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Roberto Bouzas (coordinador)

© 2002 Fundación OSDE

Cubierta: A+U / Diseño Gráfico

Este ejemplar es de consulta exclusivadel personal de OSDE y carece de valor comercial

Impreso en Argentina - Printed in ArgentinaQueda hecho el depósito que marca la ley 11.723ISBN: 987-9358-06-6

Programa Mercosur de la Fundación OSDEcon la supervisión académica y certificación de laUniversidad Nacional de San Martín.

Coordinador académicoLicenciado Omar Bagnoli

ÍNDICE GENERAL

Índice general 7

AUTORES .............................................................. 13INTRODUCCIÓN ................................................... 15

Módulo I

Título del Módulo?

UNIDAD 1. LA ARGENTINA DESPUÉS DELAS REFORMAS .................................................... 23

1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 232 LA DEMOCRACIA INCOMPLETA: LOS DESAFÍOS DEL

SISTEMA POLÍTICO .................................................. 252.1 El presidencialismo y la división de poderes ................ 272.2 Un federalismo desbalanceado .................................. 292.3 Los problemas de la representación ............................ 312.4 Los desafíos institucionales de la democracia ............... 323 LA ECONOMÍA EN LOS NOVENTA: CRECIMIENTO,

EMPLEO Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA....................... 343.1 Crecimiento y desempeño macroeconómico ................ 343.2 Empleo, productividad y distribución del ingreso .......... 393.3 Las transformaciones productivas ................................ 424 LA POLÍTICA ECONÓMICA: ¿LAS REFORMAS DE

NUNCA ACABAR? .................................................. 454.1 La caja de conversión y el régimen bimonetario ........... 464.2 Una política fiscal procíclica ...................................... 504.3 Las reformas estructurales .......................................... 545 LAS RELACIONES ECONÓMICAS EXTERNAS ............. 616 DESPUÉS DE LAS REFORMAS: ENFRENTANDO LA

NUEVA DÉCADA ..................................................... 67

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8 Índice general

6.1 La inserción en el mundo ........................................... 676.2 Estabilidad macroeconómica y crecimiento ................. 706.3 La calidad y la efectividad de las instituciones ............. 727 CONCLUSIONES ..................................................... 73

Post Scriptum ........................................................... 75Bibliografía.............................................................. 78Autoevaluación ........................................................ 79

UNIDAD 2. BRASIL A INICIOS DEL NUEVOMILENIO: HERENCIAS Y DESAFÍOS DE LATRANSICIÓN ......................................................... 81

1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 812 LAS DÉCADAS DEL OCHENTA Y DEL NOVENTA:

DOS DÉCADAS DE TRANSICIÓN .............................. 832.1 La década del ochenta: se cierra un ciclo y se agota un

modelo.................................................................... 832.2 Los años noventa: primeros pasos y contratiempos de un

nuevo modelo .......................................................... 883 BRASIL EN EL MERCOSUR: MOTIVACIONES

POLÍTICAS Y RESULTADOS ECONÓMICOS ................ 1033.1 El MERCOSUR en la estrategia de la política exterior

brasileña ................................................................. 1043.2 Los impactos económicos del MERCOSUR sobre Brasil . 1093.3 Síntesis de la economía política de la participación

brasileña en el MERCOSUR ....................................... 1124 LOS DESAFÍOS DEL NUEVO MILENIO Y

TRAYECTORIAS ALTERNATIVAS DE EVOLUCIÓN ......... 1164.1 Balance de una transición incompleta ......................... 1164.2 Brasil: de los desafíos del presente a las trayectorias

alternativas del futuro ................................................ 1195 COMENTARIOS FINALES .......................................... 123

Bibliografía.............................................................. 126Autoevaluación ........................................................ 128


Índice general 9

UNIDAD 3. URUGUAY. LAS REGLAS DE UNAECONOMÍA PEQUEÑA EN UN PROCESO DEINTEGRACIÓN REGIONAL ................................... 129

1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 1292 FINANZAS E INDUSTRIA .......................................... 1302.1 La plaza financiera ................................................... 1332.2 Algunos elementos de la política macroeconómica de los

noventa ................................................................... 1352.3 La evolución de las preferencias políticas de los uruguayos 1383 LAS REGLAS DE LA ECONOMÍA PEQUEÑA EN UN

PROCESO DE INTEGRACIÓN ................................... 1393.1 Regla inversa entre el tamaño y el comercio exterior ..... 1423.2 Regla inversa entre la diversificación y la dependencia . 1423.3 Regla inversa entre el tamaño y la vulnerabilidad ......... 1453.4 Regla inversa entre la concentración comercial y la

sustitución de mercados ............................................ 1493.5 Regla de la mayor concentración relativa de las

exportaciones respecto de las importaciones ............... 1513.6 Regla inversa entre el tamaño y la dependencia

tecnológica relativa .................................................. 1533.7 Regla de la calidad del comercio asimétrica en el inicio 1543.8 Regla de la especialización con riesgo diversificado .... 1593.8.1 Especialización y mercado de capitales ...................... 1603.8.2 Especialización y restricciones al comercio .................. 1633.9 Regla de la especialización y las economías de escala . 1633.10 Regla de la inversión asimétrica ................................. 1653.11 Regla del aprendizaje en la zona en proceso de

integración .............................................................. 1683.12 Regla de la diversificación exportadora de las empresas,

como consecuencia del aprendizaje ........................... 1744 CONCLUSIONES Y DESAFÍOS .................................. 176

Autoevaluación ........................................................ 182

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10 Índice general

Módulo II

Título del Módulo?

UNIDAD 1. PARAGUAY. ESTANCAMIENTOECONÓMICO Y DESGASTE POLÍTICOEN LOS AÑOS DEL MERCOSUR ........................... 185

1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 1852 UNA HISTORIA ECONÓMICA Y POLÍTICA RECIENTE.. 1862.1 La crisis de un modelo económico .............................. 1882.2 El ocaso del régimen político ..................................... 1973 LA TRANSICIÓN POLÍTICA, REFORMAS ECONÓMICAS

Y EL ADVENIMIENTO DEL MERCOSUR ...................... 2023.1 La transición política ................................................. 2033.2 Las reformas económicas en la transición .................... 2113.2.1 Políticas y gestión públicas ........................................ 2123.2.2 Administración de los recursos humanos ..................... 2163.2.3 Administración de los recursos financieros ................... 2173.3 La emergencia del MERCOSUR .................................. 2213.3.1 Las particularidades del comercio exterior paraguayo .. 2233.3.2 La inversión extranjera directa ................................... 2344 LOS DESAFÍOS DEL PARAGUAY EN LA PRIMERA

DÉCADA DE 2000 ................................................... 2384.1 El desafío político ..................................................... 2384.2 El desafío económico ................................................ 2414.3 El desafío del MERCOSUR......................................... 242


UNIDAD 2. BOLIVIA: DÉCADA Y MEDIA DECAMBIOS POLÍTICOS Y ECONÓMICOS ............... 249

1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 2492 LA BOLIVIA DE AYER Y LA DE HOY: UNA VISIÓN

DE CONJUNTO ....................................................... 250

3 EL PERÍODO 1985-1993 O EL FUNDAMENTODE LOS CAMBIOS ECONÓMICO-POLÍTICOS ............. 261

3.1 El desarrollo de los cambios económicos ..................... 2623.2 Los cambios de la política ......................................... 2734 EL PERÍODO 1993-2001: PROFUNDIZACIÓN

DE LOS CAMBIOS Y DESGASTE DEL MODELOECONÓMICO-POLÍTICO .......................................... 278

4.1 El desarrollo de la economía ..................................... 2784.2 La profundización del cambio político-institucional ....... 2854.3 El desgaste del modelo económico y político ............... 2905 LAS PARADOJAS DEL CAMBIO Y LOS RETOS DE FUTURO 295


UNIDAD 3. CHILE, ENTRE EL NEOLIBERALISMOY EL CRECIMIENTO CON EQUIDAD ..................... 307

1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 3072 ¿CUÁL ES EL MODLEO ECONÓMICO? ..................... 3083 UNA MIRADA HISTÓRICA ........................................ 3123.1 La estrategia neoliberal: 1973-90 .............................. 3123.2 Democracia, reformas a las reformas y desarrollo:

1990-2000 ............................................................. 3194 CONCLUSIONES ..................................................... 3324.1 Globalización y espacio para la acción ...................... 3324.2 Los desafíos nacionales ............................................ 336


UNIDAD 4. EL DIFÍCIL REINTENTO DE UNPROYECTO DE PAÍS: LA SOCIEDAD CHILENAA COMIENZOS DE SIGLO .................................... 345

1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 3452 UN PANORAMA DEL CHILE DEL SIGLO XX ................. 3472.1 El modelo socioeconómico y político-cultural ................ 3472.2 Crisis y derrumbe del modelo social chileno ................ 354


Índice general 11

3 LA SOCIEDAD CHILENA ACTUAL .............................. 3593.1 La democratización incompleta .................................. 3593.2 ¿Un nuevo modelo social? ......................................... 3674 LOS DESAFÍOS DE UN NUEVO PROYECTO DE PAÍS ... 3734.1 El modelo político: reforma y conducción .................... 3754.2 La cuestión histórico-moral ......................................... 3794.3 El modelo de crecimiento y desarrollo ......................... 3834.4 La transformación cultural .......................................... 3894.5 La sociedad chilena y la globalización: el Mercosur ..... 3925 CONCLUSIONES ..................................................... 405

Autoevaluación ........................................................ 412

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12 Índice general

Dionisio Borda. Maestro en Economía por la Universidad deWisconsin y Doctor en Economía por la Universidad de Massachusetts (Amherst).Miembro-Investigador del Centro de Análisis y Difusión de Economía Paraguaya(CADEP) y Profesor de la Universidad Nacional de Asunción y de la UniversidadCatólica de Asunción. Director del Programa de Maestría en Política y GestiónPública del CADEP-Universidad Católica. Su última publicación es Presupuesto,política fiscal, y desempeño económico de la transición (2001).

Roberto Bouzas. Licenciado en Economía y BA/MA en Economíade la Universidad de Cambridge (GB). Desde 1987 es InvestigadorIndependiente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas(CONICET) e Investigador Principal de la Facultad Latinoamericana de CienciasSociales/Sede Argentina. Ha sido profesor visitante en la Universidad deStanford, Duke, Notre Dame, y Católica y Federal de Río de Janeiro. Su áreade especialidad es la economía internacional.

Ricardo Ffrench-Davis. Economista chileno. Asesor Regionalprincipal de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)y profesor de la Universidad de Chile. Su último libro es Crisis financieras enpaíses ‘exitosos’, editado por McGraw-Hill. Actualmente es co-director de ungrupo de trabajo sobre “Macroeconomía para el crecimiento con equidad”,el que forma parte de una Iniciativa para el Diálogo sobre Políticas promovidapor el Profesor Joseph Stiglitz.

Manuel Antonio Garretón. Licenciado en Sociología de laUniversidad Católica de Chile y doctorado en l’Ecole des Hautes Etudes enSciences Sociales de París, Francia. Desde 1994 es profesor Titular delDepartamento de Sociología de la Universidad de Chile. Ha sido profesorvisitante en diversas Universidades de Europa, Estados Unidos y América Latina.Entre sus últimos libros publicados están La sociedad en que vivi(re)mos.Introducción sociológica al cambio de siglo (2000) y Política y sociedad entredos épocas. América Latina en el cambio de siglo (2000).

Fernando Masi. Licenciado en Sociología por la Universidad Católicade Asunción y Master en Economía y Política Internacional de la Johns Hopkins

LOS AUTORES

University. Miembro-Investigador y Director del Centro de Análisis y Difusiónde Economía Paraguaya (CADEP). Investigador Visitante del North-South Center(University of Miami) y Profesor de Desarrollo Económico de la UniversidadCatólica de Asunción. Tiene mas de veinte trabajos publicados sobre economíay política paraguaya, integración regional y relaciones internacionales delParaguay.

Pedro Luiz C. da Motta Veiga. Licenciado en Ciencias Sociales yPolíticas de la Universidad Católica de Río de Janeiro y Doctor en Economíapor la Ecole de Hautes Etudes en Sciences Sociales de París. Socio de EcoStratConsultores y consultor permanente de la Confederação Nacional da Indústriay de la Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior (FUNCEX). Su últimapublicación es O Brasil e os Desafios da Globalização (2000).

José Manuel Quijano. Doctor en economía de L’Université Paris -Sorbonne. Ex director del Instituto de Economía de la Universidad de laRepública, miembro del CONICYT y asesor de la Cámara de Industrias delUruguay. Asesor económico-financiero de la Cooperativa de Ahorro y CréditoCOFAC y de la Administradora de Fondos de Ahorro PrevisionalINTEGRACION AFAP S.A. Sus últimas publicaciones incluyen: Las relacionesentre TLCAN y Mercosur: riesgos y potencialidades y La participación de lasociedad civil en la integración: el caso de Uruguay.

Carlos Fernando Toranzo. Licenciado y Maestro en Economía porla Universidad Nacional Autónoma de México. Coordinador de las Areas deEconomía y Política de la Fundación Friedrich Ebert de Bolivia. Director delSuplemento “Tiempo Político” del periódico La Razón (La Paz). Vicepresidentedel Programa de Investigación Estratégica de Bolivia (PIEB). Fue profesor de laEscuela de Economía de la Universidad de Chile, de los posgrados de Economíay Ciencia Política de la UNAM y del Latin American Centre, Saint Anthony’sCollege, Oxford.

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14 Los Autores

A pesar de sus múltiples aspectos en común, y de otras tantasdiferencias, los países del Cono Sur de América latina han evolucionadocon frecuencia uno a espaldas del otro. Es así que la realidad de losvecinos se conoce más por la anécdota que por lo sustantivo. En estecontexto, no resulta extraño que predominen los estereotipos. La escasacomprensión de los dilemas del otro –y de sus condicionantes- no essólo un rasgo que caracteriza a la opinión pública no informada.También los dirigentes políticos, los empresarios e incluso losintelectuales comprenden pobremente la realidad de su vecindario.

El propósito de este libro es contribuir a un mejor entendimientode las realidades nacionales contemporáneas de la Argentina, Bolivia,Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Entre los autores se cuentaneconomistas, cientistas políticos y sociólogos. A esta diversidad deorígenes académicos la une, sin embargo, la convicción compartidade que una comprensión adecuada de cada realidad nacional requiereuna mirada interdisciplinaria. A esto apuntan los siete capítulos que seincluyen en el presente volumen.

El contenido del libro se ha organizado en dos módulos, teniendocomo único criterio una distribución equilibrada de la carga de lecturapensando en su utilización en los cursos de capacitación interna deOSDE. En el primero se incluyen tres capítulos que tratan los casos dela Argentina (Roberto Bouzas), Brasil (Pedro da Motta Veiga) y Uruguay(José Manuel Quijano). El segundo, por su parte, está integrado porcuatro capítulos que se ocupan de los casos de Paraguay (DionisioBorda y Fernando Masi), Bolivia (Carlos Toranzo) y Chile (RicardoFfrench-Davis y Manuel Antonio Garretón).

El primer módulo se abre con el capítulo sobre la Argentina. Eneste capítulo se recorre la experiencia económica de la Argentina enla última década, marcada por las reformas estructurales y el segundo

INTRODUCCIÓN

decenio ininterrumpido de vida en democracia. En una mirada delargo plazo, algo que llama la atención de la experiencia argentina esla ciclotimia. Este ciclo parece haber vuelto a repetirse durante el últimodecenio. A lo largo de buena parte de la década de los noventa, laArgentina fue uno de los paradigmas de reformas económicaspromercado a nivel internacional. No obstante, a comienzos de laprimera década del siglo XXI la Argentina se encuentra sumergida enuna crisis económica, social, política e institucional frente a la cualpalidecen episodios similares en América latina. ¿Qué ocurrió entretanto? El capítulo examina las debilidades en el funcionamiento delsistema político (que ya no pueden atribuirse a una democracia“inmadura”) y los desafíos y problemas planteados por las políticasde reforma económica (que escapan a la receta simplista de que “sonnecesarias más reformas”). En el capítulo se subrayan las fortalezas ydebilidades del régimen de política económica que se adoptó en ladécada de los noventa, especialmente la caja de conversión, la políticafiscal y las privatizaciones. También se analiza la estructuradesbalanceada de la integración de la Argentina a la economíamundial, estrechamente vinculada a través de canales financieros perodébilmente articulada por medio de flujos de comercio e inversiónproductiva. Si bien este primer capítulo sobre la Argentina planteamás preguntas que respuestas, provee elementos que permitencomprender las bases de la crisis actual. El autor concluye planteandodos escenarios polares de evolución futura, invitando al lector areflexionar sobre sus probabilidades y lo que cada uno de los escenariosrequiere para transformarse en realidad.

En el segundo capítulo se hace un ejercicio similar con respectoa la mayor economía de la región. En el caso del Brasil, Pedro daMotta Veiga subraya el agotamiento de un modelo de crecimientovolcado hacia el mercado interno que reservaba un papel central parael Estado. Desde un punto de vista político-institucional, este patrón decrecimiento se había apoyado en un régimen autoritario que constituíala versión última de la democracia de elites que tradicionalmentegobernó Brasil. Las transformaciones que se produjeron en la décadade los noventa han creado más interrogantes que respuestas. Por unlado, la crisis del modelo preexistente y el tránsito hacia una economía

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16 Introducción

menos regulada y más abierta al mundo en la década de los noventano se acompañó de una clara mejora en el desempeño macro-económico. Por el otro, el régimen político debió hacer frente a unamultiplicación de actores (por ejemplo, los gobiernos subnacionales) ya la incorporación de nuevos segmentos sociales a la vida partidariay la práctica electoral. En medio de estos cambios Brasil continuóaquejado por sus tradicionales problemas de pobreza y desigualdad,a los que se sumaron otros nuevos, como la generalización de laviolencia urbana y el crimen organizado. Por estas razones el autorcaracteriza la década de los noventa como un período de transiciónincompleta que se refleja en la sobrevivencia de fuertes intereses yvisiones vinculadas al “antiguo régimen” y una cierta indefinición sobreel futuro. La ausencia de consensos en torno a las restricciones –externase internas- dentro de las que debe operar la política en Brasil es,según da Motta Veiga, expresión de este fenómeno. El resultado hasido un cuadro de “parálisis hiperactiva” en el cual, aun cuando se haproducido mucho movimiento, no se ha conseguido superar.

El tercer capítulo se ocupa del caso de Uruguay, una de las doseconomías pequeñas del Mercosur. Su objetivo central es examinarcómo se desempeña una economía pequeña en un proceso deintegración económica, evaluando hasta qué punto Uruguay harecorrido este camino de manera satisfactoria. En su contribución, JoséManuel Quijano muestra de manera concluyente la íntima vinculacióndel Uruguay con su entorno regional y la importancia que reviste paraese país la modalidad que adopte el proceso de integración con susvecinos. En su balance, Quijano encuentra que Uruguay ha obtenidomenos beneficios que los que cabría esperar dados los tamaños relativosen el Mercosur. El autor atribuye este insatisfactorio desempeño afactores tanto domésticos como externos. Por un lado, Uruguay carecióde políticas que crearan condiciones favorables para beneficiarse delacceso preferencial a los mercados vecinos a través del apro-vechamiento de las ganancias dinámicas de la integración. Por elotro, el Mercosur ha dejado mucho que desear como instrumento paraasegurar estabilidad en el acceso a los mercados y previsibilidad enlas disciplinas comerciales. En este contexto, es natural que unaeconomía pequeña no haya podido explotar adecuadamente los


Introducción 17

beneficios derivados del acceso a un mercado mayor, en condicionesde más certidumbre y estabilidad en las reglas.

El segundo módulo se inicia con el capítulo sobre Paraguay.Paraguay es un caso peculiar en la región. Se trata de una economíade base fuertemente campesina que ha convivido por varias décadascon un régimen político autoritario que produjo una simbiosis entre elpartido dominante y los distintos órganos del Estado (incluyendo lasfuerzas armadas). En la década del setenta el desempeño de laeconomía se dinamizó a partir de la contribución de la producción yexportación de energía y soja, y del auge del comercio informal consus dos vecinos mayores. La consecuente modernización fue, con todo,muy limitada. En el ámbito político, a comienzos de la primera décadadel siglo XXI Paraguay sigue enfrentando el desafío de renovar lasprácticas y la dirigencia política, y de consolidar la alternancia comoforma de gobierno. En el plano económico, Borda y Masi subrayanlas tareas pendientes en materia de reforma del Estado y deconsolidación de un régimen en el que prevalezcan la seguridad jurídicay las reglas. Frente a estos desafíos, los autores subrayan los beneficiospotenciales de pertenecer al Mercosur. Para que éstos se materialicen,no obstante, demandan una actitud más activa por parte del gobiernoparaguayo en la identificación y promoción de sus intereses nacionalesy un mayor imperio de las reglas en el proceso de integración regional.

El capítulo sobre Bolivia también coloca el foco sobre los cambiosque experimentó ese país en las dos últimas décadas. De ser unaeconomía de enclave minera con el grueso de la actividad concentradaen el altiplano, fuerte presencia estatal y alta conflictividad social,Bolivia experimentó un cambio notable. En la actualidad ya no existela economía minera tradicional, que ha sido reemplazada por laexplotación de gas natural y de soja, sino que el eje regional se hadesplazado del altiplano a los llanos de oriente, y la presencia delEstado en la economía se ha retraído fuertemente. La cultura políticatambién ha sufrido cambios, dejando atrás una práctica que enfatizabael conflicto y la polarización, para reemplazarla por otra que ha puestoel énfasis en los pactos y en los acuerdos como formas de asegurar lagobernabilidad. Según Carlos Toranzo, a lo largo de este proceso enel que se han producido cambios sustanciales, la sociedad ha quedado

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18 Introducción

esencialmente relegada al papel de un testigo. La democracia no hasido suficiente para resolver algunos de los problemas tradicionalesdel sistema político boliviano, como el patrimonialismo, la falta deaccountability y la corrupción.

Finalmente, los dos últimos capítulos se ocupan de analizar elcaso de Chile, el primero desde una perspectiva más económica(Ricardo Ffrench-Davis) y el segundo desde una óptica más centradaen el sistema político (Manuel Antonio Garretón). Chile ha sido uno delos paradigmas de las reformas económicas exitosas de las dos últimasdécadas. Paralelamente, durante el último decenio constituyó unaexperiencia positiva de gobiernos de coalición. Las contribuciones deFfrench-Davis y Garretón, sin embargo, iluminan los claroscuros de undesempeño que con frecuencia se ve a través de una lente demasiadosimplificada. En su capítulo, Ricardo Ffrench-Davis describe las reformaseconómicas de los últimos veinticinco años y los desafíos que Chiletiene por delante. Su principal mensaje es que en Chile ha existidouna dosis considerable de pragmatismo y que el modelo de reformaseconómicas que se ha ensayado muestra un patrón evolutivo. Enparticular, el autor señala que después de una fase fuertementeideológica y principista que culminó con un colapso financiero aprincipios de la década de los ochenta, la política económica adoptóun cariz más pragmático y alejado de las recomendaciones másconvencionales. Con el advenimiento de la democracia, una décadamás tarde, este proceso evolutivo se profundizó en una nueva etapade “reforma a las reformas”, que puso más énfasis en las cuestionesde equidad. Ffrench-Davis destaca, sin embargo, las nociones decontinuidad y reforma dentro de un marco de reglas más o menosestables, en oposición a la reiteración de experiencias fundacionalesque consumen las energías y el crédito que pacientemente construyeuna sociedad. A pesar de su evaluación favorable de la experienciachilena reciente, Ffrench-Davis destaca que el reto de la equidad siguevigente, así como el desafío de promover una inserción de Chile en laeconomía mundial que sea menos dependiente de recursos naturalesno procesados. En ambos casos, sostiene, serán necesarias políticaspúblicas activas que ayuden a alcanzar esos objetivos.

El capítulo de Manuel Antonio Garretón comienza con una


Introducción 19

descripción general de las principales características del régimenpolítico chileno hasta la irrupción autoritaria de 1973 y de lasconsecuencias de ésta. Con este antecedente, examina con más detallela experiencia política de la transición. Como en otros casos nacionalestratados en este libro, Garretón subraya los problemas de legitimidadde la política y las dificultades para construir instituciones que permitandar respuesta a la demandas sociales sin girar sobre sí mismas. Eneste sentido, Garretón subraya un contraste entre la capacidad de lasociedad chilena por resolver los problemas económicos de corto plazo,y la dificultad para encarar más efectivamente los dilemas institucionalesy socioculturales que aún la aquejan. Según el autor, esta brecha esresultado de la supervivencia de enclaves autoritarios y de la ausenciade modelos y proyectos alternativos de índole político-cultural. En lasección final de su trabajo, Garretón examina cinco desafíos queenfrenta Chile en su futuro desarrollo en el plano político, histórico-moral, económico, cultural y de inserción internacional. En todos ellos,subraya la necesidad de construir un proyecto de identidad que leconfiera particularidad en el mundo de la globalización. Para esto esnecesario contar con instrumentos institucionales domésticos y un entornoregional que permita explotar efectivamente dichas capacidades.

Como señalamos al principio de esta introducción, el lectorencontrará en estos siete capítulos más preguntas que respuestas, mássugerencias sobre modos de abordar los problemas que recetas deuso práctico. Aunque más incómoda, esta perplejidad sea tal vez máshonesta y productiva que los intentos de respuestas universales y derecetas aplicables en todo tiempo y lugar. De la lectura de los sietecapítulos quedan varios mensajes, de los que destacaremos dos. Elprimero es la comunidad de problemas. Todos los países de la región,con diferencias de grado y matiz, requieren una modernización y unamejora de las instituciones públicas que las acerquen a las necesidadesde la gente. El segundo es la importancia del entorno regional. Laregión sigue siendo un espacio de referencia inevitable, aunque másno sea como un recurso para construir una identidad que permitaenfrentar con más éxito el proceso de globalización del que todos lospaíses son inevitablemente parte.

ROBERTO BOUZAS

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20 Introducción

I

MÓDULO I

I

UNIDAD 1

LA ARGENTINA DESPUÉS DE LAS REFORMAS

1. INTRODUCCIÓN

D urante la década del noventa la Argentina atravesó por unperíodo de grandes transformaciones. En el ámbito de laeconomía, el modelo de desarrollo que prevaleció durante la

mayor parte de la posguerra fue reemplazado por un enfoque que diomás importancia a los mecanismos de mercado y promovió una mayorintegración a la economía mundial. Como resultado de estas reformas,a comienzos del siglo XXI la economía argentina es muy distinta de loque era hace apenas una década.

Los cambios no se limitaron a la economía: la política y lasociedad también se transformaron profundamente. Por una parte, lainestabilidad crónica que se reflejaba en la recurrencia de regímenesautoritarios y democráticos parece haber sido definitivamente superada.Por la otra, la estructura social dejó de ser la de una sociedadcohesionada y relativamente igualitaria en la que los problemas depobreza y marginalidad constituían manifestaciones más o menosaisladas. En este nuevo contextopolítico y social, el tema de laefectividad de la democracia yde las instituciones públicas haadquirido una importanciacapital.

Junto con estos cambiosinternos se produjeron transfor-maciones en los vínculos con elentorno regional. La tradicionalrelación de rivalidad y conflicto

Módulo I / Unidad 1 23

En el ámbito de laeconomía, el modelo de

desarrollo que prevaleciódurante la mayor parte de laposguerra fue reemplazadopor un enfoque que dio más

importancia a losmecanismos de mercado y

promovió una mayorintegración a la economía

mundial.

REALIDADES NACIONALES COMPARADAS

24 Módulo I / Unidad 1

con los países vecinos (especialmente con Brasil y Chile) ha quedadoatrás. En su lugar emergieron vínculos económicos más estrechos quecrearon nuevas oportunidades y nuevos desafíos. El Mercosur y susambigüedades son fiel reflejo de la naturaleza contradictoria delcontexto regional emergente.

En este artículo revisamos la experiencia de reforma argentinade la última década, subrayando sus aspectos más importantes ysus dilemas políticos de cara al futuro. En la primera sección (punto2. La democracia incompleta: los desafíos del sistema político) nosconcentramos en los desafíos del sistema político: la democraciano está amenazada, pero la efectividad del régimen político estáseveramente cuestionada. En la segunda sección (punto 3. Laeconomía en los noventa: crecimiento, empleo y estructuraproductiva) pasamos revista a la evolución de la economía,destacando los principales cambios en materia de crecimiento,empleo y estructura productiva que tuvieron lugar en la década delos noventa. En la tercera sección (punto 4. La política económica:¿ las reformas de nunca acabar?) analizamos las polí ticaseconómicas implementadas, examinando la política monetaria yfiscal y las reformas estructurales que ocuparon buena parte de laenergía y los recursos de gestión pública durante el decenio. Lacuarta sección (punto 5. Las relaciones económicas externas) pasabreve revista al cambio y a la evolución de las relaciones económicasexternas, tanto en el plano del comercio como en el de la inversióny los movimientos internacionales de capital. El capítulo se resumeen una breve sección de conclusiones (punto 6. Después de lasreformas: enfrentando la nueva década) en la que se enuncian yanalizan los principales desafíos que enfrenta la Argentina de caraa la década que se inicia. Finalmente, el texto se cierra en la secciónConclusiones (punto 7), en la que esbozamos una perspectiva sobrelos escenarios posibles para nuestro país durante este período.



2. LA DEMOCRACIA INCOMPLETA:LOS DESAFÍOS DEL SISTEMA POLÍTICO

A casi dos décadas del fin del último gobierno militar losdesafíos políticos e institucionales de la Argentina sonradicalmente distintos de los del medio siglo precedente. La

tradición de intervenciones militares recurrentes, que fuera el leitmotivdel sistema político desde el primer golpe de Estado en 1930, parecehaber quedado definitivamente atrás: a comienzos del siglo XXI lasfuerzas armadas no son un actor político relevante. Su poder, prestigioe influencia se vieron afectados negativamente por la sucesión degobiernos ineficaces, las violaciones de los derechos humanos en elperíodo 1976-83 y la derrota militar de la guerra de Malvinas. Lacrisis de la “corporación militar” se puso en evidencia en una serie deconflictos que llegaron a cuestionar la propia disciplina interna.Eventualmente, la supremacía del sector institucionalista subordinó lasfuerzas armadas al control y al mando del poder político. Entre lasmúltiples amenazas que hoy enfrenta la democracia argentina no secuenta la de una intervención militar: una larga etapa de la historiacontemporánea parece definitivamente cerrada.

La estabilidad de la democracia como régimen de gobiernoha sido ayudada por otros dos hechos. El primero es el nuevoambiente internacional que siguió al fin de la Guerra Fría. Elderrumbe de la Unión Soviética puso fin a una lógica deconfrontación global en la cual los reg ímenes mil i tares(especialmente en los países en desarrollo) eran justificados comoinstrumentos para contener la influencia del comunismo. Laprioridad asignada a las con-sideraciones estratégicas en elmarco de este conflicto bipolarcreaba un ambiente favorablepara el surgimiento de regímenesautoritarios que contaban con latolerancia –cuando no con elapoyo explícito- de Washington.

Entre las múltiplesamenazas que hoy enfrentala democracia argentina no

se cuenta la de unaintervención militar: unalarga etapa de la historiacontemporánea parece

definitivamente cerrada.



Terminada la Guerra Fría, las urgencias planteadas por la política decontención perdieron vigencia. Las amenazas a la seguridad de EstadosUnidos no han desaparecido, pero son cualitativamente diferentes delas del pasado. Los regímenes militares tradicionales ya no resultanaptos para combatir los nuevos desafíos, como son el narcotráfico, elcrimen organizado, los flujos migratorios irregulares o el terrorismo.

El segundo factor que ayudó a estabilizar la democracia comorégimen de gobierno fue el notable acotamiento en el margen deldebate político. Ya sea como consecuencia de las presiones del mercadoo del imperio de la ideología, la globalización se acompañó de unasensible reducción en el rango del disenso políticamente relevante. Enel caso particular de la Argentina, a la crónica debilidad de los partidosde izquierda se agregaron los cambios del peronismo y el debilitamientoestructural del movimiento sindical como factor de poder en la décadadel noventa. Aunque es prematuro concluir si la transformación delperonismo es algo más que un hecho transitorio ligado a la figura y alliderazgo del ex presidente Carlos Menem, de lo que no hay duda esque la capacidad de adaptación y el pragmatismo (en oposición a lapolarización) son rasgos más presentes hoy en la política argentinaque en cualquier otro momento del pasado.

Sin embargo, la desaparición de las amenazas tradicionales a lademocracia no ha sido equivalente a la consolidación y legitimacióndel sistema político frente a la sociedad. La democracia argentina siguemostrando debilidades que cuestionan su eficacia como forma degobierno, aunque no amenacen su supervivencia. A pesar de lacelebración de elecciones ininterrumpidamente desde 1983, de laindependencia formal de poderes y de la alternancia de partidos en elgobierno, el sistema político continúa siendo débil y poco efectivo. Lapolítica es una actividad que no goza de prestigio, la representatividadde los dirigentes está cuestionada y muchos ciudadanos desconfían dela capacidad de las instituciones y de los líderes para resolver susproblemas cotidianos. El régimen democrático no está en cuestión, perosu funcionamiento tiene a la mayoría de la población insatisfecha. Lademocracia argentina no enfrenta los mismos desafíos que los de lastres décadas anteriores, pero no por ello su agenda es menos compleja.



Casi dos décadas de democracia ininterrumpida han dejado alrey sin ropas. Ya no es posible atribuir los pobres resultados de gobiernoa la inestabilidad del régimen político, a la recurrente interrupción de lasreglas constitucionales y a la incapacidad de la sociedad para expresarsus preferencias a través del voto. Los desafíos que hoy enfrenta el régimendemocrático argentino se relacionan con factores más estructurales, comola fragmentación de los sectores dirigentes, la fragilidad de las coaliciones,el antagonismo entre las fuerzas políticas, la precariedad institucional delsector público y la “colonización” de las instituciones por poderescorporativos e intereses económicos particulares (Novaro, 2000). Lo quese ha puesto en evidencia en las últimas dos décadas es que la superaciónde las deficiencias de gobierno no es sólo cuestión de tiempo; si no seofrecen respuestas efectivas, el régimen político seguirá perdiendo eficaciay legitimidad y los actores políticos continuarán distanciándose cada vezmás de sus fuentes de representación.

2.1. El presidencialismo y la división de poderes

En un sistema republicano la división de poderes es el mecanismoque asegura el equilibrio y el control de legalidad. Sin embargo,en la Argentina la división de poderes es más formal que

sustantiva. Un presidencialismo exacerbado, la ausencia de unatradición legislativa y el escaso desarrollo de las capacidadesinstitucionales del Congreso han colocado al Poder Legislativo en unaposición subordinada respecto delEjecutivo. Aunque formalmente ladivisión de atribuciones entre elEjecutivo y el Legislativo es clara,en la práctica el primero hatendido a actuar con una alta dosisde autonomía, apoyándose en eluso de múltiples instrumentoslegales. Con frecuencia, la imple-

Un presidencialismoexacerbado, la ausencia deuna tradición legislativa y el

escaso desarrollo de lascapacidades institucionalesdel Congreso han colocadoal Poder Legislativo en una

posición subordinadarespecto del Ejecutivo.



mentación de iniciativas de reforma económica se hizo al amparo depoderes de excepción, lo que permitió al Ejecutivo evitar conflictospotenciales con el Poder Legislativo (ya sea a través de la sanción de“decretos de necesidad y urgencia” o de la delegación legislativa depoderes especiales). En este proceso, el Congreso ha carecido depoder de iniciativa y, por lo general, ha ido a la zaga de las propuestasde la Administración.

Pero sería un equívoco caracterizar el papel del Legislativo –aunen los períodos en que el partido de gobierno tuvo mayoría en elCongreso- como puramente formal. Los legisladores introdujeronmodificaciones importantes a propuestas del Ejecutivo, como los proyectosde reforma laboral y previsional a principios de los noventa o la ley de“déficit cero” una década más tarde. Pero el Parlamento no ha conseguidoconsolidar la imagen de un poder efectivo, competente y legítimo. En elcontexto de un régimen presidencialista, los parlamentarios con frecuenciahan priorizado su posición en las estructuras partidarias en lugar deinvertir en su profesionalización y en el desarrollo de un vínculo funcionalcon sus representados. Estas prácticas inadecuadas han dañado lacalidad de la representación parlamentaria y sus resultados, reforzandouna imagen –mas allá de su correspondencia con la realidad- declientelismo, corrupción y oportunismo.

La independencia de la Justicia ha sido aun más problemática.Después del pico de legitimidad que siguió a los juicios a las juntasmilitares a mediados de la década de los ochenta, la credibilidad y laeficacia del Poder Judicial experimentaron un sensible deterioro. Lapolitización en el nombramiento de los magistrados, los problemas deidoneidad y las carencias de infraestructura han conspirado contra lacredibilidad y la eficacia en la tarea de administrar justicia. A laampliación en el número de integrantes de la Corte Suprema en 1989(para asegurar una composición más afín a las visiones del Ejecutivo),se agregó en la década del noventa la percepción generalizada deque muchos episodios de corrupción no eran investigadosapropiadamente y la evidencia de que éstos rara vez alcanzaban unacondena. Recién en el período más reciente, cuando se comenzaron ainvestigar hechos de trascendencia pública (como la contratación de



sistemas informáticos por parte del Banco de la Nación, la venta dearmas a Croacia y Ecuador o las operaciones de lavado de dinero) serecreó la expectativa de una justicia más independiente, creíble y acordecon la vigencia de un Estado de derecho. Con todo, aún persistendudas sobre su capacidad para encontrar responsables, sancionarlosadecuadamente y poner término a la sensación prevaleciente deimpunidad. Las reformas al sistema judicial introducidas por la reformaconstitucional de 1994 (como la modificación en el régimen deselección, nombramiento y enjuiciamiento de magistrados) aún no hanrendido plenamente sus frutos.

2.2. Un federalismo desbalanceado

E l funcionamiento efectivo de un régimen federal de gobiernorequiere varias condiciones. Una de ellas es la existencia deincentivos adecuados para la asignación de atribuciones y

responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno. En la Argentinalas facultades políticas y administrativas están formalmente compartidasentre un Estado federal, veinticuatro Estados provinciales y más de unmillar de municipios. Las atribuciones de los Estados provinciales y delos municipios han crecido en la última década y media comoconsecuencia de un ambicioso proceso de descentralizaciónadministrativa y de gestión. En la práctica, sin embargo, la existenciade fuertes desequilibrios regionales y diferencias en los niveles dedesarrollo ha implicado que elejercicio de dichas compe-tencias se llevó a cabo conniveles muy disímiles de efica-cia: los Estados provinciales ylos municipios asumieron nuevasresponsabilidades (como en lasáreas de salud y educación),pero en un marco de precarios

Las atribuciones de losEstados provinciales y delos municipios han crecido

en la última década ymedia como consecuencia

de un ambicioso proceso dedescentralización

administrativa y de gestión.



recursos técnicos y administrativos. Además, la descentralización deactividades y responsabilidades no se acompañó de mecanismos paraestimular una utilización más eficiente de los recursos. La dependenciade la mayor parte del presupuesto de los Estados provinciales de lacoparticipación de impuestos federales ha contribuido a romper elvínculo entre costo y calidad de los servicios.

