recurso de nulidad ley habilitante
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CIUDADANOSPRESIDENTE Y DEMÁS MAGISTRADOS DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIASU DESPACHO. -
Quienes suscriben, JUAN CARLOS CALDERA, titular de la Cédula de
Identidad N° 11.033.858, EDUARDO GÓMEZ SIGALA, titular de la
Cédula de Identidad N° 4.375.204, MARIA CORINA MACHADO, titular
de la Cédula de Identidad N° 6.914.799, ALFONSO MARQUINA titular
de la Cédula de Identidad N° 6.846.976, MIGUEL PIZARRO, titular de la
Cédula de Identidad N° 19.199.388, EDGAR ZAMBRANO, titular de la
Cédula de Identidad N° 4.206.693, y JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ, titular
de la Cédula de Identidad N° 5.217.224, en nuestra condición de
Diputados a la Asamblea Nacional, asistidos en este acto por el Abogado
MANUEL ROJAS PÉREZ, titular de la Cédula de Identidad N° 14.351.545 y
del INPREABOGADO N° 98.956, de conformidad con el artículo 336.1 de
la CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por medio de la
presente acudimos a fin de interponer RECURSO DE NULIDAD POR
INCONSTITUCIONALIDAD contra la LEY QUE AUTORIZA AL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA DICTAR DECRETOS CON
RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY EN LAS MATERIAS QUE SE
DELEGAN, publicada en Gaceta Oficial número 6.009 extraordinaria de
17 de diciembre de 2010, referida de ahora en adelante como LEY
HABILITANTE, por las razones de hecho y de derecho que a continuación
se expresan:
IPRELIMINAR
RESUMEN DE LOS FUNDAMENTOS DEL PRESENTE RECURSO
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El presente recurso no pretende desconocer u obviar las facultades
extraordinarias que la CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE
VENEZUELA reconoce al Presidente de la República para dictar Decretos-
Leyes mediante habilitación de la Asamblea Nacional, ni tampoco
desconocer las graves consecuencias derivadas de las lluvias que,
durante el mes de diciembre, afectaron a nuestro país. Este recurso, por
el contrario, demuestra que la LEY HABILITANTE constituye un acto
arbitrario de la Asamblea Nacional contrario a la CONSTITUCIÓN , que
no se fundamenta realmente en las lamentables lluvias que afectan a
nuestro país, sino en el propósito de llevar a cabo un fraude
constitucional, en los términos en que éste ha sido definido por esa
Sala Constitucional.
En efecto, la LEY HABILITANTE excede con creces los supuestos
excepcionales bajo los cuales la Asamblea Nacional puede habilitar al
Presidente de la República para dictar Decretos-Leyes, es decir, incurre
en el vicio de falta de proporcionalidad. En especial, pues es falso
que la LEY HABILITANTE esté justificada en las lluvias recientes, como
las autoridades han pretendido hacer ver: la exposición de motivos del
Proyecto aprobado por la Asamblea Nacional así lo acredita. Además, el
contenido de la habilitación excede notablemente de las medidas
excepcionales que podrían dictarse para paliar las consecuencias
excepcionales de esas lluvias.
A consecuencia de lo anterior, la LEY HABILITANTE es contraria al
principio de separación de poderes y a los fundamentos
democráticos del Estado venezolano, pues ha convertido al
Presidente de la República en el órgano legislativo ordinario por un plazo
de dieciocho meses.
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Esto a su vez acredita que la LEY HABILITANTE, al exceder
notablemente de los límites bajo los cuales la Asamblea Nacional puede
habilitar al Presidente de la República para dictar Decretos-Leyes,
incurre en el vicio de fraude constitucional y desconoce la voluntad
popular legítimamente manifestada el pasado 26 de septiembre de
2010. La pasada Asamblea Nacional ha otorgado una Ley Habilitante por
un período que excede notablemente su mandato –que expiró el 4 de
enero de 2011- y prácticamente ha transferido el ejercicio ordinario de
la función legislativa por los próximos dieciocho meses al Presidente de
la República, quien pasa a ser así el Legislador ordinario, afectando con
ello el normal funcionamiento de la Asamblea Nacional que se instalará
el próximo 5 de enero de 2011. Los fundamentos y contenidos de la LEY
HABILITANTE hacen que este texto sólo pueda ser entendido como un
intento por desconocer la voluntad popular expresada el pasado 26 de
septiembre, lo que corrobora la tesis del fraude constitucional.
El propio Texto Constitucional parte del principio según el cual la
habilitación al Presidente de la República mediante Ley de la Asamblea
Nacional es una medida excepcional establecida en la CONSTITUCIÓN,
que como tal, debe ser interpretada restrictivamente, en tanto sea
estrictamente necesaria para atender las circunstancias especiales que
justifican esa habilitación. En este caso, por el contrario, la LEY
HABILITANTE aparece motivada en causas genéricas, que en modo
alguno cabe entender como especiales; la habilitación, lejos de ser
específica, es amplia e indeterminada, y su duración es excesiva. Esta
generalidad o indeterminación y prolongación son contrarias al artículo
203, último aparte, de la Constitución.
Muy en especial, no puede sostenerse razonablemente que la LEY
HABILITANTE sea un instrumento motivado en las lluvias que han
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afectado nuestro país. En realidad, lo que razonablemente puede
concluirse es que tal instrumento pretende trasladar el ejercicio
ordinario de la función legislativa al Presidente de la República,
desconociendo de ello, de hecho, la legítima voluntad popular que se
manifestó el pasado 26 de septiembre de 2010. Esto explica las causas
por las cuales no sólo se ha habilitado al Presidente para dictar Leyes
(Decretos-Leyes) sino que incluso, ha sido habilitado para dictar actos de
control que corresponden con exclusividad al Poder Legislativo Nacional,
como es el caso de la aprobación de Tratados y Contratos de Interés
Público. Ello vulnera los artículos 187, numerales 9 y 18, 150 y 154 de la
Constitución.
La LEY HABILITANTE consolida así formalmente la visión de un “Estado
global”, es decir, un Estado que actúa mancomunadamente bajo la
conducción del Presidente de la República, en abierto desconocimiento a
la CONSTITUCIÓN y a la voluntad popular expresada el pasado 26 de
septiembre. Tan es así que el Presidente de la República es calificado
como “Jefe de Estado” en la exposición de motivos del Proyecto que la
Asamblea Nacional sancionó durante el procedimiento –írrito por lo
demás- de aprobación de la LEY HABILITANTE. El Presidente de la
República, al solicitar una ley como ésta, no actúa en condición de Jefe
del Estado: es Jefe de una de las cinco ramas del Poder Público Nacional.
Tal calificación, en todo caso, realza la concepción de Estado global,
contraria a la separación de poderes.
IIJUSTIFICACIÓN Y CONTENIDO DE LA LEY HABILITANTE
Es conveniente recordar el contenido de la exposición de motivos de la
LEY HABILITANTE, de acuerdo con el Proyecto aprobado en la
Asamblea, para luego pasar a analizar su contenido. Exposición de
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motivos que permite formular dos conclusiones generales. La primera,
que esta habilitación no se justifica de manera exclusiva en las lluvias; lo
segundo, que las causas que justifican la habilitación son estructurales y
crónicas. Es decir, no se trata de motivos especiales, sino de condiciones
que pueden ser calificadas de regulares en el desarrollo venezolano.
En efecto, la exposición de motivos de este Proyecto inicia reconociendo
que son causas estructurales las que justifican la habilitación:
“En base a las normas constitucionales invocadas y en consideración de la pobreza estructural en la que aún vive una parte importante del pueblo venezolano, situación agravada por los efectos devastadores derivados del cambio climático, ambos fenómenos ocasionados por la irracionalidad del sistema capitalista, cuyas consecuencias sobre las condiciones de vida de los seres humanos que habitan en los sectores populares excluidos históricamente por el sistema de dominación(…)” (destacado nuestro)
Nótese que las lluvias son una causa que agrava los problemas
estructurales, que se erigen entonces como la causa eficiente de la
habilitación. Esto es ratificado por la propia exposición de motivos, en la
cual se justifica la habilitación en la necesidad de profundizar medidas
que se han dictado en los últimos diez años:
“urge generar un marco legal específico que acelere y dinamice las políticas y acciones, que durante diez años ha realizado el gobierno bolivariano, tendentes a garantizar soluciones adecuadas a la grave problemática social y económica derivada del impacto de la crisis de la economía capitalista, contando con la actuación corresponsable entre el estado y el pueblo organizado conforme a los preceptos contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela” (destacado nuestro).
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Es decir, que el Poder Ejecutivo ha adoptado medidas por diez años para
atacar el problema estructural de la pobreza –medidas que incluyen tres
previas habilitaciones legislativas- y que deben ser profundizadas o
aceleradas con una nueva habilitación. Esto pone en evidencia no sólo
que la habilitación no se justifica en medidas excepcionales sino que
además, la habilitación tampoco se justifica en las recientes lluvias: las
causas que motivan la habilitación, se insiste, son estructurales. Al
menos, responden a los últimos diez años.
Esto es ratificado por el siguiente párrafo de la exposición de motivos:
“Para ello, es urgente dotar al Presidente de la República, autoridad rectora en su condición de Jefe del Estado, del referido y complejo proceso, tanto en el ámbito estructural como coyuntural, de un instrumento jurídico que le permita de forma expedita, impulsar la concreción real de los principios constitucionales que se exprese en el logro a corto y mediano plazo de soluciones dirigidas a construir un buen vivir que le procure la mayor suma de felicidad posible al pueblo (…). (destacado nuestro).
Dos aspectos quieren destacarse de lo anterior. El primero, que se
invocan razones coyunturales pero también estructurales, es decir,
condiciones ordinarias, normales, en modo alguno excepcionales. Lo
otro, es la calificación del Presidente de la República como “Jefe de
Estado”, que es jurídicamente impropio en dicho contexto. Ello en todo
caso traduce la intención última de la habilitación, su ratio: la
concepción del Presidente de la República como Jefe del Estado
“Global”, que impone la acción concordada de todos los Poderes
Públicos en la definición del proyecto político asumido por el Presidente
de la República, y que ahora es denominado en referencia al “buen
vivir”.
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Es relevante destacar la similitud entre esta justificación bastante
amplia y heterogénea, y la justificación de otras habilitaciones, por
ejemplo, la otorgada en 2007. Allí se aludió a esta justificación central:
es “un imperativo la profundización del proceso orientado hacia el bien
común que se desarrolla en Venezuela”. Nótese el empleo del mismo
calificativo: profundización, aceleración de un conjunto de cambios
instrumentados en años anteriores. Tomemos otro ejemplo, de la
habilitación del año 2007:
“La consolidación del proyecto aprobado de forma libérrima por el poder constituyente en diciembre de 1999, luego de un proceso consultivo y deliberativo de naturaleza democrática y consecuentemente popular, constituye la idea que orienta esta etapa iniciada por la voluntad del soberano, y justifica la urgente necesidad de aprobar una Ley Habilitante que faculte al Presidente de la República para dictar decretos contentivos de actos con rango, valor y fuerza de Ley, tendentes a instrumentar el proceso de transformación, incentivando su práctica en los distintos ámbitos de la vida pública, de manera que sus principios sean permanentes y constantemente elevados a la categoría de actos cotidianos y de realidades concretas por parte de la sociedad venezolana”
La similitud con la nueva habilitación de 2010 es asombrosa:
“La consolidación del proyecto aprobado por el poder constituyente, luego de sucesivos procesos consultivos y deliberativos de naturaleza democrática y profundamente popular, constituye la idea que orienta esta etapa, y justifica laurgente necesidad de aprobar una Ley Habilitante que faculte al Presidente de la República para dictar decretos contentivos de actos con rango, valor y fuerza de Ley, tendentes a instrumentar el proceso de transformación, incentivando su práctica en los distintos ámbitos de la vida pública, de manera que sus principios sean permanentes y constantemente elevados a la categoría de actos cotidianos, materializados en realidades concretas para el buen vivir del colectivo humano que constituye la Nación Venezolana”
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Esta coincidencia explica muy bien la verdadera concepción de la LEY
HABILITANTE. Las lluvias son, en realidad, la excusa aparente: en el
fondo, subyace la tesis según la cual la profundización del proyecto
político calificado como “socialismo del siglo XXI” (ahora en referencia al
“buen vivir”) exige la permanente habilitación del Presidente de la
República.
La amplitud de la justificación queda corroboraba por el contenido de la
habilitación, igualmente amplio en contenido y tiempo.
En cuanto al contenido, no estamos ante una delegación de la función
legislativa detallada, concreta. Por el contrario, se han definido nueve
áreas que, en la práctica, incluyen un catálogo indeterminado de
materias, que no se relacionan con las lluvias recientes. Veamos:
En el ámbito de la atención sistematizada y continua a las
necesidades humanas vitales y urgentes derivadas de las
condiciones sociales de pobreza y de las lluvias,
derrumbes, inundaciones y otros eventos producidos por la
problemática ambiental. Aquí se incluyen las normas que
regulen (i) “los modos de proceder de autoridades públicas o
entidades privadas, ante calamidades, emergencias, catástrofes u
otros hechos naturales que exijan medidas inmediatas de
respuesta y atención para satisfacer las necesidades humanas
vitales. Las normas promoverán la participación popular en la
ejecución de las medidas destinadas a asistir a los ciudadanos o
ciudadanas en situación de calamidad, garantizándoles el
restablecimiento integral de las condiciones básicas que
contribuyan al buen vivir”. También, se incluyen las (ii) “normas
que regulen el establecimiento y ejecución efectiva, de
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condiciones de prevención y seguimiento en aquellas zonas
declaradas en emergencia, calamidad o alta afectación por
eventos o infortunios producto de las fuerzas de la naturaleza.
Igualmente, las normas establecerán en régimen especial de
administración de las zonas así declaradas”. Así también,
encontramos (iii) las medidas “que permitan desarrollar de
manera equitativa, justa, democrática y participativa los derechos
de la familia venezolana para su buen vivir”. Esta última expresión
es una habilitación en blanco, pues el Presidente de la
República puede adoptar cualquier medida necesaria para ese
concepto impreciso y ambiguo como el “buen vivir”;
En el ámbito de la infraestructura, transporte y servicios
públicos. Abarca los siguientes aspectos: (i) “dictar o reformar
normas que regulen la actuación de los órganos y entes del Estado
y personas de derecho privado, en la realización de obras de
infraestructura, tales como urbanismos, servicios, edificaciones
educativas y de salud, vialidad, puertos, aeropuertos y para la
optimización de los sistemas de transporte terrestre, ferroviario,
marítimo, fluvial y aéreo, regulando la prestación de los servicios
públicos en general”. Destaca la amplitud de esta área: todos los
servicios públicos pueden ser regulados mediante Decretos-Leyes.
Además (ii) “dictar y reformar normas regulatorias en el sector de
las telecomunicaciones y la tecnología de información, los
mecanismos públicos de comunicaciones informáticas,
electrónicas y telemáticas”.
En el ámbito de la vivienda y hábitat . Aquí se incluye (i) dictar
o reformar “normas que regulen la actuación de los órganos y
entes del Estado y personas de derecho privado, en la
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construcción de viviendas, estableciendo dispositivos destinados a
garantizar el derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda,
higiénica, con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat
que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunales, y
permitir el acceso de las familias a los medios económicos, a
través de aportes y financiamiento tanto público como privado,
para la construcción, ampliación, remodelación y adquisición de
viviendas y sus enseres, elevando la condición de vida y el
bienestar colectivo”. La habilitación es imprecisa, con lo cual,
cabría cualquier tipo de Decreto-Ley en materia de vivienda, lo
que además excede de las contingencias derivadas de la pérdida
de viviendas por las lluvias.
En el ámbito de la ordenación territorial, el desarrollo
integral y del uso de la tierra urbana y rural. Abarca (i)
dictar o reformar “normas que permitan diseñar una nueva
regionalización geográfica del país con la finalidad de reducir los
altos niveles de concentración demográfica en algunas regiones,
regular la creación de nuevas comunidades y la conformación de
las comunas en los distintos espacios del territorio nacional,
atendiendo las realidades propias de cada espacio geográfico y
sus características políticas, sociales, económicas, poblacionales,
naturales, ecológicas, y culturales, estimulando el desarrollo
social, económico y rural integral y de manera especial en la
atención a la definición de los territorios y el hábitat de los pueblos
indígenas”. Los Decretos-Leyes para la “nueva regionalización
geográfica del país”, exceden, con creces, de las medidas
coyunturales para paliar los efectos de las lluvias. Esta área
también abarca (ii) dictar medidas que “permitan establecer una
adecuada ordenación del uso social de las tierras urbanas y
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rurales susceptibles de ser desarrolladas con servicios básicos
esenciales y hábitat que humanice las relaciones comunitarias”, lo
que resulta en especial amplio e indeterminado.
En el ámbito financiero y tributario , encontramos (i) dictar o
reformar “normas para adecuar el sistema financiero público y
privado a los principios constitucionales y, en consecuencia,
modernizar el marco regulatorio de los sectores tributario,
impositivo, monetario, crediticio, del mercado de valores, de la
banca y de los seguros”. La modernización del marco tributario no
es una medida especial, ni urgente: es una medida que atañe a
aspectos estructurales, que no pueden por ello ser abordados a
través de Decretos-Leyes ni se relacionan además con las lluvias.
