias sobres el sistema político

4.5.1 En generalNo hay elementos de juic o para afirmar que el uso de los mecanismos de

participación ciudadana mej e o empeore el funcionamiento de un sistemapolítico determinado. La mayoría de las democracias europeas recurren muyocasionalmente a la consulta p pular a escala nacional, mientras que los EstadosUnidos sólo la contempla en 1 ámbito estatal y local. Un estudio comparadodel uso de estos mecanismos n los Estados Unidos evidencia que su empleosuele ser más frecuente en aquellos estados que cuentan con fuertes grupos deinterés, gobiernos divididos, legislaturas profesionales y en los cuales losrequisitos para someter tema a consulta popular directa son bajos.

Por su parte, la experiencia a la fecha en América Latina, tampoco parecieraindicar que los mecanismos d democracia directa hayan tenido, en la mayoríade los casos, el impacto deseado en cuanto a mejorar la representación o laparticipación. Tampoco par ciera que hayan coadyuvado a disminuir eldescontento con la política y os partidos, actuando más bien como canales deexpresión de este "desencanto" fuera de las elecciones regulares.

4.5.2 En materia de estab lidad políticaNo puede afirmarse tampoco que los mecanismos de democracia directa,

tal y como han sido utilizados hasta ahora, hayan mejorado o complicadosustancialmente la estabilidad política. Como todo mecanismo de ingenieríaelectoral estos deben ser part de una arquitectura mayor y es en ese marco enque debe analizarse su funcionamiento. En general, estos mecanismos no sehan utilizado para resolver c ntroversias entre el Parlamento y el Ejecutivo,salvo indirectamente en Ecuador, donde los Presidentes Sixto Durán y FabiánAlarcón, respectivamente, rec rrieron infructuosamente a los mismos para tratar

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de mejorar los niveles de legitimidad de sus debilitadas gestiones.En algunos países, así como en momentos determinados, el uso indebido

de estos mecanismos puede incluso considerarse negativo para la estabilidadpolítica. Ecuador de nuevo es un buen ejemplo de ello. Las sucesivas consultas,no vinculantes, sin instrumentación posterior, llevaron a acentuar laingobernabilidad del país. Si bien no puede atribuirse responsabilidad directaa estos mecanismos en la pérdida de estabilidad política que llevó a la caída dedos presidentes constitucionales, tampoco puede decirse que estos mecanismoshayan contribuido positivamente en pro de la estabilidad.

4.5.3 En materia de reforma políticaEn cuanto a la reforma política, los mecanismos de democracia directa

parecieran favorecer soluciones conservadoras, siendo el ejemplo más claro deello el rechazo al cambio de régimen de gobierno y político en Brasil en 1993.

En otros casos los resultados son contradictorios. La separación deelecciones municipales de las nacionales rechazada por la ciudadanía uruguayaen 1994 se aprobó en 1996. En julio de 1986 la ciudadanía ecuatoriana rechazóla posibilidad de aceptar candidaturas independientes de los partidos, peroluego las aceptó en 1994.

4.5.4 En relación con las reformas económicasLa complejidad de los temas económico-financieros determina un alto

grado de dificultad para intentar resolver los mismos vía la participaciónciudadana mediante el uso de mecanismos de democracia directa. Por ello, laslegislaciones de la mayoría de los países han excluido expresamente estasmaterias como objeto de eventuales consultas populares.

Empero, en algunos países, entre ellos Uruguay y Ecuador, a iniciativa dela sociedad civil y por lo general con la adhesión de partidos políticos de centro-izquierda, se intentó usar estos mecanismos para imponer límites a las reformaseconómicas. El caso paradigmático es la derogación de la ley que permitía laprivatización parcial de la empresa telefónica uruguaya en 1992. Sin embargo,el mismo esquema no siguió adelante en los años posteriores, cuando se intentósometer a referéndum una ley marco sobre la distribución de electricidad y

37


gas. Tampoco prosperó un intde retiros y pensiones , aunquela Corte Electoral entendió qser la materia jubilatoria, deende no se podía recurrir. As¡un recurso contra la ley que ppudiese asociarse con emprespara la refinación y distribuci

Por su parte, en Ecuadoconvocar una consulta popuPresidente Gustavo Noboa ysegún la autoridad electoral,

Finalmente , cabe señalarUribe trató de obtener la aprola obtención de nuevos recu

saneamiento de las finanzasmayores a 25 salarios mínimentre otros . La respuesta de lapropuestas, en virtud que laspara ser aprobadas.