Los intereses enfrentados en materia de distribución de recursos seexpresan en la dificultad para acordar un nuevo régimen de coparticipaciónfederal, tal como se estableciera en la reforma constitucional de 1994. Laincapacidad para diseñar un nuevo arreglo se ha traducido en sucesivasprórrogas de acuerdos ad hoc que agravaron las debilidades y lasasimetrías del régimen existente. Por un lado, mientras el poder económicose concentró en manos del gobierno federal (permitiéndole al Ejecutivodiscriminar entre distritos), dicha concentración no tuvo correlato en términosde una mayor capacidad de control sobre la forma y la eficacia con quese utilizan los recursos a nivel local, dado que los gobiernos provincialesy los municipales gozan de autonomía. Por el otro, mientras laresponsabilidad primaria por la recaudación de impuestos ha recaído enel ámbito federal, las administraciones locales se han acostumbrado arecibir transferencias desde el gobierno central, sobre las que incluso hantenido capacidad para endeu-darse. Esta brecha entre losámbitos de recaudación y gastoha implicado una ruptura delvínculo de responsabilidad(accountability) entre los usuariosy los proveedores de los servicios.

Las debilidades del fede-ralismo argentino se pusieron demanifiesto durante la crisis fiscalposterior a 1999. La sucesiónde pactos coyunturales ensustitución de un arreglo quebrindara un conjunto estable dereglas para los actores políticos

Las atribuciones de losEstados pEsta brecha entrelos ámbitos de recaudacióny gasto ha implicado una

ruptura del vínculo deresponsabilidad

(accountability) entre losusuarios y los proveedores

de los servicios.rovinciales yde los municipios han

crecido en la última décaday media como consecuenciade un ambicioso proceso de

descentralizaciónadministrativa y de gestión.



y administrativos favoreció la politización de las relaciones entre elgobierno central y los gobiernos locales y conspiró contra unadistribución ordenada de responsabilidades entre los distintos nivelesdel gobierno. Aun más, en un contexto en el que la mayoría de laseconomías regionales experimenta serios problemas y en que el sectorpúblico se ha convertido en una de las principales fuentes de empleoformal (cuando no en la principal), los dilemas del federalismo argentinoabarcan temas tan complejos como la heterogénea distribución decapacidades administrativas y de gestión y la calidad de las prácticaspolíticas locales.

2.3. Los problemas de la representación

E l sistema de representación también enfrenta problemas, en parteasociados a la inestabilidad que caracterizó al régimen degobierno en el último medio siglo. La sucesión de ad-

ministraciones democráticas y autoritarias durante décadas impidió laacumulación de experiencia y obstruyó el aprendizaje, tanto por partedel electorado como de los representantes. Después de casi dos décadasde vida democrática ininterrumpida, las debilidades del sistema políticoargentino y las dificultades de su dirigencia para articularrepresentaciones creíbles del interés general resultan evidentes. Losproblemas de representación no deben confundirse con la sustituciónde los partidos como mecanismos de reclutamiento y promoción dedirigentes. A pesar del personalismo que siempre ha caracterizado ala política argentina, los partidoscontinúan desempeñando unpapel clave en el sistema derepresentación.

El sistema electoral de“listas sábana” ha reforzadoalgunos problemas del sistemade representación, en tanto que

A pesar del personalismoque siempre ha

caracterizado a la políticaargentina, los partidos

continúan desempeñandoun papel clave en el sistema

de representación.



ha contribuido a desvincular a los representantes de sus electores.Con esta estructura de incentivos, la energía de los dirigentes se hacanalizado hacia el interior de los partidos –con el propósito de obteneruna buena posición en la lista de candidatos- más que al desarrollo deun vínculo y un compromiso con los electores. Los representantes son,en este contexto, representantes de partidos más que representantesde la opinión, de los intereses y de las percepciones de los electores.La inclusión de la figura de internas abiertas no ha modificadosustancialmente este rasgo: los liderazgos nacionales siguen siendodecisivos a la hora de decidir la composición de las listas partidarias.

A pesar de los reiterados anuncios sobre su defunción (el últimode los cuales siguió a la debacle del radicalismo y a la emergencia delFrepaso en las elecciones presidenciales de 1995), el bipartidismocontinúa dominando el sistema político argentino. Las alianzas (o frentes),en los que un partido dominante obtenía el concurso de partidos menoresmediante el cual estos últimos conseguían una cuota de representaciónque de otro modo les hubiera resultado inalcanzable, fuerontradicionalmente más formales que sustantivas. En 1999, por primeravez en la historia contemporánea, una coalición de dos fuerzas electoralesequivalentes (aunque de tradición disímil) alcanzó el gobierno. Lafrustrante experiencia de la Alianza por el Trabajo, la Justicia y laEducación durante su gestión de gobierno ha vuelto a poner en unprimer plano las dudas sobre la efectividad de los gobiernos de coaliciónen un sistema político que aún da muestras evidentes de inmadurez.

2.4. Los desafíos institucionales de la democracia

Las debilidades del sistema político son muy graves y la Argentinaenfrenta desafíos institucionales de envergadura. Por una parte,en una sociedad tradicionalmente cohesionada para los

estándares latinoamericanos, la emergencia de un fenómenoextendido de pobreza y desigualdad plantea nuevas demandas sobreel sistema político, incluyendo exigencias de legitimidad y



accountability. Por la otra, lasreformas de la última décadaimplican la desaparición o eldebilitamiento de viejas formasinstitucionales que aún no hansido reemplazadas por meca-nismos alternativos.

En este contexto, parte de los desafíos que enfrenta la sociedadargentina se vinculan con el rediseño de las instituciones públicas, afin de que éstas cumplan más eficazmente su papel. Tal es el caso dela justicia –a la que nos referimos más arriba–, pero también de laeducación, la salud, la inversión en infraestructura, la seguridad y laprovisión de oportunidades equitativas. En todos estos campos lasdemandas son monumentales y requieren una fuerte inversión en diseñosinstitucionales apropiados. Para ello se necesita tiempo y una dirigenciacapaz de identificar nodos críticos para la acción. Las exigencias sonespecialmente severas en un contexto en el que la disponibilidad derecursos es y seguirá siendo muy limitada.

Las debilidades que apuntamos no han puesto en cuestión alrégimen democrático, pero han traído a la luz las debilidades y losproblemas de funcionamiento del sistema político. Aun más, hangenerado una sensación de frustración y desencanto en buena partede la ciudadanía, que ve con escepticismo la contribución de la políticaa la mejora en sus condiciones de vida. Cuando a esta insatisfacciónse agregan los episodios de corrupción que caracterizaron a la décadade los noventa, resulta fácil comprender el descontento generalizadosobre el funcionamiento del régimen político que expresan las encuestasde opinión y las conductas políticas. En este marco, los desafíos delsistema político en la primera década del siglo XXI son mucho máscomplejos y exigentes que los que se plantearon en la fase inicial deltránsito hacia la democracia. Recuperada la capacidad de delinear elpropio destino, se trata ahora de generar los mecanismos para queéste sea una representación legítima y eficaz de alguna forma deinterés común.

En este contexto, parte delos desafíos que enfrenta la

sociedad argentina sevinculan con el rediseño delas instituciones públicas, afin de que éstas cumplan

más eficazmente su papel.



3. LA ECONOMÍA EN LOS NOVENTA:CRECIMIENTO, EMPLEO Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

La Argentina inició la década de los noventa en medio de uncuadro de profunda desorganización económica, agobiada porla hiperinflación y la crisis de pagos. La magnitud de estos

traumatismos creó las condiciones políticas para el proceso de reformasque se puso en marcha en los primeros años de la década. Por su intermediola economía argentina se convirtió en un ejemplo paradigmático dereformas estructurales orientadas al mercado. Una década más tarde, sinembargo, la Argentina está sumergida en una depresión que ya lleva casicuatro años, exhibe importantes problemas de competitividad y enfrentauna grave crisis de pagos internacionales que la ha llevado al borde deldefault. ¿Qué ocurrió entre medio con la economía?

3.1. Crecimiento y desempeño macroeconómico

D urante la década de los noventa el PBI per cápita creció auna tasa promedio anual del 3,3%, registrando unasignificativa mejora respecto del 1,6% anotado en el período

1950-1980. El mejor desempeño en materia de crecimiento tambiénes visible cuando se compara laArgentina con el resto de laregión: en efecto, a diferenciade lo que ocurrió entre 1950 y1980, en la década de losnoventa la economía argentinacreció a una tasa que fue másdel doble de la del resto deAmérica latina (1,5% anual).Este aceptable comportamientomostró, sin embargo, grandescontrastes: mientras que en la

El mejor desempeño enmateria de crecimiento

también es visible cuandose compara la Argentina

con el resto de la región: enefecto, a diferencia de loque ocurrió entre 1950 y1980, en la década de los

noventa la economíaargentina creció a una tasaque fue más del doble de ladel resto de América latina

(1,5% anual).



primera mitad del decenio la tasa de expansión alcanzó un ritmo decasi 6% anual, durante la segunda mitad lo hizo a un ritmo muy inferior(tabla 1). Además, desde 1999 la economía argentina ha venidoregistrando tasas de crecimiento negativas.

Tabla 1

Crecimiento de la oferta y demanda globales(% anual)

Año Consumo Inversión Expor- Impor- PBI abruta fija taciones taciones precios de

de bienes de bienes mercadoy servicios y servicios

1980-89 -1,0 -6,7 3,8 -8,6 -1,11990 -1,6 -16,8 18,0 -1,9 -1,81991 14,4 29,9 -3,6 80,1 10,61992 13,3 32,6 -1,0 65,7 9,61993 5,3 15,3 4,7 14,9 5,71994 5,0 13,7 15,1 21,1 5,81995 -3,6 -13,1 22,6 -10,0 -2,81996 5,9 8,9 7,7 17,4 5,51997 7,9 17,7 12,0 26,6 8,11998 3,1 6,5 9,9 8,1 3,91999 -2,6 -12,8 -1,4 -11,7 -3,42000 1,0 -8,6 2,0 -0,5 -0,6

Fuente: MEOySP

La recuperación que siguió al programa de estabilizaciónlanzado en abril de 1991 fue liderada por el gasto de inversión, cuyaparticipación en el PBI aumentó desde el 13,2% en 1990 a casi el23% inmediatamente antes de la “crisis del tequila” (tabla 2). Una vezque ésta fue superada, la inversión bruta fija volvió a crecer hastaalcanzar un nuevo pico de casi 25% en 1998. El gasto de consumotambién aumentó durante los primeros años de la década, estimuladopor la mejora en los ingresos reales (producto de la estabilización deprecios), una modesta recuperación del crédito y la demandainsatisfecha que se acumuló en los últimos años de la década del



ochenta. El impacto de las exportaciones netas sobre la demandaagregada fue, en cambio, negativo: mientras que en la primera mitadde los noventa las exportaciones crecieron lentamente en un contextode fuerte expansión de las compras al exterior, a partir de mediadosdel decenio la aceleración en el crecimiento de las exportaciones noalcanzó a compensar la continua expansión de las compras de bienesy servicios reales al resto del mundo. La excepción fueron los períodosrecesivos de 1995 y de 1999/2001, cuando las importaciones secontrajeron bruscamente.

Como vimos, la recuperación del gasto de inversión se tradujoen un aumento significativo de la tasa de inversión, la que alcanzócasi 25% del PBI en 1998. Sin embargo, la mayor parte de esteincremento fue financiado por ahorro externo, el que hacia fines deldecenio (antes de la última crisis) contribuía con más del 9% del PBI (aprecios constantes de 1986)

1. Si bien la tasa de ahorro interno también

aumentó en el período (desde un piso de 14,5% en 1992/93 a unpico de 18,3% en 1999), más de la mitad de ese incremento fueabsorbido por el financiamiento del déficit de la cuenta de serviciosfactoriales, que entre 1992/94 y 1997/99 pasó de representar unpromedio de 2,5% a otro del 5% del PBI.

En materia de inflación la última década muestra un desempeñomuy satisfactorio (tabla 3). Después de dos brotes hiperinflacionariosen 1989 y 1990 los registros de inflación medidos por el índice deprecios al consumidor, cayeron a apenas 3,4% en 1995 y a unpromedio anual de 0,5% entre 1996 y 1998. Como consecuencia dela depresión que se inició a fines de ese año, la tasa de inflaciónalcanzó incluso registros negativos en 1999 y 2000. En estos últimosaños, sin embargo, el comportamiento de los precios no fue homogéneo:en un contexto de deflación generalizada los precios de los serviciospúblicos (abastecidos mayoritariamente por firmas privadas)continuaron aumentando debido a su indexación a la inflación

1 En dólares corrientes el déficit en cuenta corriente representó en 1998 casi el 5% del

PBI.



Tabla

2

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,597

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99

110

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16,2

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19

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19

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Fuen

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EPA

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estadounidense (tal como lo preveían los contratos originales). Estecomportamiento produjo un deterioro en el precio relativo de los bienestransables y una nueva caída en el tipo de cambio real (definido comola relación entre los precios de los bienes transables y los bienes nocomerciables internacionalmente).

Tabla 3

Empleo, precios y otros indicadores nominales

Tasa de Tasa de Términos M1/PBI M3/PBIdesempleo inflación intercambio (%) (%)

(%) (IPC) (1986=100)(dic/dic.%)

1991 6,9 84,0 119,0 3,0 5,41992 6,9 17,5 121,8 4,4 7,61993 9,9 7,4 123,2 5,7 10,61994 10,7 3,9 125,1 6,4 12,11995 18,4 1,6 133,3 6,7 11,31996 17,1 0,1 142,2 7,3 12,51997 16,1 0,3 140,4 8,0 14,31998 13,2 0,7 134,3 8,5 15,61999 14,5 -1,8 126,3 8,8 16,52000 15,4 -0,7 139,3 9,0 16,4

Los datos de desempleo corresponden a la medición de mayo de cada año. Los datosde M3 no incluyen los “argendólares”.Fuente: CEPAL y FMI

En resumen, cuando se la analiza aisladamente, se observaque la década de los noventa se acompañó de una sensible mejora enmateria de crecimiento e inflación. No obstante, vista en perspectivasurgen algunos interrogantes. Por un lado, la rápida expansión de laproducción hasta 1998 se muestra como más modesta cuando se laubica en el marco del prolongado estancamiento que la precedió; enefecto, en 1990 el PBI per cápita se encontraba al nivel más bajo delos últimos veintidós años y si consideramos que el PBI potencial percápita en 1990 era similar al pico previo (alcanzado en 1974), la



tasa de crecimiento del período1990/98 se reduce a un mo-desto 1,2% anual. Por el otro,desde 1998 la economía atra-viesa por una profunda recesiónagravada por la falta de finan-ciamiento y por los efectos delos shocks externos negativosque se acumularon desde lacrisis del Este asiático en 1997.Con estos antecedentes noresulta ocioso preguntarse si laaceleración del crecimiento quese produjo durante la década delos noventa fue un cambio de tendencia o un episodio puntual productode respuestas por única vez frente a los cambios regulatorios y a lasreformas estructurales implementadas a comienzos del decenio. Hoypor hoy esta pregunta no tiene una respuesta clara.

3.2. Empleo, productividad y distribución del ingreso

E l rápido crecimiento de la producción hasta 1998 no tuvocorrelato en el comportamiento del mercado de trabajo. Despuésde alcanzar un piso de 6% en 1991, la tasa de desempleo

creció hasta un máximo de 18,4% durante la crisis que siguió a ladevaluación del peso mexicano (tabla 3). Aunque la tasa dedesocupación se redujo a partir de entonces hasta ubicarse en un13,2% en 1998, a principios de 2001 y después de tres años derecesión había aumentado otra vez al 16,4% (en algunos centrosurbanos el desempleo superaba el 20%). El subempleo también crecióconsiderablemente desde un 2,2% a comienzos del decenio hastacerca de un 10% en el año 2000, reflejando la creciente informalidadde las relaciones de trabajo.

Con estos antecedentes noresulta ocioso preguntarse

si la aceleración delcrecimiento que se produjodurante la década de losnoventa fue un cambio detendencia o un episodio

puntual producto derespuestas por única vez

frente a los cambiosregulatorios y a las

reformas estructuralesimplementadas a comienzos

del decenio.



El aumento en los niveles de desempleo y subempleo fue productode la asimetría en el crecimiento de la demanda y de la oferta laboral;en efecto, entre 1991 y 2000 la tasa de participación de la fuerza detrabajo creció a un ritmo promedio del 3% anual, con picos en 1995y 1999, en tanto que el empleo lo hizo en sólo el 1,9%. Si bien durantela primera mitad de los noventa el desempleo aumentó en formaparalela al crecimiento de los salarios reales, a partir de 1995 éstostambién comenzaron a caer. Cuando se analiza la composición delaumento en la tasa de desempleo (y de subocupación) se ve que éstefue principalmente el resultado de una reducción en el número detrabajadores full time (Frenkel y González Rosada, 1999). A su vez,dos tercios de esta caída se explica por la pérdida de empleosmanufactureros, también en su mayoría por parte de jefes de familia.Si bien hubo aumentos de la ocupación en sectores como transporte ycomunicaciones, servicios financieros y energía, gas y agua, éstosfueron menores que el aumento del desempleo que se registró en elsector manufacturero.

El crecimiento más lento de la demanda de trabajo durante losprimeros años de la década, también fue resultado del proceso deprivatizaciones que acarreó un importante número de despidos. Lasustitución de trabajo por capital debido a la caída en el precio relativode este último (producto de la apertura comercial y de la apreciacióncambiaria), también redujo los ingresos medios familiares y estimuló aotros miembros de las familias a buscar trabajo, lo que a su vezincrementó la tasa de participación (especialmente debido al aportefemenino a la fuerza laboral). Siguiendo las tendencias internacionales,también en la Argentina las diferencias en el grado de educación sehan transformado en un importante determinante de las diferenciassalariales y de las variaciones en la distribución del ingreso.

El aumento en el nivel agregado de ingreso (y de producto) enla década del noventa se dio en el contexto de una mayor utilizacióndel factor capital y de una disminución en la utilización de trabajo nocalificado. Si bien este cambio tecnológico permitió un considerableincremento de la productividad, también trajo aparejado unapermanente reducción en los niveles salariales paralelamente con un



aumento de las utilidadesempresariales, cuyo resultadofue un empeoramiento en ladistribución del ingreso. Entre1990 y 2000 la participaciónen el ingreso del 10% más pobrede la población se redujo del2,3% al 1,4%, mientras que el10% más rico aumentó suparticipación del 35,5% al36,6%. El aumento de la participación en el ingreso de este últimodecil también se hizo a expensas de los sectores de ingresos medios.Mientras que en 1990 los ingresos del 10% más rico de la poblacióneran quince veces superiores a los del 10% más pobre, hacia fines delaño 2000 esa relación se había incrementado a veintiséis. Losindicadores de pobreza, que habían alcanzado sus registros máximosdurante los episodios hiperinflacionarios de 1989 y 1990, también sedeterioraron a partir de mediados de la década. Según datos para elárea metropolitana de Buenos Aires, en mayo de 2001 cerca de untercio de la población vivía por debajo de la línea de pobreza (el nivelmás favorable en la década del noventa se registró en 1994: 16%).La proporción de la población viviendo en condiciones de pobreza esmayor en las regiones más distantes de la zona metropolitana de BuenosAires, donde alcanza en algunos casos niveles cercanos al 50%.

El lento crecimiento del empleo, el aumento en la tasa dedesocupación y el deterioro en los indicadores de pobreza y distribucióndel ingreso han sido algunos de los cambios estructurales más negativosde la década del noventa. Esta nueva realidad plantea un conjunto denuevos desafíos de política para los cuales la sociedad y el sectorpúblico no se encuentran bien equipados. La flexibilización del mercadode trabajo, frecuentemente señalada como el vehículo para mejorar lasituación del empleo y, por ende, de la pobreza, difícilmente sea uninstrumento suficiente por sí sola. A pesar de que aún existen privilegiossectoriales en materia de régimen de empleo y una elevada cargaimpositiva sobre el trabajo, que encarece su precio en relación al del

El lento crecimiento delempleo, el aumento en latasa de desocupación y el

deterioro en los indicadoresde pobreza y distribución

del ingreso han sidoalgunos de los cambios

estructurales más negativosde la década del noventa.



capital, los problemas del mercado de trabajo requieren respuestasmás profundas que un simple cambio de precios relativos. El nuevopatrón de crecimiento tiene una capacidad más limitada para generarempleo y las habilidades de la fuerza de trabajo parecen estardistanciándose cada vez más de las necesidades. Cada períodorecesivo amplía el número de desocupados y tiene el efecto de contribuira la conformación de un stock de desempleados estructurales conhabilidades obsoletas y cada vez menos posibilidades de reintegrarseal mercado de trabajo formal.

3.3. Las transformaciones productivas

La década de los noventa también fue un período de grandestransformaciones del aparato productivo impulsadas por losprocesos simultáneos de apertura comercial, apreciación

cambiaria y privatizaciones. Los aumentos de productividad y eficienciafueron especialmente importantes en las actividades ligadas a laexplotación de recursos naturales. En particular, la producción agrícolapampeana incorporó nuevas prácticas de cultivo y adoptó un uso másintensivo de bienes de capital e insumos importados, cuyo resultadofue un incremento del volumen físico de la producción de más de 80%.

Otros sectores ligados a la explotación de recursos naturales tambiénexperimentaron un rápido aumento de la producción, como la pesca, laextracción de petróleo y gas natural y la minería. En el caso de laexplotación de petróleo y gas natural la privatización y la desregulacióndel sector fueron factores decisivos. Las nuevas reglas permitieron no sóloun aumento en la extracción sino también un crecimiento significativo delas exportaciones (especialmente con destino a los países vecinos). Haciafines del decenio las ventas de petróleo y gas natural contribuían con casiun quinto del valor total de las exportaciones. En el caso de la minería elprincipal estímulo detrás del aumento de las inversiones y la producciónfue un nuevo marco regulatorio que otorgó estabilidad fiscal de largoplazo. No obstante, después de una expansión importante a mediados



de los noventa, varios proyectos de inversión quedaron paralizados debidoa la caída en los precios internacionales de los minerales que siguió a lacrisis en los países del Este asiático.

La industria manufacturera también incrementó su produccióndesde los deprimidos niveles registrados en la década de los ochenta.Este aumento se acompañó de mejoras importantes en la productividady de cambios en la estructura de las firmas y la composición delproducto. Las actividades que experimentaron el mayor crecimientofueron las ligadas a los recursos naturales (alimentación, lácteos,químicos y petroquímicos) y la industria automotriz (beneficiada porun régimen sectorial de promoción y acuerdos de comercioadministrado con Brasil). La apertura de la economía y la apreciaciónreal de la moneda doméstica también estimularon el aumento de laproductividad y el incremento en la participación de las importacionesen el valor bruto de la producción. El abaratamiento relativo de losbienes de capital y de los insumos y partes importadas produjo unadesintegración de los eslabonamientos industriales que alterósustancialmente la morfología del sector industrial gestado durante elperíodo de sustitución de importaciones. Parte de estas transformacionesse reflejaron en un aumento significativo en la participación de lasgrandes firmas y del capital extranjero en la producción industrial. Enefecto, sólo en la primera mitad de los noventa, la participación de lasfirmas extranjeras en el total de las ventas de las 500 mayores empresasindustriales aumentó del 34% amás del 51%. Este aumento enla presencia del capital extran-jero fue consecuencia tanto dela implantación de nuevosestablecimientos, como de laadquisición de firmas y plantaspreexistentes.

Algunas actividades deservicios también crecieronrápidamente, como fue el caso delas telecomunicaciones, la provisión

El abaratamiento relativode los bienes de capital yde los insumos y partesimportadas produjo una

desintegración de loseslabonamientos

industriales que alterósustancialmente la

morfología del sectorindustrial gestado duranteel período de sustitución de

importaciones.



de electricidad, gas y agua, y losservicios financieros. Como ocurrióen el sector de hidrocarburos, partede este crecimiento fue el resultadode un ambicioso programa deprivatizaciones que transfirió amanos privadas la explotación deprácticamente todos los serviciospúblicos. En estas actividades lasnuevas inversiones y las mejorasadministrativas y de gestión provocaron un considerable aumento en laeficiencia. En la mayoría de los casos, sin embargo, esta mejora no se trasladóa los consumidores en la forma de menores precios. En cuanto al sectorfinanciero, la privatización de buena parte de la banca pública y lasregulaciones para mejorar la liquidez y la solvencia del sector bancarioestimularon un proceso de concentración (especialmente en períodos de crisisa través de fusiones y adquisiciones) y un aumento en la presencia del capitalextranjero. A pesar de ello, la modernización del sector financiero no seacompañó de un mayor desarrollo de las funciones de intermediación, exceptoen segmentos particulares como el crédito hipotecario. La banca privada hamantenido un bajo nivel de exposición frente a las empresas (incluso para elfinanciamiento del capital de trabajo), concentrando sus actividadesprincipalmente en la expansión del crédito hipotecario, los préstamospersonales y el financiamiento al sector público.

Las dificultades para superar las deficiencias en el funcionamientode los mercados domésticos de capital ha sido uno de los principalesobstáculos a la sustentabilidad del proceso de inversión y crecimiento enla década del noventa. A pesar del fuerte aumento de la producción, elsector agropecuario sigue teniendo una posición patrimonial muy frágilproducto del sobreendeudamiento, el alto costo del crédito y la ausenciade instrumentos financieros que permitan administrar el riesgo. Incluso lasgrandes empresas del sector industrial o de servicios enfrentan restriccionespara financiarse en el mercado doméstico de capital, lo que las obliga arecurrir al mercado internacional, donde pueden obtener recursos encondiciones más favorables. Esta posibilidad, sin embargo, no existe para

Las dificultades parasuperar las deficiencias enel funcionamiento de losmercados domésticos decapital ha sido uno de losprincipales obstáculos a lasustentabilidad del procesode inversión y crecimientoen la década del noventa.



las empresas de menor tamaño, lo que produce una fuerte discriminaciónen el acceso al crédito y en las condiciones de competencia.

Tanto en el sector industrial como en el de servicios las reformasimplementadas condujeron a un fuerte aumento en la presencia delcapital extranjero. El número de firmas extranjeras entre las 500empresas más grandes de país, pasó de 255 en 1995 a 306 cuatroaños más tarde. A fines de la década este grupo generaba casi lamitad de la producción de las 500 firmas más grandes, cerca de dostercios de las exportaciones, casi tres cuartas partes del valor agregadoy un 80% de las importaciones. Dentro de este grupo las empresasprivatizadas contribuían con cerca de un tercio de la producción totaly un 40% del valor agregado. De acuerdo con estimaciones del INDEC,la tasa de rentabilidad de las empresas privatizadas es más de dosveces superior a la del resto de las firmas grandes.

En síntesis, a comienzos del nuevo siglo el aparato productivoargentino muestra cambios importantes con relación al pasado. Entreéstos se destacan un mayor nivel de apertura, una presencia más activadel capital extranjero y un aumento en la concentración. Como resultadode estas transformaciones, los eslabonamientos productivos sedebilitaron en comparación con el período de industrializaciónsustitutiva (cuando prevalecía un alto grado de integración nacional),afectando de manera especialmente fuerte la posición de las empresasmedianas y pequeñas. Esta modernización, sin embargo, no ha sidosuficiente para corregir algunas debilidades estructurales, como elinsuficiente desarrollo y profundidad del mercado de capitales.

4. LA POLÍTICA ECONÓMICA:¿LAS REFORMAS DE NUNCA ACABAR?

La década de los noventa fue testigo de un cambio radical en elrégimen de política económica. Sus principales componentesfueron un ambicioso programa de reformas estructurales, que

incluyó una agresiva política de privatizaciones y desregulación,



apertura comercial y reforma delmercado de capitales, y un pro-grama de estabilización basadoen la adopción de una caja deconversión, un tipo de cambionominal fijo y un sistema bimo-netario. Este nuevo régimen depolítica reemplazó al anterior-mente vigente, caracterizadopor una participación extendidadel Estado en la economía, unafuerte regulación de los mer-cados y un alto nivel deprotección. Después de unadécada de implantación, el nuevo conjunto de reglas ha tenidoresultados mixtos, los que examinamos en esta segunda sección.

4.1. La caja de conversión y el régimen bimonetario

E l régimen de caja de conversión adoptado en abril de 1991tuvo como propósito poner fin a la hiperinflación. En un régimende este tipo las autoridades monetarias se convierten en simples

intermediarias entre la variación de las reservas internacionales y lastenencias de moneda doméstica en poder del público. La caja deconversión descansa en la credibilidad del compromiso de tipo decambio fijo y establece una relación directa entre el comportamientode la base monetaria y la evolución de las reservas internacionales.En un contexto de libre movilidad de capitales y tipo de cambio fijo, lapolítica monetaria se vuelve completamente endógena (pasiva),reflejando los cambios en las tenencias de reservas internacionalespor parte del Banco Central.

Un régimen de caja de conversión no sólo vincula la políticamonetaria a la evolución de las reservas internacionales, sino que

Sus principalescomponentes fueron unambicioso programa de

reformas estructurales, queincluyó una agresiva

política de privatizaciones ydesregulación, aperturacomercial y reforma del

mercado de capitales, y unprograma de estabilizaciónbasado en la adopción deuna caja de conversión, untipo de cambio nominal fijoy un sistema bimonetario.



también anula las posibilidadesde monetización del déficitfiscal, ya que en tanto existenlímites explícitos a laacumulación de títulos públicospor parte de las autoridadesmonetarias, el déficit fiscal debe financiarse a través de la colocaciónde deuda en los mercados domésticos o internacionales. En el caso dela Argentina, en un contexto de precario desarrollo del mercado internode capitales y de amplia dolarización del sistema financiero, elfinanciamiento del sector público se realizó casi exclusivamente enmoneda extranjera y, en buena medida, en los mercadosinternacionales.

2

El régimen de caja de conversión, combinado con la aperturacomercial, fue muy efectivo para reducir la inflación. No obstante, elrápido abatimiento de la misma en los primeros años después de lafijación de la paridad fue insuficiente para prevenir la apreciaciónreal de la moneda doméstica. Aunque durante la segunda mitad de ladécada la tasa de inflación fue inferior a la inflación mundial (medidapor el índice de precios al consumidor de Estados Unidos), el tipo decambio real efectivo (medido contra una canasta de monedas) sedeterioró significativamente. En efecto, en el año 2000 el tipo de cambioefectivo real del peso estaba más del 12% por debajo del nivel de1996 y un 23% por debajo del promedio de 1991. A este deteriorocontribuyeron la apreciación del dólar en relación al euro y la fuertedepreciación del real después de enero de 1999.

A pesar de las mayores responsabilidades que se le asignaronal Banco Central en 1995 (cuando la Argentina debió hacer frente auna fuerte salida de capitales y retiro de depósitos como consecuencia

El régimen de caja deconversión, combinado conla apertura comercial, fue

muy efectivo para reducir lainflación.

2 Uno de los efectos más duraderos del frustrado programa de estabilización y reforma

económica que se implementó en la segunda mitad de la década de los setenta y quedesembocó en una grave crisis financiera, fue su impacto sobre las preferencias decartera de los residentes. En efecto, junto con la crisis de 1981 se desarrolló un procesogeneralizado de dolarización, que sigue siendo uno de los rasgos dominantes de laeconomía argentina a comienzos del siglo XXI.



de la “crisis del tequila”), elrégimen de convertibilidad semantuvo prácticamente inalte-rado durante la mayor parte dela década. Durante los primerosaños la caja de conversiónprodujo grandes beneficios entérminos de estabilidad y resta-blecimiento de la confianza, eincluso sobrevivió a pesar de las turbulencias financieras que produjola “crisis del tequila”. No obstante, su rigidez ha planteado problemascrecientes frente a la ocurrencia de shocks externos. La situación setornó particularmente grave después de 1997, cuando la economíaargentina fue afectada por la caída de los precios internacionales desus productos de exportación, la apreciación del dólar, lasdevaluaciones en los países del Este asiático y, después de 1999, lafuerte depreciación del real.

Esta sucesión de shocks externos negativos en un contexto detipo de cambio nominal fijo hizo recaer el grueso del ajuste sobre losniveles de precios y actividad. La experiencia histórica demuestra quela deflación como mecanismo de ajuste es un expediente traumáticodebido a que plantea, entre otros, problemas patrimoniales y decoordinación. A lo largo de estos últimos años la economía argentinaha mostrado una notable flexibilidad para ajustar precios y salarios ala baja, pero en una medida insuficiente como para compensar elefecto de los shocks externos negativos. En el contexto de una economíamundial donde la regla es la flotación, un régimen de tipo de cambiofijo irrevocable y caja de conversión, como el que prevaleció en laArgentina, es poco eficiente como mecanismo de ajuste frente a losdesequilibrios. Por cierto, no fue ése el motivo que impulsó a la adopciónde dicho régimen una década antes.

En parte como respuesta a los problemas de la rigidez delrégimen cambiario, a comienzos del año 2001 el Congreso aprobóuna ley modificando el método de fijación de la paridad y sustituyendoel uno a uno entre el peso y el dólar norteamericano por una paridad

En el contexto de unaeconomía mundial donde la

regla es la flotación, unrégimen de tipo de cambiofijo irrevocable y caja deconversión, como el que

prevaleció en la Argentina,es poco eficiente como



también unitaria entre el peso argentino y una canasta de monedasintegrada en partes iguales por dólares y euros. En teoría, el objetivode la medida fue estabilizar el tipo de cambio real de la moneda localfrente a las fluctuaciones en la cotización de las dos principales divisasde referencia. Estaba previsto, sin embargo, que esta modificaciónsólo entraría en vigor cuando el euro y el dólar alcanzaran una paridadunitaria. Hacia fines del año 2001 el régimen de caja de conversiónestaba sometido a una tensión extrema que condujo a la adopción demedidas inéditas de restricción de la liquidez a través de la limitacióncuantitativa de los retiros de efectivo (ya sea en moneda nacional oextranjera) y una dolarización compulsiva de los préstamos bancarios.

Como todo régimen cambiario, la caja de conversión tiene costosy beneficios, cuya relación se altera con el correr del tiempo. Lacredibilidad del compromiso de mantenimiento de un tipo de cambiofijo depende en parte de la percepción prevaleciente sobre losbeneficios netos que se derivan de él, así como de la capacidad de lasautoridades monetarias para persuadir a los agentes económicos deque el mantenimiento de la paridad es un objetivo excluyente; perocuando la relación costo-beneficio se altera en beneficio de los primeros,la credibilidad se resiente y el régimen se vuelve inestable.

La rigidez de los regímenes de caja de conversión (y, más engeneral, de tipo de cambio fijo) para hacer frente a ciertos shocks externos(especialmente en economías con un relativamente bajo coeficiente deapertura “exportaciones+importaciones/PIB”) y las dificultades parapromover una transición ordenada hacia un régimen cambiario másflexible en un contexto de elevada dolarización del sistema financieroconstituyen los principales dilemas del régimen cambiario argentino.Los problemas de credibilidad resultantes han dado lugar a propuestasde dolarización formal. Estas recomendaciones sostienen que a travésde la eliminación de la moneda doméstica desaparecería el riesgocambiario implícito en el patrón bimonetario que rigió en la Argentinadurante los 1990s, con lo cual se reducirían las tasas de interés y serecuperaría el crédito y la confianza. En verdad el problema es muchomás complejo. El principal factor que explica la elevada prima de riesgode la Argentina no es el riesgo cambiario debido a la eventualidad de



una devaluación, sino el riesgode default vinculado con laeventual imposibilidad de cum-plir con los compromisos deservicio y amortización de ladeuda. Por consiguiente, unrégimen de dolarización notendría ningún impacto sobre esecomponente del riesgo, ademásde que eliminaría toda posi-bilidad de que el Banco Centralactúe como prestamista de última instancia frente a situaciones de corridabancaria, fragilizando aun más el sistema financiero.

4.2. Una política fiscal procíclica

E l régimen de caja de conversión no sólo limitó las posibilidadesde implementar una política monetaria activa, sino que tambiéncolocó restricciones sobre la política fiscal y el déficit del sector

público. Debido a las limitaciones legales a la tenencia de títulospúblicos por parte del Banco Central, el déficit del presupuesto debiócubrirse con financiamiento obtenido en los mercados de capital. Enel caso de la Argentina, y dado el precario desarrollo de los mercadosdomésticos y la elevada dolarización de los activos financieros, buenaparte de este financiamiento se obtuvo en los mercados internacionalesy prácticamente la totalidad de las emisiones de deuda pública sedenominó en moneda extranjera.

Dada la abundante disponibilidad de financiamiento duranteparte del período, la política fiscal tuvo su carácter más expansivoprecisamente en una fase de fuerte recuperación del nivel de actividad.En efecto, entre 1993 y 2000 el gasto total del sector público nacionalaumentó un 32% (pasando como proporción del PBI del 20,3% al22,2%), principalmente como consecuencia del mayor pago de

el gobierno federal registrósuperávit primarios

(medida que excluye losintereses de la deuda)

durante todo el período,con excepción del año

1996; por el contrario, losgobiernos provinciales sólo

registraron un superávitprimario en el año 1997.



intereses de la deuda pública (que se triplicó, aumentando del 1,2% a3,4% del PBI), las prestaciones de seguridad social (que aumentaroncasi 40%) y las transferencias a las provincias (que crecieron en untercio) (tabla 4). Aun así, el gobierno federal registró superávit primarios(medida que excluye los intereses de la deuda) durante todo el período,con excepción del año 1996; por el contrario, los gobiernosprovinciales sólo registraron un superávit primario en el año 1997. Demodo parecido al caso del gobierno federal, entre 1995 y 2000 elgasto corriente de las provincias aumentó un 25,5%, pero a diferenciadel primero el principal factor de expansión fue el gasto primario. Lareiteración de déficit presupuestarios en los gobiernos provinciales fuecubierta con endeudamiento, especialmente con los bancos comercialesy a cambio de garantías sobre los ingresos futuros de la coparticipaciónfederal. Eventualmente esta situación se hizo insostenible, especialmentecuando la recesión amplió el desequilibrio fiscal y, paralelamente, seredujo el financiamiento voluntario.

Los ingresos tributarios del sector público nacional aumentaronun 40% entre 1993 y 2000, pasando del 12,3% al 14,3% del PBI. Laestabilización de la economía y el incremento en la tasa del impuesto alvalor agregado (IVA) al 21% fueron los principales factores que explicanese incremento. Este aumento, sin embargo, se compensó con la caídaen las contribuciones a la seguridad social y otros ingresos, que secontrajeron 26,4% en el mismo período. La caída en las contribucionesa la seguridad social fue producto de la reforma del régimen dejubilaciones, que reemplazó el viejo sistema de reparto por un sistemaoptativo de capitalización administrado por fondos de pensión.