Esta área abarca también (ii) dictar o reformar “normas para la
creación de fuentes y fondos especiales a fin de atender las
contingencias naturales y sociales y las posteriores políticas de
reconstrucción y transformación”. Nótese que se trata de medidas
permanentes, y no referidas a las actuales contingencias
ambientales.
En el ámbito de la seguridad ciudadana y jurídica ,
encontramos (i) dictar o reformar “normas destinadas a la
organización y funcionamiento del sistema de seguridad
ciudadana, del sistema Judicial y de protección civil; establecer
procedimientos eficaces, eficientes, transparentes y
tecnológicamente aptos y seguros para la identificación ciudadana
y el control migratorio, y la lucha contra la impunidad, así como
establecer normas que prevean las sanciones que deban aplicarse
en caso de comisión de hechos punibles y los procedimientos
tendentes a materializar la seguridad jurídica”. Estas medidas
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relacionadas con la seguridad jurídica y el Poder Judicial no pueden
justificarse en las lluvias: nuevamente, se trata de materias que
deben ser objeto del poder legislativo ordinario. Sobresale la
imprecisión de la expresión “control migratorio”, no sólo amplia
sino que difícilmente puede relacionarse con las lluvias.
En el ámbito de seguridad y defensa integral , encontramos
(i) dictar o reformar “normas que establezcan la organización y
funcionamiento de las instituciones y los asuntos relacionados con
la seguridad y defensa integral de la Nación, que desarrollen las
normas relativas a la Fuerza Armada Nacional Bolivariana y al
sistema de protección civil, así como lo atinente a la disciplina y
carrera militar; todo lo concerniente a la materia de armas y
elementos conexos, su regulación y supervisión; y las que
garanticen y desarrollen la atención integral a las fronteras”. No
puede relacionarse, razonablemente, la carrera militar con las
contingencias de las lluvias.
En el ámbito de la cooperación internacional , se extiende (i)
dictar o reformar “normas e instrumentos destinados a fortalecer
las relaciones internacionales de la República, la integración
latinoamericana y caribeña, la solidaridad entre los pueblos en la
lucha por el bienestar de la humanidad, y los instrumentos legales
que aprueben los tratados y convenios de carácter internacional
que así lo requieran; así como la autorización al Ejecutivo Nacional
para la celebración de los contratos de interés público, y aquellos
contratos y acuerdos de carácter bilateral o multilateral destinados
a la atención de los sectores estratégicos para el desarrollo de la
Nación y la atención a las consecuencias de las calamidades y
catástrofes mediante el financiamiento internacional, todo ello en
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el marco de la soberanía y de los intereses del pueblo
venezolano”. Probablemente se trata de una de las materias más
emblemáticas de la LEY HABILITANTE. Primero, pues se ha
habilitado al Presidente de la República para ejercer funciones de
control que corresponden de manera indelegable a la Asamblea
Nacional (control sobre la celebración de Tratados –arts. 154 y
187, numeral 18, de la Constitución- y de Contratos de interés
público –arts. 150 y 187, numeral 9, de la Constitución). Además,
dado que se trata de la habilitación para ejercer ese control
respecto a cualquier Tratado o Contrato y no sólo aquellos
relacionados con las lluvias.
En el ámbito del sistema socioeconómico de la Nación ,
encontramos (i) dictar o reformar “normas que desarrollen los
derechos consagrados en el título VI de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, para erradicar las
desigualdades entre los ciudadanos y ciudadanas que se derivan
de la especulación, la usura, la acumulación del capital; los
monopolios, oligopolios y latifundios y. para crear las condiciones
de igualdad en el acceso a la riqueza nacional, y la construcción
del buen vivir de los pueblos urbanos, rurales y de las
comunidades indígenas, a través de políticas culturales,
ambientales, industriales, mineras, turísticas, alimentarias,
agrícolas, de salud, educativas y laborales en aras de alcanzar los
ideales de justicia social e independencia económica y la mayor
suma de felicidad social posible”. La amplitud de la habilitación es
irracional: el Presidente de la República puede dictar cualquier
Decreto-Ley que estime pertinente en materia social y económica,
lo que también constituye una habilitación en blanco que además,
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no se limita a lo estrictamente necesario para atender las
contingencias de las lluvias.
Junto a esta amplitud debe también considerarse que estas facultades
serán ejercidas por dieciocho meses, según el artículo 3 de la LEY
HABILITANTE, lapso que excede no sólo el mandato de la Asamblea
Nacional que otorgó la habilitación sino también, el lapso razonable
dentro del cual esta medida de excepción puede ser ejercida.
En resumen, del examen de la LEY HABILITANTE, pueden extraerse
estas conclusiones:
.- En primer lugar, no se trata de una habilitación justificada en las
actuales coyunturas debidas a las lluvias. En realidad, se invocan
causas estructurales y por ello crónicas, basadas además en la
necesidad de profundizar o acelerar medidas adoptadas en los últimos
diez años, lo que constituye una justificación ya tradicional en las
habilitaciones otorgadas por la Asamblea Nacional al Presidente de la
República en anteriores años.
.- En segundo lugar, que la concepción de la cual parte la LEY
HABILITANTE es que es necesario transferir el ejercicio ordinario
de las facultades del Poder Legislativo al Presidente de la
República. Tan es así que la habilitación se extiende no sólo a la
función legislativa sino también a funciones de control, en concreto, la
aprobación de Tratados y de Contratos de interés público.
.- En tercer lugar, que el contenido de la habilitación es indeterminado,
al punto que muchas de las áreas enumeradas en realidad, responde a
habilitaciones en blanco. Esta amplitud ratifica que la LEY
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HABILITANTE, razonablemente, no puede fundamentarse en las lluvias,
pues hay materias –carrera militar, Poder Judicial, control migratorio,
modernización del sistema tributario- que ninguna relación coherente
guardan con estas causas coyunturales.
IIILA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY HABILITANTE POR VIOLACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONSULTA PÚBLICA
La LEY HABILITANTE fue aprobada en primera discusión el 14 de
diciembre y en segunda discusión el 17 de diciembre, tres días después.
Como toda Ley, ella ha debido ser objeto de un proceso de consulta
pública en los términos del artículo 211 constitucional, trámite que fue
obviado, lo que supone no sólo la violación de esa norma, sino también,
del derecho de participación ciudadana del artículo 62.
La consulta pública referida en el artículo 211 constitucional supone un
proceso parlamentario abierto, transparente, basado en el pluralismo
político, valor supraconstitucional en el artículo 2 de la Constitución. Se
trata de un deber que la Asamblea Nacional debe cumplir con una
conducta activa: ella debe consultar a todos los ciudadanos, incluyendo
a los Estados –mediantes un representante designado por su Consejo
Legislativo.
La consulta de la LEY HABILITANTE se limitó, sin embargo, al
denominado “parlamentarismo social de calle”. Conceptualmente, esta
modalidad de consulta consiste en la divulgación del contenido de
Proyectos de Leyes directamente en las comunidades interesantes, es
decir, la consulta directa con todos los ciudadanos. En la práctica, sin
embargo, tal procedimiento no deja de ser la consulta cerrada y
sesgada, únicamente, entre aquellos ciudadanos organizados desde el
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propio Estado –o más en concreto, desde el Gobierno. Por ejemplo, la
siguiente noticia, tomada del portal de VTV del 17 de diciembre
(http://www.vtv.gob.ve/noticias-nacionales/51216), da cuenta de cómo
se desarrolló este proceso:
“Este jueves la Asamblea Nacional (AN) llevó a parlamentarismo social de calle la Ley Habilitante, el debate se realizó en los alrededores del Palacio Legislativo.Estuvo presente el Director General de Investigación y Desarrollo Legislativo de la AN, Pedro Sassone, los diputados Carlos Medina y William Mantilla, quienes respondieron y aclararon las dudas del pueblo organizado. Sassone recordó que producto de las lluvias hubo 38 fallecidos, actualmente existen 132 venezolanos que conforman 33 mil familias damnificadas, 952 refugios, 35 puentes colapsados, 264 vialidades afectados, 3 embalses de agua destruidos y 46 mil hectáreas de cultivos perdidas. Por todo lo antes expuesto se hace necesario otorgarle poderes extraordinarios al presidente Hugo Chávez para que pueda dictar decretos-leyes en las áreas que sean necesarias. La normativa, solicitada el martes por el Ejecutivo Nacional, permitirá a Chávez legislar en materia de vivienda, infraestructura, transporte, servicios públicos, ordenación territorial, el desarrollo integral y el uso de la tierra urbana y rural, entre otros puntos. Carlos Medina destacó la importancia de discutir y analizar los objetivos del texto jurídico que está enmarcado en darle solución a los problemas generados por las recientes lluvias acaecidas en gran parte del territorio nacional. Dijo que a medida que el pueblo conozca los alcances de la Habilitante no se dejará manipular por los medios de comunicación de la derecha que han intentado satanizar la ley” (destacado nuestro).
Más que consulta, como se desprende de la nota, se trató de una sesión
para explicar la justificación de la habilitación, bajo la justificación de las
lluvias. El procedimiento de consulta pública no puede reducirse a
explicar las justificaciones de un Proyecto, sino a recabar la opinión de
todos los interesados, sin exclusión política alguna. De lo contrario –
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como sucedió en este caso- la consulta pública no dejó de ser la mera
explicación de los fundamentos de la Ley, bastante sesgados por lo
demás, pues se insistió en justificar esa habilitación en las lluvias,
cuando lo cierto es que, tanto en su exposición de motivos como en el
texto de la Ley, la justificación excede, con creces, de esas graves
consecuencias climáticas.
La propia Asamblea Nacional, en su portal de internet, insistió en esta
supuesta consulta pública, con el siguiente título: “El soberano apoyó la
Ley Habilitante en consulta pública”
(http://www.asambleanacional.gob.ve/index.php?
option=com_content&view=article&id=28662:el-soberano-apoyo-la-ley-
habilitante-en-consulta-publica&Itemid=50). He aquí un resumen de esa
noticia:
“Los diferentes sectores y comunidades que participaron este jueves en el parlamentarismo social de calle, celebrado en la parte norte del Palacio Federal Legislativo, ofrecieron su respaldo a la Ley Habilitante solicitada por el presidente Hugo Chávez para atender la emergencia causada por las lluvias que afectaron a gran parte del país.El diputado Carlos Medina dijo que durante la consulta popular quedó materializó fuera de las cuatro paredes de la Asamblea Nacional (AN), la discusión con el pueblo sobre este instrumento legal para ser debatido en todos los sitios públicos con el soberano.“La jornada fue muy exitosa por el gran número de persona que acudieron a darle su apoyo a la Ley Habilitante y al Gobierno, ante los daños provocados por los fuertes aguaceros que causaron perdidas de vidas humanas y daños materiales”, argumentó.Señaló que la presencia del pueblo en esta consulta pública de parlamentarismo social de calles “nos permite decirle a los sectores de la oposición, que han mantenido una actitud apátrida y a los representantes del capitalismo, que
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Venezuela es otra. Aquí si participa el pueblo, como quedó demostrado en esta jornada popular”.El diputado Medina comentó que todas las personas que participaron en el acto, ofrecieron su respaldo al presidente Chávez, para que legisle a través de medidas especiales, que le permitan ofrecerle una atención especial a las miles de personas damnificadas, que actualmente se encuentran alojadas en refugios” (destacado nuestro)
Las expresiones son ciertamente vehementes: todo el pueblo consultado
ofreció su respaldo al Presidente de la Republica “para que legisle”.
Varias conclusiones se extraen de lo anterior. Lo primero, nuevamente,
que no se trató de un proceso de consulta, sino más bien de un acto
político de manifestación de apoyo al Proyecto y de explicación de su
contenido, con el sesgo ya comentado. Lo segundo, que el apoyo no fue
curiosamente a la Asamblea Nacional, sino al Presidente de la República.
Un acto que ha debido ser un proceso abierto, plural y transparente de
consulta pública, se transforma así en un acto de apoyo político al
Presidente de la República.
Pero también llama la atención los términos rotundos con los cuales se
resumen los resultados de esta supuesta consulta: “todas las personas
que participaron en el acto, ofrecieron su respaldo al presidente
Chávez”. Es decir, que en esta supuesta consulta pública, todos los
consultados apoyaron al Presidente de la República (entendemos que la
noticia ha debido referirse al Proyecto de Ley), sin ningún disenso. Es
decir, el apoyo fue total.
La democracia que establece y reconoce la Constitución no puede ser la
democracia total, en la que “todo el pueblo” apoye una medida
determinada, sin disenso. Esa democracia no sólo es improbable sino
que además, es contraria al pluralismo político. Cabría entonces
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preguntarse: ¿no hubo ninguna opinión disidente sobre el contenido del
Proyecto? ¿Ningún ciudadano expresó reservas a ese Proyecto?
Si en efecto se realizó la consulta y si en efecto todos los consultados
(se insiste: todos y cada uno de ellos, sin disenso) mostraron su
aceptación, es razonable concluir que la selección de quienes fueron
consultados fue sesgada. Así, si la consulta se realizó entre partidarios
del actual Gobierno, el resultado es razonable, pero si la consulta
hubiese sido genuinamente abierta, el resultado no hubiese podido ser,
jamás, esa adhesión total.
Estas sospechas sobre la apertura de la consulta a “todo el pueblo”
quedan corroboradas por la foto que ilustra la noticia:
Como se observa, se trata de una reunión, de reducido número. No es el
caso contar las personas allí presentes –la democracia no puede
reducirse a números- pero difícilmente podría señalarse, con esa foto,
que la consulta fue a todo el “pueblo soberano”. Se habrá consultado a
unos cuantos ciudadanos –quienes tienen todo el derecho a participar,
ciertamente- pero no a todo el “soberano”. Pues conceptos como pueblo
y soberanía no pueden tergiversarse para reducirlos a unos cuantos
ciudadanos que, legítimamente, apoyan al Presidente de la República. El
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pluralismo implica tolerancia y por ello apertura a todos los ciudadanos,
incluso, quienes adversen políticamente al Gobierno de turno.
En resumen, la LEY HABILITANTE no fue resultado de un auténtico
proceso de consulta democrática, en los términos del artículo 211
constitucional, es decir, de un procedimiento abierto, transparente y
plural, en el cual la Asamblea procuró obtener la opinión de todos los
sectores de la sociedad civil. En consecuencia, la LEY HABILITANTE
contradice tanto el artículo 211, como el artículo 62 de la Constitución.
IVLOS VICIOS SUSTANTIVOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY
HABILITANTE
Además de lo sostenido en la sección anterior, La LEY HABILITANTE es
contraria a la CONSTITUCIÓN por los motivos sustanciales siguientes:
.- Por exceder del ámbito propio dentro del cual cabe la habilitación
legislativa al Presidente de la República, de acuerdo con los artículos
203 y 236.8 de la CONSTITUCIÓN. La LEY HABILITANTE no responde a
causas especiales, ni se resulta una delegación limitada en materias y
en el tiempo. En realidad, la Asamblea Nacional ha pretendido abdicar el
ejercicio de la función legislativa y de control que le corresponde, por
dieciocho meses, a favor del Presidente de la República. Estamos por
ello ante una delegación irracional por desproporcionada, contraria a los
artículos 203 y 236.8 constitucionales.
.- La LEY HABILITANTE es inconstitucional, por apartarse del principio
de separación de poderes pautado en el artículo 136 constitucional. El
ejercicio ordinario de las funciones legislativas y de control de la
Asamblea ha sido transferido al Presidente de la República,
20
excediéndose del marco dentro del cual la Constitución admite la figura
de los Decretos-Leyes. Para la LEY HABILITANTE, el actual Presidente
de la República no es sólo el Jefe del Poder Ejecutivo: es el Jefe de todo
el Estado –de todos los Poderes Públicos- en una concepción global del
Estado.
.- La LEY HABILITANTE es inconstitucional por violar los fundamentos
democráticos del Estado venezolano, pautados en los artículos 2 y 202
constitucionales. Las bases del Estado democrático suponen que la regla
general es que la Ley es expresión de la voluntad popular promulgado
por la Asamblea Nacional, con lo cual la figura de los Decretos-Leyes es
excepcional. La LEY HABILITANTE impugnada, por el contrario, va
destinada a atribuir al Presidente de la República el ejercicio ordinario de
la función legislativa mediante delegaciones en blanco por un lapso
desproporcionado de tiempo.
Esta vulneración al Estado democrático es todavía más grave, al
considerar que la Asamblea Nacional cuyo mandato expiró el 4 de enero
de 2011, procuró abdicar en el Presidente de la República el ejercicio de
la función legislativa que ha debido ejercer la nueva Asamblea Nacional
electa democráticamente el pasado 26 de septiembre de 2010.