Actualmente, tanto en Vrealización de dos referéndu

firmas para solicitar el referény actualmente se está a la espsobre la validez de las firmas.el mes de agosto probablemeaprobar la reforma constituciiniciativa legislativa , las cuáleque está en proceso de discusconsenso nacional sobre la neen el país tenga como tema ceno está claro si éste tendría u

to de comenzar a cuestionar el sistema privadoen este caso se debió a razones formales, ya quee no procedía la interposición del recurso, poriniciativa privativa del Poder Ejecutivo y porismo , en 2003, se acogió, mediante referéndum,rmitía que la empresa encargada de la ANCAPs públicas y privadas , nacionales o extranjeras,n de combustibles derivados del petróleo.el intento de grupos de la sociedad civil der contra el plan económico del gobierno del

la dolarización fracasó al no haberse reunido,1 número suficiente de firmas para ello.ue en Colombia en 2003, el Presidente Alvaroación de la ciudadanía en temas diversos comosos para educación y saneamiento básico, elúblicas, la eliminación de pensiones y salarioss mensuales que se pagan con cargo al Estado,iudadanía obstruyó la aprobación de las reformaspropuestas no alcanzaron el umbral necesario

nezuela como en Bolivia está en discusión la. En el primer país se realizó una recolección dem revocatorio contra el Presidente Hugo Chávez,

ra del pronunciamiento de la autoridad electorale aprobarse el referéndum sería convocado parate. Por su parte, en Bolivia, recién se acaba denal que introduce la figura del referéndum y laahora deben ser viabilizadas con una ley, misma

ón. En el caso boliviano cabe señalar que existeesidad de que el primer referéndum que se realicetral la política del gobierno sobre el gas, aunquecarácter vinculante o solo consultivo.

38


4.6 Consideraciones finales

Un balance preliminar evidencia que pese a la generalizada incorporación

de los mecanismos de democracia directa en los textos constitucionales de la

región, la mayoría de los sistemas políticos latinoamericanos siguen teniendo

un bajo componente de democracia directa en el nivel nacional, con excepción

del Uruguay. Hay una riqueza mucho mayor, con una gran variedad de

mecanismos y modalidades, en el ámbito estadual y local/ municipal, cuyo

estudio comparado sigue virgen y valdría la pena abocarse a ello.

En cuanto a los resultados de la aplicación de estos mecanismos, cabedestacar que mientras en las democracias europeas, después de la II GuerraMundial, han tenido más bien efectos conservadores, en nuestra región encambio han tenido un resultado mixto, oscilante entre intentos de manipulaciónneo-populista por una parte, con posiciones conservadoras o tradicionalistaspor la otra. En Europa, en los últimos años, se ha venido utilizando cada vezmás en relación con el proceso de integración.

Pero más allá de la valoración que pueda hacerse en relación con su empleo,hay que aceptar que estos mecanismos han llegado para quedarse. De ahí queel tema central pase por cómo utilizarlos adecuadamente y, más importanteaún, cuándo y para qué casos.

En efecto, un adecuado empleo de estos mecanismos exige, como premisalógica, la existencia de un estado democrático dotado de unos derechosfundamentales que estén plenamente garantizados y en el que el pluralismopolítico goce de total efectividad. Demanda, además, la plena vigencia de lalibertad de expresión e información y la ausencia de manipulación de la opiniónpública y condiciones de equidad del proceso para ambas partes. No hay queolvidar que en más de una ocasión han sido los enemigos de la libertad y de lademocracia los que han recurrido a su usos;.

Somos por ello de la opinión, como lo demuestra la práctica

latinoamericana, que los mecanismos de democracia directa son un elemento

distorsionador en ausencia de instituciones democráticas representativas

" M. ARAGÓN y J. LÓPEZ . Ibid. cit.

39


eficientes que estén fundada en un sistema de partidos políticos estable ycorrectamente arraigado en l sociedad.

Por ello, en sociedades como las nuestras, donde la pobreza crece, dondela equidad está retrocediendo y donde la política está "bajo sospecha", si losmecanismos de democracia di ecta son debidamente utilizados pueden ayudara contrarrestar la tendencia a la deslegitimación del sistema político. De locontrario, estos mecanismos, lejos de constituir un instrumento para laparticipación directa del pueblo en la adopción de decisiones concretas, puedenconvertirse en un medio de manifestación del descontento social al margen delos procesos electorales, con onsecuencias negativas para la gobernabilidaddemocrática. Sin institucione políticas fuertes y arraigadas, el uso de estasinstituciones puede maximizai: el conflicto, y como bien lo señala Sartori, llegara representar la encarnación e la "tiranía de las mayorías".

De ahí la importancia, de c a al actual contexto económico, social y políticoregional, de evitar el peligro de un uso patológico de estos mecanismos,estableciendo límites claros a lo temas que pueden ser sometidos a consulta popular.

En suma, la experiencia de estas dos décadas en el uso de estosmecanismos de democracia ¡recta aconseja una utilización prudente y nodesvirtuada de los mismos, particularmente en lo que se refiere a su utilizaciónen el ámbito nacional. Por tod ello, e independientemente del valor agregadoque pueda derivarse de su utilización, en especial a escala local (el cualcreemos es el espacio idóneo ara su ejercicio), la coyuntura latinoamericanademanda prestar atención ur ente y prioritaria al fortalecimiento del estadodemocrático y al mejoramiento de la eficacia de los mecanismos y órganoscentrales de la democracia r presentativa, en particular, al fortalecimientodel sistema de partidos políti os.