A pesar del superávit primario del sector público (excepto en1996), la Argentina siguió requiriendo de financiamiento externo. Elresultado fue una rápida acumulación de deuda pública: sólo entre 1997y 2000 la deuda pública consolidada aumentó en un tercio, pasandode representar un 38% del PIB a comienzos del período a constituir masdel 50% a fines del año 2000. Este rápido deterioro en los indicadoresde solvencia, agravado por una sucesión de shocks externos negativos,estuvo en la base de las restricciones de financiamiento que enfrentó elsector público a partir del año 2000 (tabla 5).



Tabla

4

Sect

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Públic

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de

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Ingre

sos

Egre

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Rec

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2

1995

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11,

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19

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468

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98

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Fuen

te: M

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Econ

omía



Tabla 5

Indicadores de solvencia(millones de dólares y porcentaje)

Deuda Déficit en Deuda Deuda Intereses/externa cuenta corrien- externa externa/PBI Exporta-

(millones de te/exporta- exportaciones (%) ciones (%)dólares) ciones (%) (%)

1991 61,3341992 62,566 46,2 504,6 12,01993 72,209 62,1 544,2 30,5 11,51994 82,656 70,0 534,6 33,3 11,21995 98,547 25,1 465,7 38,2 11,91996 109,756 28,9 456,5 40,3 14,11997 124,832 47,0 472,3 42,6 16,01998 141,943 55,6 536,8 47,5 19,31999 145,955 53,3 625,5 51,5 25,32000 147,186 35,6 559,7 51,7 23,0

Fuente: Ministerio de Economía

Frente a las dificultades crecientes para financiar el desequilibriofiscal, en agosto de 1999 el Congreso aprobó la Ley de ConvertibilidadFiscal que estableció límites al déficit y al crecimiento del gasto y de ladeuda pública, y planteó como objetivo un presupuesto balanceadopara el año 2003. El incumplimiento de los objetivos durante el primeraño de vigencia de la ley obligó a modificar los plazos y la metodologíade fijación de metas. Eventualmente, la interrupción en el acceso de laArgentina al mercado voluntario de crédito a mediados de 2001 obligóa adoptar una postura aun más radical, materializada en la “ley dedéficit cero” que estableció una dependencia directa entre los nivelesde gasto e ingresos públicos. Esta nueva ley obligó a implementarrecortes generalizados del gasto público, incluyendo salarios,jubilaciones y transferencias a las provincias. Aun así, la interrupcióndel financiamiento voluntario puso al sector público a borde del default.

El recorte del gasto público y el aumento de impuestos pararestablecer el equilibrio fiscal en un contexto de fuerte retracción de laactividad económica generó un círculo vicioso que hizo inalcanzable



ese objetivo, ya que condujo auna profundización de ladepresión y a la deflación deprecios, que a su vez contrajolos ingresos nominales del sectorpúblico. La perspectiva de quelos recortes de gasto y losaumentos de impuestos tuvieranun efecto expansivo para laeconomía, por su impacto sobrelas expectativas y las tasas de interés, no se materializó en la práctica.Para agravar aun más la situación, las reducciones en el gasto sehicieron en un contexto de emergencia y al margen de un esfuerzo dereforma integral del sector público. Dada las precariedad de la políticapública en la Argentina, el recorte indiscriminado de gastos contribuyóa agravar problemas estructurales de gestión en áreas clave como lasalud, la educación o la recaudación impositiva.

De esta manera, justamente cuando la actividad económicaentraba en un declive producto de la reducción en la disponibilidadde financiamiento externo, la política fiscal se hizo más restrictivaagravando la depresión e instalando un círculo vicioso en la economía.Si bien es cierto que la reducción en la disponibilidad de financiamientoexterno habría afectado la posibilidad de hacer una política fiscalanticíclica, también lo es que un incremento más moderado de la deudapública en la fase de bonanza financiera externa habría dejado losindicadores de solvencia en mejor posición para los malos tiempos.

4.3. Las reformas estructurales

E l Plan de Convertibilidad y la estabilización de precios seacompañaron de un programa de transformaciones estructuralesque convirtió a la Argentina en la primera mitad de los noventa

en uno de los paradigmas de las reformas económicas promercado.

La perspectiva de que losrecortes de gasto y losaumentos de impuestos

tuvieran un efectoexpansivo para la

economía, por su impactosobre las expectativas y las

tasas de interés, no sematerializó en la práctica.



Este programa consistió en unambicioso plan de privatiza-ciones y desregulación, libe-ralización del régimen comercialy del movimiento de capitales,y transformación del sectorfinanciero, lo que incluyó unareforma de la carta orgánica delBanco Central.

El proceso de privati-zaciones fue el de mayor enver-gadura a nivel mundial: enmenos de cinco años el Estado se desprendió de prácticamente todossus activos productivos en sectores como la siderurgia, la petroquímicay la energía. Adicionalmente, transfirió al sector privado, a través dediferentes modalidades, la provisión de los servicios de tele-comunicaciones, agua potable y saneamiento, generación, transportey distribución de electricidad, combustibles e infraestructura detransporte (carreteras, ferrocarriles, aeropuertos, puertos, etc.). Ademásde generar ingresos públicos por más de 23 mil millones de dólares,las privatizaciones crearon condiciones para un aumento significativode la productividad. No obstante, en pocos casos ese aumento setrasladó a los consumidores a través de menores precios. En efecto,para inducir el interés de los inversionistas en un contexto de altaincertidumbre, muchos contratos incluyeron cláusulas como laindexación de las tarifas al IPC de Estados Unidos

3. Adicionalmente,

la fragilidad de los marcos regulatorios (algunas privatizaciones sehicieron incluso antes de que dichos marcos regulatorios estuvieranaprobados y vigentes) y la escasa experiencia de los organismos desupervisión implicó que la transferencia de esas actividades aproveedores privados no siempre se acompañó de la capacidad paraasegurar adecuadamente el interés público.

El proceso deprivatizaciones fue el de

mayor envergadura a nivelmundial: en menos de cinco

años el Estado sedesprendió de

prácticamente todos susactivos productivos en

sectores como la siderurgia,la petroquímica y la

energía.

3 De esta forma, en un contexto de precios estables o de deflación a fines de los noventa

los precios de los servicios públicos seguían aumentando año tras año.



El segundo componente de las políticas de reforma estructural fuela apertura económica, tanto en el plano comercial como en el de losmovimientos de capital. En efecto, después de la frustrada experienciade liberalización de fines de los setenta, una década más tarde laArgentina inició un nuevo proceso gradual de apertura, que se acelerónotablemente a partir de 1990: en poco tiempo se eliminaron todos lospermisos a la importación, se redujeron sensiblemente los aranceles yse suprimieron prácticamente todos los impuestos a la exportación. Paracompensar el sesgo antiexportador remanente y la apreciación real delpeso, a partir de 1992 se puso en marcha un mecanismo de reembolsosa la exportación, pero a mediados de la década este programa debióser recortado debido a las crecientes restricciones fiscales.

La apertura unilateral fue complementada mediante la adopciónde los compromisos asumidos en la Rueda Uruguay de negociacionescomerciales multilaterales. El gobierno argentino consolidó los arancelesa un nivel máximo del 35%, hizo generosas concesiones de acceso almercado doméstico de servicios y adhirió a las normas multilateralesen materia de protección de la propiedad intelectual (lo que tuvo unfuerte impacto sobre la industria farmacéutica) y de estímulos a lainversión

4. La importancia de los compromisos adoptados se puso en

evidencia posteriormente, cuando el gobierno argentino tuvo que hacerfrente a cuestionamientos diversos en el ámbito multilateral, los que loobligaron a rever decisiones de política comercial, como en materiade comercio de calzados o productos textiles.

Finalmente, la liberalización unilateral y multilateral se acompañóde un ambicioso programa de integración con países vecinos en elmarco del Mercosur

5. Así, entre 1991 y 1994 se eliminaron los

4 La consolidación de aranceles implica que todo aumento de los impuestos de importación

más allá de ese nivel podrá ser considerado por las partes afectadas como un menoscabode concesiones y, por lo tanto, podrá estar sujeto a demandas de compensación. Enmateria de comercio de servicios, la Argentina formuló una generosa oferta deconsolidación de la aplicación del principio de trato nacional y del acceso a los mercados.5 El Mercosur se constituyó en 1991 mediante el Tratado de Asunción, que establecía el

objetivo de crear un mercado común entre la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.¿Qué marco de alianzas o de competencias desarrollaron los países del Cono Sur conrespecto a los EE.UU.?



aranceles para la mayor partedel comercio intrarregional debienes y, a partir de 1995, seinició la implementación de unarancel externo común. Despuésde un período inicial en el quelos flujos de comercio se libe-ralizaron y crecieron rápida-mente, el proceso de integraciónregional comenzó a enfrentar losobstáculos típicos de unaagenda más compleja de armonización y adopción de políticascomunes. Las dificultades del proceso de integración regional seagravaron a partir de 1999, cuando la sincronización de los cicloseconómicos y la disparidad de las políticas cambiarias nacionalesprodujeron fuertes turbulencias en los flujos intrarregionales decomercio. Finalmente, a principios del año 2001 las autoridadesargentinas adoptaron una serie de medidas unilaterales, principalmenteen materia de aranceles, que pusieron en entredicho la propia idea deuna unión aduanera.

A pesar de que la orientación de la política comercial se mantuvodurante toda la década de los noventa, la rigidez de la políticacambiaria y las restricciones fiscales obligaron a implementar cambiosfrecuentes en los aranceles, las tasas paraarancelarias (como el derechode estadística) y los reembolsos a la exportación. El régimen deespecialización industrial que se implementó a comienzos de los noventase suspendió a mediados de la década. A partir de entoncesprácticamente se abandonaron las políticas de estímulo a la exportación(excepto los reembolsos), como la provisión de financiamiento,inteligencia e información u otras medidas de apoyo. Por otra parte,la ausencia de una política explícita de administración de los costosde transición hacia un régimen comercial más abierto llevó a un usointensivo de instrumentos de defensa comercial, como los derechosantidumping, u otros mecanismos ad hoc, como los acuerdos privadosde mercado, que redujeron notablemente la transparencia del régimen

Después de un períodoinicial en el que los flujos decomercio se liberalizaron ycrecieron rápidamente, el

proceso de integraciónregional comenzó a

enfrentar los obstáculostípicos de una agenda máscompleja de armonización y

adopción de políticascomunes.



comercial. Nuevamente, a partir del año 2001 una serie de medidasde excepción, como la reforma unilateral de los aranceles, la adopcióndel factor de convergencia y otras, confirmaron la volatilidad del sistemade incentivos.

La reforma comercial se complementó con una desregulacióncompleta de los movimientos internacionales de capital. El mercadocambiario fue liberalizado plenamente, instaurándose de hecho unpatrón bimonetario en el que convivieron el peso y el dólar. Laliberalización completa de la cuenta de capital facilitó que unaproporción creciente de la intermediación financiera entre residentespasara a realizarse en el exterior y en moneda extranjera. Si bien laapertura y la desregulación permitieron beneficiarse del ingreso decapitales externos en las fases de abundante liquidez internacional,cuando el ciclo del mercado internacional de capitales se revirtió o laspercepciones sobre la solidez de la posición argentina se modificaron,la economía quedó sujeta a salidas de capital que tuvieron un fuerteimpacto sobre el nivel de actividad económica. Nuevamente, duranteel año 2001 la fuga de capitales, reflejada en la pérdida de reservasinternacionales del Banco Central y de depósitos por parte del sistemafinanciero, puso la economía al borde del colapso. A fines del año2001, una década después de la confiscación de los depósitosbancarios realizados por el PlanBónex y del Plan Brady dereestructuración de la deuda, laArgentina enfrentaba una emer-gencia similar tanto en lo quese refería al futuro del sistemabancario doméstico como a larelación con los acreedoresexternos.

Finalmente, el tercer ám-bito del proceso de reformas loconstituyó el mercado decapitales. Las iniciativas másimportantes fueron la reforma de

A fines del año 2001, unadécada después de la

confiscación de losdepósitos bancarios

realizados por el PlanBónex y del Plan Brady de

reestructuración de ladeuda, la Argentina

enfrentaba una emergenciasimilar tanto en lo que se

refería al futuro del sistemabancario doméstico como a

la relación con losacreedores externos.



la Carta Orgánica del Banco Central y la Ley de Entidades Financieras,ambas aprobadas en 1992. La nueva carta orgánica del Banco Centralestableció la independencia de las autoridades monetarias y les otorgóplena responsabilidad en la conducción de la política monetaria deacuerdo con los principios establecidos por la ley de convertibilidad.Al Banco Central también se le asignó la responsabilidad de supervisarlas instituciones financieras, pero se limitó fuertemente su capacidadde actuar como prestamista de última instancia. El paulatino aumentode la confianza del público y la estabilidad macroeconómicapermitieron aumentar la monetización de la economía (los medios depago como proporción del PBI), aunque los activos y pasivos financierosse mantuvieron denominados en un alto porcentaje en monedaextranjera: la proporción de los depósitos totales denominados enmoneda extranjera nunca bajó del 50% y, en períodos de turbulencia,aumentó aun más, llegando a fines de 2001 a casi 70%.

La crisis que siguió a la devaluación del peso mexicano endiciembre de 1994 reveló las fragilidades del marco regulatorio vigente.Como consecuencia de la misma, los depósitos cayeron un 19% y elBanco Central perdió el 27% de sus reservas. Los bancos mayoristas,regionales y cooperativos fueron los más afectados y muchos de ellosacabaron absorbidos por instituciones mayores y más sólidas. En basea la experiencia de la “crisis del tequila” y con el objetivo de fortalecerla capacidad del sistema financiero para hacer frente a corridas contralos depósitos en un contexto en el que la capacidad del Banco Centralpara actuar como prestamista de última instancia era limitada, lasautoridades implementaron un régimen de supervisión que incluía: a)la creación de una Superintendencia de Entidades Financieras yCambiarias a cargo de las tareas de supervisión; b) la libre entradade instituciones tanto nacionales como extranjeras; c) el establecimientode nuevos requisitos de capital de acuerdo con el grado de riesgo yrequisitos mínimos de liquidez según el volumen y plazo de los depósitos(normas de Basilea); y d) la creación de un Fondo de Seguro deDepósitos (financiado por las instituciones) para responder en caso deeventuales crisis y de un Fondo Fiduciario de Capitalización Bancariadestinado a la consolidación de las entidades en dificultades.



Como consecuencia delas nuevas y más exigentesregulaciones bancarias, durantela segunda mitad de los noventase registró un fuerte proceso deconcentración e internacio-nalización que alteró radical-mente la estructura tradicionaldel sector, antes dominado porinstituciones nacionales (públi-cas y privadas). Las exigentesregulaciones y la consecuenteliquidez del sistema financiero fueron mecanismos eficientes paraenfrentar las turbulencias producidas por la crisis del Este asiático, eldefault de Rusia y la devaluación del Real, pero al costo de una menorcapacidad de intermediación. Por otra parte, y tal como se reflejó enlos acontecimientos del año 2001, cuando la incertidumbre y ladesconfianza del público fueron lo suficientemente intensas no huboliquidez precautoria que pudiera hacer frente al retiro de fondos.

Un componente clave de la reforma del mercado de capitalesfue la introducción de un régimen de capitalización para las pensiones.El nuevo régimen tenía como objetivo contribuir al establecimiento deun mercado de capitales doméstico, pero los resultados fueron menosexitosos que los imaginados. Por un lado, buena parte de los recursoscaptados se dirigieron a financiar al sector público. Por la otra, elcambio de régimen implicó una carga para las cuentas públicas nosólo por el reconocimiento de deudas previsionales preexistentes(equivalentes a alrededor de 2,7% del PBI), sino también por latransferencia de aportes desde el régimen público de reparto al sistemaprivado de capitalización, que en el año 2000 administraba cerca de20 mil millones de dólares en fondos de aportantes y habíaexperimentado una significativa concentración.

Un problema que ha afectado la acumulación de fondos delnuevo régimen previsional ha sido el alto nivel de irregularidad de losaportantes. En efecto, a mediados del año 2000 de un total de 8,1

Las exigentes regulacionesy la consecuente liquidez

del sistema financierofueron mecanismos

eficientes para enfrentar lasturbulencias producidas porla crisis del Este asiático, el

default de Rusia y ladevaluación del Real, pero

al costo de una menorcapacidad de

intermediación.



millones de afiliados sólo 3,3 millones mantenía sus aportes al día. Estabaja tasa de cumplimiento se explica por la creciente informalizacióndel mercado de trabajo y por los altos niveles de desempleo. En el largoplazo, la actual organización del régimen previsional también implicala creación de pasivos contingentes futuros, puesto que una elevadaproporción de la población no está realizando los aportes que lepermitirán contar en el futuro con un ingreso de retiro. A menos que lacomunidad esté dispuesta a convivir con una alta proporción dehabitantes sin recursos para subsistir en su vejez, deberá encontrar algúnmecanismo para afrontar su costo fiscal en el futuro.

5. LAS RELACIONES ECONÓMICAS EXTERNAS

D urante la década de los noventa la economía argentinaexperimentó un significativo proceso de apertura externa,reflejado en un fuerte aumento de la relación entre el valor

de las exportaciones e importaciones y el PBI. En efecto, mientras queen 1980 el coeficiente de apertura alcanzaba apenas el 8%, hacia1990 había aumentado al 11% y para fines del decenio ya llegaba al17%. Sin embargo, durante la década de los noventa el grueso deeste aumento fue explicado por el crecimiento de las importaciones,las que pasaron de representar apenas el 3% del PBI en 1990 aconstituir el 9% en 1999.

Mientras que las exportaciones se duplicaron entre 1990 y 2000,las importaciones se multiplicaron por siete (tabla 6). El crecimientodispar de las exportaciones y las importaciones produjo déficitcomerciales crecientes, exceptoen los períodos de recesióneconómica, como 1995 y,nuevamente, a partir de 1999.Después de mantenerse estan-cadas durante los primeros añosde la década del noventa, entre

En efecto, mientras que en1980 el coeficiente de

apertura alcanzaba apenasel 8%, hacia 1990 había

aumentado al 11% y parafines del decenio ya llegaba

al 17%.



1994 y 1997 las exportacionescrecieron rápidamente a unatasa anual promedio de 18%,impulsadas por un aumento enlos volúmenes. No obstante, apartir de ese momento la caídaen los precios deprimió el valor de las ventas externas, que para elaño 2000 todavía eran inferiores a las anotadas en 1997.

La vulnerabilidad de las exportaciones argentinas a la evoluciónde los precios internacionales es el resultado de una alta concentraciónen productos intensivos en recursos naturales y bajo contenido de valoragregado doméstico. De hecho, durante la última década el principalcambio en la composición de las exportaciones argentinas por tipo debienes fue el notable incremento en la participación de las ventaspetróleo y combustibles, que pasaron de representar alrededor del 3%de las exportaciones totales a comienzos de la década a casi un 20%en el año 2000. Este patrón de exportaciones, sin embargo, no eshomogéneo para todas las regiones y socios comerciales: en efecto,las ventas al Mercosur y a Estados Unidos exhiben una participaciónmas elevada de manufacturas que las que se dirigen al resto del mundo(y especialmente a la Unión Europea). El Mercosur (y particularmenteBrasil) es el destino de casi 50% de las exportaciones argentinas demanufacturas.

Así como la estructura de las exportaciones por tipo de bienesno experimentó mayores cambios agregados en la década del noventa,

sí se modificó la composiciónsegún mercados de destino. Enefecto, durante este período losmercados regionales consolidaronsu importancia como destino paralas exportaciones argentinas:hacia fines de los noventa sólo elMercosur y Chile absorbían cercadel 50% de las exportacionestotales, duplicando ampliamente

Mientras que lasexportaciones se duplicaron

entre 1990 y 2000, lasimportaciones se

multiplicaron por siete

La vulnerabilidad de lasexportaciones argentinas ala evolución de los precios

internacionales es elresultado de una alta

concentración en productosintensivos en recursos

naturales y bajo contenidode valor agregado

doméstico.



Tabla

6

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la participación registrada a principios de la década. Este cambio enla estructura regional del comercio convirtió a la Argentina en un paísmuy vulnerable frente a las condiciones económicas que prevalecenen la región, particularmente en Brasil, hacia donde se destina más deun cuarto de las ventas totales.

Al desequilibrio que registró la balanza comercial durante lamayor parte de la década se sumó un déficit creciente de la cuenta deservicios. Las importaciones netas de servicios reales aumentaronsostenidamente desde 1992, hasta alcanzar un desequilibrio de másde 4 mil millones de dólares en el año 2000. Sin embargo, el principalcomponente que explica el déficit de la balanza de servicios son lospagos factoriales netos, los que se triplicaron con amplitud hastaalcanzar un monto de 7 mil millones de dólares en el año 2000. Lospagos netos de intereses fueron el principal factor detrás de esteaumento, aunque también creció la remisión de utilidades netasproducto del boom de la inversión extranjera directa.

Los desequilibrios de la balanza comercial y en cuenta corrientereflejaron las condiciones prevalecientes en los mercadosinternacionales de capital. El déficit comercial creció rápidamente enperíodos en que el acceso al crédito era fluido, ampliando eldesequilibrio de la cuenta corriente. Cuando las condicionesinternacionales se modificaron (como ocurrió en 1995 o después de1998), el déficit en cuenta corriente se redujo bajo la influencia delcambio de signo de la balanza comercial (Damill, 2000). Sin embargo,el proceso de ajuste en ambos períodos tuvo características biendiferentes: mientras que en 1995 la apreciación del Real y el rápidocrecimiento de la demanda interna en Brasil impulsaron lasexportaciones argentinas, en el período 1999-2001 el grueso del ajusterecayó sobre la reducción del nivel de actividad y las importaciones.Por otra parte, el aumento en la participación del déficit de la balanzade servicios factoriales en el desequilibrio agregado de la cuentacorriente volvió a este último cada vez más inelástico frente a cambiosen el nivel de actividad.

En síntesis, durante la década de los noventa las cuentas externasde la Argentina se movieron al ritmo marcado por los mercados



internacionales de capital (tabla7). Cuando el financiamiento fuebarato y abundante, los déficiten cuenta corriente aumentaronconsiderablemente; cuando lascondiciones financieras sedeterioraron, el desequilibrioexterno se redujo bajo el pesodel ajuste en el nivel de actividad económica. El primer shock de ladécada ocurrió en 1995, cuando la fuga de capitales que siguió a lacrisis mexicana produjo una corta pero intensa recesión que redujo eldesequilibrio externo. No obstante, el crecimiento se restableciórápidamente, ayudado por la fuerte recuperación de la economíabrasileña y la resistencia exhibida por el régimen de caja de conversióny el sistema financiero. Poco después, la sucesión de shocks externosnegativos -que se inició con la crisis de las economías del Este asiático,siguió con el default de Rusia y culminó con la crisis cambiaria enBrasil-, tuvo un impacto decisivo sobre los ingresos netos de capital. Elresultado fue, otra vez, un fuerte ajuste de la cuenta corriente, peroahora apoyado en una marcada contracción de las importaciones.

El acceso fácil a los mercados internacionales de capital durante lamayor parte de la década de los noventa no resultó gratuito. En efecto, lacontrapartida de la disponibilidad de financiamiento externo abundantefue un rápido crecimiento del endeudamiento. Los pasivos externos totalesde la Argentina pasaron de 61 mil millones de dólares a fines de 1991 a145 mil millones en diciembre de 2000. A fines de ese año el stock dedeuda externa representaba más del 50% del PBI y cerca de cinco vecesel valor anual de las exportaciones. Del mismo modo, en el año 2000 elpago de intereses representó alrededor del 40% del total de lasexportaciones de bienes y servicios reales, lo que resulta una cargaparticularmente pesada en un contexto de alta vulnerabilidad a la evoluciónde los precios internacionales de las commodities. A partir de 1999 larestricción de financiamiento externo obligó a estabilizar el crecimientode la deuda externa. No obstante, el pesado cronograma deamortizaciones para los próximos años y las dificultades para acceder al

En síntesis, durante ladécada de los noventa las

cuentas externas de laArgentina se movieron al

ritmo marcado por losmercados internacionales

de capital



Tabla

7

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Fuente: Ministerio de Econom

ía

Bala

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financiamiento externo voluntariovolvieron a poner sobre el tapete,tal como había ocurrido unadécada antes, una repro-gramación de vencimientos através de operaciones “volun-tarias”, como los sucesivos canjesde deuda organizados durante el año 2001.

6. DESPUÉS DE LAS REFORMAS:ENFRENTANDO LA NUEVA DÉCADA

Más allá de la crisis en que se halla sumergida la economíaargentina a fines del 2001, hay al menos tres campos depolítica que habrá que enfrentar como desafíos de largo

plazo. El primero es la mejora en la calidad de la inserción en laeconomía mundial. El segundo es la consolidación de un marco deestabilidad macroeconómica que favorezca el crecimiento. Nada delo anterior podrá hacerse, sin embargo, si no se acompaña de untercer ámbito clave de la política, a saber: la mejora de la calidad y laefectividad de las instituciones públicas.

6.1. La inserción en el mundo

La Argentina está integrada a la economía mundial de maneramuy desbalanceada. Mientras que el coeficiente deexportaciones (la relación entre el valor de las exportaciones y

el PBI) es de apenas 8 o 9%, prevalece una integración plena a losmercados financieros. Buena parte de la intermediación entre residentesse realiza en el mercado internacional de capitales o utilizando eldólar como unidad de cuenta. La consolidación formal de un régimenbimonetario durante la década de los noventa ha sido la expresión

Los pasivos externos totalesde la Argentina pasaron de61 mil millones de dólaresa fines de 1991 a 145 milmillones en diciembre de

2000.



más cabal de esta íntima inte-gración. Mientras prevalezcanvínculos tan desbalanceados enlos planos comercial y financieroes improbable que la economíaargentina reduzca su vulne-rabilidad externa.

La integración comercialde la Argentina al mundo nosólo es tenue, sino que del lado de las exportaciones está muyconcentrada en commodities que tienen precios volátiles y mercadoscaracterizados por una baja elasticidad-ingreso y fuertes distorsionesinternacionales (protección y subsidios). A pesar del aumento en losvolúmenes exportados y del papel del Mercosur como mecanismo dediversificación del comercio, este patrón de comercio no cambiósustancialmente en la década del noventa. Con excepción del casode material de transporte, que responde a un régimen sectorialespecial y a un acuerdo de comercio administrado con Brasil, lasexportaciones argentinas continúan fuertemente concentradas enproductos primarios de bajo valor agregado. Esto obedece en buenmedida a la estructura de ventajas comparativas, basada en unadotación abundante de recursos naturales, pero también a políticaspúblicas que han puesto poco énfasis en el desarrollo de capacidadespara mejorar la calidad de la inserción de la Argentina en el comerciomundial.

La Argentina utiliza prácticamente todos los instrumentosconvencionales de promoción del comercio exterior (draw back,admisión temporaria, devolución de impuestos indirectos,financiamiento de exportaciones, promoción de la participación enferias y misiones comerciales, etc.), pero los aplica de maneraerrática e ineficaz. Se devuelven los impuestos indirectos a lasexportaciones, pero se lo hace en forma irregular y sujeta a lasnecesidades de caja del presupuesto federal. Se cuenta (y financia)con una estructura burocrática e institucional de promoción delcomercio exterior, pero no se la dota de los medios necesarios para

Mientras prevalezcanvínculos tan

desbalanceados en losplanos comercial y

financiero es improbableque la economía argentinareduzca su vulnerabilidad

externa.



operar. Incluso en el ámbito delas negociaciones comercialesinternacionales, que deberíanconstituir un área de prioridady con políticas de Estado bienestablecidas, hay falta decoordinación, desaprovecha-miento de sinergias potencialesy un ambiente de competenciaentre agencias, visiones estra-tégicas e incluso personalidades. La ambigüedad de la posiciónargentina con relación al Mercosur es un buen reflejo de losobstáculos para diseñar políticas consistentes en un área clave.

Durante la década de los noventa, la Argentina fue un destinoimportante para la inversión extranjera directa (IED). Muchas de estasinversiones modernizaron el aparato productivo e incrementaron lacompetitividad sistémica. No obstante, la mayor parte se orientó a laexplotación de recursos naturales o a sectores productores de bienesno transables, incluyendo monopolios naturales vinculados con laprovisión de servicios públicos. Sólo una porción marginal de los nuevosflujos de IED integró a la economía argentina a redes globales (o, másbien, regionales) de producción, como fue el caso de las inversionesen el sector automotriz, químico y de alimentación.

En contraste con la precariedad de la inserción comercial de laArgentina, la integración financiera en la economía internacional hasido muy intensa. La grave crisis de financiamiento que hoy agobia alos argentinos es casi consecuencia natural de la fase de bonanza en elacceso al financiamiento externo que la precedió y de su inadecuadaadministración. Baste recordar que la Argentina y Chile atravesaronpor experiencias similares de estabilización y liberalización de la balanzade pagos a principios de los ochenta que, en ambos casos, culminaronen graves crisis financieras y de pagos. No obstante, mientras que enChile hubo un proceso de aprendizaje que estimuló una administraciónmás cuidadosa del vínculo con los mercados internacionales de capitalen la década del noventa (especialmente con relación a los flujos de

Sólo una porción marginalde los nuevos flujos de IED

integró a la economíaargentina a redes globales(o, más bien, regionales) de

producción, como fue elcaso de las inversiones en

el sector automotriz,químico y de alimentación.



cartera de corto plazo), la Argentina volvió a sucumbir a la euforia delcrédito fácil y abundante. Las consecuencias de este comportamientoprocíclico y de la autocomplacencia están a la vista.

6.2. Estabilidad macroeconómica y crecimiento

Uno de los principales dilemas de la Argentina reside en cómotransformar los años de crecimiento sostenido de mediadosde los noventa en una tendencia y no apenas en una respuesta

por única vez a las oportunidades de negocios abiertas por las políticasde reforma. Para que ello ocurra no sólo es necesaria una visión de lascapacidades y potencialidades de la Argentina en el mundo, sino tambiénun marco consistente de políticas domésticas. Para crecer sostenidamenteuna economía necesita mantener ciertos equilibrios macroeconómicosbásicos. Éstos son una condición necesaria para que otras políticas quepromueven el crecimiento puedan actuar con eficacia en el largo plazo.La estabilidad macroeconómica no es garantía de crecimiento y menosaún de desarrollo, pero es una condición necesaria para ambos.

Sin embargo, alcanzar una situación de equilibrio macro-económico no es suficiente. También es importante la forma en que selo hace y su sustentabilidad en el tiempo. El desempeño fiscal de laArgentina mejoró en los noventa en comparación con la décadaprecedente, pero siguió siendo deficiente. En particular, fue inconsistentecon el régimen cambiario adoptado en 1991, como se reflejó en elfuerte aumento del endeudamiento externo. La política fiscal fuedeficiente no sólo por su carácter procíclico, sino también porqueconvivió con muy bajos niveles de inversión pública, que escomplementaria y no sustituta de la inversión privada (especialmentecuando se trata de inversión en infraestructura). Estas deficienciastambién se reflejaron en la metodología de reducción del gasto público,que no tuvo como propósito una reforma estructural del sector público.

A pesar de las reiteradas invocaciones a una reforma fiscal, enel sistema impositivo subsisten graves problemas tales como un sesgo



inequitativo (tasas muy altasde impuestos indirectos) y unalto nivel de evasión. Mien-tras que en los períodos debonanza los ingresosaumentan impulsados por la recuperación de la actividad económicay, consecuentemente, cede la presión a favor de las reformas, en lasfases de emergencia se recurre a impuestos fuertemente distorsivos.Después de una década de reformas los problemas fundamentales dediseño y gestión del sistema impositivo permanencen sin solución.

La política cambiaria y el régimen de caja de conversión fuerondecisivos para restablecer la estabilidad de precios y sacar a la Argentinade la hiperinflación de fines de los ochenta; sin embargo, impusieronfuertes restricciones y consolidaron un sistema rígido y pobrementeadaptado para hacer frente a shocks externos. A pesar de que lasdificultades para adoptar un régimen monetario y cambiario más flexibleson bien conocidas (la más importante de las cuales es la existencia deun sistema financiero altamente dolarizado), no resulta una buena ideahacer de la necesidad virtud. El régimen de caja de conversión se impusocomo un efectivo expediente de emergencia para hacer frente a unasituación excepcional, pero más tarde se consolidó –casi por default–como un régimen permanente. En vez de mejorar con la estabilización,los dilemas de la transición hacia un régimen más flexible se agravaronpor medidas orientadas a consolidar un régimen bimonetario.

No es fácil imaginar un escenario de crecimiento sostenido yequilibrio macroeconómico que no se apoye en una recuperación de lamoneda y en un grado mayor de flexibilidad cambiaria. Las propuestasde dolarización plena que se han formulado recientemente no resuelvenlos principales problemas que enfrenta la economía argentina, incluyendoel de su solvencia externa. En el mediano plazo, la única alternativaconsistente con un crecimiento más estable es el tránsito hacia un régimencambiario más flexible y a una moneda doméstica más sana. Ello sóloserá posible en un contexto de credibilidad de la política monetaria yde consistencia de la política fiscal. Una vez mas, las instituciones políticasy económicas vuelven al centro de la escena.

Después de una década dereformas los problemas

fundamentales de diseño ygestión del sistema impositivo

permanencen sin solución.



Después de una década dereformas económicas

orientadas al mercado, laexpectativa de una

atenuación de los costossociales producidos por lasgrandes transformaciones

de la década del noventa seha visto frustrada.

6.3. La calidad y la efectividad de las instituciones

La existencia de instituciones públicas eficientes y creíbles es unacondición necesaria para que las políticas que deben adoptarsetengan resultados efectivos. Con frecuencia, el principal obstáculo

que limita la efectividad de las políticas públicas no reside tanto en undiseño ineficiente, sino en las debilidades de la implementación. Muchasiniciativas se anuncian pero no se concretan y cuando se lo hace no seacompañan de un proceso de seguimiento y evaluación de losresultados que permita introducir ajustes y mejorar el desempeño. Lagestión de los asuntos públicos parece más preocupada por el impactomediático de los anuncios que por las consecuencias concretas deesas iniciativas. Existe aquí un problema de horizonte temporal yaccountability que no puede continuar ignorándose.

El problema es que los recursos que se utilizan discrecionalmentey sin un plan estratégico no sólo se dilapidan, sino que las propiasiniciativas políticas en que se apoyan pierden legitimidad y se hacencada vez menos creíbles, alimentando el escepticismo de la ciudadanía.Por ello, la implementación de políticas más eficaces requiere unaracionalización de la administración pública que jerarquice funciones yfuncionarios con una perspectiva de largo plazo. El énfasis puesto en lareducción del tamaño del Estado ha perdido de vista el problema clavede la necesidad de dotar de eficacia a la gestión de los asuntos públicos.

Pero no se trata apenas de una reforma tecnocrática: la eficaciade las políticas va de la mano de la legitimidad y la credibilidad de lasinstituciones. Si las instituciones públicas carecen de legitimidad y apoyoentre los ciudadanos, será difícilponer en marcha políticas sus-tentables en un contexto demo-crático. Por esta razón, es tambiénimperioso mejorar los mecanismosde representación, selección, re-clutamiento y formación dedirigentes. Una reforma sustantivadel régimen político que atenúe



el presidencialismo, oxigene los partidos políticos, abra campo para laacción de las organizaciones comunitarias y mejore los recursos paraevaluar la acción de los representantes resulta a esta altura impostergable.

7. CONCLUSIONES

Después de un decenio de reformas que cambiaron la economíay la sociedad argentinas, la nueva década ha comenzadoen un contexto de aguda crisis económica y profunda

insatisfacción con el funcionamiento del régimen político. El disgustode la ciudadanía es un hecho relativamente nuevo, al menos en suintensidad. El agravamiento de las dificultades económicas durante elaño 2001, en cambio, es un episodio reiterado que reconoce al menostres antecedentes de magnitud equivalente en el último cuarto de siglo:las crisis de 1975, 1981 y 1989. Cada uno de estos momentos produjouna desarticulación de las reglas económicas preexistentes y cambiospolíticos importantes. Seguramente la crisis por la que actualmenteatraviesan la economía y la política argentinas tendrá repercusionesigualmente significativas.

Después de una década de reformas económicas orientadas almercado, la expectativa de una atenuación de los costos socialesproducidos por las grandes transformaciones de la década del noventase ha visto frustrada. También se ha frustrado la promesa de un cambiopolítico que promoviera una democracia de mayor calidad y transpa-rencia. La economía no ha salido del marasmo en más de tres años(por el contrario, la crisis se ha agravado) y el sistema político (en unsentido amplio) muestra evidentes síntomas de anomia. ¿En quédirección habrá de moverse la Argentina en la próxima década?

Esta pregunta no tiene hoy una respuesta cierta. En particular,porque los destinos posibles de la Argentina no pueden proyectarseen base a una visión limitada de sus determinantes económicos. Pero,con todo, es posible imaginar dos escenarios polares. En el primero,las turbulencias actuales constituyen apenas una nueva estación en la



trayectoria de decadencia que algunos analistas remontan al últimocuarto de siglo y otros aún antes. En esta hipótesis, durante la primeradécada del siglo XXI la Argentina consolidaría los contornos de unasociedad fragmentada, una economía vulnerable y un sistema políticoineficaz y abrumado por un déficit creciente de representatividad. Eneste escenario, una nueva generación de argentinos habría crecidocasi sin la experiencia material de aquella sociedad que prometía unavida mejor y que movilizó a millones de inmigrantes. La Argentinainclusiva, dinámica y moderna estaría cada vez más cerca del mitoque del desafío.

El segundo escenario, más optimista, es asimilable a unatrayectoria de progreso incremental en la que el sistema políticoconsigue construir sobre las transformaciones y la modernización dela última década, reparando sus aristas más negativas. En esta hipótesisla Argentina gradualmente desarrolla –junto a su entorno regional- unvínculo más equilibrado con la economía internacional, restablece unproceso de crecimiento sostenido y más equitativo, y mejora la calidadde sus instituciones y de su sistema político. Este escenario no suponeresolver de la noche a la mañana los problemas que hoy nos agobian,pero sí implica restaurar un sentido de progreso.

Lo más probable es que la realidad de la próxima década seubique en algún punto intermedio entre estos dos escenarios. Lo queimporta, no obstante, es el sentido de la dirección. Después de lasexpectativas fundacionales que acompañaron la década de los noventay que desembocaron en la compleja situación actual, más que denuevas refundaciones lo que se requiere son formas maduras deconstruir a partir de las capacidades existentes y de recuperar un sentidode destino común. Se trata de una empresa colectiva que demandaráuna renovación generacional de la clase dirigente y una prueba de lacapacidad de aprendizaje a la altura de una democracia que ya noestá en pañales.