Por ello, también, la LEY HABILITANTE es un fraude a la Constitución,
pues no se justifica en especial circunstancias (las lluvias) ni pretende
habilitar al Presidente de la República para dictar Decretos-Leyes de
manera limitada y concreta. La imprecisión de las justificaciones de la
LEY HABILITANTE; la amplitud de la habilitación (con expresiones
vagas e imprecisas que constituyen verdaderas delegaciones en blanco)
y la amplitud, también, del tiempo de duración de esa habilitación,
permiten sostener que el propósito verdadero que subyace con la LEY
21
HABILITANTE es impedir el normal ejercicio de la Asamblea Nacional
electa el pasado 26 de septiembre, cuyas funciones –legislativas y de
control- han quedado mermadas notablemente. Se trata, pues, de un
fraude al sistema democrático en el cual se basa la CONSTITUCIÓN en sus
artículos 2 y 5.
1.- Por exceder del ámbito propio dentro del cual cabe la
habilitación legislativa al Presidente de la República, de acuerdo
con los artículos 203 y 236.8 de la CONSTITUCIÓN. La LEY
HABILITANTE no responde a causas especiales, ni se resulta una
delegación limitada en materias y en el tiempo. En realidad, la
Asamblea Nacional ha pretendido abdicar el ejercicio de la
función legislativa y de control que le corresponde, por
dieciocho meses, a favor del Presidente de la República.
Estamos por ello ante una delegación irracional por
desproporcionada, contraria a los artículos 203 y 236.8
constitucionales.
El principio general del cual debe partirse es que la figura de Decretos-
Leyes es una excepción al principio general de acuerdo con el cual las
Leyes deben ser dictadas por el Poder Legislativo. Por ello, las
circunstancias en las cuales el Presidente de la República puede dictar
Decretos-Leyes son especiales: (i) en estados de excepción, de acuerdo
con el artículo 337 de la Constitución, y (ii) previa habilitación de la
Asamblea Nacional, de conformidad con el numeral 8 del artículo 236
constitucional.
Que este numeral no establezca que la procedencia de estos Decretos-
Leyes es excepcional, no puede conducir al equívoco de considerar que
estamos ante una potestad ilimitada, como erradamente y en una
22
ocasión ha sido sostenido por esa Sala Constitucional (sentencia N°
1716/2001 de 19 de septiembre). En realidad, no existen en la
CONSTITUCIÓN poderes ilimitados, en el sentido que todo poder
que la Constitución confiere al Poder Ejecutivo es un poder
fiduciario que sólo puede ejercerse en el marco de la propia
CONSTITUCIÓN .
Debe por ello recordarse que el principio general del cual la propia
CONSTITUCIÓN parte es que la Ley (en sentido formal y material) es
sancionada por la Asamblea Nacional de acuerdo con su artículo 202.
Por lo tanto, toda Ley (en sentido formal y material) que sea sancionada
por otro órgano del Poder Público es una excepción a tal principio y por
ende, es de interpretación restrictiva. De allí la exégesis restrictiva que
la doctrina reconoce al Decreto-Ley (Lares Martínez, Eloy, Manual de
Derecho Administrativo, UCV, Caracas, 2001 p. 93 y Moles Caubet,
Antonio, “La dogmática de los Decretos-Leyes”, en Estudios de Derecho
Público, UCV, Caracas, 1997, pp. 366 y ss. Véase también a Peña Solís,
José, Manual de Derecho Administrativo, Volumen Primero, Tribunal
Supremo de Justicia, Caracas, 2000, p. 437).
La separación o división de poderes que rige en Venezuela, de acuerdo
con el artículo 136 del Texto de 1999, no tiene ciertamente carácter
absoluto, pero sí es una regla clara de definición de atribuciones
pensada como herramienta para controlar al poder y evitar al
despotismo, como se ha hecho en Venezuela desde el 19 de abril de
1810. Por ello el principio de separación o división de poderes es un
precepto tradicional en nuestra historia republicana como lo acredita,
entre otros documentos históricos, el Reglamento de elecciones de
1810, obra de Juan Germán Roscio, en el que se afirma que la causa de
23
todas las miserias se encuentra en la reunión de todos los poderes en
uno sólo.
Que el Decreto-Ley derivado de una Ley habilitante sea de
interpretación restrictiva, por ello, es también consecuencia de la
separación de poderes, que sería desnaturalizada si el Presidente de la
República pudiese ejercer normalmente el poder legislativo. Es
necesario entonces que el Decreto-Ley dictado por delegación sólo
proceda ante especiales circunstancias que impiden acudir al
mecanismo ordinario que la propia CONSTITUCIÓN ha previsto, a saber,
que la Ley es dictada por el Poder Legislativo. También esta exégesis
restrictiva es consecuencia de la excepción que se impone al artículo
141 constitucional: aquí el Presidente de la República no actúa
subordinado a la Ley sino que, por el contrario, los correspondientes
actos ostentan rango de la Ley. El Decreto es, aquí, no ya un acto
administrativo sub legal sino un acto con rango, fuerza y valor de Ley.
Por ello, se admite que el Decreto-Ley que proviene de la delegación
legislativa (pues se trata en efecto de una delegación que la Ley hace a
favor del Presidente de la República, como dispone claramente el
artículo 203 del Texto de 1999) es una excepción a dos principios
entrelazados: (i) la reserva legal sólo es abordada por la Ley dictada por
el Poder Legislativo y (ii) la Administración no dicta Leyes. Eduardo
García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, a quien esa Sala
Constitucional cita con frecuencia, reconocen así que la delegación sólo
procede en materias concretas, pues es excepción al funcionamiento
ordinario de la relación entre el Reglamento y la Ley. Por ello reconocen
que no puede la delegación suponer la abdicación de la función
legislativa:
24
“no es que el poder legislativo abdique de sus responsabilidades y las transfiera a otro centro orgánico: esto no puede hacerlo ningún órgano porque todo poder es, antes que nada, una facultad, una función, una obligación de actuar” (Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Civitas, Madrid, 1995, p. 245)
Es forzoso concluir entonces que la delegación que hace el Poder
Legislativo a favor del Poder Ejecutivo con fundamento en el artículo 203
de la CONSTITUCIÓN tiene que ser una delegación limitada, tanto en los
motivos que justifican a la Ley Habilitante, como en su contenido y
duración. Lo contrario implicará la abdicación de la función legislativa, lo
que resulta contrario al principio de separación de poderes.
La LEY HABILITANTE, como ya se ha señalado, no es en lo absoluto
una Ley limitada, ni en sus causas, ni en su contenido ni en su
duración. Se trata en realidad de una Ley que en buena medida abdicó
el ejercicio de la función legislativa y de control, abdicación todavía más
grave si se considera que fue realizada por una Asamblea Nacional a
escasos días de finalizar su mandato.
.- En efecto, la LEY HABILITANTE es ilimitada en sus fundamentos:
no sólo las lluvias, sino también la pobreza estructural de muchos
venezolanos y la “crisis” del “sistema capitalista” son las causas que
justifican esta delegación. Interesa insistir en que se trata de causas
estructurales –en concreto, la pobreza, que es la causa principal según
la exposición de motivos- y no de circunstancias coyunturales. Y las
lluvias –lamentable acontecimiento natural de reciente data- mal podría
en todo caso justificar una habilitación tan amplia en materia y tiempo.
La exposición de motivos de la LEY HABILITANTE pone en evidencia la
tendencia de justificar la delegación legislativa en las mismas
25
razones ya invocadas anteriormente por esa misma Asamblea
Nacional, en concreto, en el 2007, como ya revisamos. La necesidad de
profundizar o acelerar los cambios realizados en los últimos años es,
pues, una causa recurrente, no por ello concreta y específica. Se trata
entonces de una causa genérica, deliberadamente genérica, que parece
reconocer la incapacidad de la Asamblea de adelantar estos cambios
que deben ser “acelerados” o “profundizados”. Nada dice la LEY
HABILITANTE sobre las causas por las cuales no puede la Asamblea
Nacional dictar las medidas que llevarían adelante esa “aceleración”, lo
que es un dato fundamental: si la Asamblea delega su función legislativa
en el Presidente de la República, es por cuanto ella está en incapacidad
de hacerlo.
Bastaría con revisar la actividad legislativa de la Asamblea Nacional que
feneció el próximo 4 de enero, y en especial, su actividad del mes de
diciembre, para desechar cualquier idea de la incapacidad de esa
Asamblea de promulgar Leyes. Al margen de la calidad de las Leyes
dictadas, lo cierto es que esa Asamblea sí puede dictar Leyes, de
cualquier jerarquía, además, en tiempos bastante expeditos.
En realidad, para poder entender cuál es la incapacidad que justifica la
delegación, es preciso recordar que el 5 de enero de 2011 se instaló una
nueva Asamblea en la cual el partido de Gobierno no cuenta con la
mayoría calificada, que entre otras cosas, le impediría otorgar una
habilitación legislativa. Por ello, luego de examinar la exposición de
motivos de la LEY HABILITANTE, sólo ésa surge como la causa
probable de la incapacidad que justificaría otorgar la delegación: la
imposibilidad en que se encontraría la nueva y reducida mayoría
progubernamental de aprobar una ley habilitante y de sancionar
unilateralmente otras leyes con la facilidad con la que lo venía
26
haciendo.. De allí precisamente el fraude constitucional que se alega en
este escrito.
.- La indeterminación de las materias objeto de la delegación es
evidente. La LEY HABILITANTE no enumeró las Leyes en las cuales
podrían ser dictados los Decretos-Leyes sino que, por el
contrario, enumera materias, pero con una amplitud tal que el
Presidente, en la práctica, ha sido habilitado para dictar
cualquier Decreto-Ley. Ya antes referimos varios ejemplos:
Modernizar el marco regulatorio de los sectores tributario, impositivo, monetario, crediticio, del mercado de valores, de la banca y de los seguros. Puede el Presidente de la República dictar cualquier Decreto-Ley de cualquier contenido en estas áreas, que por lo demás, han sido objeto de recientes reformas, como es el caso de la regulación bancaria: la Ley de Instituciones del Sector Bancario fue aprobada casi al mismo tiempo que la LEY HABILITANTE. ¿Para qué delegar en el Presidente de la República la función legislativa para dictar una Ley que acaba de ser sancionada?
Dictar o reformar normas destinadas a la organización y funcionamiento del sistema de seguridad ciudadana, del sistema Judicial y de protección civil. Todo el Poder Judicial y todas las materias de seguridad ciudadana pueden ser objeto de regulaciones en Decretos-Leyes. Estas medidas, por lo demás, mal pueden justificarse en los lamentables acontecimiento de las lluvias
Dictar o reformar normas que desarrollen los derechos consagrados en el título VI de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Esto abarca, en la práctica, la función legislativa para desarrollar toda la Constitución económica, lo que abarca un número amplísimo de Decretos-Leyes.
27
En realidad, no es relevante analizar el ámbito de las áreas descritas en
la LEY HABILITANTE. En la práctica, el Presidente de la República
puede dictar Decretos-Leyes sobre cualquier materia: no ha quedado
ningún área fuera de la delegación. Y si se plantea la duda sobre si
determinada materia fue o no delegada, bastará con acudir a la las
“condiciones básicas que contribuyan al buen vivir” para incluir, allí,
cualquier medida que a bien tenga dictar el Presidente de la República.
Nos encontramos entonces ante una delegación indeterminada,
amplia, una delegación en blanco que no responde al carácter
restrictivo de la delegación o habilitación legislativa.
Pero esta delegación no lo ha sido sólo de la función legislativa, sino
también de la función de control que corresponde a la Asamblea. Bajo la
LEY HABILITANTE, el Presidente de la República puede dictar o
reformar “normas e instrumentos destinados a fortalecer las relaciones
internacionales de la República, la integración latinoamericana y
caribeña, la solidaridad entre los pueblos en la lucha por el bienestar de
la humanidad, y los instrumentos legales que aprueben los
tratados y convenios de carácter internacional que así lo
requieran; así como la aprobación para la celebración de
contratos de interés público por el Ejecutivo Nacional, y aquellos
contratos y acuerdos de carácter bilateral o multilateral
destinados a la atención de los sectores estratégicos para el
desarrollo de la Nación y la atención a las consecuencias de las
calamidades y catástrofes mediante el financiamiento
internacional, todo ello en el marco de la soberanía y de los
intereses del pueblo venezolano” (destacado nuestro). Es decir, el
Ejecutivo Nacional dictará los Decretos-Leyes aprobatorios para la
28
celebración de contratos de interés público, convenios e incluso
tratados. No sólo, además, aquellos referidos a las lluvias.
La delegación que otorga la Asamblea Nacional para aprobar tratados
internacionales o contratos de interés público no se inscribe dentro de la
función legislativa sino de la función de control que el Poder Legislativo
ejerce sobre el Poder Ejecutivo, como consecuencia de la separación de
poderes. Aquí es notable la comparación con la Ley que bajo la
Constitución de WEIMAR se dictó, conocida como “Ley para el
Tratamiento de las Necesidades del Pueblo y del Estado”, o “Ley de
Apoderamiento”, de 1933, a favor del entonces Presidente Adolfo Hitler.
Su artículo 4 dispuso lo siguiente: “los tratados celebrados por el Reich
con Estados extranjeros que afecten materia de las legislación del Reich
no necesitarán la aprobación de las cámaras legislativas. El gobierno del
Reich debe promulgar las reglas necesarias para la ejecución de tales
tratados”.
Como se observa, la esencia es la misma: enervar el control del Poder
Legislativo sobre el Ejecutivo, lo que en la práctica desnaturaliza la
separación de poderes y comprueba que la LEY HABILITANTE, en su
contenido, es desproporcionada.
Tal como se señaló anteriormente, las habilitaciones legislativas al
Ejecutivo Nacional son excepcionales, y por tanto de interpretación
restrictiva, de allí que debe entenderse que sólo pueden versar sobre la
función propiamente legislativa de la Asamblea Nacional, no así sobre la
función de control que la misma ejerce sobre órganos del Poder Público.
Ello fundamentalmente por dos razones: (i) porque en situaciones de
urgencia lo que se requiere es premura en el ejercicio de la función
legislativa, no así en la función de control, la cual ejerce exclusivamente
29
el órgano legislativo de manera concomitante sobre el resto de los
órganos del Poder Público. (ii) porque la delegación de la función de
control implicaría desnaturalizar su esencia misma y hacerla inefectiva
e inexistente, violando el principio de separación y control mutuo de
poderes, cuando se delega en el órgano controlado (el Ejecutivo
Nacional) la facultad de control de sus propios actos (vgr. Aprobación de
tratados internacionales y de contratos de interés público).
La doctrina venezolana ha sostenido enfáticamente la
inconstitucionalidad de la delegación de la función de aprobación de
tratados mediante Ley Habilitante, pues habría allí un límite implícito a
esa delegación. Así, señala Peña Solís lo siguiente:
“…luce contrario a todo el trazado de los Poderes Públicos, y además al concepto mismo de legislación delegada, que en lugar de una ley de presupuesto pueda dictarse un decreto ley de presupuesto, pues ello sobrepasaría la limitación constitucional, para rayar casi en el autoritarismo, máxime si se tiene en cuenta la figura de la reconducción presupuestaria. Pareciera por esa misma razón que tampoco podría delegarse al Ejecutivo la potestad de dictar decretos leyes con la finalidad de aprobar tratados internacionales, pues sin duda que resultaría desnaturalizada esa específica función de control que ejerce la Asamblea sobre la política exterior del Ejecutivo Nacional (…) de allí entonces que tampoco esta materia pueda ser susceptible de regulación mediante decretos leyes” (destacado nuestro. Cfr.: Peña Solís, José, Manual de Derecho Administrativo, Volumen I, TSJ, Caracas, 2004, pp. 488-489).
.- En cuanto al tiempo, la LEY HABILITANTE fue otorgada por dieciocho
meses. Esta duración es de por sí indebida: se trata del 30% del tiempo
de duración del período de la Asamblea Nacional. Pero si se considera
que además, las materias de delegación son indeterminadas, tenemos
que el lapso de vigencia de la habilitación prácticamente implicará
30
atribuir al Presidente de la República del ejercicio ordinario de la
potestad legislativa y de control de la Asamblea Nacional por un tiempo
indebidamente amplio.
Pero habría, incluso, un argumento adicional. El lapso de duración de la
LEY HABILITANTE afectará el funcionamiento normal de la nueva
Asamblea Nacional, aquella electa democráticamente el pasado 26 de
septiembre de 2010. Se podrá argumentar que la LEY HABILITANTE no
impide a la Asamblea Nacional actuar, y esto es cierto sólo formalmente.
Pero en la práctica, la nueva Asamblea Nacional quedó en buena medida
vaciada de contenido, pues el Presidente de la República podrá ejercer
ordinariamente la función legislativa hasta mediados del año 2012, poco
antes de las próximas elecciones presidenciales.
Podrá entonces argumentarse que la próxima Asamblea Nacional podría
derogar la LEY HABILITANTE. Frente a este argumento cabe otro
similar, pero de sentido opuesto: es también cierto que la próxima
Asamblea podía considerar la posibilidad de otorgar una Ley Habilitante
al Presidente de la República, con lo cual, éste ha podido aguardar hasta
el 5 de enero de 2011 para hacer la solicitud. Claro está, falta aquí un
dato básico: la Asamblea Nacional que otorgó la LEY HABILITANTE
podía sancionarla con el voto de una sola fuerza política, no así la
Asamblea Nacional instalada el 5 de enero de 2011, pues ninguna de las
fracciones parlamentarias –incluyendo al partido de Gobierno- tiene la
mayoría necesaria para ello.
