Instituto Pacífico

I

I-12 N° 237 Segunda Quincena - Agosto 2011

Actualidad y Aplicación Práctica

Autor : Dr. Pablo José Huapaya Garriazo (*)

Título : ¿Qué precisiones se deben tener en cuenta al interponer una queja?

Fuente : Actualidad Empresarial, Nº 237 - Segunda Quincena de Agosto 2011

Ficha Técnica

¿Qué precisiones se deben tener en cuenta al interponer una queja?

(*) Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Adjunto de docencia del curso Derecho Tributario I: Código Tributario de la PontificiaUniversidadCatólicadelPerú.

1. Introducción En líneas generales se puede decir que la queja es un medio excepcional de naturaleza procedimental. Esta naturaleza tiene sentido porque busca subsanar los errores de tramitación incurridos en el procedimiento tributario.

Entonces la queja es un remedio procesal mediante el cual se busca corregir las actuaciones de la administración que afecten de manera indebida al deudor tributario y reencauzar el procedimiento.

No obstante lo señalado anteriormente, se le confunde con un recurso, es así que nuestro Código Tributario lo denomina “Recurso de Queja”, cuando en realidad no es un recurso.

Es por este motivo que creemos conve-niente mencionar los aspectos más im-portantes de la queja para sobresaber su utilidad frente a actuaciones indebidas de la Sunat como del mismo Tribunal Fiscal.

2. ¿Porqué la queja no es un recurso?

La explicación es simple. Téngase en cuenta que mediante el recurso admi-nistrativo, se promueve el control de la legalidad de un acto emanado de la autoridad administrativa, con la finalidad que se le revoque o modifique, con el objeto de restablecer el interés que ha sido lesionado o vulnerado por este acto administrativo que se impugna mediante el recurso.

Entonces, podemos observar que la nota característica de los recursos es, por lo tanto, su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se esti-man contrarias a Derecho. Por lo tanto, como podemos apreciar, la queja no es instrumento para impugnar, sino para corregir, por lo que su finalidad es distinta.

Dicha diferencia se puede notar cuando analizamos el recurso de reclamación, denominado también recurso de recon-sideración, oposición, o revocación, el

cual se interpone ante el mismo órgano que emitió el acto administrativo que es materia de controversia, a fin que consi-dere nuevamente el asunto sometido a su pronunciamiento, ya que el Administrado tiene el derecho de impugnar un acto administrativo y la Administración tiene el deber de revisar su propio acto.

Por lo tanto, la queja no ha sido diseñada para impugnar acto administrativo algu-no; por el contrario, la queja en materia tributaria procede cuando existen actua-

3. ¿Qué señala el Código Tribu-tario sobre la queja?

Conforme el artículo 155º del Texto Único Ordenado del Código Tributario, el recur-so de queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en el Código en mención.

La resolución de la queja estará a cargo de un órgano colegiado, por lo tanto podemos observar que la Administración Tributaria no se encargará de resolver los mismos sino que se deberá tener en cuenta lo siguiente:

Queja contra la Administración

Tributaria

Queja contra el Tribunal Fiscal

La queja será resuel-ta por el Tribunal Fiscal en un plazo no mayor a 20 días hábiles de presenta-da la misma, cuan-do se trate de quejas contra la Adminis-tración Tributaria.

La queja será resuel-ta por el Ministro de Economía y Fi-nanzas también en un plazo no mayor de 20 días hábiles cuando se trate de quejas contra el pro-pio Tribunal Fiscal.

Adicionalmente a ello, el artículo 144º del TUO del Código Tributario establece que también procede el recurso de queja cuando el Tribunal Fiscal, sin causa justifi-cada, no resuelva dentro del plazo a que se refiere el primer párrafo del artículo 150º del Código Tributario.

Podemos apreciar también que la queja no tiene plazo de interposición, pero

evidentemente se tramita durante el procedimiento donde ocurre el hecho del cual el interesado legitimado se queja.

Tambien se puede observar que el Código Tributario no ha señalado requisitos de admisibilidad de mane-ra expresa. Es por este motivo que el Tribunal Fiscal es quien ha ido indicando en sus resoluciones cuáles son éstos. Por ejemplo, el Tribunal ha precisado que el escrito de la queja deberá señalar de manera clara los hechos y precisar cuál es la actuación de la Administración Tributaria que se cuestiona. También ha señalado que deberá adjuntarse al es-crito de la queja los medios probatorios correspondientes.

4. ¿Por qué el Código Tributario no señala los supuestos en los que procede interponer una queja?