POST SCRIPTUM

E ste ensayo fue escrito antes de la crisis de diciembre de 2001,que acabó anticipadamente con el gobierno del presidenteFernando de la Rúa, formalizó la cesación de pagos y condujo

al abandono del régimen de caja de conversión que prevaleció pormás de una década. No obstante, su contenido se mantiene plenamentevigente. De hecho, los acontecimientos ocurridos durante el cambiode año constituyeron una agudización de tendencias señaladas en elensayo.

Tal fue el caso, por ejemplo, del disgusto ciudadano, el que setransformó en una movilización activa que se acompañó de lamentablesepisodios de violencia. A pesar de ello, y en el marco de los desafíosque se identifican en el trabajo, la movilización ciudadana es un reflejode vitalidad y un fuerte estímulo para la renovación de la política. Lacertidumbre de que no hay alternativa deseable al régimen democráticoy de que los dirigentes no han estado a la altura de las circunstancias,coloca una presión ineludible para una renovación y un cambio deprioridades que restablezca en un primer plano los temas de larepresentación y la responsabilidad (accountability). Esto no ocurriráde la noche a la mañana pero, nuevamente, podrá establecerse unadirección que reconstruya las expectativas y la confianza en laposibilidad de un régimen más efectivo y transparente. No se trata enmodo alguno de un resultado inevitable: la crisis ha abierto una puertaque habrá de conducir hacia un destino cuyos contornos serán definidosen el campo de la política.

La grave crisis económica que se anticipaba en el ensayo tambiénhizo eclosión a principios de diciembre de 2001, cuando el gobiernode Fernando De la Rúa se vio obligado a limitar por 90 días el accesoa los depósitos bancarios. Pocos días después se formalizó el defaultsobre la deuda pública externa y se abandonó el régimen de tipo decambio fijo y caja de conversión, que regía desde abril de 1991.Como se intenta mostrar en el ensayo, aunque el momento de estedesenlace era imprevisible, la creciente dificultad de la Argentina paraobtener financiamiento internacional, que se puso particularmente de



manifiesto a partir del año 2000 anticipaba la inevitabilidad de unacrisis de pagos. En un contexto de fuerte incertidumbre, restricción deacceso al crédito internacional y depresión económica, la solidezderivada de la alta liquidez del sistema bancario argentino fueinsuficiente para hacer frente al retiro masivo de depósitos. No podríahaber sido de otro modo: ningún sistema financiero que realicefunciones de intermediación y transformación de plazos puede hacerfrente a una crisis generalizada de confianza. Precisamente eseproblema es el que se intenta compensar con el rol de “prestamista deúltima instancia”, que desempeña la banca central desde la GranDepresión. En el caso de la Argentina este papel estaba limitado porrestricciones legales (la Carta Orgánica del Banco Central no preveíaesta función para la autoridad monetaria) y por las características delrégimen de caja de conversión (en el que la política monetaria eraesencialmente “endógena” y determinada por la variación de lasreservas internacionales).

En un régimen monetario como el de la Argentina, una crisis depagos estaría inevitablemente asociada con una crisis cambiaria ybancaria. Lo único que podría detenerla (o postergarla) sería unainyección de fondos desde el exterior, que fue bloqueada por laexpulsión de la Argentina de los mercados voluntarios de préstamo yla reticencia de los organismos multilaterales a continuar exponiendosus recursos en el país. Lo que siguió está aún fresco. La decisión deabandonar el tipo de cambio fijo y la caja de conversión en la búsquedade un régimen más flexible, instaló como exigencia inevitable lanecesidad de dar una respuesta a los cambios patrimoniales queseguirían a la modificación del tipo de cambio en un contexto de“dolarización” de activos y pasivos. A diferencia de las crisis clásicasde balanza de pagos del período de posguerra (cuando lasmodificaciones en el tipo de cambio afectaban básicamente los flujosa través de la cuenta comercial de la balanza de pagos), lasmodificaciones cambiarias en la actualidad (y especialmente en unrégimen como el que prevalecía en la Argentina) tienen un fuerteimpacto sobre stocks, lo que hace que sus efectos sean más intensos ypermanentes.



La necesidad de dar una respuesta a los cambios patrimonialesproducidos por la devaluación, abrió la puerta a una fuerte puja deintereses sectoriales. La “pesificación” de los depósitos en dólares aun tipo de cambio de $1,40 por dólar (cuyo monto será posteriormenteindexado) frustró a los depositantes que creían contar con dólarescontantes y sonantes, pero introdujo una asimetría respecto a otrosacreedores (como los propios bancos u otros acreedores privados)cuyos activos fueron “pesificados” al tipo de cambio previo a ladevaluación (y también indexados). La asimetría se agravó cuando la“pesificación” de las deudas se extendió a todos los deudores y no aapenas un grupo de ellos (como había sido anunciado inicialmente).Así, vieron sus deudas “pesificadas” tanto los pequeños deudoreshipotecarios que reciben su salario en pesos como las grandes firmasque tienen la mayor parte de sus ingresos “indexados” al dólar (comolos productores de bienes transables internacionalmente). Como ocurrenaturalmente en situaciones de este tipo se planteó el problema clave:¿dónde trazar la línea? ¿cuán “justa” es esa línea?

Lamentablemente, esta pregunta tiene tantas respuestas comodiversas visiones que les dan sustento. Se trata, en última instancia, deun dilema de naturaleza política. En cualquier caso, una vez que pasela turbulencia (y pasará) deberemos volver a pensar en lo importante,además de en lo urgente. ¿Cuál será el régimen impositivo quedistribuirá las cargas para afrontar los costos de la crisis por la queestamos atravesando? ¿Cómo asegurar que el sector público ejerzasus funciones apropiadamente y restablezca no sólo un criterio deeconomía en su gestión, sino también de eficacia? ¿Qué institucionesmonetarias restablecerán la posibilidad de reconstruir un patrónmonetario interno del que la Argentina ha carecido por décadas?¿Cómo enfrentar el dilema de casi quince millones de pobres yprácticamente un cuarto de la población sin empleo? ¿Cuáles son lasfortalezas de la Argentina en la economía mundial y qué podemoshacer para aprovecharlas de la manera mas efectiva? Estas son laspreguntas clave y lo continuarán siendo (todavía con mayor intensidad)después de la crisis, aun cuando la Argentina esté más pobre y susciudadanos más fatigados.



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1. ¿En qué sentido puede afirmarse que el sistema políticoargentino enfrenta en la actualidad desafíos más exigentes que hacedos décadas? ¿Cómo sintetizaría esos desafíos?

2. ¿Cuáles fueron los puntos fuertes y las debilidades deldesempeño macroeconómico de la Argentina en la década de losnoventa? Explíquelos brevemente.

3. ¿En qué consiste y cómo funciona un régimen de caja deconversión? ¿Cuáles fueron sus fortalezas y debilidades en el caso dela Argentina?

4. ¿Qué significa que una política fiscal es procíclica? ¿Cuándoocurrió tal cosa en la Argentina y cuáles fueron sus implicancias?

5. ¿Cuáles son las características centrales del comportamientodel sector externo argentino en la década de los noventa.

6. ¿Qué balance hace de las reformas económicas que serealizaron en la década de los noventa en la Argentina?

7. ¿Cuáles son los principales desafíos que se sugieren en el

AUTOEVALUACIÓN

79 Unidad 1 / Autoevaluación

1. INTRODUCCIÓN

En Brasil, los últimos veinte años estuvieron caracterizados por ellento crecimiento económico y el estancamiento del ingreso percápita, por la llamativa estabilidad de un perfil de distribución

de renta que está entre los peores del mundo y por un proceso deconsolidación de la democracia política y de la gobernabilidad, quesi por un lado se presenta muy complicado por un cuadro institucionalfrágil, por el otro se ve facilitado por la ausencia de divisiones regionaleso étnicas relevantes. A estos problemas se suma el agravamiento delproblema de la criminalidad y de la violencia en las grandes metrópolis,tema que puede generar en el futuro repercusiones políticas yeconómicas hasta ahora insospechadas.

No obstante, en este mismo período se redujo la incidencia dela pobreza en la sociedad, el país mantuvo índices elevados demovilidad social ascendente y los bienes de consumo privado y colectivoexperimentaron una importante difusión, inclusive entre los sectoresde bajos ingresos. En la década del noventa, Brasil inició un importanteajuste en las nuevas condiciones políticas y económicas vigentes en elmundo, como el fin de la Guerra Fría y la aceleración de los fenómenosderivados de la globalización y de la regionalización. Comocomponentes esenciales de este proceso podemos señalar la aperturacomercial y financiera, la revisión del papel del Estado en la economíay la participación en el proceso de integración subregional y en otrasnegociaciones regionales y multilaterales.

Si bien es cierto que los indicadores macroeconómicos refuerzanla idea de continuidad entre las décadas del ochenta y del noventa,un análisis más detenido de la evolución económica, política y social

UNIDAD 2

BRASIL A INICIOS DEL NUEVO MILENIO:HERENCIAS Y DESAFÍOS DE LA TRANSICIÓN




de Brasil en los últimos veinteaños muestra variables quepermiten una mirada cualitativamás sutil de dicha hipótesis. Enefecto, entre las décadas delochenta y del noventa existenlíneas de continuidad y deruptura, sobre todo en el áreaeconómica y, más específi-camente, en el terreno de laintervención económica delEstado y de las relaciones comerciales de Brasil con el mundo.

En el área social, se observan indicios de rupturas positivas en laeducación y en la salud, pero el crecimiento de la violencia urbanaasociada al fenómeno del crimen organizado sugiere que dichas rupturastambién pueden ser regresivas y conducir a procesos de desorganizaciónsocial, cuyas consecuencias aún son imposibles de prever.

El área política se caracteriza por un alto grado de continuidad,a partir de la democratización a mediados de los años ochenta; eneste plano prevaleció durante la mayor parte de las últimas dos décadasel cuadro descrito brillantemente por Lamounier como “parálisishiperactiva”. También en este caso, se observan rasgos dediscontinuidad que no deben desdeñarse: el ordenado impeachmentde un Presidente de la República al comienzo de los años noventa, lossucesivos episodios de “depuración” del Legislativo y del Ejecutivo yla aprobación, al final de la década, de la Ley de ResponsabilidadFiscal por el Congreso, señalan que el margen de recursos públicospara el uso privado se estrecha gradualmente y que las alternativaspolíticas representadas por los diferentes partidos y grupos tenderán,si no a convergir, por lo menos a no ampliar sus divergencias.

Este trabajo pretende discutir la evolución reciente y las perspectivasde la economía y de la sociedad brasileñas, además de analizar suparticipación en el MERCOSUR. Para ello, en la sección 2 (Las décadasdel ochenta y del noventa: dos décadas de transición) se analizan losprincipales desarrollos ocurridos en las áreas económica, política y social,

entre las décadas delochenta y del noventa

existen líneas decontinuidad y de ruptura,

sobre todo en el áreaeconómica y, más

específicamente, en elterreno de la intervencióneconómica del Estado y delas relaciones comercialesde Brasil con el mundo.



en las dos últimas décadas. En la sección 3 (Brasil en el MERCOSUR:motivaciones políticas y resultados económicos) se discute la inclusión deBrasil en el proceso de integración subregional (el MERCOSUR) y en la 4(Los desafíos del nuevo milenio y trayectorias alternativas de evolución) sehace un balance sintético de la evolución brasileña en los últimos años yse destacan las tendencias alternativas de evolución de la economía y dela sociedad para las primeras décadas del milenio. Finalmente, la sección5 (Comentarios finales) presenta los comentarios finales del trabajo.

2. LAS DÉCADAS DEL ochenta Y DEL noventa:DOS DÉCADAS DE TRANSICIÓN

2.1. La década del ochenta:se cierra un ciclo y se agota un modelo

En contraste con los treinta años anteriores, en que la renta percápita creció casi 4% por año (contra el 2,3% de Latinoamérica),los años ochenta son considerados por muchos como una

década perdida, marcada por el bajo crecimiento económico, pordesequilibrios macroeconómicos importantes –traducidos en elcrecimiento exponencial de la tasa de inflación– y por el estancamientodel PBI per cápita (-0,4% por año).

También se redujo la participación de la industria en el PBI, latasa de inversión cayó del 23,6% del PBI en 1980 a 15,5% en 1990 yse registraron tasas negativas de productividad en la segunda mitad dela a década (-0,6% por año), en contraste con las tasas anuales decrecimiento de alrededor del 6% en las décadas anteriores. Además, laindustria dejó de crecer e invertir en un período en que en el ámbitointernacional el sector manufacturero pasó por importantes modificacionesorganizacionales y tecnológicas, lo que comprometió significativamentela competitividad industrial en los períodos posteriores.

La crisis del mercado cambiario que amenazaba el país aprincipios de los ochenta después de la segunda crisis del petróleo y



de la moratoria mexicana, fuecontrolada mediante políticas dedevaluación, restricciones adi-cionales a la importación ypolíticas agresivas de apoyo alas exportaciones, tanto en elplano fiscal como crediticio.Consecuentemente con el resul-tado de ese conjunto de accio-nes, el saldo comercial de Brasilpasó de un déficit de 3000millones de dólares en 1980 aun saldo positivo de más de 13000 millones, apenas cuatro añosdespués.

Por otro lado, y en parte como consecuencia de las medidasadoptadas para evitar la crisis cambiaria, las cuentas públicas sufrieronun severo deterioro. En 1989, el déficit fiscal alcanzaba el 7% del PBI,impulsado también por los dispositivos constitucionales de 1988 quetransfirieron a estados y municipios parte importante de los ingresosfiscales federales.

Los años ochenta muestran con notable agudeza que Brasil vivíael fin de una era: con la democracia de elites en su última versión, elrégimen autoritario instalado en 1964 perdía aliento y legitimidad, yel modelo económico y social tutelado por el Estado generaba costoscrecientes para mantenerse. Las principales manifestaciones de su crisiseran el endeudamiento externo y la crisis fiscal, y la regulación delEstado.

Al contrario de las experiencias relativamente fracasadas vividaspor otros países de Latinoamérica, el inventario del antiguo régimeneconómico era, con todo, impresionante. La renta per cápita creciósignificativamente: mientras que en 1930 equivalía al 17% de la rentade EE.UU., en 1980 trepaba al 29%. Hubo también una notablereducción en los índices de pobreza, proceso en buena parte asociadoa la urbanización y a la transformación masiva, en una generación,de trabajadores rurales a trabajadores urbanos.

Los años ochenta muestrancon notable agudeza queBrasil vivía el fin de una

era: con la democracia deelites en su última versión,

el régimen autoritarioinstalado en 1964 perdíaaliento y legitimidad, y elmodelo económico y social

tutelado por el Estadogeneraba costos crecientes

para mantenerse.



La participación de la industria en el PBI pasó del 19% a casi el30% entre 1955 y 1990, y el PBI creció 6,3% por año durante elmismo período. Se creó un complejo y diversificado parque industrial,no obstante ciertos niveles insuficientes de competitividad, y lasexportaciones incorporaron una amplia banda de productosindustrializados.

Los “eslabones débiles” del modelo eran:– la tolerancia hacia la ineficiencia,– la baja competitividad de las empresas,– los elevadísimos niveles de desigualdad de la renta, pese a las

altas tasas de crecimiento del PBI, de la productividad y delempleo, y

– la prolongada vigencia de los indicadores de los índices depobreza.

En los años ochenta el agotamiento del proceso de substituciónde importaciones como motor del crecimiento se tornó patente y lacapacidad del Estado para dinamizar las inversiones industrialestambién llegaba a su límite. Además, la intensificación del conflictodistributivo en un contexto de bajo crecimiento paralizaba la accióndel Estado en las esferas de la planificación y de la regulación. En lasegunda mitad de la década del ochenta, el gobierno federal anunciópor lo menos ocho diferentes políticas industriales, todas ellas sin muchoasidero en la realidad.

En el área social se registra una relativa estabilidad de los índicesde pobreza, interrumpiendo la tendencia de reducción significativa,observada a lo largo de las décadas anteriores. Mientras entre 1970y 1980 la incidencia porcentual de la pobreza cayó del 68,3% al35,3 % de la población, entre 1980 y 1985 este indicador se estabilizó,reduciéndose a partir de entonces hasta alcanzar el 30,2% en 1990.

El estancamiento del ingreso per cápita y el deterioro de losindicadores de desigualdad también caracterizaron esta década, quetambién fue el período en que crecieron de forma alarmante losindicadores de violencia urbana: entre 1983 y 1989, la tasa de



homicidios para el grupo de mayor riesgo –los hombres de entre 15 y29 años – aumentó 60%. Para algunos autores este aumento de laviolencia representaba las dificultades de la sociedad urbana paraabsorber y transformar en ciudadanos a “los bárbaros”, que resultabanproducto del elevado crecimiento demográfico y de la rápidaurbanización de la población, procesos que ocurrían en un contextode alta desigualdad de la renta y del surgimiento de un nuevo patrónde criminalidad, el “crimen organizado”. No obstante, pese al obviocrecimiento de la violencia y las evidencias de su asociación a unnuevo tipo de criminalidad, los policy makers y los formadores deopinión se negaron sistemáticamente a tomar nota de los riesgosasociados a esta manifestación de anomia y a la crisis institucional delEstado que allí se manifestaba.

Desde el punto de vista de la política, la década del ochentaestuvo marcada por la crisis del régimen autoritario y por la transiciónhacia la democracia. Más profundamente, sin embargo, fue un períodode crisis de gobernabilidad, que se continuó aún después de lademocratización: el deterioro del contexto económico –conestancamiento del PBI y aumento de la inflación–, la profunda crisisdel Estado y de sus instituciones y el aumento de los niveles dedesigualdad de la renta, constituían el telón de un período en que losdiferentes grupos sociales buscaban un nuevo pacto social con basesdemocráticas.

Los resultados no fueron satisfactorios: la Constitución de 1988es una buena síntesis del modelo de solución que surgió de lasnegociaciones entre las elites (políticas, empresarias, intelectuales ysindicales). Se trata de un conjunto de retazos, en que cada grupoorganizado incluyó artículos en defensa de sus derechos y privilegios,sin que ninguno de ellos se preocupara por la consistencia y lacoherencia del conjunto. “El proceso político brasileño de mediadosde la década del ochenta y comienzos de la década del noventa, fueuna sucesión de generosas iniciativas y contundentes fracasos: unsíndrome de parálisis hiperactiva”.

1

1 Véase Lamounier ,B. (1994).



En el origen de este fenómeno político existen factoresestructurales y coyunturales. Entre los primeros se destacan ladebilidad y la fragmentación del sistema partidario brasileño –funcional en el período en que servía al equilibrio de interesesregionales– y la tendencia crónica a atribuir a las eleccionespresidenciales características de plebiscito. Entre los factorescoyunturales, el carácter excesivamente prolongado y negociadode la transición democrática, la crisis económica del comienzo dela década del ochenta, con sus consecuentes impactos sociales y elagotamiento del modelo de crecimiento tutelado por el Estado,parecen ser los más importantes.

A mediados de los años ochenta la convergencia de esteconjunto de factores generó un cuadro en que los políticos brasileñosintentaron “recuperar la legitimidad multiplicando el número decuestiones sometidas a debate y decisión pública en el medio deuna situación económica y social cada vez más adversa”

2. O sea,

al mismo tiempo que la crisis económica y el agotamiento del modelode desarrollo reducían drásticamente las alternativas disponiblespara los tomadores de decisión, el mundo político multiplicabapropuestas y producía utopías como si todas las posibilidadesestuviesen abiertas para el país. Ningún partido o coalición fue,entonces, capaz de identificar cuestiones clave y de jerarquizarlasen una agenda factible.

En el área de la política económica, la parálisis hiperactiva setradujo en sucesivos shock de estabilización macroeconómica y en elanuncio de casi una decena de políticas industriales en la segundamitad de la década. Fue necesario esperar la década del noventa paraque la liberalización comercial y después la estabilidad macroeconómica,comenzaran a definir prioridades y los contornos de una agendarazonable. Aun así, al final de los años noventa el país enfrentabadificultades para forjar consensos alrededor de ideas como la estabilidadmacroeconómica, la apertura hacia el mundo y la redefinición del papel

2 Ídem.



del Estado. Resumiendo, el nacio-nalismo y el estatismo estánpresentes en el inicio del nuevomilenio, vivos entre los políticosy la opinión pública de Brasil, yalimentando proyectos y pro-puestas típicas de los añossesenta y setenta.

2.2. Los años noventa: primeros pasosy contratiempos de un nuevo modelo

Cuando se comparan con los de la década del ochenta, losresultados macroeconómicos de los años noventa no sedestacan por una clara mejoría. Al contrario, como observan

Pinheiro y otros3, “en gran parte, la simple comparación del desempeño

macroeconómico del país en los años ochenta y noventa sugiereclaramente” que ambas décadas pueden ser consideradas comoperdidas. Los indicadores claves de la economía como el crecimientodel PBI, la tasa de inflación y de inversión, la expansión de lasexportaciones y la tasa de desempleo, son indicios de una continuidadlamentable entre las dos décadas.

Un único indicador, no obstante, se distingue: la tasa decrecimiento de la productividad. Mientras que ésta fue de casi cero enlos años ochenta y negativa en la segunda mitad de dicha década,alcanzó el 8,3% anual en la década del noventa y fue responsableprácticamente de la totalidad del crecimiento del producto en estadécada

4. Un análisis cualitativo de los indicadores clave de la economía

revela otro componente de la discontinuidad en este período de veinteaños: cuando se toma separadamente el período 1995-2000, la tasa

el nacionalismo y elestatismo están presentes

en el inicio del nuevomilenio, vivos entre lospolíticos y la opiniónpública de Brasil, y

alimentando proyectos ypropuestas típicas de losaños sesenta y setenta.

3 Véase Pinheiro, A.C.; Giambiagi, F. y Gostkorzewicz J. (1999).

4 Véase Bacha, E. y Bonelli, R. (2001).



de inversión y las tasas anualesde inflación evolucionan favo-rablemente, destacándose comoresultados positivos de la supe-ración del período de altainflación.

Pese al desempeño seme-jante de ambas décadas, esinnegable que la economíabrasileña pasó en los noventa porun período de transformacionesestructurales y regulatorias,asociadas a la revisión de laestrategia de desarrollo y la implementación gradual –y no siemprearmoniosa y exenta de conflictos– de nuevos paradigmas de políticaspúblicas en las áreas del comercio y las inversiones. Cuando se analizanlas transformaciones por las que atravesó la economía brasileña en losaños noventa, encontramos dos factores que tuvieron un rol protagónicoen cuanto a su impacto sobre el desempeño económico: el primero fuela situación macroeconómica y el segundo, la apertura hacia el mundo.

La situación macroeconómica se caracteriza por dos períodoscuya línea demarcatoria es el Plan Real lanzado en julio de 1994;posteriormente, la devaluación del real en enero de 1999 inaugura untercer período cuyas características y principales tendencias apenascomienzan a delinearse. Desde el punto de vista macroeconómico, elprimer período es la prolongación del cuadro heredado del final de ladécada del ochenta:– tasas crecientes de inflación;– fuertes oscilaciones en los niveles de actividad económica,

acentuadas por la aplicación de programas antiinflacionariosdiversos;

– reducción de la tasa de inversión doméstica y de la entrada decapitales extranjeros; y

– pérdida de competitividad de las exportaciones, cada vez másdependientes del tipo de cambio.

Cuando se analizan lastransformaciones por lasque atravesó la economía

brasileña en los añosnoventa, encontramos dosfactores que tuvieron un rolprotagónico en cuanto a su

impacto sobre eldesempeño económico: elprimero fue la situación

macroeconómica y elsegundo, la apertura hacia

el mundo.



A estos factores se pueden agregar:– la desagregación del aparato regulatorio e institucional del

Estado y– la “permisividad” en cuanto a la ineficacia y al traslado del

aumento de costos a los precios, típicamente asociada a la culturainflacionaria.

Todo esto llevó a un cuadro de alta inflación y degradación delos condicionantes sistémicos, estructurales y microeconómicos de lacompetitividad internacional de Brasil.

El segundo período inaugurado con el Plan Real alteróprofundamente esta situación, al producir una sustancial ampliacióndel mercado doméstico a partir de la transferencia de renta para lasclases más pobres, lo que fue producto de la reducción de los índicesde inflación y de la reactivación de los mecanismos de crédito alconsumidor. Por otra parte la apreciación del tipo de cambio producidapor el Plan Real potenció los efectos de la liberalización comercialrecién concluida, aumentando la competencia en el mercado interno ypresionando los costos y los márgenes de las empresas líderes, queposeían hasta ese momento un elevado poder de mercado y eranformadoras de precio.

El desempeño comercial del país en el período que siguió a laimplementación del Plan Real también reflejó la reversión del cuadromacroeconómico, lo que se tradujo en una reinserción de Brasil en losplanes de inversiones de empresas y de inversores financierosinternacionales. Por lo tanto, podemos concluir que los dos períodosdelimitados por el lanzamiento, presentan características radicalmenteopuestas en lo referente al desempeño externo de Brasil, tanto entérminos comerciales como en flujos de inversiones internacionales.

No obstante, durante el segundo período aún persistíanimportantes desequilibrios macroeconómicos, que produjeron granimpacto en las decisiones productivas y de inversión de las empresas.En primer lugar, las tasas domésticas de interés se mantuvieron elevadasy en niveles muy superiores a las vigentes en el mercado internacionaldurante gran parte de la década. En segundo término, la apreciación



del tipo de cambio entre julio de 1994 y enero de 1999 aumentó losimpactos competitivos de la liberalización comercial concluida en 1993.En tercer lugar, las fuertes oscilaciones en el nivel de actividadeconómica en un contexto de reducción de los márgenes de gananciahicieron particularmente difícil mantener las estrategias de crecimientobasadas en el volumen y generaron una constante vulnerabilidadfinanciera entre las firmas.

El tercer período fue inaugurado por la devaluación del real enenero de 1999 y sus principales características hasta el momento sonel mantenimiento de tasas de interés elevados en comparación con losniveles internacionales y un proceso de ajuste fiscal basado en granparte en el aumento de impuestos y, por lo tanto, en iniciativas queimpactan negativamente la competitividad de la producción y de lasexportaciones brasileñas. La reacción de las exportaciones a ladevaluación fue menor y más lenta de lo esperado, al tiempo que lasimportaciones mantuvieron un comportamiento dinámico. Comoconsecuencia, el grado de vulnerabilidad externa de la economíabrasileña sigue siendo alto, lo que se traduce tanto en la presenciade factores de inestabilidad domésticos o externos, como en unincremento de la incertidumbre sobre la posibilidad de sustentaciónmacroeconómica de un crecimiento algo más que mediocre.

El segundo factor determinante del desempeño de la economíabrasileña en los años noventa fue, como ya hemos mencionado, laapertura al mundo mediante flujos de comercio y de inversiones. Laliberalización comercial unilateral emprendida en los primeros añosde la década, simultáneamente con la implantación del MERCOSUR,representó una ruptura esencial con el modelo del desarrollo anterior.Sus impactos sobre la industria fueron importantes, así como sobre lasimportaciones. No obstante, solamente en los últimos años pareceobservarse un efecto positivo sobre las exportaciones.

La liberalización comercial unilateral iniciada en 1990 yconcluida al final de 1993, eliminó una amplia gama de barrerasfronterizas no tarifarias y redujo los aranceles de un promedio superiora 32% a comienzos de 1990, a alrededor del 13% al final de 1993.Pero fue solamente con la entrada en vigencia del Plan Real en julio de



1994 y la consiguiente apre-ciación de la moneda y laexpansión de la demandadoméstica, que los efectos dela liberalización comercial sehicieron sentir ampliamentesobre el mercado interno, lo queactuó como un factor de selec-tividad inter e intrasectorial,discriminando entre empresas ysectores industriales según sucompetitividad y su capacidad para adaptarse a un ambientecompetitivo.

La apertura comercial de 1990 impactó a la industria en sudesempeño y, con menos relevancia, en su estructura. Ya se escribió yse debatió mucho sobre estos impactos; mientras que los defensoresde la apertura han destacado los efectos positivos sobre la productividady la eficiencia de la industria, los proteccionistas han subrayado elproceso de desindustrialización. No obstante las posiciones, concluidala década de la liberalización ya es posible extraer algunasconclusiones acerca de los impactos de la apertura y de otros factoreseconómicos sobre el desempeño de la industria brasileña en los añosnoventa, entre los cuales podemos destacar los siguientes:

• no se produjo ningún proceso amplio o acumulativo dedesindustrialización, como vaticinaban los críticos de la aperturacomercial, sino que hubo una caída en el valor agregadodoméstico como resultado de las estrategias empresarias desuperación de ineficiencias estructurales de la industria,heredadas del período de proteccionismo generalizado;

• es innegable, no obstante, que el compromiso del desempeñoagregado de la industria en términos de crecimiento del producto,inversiones y exportaciones se ha visto comprometido. Sinembargo, los factores relacionados con los desequilibrios

La liberalización comercialunilateral iniciada en 1990

y concluida al final de1993, eliminó una amplia

gama de barrerasfronterizas no tarifarias yredujo los aranceles de unpromedio superior a 32% a

comienzos de 1990, aalrededor del 13% al final

de 1993.



macroeconómicos que se mantuvieron antes y después del PlanReal –y no la apertura comercial– parecen haber desempeñado,en este caso, el papel central;

• la producción industrial creció de modo sostenido, sobre todopor el aumento de la productividad, pero la industria produjodesempleo en la década del noventa en contraste con lo queocurrió en Brasil hasta final de los años setenta, en que severificaron crecimientos simultáneos de la productividad deltrabajo y del empleo industrial;

• hubo un aumento considerable de la participación de empresastransnacionales en sectores como alimentos, electrodomésticosy autopartes, apoyado principalmente en la adquisición deempresas de capital hasta entonces de mayoría nacional;

• no existe ninguna evidencia de que se haya producido undowngrading de la estructura industrial o de la pauta deexportaciones, con concentración creciente en sectores productoresde commodities intensivos en recursos naturales. La estructuraindustrial no cambió en dirección a estos sectores y lo mismopuede decirse de la pauta de exportaciones, bastante concentradadesde la década anterior en commodities industriales y agrícolas.

Si bien las previsiones pesimistas sobre el cambio estructural enla industria y su insercióninternacional no se confirmaron,es necesario reconocer que ladinámica industrial de los añosnoventa no fue capaz de poneren marcha un proceso signi-ficativo de expansión de lacapacidad productiva a travésde nuevas inversiones, lo quecompromete el incremento de las

es necesario reconocer quela dinámica industrial de losaños noventa no fue capaz

de poner en marcha unproceso significativo de

expansión de la capacidadproductiva a través de

nuevas inversiones, lo quecompromete el incremento

de las exportaciones.



exportaciones. En efecto, para las exportaciones brasileñas la décadadel noventa no introdujo ninguna alteración radical en relación alcuadro heredado de los años ochenta. A nivel sectorial, el desempeñode la década del noventa produjo escasas novedades; de hecho, lacaracterística más destacada del período es el agotamiento del procesode transformación estructural de la pauta exportadora, iniciado al finalde la década del sesenta y explicitado en la creciente exportación deproductos manufacturados. En sus principales mercados de exportación,dichos productos continuaron perdiendo posiciones, acentuándose enesta década el proceso de pérdida de market-share de los productosmanufacturados brasileños que se había iniciado a mediados de losaños ochenta.

El débil desempeño de las exportaciones durante 1999, luegode la fuerte devaluación de la moneda ocurrida en enero de dichoaño, parece confirmar la hipótesis de que la falta de dinamismo de lasexportaciones brasileñas es generalizada. Un estudio reciente

5 sostiene

que “el bajo crecimiento de la producción y de la capacidad productivafue una restricción central al crecimiento sostenido de las exportacionesde productos industrializados en la década del ochenta y en la primeramitad de los años noventa”.

En los años ochenta las importaciones fueron reducidas a “nivelesde subsistencia”. Efectivamente, en valores reales las importaciones de1988 representaron solamente el 44,3% de las correspondientes a 1980,concentrándose en petróleo y en materias primas. En 1990 el coeficientede importaciones de la industria era del 4% con tendencia al crecimiento.Para el conjunto de las industrias, entre 1990 y 1998 este coeficiente seincrementó del 4 al 13,3%, como resultado de la liberalización comercial.En realidad el coeficiente de importaciones creció fuertemente entre1990 y 1995, cuando pasó del 4 al 10%. Este salto se verificó en todoslos sectores de la industria, pero fue particularmente fuerte en los sectoresde bienes de capital mecánicos, material eléctrico, equipamientoselectrónicos, cadena automotriz y productos químicos.

5 Véase Iglesias (2001)



En el área de inversionesexternas, la crisis de los añosochenta, prácticamente “borróa Brasil del mapa” de la inver-sión extranjera directa (IED) en1991 el país recibió 1100millones de dólares, o sea, el2,50% del total de los flujosdirigidos hacia los países en desarrollo. La estabilizaciónmacroeconómica, la liberalización comercial unilateral, laconsolidación del MERCOSUR como mercado doméstico ampliado yel aggiornamento regulatorio llevado a cabo por el actual gobierno,junto a la toma de medidas que incluyeron privatizaciones, concesiones,supresión de monopolios públicos, etc., estuvieron en la base de latendencia observada a partir de 1995, cuando los flujos de IED llegarona 4900 millones de dólares (casi cuatro veces el valor de 1993). En1997 los flujos de IED llegaron a 15300 millones y en 1999 a 28500millones.

En el plano político, la década del noventa se inició con laprimera elección directa para Presidente de la República desde 1960.La elección se polarizó entre el candidato liberal, un ex gobernadorde un pequeño estado del Nordeste, Fernando Collor de Mello, y LuisInácio “Lula” da Silva, ex líder sindical de San Pablo y luego presidentedel Partido de los Trabajadores. El candidato liberal ganó las eleccionesen la segunda ronda, fracasó en su tentativa de eliminar la inflación,abrió la economía brasileña al mundo y fue separado del poder dosaños y medio después, en un proceso de impeachment motivado poruna avalancha de acusaciones de corrupción.

La crisis de gobernabilidad se prolongó y el éxito del procesodel impeachment de Collor, pese a sus legítimas motivaciones, alentónuevamente la parálisis de la actividad. La situación económica y elcuadro social se deterioraron, y se acentuó el conflicto distributivo enun ambiente de hiperinflación. Al mismo tiempo, se redujo la capacidadde las instituciones políticas para canalizar y administrar los conflictos,en gran parte como reflejo del modelo consagrado por la Constitución

En el área de inversionesexternas, la crisis de los

años ochenta,prácticamente “borró aBrasil del mapa” de la

inversión extranjera directa(IED)



de 1988, que privilegió al máximo la representación de las minoríaspolíticas y garantizó su poder de veto sobre las políticas públicas,además de incentivar la multiplicación de los partidos y,consecuentemente, la fragmentación de la representación. Además,esta Constitución también amplió el poder de veto de un gran númerode actores minoritarios al transferir poder y recursos fiscales sustancialesa los Estados y municipios.

La emergencia de los Estados y municipios como actores políticosrelevantes, absorbiendo funciones hasta entonces concentradas en elEstado Federal, como las relacionadas con las políticas sociales y lapolítica industrial, es uno de los trazos distintivos del escenario políticobrasileño en los años noventa.

La ampliación de la autonomía política, administrativa y fiscalde los gobiernos subnacionales constituyó un poderoso incentivo paraque éstos intentasen llenar el vacío producido por la retracción delgobierno federal en el área de la política industrial. Así, los gobiernosprovinciales se convirtieron en los años noventa en actoresespecialmente importantes en lo que se refiere a la atracción deinversiones externas y domésticas, lo que no dejó de causar una seriede conflictos entre Brasil y sus socios del MERCOSUR.

Este cuadro de multiplicación de actores y de crisis degobernabilidad se consolida en el momento en que Brasil atravesabapor un impresionante proceso de expansión de la incorporación política.El electorado brasileño que en 1950 era de 11 millones de electores,esto es, el 21% de la población, en 1998 alcanzaba a 106 millonesde personas, es decir, dos tercios de sus habitantes. La explosióndemográfica del electorado se produjo entre 1966 y 1984, casicoincidiendo exactamente con el período de vigencia del régimenautoritario (1964-1985), configurando de esta manera la paradojade un impresionante crecimiento de la incorporación política en unperíodo no democrático.

No obstante, vale la pena recordar que aun en el períodoautoritario, la rutina de elecciones legislativas no fue interrumpida,aunque solamente fuesen admitidos dos partidos (uno oficialista y otroopositor) y hubiese una rigurosa selección, por parte del régimen, de



los candidatos a puestos legislativos. Las manifestaciones políticas deoposición al gobierno autoritario fueron canalizadas a través del partidoopositor (MDB), pero también se expresaron mediante la multiplicaciónde iniciativas autónomas, ya sea en el área sindical, en la asociaciónde moradores, etc. Algunos estudios de finales de la década del ochentaya registraban un impresionante crecimiento de las asociaciones detodo tipo, a través de las cuales la sociedad civil se organizaba ytrataba de cambiar el Estado e influir en el gobierno.

La eliminación del índice elevado de inflación y la elección deFernando Henrique Cardoso para la Presidencia de la República,ambos hechos ocurridos en 1994, marcaron el comienzo de unanueva etapa en la transición política. El nuevo gobierno tenía unprograma con claras prioridades, varias de las cuales para ser puestasen práctica exigían cambios en dispositivos constitucionales. Paraviabilizar su agenda de reformas liberales en el ámbito doméstico(privatización de servicios públicos, interrupción de monopoliosestatales,…), el Gobierno se apoyó en una base heterogénea departidos, obteniendo en sus dos primeros años una serie de victoriasimportantes.

Las largas y poco transparentes negociaciones para aprobaruna enmienda constitucional que permitiera la reelección del Presidentede la República, que abrió el camino para la reelección de Cardosoen 1998, debilitaron el poder del Presidente en sus negociaciones conel Congreso durante su segundo mandato. Además, la coaliciónformada para apoyar la agenda liberal no se sostuvo cuando elgobierno trató de implementar su segunda etapa de reformas con énfasisen la reforma del sistema jubilatorio y tributario. Las nuevas propuestasenfrentaron varias coaliciones de bloqueo en el Congreso y fueronabandonadas o reducidas significativamente en sus ambiciones.

La devaluación de la moneda con la crisis del real de enero de1999, sepultó el “populismo cambiario” del gobierno de Cardoso ydebilitó aun más su gestión. La recuperación económica en 2000 y larelativa proximidad de las elecciones presidenciales de 2002contribuyen para trazar un cuadro melancólico y complejo para elúltimo año y para la sucesión del actual gobierno.



En la actualidad la crisis del gobierno cuestiona de diversasformas las reformas liberales, el ajuste fiscal y las privatizaciones.También potencia las posturas de quienes rechazan todos los cambiosy las nuevas opiniones políticas que aparecieron en la década delnoventa y, apoyados en una nostalgia de los años setenta, pretendenreabrir todos los dossiers de política, como si las alternativas que seofrecen al país fuesen infinitas y sus posibilidades ilimitadas.