Esto distingue a la actual LEY HABILITANTE de otras similares dictadas
en el pasado: además de ser amplia e indeterminada, la duración de la
LEY HABILITANTE afecta el funcionamiento de una Asamblea Nacional
electa democráticamente el 26 de septiembre de 2010. De allí el fraude
31
constitucional denunciado, pues como se verá, objetivamente, la LEY
HABILITANTE sólo puede explicarse desde ésa perspectiva, es decir,
neutralizar a la Asamblea Nacional electa el 26 de septiembre de 2010,
hasta meses antes de la elección presidencial de 2012.
En resumen, la LEY HABILITANTE es inconstitucional por exceder del
ámbito propio dentro del cual cabe la habilitación legislativa al
Presidente de la República, de acuerdo con los artículos 203 y 236.8 de
la CONSTITUCIÓN. La LEY HABILITANTE no responde a causas especiales,
ni se resulta una delegación limitada en materias y en el tiempo. En
realidad, la Asamblea Nacional ha querido abdicar el ejercicio de la
función legislativa y de control que le corresponde, por dieciocho meses,
a favor del Presidente de la República. Estamos por ello ante una
delegación irracional por desproporcionada, contraria a los artículos 203
y 236.8 constitucionales.
2.- La LEY HABILITANTE es inconstitucional, por apartarse del
principio de separación de poderes pautado en el artículo 136
constitucional. El ejercicio ordinario de las funciones legislativas
y de control de la Asamblea ha sido en buena medida
transferido al Presidente de la República, excediéndose del
marco dentro del cual la Constitución admite la figura de los
Decretos-Leyes. Para la LEY HABILITANTE, el actual Presidente
de la República es el Jefe de todo el Estado –de todos los
Poderes Públicos- en una concepción global del Estado.
El artículo 136 de la Constitución no sólo dispone la existencia de
diversos Poderes Públicos, sino la separación de sus funciones. En ese
sentido, la Carta Magna consagra la existencia de un Poder Ejecutivo
que, según establece el artículo 236 constitucional, tiene competencias
32
muy claras de Administración Pública y Gobierno, así como establece un
Poder Legislativo que, como se sabe, se encarga de ejercer funciones
legislativas, dispuestas en el artículo 156 de la Constitución.
En ese sentido, sólo en caso excepcional, el Poder Legislativo puede
atribuir parte de sus potestades legislativas al Poder Ejecutivo, lo que no
puede significar que el Poder Legislativo transfiera todas sus potestades
legislativas.
La Constitución no establece límites temporales y materiales a la
potestad legislativa que puede ejercer el Presidente de la República.
Ciertamente, ello es así. En su artículo 203, la Constitución permite a la
Asamblea, mediante las tres quintas partes de sus miembros, dictar
Leyes habilitantes en las materias delegadas al Presidente, quien podrá
dictar Decretos-Leyes. Así expresamente lo consagra el numeral 8 del
artículo 236 de la Carta Magna.
Ahora bien, que la Constitución no establezca límites expresos no puede
conducir a concluir que este poder es ilimitado: todos los Poderes del
Estado, incluyendo los Poderes del Presidente de la República,
son limitados.
En este caso, la Ley Habilitante es una excepción al principio de
separación de poderes, pues permite que el Ejecutivo ejerza la función
legislativa, que es la función tradicional del Poder Legislativo. Y es que,
como excepción al principio de separación de poderes, la Ley Habilitante
debe ser restrictiva.
Sin embargo, la LEY HABILITANTE es indebidamente amplia, tanto
en su tiempo de duración como en sus consideraciones de
33
fondo. De acuerdo con esta propuesta, el Presidente de la República
podrá legislar en materias tales como vivienda, bancos, finanzas,
impuestos, transporte y otros servicios públicos, acaparamiento,
especulación, monopolio, seguridad jurídica, inmigración, policía, Fuerza
Armada y otras. Tan amplia es la habilitación que el propio Ejecutivo
quedaría habilitado para “autorizar” los contratos de interés público que
él mismo suscriba.
Y es que, se desprende que la LEY HABILITANTE faculta al presidente
de la República a actuar legislativamente en, prácticamente, cualquier
área del Poder Público Nacional, ya que la habilitación dada a éste es tan
amplia que no especifica límite axiológico o teleológico alguno.
Importa notar que el contenido de la Ley habilitantes es, como ya lo
hemos señalado, el siguiente:
En el ámbito de la atención sistematizada y continua a las
necesidades humanas vitales y urgentes derivadas de las
condiciones sociales de pobreza y de las lluvias,
derrumbes, inundaciones y otros eventos producidos por la
problemática ambiental. Aquí se incluyen las normas que
regulen (i) “los modos de proceder de autoridades públicas o
entidades privadas, ante calamidades, emergencias, catástrofes u
otros hechos naturales que exijan medidas inmediatas de
respuesta y atención para satisfacer las necesidades humanas
vitales. Las normas promoverán la participación popular en la
ejecución de las medidas destinadas a asistir a los ciudadanos o
ciudadanas en situación de calamidad, garantizándoles el
restablecimiento integral de las condiciones básicas que
contribuyan al buen vivir”. También, se incluyen las (ii) “normas
34
que regulen el establecimiento y ejecución efectiva, de
condiciones de prevención y seguimiento en aquellas zonas
declaradas en emergencia, calamidad o alta afectación por
eventos o infortunios producto de las fuerzas de la naturaleza.
Igualmente, las normas establecerán en régimen especial de
administración de las zonas así declaradas”. Así también,
encontramos (iii) las medidas “que permitan desarrollar de
manera equitativa, justa, democrática y participativa los derechos
de la familia venezolana para su buen vivir”. Esta última expresión
es una habilitación en blanco, pues el Presidente de la
República puede adoptar cualquier medida necesaria para ese
concepto impreciso y ambiguo como el “buen vivir”;
En el ámbito de la infraestructura, transporte y servicios
públicos. Abarca los siguientes aspectos: (i) “dictar o reformar
normas que regulen la actuación de los órganos y entes del Estado
y personas de derecho privado, en la realización de obras de
infraestructura, tales como urbanismos, servicios, edificaciones
educativas y de salud, vialidad, puertos, aeropuertos y para la
optimización de los sistemas de transporte terrestre, ferroviario,
marítimo, fluvial y aéreo, regulando la prestación de los servicios
públicos en general”. Destaca la amplitud de esta área: todos los
servicios públicos pueden ser regulados mediante Decretos-Leyes.
Además (ii) “dictar y reformar normas regulatorias en el sector de
las telecomunicaciones y la tecnología de información, los
mecanismos públicos de comunicaciones informáticas,
electrónicas y telemáticas”.
En el ámbito de la vivienda y hábitat. Aquí se incluye (i) dictar
o reformar “normas que regulen la actuación de los órganos y
entes del Estado y personas de derecho privado, en la
construcción de viviendas, estableciendo dispositivos destinados a
35
garantizar el derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda,
higiénica, con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat
que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunales, y
permitir el acceso de las familias a los medios económicos, a
través de aportes y financiamiento tanto publico como privado,
para la construcción, ampliación, remodelación y adquisición de
viviendas y sus enseres, elevando la condición de vida y el
bienestar colectivo”. La habilitación es imprecisa, con lo cual,
cabría cualquier tipo de Decreto-Ley en materia de vivienda, lo
que además excede de las contingencias derivadas de la pérdida
de viviendas por las lluvias.
En el ámbito de la ordenación territorial, el desarrollo
integral y del uso de la tierra urbana y rural. Abarca (i)
dictar o reformar “normas que permitan diseñar una nueva
regionalización geográfica del país con la finalidad de reducir los
altos niveles de concentración demográfica en algunas regiones,
regular la creación de nuevas comunidades y la conformación de
las comunas en los distintos espacios del territorio nacional,
atendiendo las realidades propias de cada espacio geográfico y
sus características políticas, sociales, económicas, poblacionales,
naturales, ecológicas, y culturales, estimulando el desarrollo
social, económico y rural integral y de manera especial en la
atención a la definición de los territorios y el hábitat de los pueblos
indígenas”. Los Decretos-Leyes para la “nueva regionalización
geográfica del país”, exceden, con creces, de las medidas
coyunturales para paliar los efectos de las lluvias. Esta área
también abarca (ii) dictar medidas que “permitan establecer una
adecuada ordenación del uso social de las tierras urbanas y
rurales susceptibles de ser desarrolladas con servicios básicos
36
esenciales y hábitat que humanice las relaciones comunitarias”, lo
que resulta en especial amplio.
.En el ámbito financiero y tributario, encontramos (i) dictar o
reformar “normas para adecuar el sistema financiero público y
privado a los principios constitucionales y, en consecuencia,
modernizar el marco regulatorio de los sectores tributario,
impositivo, monetario, crediticio, del mercado de valores, de la
banca y de los seguros”. La modernización del marco tributario no
es una medida especial, ni urgente: es una medida que atañe a
aspectos estructurales, que no pueden por ello ser abordos a
través de Decretos-Leyes ni se relacionan además con las lluvias.
Esta área abarca también (ii) dictar o reformar “normas para la
creación de fuentes y fondos especiales a fin de atender las
contingencias naturales y sociales y las posteriores políticas de
reconstrucción y transformación”. Nótese que se trata de medidas
permanentes, y no referidas a las actuales contingencias
ambientales.
En el ámbito de la seguridad ciudadana y jurídica,
encontramos (i) dictar o reformar “normas destinadas a la
organización y funcionamiento del sistema de seguridad
ciudadana, del sistema Judicial y de protección civil; establecer
procedimientos eficaces, eficientes, transparentes y
tecnológicamente aptos y seguros para la identificación ciudadana
y el control migratorio, y la lucha contra la impunidad, así como
establecer normas que prevean las sanciones que deban aplicarse
en caso de comisión de hechos punibles y los procedimientos
tendentes a materializar la seguridad jurídica”. Estas medidas
relacionadas con la seguridad jurídica y el Poder Judicial no pueden
justificarse en las lluvias: nuevamente, se trata de materias que
deben ser objeto del poder legislativo ordinario.
37
En el ámbito de seguridad y defensa integral, encontramos
(i) dictar o reformar “normas que establezcan la organización y
funcionamiento de las instituciones y los asuntos relacionados con
la seguridad y defensa integral de la Nación, que desarrollen las
normas relativas a la Fuerza Armada Nacional Bolivariana y al
sistema de protección civil, así como lo atinente a la disciplina y
carrera militar; todo lo concerniente a la materia de armas y
elementos conexos, su regulación y supervisión; y las que
garanticen y desarrollen la atención integral a las fronteras”. No
puede relacionarse, razonablemente, la carrera militar con las
contingencias de las lluvias.
En el ámbito de la cooperación internacional, se extiende (i)
dictar o reformar “normas e instrumentos destinados a fortalecer
las relaciones internacionales de la República, la integración
latinoamericana y caribeña, la solidaridad entre los pueblos en la
lucha por el bienestar de la humanidad, y los instrumentos legales
que aprueben los tratados y convenios de carácter internacional
que así lo requieran; así como la autorización al Ejecutivo Nacional
para la celebración de los contratos de interés público, y aquellos
contratos y acuerdos de carácter bilateral o multilateral destinados
a la atención de los sectores estratégicos para el desarrollo de la
Nación y la atención a las consecuencias de las calamidades y
catástrofes mediante el financiamiento internacional, todo ello en
el marco de la soberanía y de los intereses del pueblo
venezolano”. Probablemente se trata de una de las materias más
emblemáticas de la LEY HABILITANTE. Primero, pues se ha
habilitado al Presidente de la República para ejercer funciones de
control que corresponden con exclusividad a la Asamblea (control
sobre Tratados y Contratos de interés público; arts. 150, 154 y
187, numerales 9 y 18, de la Constitución). Además, dado que se
38
trata de la habilitación para ejercer ese control respecto a
cualquier Tratados y Contratos y no sólo aquellos relacionados con
las lluvias.
En el ámbito del sistema socioeconómico de la Nación,
encontramos (i) dictar o reformar “normas que desarrollen los
derechos consagrados en el título VI de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, para erradicar las
desigualdades entre los ciudadanos y ciudadanas que se derivan
de la especulación, la usura, la acumulación del capital; los
monopolios, oligopolios y latifundios y. para crear las condiciones
de igualdad en el acceso a la riqueza nacional, y la construcción
del buen vivir de los pueblos urbanos, rurales y de las
comunidades indígenas, a través de políticas culturales,
ambientales, industriales, mineras, turísticas, alimentarias,
agrícolas, de salud, educativas y laborales en aras de alcanzar los
ideales de justicia social e independencia económica y la mayor
suma de felicidad social posible”. La amplitud de la habilitación es
irracional: el Presidente de la República puede dictar cualquier
Decreto-Ley que estime pertinente en materia social y económica,
lo que también constituye una habilitación en blanco.
Véase entonces que no existe limitación alguna. Hay, sí, ciertas “áreas”
dentro de las cuales podrán dictarse Decretos-Leyes y podrá entonces
considerarse que fuera de esas áreas no ha operado la delegación.
Empero, lo amplio de cada una de esas áreas hace que, en la práctica,
su enumeración no sea relevante: el Poder Legislativo intentó abdicar a
favor del Presidente de la República la potestad de dictar cualquier Ley.
Así, se concentró prácticamente toda la potestad legisladora del
Estado en un solo funcionario público, el cual no cuenta de manera
natural con potestades legislativas.
39
Ello viola de manera clara y expresa la CONSTITUCIÓN, en concreto, a la
disposición de la norma establecida en el artículo 136 constitucional,
toda vez que al conferirle el grueso de la competencia legislativa al
presidente de la República, se cercena la competencia fundamental de
la Asamblea Nacional.
La Ley Habilitante, es claro, debe ser limitada, excepcional, y nunca
podría abdicar la competencia legislativa en el presidente de la
República. Como excepción que es al axioma de separación de funciones
estatales, en tanto negación contingente del principio democrático, de la
soberanía y de la representación popular (artículos 2, 3, 5, 6, 136 y 138
constitucionales), la competencia ejecutiva para dictar leyes está
naturalmente limitada, en tanto se entiende que tal atribución es ajena
al Poder Ejecutivo, y su ejercicio está únicamente delegado a éste.
En este sentido, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional
entiende que el ejercicio ejecutivo de competencias legislativas bajo la
Constitución de 1999 tiene la naturaleza de una delegación, y constituye
“parte fundamental del régimen constitucional venezolano”.
La Ley Habilitante es así, en palabras de la Sala Constitucional en
sentencia número 1.586/2003, de 12 de junio, una “técnica de
colaboración” entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, que en
modo alguno implica una renuncia de aquél al ejercicio de las facultades
que le son propias y que tiene varios límites, a saber: una temporal,
dado –de nuevo- el carácter excepcional de la legislación delegada; y
varias de carácter material, en tanto el Poder Ejecutivo, según la
sentencia de la Sala Constitucional número 1.586/2003 (i) no puede
legislar sobre las materias de competencia legislativa exclusiva y
40
excluyente, o dicho en otros términos, de estricta reserva legal (26); y
(ii) no puede legislar en modo alguno –la delegación es inválida- si ella
no especifica –esto es, de la forma más racionalmente concreta posible-
las materias delegadas en función de los propósitos (racionalidad
axiológica), directrices y marco (racionalidad teleológica) perseguidos
por la delegación, “porque ello significaría la renuncia del legislador a
sus poderes, lo que, según se ha indicado, atenta contra el orden
constitucional. Ni siquiera el recurso a una ley habilitante –pese a su
acogida en el texto constitucional- puede permitir semejante forma de
delegación”.
De lo hasta ahora expuesto, es posible concluir que todos los actos que
componen el concepto de legislación delegada, tanto los de delegación
como los de ejercicio de la competencia delegada, deben tener
justificación y límites racionales impuestos desde la libertad,
entendida como derecho fundamental que reconoce el artículo 20
constitucional, debiéndose interpretar las normas habilitantes como
normas de interpretación restrictiva, en tanto excepcionales, pues es así
como –debe insistirse- la demarcación del ámbito de la
autodeterminación producto de la legislación delegada supondrá,
aunque parezca paradójico, mejor y, como resultado, más libertad.
A este tenor, se tiene que el artículo 136 de la Constitución señala que:
Artículo 136.- El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.
41
El Poder Público Nacional, entonces, se divide en cinco formas de
organización, divididas entre si por el contenido de cada una de sus
funciones, ya que el aparte del artículo establece que cada una de las
ramas del Poder Público tendrá sus funciones propias. Luego, el Poder
Legislativo tiene funciones distintas a las del Poder Ejecutivo.
Notar que la CONSTITUCIÓN no permite la renuncia y/o cesión de funciones
constitucionales de una rama del Poder Público a otra. Muy por el
contrario, la Carta Magna condena tal exabrupto cuando en su artículo
138 destaca que toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son
nulos.