Por la propia naturaleza de la queja, no existe en el Código Tributario una refe-rencia precisa de los casos en que ésta procede. Esto es correcto, ya que de ha-berla, sólo tendría naturaleza indicativa; pues resulta complicado generalizar en qué casos cabe interponer una queja. Sin embargo, el Tribunal Fiscal, para los casos de queja por actuaciones o incumpli-mientos de la Administración Tributaria, ha ido dando las pautas administrativas para que tengamos claro en qué casos se pueden interponer quejas y en qué casos no.

ciones o procedimientos que infrinjan lo establecido en el Código Tributario.

Entonces podemos apreciar que la natu-raleza de una queja es la de un remedio procesal que el legislador ha regulado; de tal manera que los administrados puedan utilizarla para que se corrijan los defectos que se pudieran presentar en la tramitación de cualquier procedimiento administrativo, de tal manera que puedan subsanarse los errores cometidos dentro del procedimiento.

Finalidad impugnatoria de actos o dis-posiciones preexistentes que se estiman

contrarias a Derecho

Corrregir los defectos que se pudieran presentar en la tramitación de cualquier

procedimiento administrativo

Recurso Remedio

Actualidad Empresarial

IÁrea Tributaria

I-13N° 237 Segunda Quincena - Agosto 2011

Por este motivo es que debemos revisar las resoluciones emitidas por el Tribunal Fiscal a efectos de poder determinar la procedencia de la queja con respecto a actuaciones de la Sunat u otra Adminis-tración Tributaria.

Pero para el caso de la queja contra el propio Tribunal Fiscal tendremos que aplicar únicamente el Decreto Supremo Nº 136-2008-EF, que reglamentó el procedimiento de queja previsto en el inciso b) del artículo 155º del Código Tributario.

5. ¿En qué casos procede inter-poner una queja contra la Administración Tributaria?

Como señalamos en el punto anterior, dado que el Código Tributario no ha mencionado de manera detallada el tema, ha dado pie a que el Tribunal Fiscal en sus diversos pronunciamientos señale cuándo procede interponer una queja contra la Administración Tributaria (Sunat o Gobiernos Locales). A conti-nuación podemos mencionar alguno de dichos criterios:

• Procede interponer una queja y proce-de que el Tribunal Fiscal se pronuncie en esta vía cuando se alegue la pres-cripción de la acción de la Sunat para exigir el pago de una deuda que se encuentra en cobranza coactiva. Pero para este caso se debe tener presente que previamente el sujeto que inter-pone la queja debe haber solicitado la prescripción ante el ejecutor coactivo y el mismo se haya negado a admitir dicha excepción1.

• Un caso similar se presenta cuando se ha iniciado el procedimiento de cobranza coactiva indebidamente, es decir, cuando no exista deuda exi-gible por lo cual procede interponer dicho remedio2. También se plantea el mismo cuando se haya proseguido la misma a pesar de existir alguna causal de suspensión.

• Procede la interposición de una queja cuando el contribuyente apela cumpliendo con los requisitos de admisibilidad, y la Administración Tributaria no cumple con elevar al Tribunal Fiscal el expediente de ape-lación, dentro del plazo de 30 días establecido en el Código Tributario3.

• Procede interponer la queja cuando los administrados o contribuyentes intentan presentar algún escrito, documento o recurso, y encuentran una negativa a su recepción bajo el fundamento que no se ha cumplido algún requisito de admisibilidad4.

1 RTF Nº 01194-1-2006 (JOO) 2 RTF Nº 014-3-1998.3 RTF Nº 004-3-1998.4 RTF Nº 282-5-1996.

• Procede discutir en la vía de la queja la calificación efectuada por la Ad-ministración Tributaria respecto de los escritos presentados por los adminis-trados, en tanto dicha actuación de la Administración puede representar una infracción al procedimiento tributario5.

• En muchos casos los contribuyentes solicitan la baja del RUC y la Admi-nistración Tributaria no la concede. Para este caso el Tribunal declaró fun-dado el recurso de queja, disponiendo que la Administración tramitase la solicitud de baja6.

• Procede la queja cuando hay incum-plimiento de devoluciones. En este caso, no obstante haber declarado procedente la solicitud de devolución del pago en exceso no se produjo la devolución correspondiente7.

• Procede la queja cuando se efectúa la notificación mediante publicación, cuando no corresponda. En este caso, el hecho que se haya consignado en la diligencia de notificación que el destinatario era desconocido no supone que el contribuyente y el domicilio fiscal en el que se realizó la diligencia tengan la condición de no hallado o no habido, razón por la cual no procede efectuar la notificación mediante publicación8.