Al comienzo de los años noventa, Brasil concluyó una décadade estancamiento en la renta per cápita y en los indicadores de pobrezay crecimiento de la desigualdad. Al final de esta década, el perfil dedistribución de la renta había mejorado marginalmente, pero ladesigualdad aún era impresionante. La pobreza, no obstante, volvió aretroceder, disminuyendo su incidencia relativa de 30,2% de lapoblación en 1990 a 20,9% en 1997, haciendo patente que era másfácil combatir la pobreza que la mala distribución de la renta y que elcrecimiento económico no es una condición suficiente para la reducciónde la desigualdad. No es casualidad que en los años noventa el focode la discusión sobre políticas sociales se trasladara del volumen degastos a la calidad de las políticas. De forma general, se constató queBrasil no gastaba poco en el área social sino que gastaba muy mal yque solamente una pequeña parte de los recursos llegaba a susdestinatarios.

En el área de educacióneste diagnóstico produjo unaprofunda revisión de las políticaspúblicas con resultados positivosy al final de los años noventamostraba lo siguiente: entre1992 y 1999, la tasa deanalfabetismo cayó del 17,2 al13,3% (en las regiones másdesarrolladas, al Sur y alSudeste, quedo por debajo de8%) y el tiempo promedio deestudio de los brasileños pasó

La pobreza, no obstante,volvió a retroceder,

disminuyendo su incidenciarelativa de 30,2% de la

población en 1990 a 20,9%en 1997, haciendo patenteque era más fácil combatir

la pobreza que la maladistribución de la renta y

que el crecimientoeconómico no es una

condición suficiente para lareducción de ladesigualdad.



de 5,3 a 6,5 años. Además, en 1999 el 96% de los niños entre 7 y 14años estaba escolarizado, y este porcentaje entre los adolescentes de15 a 17 años era del 78,5%. Para establecer una comparación, esbueno recordar que en 1992 estos porcentajes de escolaridad erande 87% y 60%, respectivamente.

En el origen de este cambio se observa una revisión de lasprioridades federales en el área de educación, pero tambiéninnovaciones institucionales como el Programa Bolsa-Escola (ProgramaBeca Escuela), implementado por el Gobierno del Distrito Federal amediados de la década. Este programa paga a las familias de bajarenta un auxilio mensual para cada niño que va a la escuela. Conesto, las familias de escasos ingresos cuyos hijos eran enviados a lascalles para conseguir algún dinero, tienen un poderoso incentivo paramantenerlos en la escuela. La experiencia del Distrito Federal sirvió demodelo para proyectos semejantes en otras unidades de la federacióny hasta en otros países.

En el área de la salud la revisión de políticas aún no generó losmismos resultados, pero hay datos alentadores. La mortalidad infantilcayó del 4,4 al 3,4% en 1999, con grandes diferencias interregionales.El saneamiento básico continúa siendo, a pesar de todo, uno de lospuntos débiles de las condiciones de vida de la población pobre,comprometiendo esfuerzos para reducir más drásticamente losindicadores de mortalidad infantil: la tasa de saneamiento ideal -indicador que toma en cuenta los índices de agua canalizada, la redcolectiva de desagüe y la recolección directa de residuos– aumentóde 53,8 al 62,3%, reflejando que al final de la década casi el 40% delos domicilios no estaban atendidos adecuadamente en materia desaneamiento básico. En este campo hay grandes desigualdadesregionales, que también se observan en el interior de regionesmetropolitanas, como la de Río de Janeiro. En el caso del saneamiento,un imbroglio regulatorio que alcanza Estados y Municipios bloqueó lapolítica del Gobierno Federal de privatizar la prestación de servicios.En la mayoría de los Estados las empresas públicas de agua y desagüeson ineficaces y tienen limitada capacidad de inversión para laexpansión de las redes.



En la década del noventase registró en Brasil un cambiosocial cuyos impactos se haránsentir durante las próximasdécadas: una nítida reducciónde las tasas de crecimiento dela población, en contraste conlo que se verificaba en lasdécadas anteriores. Este pro-ceso ocurre simultáneamente con la reducción de los flujos migratoriosrural-urbano o, más exactamente, rural-metropolitano. Estas dos rupturassimultáneas en procesos sociales fundamentales para la formación delBrasil actual, reducirán las presiones permanentes relacionadas conla absorción de amplios contingentes de personas que entran en elmercado de trabajo, pero generarán otros focos de presión económicay social asociados al proceso de envejecimiento de la población.

Pero con seguridad los más impresionantes indicadores de ladécada del noventa en el área social se refieren a la violencia, que seconsolidó como la principal causa de muertes de jóvenes en las grandesciudades. En 1992, el 63% de las víctimas fatales de hombres en lafranja etárea de 15 a 19 años, era producto de la violencia(esencialmente homicidios y accidentes de tránsito), porcentaje que en1998 llegó al 68%. Como consecuencia de ello, ya a mediados de ladécada “la pirámide de edad en Brasil era la de un país en guerra,con falta de hombres jóvenes”

6, y la violencia urbana emergía como

uno de los principales problemas sociales, ciertamente relacionadacon la concentración de renta pero también asociada, en los añosochenta y noventa, a la consolidación de una nueva forma decriminalidad organizada alrededor de las redes y reglas del tráfico dedrogas. Esta nueva forma de violencia es un fenómeno esencialmentemetropolitano, muy diferente en su lógica y motivaciones del accionarde las bandas rurales organizadas de mediados del siglo XX y de la

los más impresionantesindicadores de la décadadel noventa en el áreasocial se refieren a la

violencia, que se consolidócomo la principal causa demuertes de jóvenes en las

grandes ciudades.

6 Véase Zaluar, A. (1994).



pequeña criminalidad urbana. Es en la periferia pobre de las grandesmetrópolis, donde los problemas de pobreza y carencia de serviciosbásicos son más agudos, que se registran los mayores índices deviolencia que involucran esencialmente a hombres jóvenes.

Entre los analistas del tema y entre quienes deben tomardecisiones existe escaso consenso en cuanto a las causas de la violenciaurbana y a los remedios para reducirla a niveles sociales y políticostolerables. Están los que identifican en los factores económicos,principalmente la pobreza y la desigualdad, el origen de la violenciay de la criminalidad, y quienes resaltan la dimensión política de unfenómeno que, desde este punto de vista, sería consecuencia delcontraste entre el debilitamiento, por un lado, de las institucionesestatales y de la policía y, por el otro, del cambio en el patrón decriminalidad urbana, vinculada crecientemente a la emergencia y a laconsolidación del tráfico de drogas.

Finalmente, una perspectiva más social asocia el crecimientode la violencia y de la criminalidad a la fragilidad de las institucionesresponsables, por un lado, de la protección de los derechos delciudadano y, por el otro, del encauzamiento de los conflictos por medioslegales y pacíficos. Ninguna de ellas explica aisladamente el fenómenoy todas ellas destacan algún elemento para entender este nuevo tipode criminalidad.

Una síntesis razonable de las tres explicaciones, nos conduciríahacia la siguiente argumentación:

• la desigualdad de la renta y de oportunidades, sumada a la alta“visibilidad de la privación relativa”

7, en una sociedad que

estimula en forma creciente y valoriza socialmente el consumo,crea un ambiente favorable a comportamientos anómicos;

• la oferta de oportunidades de ganancias inmediatas y deenriquecimientos derivados con actividades ilegales social yeconómicamente muy rentables, canaliza estos comportamientoshacia el crimen organizado;

7 Ídem.



• esta organización establece su poder sobre bases territorialesmediante el dominio de barrios y favelas específicos, actuandocomo protector y benefactor de la comunidad allí donde el Estadono consigue ofrecer servicios básicos;

• una policía corrupta, violenta y técnicamente incompetente sevincula con las redes de criminalidad y/o reproduce en losbarrios pobres y favelas las tradicionales prácticas de falta deviolación de los derechos humanos que quitan legitimidad a larepresión del crimen. Así, la población pobre se torna rehén delas relaciones entre la policía y el crimen organizado y estalógica se reproduce de forma ampliada;

• finalmente, como hay gran incertidumbre y ningún consensosobre la “estructura del sistema de seguridad pública,particularmente sobre el papel del gobierno federal, de losgobiernos provinciales y municipales, pero también sobre elpapel de la sociedad civil y del sector privado en el control y enla prevención de la criminalidad”, se produce un gran vacío deiniciativas y de planes sólidos de la sociedad y de los gobiernos,lo que contribuye a la reproducción del problema en términoscrecientemente dramáticos.

Así como a fines de los años noventa, se llegó a la conclusiónde que los problemas de desi-gualdad de la renta no seránsignificativamente atenuadossólo con el crecimiento eco-nómico, también se hizo cla-ramente perceptible que losproblemas de violencia y decriminalidad no se resolveránsimplemente con la mejoría enlos indicadores de distribuciónde la renta. Los desafíos socialesrepresentados por esta desi-gualdad heredada del período

Los desafíos socialesrepresentados por esta

desigualdad heredada delperíodo de la esclavitud ypor la criminalidad y la

violencia urbanas(fenómenos de las dos

últimas décadas) se tornancrecientemente importantes

en la agenda política, almismo tiempo que se“autonomizan” comoproblemas sociales

específicos y complejos.



de la esclavitud y por la criminalidad y la violencia urbanas (fenómenosde las dos últimas décadas) se tornan crecientemente importantes enla agenda política, al mismo tiempo que se “autonomizan” comoproblemas sociales específicos y complejos.

Para algunos autores, la inserción del tema de la violencia y dela criminalidad urbana en el marco de las acciones del tráficointernacional de drogas genera amenazas significativas no solamentepara la seguridad nacional, sino también para el régimen democrático

8,

ya que el miedo y la inseguridad en las grandes ciudades dan aldiscurso represivo y punitivo una legitimidad creciente entre lossegmentos de las clases media y alta.

3. BRASIL EN EL MERCOSUR: MOTIVACIONESPOLÍTICAS Y RESULTADOS ECONÓMICOS

ABrasil le corresponde cerca de las dos terceras partes delPBI total del MERCOSUR. En esta situación su desempeñoeconómico, sus políticas domésticas y su posición

negociadora dentro del bloque condicionan estrechamente la evoluciónglobal del proceso de integración, su metodología y su agenda denegociaciones.

Por un lado, el desempeño económico de Brasil y sus políticasmacro y microeconómicas (sobre todo las políticas industriales y decomercio exterior), definen en gran parte la percepción -por parte delos demás socios- de los costos y beneficios relacionados con laintegración. De estos factores depende en buena parte el surgimientode tensiones entre los Estados miembros del MERCOSUR, así como lacapacidad de éstos para absorberlas y administrarlas. Por el otro, laposición negociadora de Brasil es seguramente uno de los principalesfactores que definen el perfil actual del MERCOSUR, a mitad del caminoentre un área de libre comercio y una unión aduanera, con escasos

8 Ídem.



mecanismos de institucionalización y poca discriminación positiva afavor de las economías menores del bloque.

Al analizar la participación de Brasil en el proceso de integracióndel MERCOSUR, dos aspectos deben ser considerados: la insercióndel proyecto subregional en el papel de la política exterior brasileña ylos impactos económicos atribuibles a la integración, como veremosen los siguientes puntos 3.1. y 3.2.

3.1. El MERCOSUR en la estrategiade la política exterior brasileña

E n el plano de la política exterior de Brasil, la continuidadprevaleció sin ambigüedades en las décadas del ochenta y delnoventa, a pesar de los importantes cambios por los que pasó

la economía y la sociedad. Desde los años sesenta, el paradigmaglobalista ha sido hegemónico en la política externa brasileña,encuadrando la participación de Brasil en el MERCOSUR y en lasdemás iniciativas de liberalización preferencial en curso. Éste es unhecho de importancia primordial dado el peso que la voluntad políticade los gobiernos nacionales tuvo en la génesis y en el dinamismo deestas iniciativas.

¿Pero qué es el paradigma globalista, que está en la base dela política externa brasileña? Es una visión de la posición brasileñaen las relaciones internacionales que surge “de la articulación (...)de diversas influencias intelectuales: la crítica nacionalista a la matrizamericanista de política externa, generada en el ámbito del InstitutoSuperior de Estudios Brasileños – ISEB; la visión de la CEPAL de lasrelaciones centro-periferia; y la tradición del pensamiento realistaen las relaciones internacionales, en particular la concepción delsistema internacional como un ámbito anárquico”

9. Según esta

9 Véase Soares de Lima, M.R. (1994).



autora “al inicio de los añossesenta, la política externaencontraría en el eje Norte-Sur el espacio adecuado parael ejercicio de un papel prota-gónico por parte de Brasil. Eleje Norte-Sur posibilitaría alMinisterio de Relaciones Ex-teriores (...) encontrar en ladiplomacia económica mul-tilateral una misión organi-zacional espec í f ica: com-plementar las políticas gubernamentales de desarrollo industrial”.

En este paradigma, el papel central de la política externa esfuncionar como “un instrumento para la resolución de problemasdomésticos”

10 o, dicho de otra forma, es crear espacios para la

resolución de los problemas domésticos relacionados con la estrategianacional de desarrollo industrial. Por lo tanto, en el paradigma globalistade la política externa brasileña la rivalidad con los EE.UU.,principalmente en el continente americano, tiene un lugar destacado yla creación de condiciones favorables al desarrollo industrial nacionales el objetivo último de la estrategia.

Desde el comienzo del proceso, el papel de la política exteriordel gobierno federal fue decisivo en el trazado y en la implementaciónde la participación brasileña en el MERCOSUR. La integraciónsubregional tuvo en su origen una motivación esencialmente política.Sin duda, este tipo de motivación es un requisito necesario en cualquierproceso de integración, pero su papel en el caso del MERCOSUR fueespecialmente importante en las etapas iniciales del proceso, cuandoel bajo nivel de interdependencia entre los países del Cono Sur definíaun cuadro donde eran escasos los incentivos económicos para laintegración.

en el paradigma globalistade la política externa

brasileña la rivalidad conlos EE.UU., principalmente

en el continente americano,tiene un lugar destacado yla creación de condicionesfavorables al desarrolloindustrial nacional es el

objetivo último de laestrategia.

10 Véase Guilhon de Albuquerque, J. A. (1998).



¿Cuál fue exactamente para Brasil la motivación políticasubyacente del proyecto de integración subregional? En su origen, esdecir, en los acuerdos bilaterales con la Argentina en la segunda mitadde los años ochenta, dicha motivación se identifica con la transicióndel régimen militar al régimen civil, marcando una ruptura con las“ambivalencias previas de los gobiernos militares” en las relacionescon la Argentina, (Soares de Lima, 1994).

Además, la integración subregional representa la primerareacción brasileña a los nuevos desafíos de inserción externa planteadospor la globalización y por la formación de “bloques” económicosregionales. Este contexto internacional emergente en la Posguerra Fríaes percibido en Brasil como menos permisivo para las estrategias dedesarrollo que el contexto vigente hasta entonces, en el que se reducenlos recursos de poder a disposición del país en el sistema de relacionesinternacionales. Por lo tanto, el MERCOSUR -y especialmente laredefinición de las relaciones con la Argentina– está anclado a larevisión de la estrategia internacional de Brasil. Esta vinculación dio ala integración una posición destacada dentro del marco de referenciade la política exterior brasileña, pero también implicó que en Brasil laimportancia atribuida al proyecto regional estuviera en función de lapercepción de su capacidad para contribuir directamente al logro delos objetivos generales de dicha estrategia.

Un ex embajador de Brasil en Buenos Aires describió de estemodo la relación entre el proyecto subregional y los ajustes en laestrategia externa de Brasil, dictados por los cambios en el ambienteinternacional que hicieron de la mayor proyección externa de estepaís un imperativo del proyecto nacional de desarrollo: “esta proyeccióncomienza por la vecindad. El área prioritaria de actuación de Brasilestá en el Hemisferio; dentro del Hemisferio, en América del Sur; dentrode América del Sur, en Argentina (...) La lógica de la integración pasóa relacionarse con los objetivos estratégicos de Brasil, de consolidaciónde un entorno regional que otorgue al país un peso internacionalcreciente y construya más oportunidades para la generación de empleoy riqueza (...) La integración deja de ser vista, así, como una iniciativapuramente comercial. Tal vez ella no tuviese sentido para nosotros si el



enfoque fuese exclusivamente comercial”11

. La inserción del proyectobilateral, y luego subregional, en una estrategia externa en la queEE.UU. constituye un eje de “repulsión”

12 y la creación de condiciones

favorables al desarrollo industrial nacional es el objetivo final.A su vez, esta capacidad se evalúa a la luz de dos criterios

básicos: 1. el grado de convergencia (o divergencia) entre las políticasque materializan los proyectos nacionales de desarrollo de los paísesmiembros de los proyectos, y 2. el grado de convergencia ( odivergencia) en el área de política externa strictu sensu con relación alresto del mundo y en especial en las relaciones con EE.UU. Por lotanto, si la motivación política de Brasil con relación al MERCOSURsupone una garantía de estabilidad del proyecto, en el plano estratégicosu inserción en el modelo de pensamiento que rige la política externabrasileña condiciona el grado de adhesión por parte los gestores deesta política a su compatibilidad con los componentes esenciales deese modelo, a saber: “el desarrollo de la capacidad industrial (como)condición indispensable para una actuación más autónoma del paísen el sistema internacional” y el objetivo de aumentar el poder denegociación de Brasil frente a EE.UU. en el Hemisferio y, especialmente,en América del Sur

13.

En contraste con el interés político que se atribuye en Brasil alproyecto subregional, los incentivos económicos asociados al mismose perciben como limitados, principalmente en función de la asimetríadel tamaño de la economía de Brasil y la de sus socios. De esta tensiónentre elevada motivación política y restringidos incentivos económicos,surge una postura de participación en que existe un compromisoestratégico con la integración subregional, pero este hecho no generaautomáticamente la adhesión a propuestas de profundización de launión aduanera, como tampoco implica la aceptación de iniciativascapaces de restringir el margen de libertad de los gobiernos federal yprovinciales en las políticas de desarrollo.

11 Véase Seixas Correa, L.F. (1998).

12 Véase Sorares de Lima, op. cit.

13 Véase Soares de Lima, op. cit.



En este sentido, la posi-ción negociadora de Brasil esel principal factor determinantedel actual perfil del MERCOSUR:una unión aduanera imperfecta,dotada de escasos mecanismosde institucionalización y frágilesinstrumentos de disciplina de laspolíticas nacionales de lospaíses miembros.

Desde el punto de vistadel proceso de integración subregional, lo más destacado para nuestrareflexión es el hecho de que el mismo no produjo mayores impactossobre el diseño y la implementación del proyecto de desarrollo industrialnacional de Brasil. Éste se mantiene intacto, a tal punto que ni siquierase combina con elementos de un proyecto industrial regional. Alcontrario, en las negociaciones con sus socios del MERCOSUR, laafirmación del proyecto de desarrollo industrial brasileño se expresasistemáticamente como un proceso de competencia económica conlos socios y casi nunca como cooperación.

Un hecho digno de registro, no obstante, es que recientementelas percepciones brasileñas del MERCOSUR, están pasando porcambios nada despreciables. En el origen de esta inflexión, se encuentraprincipalmente el hecho de que la consolidación de las negociacionesdel ALCA actualiza entre los policy makers brasileños la preocupación

con respecto a los riesgos de queel MERCOSUR se diluya dentrodel proyecto continental. Esto hatornado a los funcionariosbrasileños menos reacios a discutirtemas que anteriormente eranimpensables plantear.

No resulta claro hasta quépunto esta revisión de las per-cepciones podrá realmente

En contraste con el interéspolítico que se atribuye en

Brasil al proyectosubregional, los incentivoseconómicos asociados almismo se perciben como

limitados, principalmente enfunción de la asimetría deltamaño de la economía deBrasil y la de sus socios.

en las negociaciones consus socios del MERCOSUR,la afirmación del proyecto

de desarrollo industrialbrasileño se expresa

sistemáticamente como unproceso de competencia

económica con los socios ycasi nunca como

cooperación.



producir una alteración profunda en la evaluación brasileña de los costosy beneficios de la integración y, especialmente, llevar a Brasil a negociarpropuestas que transfieran el poder de la esfera nacional a la regional.

De un lado, con la devaluación del real en enero de 1999gana fuerza en la Argentina la propuesta de adopción del dólar comomoneda nacional y ,además, en 2001 la concepción del MERCOSURcomo una unión aduanera comienza a ser objeto de críticas entre lossocios de Brasil, lo que es visto como una amenaza frontal alMERCOSUR, principalmente por sus potenciales impactos políticos.

De otro lado, anclada en un paradigma de política externadominante desde hace décadas, la visión brasileña del MERCOSUR asícomo su relación con el ALCA está dotada de una notable inercia ysostenida por una amplia coalición doméstica que incluye empresarios ysindicatos, además de un conjunto importante de formadores de opinión.

3.2. Los impactos económicosdel MERCOSUR sobre Brasil

N o obstante que la simultaneidad entre el proceso deintegración subregional y la apertura comercial hacia elresto del mundo torna prácticamente imposible “aislar” el

efecto MERCOSUR, como factor condicionante de los cambios por losque pasó la economía brasileña en los años noventa, no parece haberdudas de que la formación y la consolidación del MERCOSUR comobloque comercial y económico, contribuyó para inducir y acelerar loscambios que tuvieron impactos sobre:– los flujos de comercio exterior,– los flujos de inversiones productivas hacia y desde Brasil,– el proceso de revisión de los regímenes regulatorios aplicables

al comercio e inversiones,– el proceso de reestructuración productiva, y– la revisión de las estrategias empresarias de las firmas

transnacionales y domésticas.



En realidad, los impactos del MERCOSUR fueron muyheterogéneos, según se considere cada uno de los procesos yfenómenos arriba mencionados. Como era de esperar, sus impactosfueron mucho más directos e intensos en los flujos de comerciointrabloque que en el proceso de reestructuración productiva por elque pasaron sectores enteros de la industria, de la agricultura y de losservicios en la década del noventa. Además, a medida que se pasadel análisis de los impactos más directos e inmediatos del MERCOSURsobre la economía brasileña (impactos estáticos o comerciales) a laevaluación de los impactos estructurales o dinámicos, éstos se tornanno solamente menos intensos sino también marcadamente heterogéneosde acuerdo con el tamaño de las empresas, los sectores y el origen desu capital.

Finalmente, tanto los resultados de la interacción de la dinámicaintegracionista con la evolución macroeconómica como los de laspolíticas públicas, han sido ambiguos en términos de distribuciónintersectorial e intrasectorial de amenazas y oportunidades, asociadasal nuevo ambiente de negocios. Por un lado, los grandes gruposnacionales y las empresas transnacionales estuvieron muy presentesen las negociaciones con los socios del MERCOSUR y de la ALADI(Asociación Latinoamericana de Integración), y ejercieron una influenciadecisiva en la defensa de sus intereses específicos. No es casual quelas negociaciones comerciales en el MERCOSUR definieran claramenteun perfil de participación de Brasil donde se resalta la preocupaciónpor la protección de los sectores de bienes de capital, de automóviles,informática y telecomunicaciones con relación al resto del mundo (p.ej.,las excepciones nacionales a la TEC, el régimen automotor, etc.),sectores en general beneficiados por la política industrial y comercialbrasileña.

También para algunos sectores, y en especial para las grandesempresas asociadas a los mismos, el MERCOSUR funcionó como unimportante factor de compensación de pérdidas de market sharedoméstico como consecuencia del crecimiento de las importaciones yde las oscilaciones del mercado doméstico, asociadas a losdesequilibrios macroeconómicos vigentes antes y después de 1994.



El papel del MERCOSUR, en este sentido, parece haber sidoparticularmente relevante para grupos como los productores de bienesde capital y químicos/petroquímicos, bastante afectados por elcrecimiento de las importaciones, pero que vieron sus exportacionescrecer significativamente para los demás socios del bloque.

Existen también evidencias de que los impactos del MERCOSURpara la economía brasileña alcanzaron a otros actores económicos,además de las grandes firmas. De hecho, la creación de comerciogenerada por la consolidación del bloque comprendió empresas dediferente porte y resultó parcialmente de la entrada de nuevas empresasen la actividad exportadora. Además, la economía y la sociedadbrasileña en conjunto, se beneficiaron con los impactos sectoriales dela integración sobre la productividad de algunas industrias y cadenasproductivas (el caso de cadenas agroalimenticias, como las lácteas) ysobre los niveles de precios domésticos.

Estas observaciones señalan el hecho de que en Brasil losimpactos del MERCOSUR se hicieron sentir sobre un conjuntodiversificado de procesos, también influenciados por otros factoresdomésticos y externos. Es casi imposible aislar el “efecto MERCOSUR”en su origen o en la trayectoria seguida por estos procesos de cambio,pero en general los análisis tienden a disminuir los impactos delMERCOSUR sobre dichos procesos, valorizando casi exclusivamenteel papel de los factores domésticos en la definición de los ritmos y dela trayectoria de los cambios en curso.

Según esta visión, los datos agregados de comercio y deinversiones directas internacionales refrendan esta evaluación y danfundamento a una estrategia cautelosa de negociación de Brasil en elMERCOSUR. De hecho, esta postura de negociación es compatiblecon la visión de que los beneficios derivados del libre comercio en lasubregión son importantes, especialmente para los sectoresmanufacturados, pero que resultan pequeños los incentivos para laimplementación de un modelo de integración que induzca a armonizarlas políticas y a reducir las distorsiones competitivas policy-driven entrelos países de la subregión. La cesión de soberanía en materia de políticaeconómica se restringe al establecimiento de la TEC y hay aún en



Brasil una fuerte resistencia a colocar en discusión temas relacionadoscon la política industrial y con la llamada “agenda de profundizaciónde la unión aduanera”, inclusive en lo referente a la estructurainstitucional del MERCOSUR.

Nuestra hipótesis, sustentada sobre algunas evidencias y muchosindicios, es que los impactos del MERCOSUR sobre la economíabrasileña se transmiten a través de una variada gama de mecanismosy procesos, que son independientes de la connotación positiva onegativa que se les atribuya y bastante más importantes de los quesurjan de los datos agregados de comercio e inversión.

3.3. Síntesis de la economía política de la participaciónbrasileña en el MERCOSUR

Cuando se analiza históricamente el proceso de formación dela posición negociadora brasileña en el MERCOSUR, llamanla atención dos aspectos:

– en primer lugar, la posición nítidamente protagónica que losagentes del Estado y, en especial, el Ministerio de RelacionesExteriores desempeñaron en la definición tanto de la relevanciaestratégica del proyecto como de sus límites. La burocracia estatalestableció los parámetros de la participación brasileña y controlóen esencia el proceso de movilización y de acceso a losmecanismos de participación;

– en segundo lugar, la creciente complejidad del proceso deformación de la posición brasileña en el MERCOSUR, derivadadirectamente del involucramiento de otros actores en la definicióndel “interés nacional”

Para entender la posición brasileña frente al MERCOSUR, yde forma más general frente a las negociaciones comercialesinternacionales en los años noventa, es importante tener en cuenta



un trazo distintivo de las dinámi-cas de las transformacionesocurridas en Brasil en estadécada, cuando se la comparacon el cambio producido enotros grandes países de Lati-noamérica, como México y lapropia Argentina. En Brasil laresistencia de los interesesempresariales, sindicales yburocráticos corporativos cons-olidados durante el largo ypositivo período de indus-trialización proteccionista, condicionó fuertemente la implementaciónde reformas orientadas al mercado y a la liberalización.

Desde el punto de vista económico, el principal resultado de lapactada transición brasileña, cuyo único momento de excepción fueronlos treinta meses del gobierno Collor, fue la permanencia de estructurasde protección y de incentivos fuertemente discriminatorios en términosintersectoriales, que beneficiaron de forma general a los mismos sectoresimport-competing favorecidos por la política industrial y de apoyo alas exportaciones de las décadas anteriores (sector automovilístico,químico, electro-electrónico y de bienes de capital).

En el plano de la política externa, la continuidad fue aún menosambigua a pesar de los importantes cambios regulatorios por los quepasó la economía brasileña. El paradigma globalista, hegemónico enla política exterior desde los años sesenta, se mantuvo inalterado yencuadró la política de participación de Brasil en el MERCOSUR, hechode primordial importancia por el peso que tuvo la voluntad política delos gobiernos en la génesis y en el dinamismo del proceso deintegración.

El hecho de que el último objetivo de este proceso estérepresentado por la inserción del proyecto bilateral y subregional enuna estrategia externa en la cual EE.UU. constituye un eje de “repulsión”,y el desarrollo industrial nacional representa el último objetivo, dio al

En Brasil la resistencia delos intereses empresariales,

sindicales y burocráticoscorporativos consolidadosdurante el largo y positivoperíodo de industrializaciónproteccionista, condicionó

fuertemente laimplementación de

reformas orientadas almercado y a laliberalización.



proceso de integración unaposición sólida dentro del marcode referencia de la políticaexterior brasileña, pero tambiénimplicó que la importanciaatribuida al proyecto regionalfuera en función de la per-cepción de su capacidad paracontribuir con los objetivosgenerales de aquella estrategia.

En lo referente a la par-ticipación del empresariadoindustrial en el MERCOSUR,todos los sectores con grandesintereses en la agenda deintegración ejercen fuerte influencia sobre el diseño y la implementaciónde la política comercial brasileña. Los principales sectores industrialesinvolucrados con los temas de la integración subregional y con laagenda de negociación del bloque con otros países, especialmentelos de la ALADI, son import-competing, esencialmente preocupados enel mantenimiento de su market share doméstico. De alguna forma, elcrecimiento de las exportaciones de estos sectores hacia el MERCOSURrepresentó para varios de ellos agregar el tema de acceso a losmercados externos a una agenda de negociación comercialesencialmente centralizada en la defensa del mercado doméstico.

Las centrales sindicales brasileñas buscaron influir en la direccióndel proceso de integración reforzando su interacción con la burocraciaestatal e identificando convergencias con los sectores industriales yagrícolas, y con las pequeñas y medianas empresas, orientadas almercado interno. Al mismo tiempo que las centrales brasileñasintensificaban su participación en los debates sobre temas como políticaindustrial y agrícola, reconversión productiva y modernizacióntecnológica, sus esfuerzos enfatizaban de forma creciente el diálogo yla búsqueda de coaliciones con el gobierno federal y con elempresariado nacional.

La posición brasileña en elMERCOSUR resulta, por lotanto, fundamentalmente

de una determinada visiónpolítica gestada en el

aparato del Estado (másespecíficamente en el

Ministerio de RelacionesExteriores), pero que searticula con intereses desectores empresarios y

sindicales en torno de ladefensa de un proyectonacional de desarrollo

industrial.



La posición brasileña en el MERCOSUR resulta, por lo tanto,fundamentalmente de una determinada visión política gestada en elaparato del Estado (más específicamente en el Ministerio de RelacionesExteriores), pero que se articula con intereses de sectores empresariosy sindicales en torno de la defensa de un proyecto nacional de desarrolloindustrial. De la relación entre la política de integración vista desdeBrasil y la percepción dominante en el país acerca de los incentivoseconómicos asociados al proyecto –percibidos como escasos,principalmente en función de la asimetría de tamaño entre Brasil y sussocios–, surge una postura de participación en que existe uncompromiso estratégico con la integración subregional, pero que nogenera automá t icamente la adhesión a una propuesta deprofundización de la unión aduanera, ni tampoco implica la aceptaciónde propuestas vistas como capaces de restringir el margen de libertadde los gobiernos (federal y provinciales) en las políticas de desarrollo.

La coalición nacional que sostiene implícita o explícitamenteesta posición respalda en realidad toda la estrategia de negociacióncomercial de Brasil, en los diferentes foros en que ésta se manifiesta:en el ámbito del MERCOSUR, en las negociaciones del ALCA y en laOrganización Mundial de Comercio. Por lo tanto, su actuacióntrasciende el objetivo del proceso subregional de integración, sugiriendoque la postura brasileña no deriva necesariamente de una evaluacióneconómica comercial de los incentivos para profundizar la integración,sino más bien de una percepción de las diferentes dimensiones(económica y política) de la integración.

14

14 Si la pequeña dimensión de los mercados de otros países fuese el factor explicativo

más relevante de la postura moderada de Brasil en el MERCOSUR, se podría esperar deeste país una adhesión más entusiasta al proyecto de formación del ALCA, dado elpotencial de acceso privilegiado a grandes mercados nacionales implicados en estanueva propuesta. Como se sabe, tal entusiasmo no existe, lo que sugiere que la capacidaddel factor “tamaño del mercado” es insuficiente para explicar la postura negociadorade Brasil en procesos de integración, en particular para el caso del MERCOSUR.



4. LOS DESAFÍOS DEL NUEVO MILENIO YTRAYECTORIAS ALTERNATIVAS DE EVOLUCIÓN

4.1. Balance de una transición incompleta

No quedan dudas de que las décadas del ochenta y delnoventa son momentos de un mismo proceso de transición,que se inicia en los años ochenta con la crisis de legitimidad

del régimen autoritario y con las crecientes demostraciones de que seagotaba el modelo de desarrollo consolidado durante las últimasdécadas. Este modelo se caracterizaba esencialmente por el papelcentral del Estado en la producción de bienes y servicios, en lareglamentación de las relaciones entre los agentes económicos privados(inclusive entre agentes domésticos y externos) y en la administraciónde las relaciones entre el capital y el trabajo. El lado económico deeste modelo estaba constituido por la provisión estatal de serviciospúblicos y de bienes básicos e intermedios, el control del acceso delas empresas al mercado doméstico, la protección indiscriminada a laproducción local y la distribución de subsidios a la inversión y a laproducción.

Si los años ochenta pueden definirse como aquellos en que sehace explícito el agotamiento del modelo y en que fracasan las tentativaspara una transición negociada en el campo económico –fracaso cuyosprincipales síntomas son la intensificación de los conflictos distributivosy el agravamiento de la crisis macroeconómica–, la década del noventaestá marcada por movimientos que caracterizan la tentativa de definirun nuevo marco para retomar el desarrollo económico. El paradigmaliberal y la orientación hacia el mercado, con varias adaptaciones ycalificaciones, orientan la definición del nuevo modelo; soncaracterísticos de este proceso el control de la inflación, la privatización,la apertura comercial y el desvío de la acción económica del Estadotanto de la producción directa como de la tutela de los agentes privadosy la regulación de las actividades no estatales.

Aun en el campo económico, donde la transición logró avanzarmás, no se puede decir que las reformas liberalizantes hayan alcanzado



un grado de irreversibilidad en muchos de sus componentes. Laresistencia de los intereses empresariales, sindicales y burocráticosconsolidados durante el largo y relativamente exitoso período desustitución de importaciones actuó como una fuerza “moderadora” delas reformas orientadas al mercado. Una de las consecuencias de latransición económica pactada fue la persistencia, después de lasreformas, de estructuras de protección y de incentivos fuertementeheterogéneos, que benefician grosso modo a los mismos sectoresindustriales favorecidos por el Estado en la etapa de desarrolloproteccionista. Otra consecuencia es el peso con que lograronmantenerse las visiones de políticas económicas intervencionistas yproteccionistas, mediante la acción de formadores de opinión yformuladores de política.

En el campo político el pacto esencial para el inicio de latransición reunió, a mediados de los años ochenta, a un conjuntoheterogéneo de partidos y fuerzas políticas que fortaleció lascaracterísticas desestabilizadoras del sistema político heredadas delas décadas anteriores. Esto no favoreció en nada, en la década delnoventa, la profundización del proceso de consolidación de lainstitucionalidad democrática y la formación de consensos políticos entorno al cuadro de restricciones –internas y externas– en que el paísformula su proyecto de desarrollo, así como de los elementos quecompondrían el nuevo modelo. De ahí la sensación reforzada por lamultiplicidad de visiones heterogéneas de que cualquier propuestapolítica es posible, cualquier proyecto tiene sentido y ninguno de loscambios ocurridos en la década del noventa es irreversible. Lamultiplicación casi inagotablede los futuros escenarios po-sibles es, por cierto una de lasfuentes más importantes delfenómeno de parálisis hiperac-tiva así como una de susprincipales consecuencias.

Sin duda la superaciónde la hiperinflación en 1994 y

La multiplicación casiinagotable de los futuros

escenarios posibles es, porcierto una de las fuentes

más importantes delfenómeno de parálisis

hiperactiva así como una desus principalesconsecuencias.



la definición del primer Gobierno Cardoso de una clara agenda depolíticas con prioridades explícitas, contribuyó para delimitar el campode lucha política por lo menos hasta 1998. No obstante, con la pérdidade aliento del gobierno a partir de 1999 y de 2000, y las perspectivasde las elecciones presidenciales de 2002, vuelve a abrirse el abanicode opciones y la disputa política nuevamente se da, en realidad, entorno a la definición de aquello que debería ser una agenda de políticasen Brasil.

La dimensión social es el ámbito en que los trazos de continuidadentre las décadas del ochenta y del noventa son más fuertes:“congelamiento” de elevados niveles de distribución de la renta, ligerareducción de los índices de pobreza y peligroso agravamiento de losfenómenos de violencia y criminalidad metropolitanas, ahoracomandados por la lógica del crimen organizado y del tráfico de drogas.

El hecho es que la simultaneidad de la transición hacia unademocracia de masas y un sistema económico más orientado almercado, en un contexto de elevada desigualdad de renta y frágilinstitucionalidad, inclusive en el área política, hizo de las dos últimasdécadas un período de incertidumbres e idas y vueltas. Los desafíosque Brasil enfrentará en los próximos veinte años son tributarios de lasopciones realizadas y no realizadas en estas últimas dos décadas.

En un país cuya vida política viene marcada por el fenómenode la parálisis hiperactiva, el principal desafío de este inicio de milenioes el de obtener, entre las principales fuerzas sociales, un nivelrazonable de consenso en torno no sólo de lo que deberían ser loscomponentes centrales de la agenda de políticas nacionales, sinotambién de los medios social y económicamente aceptables paradesarrollarla. Alguna convergencia se ha alcanzado en los últimostiempos en relación a la importancia de compatibilizar crecimientoeconómico con baja inflación. Un proceso semejante ocurre con laagenda de competitividad, identificada como prioritaria por un númerocreciente de actores relevantes, en la que el tema de los desafíosinstalados por el nuevo orden económico internacional (laglobalización) comienza a ser digerido por la clase alta brasileña.También la agenda de reducción de la pobreza y de las desigualdades



sociales parece formar parte de un posible nuevo consenso. Como yase ha observado, en los últimos años la agenda social se ha tornadocrecientemente autónoma y existen pocas dudas en cuanto a lanecesidad de tratarla como tal.

4.2. Brasil: de los desafíos del presente a lastrayectorias alternativas del futuro

E l bajo nivel de convergencia sobre los desafíos fundamentalesque debe enfrentar Brasil en las primeras décadas del nuevosiglo, otorga un papel relevante a la elaboración de ejercicios

prospectivos. Así puede hacerse un mapa de las posibles trayectoriasalternativas de evolución social, ya sea porque están asentadas entendencias estructurales de la economía y de la sociedad brasileñas, y/oporque resulten identificables en sus tendencias y características emergentes.