Luego, la CONSTITUCIÓN permite, ciertamente, que el presidente de la
República tenga algunas potestades legislativas, cuando la Asamblea
Nacional lo habilite para tal fin. Pero ello no puede convertirse en la
cesión de sus potestades por parte de esta última. La función legislativa
puede ser cedida solo de manera limitada y excepcional.
Pues resulta que la LEY HABILITANTE delega las potestades
legislativas de la Asamblea Nacional prácticamente en su
totalidad, lo cual hace que el presidente de la República se convierta
en el Poder Legislativo, lo cual, implica una clara y manifiesta usurpación
de funciones.
Y como ya se dijo, toda usurpación de funciones es nula, por expresa
disposición constitucional.
3.- La LEY HABILITANTE es inconstitucional por violar los
fundamentos democráticos del Estado venezolano, pautados en
los artículos 2 y 202 constitucionales. Las bases del Estado
42
democrático suponen que la regla general es que la Ley es
expresión de la voluntad popular promulgado por la Asamblea
Nacional, con lo cual la figura de los Decretos-Leyes es
excepcional. La LEY HABILITANTE, por el contrario, va dirigida a
atribuir al Presidente de la República el ejercicio ordinario de la
función legislativa mediante delegaciones en blanco por un
lapso desproporcionado de tiempo. Esta vulneración al Estado
democrático es todavía más grave, al considerar que la
Asamblea Nacional cuyo mandato expiró el 4 de enero de 2011,
quiso abdicar en el Presidente de la República el ejercicio de la
función legislativa que ha debido ejercer la nueva Asamblea
Nacional electa democráticamente el pasado 26 de septiembre
de 2010. Además, constituye un fraude a la Constitución.
Otro aspecto que hace absolutamente inviable a la LEY HABILITANTE
impugnada de cara a la CONSTITUCIÓN, radica en que la misma comporta,
de plano, un desconocimiento pleno al ejercicio democrático del
sufragio, y por tanto, violatorio de los principios democráticos a que se
refieren los artículos 2 y 202 de la Constitución.
De acuerdo con los principios fundacionales de nuestra República,
sentados desde 1810, la Ley es la expresión de la voluntad ciudadana,
reunida en el cuerpo deliberante que es la Asamblea.
El Poder Ejecutivo, de acuerdo con la Constitución (artículo 141) sirve a
los ciudadanos, pero no los representa en su pluralidad, en el sentido
que no expresa su voluntad mediante Leyes. Por ello, la función
legislativa que el Presidente de la República ejerce a través de Decretos-
Leyes constituye excepción al principio democrático de
formación de las Leyes. La LEY HABILITANTE, al habilitar al
43
Presidente de la República en materias amplísimas y por dieciocho
meses, para ejercer esa potestad, desvirtúa los fundamentos
democráticos de la Ley: ella no será resultado del acuerdo de voluntades
de un órgano legislativo plural, sino de la decisión unilateral, única, del
Presidente de la República, decisión que podrá abarcar cualquier ámbito
y además, por dieciocho meses.
No hay ninguna disposición expresa en la CONSTITUCIÓN que limite a la
Asamblea para otorgar una Ley Habilitante más allá de su período, como
hemos señalado antes, pero esto no significa que la Asamblea
pueda dictar cualquier clase de Ley habilitante. En el caso
examinado, sin embargo, lo amplio de la propuesta de habilitación –en
tiempo y en materias- deriva inequívocamente en el desconocimiento de
la voluntad popular que eligió a miembros de la Asamblea Nacional,
precisamente, para que dictaran Leyes bajo los cauces ordinarios de la
Constitución.
En la práctica, habrá un conflicto en el ejercicio de potestades
legislativas entre el Presidente de la República y la nueva Asamblea
Nacional (que se instaló el 5 de enero), cuyas competencias legislativas
han quedado mitigadas, sustancialmente, por la amplitud material del
contenido de la habilitación.
Es importante recordar que la Ley Habilitante es, en efecto, una Ley
formal, pero materialmente, tiene un contenido distinto a la Ley
tradicional, pues no regula conductas sino que, por el contrario, habilita
excepcionalmente al Presidente de la República para ejercer una
potestad legislativa. Luego, los criterios de vigencia de las Leyes no
pueden predicarse a la Ley Habilitante: su duración no puede extender
el mandato de la Asamblea Nacional que la otorga, si con ello se frustra
44
el legítimo ejercicio de la función legislativa por el Poder Legislativo,
como sucede en este caso. En suma, la delegación que hace el Poder
Legislativo saliente no puede colidir con la potestad legislativa del nuevo
órgano, en este caso, la Asamblea Nacional electa el 26 de septiembre
pasado.
El caso es que constituye un fraude a la CONSTITUCIÓN y a las normas
democráticas el hecho que se pretenda habilitar al presidente de la
República más allá del día en que unos nuevos ciudadanos asumirán
como diputados a la Asamblea Nacional, con el propósito señalado. Y la
razón es que, como ya hemos dicho, se ha dado una habilitación tan
amplia para vaciar de contenido a las funciones de la Asamblea
Nacional.
Nos explicamos: la LEY HABILITANTE vacía de contenido al Poder
Legislativo. El Poder legislativo será asumido por unos nuevos diputados.
Luego, la LEY HABILITANTE vacía de funciones a los nuevos diputados.
Este simple silogismo nos hace entender que la aplicación de esta LEY
HABILITANTE que aquí impugnamos se hizo con la grosera intención de
utilizar un mecanismo constitucional, como lo es la potestad del Poder
Legislativo de habilitar de funciones legislativas al Presidente, para
desentenderse de otro principio constitucional, como lo es la
representación de la voluntad popular.
La idea de la LEY HABILITANTE entonces, no es en verdad el habilitar
al presidente de las funciones legislativas para salvaguardar los
derechos y garantías de los damnificados por las lluvias, sino evitar que
los futuros diputados puedan ejercer sus competencias legislativas
dadas por la CONSTITUCIÓN.
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Tales consideraciones han sido incluso expresadas mediante recientes
declaraciones del Secretario General de la Organización de Estados
Americanos, José Miguel Insulza, el cual, el 7 de enero de 2011 declaró
que la Ley Habilitante vigente en Venezuela es "completamente
contraria'' al espíritu y razón de la Carta Democrática Interamericana y
que se trata de un “conjunto de leyes que se dictan al final, cuando está
a punto de cambiar la mayoría parlamentaria, con la idea de que
después no se podrán dictar. La Habilitante afecta de hecho a las
capacidades de actuación del próximo Congreso (…) Lo preocupante en
este caso es que los parlamentarios que se fueron limitaron las
facultades del poder legislativo por 18 meses. Creo que ese no es un
mecanismo válido en la democracia'' (cfr.:
http://www.europapress.es/latam/venezuela/noticia-venezuela-
venezuela-condena-declaraciones-insulza-contra-ley-habilitante-
20110108034041.html y
http://www.eluniversal.com/2011/01/07/pol_ava_insulza:-ley-
habilit_07A4945731.shtml).
La utilización de un mecanismo constitucional para desvirtuar otro
derecho constitucional configura un claro fraude a la CONSTITUCIÓN, como
se explica en este recurso.
Sobre el fraude a la CONSTITUCIÓN, volveremos luego. Antes queremos
hablar de los principios violados por la LEY HABILITANTE. En particular,
nos referimos a los artículos 2 y 3 de la Constitución. El artículo 2 de la
Constitución establece:
Artículo 2.- Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la
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solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y, en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.
A su vez, el artículo 3 constitucional señala:
Artículo 3.- El Estado tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución.
Las normas consagradas en los artículos 2 y 3 de la Constitución dan
cuenta de que uno de los principios esenciales, irrevocable por demás,
es el de la democracia.
La democracia, según Giovanni Sartori, es un concepto difícil de definir,
pues las acepciones del término son múltiples a lo largo de los siglos. Sin
embargo, plantea una definición: un sistema político, en donde el poder
del pueblo se ejerce sobre el pueblo. El pueblo se convierte al mismo
tiempo en sujeto y objeto. El término “democracia” desde siempre ha
indicado una entidad política, una forma de Estado y de gobierno, y así
ha permanecido como la acepción primaria del término. Sin embargo, si
hoy hablamos también de democracia social y de democracia
económica, sería oportuno establecer qué entendemos por ello.
El concepto de democracia es muy antiguo y no poco ambiguo.
Históricamente ha tenido concreciones diversas. Etimológicamente
significa el gobierno del pueblo, es decir, intervención de la base popular
en la decisión del rumbo de la sociedad. Pero depende de qué se
entiende por ese pueblo compuesto por ciudadanos y hasta dónde llega
47
el conjunto de los que intervienen en el quehacer de gobernar. Podemos
ir hasta la polis griega basada en la contradicción del amo y del esclavo,
o partir de los principios emanados de la Revolución Francesa que
hacían irrumpir las fuerzas del pueblo en contra de los privilegios de los
señores feudales proclamando la igualdad política en la sociedad civil.
El término democracia remite a la soberanía popular, a la capacidad del
pueblo para elegir a sus gobernantes y decidir normas de convivencia.
Así, la democracia tiene que ver con la capacidad de reunión, de
asociación, de elección. Implica participación. Para ejercer la democracia
se necesita acceso a la información; y es indispensable que exista
respeto al disenso, a las minorías y a su expresión.
Luego, la democracia como sistema de gobierno se caracteriza por una
estructura basada en la representación, lo cual implica una interacción
entre gobernantes y gobernados. La finalidad es evitar dar todo el poder
a un determinado grupo (mayoritario o minoritario) y distribuirlo entre
éstos. Por ello, se dice que la democracia es el gobierno de las mayorías
para las minorías.
De hecho, en el ámbito constitucional, una de las preocupaciones son las
minorías con el derecho de oposición. Si se aplasta esta prerrogativa
podemos hablar de una tiranía de la mayoría. En el ámbito electoral, la
atención se centra entonces exclusivamente en el principio de mayoría
como regla única del juego. La votación denota aquellos que deben
someterse a la voluntad de la mayoría, por lo tanto la minoría no tiene
derechos. Pasando al tercer ámbito, es decir, el significado de la mayoría
en el contexto social, la expresión tiranía de la mayoría es característica.
Ésta es entendida como la causa que determina al individuo ya no como
hombre libre sino como órgano de la colectividad y, por tanto, a nombre
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de una función. El Estado democrático sería entonces el resultado de un
atropello de los derechos de los ciudadanos y de atribuir aquéllos a una
“voluntad general”, a una soberanía popular única e indivisible.
Para evitar esto, tal y como hace la CONSTITUCIÓN, el concepto de
democracia excede de la mera regla de la mayoría sobre la minoría. En
parte, pues esa regla siempre es relativa, como lo acredita los
resultados finales de las elecciones del 26 de septiembre de 2010, en las
cuales el partido de Gobierno (PSUV) obtuvo menos votos que la
totalidad de votos asignados a los partidos que no participaron en
alianza con éste. Pese a que el PSUV, en votos –y comparados con el
resto de partidos- no obtuvo la mayoría, si la obtuvo en número de
diputados. Como se observa, esta regla es bastante manipulable.
Por ello, la democracia supone respeto al Estado de derecho y a los
derechos fundamentales. También, por ello, respeto a la separación de
poderes. En adición, implica tolerancia, libertad y pluralismo político,
como se deriva del artículo 2 constitucional. Es decir, la democracia
debe impedir que se conceda todo el poder a mayorías o minorías.
No en vano, recordamos, la DECLARACIÓN UNIVERSAL SOBRE LA DEMOCRACIA,
adoptada por el Consejo Interparlamentario en su 161a sesión (El Cairo,
Egipto, septiembre de 1997) señala expresamente:
“Recordando que cada Estado tiene derecho soberano a elegir y determinar libremente, conforme a la voluntad de su población, sus propios sistemas político, social, económico y cultural, sin injerencia de otros Estados en estricta conformidad con la Carta de las Naciones Unidas(…)Recordando además la Declaración sobre los Criterios para Elecciones Libres y Justas adoptada en marzo de 1994, en la que se confirma que, en cualquier Estado, la autoridad del
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gobierno sólo puede fundarse en la voluntad del pueblo expresada en elecciones auténticas, libres;(…)ELEMENTOS Y EJERCICIO DEL GOBIERNO DEMOCRÁTICO9. La democracia se basa en la existencia de instituciones bien estructuradas y que funcionen correctamente, así como en un cuerpo de normas y reglas y en la voluntad de toda la sociedad, plenamente consciente de sus derechos y responsabilidades.(…)ELEMENTOS Y EJERCICIO DEL GOBIERNO DEMOCRÁTICO(…)11. La democracia está basada en el derecho de todas las personas a participar en la gestión de los asuntos públicos; por ello requiere la existencia de instituciones representativas en todos los niveles, y en particular en el Parlamento, representativo de todos los componentes de la sociedad y dotado de poderes y medios para expresar la voluntad del pueblo legislando y controlando la acción gubernamental.12. El elemento clave del ejercicio de la democracia es la celebración a intervalos periódicos de elecciones libres y justas, que permitan la expresión de la voluntad popular. Estas elecciones deben celebrarse sobre la base del sufragio universal, igual y secreto, de modo que todos los votantes puedan elegir a sus representantes en condiciones de igualdad, apertura y transparencia, que estimulen la competencia política. Por ello, los derechos civiles y políticos son primordiales, y en particular entre ellos, los derechos a votar y a ser elegido, los derechos de libertad de expresión y reunión, el acceso a la información y el derecho a organizar partidos políticos y realizar actividades políticas. La organización, las actividades, la gestión financiera, la financiación y la ética de los partidos deben estar debidamente reglamentadas de modo imparcial para garantizar la integridad de los procesos democráticos”.
Así, la democracia no solo implica el elemento elección, sino que es
fundamental el elemento respeto por lo elegido. Y también, respeto por
el Estado de Derecho. La CARTA DEMOCRÁTICA INTERAMERICANA, aprobada
por la Organización de Estados Americanos el 11 de septiembre de
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2001, es conteste con estos principios, al disponer, en su artículo 3, lo
siguiente:
“Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos”.
La pluralidad y el Estado de Derecho son bases de la democracia. Y
también, claro está, el resto a los resultados electorales, no sólo
formalmente sino también sustantivamente. En nuestro caso, por ello,
toda habilitación de la Asamblea Nacional debe ser conforme
con el Estado democrático, es decir, conforme con el Estado de
Derecho, la separación de poderes, el pluralismo y el respeto de
fondo de los resultados electorales.
En el caso de autos, ya hemos dicho que la LEY HABILITANTE viola
abiertamente los principios democráticos, por cuanto ella tiene como
finalidad el habilitar al Presidente de facultades legislativas no para
resolver contingencias sino para pasar por encima de la voluntad
popular expresada en las elecciones del 26 de septiembre de 2010.
Porque el pueblo venezolano en las pasadas elecciones eligió a un
conjunto de diputados para que ejercieran las funciones legislativas que
establece la Constitución. Sin embargo, con la LEY HABILITANTE, estos
difícilmente podrán ejercer sus funciones, pues la Asamblea Nacional
que expiró en sesiones ordinarias el pasado 15 de diciembre (y que
extendió su actividad hasta el 3 de enero de 2011) otorgó una
51
delegación abierta, indeterminada, a favor del Presidente de la
República.
Esta es, la verdadera finalidad y filosofía de la LEY HABILITANTE que
aquí impugnamos. De allí que se aparte del Estado democrático,
primero, por violar el Estado de Derecho y la separación de poderes,
pero además, por desconocer los resultados electorales del pasado 26
de septiembre de 2010.
El 28 de diciembre de 2010, una de las diputadas que votó a favor de la
LEY HABILITANTE, ciudadana Iris Valera, señaló expresamente que a
partir de la promulgación de dicha Ley, los diputados que asumirían el 5
de enero de 2011, electos popularmente el 26 de septiembre de 2010,
“no podrían hacer nada en la Asamblea Nacional”.
Expresamente, según la página web de la Asamblea Nacional, la
declaración de la diputada Iris Valera es del tenor siguiente:
Diputada Iris Varela: “Los 65 diputados de la oposición no podrán hacer absolutamente nada en la nueva AN”
La legisladora tachirense considera que los parlamentarios y parlamentarias de la oposición no podrán hacer nada, pues “nosotros nos vamos a encargar de demostrarle al país lo que es una minoría de 65 parlamentarios que vienen a tratar de torpedear el avance de un proceso revolucionario”
Ernesto Vegas / Foto: Luis Dávila / Prensa AN
La vicepresidenta de la Comisión de Política Interior, diputada Iris Varela, dijo este martes que todas las leyes orgánicas que se necesiten en el país las puede sacar el presidente Hugo Chávez a través de la Ley Habilitante que le fue otorgada recientemente por el
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Parlamento por un período de dieciocho meses, sin la presencia de los diputados de la oposición.
Sin embargo, admitió que esos 65 asambleístas de la oposición tendrán que trabajar en las comisiones permanentes y hacer leyes, pero sus votos, a su juicio, no tienen importancia.
Según Varela, cuando en estos momentos existe una emergencia nacional, esos representantes de la “Mesa de Ultraderecha”, dicen estar tristes y preocupados, porque los damnificados están alojados en hoteles, gracias a una disposición del presidente Chávez.