• También el Tribunal ha señalado que procede la queja cuando la notifi-cación por cedulón realizada por SUNAT no ha sido bien efectuada. En este caso, para que la notificación por cedulón prevista por el inciso f) del artículo 104º del Código Tributario sea válida, debe dejarse constancia de que el cedulón se ha fijado en el domicilio fiscal y que los documentos a notificar se han dejado en sobre cerrado, bajo la puerta. Por lo tanto de no cumplirse dicho procedimiento procede interponer dicho remedio para declarar la invalidez de la noti-ficación9.

• En el caso de notificación por cedu-lón efectuada por gobiernos loca-les, el Tribunal señaló que procede la queja cuando se notifica mediante cedulón, debido a que la modalidad de notificación por cedulón no se encuentra contemplada en la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-ral, Ley N° 27444 (para gobiernos locales); por lo que no resulta válida para notificar las resoluciones de cobranza coactiva emitidas por los gobiernos locales10.

5 RTF Nº 8862-2-2004 (JOO).6 RTF Nº 008-1-1999.7 RTF Nº 009-4-1999.8 RTF Nº 02000-5-2007.9 RTF Nº 2759-1-2007.10 RTF Nº 486-4-2007.

• Procede la queja cuando la Admi-nistración Tributaria notifica de manera conjunta la orden de pago y la resolución de ejecución coactiva, ya que esta resolución conjunta vulnera el debido procedi-miento y el derecho de defensa en sede administrativa según sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 3797-2006-PA/TC11.

6. ¿En qué casos no procede interponer una queja contra la Administración Tributaria?

Bajo el mismo esquema que hemos se-ñalado en el numeral anterior, el Tribunal Fiscal ha determinado supuestos por los cuales no procede la interposición de la queja. Entre estos criterios podemos mencionar los siguientes:

• El Tribunal Fiscal ha señalado que no procede interponer una queja cuando se trata de actos administrativos emi-tidos por la Administración Tributaria que son susceptibles de ser impug-nados mediante el procedimiento contencioso tributario, debido a que no es la vía adecuada para cues-tionar estos actos, justamente porque existe la vía contenciosa tributaria para ello12.

• No procede interponer queja cuando se desea cuestionar las resoluciones de determinación o las resolucio-nes de multa. En estos casos, la vía correspondiente es el recurso de recla-mación o de ser el caso una apelación de puro derecho13.

• Para el caso de la inadmisibilidad de recursos, el Tribunal ha señalado que no procede la queja cuando se trata de resoluciones emitidas por la Ad-ministración Tributaria que declaran inadmisible los recursos presentados por los interesados. En este caso no procede interponer una queja, debido a que no es la vía adecuada, ya que en estos casos procede la interposición de un recurso impugnativo, que podría ser una apelación14.

• También ha señalado que no proce-de la interposición de dicho remedio cuando se trata de cuestionar la demora de la Administración Tri-butaria en pronunciarse sobre una reclamación, ya que la queja no es la vía idónea, debiendo hacerse uso del silencio administrativo negativo, esto es tener por denegado el recurso de reclamación y presentar recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal15.

11 RTF Nº 4488-5-2007.12 RTF Nº 7036-5-2006.13 RTF Nº 5612-1-2007.14 RTF Nº 1375-4-1996.15 RTF Nº 4197-5-2002.

Instituto Pacífico

I

I-14 N° 237 Segunda Quincena - Agosto 2011

Actualidad y Aplicación Práctica

• No procede la queja contra los requerimientos de pago previo durante la tramitación de un recurso de reclamación o apelación, pues tal cuestionamiento debe ser dilucidado precisamente en dicho procedimiento contencioso en trámite16.

• En el caso de los gobiernos muni-cipales y regionales, no procede la queja cuando se solicita que el Tribunal Fiscal se pronuncie sobre la validez de las ordenanzas que crean arbitrios. Sin embargo, cuando el Tribunal hubiere inaplicado una or-denanza procede que deje sin efecto la cobranza de la deuda sustentada en aquella17.

7. ¿En qué casos procede inter-poner una queja contra el Tribunal Fiscal?

Como hemos señalado inicialmente, los contribuyentes tienen derecho a formular queja contra las actuacio-nes o procedimientos del Tribunal Fiscal que afecten directamente o infrinjan lo establecido en el Código Tributario. Sin embargo, no procede la queja respecto al contenido o fa-llo de las resoluciones emitidas por el Tribunal Fiscal. Por este motivo debemos determinar la procedencia de este tipo de queja en función de lo señalado en el Decreto Supremo Nº 136-2008-EF, publicado el 27 de noviembre de 2008.