De este análisis surgen claramente cuatro trayectoriasalternativas:

1. En la primera de ellas, el patrón errátil y oscilante quecaracterizó la economía y la política en los últimos veinte años prevalecey hasta se acentúa. El país evoluciona lentamente, y hasta cierto puntoinconscientemente, hacia un cuadro de crisis endémica y regresión social.

La economía brasileña crece pero a un ritmo lento encomparación con el resto del mundo y se observa un gradual retrocesodel proceso de apertura comercial, fruto de una mezcla de reacción ala globalización y de la tentativa de lidiar con la restricción externa alcrecimiento. La postura dominante en Brasil con relación al MERCOSURes de creciente desinterés. En realidad, éste es apenas el síntoma deuna fuerte tendencia al autoaislamiento internacional, donde se ve elorigen de buena parte de los problemas internos.

La principal razón para el pobre desempeño del país es ladificultad para crear un consenso que permita avanzar con rapidez yvoluntad en las reformas del Estado y de las instituciones, ya sea en



una trayectoria liberal o en un paradigma neodesarrollista. Las reformasse realizan más lenta y tímidamente, siempre a costa de “sustos” ylimitadas a solucionar emergencias. En este escenario, Brasil convivecon un proceso de deterioro institucional y de la capacidad del Estadopara imponer la ley y el orden, lo que lleva a un aumento de la violenciaen el campo y en las ciudades. En particular, la falta de legitimidadpolítica –resultado del bajo crecimiento, del cuadro de desigualdadesy de la falta de solución de los problemas estructurales– favorece elavance de la corrupción y del crimen organizado. Se trataesencialmente de la aceleración del proceso de deterioro de las dosúltimas décadas, aunque con un cambio cualitativo importante: lasactividades ilegales y criminales se tornan una alternativa económicapara parcelas significativas de la población y hacia dichas actividadesse canaliza una parte no despreciable de la capacidad deentrepreneurship existente en la sociedad.

Este escenario se caracteriza por el desánimo de la sociedadcivil con respecto a un Estado débil, desarticulado e incapaz de atenderlas demandas sociales y por la virtual quiebra de instituciones como elpoder judicial y la policía. Junto a sectores sociales y económicosmodernos ampliamente integrados a una economía y cultura global,conviven grandes contingentes de población que trabajan en lainformalidad, con baja productividad y escasa instrucción.

2. Una segunda trayectoria se basa en la hipótesis de superaciónde las dificultades que actualmente obstruyen la consolidación de laestabilidad y bloquean la posibilidad de retomar el desarrollo, lo quepermite recuperar las condiciones políticas, económicas y sociales degobernabilidad, apoyándose en el fortalecimiento del Estado nacional.El Estado es, claramente, el conductor del proyecto de desarrollo quedenominamos neodesarrollismo nacional, no solamente porque lasiniciativas políticas más importantes y de alcance estratégico son desu autoría, sino también porque emprende un movimiento de profundareestructuración y modernización interna, que no tiene correlato en lasociedad civil.

A pesar de que el Estado ha heredado de etapas anteriores una



tradición de intervencionismo en las relaciones económicas y sociales,la trayectoria de este escenario no es una mera reproducción deaquéllas. En este escenario la actuación del Estado se produce dentrode un cuadro de condiciones internas y externas mucho más restrictivoque el vigente en etapas anteriores. La globalización y los compromisosmultilaterales y regionales, las restricciones fiscales, el surgimiento denuevos actores en la escena política doméstica (como por ejemplo, lasOGN) y consolidación de las instituciones democráticas, son algunasde estas restricciones.

En términos de modelo de desarrollo, este escenario sugiere laconsolidación de un neodesarrollismo, nítidamente más cosmopolita yabierto al mercado y a la sociedad civil que el modelo autárquico yautoritario de los años setenta, pero que hereda de éste la visión deque solamente un Estado central fuerte es capaz de administrar lastensiones y aumentar los beneficios de un país continental, heterogéneoy desigual. Esta concepción se refuerza a fines de la década del noventay a comienzos del siglo XXI por un pesimismo con respecto a laglobalización y a la retirada del Estado de la esfera productiva,agregando nuevas tensiones a las heredadas de períodos anteriores.

En este escenario, la funcionalidad del MERCOSUR está evaluadaexclusivamente por su capacidad para contribuir, en el plano económicoy en de las negociaciones internacionales, a un proyecto nacional. Lavisión dominante con relación al MERCOSUR abre poco espacio parainiciativas que impliquen cesión de soberanía económica y política.

3. Una tercera trayectoria de evolución se caracterizaríaesencialmente por la consolidación de un modelo de capitalismo liberalal estilo norteamericano y por la ruptura radical con la tradiciónintervencionista y tutelar que caracterizó el modelo dominante dedesarrollo durante casi toda la segunda mitad del siglo XX. En esteescenario de triunfo del mercado la actuación directa del Estado seconcentra en actividades que le corresponden casi por definición y suacción se torna casi exclusivamente regulatoria.

En el plano económico, Brasil tiene altas tasas de crecimientobasadas en un vigoroso comercio externo y en fuertes ganancias de



productividad. Una amplia liberalización comercial y financiera defineel padrón de inserción internacional del país, posibilitando laintegración de los mercados locales de crédito y de capitales a los deEE.UU. La visión con relación al MERCOSUR se subordina a la prioridadconcedida a la apertura multilateral y a la integración financiera conlos países del Norte. En esta perspectiva, el ALCA adquiere una altafuncionalidad para la consecución de los objetivos nacionales y nohay mayores restricciones para la constitución de una zona monetariadolarizada en el continente americano.

El crecimiento económico reduce la pobreza, pero el modelode desarrollo mantiene y hasta amplía la desigualdad de la renta.Una característica fundamental de este modelo es la acumulación detensiones sociales derivadas de estas evoluciones económicas, tensionesque tienen dificultades para expresarse en el plano político-institucionaly que se manifiestan a través de explosiones localizadas de rebeldía ydel crecimiento de la criminalidad y de la violencia urbanas. En esteescenario, la reacción de las clases altas es al mismo tiempo defensivay ofensiva: proliferan los barrios cerrados, la policía está fuertementeequipada para enfrentar disturbios de orden público y se implanta lapena de muerte para crímenes violentos.

4. Finalmente, una cuarta trayectoria, que podríamosdenominar modernización descentralizada, tiene por base unmodelo de economía abierta que se orienta fuertemente a laintegración regional y a una progresiva descentralización políticay administrativa. En esta trayectoria se profundiza el proceso dedescentralización y de devolución del poder a los gobiernossubnacionales, con reducción concomitante del papel de la Unión.Al mismo tiempo, surgen nuevas instituciones supranacionalesdestinadas a transformar el MERCOSUR en el núcleo de unacomunidad de países sudamericanos.

En el plano económico, hay una valorización del mercado y dela iniciativa privada, moderada por criterios de cohesión social, aunquecon un sensible aumento de la competencia. El país experimenta nuevasformas de organización de la actividad económica, con el surgimiento



de una amplia red de pequeñas empresas que se benefician de losavances de la tecnología informática para actuar agresivamente enlos mercados doméstico e internacional.

En este escenario, la relativa erosión del poder del Estado nacionalse produce en beneficio no solamente del mercado, sino principalmentede instancias subnacionales del gobierno, de asociaciones civiles ycomunitarias con actuación local y de instancias supranacionales. Seconsolida gradualmente una visión del MERCOSUR como procesofundamental para la realización de las aspiraciones y los objetivoseconómicos, políticos y sociales que hasta el inicio del siglo XXI eranpercibidos como la razón de ser del Estado nacional. Varias decisionesmaterializan el surgimiento de esta nueva visión: Brasil pasa adesempeñar un papel de liderazgo benévolo en el MERCOSUR y enLatinoamérica, constituyéndose en el principal portador de un proyectode integración económica y social equilibrada, en el que temas como lacriminalidad, el medio ambiente y los derechos sociales forman parte dela agenda, tanto como el libre comercio y la integración de lasinfraestructuras. Esta visión, no obstante privilegiar claramente a Américadel Sur como espacio de proyección política y económica de Brasil, aceptasin dificultad una relación abierta con el ALCA y con la Unión Europea.

5. COMENTARIOS FINALES

B rasil llega al inicio del nuevo milenio después de dos décadasde débil crecimiento económico, mucha excitación política –que dificultó la construcción de consensos básicos con relación

al modelo de sociedad que se pretende construir– y un cuadro socialdeplorable. En este período la posición económica relativa de Brasilfrente a los países desarrollados y a los emergentes asiáticos se deterioróy, aun cuando Brasil vuelva a crecer aceleradamente y en 2020 alcanceun ingreso per cápita más de dos veces mayor a la del año 2000, lamisma será igual a la de España en 1997, en términos de poder deparidad de compra.



Sin embargo, esto solamente ocurriría en caso que se confirmenlas hipótesis más optimistas acerca del crecimiento de Brasil en laspróximas décadas. Como sugiere el ejercicio de prospección antesrealizado, nada garantiza que tales hipótesis se concreten y que elpaís sea capaz de superar los obstáculos que están en el origen delmediocre desempeño de los últimos veinte años. Al contrario, latrayectoria de crisis endémica y regresión social contempla laposibilidad de que prevalezcan incertidumbres e inestabilidad, bajocrecimiento y deterioro político y social. No son pocas lasprobabilidades de que se establezca tal escenario, pues aún no sealcanzó en Brasil un grado razonable de consenso en torno a los quedeberían ser los componentes centrales de la agenda nacional depolíticas, así como sobre los medios aceptables para implementarla.En este cuadro gana fuerza la hipótesis de que se perpetuaránsituaciones de impasse y formas precarias de resolución de conflictos,generando un deterioro de las instituciones y de la legitimidaddemocrática.

Entre los escenarios virtuosos, el neodesarrollismo nacional esel que presenta mayores probabilidades de concretarse, pues representauna forma de resolución de los conflictos que tiene sólidas raíces en latradición brasileña, tanto en términos económicos como políticos: lapresencia del Estado nacional como instancia de mediación de losconflictos sociales y económicos y de coordinación de las iniciativasestratégicas de interés de las clases altas. Por estas mismas razones, latrayectoria que denominamos triunfo de los mercados parece menosprobable, en tanto presupone una ruptura radical con las formas degobierno tradicionales, lo que generaría grandes resistencias endiferentes sectores de la sociedad. Por último, la trayectoria demodernización descentralizada supone una ruptura sólo parcial conel paradigma de políticas dominantes en Brasil y gana verosimilitudcomo modelo de absorción de fuertes tendencias contemporáneas ala internacionalización de los mercados y a la erosión de los Estadosnacionales.



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1. ¿Qué balance hace usted de la década del noventa en Brasil?Desarrolle tres conclusiones.

2. ¿Cómo describiría los incentivos de Brasil para participardel Mercosur?

3. ¿Cuáles son las similitudes y las diferencias en el desempeñopolítico y económico entre Brasil y la Argentina en la década delnoventa?

4. ¿Cómo describiría el fenómeno de “parálisis hiperactiva”?Ejemplifique.

5. ¿Qué escenarios estilizados para Brasil se formulan en eldesarrollo del presente trabajo? ¿Cuáles son las principalescaracterísticas de cada uno de dichos escenarios?

6. ¿Qué papel le cabe al Mercosur en cada uno de ellos?

AUTOEVALUACIÓN


UNIDAD 3

URUGUAY. LAS REGLAS DE UNA ECONOMÍA PEQUEÑAEN UN PROCESO DE INTEGRACIÓN REGIONAL


1. INTRODUCCIÓN

E ste trabajo se ocupa de la economía uruguaya, una economíade reducida dimensión que forma parte del Mercosur. Conindicadores sociales relativamente elevados en comparación

con otros países de América latina, su población representa apenasel 1,5% del Mercosur; su PBI, el 2,3%; su comercio exterior (la sumade las exportaciones y las importaciones), el 3,1% y su actividadfinanciera, medida por los depósitos bancarios, el 4,1%. El capítuloestá ordenado en tres partes. En la primera parte (punto 2. Finanzase industria) se presenta un breve panorama del Uruguay, analizandosu papel como plaza financiera e industrial, así como la evoluciónde la política macroeconómica en la última década. En la segundaparte (punto 3. Las reglas de la economía pequeña en un proceso deintegración) se indagan las reglas básicas de una economía pequeña,involucrada en un proceso de integración, que cuenta con ciertabase industrial previa y tiene como objetivo avanzar en la manufacturade bienes. En el abordaje de cada una de las reglas se hará referenciaa los países del Mercosur y, en especial, al caso de Uruguay. Cuandoresulta pertinente, se hace mención a economías pequeñas de otrasregiones o, con más frecuencia, a la relación de México con EstadosUnidos, en el contexto del NAFTA. El tema central, en esta parte deltrabajo, es si Uruguay se atuvo a las reglas y, en caso de que nohubiera sido así, a qué puede atribuirse el desvío. En este sentido, lahipótesis subyacente, que no podrá desarrollarse en este trabajo, esque la Argentina parece haberse apegado más que Uruguay a lasreglas de las economías pequeñas en un proceso de integración.Finalmente, en la tercera parte (punto 4. Conclusiones y desafíos) se



extraen algunas conclusiones y se exploran los desafíos que enfrentael Uruguay.

Puesto que el balance para la economía uruguaya presenta seriaslimitaciones, se procurará explorar los cambios que deben impulsarseen el Mercosur para que los cuatro socios obtengan beneficios delproceso de integración y para que dichos beneficios no quedenconfinados a los socios de mayor tamaño relativo.

2. FINANZAS E INDUSTRIA

S i se considera un período largo de quince años, entre 1985 y1999 la economía uruguaya creció a una tasa anual algosuperior al 3%, un guarismo relativamente satisfactorio si se

toma en cuenta que, en las décadas anteriores, el crecimiento del PBIpromedio no alcanzaba el 2% anual. En esos quince años, algunos delos acontecimientos relevantes, impulsados por los tres gobiernos quese sucedieron, fueron:

• el inicio de una reducción y racionalización arancelaria, entre1985 y 1990, y la profundización de este proceso a partir delos años noventa;

• la ampliación, en 1985, del acuerdo bilateral con Argentina (CAUCE)y con Brasil (PEC), y la firma del Tratado de Asunción, en 1991;

• la introducción de reformas de fondo en el sector educativo, alos tres niveles, ampliando la oferta terciaria y modificando laeducación primaria y secundaria;

• la modificación del sistema de seguridad social sustituyendo elrégimen público, de reparto intergeneracional, por un régimenmixto que mantiene al sistema público pero le adiciona unrégimen privado de capitalización obligatorio, al cual debenadherir los más jóvenes (incluye a los menores de 40 años aabril de 1996) y todos los que se incorporan por primera vez ala actividad laboral;



• el inicio de un intenso proceso de modernización de lasprincipales empresas públicas de electricidad, telecomu-nicaciones, combustibles y lubricantes, que por el volumen desus ventas son las empresas más grandes del país.

Una particularidad de Uruguay, que se fue afirmando a lo largodel siglo XX y que no se ha modificado de manera sustancial, es laimportante presencia del Estado como prestador de varios serviciosfundamentales. Hasta el momento, y a diferencia de otros paíseslatinoamericanos, las privatizaciones tienen una presencia débil en sueconomía. La razón de esta debilidad se encuentra en que el intentogubernamental, a comienzos de los años noventa, de vender al sectorprivado la mayoría accionaria de la empresa estatal de teleco-municaciones (Antel) tropezó con un plebiscito convocado por laoposición, en el que una amplia mayoría de la población (más del70%) se pronunció en contra.

Esta resistencia a desprenderse de las telecomunicacionesno ha impedido, sin embargo, que algunas actividades nuevas oque antes cumplía el Estado ahora estén en manos del sector privado.A modo de ejemplo, el abastecimiento de gas a la población hapasado a una compañía francesa; la telefonía celular es atendidapor dos empresas, una pública y otra privada; y ciertas actividadesportuarias se han transferido a un consorcio de capitales belgas yuruguayos.

La cautela respecto de las privatizaciones ha llevado a ciertosanalistas a decir que esto es un reflejo del carácter conservador de losuruguayos. Desde otra óptica, seha dicho también que, más queconservadores, la mayoría delos uruguayos tiene un apegofuerte al manejo escrupuloso delos bienes del sector público yuna desconfianza innata almanejo fácil de operaciones enlas cuales el dinero podría

Una particularidad deUruguay, que se fue

afirmando a lo largo delsiglo XX y que no se hamodificado de manera

sustancial, es la importantepresencia del Estado como

prestador de variosservicios fundamentales.



deslizarse, sea en forma lícita oen negro, desde representantesdel sector privado hacia algunosfuncionarios públicos.

Otro rasgo distintivo delUruguay es su demografía. Lapoblación crece muy poco (alrededor del 0,5% anual) y durante lascoyunturas recesivas los jóvenes tienden a emigrar. El resultado esun lentísimo incremento y un persistente envejecimiento de la poblaciónEn efecto, más del 16% de los uruguayos tiene 60 años o más y lasestimaciones indican que este porcentaje continuará creciendo enlos próximos años.

Desde la óptica de la seguridad social resulta que Uruguay tieneuna población total de 3150000 habitantes y los beneficiarios,contando jubilados y pensionados tanto del Banco de Previsión Social(sistema público) como de las cinco cajas paraestatales (bancaria,notarial, profesional, policial y militar), superan las 800000 personas,es decir, más del 25% de la población total. Es de notar también que,a mediados de los años noventa, la relación entre Población Activa(PEA) y Población Inactiva (PEI) era de 1,38 y que si se considera laPEA ocupada la relación se reducía a 1,19.

La reforma de la seguridad social aprobada en setiembre de1995, no sólo ha significado como vimos la incorporación de unrégimen mixto, sino que ha elevado la edad de retiro, ha reducido latasa de reemplazo para quienes se jubilan apenas alcanzan la causaljubilatoria (a la espera de que demoren la salida de la actividad) y haintroducido más rigor en la prueba de años trabajados y en el períodode años a computar para determinar el monto jubilatorio. Pero, comoes obvio, el problema demográfico subsiste y las recesionesprolongadas, como la que vive Uruguay desde fines de los añosnoventa, no hacen más que acentuarlo mediante la emigración masivade los jóvenes.

La población crece muypoco (alrededor del 0,5%

anual) y durante lascoyunturas recesivas los

jóvenes tienden a emigrar.



2.1. La plaza financiera

Q uizá la apuesta más antigua de los gobiernos uruguayostiene que ver con la intermediación de los flujos financierosen la región. En este sentido, desde hace ya varias décadas

se ha apostado a desarrollar en Montevideo una plaza financiera.Inmersa en una región sumamente inestable que se ha caracterizadopor fugas esporádicas de capitales, la economía uruguaya se orientóa generar alicientes (sobre todo, el secreto bancario y la ausencia decarga impositiva) para captar parte de las fugas regionales y, muyparticularmente, las argentinas.

En esto puede decirse que Uruguay logró, al menos parcialmente,su objetivo. En Montevideo operan veinte sucursales de bancosextranjeros –cantidad que no se justifica en relación con la plaza local–y los llamados depósitos de “no residentes” han crecido de manerasostenida. En un momento inicial, definido como el primer boom derezago cambiario (1977-82) Uruguay canalizó hacia el mercadointerno en forma de préstamos al sector privado residente, los depósitosde “no residentes” que recibió de la región. En ese momento el mercadono “trianguló” y, en los hechos, no operó efectivamente como plazafinanciera.

En los años noventa,cuando se produce el segundoboom del rezago cambiario,Uruguay continuó recibiendodepósitos de “no residentes”,a pesar de que la Argentinalogró estabilizar su economía.La emergencia de nuevas insti-tuciones (IFES: InstitucionesFinancieras Externas) en laplaza uruguaya contribuyó aque continuara la captación dedepósitos en la región pero, enesta ocasión, dio impulso a

Inmersa en una regiónsumamente inestable quese ha caracterizado porfugas esporádicas decapitales, la economíauruguaya se orientó a

generar alicientes (sobretodo, el secreto bancario y

la ausencia de cargaimpositiva) para captar

parte de las fugasregionales y, muy

particularmente, lasargentinas.



préstamos en terceros mercados. La incipiente “triangulación”, queya se había iniciado en la segunda mitad de los años ochenta, fueaproximando a Uruguay a las características de una plazafinanciera.

En efecto, en el año 1998 los depósitos totales del sectorprivado en el sistema financiero uruguayo

1 llegaban a 10860 millones

de dólares, lo que representaba el 53,8% del PBI. De ese total, 4310millones (es decir, el 39,7% de los depósitos privados totales y el2,4% del PBI) correspondían a “no residentes”. Debe notarse, sinembargo, que los depósitos de “no residentes” perdieron participaciónen la plaza uruguaya durante los años noventa, período en el quelos depósitos de residentes, medidos en dólares corrientes, semultiplicaron por 2,83 mientras que los de “no residentes” lo hicieronpor 2,1. Es muy probable que la estabilización argentina, a partirde 1991, haya aminorado la fuga de capitales hacia la plazauruguaya.

Con respecto al crédito al sector privado, en 1990 el sistemafinanciero uruguayo destinaba el 20,1% a los “no residentes” y en1998 este porcentaje se había elevado al 22%, lo que sugiere, comose apuntaba con anterioridad, un cierto avance en la triangulación.

Expuesto lo anterior la pregunta que surge es si Uruguay puedeconvertirse en una plaza financiera dinámica que preste servicios alos socios del Mercosur. Lo que ha predominado en los lustrospasados, es un diferencial positivo a favor de Montevideo conrespecto a Buenos Aires, en cuanto a reserva, confiabilidad yausencia de tributos. Pero el reto resulta más complejo si se vaticinaun Mercosur con políticas macroeconómicas coordinadas y unacierta base de estabilización común. La respuesta, cuyo tratamientoen detalle excede el propósito de este trabajo, remite al menos ados grandes temas: los costos operativos comparados y ladiversificación de servicios financieros.

1 Comprende depósitos en el BCU, en el BROU, en el BHU, en las cooperativas de

ahorro y crédito , en los bancos privados y en las instituciones financieras externas(Quijano, J. (1999) . El sistema financiero uruguayo en los noventa. AEBU. Montevideo



En este segundo punto, Uruguay no ofrece ventajas, obviamente,con respecto a plazas financieras internacionales pero tampoco enrelación con Buenos Aires. En términos generales, la incorporación denuevos servicios e instrumentos se ha hecho, tradicionalmente, concierto rezago (y quizá como reflejo) con respecto a Buenos Aires.

En cuanto a los costos operativos, medidos en relación a losactivos totales, entre los años 1990 y 1995 la relación era de 2% enAlemania, de 2,8% en Canadá, de 3% en Gran Bretaña y de 3,7% enEstados Unidos. Estos porcentajes, como se sabe, son indicadores,por una parte, de la eficiencia de las instituciones y, por la otra, de losaltos niveles de “bancarización” que caracteriza a esos mercados.Las mediciones hechas en 1998 por el autor para Argentina y Uruguayindican un mejor porcentaje para este último –en parte, quizá, por lamayor “bancarización” relativa atribuible a los depósitos de “noresidentes”- pero pone de manifiesto, también, que la relación eracasi el doble en los bancos uruguayos y más del doble en los argentinos,con respecto a las plazas de los países desarrollados. Estos númerossugieren que los aspirantes a la plaza financiera del Mercosur tienen,al parecer, mucho camino que recorrer.

2.2. Algunos elementos de la políticamacroeconómica de los noventa

En términos de política macroeconómica, los sucesivos gobiernosuruguayos en estos tres lustros han puesto especial énfasis, sibien con algunos matices, en estabilizar los precios internos.

Esta política, levemente insinuada a fines de los años ochenta, cobragran fuerza en los noventa. En parte, el gran desorden hiperinflacionarioargentino de fines de los ochenta y la adopción de la convertibilidadpor el gobierno de Buenos Aires en 1991, parecen haber influidosobre las autoridades uruguayas de la época.

El resultado fue el recurso al instrumento del ancla cambiaria, aligual que en la Argentina. Pero, a diferencia de su vecino, Uruguay adoptó



un camino más gradualista con un “deslizamiento contenido” del tipo decambio, de forma tal que operara de freno sobre el comportamiento delos precios de los bienes transables. El clásico desfasaje entre transables yno transables llevó a que la inflación demorara en ceder: luego de unpico superior al 100% a comienzos de los noventa el IPC tomó un caminodescendente y en 1992 se ubicó en 59%, en 1994 en 44%, en 1996 en24% y en 1998 había llegado a un dígito: 8,6%

Entre 1991 y 1994 Uruguay transitó a media agua entre laArgentina –con su rígida convertibilidad– y Brasil que deslizaba sutipo de cambio. La adopción del Plan Real en 1994, parecióencaminar a los tres países hacia una cierta convergencia, al menosen la política cambiaria y a mejorar las perspectivas del Mercosur,sobre todo después de Ouro Preto.

No obstante, en el orden interno la política de estabilizacióntenía efectos sobre el nivel de actividad, con consecuencias distintassegún los sectores de producción. El tipo de cambio operando comoancla –y, por lo tanto, rezagado con respecto al comportamiento delos precios internos– significaba un estímulo a las importaciones y undesestímulo a las exportaciones. Las organizaciones gremiales de laindustria y de los productores agropecuarios expresaron sus quejasdurante estos años solicitando o bien un cambio de política o bienuna compensación (vía reintegros para exportar, reducción de costosde insumos, menor carga tributaria, etc.), pero los gobiernosmantuvieron la política y contemplaron algunas de las demandas,que los gremios consideraron insuficientes.

En general, los conduc-tores de las políticas económicashan sido reacios a los estímulossectoriales aun cuando ha estadoen vigencia una módica devo-lución de impuestos indirectos,una significativa reducción de losaportes patronales a la seguridadsocial y un manejo de precios deciertos insumos clave, a través de

a diferencia de su vecino,Uruguay adoptó un camino

más gradualista con un“deslizamiento contenido”

del tipo de cambio, deforma tal que operara de

freno sobre elcomportamiento de losprecios de los bienes

transables.



las empresas públicas, parareducir los costos de producciónde la industria y del agro.

Además, se han adop-tado algunas políticas selectivaspara impulsar el crecimiento deciertos sectores, particularmente del forestal y del hotelero, en el primercaso como una opción para el uso de la tierra de baja productividady en el segundo como un instrumento de dinamización de la actividadturística, que creció de manera significativa en estos años.

La distorsión de precios relativos que provocó el ancla cambiariay la política de estabilización se puede apreciar observando laevolución de algunos precios clave de la economía. Tomando el Índicede Precios Mayoristas Manufacturero (IPMM) y estableciendo unparámetro igual a 100 para 1989, tenemos:

• el dólar se ubicaba en 96,2 en 1989 y en 66,6 en 1998;• el fuel-oil pasó de 96,5 a 57,9;• la energía para grandes consumidores, de 81.4 a 66.3• el agua, de 98,8 a 273,5;• el teléfono, de 96 a 120,5; y• el salario medio industrial, de 106,4 a 158,5.

Los tres primeros precios fueron deliberadamente manejadospor la política económica, el dólar para que operara de ancla y elfuel-oil y la energía para impedir que dos insumos básicos del sectorindustrial se encarecieran en dólares. Pero los otros precios, y entreellos el salario industrial, tuvieron un fuerte incremento en dólares. Elresultado fue una caída permanente del empleo industrial durante losaños noventa, lo cual contribuyó a elevar la tasa de desempleo de laeconomía. La caída del empleo industrial se acompañó, además, conla pérdida de participación de la industria en el producto. En 1991 elPBI industrial significaba el 25% del PBI total, pero al finalizar los añosnoventa el porcentaje era inferior al 20%.

No obstante, las debilidades generadas en el prolongado período

En 1991 el PBI industrialsignificaba el 25% del PBItotal, pero al finalizar los

años noventa el porcentajeera inferior al 20%.



de estabilización habían vuelto más vulnerable una economía como lauruguaya, al punto que la notoria pérdida de competitividad cambiariacon los países desarrollados (con índice 100 en 1988 el tipo de cambioefectivo real se ubicaba, a fines de los noventa, en 75,7) condujo a quese acentuara la concentración de las exportaciones uruguayas en susdos vecinos. En enero de 1999 la devaluación brasileña tuvo efectosdirectos (y también indirectos por el impacto sobre la Argentina) muygraves sobre la economía y la sociedad uruguayas.

La crisis económica reciente, que abarca desde 1999 hasta elprimer semestre de 2001, ha tenido efectos importantes sobre laproducción y sobre los hogares uruguayos. En 1999 el producto secontrajo 3,2%; en 2000 se redujo 1,3% y en 2001 se espera unanueva caída. Otro indicador de la seriedad de la crisis es la evoluciónde la tasa de desempleo que en el año 2001 se ubica en torno al15%, varios puntos por encima de la de períodos previos. Otrosindicador es la caída del ingreso de los hogares, medido en dólares.

Considerando los hogares de Montevideo, en el trimestre enero-marzo de 1999 el ingreso promedio era de 1465 dólares y en enero-marzo de 2001 había caído a 1250 dólares, descenso que afectamás a los sectores de menores ingresos. En efecto, si se toman lasestadísticas oficiales que refieren al ingreso de los hogares resultaque, medido en dólares, el límite superior del 20% de los hogares máspobres era, en enero-marzo de 2001, apenas el 81,6% con respectoal de enero-marzo de 1999. Por su parte el límite inferior del 20% delos hogares más ricos, en el mismo lapso, se había reducido al 85,3%.

2.3. La evolución de las preferencias políticasde los uruguayos

La grave situación económica de los últimos años ha tendido aacentuar, además, ciertas preferencias políticas de los uruguayos,que se vienen manifestando desde el fin de la dictadura militar

en 1985. Desde antes de la dictadura se perfilaba en el Uruguay un



sistema tripartito, con dos partidos “tradicionales” y una fuerzaemergente que aglutina a diversos sectores de izquierda, el FrenteAmplio. La primera elección democrática en noviembre de 1984, mostróque los dos partidos “tradicionales” eran fuerzas mayoritarias y que elFrente reunía 21%, con lo cual incrementaba algo su caudal respectoa la etapa previa a la dictadura.

El hecho más significativo en estos quince años en el planopolítico partidario, es la permanente reducción del caudal de los“tradicionales” y el continuo aumento del opositor Frente Amplio. Tantoera ese aumento que antes de la elección de noviembre de 1999 lospartidos “tradicionales” modificaron la constitución e introdujeron elbalotaje convencidos de que, sin esa reforma, el Frente se alzaba conla victoria. En efecto, en la primera vuelta de la elección de noviembrede 1999 el Frente logró un cómodo primer lugar con el 40% de losvotos y uno de los “tradicionales” (el Partido Blanco) obtuvo su peorvotación histórica, con el 22%. En la segunda vuelta el Frente alcanzóel 45%, guarismo inferior al que lograron, unidos, los dos“tradicionales”.

Surge entonces la posibilidad de que en la elección de noviembrede 2004 una nueva fuerza política –con un programa, un discurso yreferentes ideológicos distintos al de la coalición que gobierna en elpresente– ocupe el gobierno y encarne una renovación de dirigentes yde propuestas desde el poder.

3. LAS REGLAS DE LA ECONOMÍA PEQUEÑA EN UNPROCESO DE INTEGRACIÓN

A pesar de su pequeñez, Uruguay había logrado ciertodesarrollo industrial. Productor de bienes primarios y dematerias primas de origen agropecuario, que todavía en la

actualidad continúan gravitando de manera preponderante en laproducción y en las exportaciones, Uruguay expandió en cuatro dígitossu producción en varias ramas industriales y en algunos servicios.



Desde el punto de vista sectorial había alcanzado, en un nivelde dos dígitos, cierta diversificación industrial con presencia en lamayoría de las divisiones industriales, según la clasificación CIIU(alimentos, bebidas y tabacos: división 31; textiles y cuero: 32; papel:34; químicos: 35; minerales no metálicos: 36; fundición de hierro: 37y metalurgia: 38).

Como había ocurrido en otros países de América latina, tambiénen Uruguay la industria se había implantado principalmente paraatender al mercado interno. Las transformaciones del país entre 1970y 1990, tuvieron como eje central una nueva relación con los paísesvecinos. Varias de las industrias que producían para el mercado internocomenzaron a exportar hacia Argentina y Brasil, en el marco de dosacuerdos bilaterales firmados en 1975 y ampliados en 1985, (PEC,con Brasil y CAUCE con Argentina) que otorgaron preferencias en elacceso a mercados predominantemente cerrados. El resultado fue uncierto dinamismo exportador y la emergencia de algunos sectoresexportadores nuevos, sobre todo en los primeros años de vigencia.

De manera que el Mercosur no es un proyecto totalmente nuevopara Uruguay sino que es parte de un camino iniciado quince añosantes del Tratado de Asunción. La pregunta que se intentará respondera continuación es si el Mercosur -tal como ocurrió en la primera etapadel PEC y del CAUCE- contribuyó al desarrollo del sector industrial y ala exportación manufacturera uruguaya

Para contestar esta pregunta es preciso abordar el análisis desdeel rasgo más distintivo de la economía uruguaya: su pequeñez. Desdecualquier punto de vista Uruguay es una economía pequeña: conapenas 3 millones de habitantes y un producto de aproximadamente20 mil millones de dólares, muestra valores absolutos que están lejosde los umbrales de las economías medianas (15 millones de habitantesy 150 mil millones de producto). Pero además, en términos relativos,la economía uruguaya es sin duda pequeña en comparación con laeconomía brasileña e, incluso, la argentina.

La aproximación a una economía pequeña desde la definiciónque recurre a los valores absolutos permite identificar algunascaracterísticas específicas y también establecer comparaciones con



economías semejantes, por supoblación y su producto. Peropara el análisis de las relacionesentre una economía grande yuna pequeña, particularmentecuando ambas se encuentraninmersas en un proceso deintegración, resulta también deinterés definir el tamaño entérminos relativos.

En esta nueva aproxi-mación una economía pequeñapuede ser, sin duda, la uruguayacon respecto a la brasileña, la argentina en relación a la brasileña oincluso la mexicana en comparación con la estadounidense. Al incluirdentro de una misma categoría de “pequeñas” a economías tandisímiles no debe perderse de vista, sin embargo, que la “capacidadde respuesta” de Uruguay ante los estímulos que genera la integración,no es quizá la misma a la de la Argentina o la de México.

Este enfoque introduce dos complejidades adicionales a lashabituales en los estudios sobre economías pequeñas:– el primero se refiere a que un mismo proceso de integración

puede comprender a más de una economía pequeña, pero dedistinto tamaño relativo entre ellas;

– el segundo, que dos economías de distinto tamaño relativo entreellas, aunque ambas pequeñas con relación a otra más grande,pueden tener distinta “capacidad de respuesta” ante los estímulosde la integración y ante el “efecto de arrastre” provocado porla economía mayor.

Dicho esto, pasamos a analizar las reglas a las que respondeuna economía pequeña en un proceso de integración.

Desde cualquier punto devista Uruguay es una

economía pequeña: conapenas 3 millones de

habitantes y un producto deaproximadamente 20 mil

millones de dólares,muestra valores absolutos

que están lejos de losumbrales de las economíasmedianas (15 millones de

habitantes y 150 milmillones de producto).



3.1. Regla inversa entre el tamañoy el comercio exterior

La primera regla dice que existe una relación inversa entre eltamaño de la economía y la importancia del comercio exteriorpara la misma. En principio, una economía pequeña tiene un

coeficiente externo o de apertura (exportaciones+importaciones/PBI)más elevado que una economía grande, pues ésta suele destinar unporcentaje mayor de lo que produce a abastecer su mercado interno.En el texto El crecimiento económico de las naciones pequeñas, Kuznetsseñalaba que “el comercio exterior tiene mayor peso en la actividadeconómica de las naciones pequeñas que en la de las unidades mayores”.

Precisamente, esta regla se cumple en el Mercosur donde elcoeficiente de apertura de Brasil, en 1998, era 14,4%; el de Argentina19,4%, el de Paraguay 46% y el de Uruguay 31,6%. La consecuencia,entonces, es que la economía pequeña guarda relativamente másrelación con los mercados externos, tanto para colocar su produccióncomo para abastecerse.

3.2. Regla inversa entre la diversificacióny la dependencia

La segunda regla, que sedesprende de la primera, diceque una economía pequeña esmás dependiente del comercioexterior que una economíagrande. Ahora bien, ¿quécaracterísticas asume esa de-pendencia? La evidencia em-pírica sugiere que no todas lassituaciones son idénticas.

Una primera posibilidad

En principio, una economíapequeña tiene un

coeficiente externo o deapertura

(exportaciones+importaciones/PBI) más elevado que una

economía grande, pues éstasuele destinar un porcentajemayor de lo que produce a

abastecer su mercadointerno.



es que la economía pequeña, con un coeficiente de apertura relativamenteelevado (con independencia de que pertenezca o no a una zona enproceso de integración) presente una importante diversificación de sucomercio exportador e importador. En términos cuantitativos significaque ningún mercado representa más del 20% del coeficiente de apertura.Se dirá, en este caso, que la dependencia es baja.

Una segunda posibilidad es que la economía pequeña formeparte de una zona en proceso de integración y concentre, en dichazona, un porcentaje significativo de su comercio exterior. No obstante,en el comercio intrazona intercambia con varios de sus socios y noconcentra los flujos en ninguno de ellos. También aquí ninguno de lossocios comerciales representa más del 20% de su coeficiente deapertura. En este caso, la dependencia será moderada.

Una tercera posibilidad consiste en que la economía pequeñacircunscriba su actividad comercial en la zona en la cual se integra y,además, en un país grande de la misma. En este caso, concentra entreel 20 y el 40% del coeficiente de apertura en un socio comercial. Ladependencia será entonces elevada. Esta última situación es,precisamente, la de las economías pequeñas del Mercosur. El cuadro1, elaborado sobre la base de la división de la suma de lasexportaciones y las importaciones por el PBI, sin introducir correccionesque pueden derivarse del atraso cambiario, muestra varios aspectosde interés. Ante todo, es de notar los bajos coeficientes de apertura deBrasil, la economía grande, y de la Argentina, la economía intermediadel Mercosur. Incluso una de las economías pequeñas (Uruguay),cualquiera sea la aproximación del cálculo, presenta un coeficientede apertura reducido en comparación con otras economías pequeñas,cuyos coeficientes suelen superar el 50%. Los bajos coeficientes deBrasil y Argentina podrían significar, desde la perspectiva de los otrossocios, que las preferencias arancelarias derivadas de la integraciónles permitirían ingresar en los mercados grandes con menoscompetencia de la producción de terceros ubicados extrazona. Tambiénrepresentarían un arraigo en hábitos propios de una economía cerradaque, a lo largo del proceso de integración, podría manifestarse (sobretodo cuando el nivel de actividad interno se deprime) en trabas



paraarancelarias. El cuadro muestra también que las economíaspequeñas tienen una parte significativa de su comercio exteriorconcentrado en la economía grande y, en menor medida, en laintermedia. Tanto en el caso de Uruguay como en el de Paraguay,cerca de la mitad del comercio exterior está orientado hacia el sociogrande y el intermedio. En 1998 el 26,3% y el 20,5% del coeficientede apertura uruguayo estaba concentrado en Brasil y Argentina,respectivamente. Parece claro, entonces, que Uruguay tiene unadependencia elevada con respecto a los otros socios del Mercosur.