Aseguró que ese factor se encargó de gritar a los cuatro vientos que ellos con sesenta y cinco diputados que vienen a esta Asamblea Nacional a cambiar el mundo. “Lo cierto es que con 65 diputados, no son capaces ni de romper el quórum”, sostuvo.
“En la Constitución, en ninguna de sus partes se establece la mayoría calificada para elegir. Las leyes orgánicas que califica la Constitución como tal, no requieren esa mayoría”, comentó la diputada Varela.
Advirtió que la bancada del PSUV está dispuesta a seguir adelante. “Aquí no vamos a dejar que una minoría de gente que no quiere al país, que es financiada con dinero de otro Estado que conspira contra la nación, vengan y se burlen de la pobreza de las familias”.
Señaló que antes de la llegada de la Revolución con el presidente Chávez en 1998 con facultades para convocar a una Asamblea Constituyente, “estas puertas siempre estuvieron cerradas al pueblo, ahora se abrieron para que el soberano entre y legisle con nosotros”.
Dicha declaración puede verse en la dirección electrónica:
http://www.asambleanacional.gob.ve/index.php?
53
option=com_content&view=article&id=28772%3Adiputada-iris-varela-
los-65-diputados-de-la-oposicion-no-podran-hacer-absolutamente-nada-
en-la-nueva-an&catid=332%3Aparlamentarias&Itemid=247&lang=es
Además de ello, la misma declaración puede verificarse en las siguientes
direcciones electrónicas:
http://www.notizulia.net/noticias/?p=28808http://www.laverdad.com/detnotic.php?CodNotic=48997http://www.notiplaneta.com/noticias/iris-varela%3A-%E2%80%9Clos-65-diputados-de-la-oposici%C3%B3n-no-podr%C3%A1n-hacer-absolutamente-nada-en-la-nueva-an%E2%80%9Dhttp://www.reportero24.com/2010/12/iris-varela-diputados-de-oposicion-no-podran-hacer-nada-en-nueva-an/http://www.reporteconfidencial.info/ver_noticia.php?id_n=20821http://informe21.com/~mgessen/politica/diputada-oficialista-iris-varela-diputados-oposicion-no-podran-hacer-nadahttp://noticiaaldia.com/2010/12/diputados-de-oposicion-no-podran-hacer-nada-varela/http://www.noticierodigital.com/forum/viewtopic.php?p=10575976&sid=8ce8a0b95d4e70663df4a0b66d10b1ddhttp://www.ultimasnoticias.com.ve/Noticias/-Diputados-de-oposicion-no-podran-hacer-nada-.aspx
También el ciudadano Presidente de la República ha corroborado esta
interpretación:
“Esta es la dictadura dicen los pitiyanquis o las leyes cubanas, bueno dado que ellos dicen que son leyes cubanas, lo cual sabes es totalmente falso, es un fariseísmo politiquero, nosotros vamos a decirle a ellos la verdad, ellos son pitiyanquis y aspirarían a hacer leyes pitiyanquis, pero no podrán hacer ni una ley pitiyanqui, ni una, vamos a ver cómo van a hacer leyes ahora ellos, vamos a ver cómo van a hacer leyes", advirtió” (El Universal, 17 de diciembre de 2010. Destacado nuestro).
54
Estas declaraciones demuestran claramente que la intención de la LEY
HABILITANTE está lejos de la finalidad para la cual la consagró el
constituyente de 1999. Se denota claramente que la verdadera finalidad
de la LEY HABILITANTE es eliminar competencias constitucionales al
Poder Legislativo para que la Asamblea Nacional no pueda legislar por lo
menos hasta que culmine el mandato de la Ley Habilitante. Pero no a
cualquier Asamblea: a la Asamblea electa el pasado 26 de septiembre
de 2010.
Esto, en términos de Derecho Público, constituye una desviación de
poder. Llevado a la teoría constitucional, se tiene que la potestad
pública –en este caso la habilitante- administrativa debe ejecutarse de
conformidad con los fines previstos en el ordenamiento jurídico; si la
actividad pública se aparta del fin que la justifica, se produce el vicio de
desviación de poder.
En el Derecho Administrativo se tiene que los actos administrativos se
encuentran afectados del vicio de desviación de poder, cuando la
Administración al emanarlos, actúa con fines distintos de aquellos para
los cuales, explícita o implícitamente, la ley configuró la facultad o el
deber de dictarlos. Dicho en otras palabras, la desviación de poder es un
vicio de los actos administrativos que persiguen un fin distinto al querido
por el legislador al establecer la facultad para actuar del órgano
administrativo. Traslado al Derecho Constitucional, hay desviación de
poder cada vez que la función legislativa se ejerce para un fin distinto al
previsto en la Constitución. La Ley, en efecto, puede también ser
arbitraria (Fernández, Tomás-Ramón, De la Arbitrariedad del Legislador,
Civitas, Madrid, 1998).
55
De hecho, ya en el pasado la tesis de la desviación de poder en el
ejercicio de la función legislativa ha sido aceptada en Venezuela. En
efecto, la profesora Hildegard RONDÓN DE SANSÓ defiende la
incorporación de la desviación de poder en el orden constitucional.
Según la tesis de la profesora RONDÓN DE SANSÓ, a la que nos
acogemos, la desviación de poder cuando está específicamente dirigida
a cambiar u obtener el logro de un fin diferente de aquel que ha sido
establecido mediante un trámite especifico se configura como la
desviación de procedimiento, y “…este puede afectar no solo a los actos
administrativos sino a los actos de gobierno y a los actos del Poder
legislativo”. (Rondón de Sansó, Hildegard, “De la Creación de Territorio
Vargas y su conversión en Estado: a la búsqueda de las motivaciones de
la actuación legislativa” en “Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas
y Políticas, número 112. Universidad Central de Venezuela. Caracas,
1998. Pág. 188).
Así, hay desviación de poder constitucional cuando el acto emanado
directamente de la Constitución aun siendo formal y sustancialmente
acorde con la ley, sin embargo no lo es desde el punto de vista
teleológico por cuanto la Asamblea Nacional al dictarlo no persigue con
ello el fin a cuyo logro le fue acordada la facultad para hacerlo, sino un
fin distinto que es por sí mismo contrario a derecho. Pues, en el caso en
concreto, la LEY HABILITANTE cumple con un fin que no es el que
quiso el constituyente. Porque el constituyente nunca quiso que el Poder
legislativo entregara sus funciones al Poder Ejecutivo para que nuevos
diputados no pudieran ejercer sus funciones legislativas.
Ello, como dijimos inicialmente, configura un fraude a la Constitución.
56
El fraude constitucional se comete cuando el acto, respetando la letra de
la ley, trata de eludir su aplicación y contravenir su finalidad con medios
indirectos, en este caso, disfrazando con ardid la abrogación de la
Constitución vigente en su estructura y principios fundamentales, de
"reforma constitucional", para escamotear al poder constituyente
originario su potestad, atribuyéndosela de tal modo al poder constituido.
Entonces, el uso de una figura constitucional para limitar otra,
constituye claramente un fraude a la CONSTITUCIÓN, lo cual deriva en un
vicio de desviación de poder constitucional, que a su vez viola
abiertamente los principios democráticos al respeto a la voluntad
popular.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia
No. 74 de 25–01– 2006 señaló que un fraude a la Constitución ocurre
cuando se destruyen las teorías democráticas “mediante el
procedimiento de cambio en las instituciones existentes aparentando
respetar las formas y procedimientos constitucionales”, o cuando se
utiliza “del procedimiento de reforma constitucional para proceder a la
creación de un nuevo régimen político, de un nuevo ordenamiento
constitucional, sin alterar el sistema de legalidad establecido, como
ocurrió con el uso fraudulento de los poderes conferidos por la ley
marcial en la Alemania de la Constitución de Weimar, forzando al
Parlamento a conceder a los líderes fascistas, en términos de dudosa
legitimidad, la plenitud del poder constituyente, otorgando un poder
legislativo ilimitado”; y que un falseamiento de la Constitución ocurre
cuando se otorga “a las normas constitucionales una interpretación y un
sentido distinto del que realmente tienen, que es en realidad una
modificación no formal de la Constitución misma”, concluyendo con la
afirmación de que “Una reforma constitucional sin ningún tipo de límites,
57
constituiría un fraude constitucional”. Véase en Revista de Derecho
Público, Editorial Jurídica Venezolana, No. 105, Caracas 2006, pp. 76 ss.
Entonces, es claro que la LEY HABILITANTE es un fraude a la
Constitución, pues no se justifica en especial circunstancias (las lluvias)
ni pretende habilitar al Presidente de la República para dictar Decretos-
Leyes de manera limitada y concreta. La imprecisión de las
justificaciones de la LEY HABILITANTE; la amplitud de la habilitación
(con expresiones vagas e imprecisas que constituyen verdaderas
delegaciones en blanco) y la amplitud, también, del tiempo de duración
de esa habilitación, permiten sostener que el propósito verdadero que
subyace con la LEY HABILITANTE es impedir el normal ejercicio de la
Asamblea Nacional electa el pasado 26 de septiembre, cuyas funciones –
legislativas y de control- han quedado mermadas notablemente. Se
trata, pues, de un fraude al sistema democrático en el cual se basa la
CONSTITUCIÓN en sus artículos 2 y 5.
La LEY HABILITANTE, como todo acto del Poder Público, debe estar
fundamentada. La motivación de esa Ley es sumamente imprecisa: los
lamentables sucesos derivados de las lluvias, el cambio climático y la
“crisis” del “capitalismo mundial”, son algunas de las causas que
permitirían al Ejecutivo dictar Decretos-Leyes en el amplio catálogo de
materias precisadas en la LEY HABILITANTE.
Los sucesos derivados de las lluvias hubiesen podido justificar dictar
puntuales Decretos-Leyes, por ejemplo, en el orden financiero. Pero
difícilmente esta causa –y las otras enunciadas en la LEY HABILITANTE
- guardan relación con la habilitación para dictar Decretos-Leyes en
áreas tales y como la carrera militar, la policía, las telecomunicaciones o
la legislación bancaria.
58
Luego, se pretende utilizar la amplitud de la LEY HABILITANTE para
poder vaciar de contenido a la Asamblea Nacional que fue electa el 26
de diciembre, y también, para asegurar la promulgación de cualquier
Ley al margen del proceso legislativo que esa Asamblea debería
adelantar. Es esa la verdadera filosofía de la Ley que aquí impugnamos.
Para ello, es necesario interpretar la LEY HABILITANTE
concordantemente bajo estas circunstancias: (i) la justificación de esa
Ley, por el Presidente y la Asamblea, en distintas noticias, han sido las
lluvias, pero en realidad, como se desprende de la exposición de motivos
y contenido de la habilitación, esa causa no es, ni con mucho, la causa
efectiva de la LEY HABILITANTE, que se basa más bien en
circunstancias estructurales; (ii) la delegación es indeterminada, en
materia y tiempo; (iii) la habilitación fue otorgada por una Asamblea en
la cual el partido de Gobierno cuenta con mayoría calificada, a pocos
días antes de expirar su mandato y de la instalación de la nueva
Asamblea Nacional, en la cual el partido de Gobierno no tiene tal
mayoría calificada. Finalmente, (iv) esto último ha llevado a que
distintos personeros hayan declarado que, con esta habilitación, la
nueva Asamblea no podrá ejercer su función legislativa. Esto acredita la
violación del Estado democrático y el fraude a la Constitución.
4. La Ley Habilitante es inconstitucional pues delega en el
Ejecutivo Nacional la posibilidad de dictar normas que regulen y
limiten derechos fundamentales y normas de contenido penal,
materias que son de estricta reserva legal formal.
59
La LEY HABILITANTE, aquí impugnada, abarca temas propios de
Derechos Humanos y pudiera dar lugar a decretos con rango y fuerza de
ley que los limiten.
Esto, contraría la doctrina de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, la cual ha afirmado enfáticamente que los derechos humanos
solo pueden limitarse mediante ley formal, y sólo admite delegaciones a
título muy excepcional y bajo límites y controles estrictos que la ley
habilitante no permite o contiene.
En efecto, ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
“LA CORTE ES DE OPINIÓN, Por unanimidad que la palabra leyes en el artículo 30 de la Convención significa norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes” Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. “La Expresión ‘Leyes’ en el Artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos solicitada por el gobierno de la República Oriental del Uruguay”).
La misma Corte Interamericana ha interpretado que el concepto de ley
al que se refiere el artículo 30 de la Convención Americana de Derechos
Humanos, ha de entenderse como ley formal:
“Artículo 30. Alcance de las Restricciones
60
Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”.
El artículo transcrito es claramente una restricción impuesta al Estado
para evitar que con cualquier instrumento normativo al que se quiera
llamar “ley” se puedan restringir los derechos de los ciudadanos,
incluido entre ellos, el garantizado en el artículo 7 de esa misma
Convención: la libertad.
Conviene destacar, asimismo, las razones en las que sostiene su opinión
la Corte Interamericana, al señalar:
“27. La expresión leyes, en el marco de la protección a los derechos humanos, carecería de sentido si con ella no se aludiera a la idea de que la sola determinación del poder público no basta para restringir tales derechos. Lo contrario equivaldría a reconocer una virtualidad absoluta a los poderes de los gobernantes frente a los gobernados. En cambio, el vocablo leyes cobra todo su sentido lógico e histórico si se le considera como una exigencia de la necesaria limitación a la interferencia del poder público en la esfera de los derechos y libertades de la persona humana. La Corte concluye que la expresión leyes, utilizada por el artículo 30, no puede tener otro sentido que el de ley formal, es decir, norma jurídica adoptada por el órgano legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, según el procedimiento requerido por el derecho interno de cada Estado. (…)35. En consecuencia, las leyes a que se refiere el artículo 30 son actos normativos enderezados al
61
bien común, emanados del Poder Legislativo democráticamente elegido y promulgados por el Poder Ejecutivo. Esta acepción corresponde plenamente al contexto general de la Convención dentro de la filosofía del Sistema Interamericano. Sólo la ley formal, entendida como lo ha hecho la Corte, tiene aptitud para restringir el goce o ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención. 36. Lo anterior no se contradice forzosamente con la posibilidad de delegaciones legislativas en esta materia, siempre que tales delegaciones estén autorizadas por la propia Constitución, que se ejerzan dentro de los límites impuestos por ella y por la ley delegante, y que el ejercicio de la potestad delegada esté sujeto a controles eficaces, de manera que no desvirtúe, ni pueda utilizarse para desvirtuar, el carácter fundamental de los derechos y libertades protegidos por la Convención. (Opinión consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986 (Subrayado propio).
Asimismo, LEY HABILITANTE impugnada autoriza al Presidente de la
República a dictar leyes de contenido penal, determinando así delitos y
sanciones penales, lo cual, es de absoluta reserva legal formal (vid. art.
49, numeral 6, de la Constitución, en concordancia con los artículos 9 y
30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
Así ha opinado H. H. JESCHECK cuando afirmó:
“Según el principio de reserva de ley, que se contiene en el artículo 20 IIIGG [Ley Fundamental] todos los actos estatales gravosos para los ciudadanos deben apoyarse en una ley formal” JESCHECK, HANS-HEINRICH (1978). Tratado de Derecho Penal. Parte General. (Trad. MIR
62
PUIG, SANTIAGO y MUÑOZ CONDE, FRANCISCO) Vol. 1°. Bosch: Barcelona. Pág171..
Más recientemente, CLAUS ROXIN, en su obra “Derecho Penal, Parte
General”, determina con precisión:
“La aplicación de la pena constituye una inherencia
tan dura en la libertad del ciudadano que la
legitimación para determinar sus presupuestos
sólo puede residir en la instancia que representa
más directamente al pueblo como titular del poder
del Estado: el Parlamento como representación
electa del pueblo. Mediante la división de poderes,
que se expresa en el principio de legalidad (…) al
ejecutivo se le excluye totalmente de la posibilidad
de cooperar en la punición y de ese modo se
impide cualquier abuso de poder del mismo en
este campo” (ROXIN, CLAUS. (1997). Derecho
Penal. Parte General. (Trad. LUZÓN PEÑA, DIEGO
MANUEL y otros) Tomo 1. Civitas: Madrid. Pág. 145).
Como puede verse, los llamados decretos-leyes penales han sido
negados por la mayoría de la doctrina de Derecho penal, cuando afirman
que solo los órganos legislativos pueden crear delitos y penas.
En nuestro ordenamiento jurídico se ha sostenido la misma postura. En
efecto, José Rafael MENDOZA al tratar sobre la confección de la ley penal,
hace referencia a la Constitución de 1961 y concretamente al artículo
139 del tal Constitución, resultando ser que tal concepto es
perfectamente aplicable actualmente, como principio general del
Derecho penal, dado que el ordinal 1° del artículo 187 de la Constitución 63
de la República Bolivariana de Venezuela conserva el mismo texto del
artículo 139 de la Constitución de 1961. En efecto, afirma MENDOZA lo
siguiente:
“En Venezuela, según la Constitución del 23 de Enero de 1961, ‘corresponde al Congreso legislar sobre las materias de la competencia nacional’ (Artículo 139). Esta facultad de legislar que corresponde al Congreso Nacional no es delegable” MENDOZA, JOSÉ RAFAEL (1963). Curso de Derecho Penal. Tomo I, 4° Ed. El Cojo: Caracas. Pág. 182)..