Por ejemplo, para este caso el escrito de queja se deberá presentar en la mesa de partes de la Defensoría del Contribuyente y del Usuario Aduane-ro (en adelante Defcon). Si el escrito de queja es ingresado por mesa de partes del Tribunal Fiscal o del Minis-terio de Economía y Finanzas, deberá ser remitido inmediatamente a la Defcon.

También, conforme a lo indicado en líneas iniciales, las quejas contra el Tribunal Fiscal deben ser resueltas por el Ministro de Economía y Finanzas dentro del plazo de 20 días hábiles de su presentación, contados a partir de la fecha de ingreso del expedien-te, previo informe emitido por el Defcon.

8. ¿Cuáles son los requisitos que deben contener los escritos de queja contra el Tribunal Fiscal?

Los escritos de queja deben cumplir con los siguientes requisitos:

16 RTF Nº 02763-4-2005 (JOO)17 RTF Nº 06950-5-2006 (JOO)

Si el escrito de queja no cumple con los requisitos señalados anteriormente, la Defcon deberá requerir al contribuyente para que en un plazo máximo de 10 días hábiles cumpla con subsanar tales requi-sitos, bajo apercibimiento de declarar la queja inadmisible.

En el caso que se requiera acreditar la representación, la Defcon otorgará un plazo de 5 días hábiles para su presenta-ción o subsanación18, y si no se efectúa el mismo, se puede declarar la queja inadmisible. Para este caso, mientras esté pendiente la subsanación, se suspende el cómputo del plazo para resolver por parte del Tribunal Fiscal19.

Transcurrido el plazo sin que ocurra la subsanación, la Defcon elaborará el in-forme respectivo y la inadmisibilidad será declarada por medio de una Resolución Ministerial. Téngase en cuenta que esta declaración de inadmisibilidad, da por concluido el trámite de la queja y queda a salvo el derecho del contribuyente a presentar una nueva queja sobre la misma materia.

Con respecto a los medios probatorios, el contribuyente presentará las pruebas documentales que considere necesarias, conjuntamente con la presentación del es-crito de queja. Únicamente podrá ofrecer y actuar medios probatorios adicionales dentro de los 3 días hábiles siguientes a la fecha de presentación del escrito de queja. Por lo tanto, los escritos presen-

18 Conforme el segundo párrafo del artículo 23º del Código Tributario19 Conforme el artículo 155º del Código Tributario.

tados por el contribuyente, mediante los cuales incorpora nuevos hechos materia de queja no considerados en el escrito de queja original, recibirán el tratamiento de una nueva queja.

9. ¿Cómo opera el trámite de los escritos de queja contra el Tribunal Fiscal?

Ingresado el escrito de queja y formula-das las subsanaciones correspondientes, la Defcon cursará una copia de la queja al Tribunal Fiscal, en el plazo de 1 día hábil de su presentación o de efectuada la subsanación.

El Tribunal Fiscal, dentro del plazo de 7 días hábiles de recibida la copia del escrito de queja, remitirá a la Defcon sus descargos y las pruebas que considere pertinentes para el esclarecimiento de los hechos, bajo responsabilidad.

Las solicitudes de ampliación de descar-gos o de medios probatorios adicionales tramitadas por la Defcon serán atendidas por el Tribunal Fiscal dentro del día hábil siguiente de recibida la solicitud, plazo que podrá ser prorrogado por 1 día hábil más a solicitud del Tribunal Fiscal.

Vencido el plazo para la remisión del descargo y pruebas solicitadas, con o sin ellas, la Defcon emitirá el informe sobre la queja contra el Tribunal Fiscal en un plazo no mayor de siete 7 días hábiles, y lo remitirá al Ministro de Economía y Finanzas para su revisión y posterior emisión de la Resolución Ministerial correspondiente.

Identificación del

Contribuyente

Nombre o razón social del contribuyente, domicilio fiscal, número del Registro Único de Contribuyente y, en su caso, la calidad de representante de la persona que suscribe el escrito.

Petitorio y Fundamentos

La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y, cuando sea posible, los de derecho.

Rúbrica Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.

Dirigido al MEFDeberá estar dirigido al Ministro de Economía y Finanzas. No obstante, procede continuar con el trámite en caso esté dirigido al Tribunal Fiscal o a la Defensoría del Contribuyente y del Usuario Aduanero.

Dirección para Notificaciones

La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea diferente al domicilio fiscal. Este señalamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicación y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresa-mente su cambio.

Relación de Anexos La relación de los documentos y anexos que acompaña.

Identificación del Expediente

La identificación del expediente de la materia, tratándose de proce-dimientos ya iniciados.

RepresentaciónAcreditar la representación, de ser el caso, mediante poder por documento público o privado con firma legalizada notarialmente o por fedatario designado por el Ministerio de Economía y Finanzas.