Cuadro 1

Coeficiente de apertura respecto del mundo,la región y el socio mayor

1990 1996 1998

Mercosur 12,2 15,1 16,3Brasil 11,6 13,5 14,4

Argentina 11,6 17,5 19,4 Argentina-Brasil 4,4 5,0

Uruguay 37,4 29,9 31,6 Uruguay-Brasil 8,2 8,3 Urug-Arg/Br 13,3 14,8

Paraguay 43,8 43,2 46,0 Paraguay-Brasil 15,6 14,3 Parag-Arg/Br 22,8 22,2

Fuente: elaborado con información de la ALADI



Finalmente, la cuarta posibilidad consiste en que la economíapequeña concentre su comercio exterior en la zona a la cual se integray, dentro de ella, en un solo país grande que forma parte de la misma,el cual representa más del 40% de su coeficiente de apertura. En estecaso la dependencia será muy elevada. Tal es el caso de México yCanadá con respecto a Estados Unidos, en el NAFTA.

2

3.3. Regla inversa entre el tamaño y la vulnerabilidad

E sta regla indica que una economía pequeña es más vulnerablea la acción de terceros países que una economía grande. Entérminos de las decisiones económicas, la vulnerabilidad

significa incertidumbre y, generalmente, la incertidumbre conduce a lapostergación de las decisiones.

Esta vulnerabilidad puede manifestarse de distintas formas yante diversos acontecimientos. Pero los más frecuentes son los siguientes:

– Con respecto al comercio internacional, puede ocurrir que:– los países desarrollados opten por proteger a ciertos

sectores internos, generando distorsiones en el comercioque impidan o dificulten el acceso de las exportacionesde la economía pequeña en esos mercados, o

– los países desarrollados otorguen subsidios a lasexportaciones y de esta forma distorsionen, de maneraglobal, la demanda y los precios de los bienes que laeconomía pequeña vende en el mercado mundial.

2 En 1998 los coeficientes de apertura de Canadá y México eran, respectivamente,

69,4% y 57,7%. El comercio con Estados Unidos, por su parte, representaba un55,8% del PBI de Canadá y un 46% del PBI de México. El NAFTA muestra que, en suentorno, la economía grande puede ejercer un poderoso efecto arrastre sobre laspequeñas. En el caso del Mercosur este fenómeno, si bien existe, parece ser de menorintensidad.



– Con respecto al comercio regional, puede ocurrir que:– la fuerte volatilidad en el nivel de actividad de la economía

grande, absorbedora de los bienes que exporta lapequeña, someta a esta última a contracciones yexpansiones de sus ventas con impactos en la produccióny el ingreso;

– ante descensos en el nivel de actividad y ante la presiónde agremiaciones internas, la economía grande recurraa restricciones temporales al comercio y aumente elimpacto negativo en la producción y el ingreso de laeconomía pequeña;

– la economía grande, generalmente con más recursos quela pequeña, se oriente hacia una política de incentivos asus exportaciones que redunde en un beneficio para susempresarios domésticos pero a costa de la producciónde terceros países y, particularmente, de la economíapequeña.

– la economía grande, hacia la cual dirige parte de susexportaciones la pequeña, acumule desequilibrios que,a la larga, conduzcan a inevitables ajustes cambiarios; o

– la economía grande, a los efectos de hacer máscompetitivas las ventas en el exterior, fomente variacionescambiarias con el propósito de impactar en los preciosrelativos.

3

Las dos primeras manifestaciones de la vulnerabilidad remitena las políticas agrícolas de la Unión Europea y de los Estados Unidos,países que a través de protección y subsidios a la exportación, handistorsionado el comercio internacional de buena parte de los bienesprimarios, con serias consecuencias para los países en desarrollo y

3 Al respecto dice Balassa: “Las variaciones en los tipos de cambio, ajustadas a las

modificaciones de los precios relativos, equivalen a cambios en los aranceles y en lossubsidios a las exportaciones” (Balassa, B. (1973). El segundo decenio para el desarrolloy la integración económica regional. BID-INTAL).



especialmente, por su mayordependencia del comercioexterior, para las economíaspequeñas. Las sucesivas rondasdel GATT y de la OMC no hanlogrado erradicar estas dis-torsiones.

Las otras cuatro manifes-taciones de la vulnerabilidadestán más vinculadas a los ámbitos regionales y a las relaciones, enesos espacios, entre los socios. La vulnerabilidad en la economíapequeña y el incremento de la incertidumbre provienen de dosvertientes: la primera se relaciona con el grado de inestabilidadestructural de la economía grande; la segunda, con las decisionesrestrictivas que adopte la economía grande (como por ejemplo, trabastransitorias al comercio, variaciones cambiarias) o con la amenaza osospecha de que esas decisiones restrictivas pueden ser adoptadas.

En el caso del Mercosur la situación, desde la perspectiva deuna economía pequeña, muestra altibajos. Pero parece no haber dudasen cuanto a que el período de mayor vulnerabilidad e incertidumbrepara la economía uruguaya se inicia en enero de 1999, cuando Brasilmodifica el tipo de cambio y Argentina inicia un largo procesodepresivo.

Sin embargo, las dificultades de acceso han estado presentesen distintos momentos y para una gama variada de productos. Enrelación con esto debe señalarse que si bien los aranceles fueronabatidos, no pasó otro tanto con las trabas paraarancelarias. En efecto,las trabas a productos uruguayos han sido tanto brasileñas (arroz,lácteos, etc.) como argentinas (motocicletas, estanterías metálicas, etc.)y si bien, por lo general, fueron transitorias, han convencido a muchosexportadores uruguayos de que, en la cuestión del acceso, la conductade los gobiernos vecinos es errática e inconveniente para el flujo denegocios.

Por otra parte, la relativa debilidad institucional del Mercosur yla tendencia a resolver los problemas en encuentros entre los

el período de mayorvulnerabilidad e

incertidumbre para laeconomía uruguaya se

inicia en enero de 1999,cuando Brasil modifica el

tipo de cambio y Argentinainicia un largo proceso

depresivo.



funcionarios de los dos países de mayor tamaño y de comunicarposteriormente las decisiones a los otros socios, elimina uno de losincentivos de la economía pequeña para incorporarse a un procesode integración, esto es, participar de las decisiones y aplacar laincertidumbre.

4

Ahora bien, ¿por qué la economía grande debería garantizarel acceso y convocar a la pequeña para que participe en lasdecisiones? La respuesta a esta pregunta remite a los objetivos decada socio, a los beneficios que espera obtener y a los costos queestá dispuesto a pagar. En un modelo de dos economías, una grandey otra pequeña, los incentivos económicos de la grande son escasospero, a la inversa, pueden ser muy relevantes para el pequeño. Encaso de que los incentivos fueran sólo económicos es muy posibleque “la integración no tenga lugar si los países son muy desigualesen tamaño”

5. Cuando la desigualdad es muy grande, se argumenta,

la integración también corre el riesgo de ser desigual. Pero, como sesabe, los procesos de integración no son sólo económicos sino quetienen un hondo contenido político que es, en definitiva, el que otorgaperdurabilidad al proyecto cuando las coyunturas económicas sevuelven adversas. En una economía grande, en ausencia de voluntadpolítica para impulsar un proceso de integración equitativo, el costode la integración, para la economía pequeña, muy probablementeresulte excesivo.

4 Sobre este tema decía Jacques Delors en 1991: “La única manera de que los países

pequeños no perciban no sólo su amor propio mancillado sino además su influenciadisminuida es que la Comisión Europea tenga siempre un papel importante. La Comisiónes el organismo que debe considerar con igualdad los problemas de cada país(…). Sien el futuro la Comisión perdiera importancia “eso se traduciría inmediatamente enperjuicio de lo que se denomina países pequeños(… )”. Citado por Hirsch M. (1992),“Estrategia y capacidad negociadora de un pequeño país en el proceso de integracióneuropeo; el caso de Luxemburgo”, en Pequeños países en la integración (1992). Ciesu-Fesur. Montevideo.5 Goyal, S. y Staal, K. (1999). The Polítical Economy of Regionalism. Tinbergen

Institute. Suecia, diciembre de 1999



3.4. Regla inversa entre la concentración comercial yla sustitución de mercados

C uanto mayor sea el porcentaje de comercio exteriorconcentrado en un mercado, más difícil resultará sustituir esemercado por otro. En un libro clásico sobre el comercio

internacional, Hirschman analizaba la relación comercial entreAlemania y Bulgaria durante los años 30

6 y extraía la consecuencia

de que Alemania podía prescindir en cualquier momento deBulgaria, sea como comprador o como abastecedor, sinresentimiento para la economía o el comercio de Berlín, pero queBulgaria no podía prescindir de Alemania. Se deduce así unasituación de relación asimétrica entre una economía grande y otrapequeña, que puede utilizarse en diversos ámbitos y circunstanciascon diversos propósitos:

– bélicos, como fue el caso de Alemania en esa circunstancia;– de negociación con respecto a terceros, en beneficio de la

economía grande;– de administración, por parte de la economía grande, de un

área en proceso de integración y con escasa injerencia de laeconomía pequeña.

Como es sabido, el comercio exterior de Uruguay depende delos países del Mercosur en mayor medida de lo que estos dependende Uruguay. En efecto, en 1999 tomando en cuenta la suma deexportaciones e importaciones Uruguay representaba apenas el

6 “El comercio de Alemania y Bulgaria, en 1938, representó un 52 y un 59%,

respectivamente, de las importaciones y exportaciones de Bulgaria, pero únicamente un15 y un 1,1% de las importaciones y exportaciones de Alemania. Estas cifras indicanque, aunque la misma cantidad absoluta esté comprendida en ellas, será mucho másdifícil para Bulgaria trasladar su comercio con Alemania a otros países que lo que serápara Alemania reemplazar a Bulgaria como mercado vendedor y fuente de suministros”(Hirschman, A. (1950). La potencia nacional y la estructura del comercio exterior. Aguilar.Madrid).



1,35% del comercio brasileñoy el 2,5% del argentino; noobstante, Brasil y Argentinasignificaban, en el mismo año,el 21,7% y 20,9%, respec-t ivamente, del comerciouruguayo.

Las cifras anteriores sonsuficientes como para poner enevidencia la asimetría. Sinembargo, es posible intentaruna calificación de dicha asimetría o una aproximación relativa ala misma, como se ve en el cuadro 2, que muestra la asimetríacomercial relativa en los casos de Uruguay con respecto a Brasil yde México en relación con Estados Unidos. Como puede verse, apesar de que la concentración mexicana en un solo mercado esclaramente superior a la de Uruguay, la asimetría relativa de esteúltimo resulta superior a la de aquél. Uruguay es, entonces, un clarocaso de asimetría absoluta y relativa, y todo cuanto se haga paraatenuar dicha asimetría, tanto en el campo de la integracióneconómica como en el de la toma de decisiones

7, será en beneficio

de la economía pequeña.

Uruguay es, un claro casode asimetría absoluta y

relativa, y todo cuanto sehaga para atenuar dicha

asimetría, tanto en elcampo de la integración

económica como en el de latoma de decisiones7 , será

en beneficio de la economíapequeña.

7Como ha señalado M. Hirsch, refiriéndose a la experiencia de Luxemburgo, “El esquema

institucional que ha prevalecido en la Unión Europea ha sido en verdad una ventajapara los pequeños Estados pues éstos tendieron a estar sobrerrepresentados. Obviamente,el principio de la estricta proporcionalidad no se ha aplicado ni para el parlamentoeuropeo ni en las representaciones de los cuerpos comunitarios (….) Puede entoncessostenerse que los Estados pequeños han aumentado considerablemente su gravitaciónen el entorno internacional al involucrarse en un curso de acción que he llamado lalógica de la integración” (Hirsch, M.; op. cit.).



Cuadro 2

Asimetría comercial relativa

País Coeficiente relativo

México (en relación a EE.UU.) 0,1283Uruguay (en relación a Brasil) 0,0622

Nota. Se considera que la relación simétrica entre el país A y el país B implicaque la participación del comercio (X+M) de cada uno en el otro sea idénticay, por lo tanto, el cociente entre ambas participaciones será igual a 1. Méxicorepresenta el 10,6% del comercio exterior de EE.UU. y éste representa el82,6% del comercio exterior de México. El cociente es, entonces, 0,1283. Enel caso de Uruguay con Brasil ocurre que Uruguay significa el 1,35% delcomercio exterior de su vecino y éste el 21,7% del comercio uruguayo. Elcociente resultante es 0,0622.Fuente: elaboración propia sobre la base de información de la ALADI y deEstadísticas Nacionales de Estados Unidos.

3.5. Regla de la mayor concentración relativa de lasexportaciones respecto de las importaciones

L a regla indica que en caso de concentración comercial, lasustitución será más factible para las importaciones que paralas exportaciones. Esto quiere decir que, en principio, el resto

del mundo tiene más “vocación vendedora” que “vocacióncompradora”. Este fenómeno, que suele tener carácter general en elcomercio exterior, es más evidente en el caso de la economía pequeña,cuyo “poder de mercado” es muy limitado o inexistente. Es decir, laeconomía pequeña no podrá hacer valer el tamaño de su mercadointerno ante terceros para que, a su vez, éstos abran sus mercados alas exportaciones de aquélla. Esta regla general se acompaña, además,de una comprobación empírica interesante: en varios ejemplos deprocesos de integración con liberalización comercial, la economíapequeña tiene más propensión a concentrar sus exportaciones en lossocios comerciales de lo que ocurre con sus importaciones.



Observado el fenómeno desde la economía pequeña laconcentración exportadora relativamente mayor puede deberse a lagama reducida de bienes que, en el caso de un país en desarrollo,constituye su oferta exportable. Es posible argumentar, también, quela mayor diversificación relativa de las importaciones de la economíapequeña puede deberse a que sus socios comerciales –sobre todo sise trata de países en vías de desarrollo, al igual que la economíapequeña– no dispongan de una oferta exportable muy amplia,particularmente en maquinaria y equipos o en bienes que incorporanalta tecnología, lo que obliga a buscar el abastecimiento en mercadosextrazona. No obstante, la regla parece cumplirse tanto para economíaspequeñas que se asocian a grandes en vías de desarrollo, como paraaquellas que lo hacen con economías desarrolladas. Un ejemplo clarode esto es el caso de Portugal durante los años en que fue miembro delEFTA (European Free Trade Association), la asociación de inspiraciónbritánica y contrapuesta a la Comunidad Europea. Sin duda, se tratade un caso interesante pues asociaba la economía más atrasada deEuropa Occidental con algunas de las más avanzadas, como GranBretaña, los países nórdicos y Austria.

8

En el caso de México y su asociación con el NAFTA se presentatambién una concentración de exportaciones hacia Estados Unidos yotra también importante, aunque menos intensa, en las importaciones

9.

Al mismo tiempo éste es, sin duda, el caso de Uruguay con respecto aBrasil, pues en 1999 destinaba el 24,9% de sus exportaciones haciael vecino del norte y recibía el 19,5% de sus importaciones. Sinembargo, en el caso de la relación de Uruguay con Argentina sepresenta un efecto de compensación: en 1999 la economía intermediadel Mercosur absorbía el 16,5% de las exportaciones uruguayas peroproporcionaba el 23,8% de sus importaciones. Consideradas en

8 Entre 1959 y 1970 las exportaciones de Portugal al EFTA, con respecto a las

exportaciones totales, pasaron de 17,8% al 35,4%. En el mismo período las importacionesde Portugal provenientes del EFTA aumentaron del 21,1% al 24,5%, con respecto a lastotales.9 En 1999 México destinaba el 88,4% de sus exportaciones hacia Estados Unidos y

recibía el 75,1% de sus importaciones desde ese mercado.



conjunto las dos economías másgrandes del Mercosur, resultaque en 1999 Uruguay pre-sentaba una concentraciónsemejante en las exportacionesy en las importaciones. De aquíse desprende la convenienciapara Uruguay de diversificar elorigen de sus importaciones.

3.6. Regla inversa entre el tamaño y la dependenciatecnológica relativa

La mayor diversificación relativa de las importaciones se sueleconsiderar un componente positivo de los procesos de integracióncomercial, pues puede interpretarse que, según la composición

de las importaciones, la economía pequeña no queda atrapada en elabastecimiento que proporciona la economía grande, particularmenteen productos que multiplican la eficiencia o la ineficiencia, como losbienes de capital o algunos bienes de alto contenido tecnológico. Laconcentración importadora se vuelve particularmente adversa para laeconomía pequeña cuando la grande presenta rezagos tecnológicosque podrían derramarse sobre el área en proceso de integración.

Hay que agregar que el Mercosur no ha tenido, en este terreno,una política de “beneficios compartidos” entre todos los socios, capazde derivar en importantes efectos dinámicos de la integración, y queel AEC para bienes de capital – que los demás socios han consideradoelevado- se asemeja más a una necesidad brasileña que a un objetivoplenamente compartido por todos

1 0.

La concentraciónimportadora se vuelve

particularmente adversapara la economía pequeñacuando la grande presentarezagos tecnológicos quepodrían derramarse sobre

el área en proceso deintegración.

10 Se desprende de aquí que –en ausencia de una política de “beneficios compartidos”-

la persistente preocupación de Uruguay por reducir los aranceles comunes para losbienes de capital y los planteos reiterados en esa dirección, van en el camino correcto.



Ahora bien, si se clasifica el comercio de los países del Mercosurpor su contenido tecnológico y se distingue entre bajo, medio y alto,se arriba a algunas conclusiones interesantes.

La primera es que las importaciones desde el Mercosur para loscuatro países, se ordenan de mayor a menor en bajo, medio y altocontenido tecnológico. La segunda es que las importacionesintrarregionales de alto contenido tecnológico, son estables en el casode Brasil y Argentina y, lo que resulta más interesante, tienenparticipación declinante respecto a las importaciones de alto contenidotecnológico desde el resto del mundo, para las dos economíaspequeñas. La tercera es que mientras en 1996 en Brasil lasimportaciones de alto contenido tecnológico provenientes del Mercosurapenas representaban el 2% de sus importaciones totales, en el casode Uruguay, si bien el porcentaje había caído cuatro puntosporcentuales desde 1990, llegaba al 26%.

1 1

Esta regla (punto 3.6.) refuerza la conveniencia de que Uruguaydiversifique el origen de las importaciones, particularmente las de altocontenido tecnológico.

3.7. Regla de la calidad del comercioasimétrica en el inicio

La séptima regla dice que en la economía pequeña la calidaddel comercio es inferior a la de la economía grande pero,mientras el proceso de integración avanza, la asimetría puede

irse reduciendo. Esta regla nos introduce en la consideración de losefectos dinámicos de la integración. En definitiva, lo que se planteaaquí es que la economía pequeña puede partir, al comienzo delproceso, de una situación desventajosa y, con el paso del tiempo,revertirla.

11 Ver Nagarajan, N. (1998), “La evidencia sobre el desvío de comercio en el Mercosur”,

en Revista Integración y Comercio, N°6. INTAL. Buenos Aires.



Ante todo es bueno señalar que el comercio intra Mercosur hacrecido, de manera significativa, para Argentina y Brasil y, en menormedida, para Uruguay

1 2. Ahora bien, ¿cuál ha sido la calidad de ese

comercio?La evaluación cualitativa puede realizarse recurriendo a distintos

indicadores. Una primera aproximación consiste en observar el pesode los bienes dinámicos en el comercio intrasubregional. Se entiendepor bienes dinámicos aquellos que ganan participación en el comerciomundial, por contraposición a los bienes estancados y a los bienes enretroceso.

Una segunda aproximación consiste en observar la evolucióndel comercio distinguiendo entre el intercambio intersectorial, elinterindustrial y el intraindustrial. A los efectos de este trabajo seescogerá este tipo de distinción en el entendimiento de que la calidaddel comercio en una región en proceso de integración, será mayor entanto que el comercio tome la forma intraindustrial.

Veamos tres manifestaciones de esta forma:a. Un primer aspecto está relacionado con el tipo de flujos

comerciales. La economía pequeña puede quedar sometida a flujospredominantemente intersectoriales, lo que quiere decir que mientrasla economía grande exporta a la pequeña bienes manufacturados,ésta le vende bienes primarios. Esta relación intersectorial suele serresistida por las economías pequeñas que se incorporan a los procesosde integración en busca, precisamente, de mejorar su perfil exportadory de incorporar valor agregado a sus ventas externas.

b. Es posible, asimismo, que la economía pequeña se orientehacia un intercambio interindustrial. Es decir, la economía pequeñaexporta la producción de algunas actividades industriales (por ejemplo,

12 Entre 1990 y 1999 Argentina multiplicó sus exportaciones al Mercosur por 3,1 y

Brasil por 3,2. Es de notar que en el mismo período las exportaciones de Argentina alresto del mundo se multiplicaron por 1,4 y las de Brasil por 1,5. Es interesante señalarque Chile, que no fue parte inicial del acuerdo y se relacionó de manera parcialposteriormente, muestra un cuadro exportador bastante semejante: las exportaciones alMercosur crecen 3,2 y las al resto del mundo 1,5 veces. En el mismo período lasexportaciones uruguayas al Mercosur se multiplicaron por 1,7 y al mundo por 1.



alimentos procesados y textiles)mientras que la economía gran-de, con una base de producciónmás diversificada, vende a lapequeña una gama amplia deotros bienes industriales.

c. Desde tiempo atrás seha sostenido, recurriendo a laexperiencia de los países euro-peos, que el tipo de intercambiocomercial que acarrea beneficios a todos los socios, grandes ypequeños, es el intraindustrial.

1 3

Según la evidencia reciente proporcionada por la ALADI1 4

, elíndice de Grubel y Lloyd, que mide el comercio intraindustrial conrespecto al comercio total de cada país, creció de 7,3 en 1990 a15,8 en 1999 en el caso de la Argentina; de 9,9 a 15 para losmismos años en el caso de Brasil; y de 6,1 a 11,5 en el caso deUruguay. Considerando el comercio de diez países de la ALADI, conla exclusión de México, la participación en el comercio intraindustrialglobal de los cuatro socios del Mercosur, evolucionó como se indicaen el cuadro 3. Estas cifras sugieren que la mayor parte del comerciointraindustrial corresponde a Brasil, a pesar de que se redujo suparticipación en la década pasada, pero el país que más vio crecer sucomercio intraindustrial fue Argentina.

Desde tiempo atrás se hasostenido, recurriendo a laexperiencia de los paíseseuropeos, que el tipo de

intercambio comercial queacarrea beneficios a todos

los socios, grandes ypequeños, es elintraindustrial.

13 B. Balassa, en el texto citado, sostiene: “Con frecuencia se han expresado temores

sobre los posibles efectos adversos que la integración puede tener sobre las industriasya existentes. Estos resquemores reflejan el supuesto de que la integración económicadaría como resultado una especialización interindustrial…” Estos temores han sidoinfundados en Europa porque “las pautas de ajuste que adoptaron los países de laCEE” se caracterizaron por la “especializacion intraindustrial”.14

En “El comercio intraindustrial en el intercambio regional”, en ALADI/sec/estudio130, diciembre 2000.



Cuadro 3

ALADI (exc. México): participación en el comerciointraindustrial global

1990 1999

Argentina 13,6 26,4Brasil 60,3 50,5Uruguay 2,2 2,1Paraguay 0,2 0,3Otros 23,7 20,7

Fuente: ALADI

Cuando se desagrega el comercio intraindustrial según regionespara la década del noventa, se percibe que el comercio intraindustrialde Argentina crece en las áreas contempladas, pero lo hace en mayorproporción en el comercio con la ALADI que, en buena medida, es unreflejo del comercio con el Mercosur. Brasil muestra una situacióndistinta: mientras que en 1990 el comercio con la ALADI era el demenor contenido intraindustrial, diez años después pasó a ser el demayor contenido intraindustrial, mientras ese tipo de comercioaumentaba levemente en los flujos con Estados Unidos y Canadá y seestancaba con la Unión Europea. Uruguay, por su parte, sólo muestraun comercio intraindustrial relevante en su relación con la ALADI, esdecir, con Argentina y Brasil.



Cuadro 4

Comercio intraindustrial según zona copartícipe

País 1990 1995 1999

Argentina conALADI 14,6 27,2 31,4EE.UU.-Canadá 9,7 12,4 12,0U. Europea 4,3 5,6 6,5

Brasil conALADI 11,2 22,0 26,5EE.UU.-Canadá 18,8 20,9 21,5U. Europea 11,3 11,2 11,5

Uruguay conALADI 12,5 21,1 20,8EE.UU.-Canadá 1,9 3,6 3,1U. Europea 1,4 1,6 1,8

Fuente: ALADI

Una pieza clave que explica esta evolución del comerciointraindustrial en el Mercosur es el acuerdo referido a automóviles yautopartes. Analizando el comercio por agrupaciones industriales en1998, el rubro maquinaria y equipo de transporte explica el 51% delcomercio intraindustrial en la región; los productos químicos el 16,1%;los artículos manufacturados (textiles, cuero y sus manufacturas, papel,madera, etc.) el 16,4%; y los productos alimenticios el 5%.

1 5

15 La pugna entre Argentina y Brasil por atraer inversiones hacia el sector automotor

(también conocida como la “guerra de incentivos”) explica, en buena medida, los flujosposteriores del comercio intraindustrial.



Esta aproximación a la calidad del comercio indica lo siguiente:– Uruguay elevó de manera significativa el carácter intraindustrial

de su comercio hacia el Mercosur;– en los otros mercados el comercio de ese tipo es prácticamente

insignificante;– en los flujos bilaterales con los vecinos el comercio intraindustrial

es mayor en el intercambio con Argentina que con Brasil.

Pero, ¿es éste un indicador concluyente de que se ha elevadode manera sustancial la calidad del comercio uruguayo? ¿TiendeUruguay a reducir la asimetría en la calidad de comercio con susvecinos? Para poder responder a esta pregunta es necesario poneratención en dos aspectos sumamente relevantes: las tendencias a laespecialización de la economía uruguaya y la evolución de la inversión.

3.8. Regla de la especialización con riesgodiversificado

Las economías pequeñas suelen ser economías especializadas.Esto quiere decir que dedican su energía intelectual y sus recursosal desarrollo de una gama reducida de bienes que, sin embargo,

con el paso del tiempo se convierten en altamente competitivos. Kuznetsha dicho al respecto que “la primera observación general es que laestructura de los países pequeños se muestra, típicamente, menosdiversificada que la de las unidades mayores. (Y que) la estructuraeconómica (…) de las naciones pequeñas está más concentrada enunos pocos sectores industriales”

1 6. Ahora bien, las ventajas que se

16 Los ejemplos europeos más notorios son la producción relojera de Suiza, la producción

láctea de Dinamarca y la producción papelera de Finlandia. Tanto Dinamarca comoFinlandia aprovecharon su especialización primaria para convertirse en muy eficientesproductores de máquinas para el sector lácteo o el forestal. Kuznets S. “El crecimientoeconómico de las naciones pequeñas”, en Robinson, E.A.G. Consecuencias económicasdel tamaño de las naciones (1971). Labor. Barcelona.



derivan de la especialización, para una economía pequeña, son notoriasporque ése es el camino hacia la escala adecuada y, por lo tanto, haciacostos unitarios competitivos. No obstante, la especialización puede serentorpecida cuando ciertas condiciones no se presentan.

3.8.1. Especialización y mercado de capitales

U na primera aproximación, que se apoya en la mayorvulnerabilidad de la economía pequeña, sostiene que laespecialización no tendrá lugar a menos que se logre

diversificar el riesgo. En este sentido debe tenerse en cuenta que laespecialización en un número reducido de bienes tiene también sucontracara de riesgo, es decir, las ganancias de la especializaciónpueden ser contrarrestadas por las pérdidas derivadas de unavolatilidad mayor en el PBI y en el ingreso. Éste es un punto interesanteen la teoría económica y remite al tema de la volatilidad en los procesosde integración.

Uno de los aspectos de mayor peocupación respecto de losprocesos de integración está relacionado, como se sabe, con lasfluctuaciones macroeconómicas. Se ha argumentado

1 7 que los procesos

de integración, al remover las barreras al comercio y alentar elmovimiento de capitales, provocan que los impactos de demanda seexpandan más rápidamente entre los países, con lo cual lasfluctuaciones cíclicas se encuentran más correlacionadas. A mayorinterdependencia, entonces, más proximidad en las fluctuacionescíclicas del área en proceso de integración.

La sugerencia de Frenkel y Rose, apoyada en la evidenciaempírica para una muestra de países de la OCDE, ha generado nuevosavances en el tema y no ha sido unánimemente admitida. Otros

17 Frankel y Rose, citado en S. Kalemi, B. Sorensen y O. Yosha: “Economic Integration,

Industrial Specialization, and the Asymmetry of Macroeconomic Fluctuations”, en FRB ofKansas, oct. 2000.



autores1 8

, también con apoyoempírico, encuentran curio-samente que en los procesos deintegración los altos niveles deespecialización se correspondencon fluctuaciones del productoque son menos simétricas. Estaconclusión, aparentementesorprendente, se apoya en la siguiente reflexión: los países seespecializan sólo cuando han logrado diversificar el riesgo. En casocontrario, la especialización no tiene lugar.

1 9

El principal instrumento de diversificación del riesgo que haceviable la especialización industrial se obtiene, según los autores, a travésde un mercado de capitales desarrollado. Cuando los desequilibriosexternos se consideran transitorios, es muy probable que el consumoprivado no presente grandes alteraciones porque el comportamientomás probable será el ajuste ex post por ahorro y desahorro

2 0. Pero no

ocurrirá lo mismo si la alteración es considerada como más permanente.En el caso, por ejemplo, que se anticipen fluctuaciones de este tipo(como las que podrían derivarse de un proceso de especialización en elmarco de un acuerdo de integración), los actores económicos no tomarándecisiones de especialización a menos que obtengan seguridadesadicionales, es decir, a menos que logren diversificar el riesgo.

¿Cómo se diversifica el riesgo? Una primera posibilidad consisteen que, a la par que se integra el mercado de bienes se produzca también

las ventajas que se derivande la especialización, para

una economía pequeña, sonnotorias porque ése es elcamino hacia la escala

adecuada y, por lo tanto,hacia costos unitarios

competitivos.

18 Kalemli, Sorensen y Yosha (2000) op.cit; y S.Kalemi,B.Sorensen y O Yosha: “Risk

Sharing and Industrial Specialization: Regional and International Evidence”, en WOPEC,mayo 1999.19

En opinión de Kalemli et al., “en un contexto de integración económica la medidanatural de la asimetría es aquella que cuantifica la pérdida potencial de bienestar debidaa las fluctuaciones asimétricas del PBI, en ausencia de mecanismos de diversificación deriesgo”. El aspecto central de la argumentación se encuentra, precisamente, en ladiversificación del riesgo que es inherente a la especialización.20

Los habitantes del país sujetos al shock transitorio venderán activos financieros (encaso de caída del ingreso) y los adquirirán (en caso de aumento) o solicitarán créditosy reducirán sus deudas, suavizando las variaciones en el consumo.



la integración de los mercados decapitales de los países en procesode aproximación, de forma talque los habitantes de cada unode los países operen indife-rentemente con activos financierosde su propio país o de los paísesasociados. Ocurrirá, entonces,una diversificación de activos quecontribuirá a neutralizar los shocks de demanda y a suavizar las variacionesen el ingreso de los distintos países.

Una segunda posibilidad, sobre todo cuando los mercados decapitales son débiles, remite a la iniciativa gubernamental y a laconcertación entre los gobiernos que procuran la integración. Esto puedeocurrir a través, por ejemplo, de compromisos confiables de todas laspartes respecto de la evolución de las variables económicas o, en casosmás extremos, a través de convenios de transferencias compensatoriasentre las partes para suavizar las fluctuaciones en los ingresos. Tambiénla especialización puede ser alentada por acción del gobierno y conpolíticas activas. Tal fue el caso, por ejemplo, de la Argentina que duranteel período 1993-1996 tuvo en vigencia un régimen por el cual las empresasque incrementaban sus exportaciones podían importar productos, de lamisma rama, por un valor equivalente y con arancel del 2%.

Es de notar que la causalidad se desplaza desde ladiversificación del riesgo hacia la especialización. En ausencia dediversificación, sea por acción del mercado de capitales o porque hayuna actuación gubernamental deliberada que aminora el riesgo, laespecialización se verá trabada y no se concretará una de lasprincipales ganancias que cabe esperar de la integración.

Desde la perspectiva de una economía pequeña como lauruguaya, parece claro que los mercados de capitales de la subregiónno han contribuido a diversificar el riesgo sino que, por el contrario,tomando en cuenta los antecedentes de los mercados de capitales deBrasil y Argentina, así como su mayor volatilidad con respecto a laplaza uruguaya, no parece ser un argumento convincente que una mayor

El principal instrumento dediversificación del riesgo

que hace viable laespecialización industrial seobtiene, según los autores,a través de un mercado de

capitales desarrollado.



integración entre los mercados de capitales del Mercosur contribuya adiversificar el riesgo. Parece claro, también, que la acción de losgobiernos no tuvo durante la década pasada un efecto compensatorio.

2 1

3.8.2. Especialización y restricciones al comercio

La especialización puede verse trabada, además, por la accióndeliberada de las economías de mayor tamaño en los procesosde integración. Esto ocurre con frecuencia en mercados con

comercio administrado, donde existe una fuerte presencia del comerciointrafirma y donde los roles de cada socio son asignados en lanegociación entre la empresa transnacional y el (los) gobierno(s) dela(s) economía(s) grande(s).

En el caso del Mercosur hay ejemplos de lo que aquí se menciona.El acuerdo sobre el Régimen Automotor no sólo ha estado sometido auna “guerra de incentivos” para atraer inversiones sino que, además, laeconomía pequeña ha estado y continúa estando sujeta a cupos paraexportar automóviles a los mercados vecinos. El cupo es, como se sabe,un instrumento perjudicial para la especialización y la escala.

3.9. Regla de la especializacióny las economías de escala

S i el proceso de integración conduce a que la economía pequeñase especialice, cabe esperar que la escala de las plantas seeleve y, por lo tanto, se reduzcan los costos unitarios de

producción. En tal caso se dirá que la economía pequeña ha logrado,

21 En diciembre de 2000, en Florianópolis , se tomaron medidas para alinear “a la

Maastrich” algunas variables macroeconómicas (déficit fiscal, endeudamiento público,inflación).



gracias al proceso de inte-gración, una escala en susplantas que las vuelve máscompetitivas en el ámbito re-gional y en el internacional. Lamayor especialización y laescala superior son efectosdinámicos de los procesos deintegración.

En el período previo a la firma del tratado de Asunción, lasrelaciones de Uruguay con sus vecinos se regían por el PEC (Brasil) ypor el CAUCE (Argentina). Como sus nombres lo indican, el acuerdocon Brasil estaba destinado a la “expansión comercial” y el que seestableció con la Argentina a la “complementación económica”. Estosacuerdos se firmaron en 1975 y se ampliaron en 1985, con el retornode la democracia. El fuerte vínculo comercial de Uruguay con susvecinos se estrechó en esos años, especialmente entre 1977 y 1981.

A diferencia de su inserción comercial global, con alto contenidoprimario exportador, Uruguay logró una inserción regional de contenidomás manufacturero, sobre todo en la relación con la Argentina, apartir de algunas industrias nuevas pero fundamentalmente de industriasque producían para el mercado interno y que lograron reorientar partede su producción a los mercados vecinos.

Se suele considerar que los acuerdos bilaterales fueron exitososporque Uruguay logró, en buena medida, un tratamiento diferenciadocomo país pequeño. “La racionalidad de la negociación consistió –comoseñala Berreta–

2 2 en lograr beneficios en los mercados vecinos pero

evitando exponer a las empresas uruguayas a la competencia en elmercado interno”. En los años de mejor desempeño del PEC y delCAUCE el coeficiente de inversión uruguayo trepó a valores que no sehabían visto en el pasado y que tampoco se registraron en el futuro.

A diferencia de su insercióncomercial global, con alto

contenido primarioexportador, Uruguay logróuna inserción regional de

contenido másmanufacturero, sobre todo

en la relación con laArgentina

22 “La ventaja de ser pequeño. Apuntes para una política comercial estratégica frente al

Mercosur”, en Berreta, N. (1992). Pequeños países en la integración. Fesur-Ciesu.Montevideo.



Pero, ¿Uruguay logró, por efecto de ese proceso de integración,elevar la escala de sus plantas? Dos trabajos de comienzos de losaños noventa –uno de Lorenzo y otro de Berreta y Paolino– llegaron ala conclusión de que el aumento de la escala no parece haber sidosignificativo en las ramas industriales y que los retornos se mantuvieronconstantes durante esos años analizados. La explicación de Berretaes, en verdad, poco alentadora; según él, Uruguay logró ventajas alnegociar con sus vecinos en la medida en que éstos percibieron queno existía “amenaza” alguna de la producción uruguaya, pues esta“amenaza” debería provenir de que se generaran especializacionesque convirtieran en grande algún sector del país pequeño.

2 3

La información disponible para el período 1990-9, en plenavigencia del Mercosur, sugiere precisamente que Uruguay no logróconvertirse en “grande” en sector alguno y que sus empresas -si bienredujeron sustancialmente sus costos para sobrevivir y ganar capacidadde competencia- continuaron operando con una escala semejante, ono sustancialmente diferente, a la del inicio del proceso de integración.

3.10. Regla de la inversión asimétrica

S egún esta regla, todo lo que ocurra con la especialización ycon el incremento de la escala de las plantas se reflejará en elcomportamiento de la inversión. Esto implica que el proceso

de integración es de utilidad para la economía pequeña si le permiteatraer inversiones (nacionales o extranjeras) que no se hubieranconcretado en ausencia del acuerdo de integración.

23 El argumento, como indica Berreta, corresponde a A.Dixit (1986). Issues of Strategic

Trade Policy for Small Countries. Princeton. En palabras de Berreta: “El caso de lanegociación de Uruguay con sus vecinos parece haber sido aquel en el que el tamañopequeño se convierte en una ventaja y no en una debilidad.(…) La ventaja deriva deque el país grande no espera recibir daño del pequeño competidor. Para ello es necesarioque sea creíble la promesa de permanecer pequeño, la promesa de no generarespecializaciones que vuelvan grande al país en algún sector”.



El reducido mercado de la economía pequeña es, como se sabe,una restricción que limita el proceso de inversión. El camino paralevantar esta restricción consiste en conquistar mercados externosaumentando las ventas. La integración es, precisamente, una forma deexportar hacia mercado próximos, que otorgan preferencias ycontribuyen a transitar el difícil sendero de “aprender a exportar”.