Por su parte, ARTEAGA SÁNCHEZ, antes de la promulgación de nuestra
actual Constitución, sostuvo:
“…no podría el Ejecutivo en ningún caso dictar normas penales, ni aun a través de los denominados decretos-leyes…” ARTEAGA SÁNCHEZ, ALBERTO (1989). Derecho Penal Venezolano. Parte General. 5° Ed. UCV: Caracas. Pág. 56).
También la jurisprudencia se ha pronunciado en este sentido, Mediante
sentencia de 24 de enero de 1988 la Sala Político Administrativa de la
extinta Corte Suprema de Justicia dejó sentado:
“Ha querido nuestro constituyente lograr de esta manera que la materia relativa a la libertad personal sea regulada a través de la forma más rigurosa posible, para salvaguardar así uno de los valores capitales del individuo dentro del Estado de Derecho. Por ello exige la estructuración de un sistema en el cual se fije sólo a través de la ley formal tanto las obligaciones cuyo incumplimiento
64
pueda causar sanciones de esa naturaleza, como la definición y alcance preciso de la sanción misma, para así reducir al máximo la arbitrariedad de los agentes públicos”. (Subrayado de esta denuncia de inconstitucionalidad)
Esa doctrina también ha sido sostenida por esta Sala Constitucional, la
cual mediante decisión del 7 de agosto de 2001 señaló que las
amenazas con penas de carácter corporal son “materia que corresponde
de manera exclusiva y excluyente al Poder Legislativo Nacional”. En
consecuencia, solicitamos se mantenga este criterio y se declare la
inconstitucionalidad de la LEY HABILITANTE en lo que respecta a la
posibilidad de normar, mediante Decretos-Ley, en materia penal.
Esta interpretación está fundamentada en un principio general de
Derecho penal que en cualquier sistema democrático donde exista la
separación de poderes debe reconocerse.
La ley penal es ley en sentido formal, de modo que, en un país
democrático y sujeto al principio de separación de poderes no es
delegable, por parte del Poder Legislativo, la creación de los delitos y el
establecimiento de las penas, en ninguna otra rama del poder público.
Cuando la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
autoriza al Ejecutivo para dictar decretos con fuerza de ley -a lo que se
refiere el artículo 236, ordinal 8°, de la Carta Fundamental-, no
comprende esa delegación la facultad para el Ejecutivo, es decir, para el
Presidente de la República, de crear delitos y sanciones o penas, por
cuanto los actos que del Poder Ejecutivo dimanan no son leyes formales
sino que, aún con la ley habilitante continúan siendo decretos, aún
cuando éstos tengan fuerza de ley.
65
En consecuencia, solicitamos se declare la inconstitucionalidad de la Ley
Habilitante también en aquellos aspectos de la delegación que se
refieren a la posible limitación de derechos fundamentales y el dictado
de normas de contenido penal, pues ello implica la violación de materias
de la estricta reserva legal formal.
V
RECAPITULACIÓN
LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY HABILITANTE
La LEY HABILITANTE que aquí impugnamos es, a todas luces,
abiertamente inconstitucional.
Ella excede del ámbito propio dentro del cual cabe la habilitación
legislativa al Presidente de la República, de acuerdo con los artículos
203 y 236.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
La LEY HABILITANTE impugnada, en verdad, no responde a causas
especiales, ni resulta una delegación limitada materialmente y en el
tiempo.
Lo que existe es una virtual abdicación, una abierta entrega por la
Asamblea Nacional del ejercicio de la función legislativa y de control, por
dieciocho meses, a favor del Presidente de la República. Tal entrega
configura, sin lugar a dudas, una delegación irracional por
desproporcionada, contraria a los artículos 203 y 236.8 constitucionales.
Asimismo, la Ley aquí impugnada es inconstitucional, por apartarse del
principio de separación o división de poderes pautado en el artículo 136
constitucional: ya no se trata del ejercicio excepcional de la función
legislativa por el Presidente, sino de su ejercicio ordinario, rutinario,
66
común. Y es que se ha procurado transferir al Presidente de la República
el ejercicio ordinario de las funciones legislativas y de control de la
Asamblea Nacional, sobrepasándose el marco dentro del cual la
CONSTITUCIÓN admite la figura de los Decretos-Leyes. Con la aplicación de
la LEY HABILITANTE, el actual Presidente de la República se convierte
en Legislador ordinario y en contralor de los Tratados y Contratos que va
a suscribir. Esta Ley obvia el hecho que según la CONSTITUCIÓN deben
existir cinco ramas del Poder Público Nacional, cada una de ellas con sus
competencias y atribuciones. En suma, la concepción global del Estado a
la que conduce la LEY HABILITANTE es abiertamente contraria a la
separación o división constitucional de los poderes.
De otra parte, la LEY HABILITANTE viola los fundamentos democráticos
del Estado venezolano, pautados en los artículos 2 y 202
constitucionales. Un Estado democrático supone siempre, como regla
general, que la Ley sea expresión de la voluntad popular representada
en la Asamblea Nacional, con lo cual la figura de los Decretos-Leyes es
excepcional. Además, éstos no pueden restringir derechos humanos ni
establecer delitos y penas, por ser violatorio de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (arts. 9 y 30) y, por tanto, del
artículo 23 de la Constitución, así como de su artículo 49, numeral 6.
Sin embargo, contrariando ese principio democrático, la LEY
HABILITANTE atribuye al Presidente de la República el ejercicio
ordinario de la función legislativa mediante delegaciones en blanco por
un lapso desproporcionado de tiempo. Esta vulneración al Estado
democrático es todavía más grave, al considerar que la Asamblea
Nacional cuyo mandato expiró en sesiones ordinarias el 15 de diciembre
de 2010, dio pasos destinados a abdicar en el Presidente de la República
el ejercicio de la función legislativa que ha debido ejercer la nueva
67
Asamblea Nacional electa democráticamente el pasado 26 de
septiembre de 2010.
VI
DE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO DE NULIDAD
1. De la Competencia de esta Sala Constitucional
En el caso de autos, planteamos demanda de nulidad por
inconstitucionalidad en contra de la LEY QUE AUTORIZA AL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA DICTAR DECRETOS CON
RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY EN LAS MATERIAS QUE SE
DELEGAN, publicada en Gaceta Oficial número 6.009 extraordinaria de
17 de diciembre de 2010 (LEY HABILITANTE), la cual constituye un acto
emanado de la Asamblea Nacional dictado en ejecución directa e
inmediata de la Constitución, de evidente rango legal, lo que implica que
sea esta Sala Constitucional la competente para conocer del recurso, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 336, numeral 1 de la
Constitución y 25, numeral 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo
de Justicia.
2. De la legitimación de la parte recurrente
En el caso de autos, quienes actúan como demandantes ostentan
legitimación suficiente para recurrir, tomando en cuenta que se ha
interpuesto demanda de nulidad por inconstitucionalidad contra un acto
de rango legal y dicha demanda, según reiteradamente ha establecido
esta Sala, con fundamento en las normas constitucionales y legales, es
una acción popular, por lo que cualquier ciudadano procesalmente capaz
puede proponerla.
68
Por citar solo una de las muchas decisiones dictadas en este sentido,
esta Sala en sentencia de 22-9-2000 (caso Servio Tulio León) expresó
que:
“…existe en nuestro ordenamiento la acción popular de inconstitucionalidad, donde cualquier persona capaz procesalmente tiene interés procesal y jurídico para proponerla, sin necesidad de un hecho histórico concreto que lesione la esfera jurídica privada del accionante. Es el actor un tutor de la constitucionalidad y esa tutela le da el interés para actuar, haya sufrido o no un daño proveniente de la inconstitucionalidad de una ley. Este tipo de acciones populares es excepcional. Es por ello que esta Sala ha sostenido de manera reiterada, que el ejercicio de la acción popular de inconstitucionalidad no requiere de mayores exigencias en la legitimación, razón por la cual cualquier persona, natural o jurídica, posee la legitimación para ejercerla”.
La condición de acción popular de esta demanda y la sola exigencia de
un simple interés como título legitimador se ve ratificada en la nueva
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, cuyos artículos 32 y
siguientes definen este medio procesal como una demanda popular de
inconstitucionalidad, y no incluye dentro de las causales de
inadmisibilidad la falta de interés jurídico personal del actor.
No obstante lo anterior, en el caso de autos quienes actuamos como
demandantes nos encontramos en una especial situación que nos
otorga un interés jurídico actual frente a la LEY HABILITANTE de 2010,
pues somos Diputados de la Asamblea Nacional, según se desprende de
los documentos oficiales presentados, y, en consecuencia, nos vemos
directamente afectados por esa LEY HABILITANTE en tanto la misma
supone una usurpación de las funciones legislativas y de control que
constitucionalmente nos corresponden e implica, en la práctica, un
69
impedimento al cabal ejercicio de la representación popular de los
electores que depositaron en nosotros su voto a fin de que actuáramos
como sus representantes en el orden legislativo.
En consecuencia, es evidente la legitimación que se ostenta en este
caso y así solicitamos sea declarado.
3. De la vigencia de los efectos de la Ley Habilitante
En el caso de autos se ha solicitado, como se dijo, la nulidad de la LEY
HABILITANTE de 17 de diciembre de 2010, norma que, por su propia
naturaleza, constituye un acto de vigencia temporal, desde que sus
efectos se circunscriben a un período de tiempo determinado, en este
caso concreto, de 18 meses a partir de su publicación.
Esta Sala Constitucional se ha pronunciado en anteriores oportunidades
(entre otras muchas, sentencias nº 723 de 8-4-03, nº 2208 17-9-02 y nº
2495 19-12-06) respecto de la impugnabilidad de esta clase de actos, y
en tales casos ha señalado que es posible declarar la nulidad de leyes
derogadas e incluso aquellas de efectos temporal cuya vigencia haya
expirado, siempre que las mismas mantengan efectos en el tiempo.
Ahora bien, en este caso, si bien se trata de una Ley de efectos
temporales, aun se encuentra plenamente vigente pues como se dijo,
tendrá una duración de 18 meses a partir de su publicación, de la que,
para este momento, ha transcurrido escasamente un mes. En
consecuencia, siguiendo los criterios que esta Sala expuso en su
sentencia nº 524 de 8-6-00, por cuanto la Ley Habilitante impugnada
aún está vigente, aún no ha cumplido la finalidad para la cual fue
promulgada ni ha transcurrido el plazo de su ejercicio, es plenamente
70
posible su impugnación y admisible su demanda de nulidad, y así
solicitamos sea declarado.
Por todas las razones anteriormente esbozadas, formalmente
solicitamos a esa Sala Constitucional, de cara a la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, declare la NULIDAD ABSOLUTA
de la LEY HABILITANTE aquí impugnada. Así solicitamos, sea
declarado.
VII
SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
De conformidad con lo establecido en el artículo 130 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, solicitamos se acuerde medida
cautelar de suspensión de los efectos del acto normativo cuya
nulidad se plantea en el presente juicio, para el cual argumentamos lo
siguiente:
1. El artículo 130 de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia dispone:
“En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y la Sala Constitucional podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en juego”.
Tal como se desprende de la norma transcrita, en desarrollo del derecho
a la efectiva ejecución del fallo, el cual es atributo del derecho
71
fundamental a la tutela judicial efectiva que recoge el artículo 26 de la
Constitución, esa Sala Constitucional posee las más amplias
competencias para acordar las medidas cautelares que sean necesarias,
en cualquier estado y grado de la causa, incluso de oficio, en los
procesos de nulidad de actos de rango legal.
En relación a ese artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo
de Justicia, esa misma Sala estableció, en recientes sentencias nº 954 de
21 de septiembre de 2010 y 1025 de 26 de octubre de 2010 que “La
norma transcrita, viene a positivizar la doctrina pacífica y reiterada de
esta Sala (Vid. Decisión N° 269/2000, caso: ICAP), según la cual, la tutela
cautelar constituye un elemento esencial del derecho a la tutela judicial
efectiva y, por tanto, un supuesto fundamental del proceso que persigue
un fin preventivo de modo explícito y directo. De allí, su carácter
instrumental, esto es, que no constituyen un fin en sí mismas, sino que
se encuentran preordenadas a una decisión ulterior de carácter
definitivo, por lo que en relación al derecho sustancial, fungen de tutela
mediata y, por tanto, de salvaguarda al eficaz funcionamiento de la
función jurisdiccional”.
En el caso de autos, se cumplen a cabalidad los tres requisitos
indispensables para la procedencia de toda medida cautelar, a saber: la
presunción de buen derecho, el peligro en la mora y la ponderación de
los intereses en juego, lo que implica que sea imperante acordar la
medida cautelar de suspensión de efectos en este caso, por las
siguientes razones:
a. De la existencia de presunción de buen derecho
La presunción de buen derecho implica, como su nombre lo indica, que
pueda presumirse, de manera preliminar, la probabilidad de éxito de la
pretensión principal de una demanda, lo que, en consecuencia, conlleva
72
a que sea prudente acordar ciertas medidas asegurativas o innovativas,
según el caso, a fin de evitar perjuicios irreparables a esa parte procesal
que probablemente resultará vencedora.
En el caso de autos el solo contraste del acto normativo cuya nulidad se
solicita frente al Texto Constitucional, demuestran que la LEY
HABILITANTE impugnada es inconstitucional y, por ende, que
prosperará la pretensión principal de nulidad en este juicio.
Así, y en primer lugar, existe presunción de buen derecho, es decir,
presunción de la inconstitucionalidad de la LEY HABILITANTE, porque
no se cumplió con el debido procedimiento de formación de las leyes,
específicamente de consulta pública previa a su aprobación. Así, la LEY
HABILITANTE no fue resultado de un auténtico proceso de consulta
democrática, en los términos del artículo 211 constitucional, es decir, de
un procedimiento abierto, transparente y plural, en el cual la Asamblea
procuró obtener la opinión de todos los sectores de la sociedad civil, lo
que implica que la LEY HABILITANTE contradice tanto el artículo 211,
como el artículo 62 de la Constitución. Las pruebas de esta
circunstancia, y por ende prueba de la presunción de buen derecho
como fundamento de la medida cautelar solicitada, son las
informaciones extraídas del portal web tanto de la Asamblea Nacional
como de Venezolana de Televisión, anteriormente detalladas en este
escrito, que demuestran (i) la premura en la aprobación de esta Ley, lo
que hizo imposible una cabal consulta pública de la misma y (ii) que no
hubo un proceso de consulta pública en los términos exigidos en la
Constitución, sino una “sesión” de “parlamentarismo de calle” para
explicar el contenido de la propuesta legislativa.
En segundo lugar, se demuestra la presunción de buen derecho en el
contraste de los artículos 203 y 236.8 de la Constitución frente al texto
73
de la LEY HABILITANTE impugnada. En efecto, dicha ley es
inconstitucional por exceder del ámbito propio dentro del cual cabe la
habilitación legislativa al Presidente de la República, de acuerdo con los
artículos 203 y 236.8 de la CONSTITUCIÓN. No todo el contenido de la LEY
HABILITANTE impugnada responde a causas especiales –ni aun
siquiera el de las lluvias del mes de diciembre de 2010-, ni resulta una
delegación limitada en materias y en el tiempo. Por el contrario, la
Asamblea Nacional ha pretendido abdicar el ejercicio de la función
legislativa y de control que le corresponde, por dieciocho meses, a favor
del Presidente de la República, lo que implica una delegación irracional
por desproporcionada, contraria a los artículos 203 y 236.8
constitucionales.
En tercer lugar, la sola lectura de los considerandos que justifican la LEY
HABILITANTE lleva a concluir que existe presunción de buen derecho
respecto de su inconstitucionalidad porque viola los fundamentos
democráticos del Estado venezolano, pautados en los artículos 2 y 202
constitucionales. Las bases del Estado democrático suponen que la regla
general es que la Ley es expresión de la voluntad popular representada
en la Asamblea Nacional, con lo cual la figura de los Decretos-Leyes es
excepcional. La LEY HABILITANTE impugnada, por el contrario, va
destinada a atribuir al Presidente de la República el ejercicio ordinario de
la función legislativa mediante delegaciones en blanco por un lapso
desproporcionado de tiempo.
En cuarto lugar, el análisis preliminar, sin mayores elucubraciones
teóricas, del contenido de la LEY HABILITANTE impugnada, demuestra
que la misma es un fraude a la Constitución, pues no todas las materias
delegadas son requeridas en las especiales circunstancias verificadas
(las lluvias) ni pretende habilitar al Presidente de la República para
74
dictar Decretos-Leyes de manera limitada y concreta. La imprecisión de
las justificaciones de la LEY HABILITANTE, la amplitud de la
habilitación (con expresiones vagas que constituyen verdaderas
delegaciones en blanco) y la amplitud, también, del tiempo de duración
de esa habilitación, son evidencia palpable de que el propósito
verdadero de la LEY HABILITANTE es impedir el normal desempeño de
la Asamblea Nacional electa el pasado 26 de septiembre, cuyas
funciones –legislativas y de control- han quedado mermadas
notablemente. Se trata, pues, de un fraude al sistema democrático en el
cual se basa la CONSTITUCIÓN en sus artículos 2 y 5 y una crasa violación
al principio constitucional de separación de poderes.