14 G. SARTORI, Teoría de la Democracia . g1 debate contemporáneo . México, Alianza Universidad , 1989, pp.156ss

40


Democracia directa:el turno de la decisión ciudadana*

Iván Marulanda

La vida del hombre primitivo era terrible . Le dedicaba el tiempo y la energíaa mantenerse vivo , por lo demás de manera precaria . Los más fuertes vivíanpoco tiempo . Los débiles no vivían . Digamos que el gran mérito de estos seresbárbaros fue sostener el hilo de la especie humana para que no se extinguiera.Y lo consiguieron , dedicando el tiempo a cargar un garrote y a sacarle filo alas piedras para fabricar armas contundentes.

Si ustedes me preguntan en qué consiste el salto del hombre desde elNeardenthal hasta la civilización que conocemos -salto que nos ha tomado alos humanos decenas de milenios- no les diría que es la farmacia o la medicina.Ni el avión o el teléfono celular o el internet o la televisión . Yo les diría que esel derecho . El derecho es la civilización.

Fíjense , el derecho liberó al individuo del garrote , y eso quiere decir muchascosas. Lo liberó del tiempo, las energías físicas y la inteligencia que dedicabaa la defensa personal día y noche y le dio la posibilidad de emplearlos en otrascosas: pensar , crear, inventar, producir . Me imagino que ese pobre ser remotode donde venimos tenía pesadillas , pero no soñaba. Y era solitario ; se apareaba,nada más. Sus días sobre este planeta dependían de no dejarse arrimar pornadie que pudiera reventarle la cabeza de un mazazo.

En la civilización, los descendientes de ese individuo salvaje y desgraciadonos hacemos imaginarios , exploramos mundos, situaciones , nuevas condiciones

* Conferencia dictada en el marco de las Jornadas Ciudadanas de Diálogo Referéndum 2004, organizadas por laCorte Nacional Electoral (CNE) en mayo de 2004 con el apoyo de la Organización de Estados Americanos (OEA)y el Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA Internacional).

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1Calé Nacional Electora/

de vida. Y otra cosa, nos asoc amos con los demás. Claro, desaparecen lasaprensiones que impiden acere se o dejarse arrimar al otro. Y esa sociedad nosólo alegra la vida; complementa, suma. Entonces, se pueden desarrollar actividadesmás complejas: el conocimientos acumula, se transmite; las energías se potencian.

Las ideas arrancan desde lataformas avanzadas del saber y entonces lainteligencia puede agregar solu iones a problemas complejos y explicacionesa fenómenos que eran inescruta les. Y se producen cada vez bienes y serviciosmás sofisticados, más eficie es, se resuelven mejor los problemas y sesatisfacen mejor las necesidades.

Hoy la miseria humana no uede definirse de la misma manera que antes.Por decir cualquier cosa, los pr blemas no arrancan de fabricarse el garrote yechárselo al hombro para descargarlo sobre la humanidad del primero queaparezca. Claro está, todavía 1 s seres humanos no pueden liberarse del tododel garrote. Las violencias americanas son rezagos de primitivismo. Garrote,falta de civilización, mejor dicho, falta de derecho. Como las violencias detodas partes: las de África, Medio Oriente, Asia, Europa, o el Cáucaso. Unasveces falta derecho interno, otr derecho internacional. Igual, falta de derecho.

Pero tenemos la palabra par comunicarnos con los demás, tenemos culturas

para hacer en comunidades la cosas cotidianas de ciertas maneras que nos

gustan, que nos dan placer, que os identifican a unos con otros y nos permiten

formar causas comunes. Y te emos naciones y más allá, comunidades de

naciones. Y tenemos instituci nes familiares, vecinales, locales, regionales,

nacionales, internacionales. Las convenciones del derecho nos han dado tiempo

de tejer marañas complejas de sociedades y alianzas con los congéneres, con

los correligionarios, con los onnacionales, con la especie organizada en

sistemas de vida, en entidades erritoriales que van desde la vereda y el barrio

hasta las propias naciones, dif rentes unas de otras, por lo mismo atractivas,

intrigantes para la curiosidad la inteligencia.

Y ni hablar de los parabien s que ofrecen la ciencia y la tecnología, inclusoa las comunidades y los individ os más pobres. Piensen nada más lo que podríahaber sido en el pasado remoto un dolor de muela o una herida infectada o sercegatón o enclenque. O, desde otra perspectiva, lo que sería viajar desde Boliviahasta Tokio, o Londres o Nair bi o Alaska.

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1 1 14 - I 001 1 11 1 i n 1

referÉndum - bivica · ciudadanas de diálogo referéndum 2004 que, con el apoyo de la...

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