En quinto lugar, concretamente en lo que se refiere al ámbito de la
cooperación internacional, en la que se ha habilitado el Ejecutivo
Nacional para dictar o reformar “los instrumentos legales que aprueben
los tratados y convenios de carácter internacional que así lo requieran;
así como la autorización al Ejecutivo Nacional para la celebración de los
contratos de interés público, y aquellos contratos y acuerdos de carácter
bilateral o multilateral destinados a la atención de los sectores
estratégicos para el desarrollo de la Nación y la atención a las
consecuencias de las calamidades y catástrofes mediante el
financiamiento internacional, todo ello en el marco de la soberanía y de
los intereses del pueblo venezolano”, resulta evidente la presunción de
buen derecho pues se ha habilitado al Presidente de la República para
ejercer funciones de control que corresponden a la Asamblea (control
sobre Tratados y Contratos; arts. 150, 154 y 187, numerales 9 y 18, de
la Constitución) y que escapan a todas luces de la posible delegación, a
través de ley habilitante, del ejercicio de facultades estrictamente
legislativas es decir, normativas. Además, se trata de la habilitación
75
para ejercer ese control respecto de cualquier Tratado y Contrato y no
sólo de aquellos relacionados con las lluvias de diciembre de 2010.
En consecuencia, solicitamos a esta Sala declare la existencia suficiente
de la presunción de buen derecho o fumus boni iuris necesaria para el
otorgamiento de la medida cautelar que se solicita en este caso. Tal
como la misma Sala expresó en su sentencia nº 954 de 21 de
septiembre de 2010: ”… el fundamento de la medida cautelar no
depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia
controvertida en el proceso principal, sino de un conocimiento periférico
o superficial encaminado a obtener un pronunciamiento de mera
probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido, en el cual,
deben ponderarse las circunstancias concomitantes del caso así como
los intereses públicos en conflicto, ello en virtud de la presunción de
legitimidad de los actos del Poder Público” (destacado nuestro). Juicio
periférico o superficial que se verifica a cabalidad en este caso y así
solicitamos sea declarado.
b. De la existencia del peligro en la mora
El peligro en la mora, segundo requisito inherente a toda medida
cautelar, implica que, en el caso concreto, exista el riesgo de perjuicios
irreparables o de difícil reparación por la definitiva, bien a la contraparte,
bien al interés general, como consecuencia del transcurso del tiempo, lo
que ameritaría el ejercicio del poder cautelar del juez a fin de conseguir
la plena y oportuna efectividad del fallo.
En el caso de autos es más que evidente el perjuicio irreparable que se
causaría al interés general si no se suspenden los efectos de la LEY
HABILITANTE y, mientras dure este juicio, el Presidente de la República
ejecuta la amplísima habilitación legislativa que se le otorgó.76
Así, se causaría un perjuicio irreparable o de difícil reparación a la
debida separación de poderes en los términos en que ésta es concebida
por el Constituyente de 1999, pues implicaría que durante el juicio el
Ejecutivo Nacional estaría ejerciendo competencias que
constitucionalmente no le corresponden y que han sido
inconstitucionalmente delegadas en él por la Asamblea Nacional. Pero
además se causarían perjuicios irreparables al normal funcionamiento
de los órganos del Poder Público, situación que esta Sala ha considerado
razón suficiente –junto a la violación del principio de separación de
poderes- para acordar la suspensión de efectos de leyes impugnadas.
Por último, se vería mermado el ejercicio de la función legislativa por
parte de la Asamblea Nacional y lo que es más grave, el ejercicio de la
función de control que dicho órgano legislativo ejerce sobre el Poder
Ejecutivo Nacional, especialmente en lo que se refiere a la aprobación
de contratos, en los términos antes expuestos.
De nada serviría que en la sentencia definitiva, luego de la tramitación
de todo el proceso de nulidad ante esta Sala, se declarara la nulidad de
la Ley Habilitante cuando, para ese momento futuro, ya el Presidente
haya ejercido reiteradamente las competencias legislativas que ésta le
otorga, cuyos efectos difícilmente podrían retrotraerse del todo,
corriendo incluso el riesgo de que en la definitiva no pueda anularse la
Ley si, para ese momento, ya hubiesen transcurrido los 18 meses de su
vigencia. Por ende, es harto evidente la existencia de periculum in mora
en este caso concreto, y así solicitamos sea declarado por esta Sala.
En consecuencia, solicitamos a esta Sala que ratifique, en aras de la
uniformidad de criterio que debe presidir todo caso de ejercicio de
función jurisdiccional, el criterio que recientemente sostuvo
77
mediante sentencia nº 1025 de 26 de octubre de 2010, caso en
el cual acordó la medida cautelar solicitada en un proceso de
nulidad por inconstitucional, con fundamento en la existencia de
presunción de buen derecho y peligro en la mora, ante la
probabilidad de violación del principio de separación de poderes
y de normal funcionamiento de los órganos del Poder Público
según la estructura que a los mismos ha dado la Constitución. En
esa oportunidad esa misma Sala Constitucional enfáticamente
estableció:
“Conforme a las amplias potestades de esta Sala Constitucional y considerando la disposición del Decreto con Rango, Fuerza y Valor de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esta Sala observa que se han invocado disposiciones de orden público constitucional relacionadas con el régimen constitucional atinente a la actuación internacional de la República y con los contratos de interés nacional o estadal, lo que determina la presunción de un buen derecho o fumus boni iuris en los términos invocados por la representación de la República. Asimismo, al entreverse un riesgo a la división del sistema de competencias que rigen la división horizontal de los Poderes Público en el marco su división territorial, esta Sala, ante la necesidad de no comprometer la seguridad de la República en su esfera internacional y la regulación del régimen de inversiones extranjeras; así como a los fines de evitar que durante la tramitación de la presente causa se suscriban instrumentos en ejecución de los actos cuestionados que dejen ilusoria la ejecución del fallo de fondo, determinándose un verdadero periculum in mora; acuerda la medida cautelar solicitada mientras dure el presente juicio…”.
Por tanto debe declararse el cumplimiento de ambos requisitos propios
de toda medida cautelar y así lo solicitamos respetuosamente.
c. De la ponderación de intereses en juego
78
Ha señalado pacíficamente esta Sala Constitucional –y así lo reitera,
ahora, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia- que en materia
de medidas cautelares a ser acordadas en juicios propios del Derecho
Público, a los dos requisitos anteriores debe añadírsele un tercero: la
ponderación de los intereses en juego, pues “donde necesariamente
están en juego intereses generales, el juez deberá también realizar una
ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular
no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto”
(sentencia nº 2733 de 30 de noviembre de 2004).
En el caso de autos la suspensión de los efectos del acto normativo
impugnado no solo no lesiona el interés general, sino que, por el
contrario, lo protege, lo defiende, pues implica el mantenimiento de la
debida separación de poderes que establece la Constitución, el
mantenimiento del debido control y contrapeso entre el Poder Ejecutivo
y Legislativo, e impiden la acumulación excesiva e inconstitucional de
poder en cabeza de un solo órgano del poder público, como lo es el
Ejecutivo Nacional.
Tampoco podría argumentarse que la suspensión de efectos causare
perjuicios a quienes se han visto afectados por las lluvias de diciembre
de 2010: esos ciudadanos damnificados, a quienes urge la solución de
su problema habitacional, podrán verse protegidos a través de las leyes
ya vigentes y de las que pueda dictar la propia Asamblea Nacional, la
cual tendrá la mayor premura en aprobar las leyes que sean necesarias
para ello, de ser el caso. Además, es evidente que la solución de sus
problemas habitacionales no es una solución legislativa, sino
una solución ejecutiva, es decir, de ejecución de políticas públicas, de
actuación efectiva del poder ejecutivo, para lo que no se necesita
79
legislar más sino ejecutar las leyes y demás normas jurídicas ya
vigentes.
De allí que se cumple, también, el tercero de los requisitos inherentes a
toda medida cautelar, como es la ponderación de los intereses en juego,
y así solicitamos sea declarado.
Por cuanto se cumplen todos los requisitos de la medida cautelar que se
solicita, esta Sala Constitucional debe otorgar la medida cautelar.
Así lo ha establecido su propia jurisprudencia reiterada, entre otras
muchas, en sentencia nº 2733 de 30 de noviembre de 2004, en la que
se declaró:
“De allí que puede afirmarse que el juez dictará la medida preventiva cuando exista presunción del derecho que se reclama (fumus boni iuris) y riesgo de que quede ilusoria la ejecución del fallo, esto es, de que no sean plenamente ejecutables las resultas del juicio (periculum in mora), ya que en función a la tutela judicial efectiva, las medidas cautelares en este ámbito no son meramente discrecionales de los jueces, sino que, una vez que se verifique el cumplimiento de los requisitos que establece la norma para su otorgamiento, el órgano jurisdiccional debe dictarlas, pues otorgar una medida cautelar sin que se cumplan los requisitos de procedencia violaría flagrantemente el derecho a la tutela judicial efectiva de la contraparte de quien solicitó la medida y no cumplió sus requisitos; y al contrario, negarle tutela cautelar a quien cumple plenamente los requisitos implica una violación de su derecho a la tutela judicial efectiva, uno de cuyos atributos esenciales es el derecho a la efectiva ejecución del fallo, lo cual solo se consigue, en la mayoría de los casos, a través de la tutela cautelar (Cfr. González Pérez, Jesús, El derecho a la tutela jurisdiccional, segunda edición, Civitas, Madrid, 1989, pp. 227 y ss)” (destacado nuestro).
Siendo ello así, solicitamos respetuosamente se acuerde medida
cautelar de suspensión de los efectos de toda la LEY HABILITANTE
80
impugnada, mientras dura el presente juicio de nulidad por
inconstitucionalidad. Esto es, se suspenda dicha Ley en su totalidad
de manera temporal.
2. Para el supuesto negado que esta Sala acuerde la suspensión total de
la LEY HABILITANTE y considere que la suspensión de los efectos de toda
esa Ley impediría que se tomasen medidas urgentes para la solución del
problema social surgido a raíz de las lluvias acaecidas en el mes de
diciembre de 2010, solicitamos, de manera subsidiaria, se acuerde la
suspensión parcial de los efectos de la LEY HABILITANTE,
específicamente la suspensión de la delegación legislativa en todos
aquellos aspectos y competencias que resultan ajenos a la problemática
de las lluvias y de los ciudadanos damnificados a causa de aquéllas.
Concretamente, ello implicaría la suspensión de la delegación en lo que
se refiere a (i) la legislación en infraestructura, transporte y
servicios públicos especialmente las normas regulatorias en el sector
de las telecomunicaciones y la tecnología de información, los
mecanismos públicos de comunicaciones informáticas, electrónicas y
telemáticas, que en nada se relacionan con la catástrofe social
producida por las lluvias de diciembre pasado. (ii) En el ámbito de la
ordenación territorial, el desarrollo integral y del uso de la tierra
urbana y rural, lo cual abarca delegación para dictar “normas que
permitan diseñar una nueva regionalización geográfica del país con la
finalidad de reducir los altos niveles de concentración demográfica en
algunas regiones, regular la creación de nuevas comunidades y la
conformación de las comunas en los distintos espacios del territorio
nacional…”, todo lo cual excede, con creces, de las medidas
coyunturales para paliar los efectos de las lluvias. (iii) En el ámbito
financiero y tributario, cuando delega el dictado o reforma de las
“normas para adecuar el sistema financiero público y privado a los 81
principios constitucionales y, en consecuencia, modernizar el marco
regulatorio de los sectores tributario, impositivo, monetario, crediticio,
del mercado de valores, de la banca y de los seguros” y “normas para la
creación de fuentes y fondos especiales a fin de atender las
contingencias naturales y sociales y las posteriores políticas de
reconstrucción y transformación”, dada su falta de relación con el
problema derivado de las lluvias. (iv) En los ámbitos de seguridad
ciudadana y jurídica, de seguridad y defensa integral, y de
cooperación internacional por las mismas razones, es decir, por
tratarse de delegaciones innecesarias para solucionar el problema de los
damnificados. (v) y por último, en el ámbito del sistema
socioeconómico de la Nación, cuando se le habilita para dictar
“normas que desarrollen los derechos consagrados en el título VI de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para erradicar las
desigualdades entre los ciudadanos y ciudadanas que se derivan de la
especulación, la usura, la acumulación del capital; los monopolios,
oligopolios y latifundios y para crear las condiciones de igualdad en el
acceso a la riqueza nacional, y la construcción del buen vivir de los
pueblos urbanos, rurales y de las comunidades indígenas, a través de
políticas culturales, ambientales, industriales, mineras, turísticas,
alimentarias, agrícolas, de salud, educativas y laborales en aras de
alcanzar los ideales de justicia social e independencia económica y la
mayor suma de felicidad social posible”, habilitación que no se limita a
lo estrictamente necesario para atender las contingencias de las lluvias.
En consecuencia, solicitamos se suspendan parcialmente los
efectos de la LEY HABILITANTE en todas las materias
anteriormente señaladas, específicamente en todos los aspectos
y contenidos de las mismas que no se refieran de forma directa
e inmediata a la solución de la contingencia de damnificados a 82
causa de las vaguadas acaecidas en diciembre de 2010 en el
territorio nacional. Ello, se insiste, en el supuesto negado de que se
desestime la suspensión total de los efectos de dicha Ley, pues como
anteriormente se explicó, la solución a ese problema social no exige
necesariamente de una habilitación legislativa al Presidente.
3. Por último, para el supuesto negado que esta Sala desestime las dos
solicitudes cautelares antes referidas, pedimos de manera subsidiaria,
se acuerde, al menos, la suspensión parcial de los efectos de la LEY
HABILITANTE respecto de las materias referidas a las potestades
de control (aprobación de tratados y contratos de interés público),
pues no son éstas, en sentido estricto, funciones legislativas o
normativas, que son las únicas susceptibles de delegación a
través de Ley habilitante.
Así, concretamente en lo que se refiere al ámbito de la cooperación
internacional, en la que se ha habilitado el Ejecutivo Nacional para
dictar o reformar “los instrumentos legales que aprueben los tratados y
convenios de carácter internacional que así lo requieran; así como la
autorización al Ejecutivo Nacional para la celebración de los contratos de
interés público, y aquellos contratos y acuerdos de carácter bilateral o
multilateral destinados a la atención de los sectores estratégicos para el
desarrollo de la Nación y la atención a las consecuencias de las
calamidades y catástrofes mediante el financiamiento internacional,
todo ello en el marco de la soberanía y de los intereses del pueblo
venezolano”, resulta evidente la presunción de buen derecho, esto es,
presunción de inconstitucionalidad de la Ley impugnada, pues se ha
habilitado al Presidente de la República para ejercer funciones de control
que corresponden a la Asamblea (control sobre Tratados y Contratos) y
que escapan a todas luces de la posible delegación, a través de ley
habilitante, del ejercicio de facultades estrictamente legislativas es
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decir, normativas. Además, se trata de la habilitación para ejercer ese
control respecto a cualquier Tratados y Contratos y no sólo aquellos
relacionados con las lluvias de diciembre de 2010.
VIIIPETITORIO
Por todas las razones anteriormente esbozadas, formalmente
solicitamos a esa Sala Constitucional, de acuerdo con la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, ADMITA la presente demanda y
le dé curso de conformidad con los artículos 128 y siguientes de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y, en la definitiva, declare la
NULIDAD de la LEY QUE AUTORIZA AL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA PARA DICTAR DECRETOS CON RANGO, VALOR Y
FUERZA DE LEY EN LAS MATERIAS QUE SE DELEGAN, publicada en
Gaceta Oficial número 6.009 extraordinaria de 17 de diciembre de 2010,
que se acompaña a este escrito.
Asimismo, solicitamos que mientras se tramita el presente proceso de
nulidad:
(i) Se ACUERDE medida cautelar de suspensión de los efectos de toda
la LEY HABILITANTE impugnada, esto es, se suspenda dicha Ley en
su totalidad de manera temporal.
(ii) De manera subsidiaria, en caso de que se desestime la pretensión
cautelar anterior, solicitamos se ACUERDE la suspensión parcial de
los efectos de la LEY HABILITANTE, específicamente la suspensión
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de la delegación legislativa en todos aquellos aspectos y competencias
que resultan ajenos a la problemática de las lluvias y de los ciudadanos
damnificados a causa de aquéllas.
(iii) Para el supuesto negado que esta Sala desestime las dos solicitudes
cautelares anteriores, pedimos de manera subsidiaria, se ACUERDE la
suspensión parcial de los efectos de la LEY HABILITANTE respecto de
las materias referidas a las potestades de control (aprobación de
tratados y contratos de interés público) delegadas en el Ejecutivo
Nacional.
Téngase como domicilio procesal el siguiente: Torre La Hacienda, piso 5,
oficina 15D, Urbanización Las Mercedes, Municipio Baruta, Estado
Miranda (At. Manuel Rojas Pérez).
En Caracas, a la fecha de su presentación.
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