De manera que una forma de evaluar si la integración ha sidode utilidad para la economía pequeña consiste en observar si lainversión, en relación al producto, crece a medida que las economíasse van haciendo más interdependientes. Si el coeficiente de inversiónde la economía pequeña se eleva y se ubica, de manera sostenida, enun nivel superior al histórico, estaríamos en presencia del efecto arrastreprovocado por la absorción de la economía grande. Es de notar quesi bien la economía grande puede ejercer un efecto de arrastre sobreel coeficiente de la pequeña, de ahí no se sigue necesariamente quela relación entre la inversión y el producto, en las economías grandes,sea superior a la de las economías pequeñas. La evidencia empíricamuestra, precisamente, que no existe necesariamente una relación entrelos tamaños de la economía y del coeficiente de inversión.

No debe ignorarse, por cierto, que el coeficiente de inversiónpuede moverse en alza o baja, por múltiples factores, entre los cualescabe mencionar los siguientes: el nivel de actividad de la propiaeconomía y de las economías con las cuales el país tiene másinterdependencia comercial, la política económica del país, el momentodel ciclo según que las empresas dispongan de capacidad ociosa oestén trabajando a plena capacidad, la emergencia de actividadesnuevas o de avances tecnológicos que impulsen la transformación delas plantas, las expectativas de los empresarios, etc.

En el caso del Mercosur varios aspectos resultan de interés(cuadro 5). En primer lugar, Paraguay, que es la economía más pequeña(en términos de producto bruto), es la que muestra una relación másalta entre la inversión y el producto. En segundo lugar, Brasil, es decirla economía más grande, presenta también un coeficiente de inversiónelevado dentro del grupo, casi similar al de Paraguay. También esllamativa, en tercer lugar, la estabilidad del coeficiente de inversión



brasileño porque no evidencia variaciones entre los años previos alPlan Real (1991-94) y los posteriores (1995-99), y tampoco reflejatropiezos en 1995, cuando el “efecto tequila” alteró significativamentea otros países de la región.

Cuadro 5

Mercosur: formación bruta de capital fijo (% del PBI)

País 1991 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Argentina 14,2 17,1 20,0 17,9 18,5 20,1 20,7 19,7Brasil 20,1 19,1 20,3 20,5 20,4 21,5 21,5 20,0Paraguay 24,0 22,2 22,4 23,1 22,8 22,0 21,1 20,2Uruguay 11,4 12,4 14,1 13,5 13,8 14,5 15,2 14,5 13,2

Fuente: CEPAL. Informe Económico 1999-2000

La Argentina resulta el caso más claro de dinamización de lasinversiones en los años noventa. Con un coeficiente muy deprimido enlos años ochenta, Argentina lo elevó seis puntos porcentuales entre1991 y 1994, soportó el “efecto tequila” en 1995 y volvió a registraraltos niveles de inversión respecto al producto en los años posteriores,al menos hasta 1999. Este comportamiento se explica, sin duda, porla política de estabilización que dinamizó el consumo interno y el nivelde actividad. Pero puede sugerirse que el crecimiento del coeficientese debe, también, al efecto arrastre que ejerció en esos años laeconomía brasileña, sobre todo en algunos sectores con importanteimpacto multiplicador, como es el caso de material de transporte y devarias industrias alimentarias.

Con respecto a la inversión el caso de Uruguay es, sin duda, elmás decepcionante. En un contexto más amplio, tomando enconsideración a diecinuevepaíses de América latina y delCaribe, la relación entre in-versión y producto es, en los años

Con respecto a la inversiónel caso de Uruguay es, sin

duda, el másdecepcionante.



noventa, de apenas el 13,7% en promedio y sólo resulta más baja enHaití donde llega al 11,3%. El Mercosur no parece haber cambiadoesta realidad uruguaya, que se arrastra desde hace varias décadas,con la única excepción del impacto inicial del PEC y del CAUCE. Unaprimera visión del problema permite sugerir que si bien surgieron o sedinamizaron nuevas actividades con el Tratado de Asunción, otras sedeprimieron de manera significativa -tanto por la competencia desde elpropio Mercosur como también, en algunas ramas, por la competenciadesde el resto del mundo en un contexto de apertura unilateral. El efectoneto parecería que no se aparta de la tendencia histórica.

3.11. Regla del aprendizaje en la zonaen proceso de integración

Los países desarrollan procesos de integración, entre otras cosas,para incrementar sus flujos de comercio. Desde el punto de vistamicroeconómico la ampliación del número de empresas

exportadoras así como la incorporación de nuevas firmas, sueleconsiderarse como un indicador de éxito de la integración. Si bieneste efecto es relevante para todos los socios, lo es aun más para laeconomía pequeña.

Ahora bien, ¿ el número de empresas uruguayas que exportan haaumentado en los años noventa? De ser así podría sugerirse que el Tratadode Asunción ha tenido, entre otros efectos, el de enseñar a exportar aempresas que antes no existían o que sólo vendían en el mercado interno.Si bien la evidencia no es concluyente, el número de empresas exportadorasno parece haber aumentado entre 1990 y 2000; por el contrario, unporcentaje creciente de las exportaciones totales lo realizó una cantidadreducida de empresas, como puede observarse en el cuadro 6. Dichocuadro muestra, con claridad, la concentración de las exportaciones enun número reducido de empresas. En efecto, la concentración en apenascien empresas se eleva del 75 % a más del 80% de las ventas externas enlos años noventa. Si bien podría ocurrir que el 20% restante de las



exportaciones totales se dis-tribuyera en el año 2000 entreun número mayor de empresasque el 25% restante de 1990, estono parece factible sobre todo sise presta atención al hecho de quelas empresas con exportacionesmás reducidas, en la muestra delas cien mayores, realizan ventasexternas por montos pequeños. No parece haber evidencia, entonces, deun incremento significativo en el número de empresas exportadoras ni deque el Mercosur haya actuado como “área de aprendizaje” para unacantidad ampliada de actores.

Cuadro 6

Concentración de las exportaciones(en millones de dólares)

% en las exportaciones totales 1990 2000

Diez empresas más grandes 25,7 28,5Veinte empresas más grandes 38,1 43,0Treinta empresas más grandes 46,7 51,4Cincuenta empresas más grandes 58,8 62,2Cien empresas más grandes 74,7 81,2

Fuente: elaborado con información de MC consultores

Quizá pueda alegarse, en atención al reducido tamaño delUruguay y de sus empresas, que las exportadoras de la muestraincrementaron el monto promedio de la exportación anual. En efecto,las diez más grandes lo aumentaron de 43,5 a 65,4 millones de dólares

No parece haber evidencia,de un incremento

significativo en el númerode empresas exportadorasni de que el Mercosur haya

actuado como “área deaprendizaje” para unacantidad ampliada de

actores.



por empresa, entre 1990 y 2000. Y las cincuenta más pequeñas lohicieron de 5,4 a 8,7 millones de dólares entre los mismos años. Sibien la estimación se ha hecho en dólares corrientes, el incremento enel monto promedio parece relevante.

Lo expuesto no significa que las empresas exportadoras no hayansufrido cambios. Para indagarlo es útil comparar a las cincuentaempresas exportadoras más grandes en el año 1990, en 1995 y en2000. La evidencia sugiere que hubo cambios en los principales actores.De las cincuenta principales en 1990, nueve ya no tenían actividadexportadora en 1995 y el número había subido a dieciséis en 2000.Asimismo, de las cincuenta principales empresas exportadoras en1990, catorce habían reducido sus ventas en dólares corrientes en1995 y otras catorce lo habían hecho en el año 2000.

En una aproximación inicial al análisis por sectores, la informaciónsugiere que las empresas que abandonaron la actividad exportadora oredujeron sus ventas externas en la década pasada fueron las laneras,las comercializadoras de granos y algunas curtiembres, aunque esteúltimo rubro tuvo un fuerte crecimiento en producción y en exportación,en los noventa. El descenso de estas empresas esta más ligado a laevolución de las ventas al resto del mundo que al Mercosur.

La contracara del ejercicio anterior consiste en observar a loscincuenta principales exportadores en el año 2000 y preguntarsecuántos de ellos iniciaron la actividad exportadora en los años noventa.Diecinueve de los cincuenta exportadores más grandes no registrabanactividad exportadora en 1990 o, si lo hacían, no se ubicaban entrelos cincuenta más grandes de 1990. Estas cifras sugieren unarenovación importante entre las mayores empresas exportadoras.

Abordando en una primera aproximación el aspecto sectorial,los “nuevos exportadores” corresponden a empresas dedicadas amaterial de transporte (automóviles y motocicletas), a papel, a tabacoy, más recientemente, a madera. Con excepción de la madera, quetiene un mercado externo diversificado, los otros rubros se orientanbásicamente hacia los socios del Mercosur.

Un aspecto de interés por su relevancia sobre la economíauruguaya, se refiere al papel del Mercosur en los cambios ocurridos en



la producción y la exportación de carne bovina. Para abordar estepunto analizaremos la tasa de crecimiento de las empresastradicionalmente exportadoras, es decir, que ya eran exportadorasimportantes en 1990. En el cuadro 7 se observa el comportamiento delconjunto de las catorce empresas exportadoras mayores que registranla tasa de crecimiento más elevada en sus ventas al extranjero entre1990 y 2000. En él se advierten varios aspectos interesantes. Antetodo, nueve de las catorce empresas con mayor crecimiento exportadorse ubican en los rubros carne o cueros. Este resultado es reflejo de laimportante transformación de la ganadería vacuna uruguaya, sobre todoa partir de la segunda mitad de los noventa, como consecuencia de lacategorización de Uruguay como país “libre de aftosa sin vacunación”.

Cuadro 7Catorce empresas exportadorascon mayor tasa de crecimientoExportaciones en dólares corrientes entre 1990-2000

Empresa Rubro %

Frigorífico Canelones carne 255,1Curtiembre Branaa cuero 215,7Frigorífico Las Piedras carne 149,1Curtifrance cuero 129,2Fripur pescado 105,8Frigorífico Colonia carne 70,6Casarone arroz 66,4Paycueros cueros 51,6Frigorífico Nirea carne 49,7Conaprole lácteos 45,3Frigorífico Carrasco carne 27,6Frigorífico Tacuarembó carne 24,0Saman arroz 23,1Paylana textiles 21,3




Esta nueva realidad permitió el acceso a nuevos mercados(los del NAFTA y algunos asiáticos, como Japón y Corea) ycontribuyó a transformar la producción y la exportación de carnede Uruguay. En efecto, desde hace muchas décadas el número devacunos es de aproximadamente diez millones de cabezas. Conese acervo Uruguay producía una 340 mil toneladas de carne poraño, de las cuales destinaba 180 mil al consumo interno y 160 mila la exportación. Pero a partir de la declaración “libre de aftosasin vacunación” y del acceso a nuevos mercados, Uruguay modificósu “tasa de extracción histórica” (es decir, los años que debepermanecer un novillo en engorde antes de ser embarcado alfrigorífico) y la redujo, en números redondos, de algo más de cuatroaños a sólo tres. El resultado fue que, con los mismos diez millonesde cabezas, la faena aumentó en aproximadamente 100 miltoneladas: se destinaron al mercado interno las mismas 180 milpero 260 mil se exportaron.

En este caso, el Mercosur fue un protagonista de menorimportancia en la transformación de la ganadería vacuna uruguayaentre los años 1995 y 2000, no obstante que a fines de 2000 ycomienzos del 2001 la situación se modificó sustancialmente por elrebrote de la aftosa. El pronóstico indica que los mercados libres deaftosa estarán cerrados para Uruguay durante no menos de tres ocuatro años, por lo que en ese contexto la Unión Europea, MedioOriente y Brasil recuperan, entonces, un papel protagónico en lacomercialización de carne bovina de origen uruguayo.

Si se aborda el tema desde el punto de vista de los mercadosde destino el aprendizaje no parece haber sido idéntico en cadauno de ellos. En efecto, las exportaciones uruguayas hacia los tressocios del Mercosur presentan características distintas. Si se exceptúael caso de Paraguay, que es relevante en un rubro (tabaco), puesabsorbe toda la exportación uruguaya del mismo, en los casos deArgentina y Brasil se perciben perfiles distintos, como se observa enel cuadro 8.



Cuadro 8

Exportaciones sectoriales a la Argentinay Brasil en 1999Quince principales exportadores a cada mercado(en millones de U$S y %)

Argentina Brasil

Exportación total 368,9 % 557,1 %automotor 76,5 20,7 32,0 5,7papel 37,6 10,2 7,0 1,3caucho —— 27,8 5,0químicos y pinturas 4,8 1,3 9,1 1,6lácteos 6,4 1,7 73,9 13,3arroz —— 77,8 14,0cebada —— 39,7 7,1otros 33,1 9,0 17,2 3,1

Total de lasquince primeras 158,4 42,9 284,5 51,1

Fuente: elaborado con información de MC consultores.

Esta caracterización sintética de las exportaciones de Uruguayhacia sus dos vecinos de mayor tamaño, muestra que las ventas haciaBrasil tienen un importante contenido primario y alimenticio, aun cuandose registran también exportaciones manufactureras. En las ventas haciala Argentina el contenido manufacturero es más significativo, lo cualresulta compatible con el perfil

intraindustrial y, por lo tanto, de superior calidad de los flujosbilaterales argentino-uruguayos.



3.12. Regla de la diversificación exportadorade las empresas, como consecuencia del aprendizaje

Como la idea de aprendizaje lo indica, la zona en procesode integración debe servir como trampolín para que las empresasexportadoras inicien su actividad en la región y luego se proyectentambién hacia otros mercados. Entre 1990 y 2000 el Mercosurabsorbió productos exportados tradicionalmente a ese mercado,como los lácteos y el arroz, pero también surgieron nuevosexportadores entre los cuales cabe mencionar, entre los másdestacados, a los vehículos automotores, el papel, la cebada y eltabaco. Un hecho a destacar y que muestra que el aprendizaje noha derivado aun en diversificación exportadora de las empresas,es que la mayoría de los principales exportadores al Mercosurdestina la totalidad o un muy alto porcentaje de sus ventas externasa dicho mercado, lo que indica un grado de dependencia muyelevada de esas empresas.

El cuadro 9 muestra las treinta empresas con mayoresexportaciones hacia el Mercosur. Como puede apreciarse, ladependencia de las ventas externas con relación a las ventas alMercosur, para los treinta principales exportadores a ese mercado,llega al 70,5% y si no se tienen en cuenta los tres frigoríficos, quepresentan ventas externas más diversificadas, la dependencia seeleva al 81,4%. Analizada la dependencia desde el punto devista sectorial, en el rubro papel (dos empresas) llega al 100%;en tabaco (una empresa) al 100%; en material de transporte (cincoempresas) al 97,5%; en cebada (dos empresas) al 92,5%; enlácteos (dos empresas) al 67,5% y en arroz (tres empresas) al56,7%.



Cuadro 9

Treinta mayores exportadores al Mercosur por rubroTotal exportado y exportado al Mercosur en el año1999, en millones de dólares

Empresa Rubro Exp. Exp. al %totales Mercosur

1. Conaprole lácteos 94,3 66,3 70,32. Saman arroz 99,1 52,0 52,53. Monte Paz tabaco 47,4 47,4 1004. Santa Rosa autos 40,1 38,2 95,35. Oferol autos 35,1 34,4 97,96. Fanapel papel 30,3 30,3 1007. Cervecería cebada 26,9 26,9 1008. Montelur caucho 24,1 22,7 94.39. Parmalat lácteos 31,8 18,9 59,410. Ancap combustible 18,8 18,8 10011. Franco Urug, autos 17,0 17.0 10012, Casarone arroz 25,9 16,0 61,913. Ecasol autopartes 14,4 14,4 10014.ISUSA fertilizantes 14,4 13,9 96,515. Malteria cebada 16,3 13,1 80,216. Agrocereales arroz 15,1 11,4 75,917. American Ch.químicos 14,2 11,3 79,918. Frig.Colonia carne 29,3 11,1 37,819. Frig. Pul carne 51,4 10,6 20,720. Laja plásticos 11,4 10,3 90,521. Cinter metales 9,8 9,8 10022. Motociclo motos 9,6 9,6 10023. Ind. Mimosa papel 9,1 9,1 10024. INCA pinturas 8,5 8,5 10025. Paylana textiles 14,7 8,1 55,226. Sudamtex textiles 8,7 7,6 87,727. Frig. Canelones carne 62,9 7,5 12,028. Viñer caucho 8,3 7,3 87,929. Astilan vestimenta 7,3 7,2 99,030. Corob maquinaria 7,4 7,1 95,8

TOTAL 803,7 566,9 70,5TOTAL (sin frigoríficos) 660,1 537,6 81,4




Sin duda, el Mercosur estodavía un proceso reciente y losefectos de aprendizaje y diver-sificación sólo se logran enplazos prolongados. En talsentido, lo que aquí se habuscado –en cuanto a aprendizaje y diversificación- son indicios másque comprobaciones concluyentes. En términos de aprendizaje laevidencia sugiere que, si bien el número de empresas exportadorasno parece haber aumentado sino que, por el contrario, hay elementospara pensar que habría disminuido, en algunos sectores el Mercosurparece haber contribuido a un aprendizaje colectivo. En cuanto a ladiversificación exportadora de las empresas, los hechos sugieren queéste es un camino que aún no se ha comenzado a transitar.

Pero la debilidad en el aprendizaje y la carencia dediversificación no pueden desligarse de lo acontecido, en el casouruguayo, con la regla 8 (punto 3.8. Regla de la especialización conriesgo diversificado), la 9 (punto 3.9. Regla de la especialización ylas economías de escala) y la 10 (punto 3.10. La regla de la inversiónasimétrica). El pobre desempeño en ese campo es la causa que explicael comportamiento de las empresas exportadoras, tal como se ha podidover en las reglas 11 y 12 (puntos 3.11. Regla del aprendizaje en lazona en proceso de integración, y 3.12. Regla de la diversificaciónexportadora de las empresas como consecuencia del aprendizaje).

4. CONCLUSIONES Y DESAFÍOS

Un rápido repaso de lo expuesto en este trabajo permite concluirlo siguiente:

• El coeficiente de apertura de la economía uruguaya es máselevado que el de la Argentina y Brasil, como corresponde auna economía pequeña.

En cuanto a ladiversificación exportadorade las empresas, los hechos

sugieren que éste es uncamino que aún no se hacomenzado a transitar.



• La dependencia de la economía uruguaya, tanto enimportaciones como en exportaciones, respecto de sus vecinos,es significativa.

• La asimetría comercial relativa de Uruguay es muy elevada,incluso más que la de países que, como por ejemplo México,son en extremo dependientes de una economía más grande,como la de Estados Unidos.

• Uruguay tiene una mayor dependencia relativa con respecto alos otros países de la región, en cuanto a bienes de alto contenidotecnológico.

• Hay evidencias de intercambio intraindustrial, sobre todo entreUruguay y la Argentina, lo cual es un indicador de calidad decomercio.

• La especialización de la economía pequeña –por efecto delproceso de integración- parecería muy débil o inexistente, loque implica la ausencia de uno de los efectos dinámicosesperados del Mercosur.

• Uruguay no ha podido avanzar hacia mayores escalas deproducción y reducir, por esa vía, los costos unitarios.

• El coeficiente de inversión de Uruguay es el más bajo delMercosur y, tomando en consideración a los países delcontinente, sólo es superior al de Haití. El Mercosur no tuvo unimportante efecto de arrastre en el caso uruguayo o, si lo tuvoen algunas actividades, parece haber sido neutralizado por ladesinversión que se generó en otras.

• Visto el fenómeno desde la perspectiva de las empresasexportadoras, los resultados son compatibles con las conclusionesanteriores: no parecen haberse incorporado empresas alcomercio exterior sino que se acentuó una importanteconcentración en las cien exportadoras de mayor rango.

• En términos de aprendizaje la evidencia sugiere que, si bien elnúmero de empresas exportadoras no parece haber aumentadosino que, por el contrario, hay elementos para pensar que habríadisminuido, en algunos sectores el Mercosur parece habercontribuido a un aprendizaje colectivo.



• En cuanto a la diversificación exportadora de las empresas., laevidencia sugiere que éste es un camino que aún no se hacomenzado a transitar.

La debilidad del efecto arrastre de una(s) economía(s) grande(s)sobre otra pequeña o la neutralización de dicho efecto por la caídasimultánea de otras actividades, debe atribuirse a uno de estos factores,por lo menos:

• La ausencia de objetivos uruguayos en cuanto a la espe-cialización productiva de la economía pequeña y en cuanto ala escala de producción de sus plantas.

• Los problemas de acceso (aun en productos de tradiciónexportadora como el arroz en el caso de Brasil o las motocicletasen el caso de Argentina, para no mencionar los altibajos delacuerdo automotor), que fueron frecuentes a lo largo de ladécada pasada y tendieron a agudizarse apenas alguno de losvecinos mostró signos de que disminuía su nivel de actividad. Elacceso errático, como se sabe, es un generador de incertidumbrey, por lo tanto, alimenta la postergación de decisiones deinversión.

• La política económica estabilizadora apoyada en un tipo decambio que, durante varios años, se ajustó más lentamente quelos precios internos (de no transables e inicialmente también detransables) provocando una revaluación de la moneda local yuna inflación en moneda extranjera que redundó en un fuerteestímulo a la importación y en un desestímulo a la exportación.

• La política comercial que acordó la reducción de aranceles dentrodel Mercosur y practicó una reducción unilateral de arancelescon el mundo, lo que significó un claro estímulo adicional eindiscriminado a la actividad importadora. La ausencia de unapolítica comercial integral derivó en que la apertura arancelariano se acompañara de una defensa contra la competencia deslealde terceros (intra y extra zona). Es interesante comprobar que



mientras Argentina y Brasil fueron activos iniciadores de accionesantidumping en los años noventa, predominantemente contra elresto del mundo, Uruguay no inició acción alguna. En muchasramas industriales el reducido tamaño de las empresasuruguayas, en el mencionado contexto de la política económica,condujo a una presión insostenible que, a la postre, concluyócon cierres masivos de empresas y en fuertes procesos dedesinversión.

La triple combinación de la ausencia de objetivos por parte dela economía pequeña, la incertidumbre generada en los países vecinosy la política económica (y comercial) desfavorable a la producciónlocal y favorable a los bienes importados, mantuvo el coeficiente deinversión uruguayo en su muy bajo nivel histórico.

Hasta aquí las conclusiones.¿Cuáles son, ahora, los principalesdesafíos de Uruguay? El primero es de orden interno. En cualquierhipótesis de trabajo el Mercosur es y será un mercado de granrelevancia para la economía uruguaya: un mercado subregional querepresenta prácticamente la totalidad de los depósitos de “no residentes”en la plaza de Montevideo y aproximadamente el 50% del comercioexterior del país, y que no será sustituido ni siquiera en un largo plazopor otros socios comerciales u otros inversores de portafolio. Ladependencia del Uruguay respecto del mercado subregional, a lo sumopodrá atenuarse pero no reemplazarse. Por lo tanto, es preciso que lasociedad uruguaya logre cierto consenso respecto de los objetivosque el país debe perseguir y negociar persistentemente en el Mercosur,particularmente en cuanto la especialización industrial y la escala delas plantas, y a la especialización en servicios, fundamentalmentealgunos financieros.

El segundo desafío, serelaciona con la toma de deci-siones en el espacio subre-gional. El Mercosur de los“cuatro” de los primeros años haido derivando en el Mercosur de

La dependencia delUruguay respecto del

mercado subregional, a losumo podrá atenuarse pero

no reemplazarse.



los “dos”. Uruguay debe negociar para corregir esta situación. En talsentido, el avance en la institucionalización y, por lo tanto, en laemergencia de órganos comunes donde se realizan consultas y seadoptan las decisiones que afectan a todos los socios, es un aspectoesencial para atenuar la vulnerabilidad y reducir la incertidumbre.Este desafío implica convertirse en un actor de primera magnitud en elavance hacia la institucionalización subregional y obtener, en losespacios que ya existen y en los que se creen, una gravitación “a loLuxemburgo” en la Unión Europea.

El tercer desafío es obtener la garantía de acceso a los mercadosvecinos. Las dificultades para acceder a estos mercados vecinos hangenerado incertidumbre entre los exportadores uruguayos así comoentre los potenciales inversores, acentuando la vulnerabilidad de laeconomía pequeña. Sólo la certeza de acceso -en el auge o en ladepresión- otorga credibilidad a la integración y a la política de lossocios Ésta es, por cierto, una responsabilidad de todos los sociospero, fundamentalmente, puede considerarse una tarea de laseconomías relativamente más grandes cuyos mercados son el principalaliciente comercial y los que pueden desencadenar el efecto arrastre.Sin la seguridad del acceso el proceso de integración se hace inviablepara la economía pequeña y los costos de perseverar en el proyectosubregional resultan demasiado elevados.

El cuarto desafío consiste en atenuar la dependencia de los vecinosa través de la ampliación del Mercosur. El ingreso de nuevos socios alacuerdo de integración, la negociación en conjunto de preferencias conotras subregiones o países y los incentivos de la política económicainterna para fomentar las exportaciones hacia el resto del mundo, suelenser los caminos más transitados para diversificar el comercio y aminorarla asimetría. De esto se desprende que los siguientes objetivos sonprioritarios para una economía pequeña como el Uruguay: a) el ingresode Chile al Mercosur, a punto de concretarse en diciembre de 2000 enFlorianópolis pero frustrado por las conversaciones bilaterales entreWashington y Santiago; b) las negociaciones del Mercosur con los paísesandinos, con la Unión Europea y con el NAFTA; y c) los intentos uruguayosde abrir nuevos mercados.



El quinto desafío consiste en profundizar el Mercosur. Uruguaydebe perseguir una política de “beneficios compartidos” de manerade capturar algunos de los efectos dinámicos que son inherentes a losprocesos de integración. En ausencia de una política de “beneficioscompartidos”, la persistente preocupación de Uruguay por reducir losaranceles comunes para los bienes de capital y los planteos reiteradosen esa dirección, tienen un sólido fundamento y se convierten en unpunto de vital importancia para su economía. En materia de bienes decapital el Mercosur aprobó en Ouro Preto (1994) un AEC que representóun descenso para el caso de Brasil y un ascenso hacia esa meta parael caso de Uruguay. Acontecimientos recientes, derivados de lapersistente depresión argentina, motivaron la adopción unilateral porparte del gobierno de Buenos Aires del arancel cero para bienes decapital. Pero las idas y venidas en este terreno -que no significan unarevisión pensada y concertada de la política anterior ni, menos aún,representan una política de “beneficios compartidos”- podrían generarmás inestabilidad que certezas en un plano sumamente sensible.

1 ¿Cuáles son las características más importantes de la evoluciónde la econmía uruguaya en la década de los noventa? ¿Quépeculiaridades muestra esta economía con respecto a otras de la región?

2 En el texto se ha subrayado que las economías pequeñasgeneralmente tienen un elevado coeficiente de apertura externa ¿Quéimplicaciones tiene este hecho y cómo ha repercutido en el caso deUruguay?

3. ¿Cuál ha sido la contribución del Mercosur al crecimientodel comercio intraindustrial de Uruguay? ¿Por qué es deseable unaumento en esta forma de comercio?

4. ¿Cuáles han sido los beneficios económicos que ha obtenidoUruguay de su participación en el Mercosur?

5. ¿Cuáles son las principales debilidades de la participacióndel Uruguay en el Mercosur?

6. Identifique y explique los desafíos relacionados con laparticipación futura del Uruguay en el Mercosur. Estos desafíos, ¿tienenalgo que ver con las preocupaciones de la Argentina?

AUTOEVALUACIÓN


II

MÓDULO II

I I

UNIDAD 1

PARAGUAY. ESTANCAMIENTO ECONÓMICO YDESGASTE POLÍTICO EN LOS AÑOS DEL MERCOSUR

Módulo II / Unidad 1 185

1. INTRODUCCIÓN

L a economía paraguaya arrastra un largo período deestancamiento, con un crecimiento promedio anual nulo delPBI per cápita en los últimos veinte años y una tasa de

crecimiento negativa del PBI en los noventa. Este pobre desempeñoeconómico coincide con la apertura política iniciada en 1989. En elParaguay, los logros de esta apertura no se tradujeron en la emergenciade una nueva clase política proclive a la modernización del Estado yal cambio de un modelo económico agotado, lo que no ha permitidola dinamización de la inversión en los sectores productivos ni el aumentode la oferta exportable ante la apertura regional iniciada a partir delMercosur. La crisis financiera desencadenada en 1995, la recesión delos últimos tres años y el incremento del desempleo han llevado aldeterioro de la calidad de vida y al desencanto con el proceso dedemocratización del país.

En este ensayo se examina la situación económica y política delParaguay, su inserción en el Mercosur y sus perspectivas. El mismoconsta de tres secciones. La primera (punto 2. de este texto) presentala historia reciente del Paraguayy la contrasta con la de losdemás países de la región queadoptaron reformas económicasy políticas. La segunda (punto3. de este texto) describe laeconomía de la transición y latransición a la democracia en losaños noventa y el compor-

La economía paraguayaarrastra un largo períodode estancamiento, con un

crecimiento promedio anualnulo del PBI per cápita enlos últimos veinte años yuna tasa de crecimientonegativa del PBI en los

noventa.


186 Módulo II / Unidad 1

tamiento del país ante el advenimiento del Mercosur. La última (punto4. de este texto) plantea cuáles serán los desafíos políticos y económicosdel Paraguay en la próxima década.

2. UNA HISTORIA ECONÓMICA Y POLÍTICA RECIENTE

A l igual que los otros países de la región, la economíaparaguaya se caracteriza por su vulnerabilidad a los cambiosexternos y por la debilidad de sus instituciones para generar

incentivos y garantizar una economía predecible económica. Comopaís exportador de materias primas, de escasa diversificaciónproductiva y dependiente del ahorro externo, su economía está expuestatanto a las fuertes oscilaciones de los precios del mercado internacional,como a los vaivenes de los términos de intercambio y a los flujos decapitales. Al mismo tiempo, la existencia de mercados imperfectos eincompletos, la presencia de un Estado poco eficaz y poco eficiente, yla aguda desigualdad en la distribución de recursos e ingresos, hacenque las posibilidades para estimular las inversiones privadas y elcrecimiento sostenido sigan siendo limitadas.

Mientras que los demás países del continente -tras la crisis de ladeuda externa de los años ochenta y el fin de los regímenes militares-lograron cambios políticos y económicos significativos, Paraguay harealizado, hasta ahora, tímidas reformas dentro de su transición tardíae inconclusa a la democracia. No es sino hasta 1989 cuando se iniciala etapa de liberalización política, en un país sin referencia de vidademocrática en los últimos cincuenta años. Además, el cambio políticono es el resultado directo e inmediato de la lucha de la sociedad civily de los partidos de la oposiciónsino -principalmente- el corolariode la crisis desatada, dentro dela cúpula del poder, entresectores de las fuerzas armadasy del partido de gobierno.

No es sino hasta 1989cuando se inicia la etapa deliberalización política, en unpaís sin referencia de vidademocrática en los últimos

cincuenta años.



En esta transición prolon-gada no se han implementadotampoco los programas deestabilización y reforma delllamado “Consenso de Was-hington”, en parte porque laelite económica que controla elEstado se beneficia de un sectorpúblico sin transformación y,además, porque las condicionesque facilitaron las reformas enla región han estado ausentesen el Paraguay. Este país no se había caracterizado por contar conuna economía protegida mediante la implementación de la estrategiade industrialización por sustitución de importaciones; por el contrario,había sido alentado por las economías protegidas de los países vecinosa reexportar productos importados de extrazona a estos mismos países,lo que se traducía en elevados niveles de comercio no registrado(contrabando). Al mismo tiempo, la economía paraguaya tampocohabía experimentado crisis hiperinflacionarias, ni había sido dirigidapor una poderosa burocracia estatal.

Tomando en cuenta las semejanzas y las diferencias de Paraguaycon el resto de los países de la región, cabe preguntarse:– ¿cómo se explican el auge y la crisis del modelo económico?– ¿por qué la transición a la democracia ha sido muy prolongada

y con muchs altibajos?

El estancamiento económico de las dos últimas décadas es elresultado de la erosión de las instituciones que facilitaron el crecimientoeconómico en el pasado: la extracción intensiva de los recursosnaturales, la triangulación comercial y la apropiación de la renta delEstado. Por su parte, la prolongada transición deviene del difícil pasode un régimen autoritario-patrimonialista a un régimen democrático,con una sociedad civil débil. Estos dos temas se tratan en las siguientessubsecciones (puntos 2.1. y 2.2.).

El estancamiento económicode las dos últimas décadases el resultado de la erosión

de las instituciones quefacilitaron el crecimiento

económico en el pasado: laextracción intensiva de los

recursos naturales, latriangulación comercial y laapropiación de la renta del

Estado.



2.1. La crisis de un modelo económico

A lo largo de su historia, la economía paraguaya ha dependidode la explotación de sus recursos naturales -la fertilidad naturalde sus tierras, la extracción de la madera, y la utilización de

los recursos hidroeléctricos-, del comportamiento del mercadointernacional para los productos primarios de exportación, del sectorpúblico y, más recientemente, del comercio de reexportación otriangulación.

1

La economía paraguaya ha pasado por cuatro etapas sucesivasen las últimas décadas:1. un crecimiento económico moderado con una tasa anual

promedio de 4,2% en el período 1965-1973,2. un crecimiento acelerado de 9 % entre 1974-1981,3. un bajo crecimiento durante 1981-1988, con una tasa anual

del 2 %, coincidente con el fin de régimen autoritario, y4. un escaso crecimiento económico de 2,5% anual, entre 1989-1999,

coincidente con el período de transición política (gráfico 1).

1 Borda, Dionisio (1994). Auge y crisis de un modelo económico: el caso paraguayo.

Universidad Católica. Asunción.

Gráfico 1

Crecimiento del Producto Bruto Interno (en %)

Fuente: Elaborado con datos del BCP



El crecimiento sin prece-dentes durante los setenta segeneró a partir de dos procesos:la construcción de la centralhidroeléctrica binacional deItaipú y el boom de la soja y delalgodón, basado en la incor-poración de nuevas fronterasagrícolas, principalmente en el caso de la soja. Tanto la movilizaciónde recursos financieros externos para la obra hidroeléctrica con elBrasil como los altos precios internacionales de los rubros mencionados,permitieron un repunte considerable de la actividad económica. Desde1982, sin embargo, la economía doméstica comenzó a experimentaruna retracción sostenida, sin capacidad de recuperación en la etapade la transición democrática (1989-2000).

Desde el inicio de la década de los ochenta, la economíaparaguaya ha transitado por un prolongado período de estancamiento,que se ha extendido en los noventa. En la Encuesta Integral de Hogares(EIH) de 1997-1998

2 se señala que de una población económicamente

activa de 2,2 millones, el 5,4% estaba desocupada y el 20,3%subocupada.

3 En 1999, y con una fuerza laboral de 2,3 millones,

aumentó el desempleo abierto a 6,8% y se redujo ligeramente lapoblación subocupada a 17,6%.

4

En general, estas estadísticas revelan que alrededor de 25 decada 100 personas en edad laboral tienen problemas de trabajo.Pero quizás el fenómeno más interesante vinculado a la recesióneconómica de los últimos años sea la expansión de la categoría del

En síntesis, el 35% de lafuerza laboral tiene

dificultades de empleoexpresadas en

desocupación abierta,subocupación y

desocupación oculta.

2 Los datos previos sobre desempleo se limitan al área metropolitana de Asunción, ya

que la EIH abarca todo el país recién desde el período 1997-98.3 Algunos visibles: 5,7% porque no trabajan las jornadas completas en la semana

(menos de 30 horas) y otros invisibles: 13,4% porque trabajan jornadas completas peroperciben un ingreso menor al salario mínimo legal.4 De la población ocupada, 6,5% está en condición de subocupada visible y 12,3% de

subocupada invisible.



desempleo oculto.5 Durante 1998 y 1999 la desocupación oculta creció,

hasta situarse en alrededor del 10,5 % de la población laboral.6 En

síntesis, el 35% de la fuerza laboral tiene dificultades de empleo expresadasen desocupación abierta, subocupación y desocupación oculta.

El estancamiento económico, con las mencionadas elevadastasas de subocupación y desocupación, tiene su origen en unacombinación adversa de varios factores: los bajos niveles de inversiónproductiva y la escasa inversión en capital humano, la desigualdistribución de ingresos y recursos, el déficit fiscal, la crisis agraria yla caída del comercio de triangulación. A continuación, explicamos elcomportamiento de cada una de estas variables.

El coeficiente de inversión (inversión/PBI) es curiosamente muyalto en el Paraguay y prácticamente no ha sufrido variación en losúltimos treinta años: 23% en el período 1970-1979; 24,3% en 1980-1989 y 23,4% en 1990-1998 respectivamente

7. No es posible

mantener tal coeficiente con una economía estancada: o los datosoficiales no son correctos o simplemente la eficacia de la inversión esmuy baja. Para despejar esta duda, se ha clasificado a la inversión endos categorías: por un lado, se agrupan las inversiones del sectorprivado en maquinarias y equipos y las inversiones en construcción; y,por el otro, las inversiones públicas. La diferencia entre la década delochenta y noventa resulta clara. La participación de las inversiones enequipos y maquinarias en el PBI descendió de 10% a 7,8%, de lamisma manera que el coeficiente de inversión del gobierno tambiénsufrió una retracción de 5,6 a 4,9% del PBI. El único coeficiente deinversión que creció en este período es el de las construcciones: del13,0 % asciende a 14,7% del PBI.

8

5 Se entiende por tal a las personas que no estaban trabajando en los últimos 7 días y

que aceptarían trabajo si se le ofrecieran pero que no buscan porque se cansaron debuscar o no saben dónde buscar o no creen poder encontrar, según la definición deEIH.6 En términos absolutos, de 1998 a 1999 aumentaron de 237813 a 254513.

7 Cuentas Nacionales. Banco Central del Paraguay.

8 Borda, Dionisio. “Productividad y empleo en el Paraguay”, en Borda, D. y Masi, F.

(eds.) (2000). Los retos de la competitividad: gobierno, empresas y empleo en el Paraguay.CADEP. Asunción.



El escaso nivel de in-versión también se extiende alámbito del capital humano. Losgastos en educación y salud hansido bajos. En el período 1980-89 el país gastó sólo 1,1% delPBI en educación, medido comoerogaciones del Ministerio deEducación y Cultura; y 0,3% ensalud, es decir, en gastos delMinisterio de Salud Pública yBienestar Social. En el período1990-1998 el coeficiente deestos gastos sociales pasó del 1,4% del PBI al 3,6%, con un significativoaumento en educación (2,6%) pero aún reducido en salud (1%). Apesar de estos esfuerzos, Paraguay sigue teniendo muy bajoscoeficientes de gastos en salud y educación frente a los países de laregión, cuyas participaciones respectivas se sitúan por encima del 8%del PBI.

9

Tanto los indicadores de distribución de ingresos y recursos comolos de la pobreza también han empeorado en las dos últimas décadas.Los estudios recientes (Morley y Vos, 1996, BID, 1998) muestran queParaguay se encuentra entre los países de más alta desigualdad deingresos de la región y tiene uno de los coeficientes de concentraciónde tenencia de la tierra más altos del mundo. Los estudios concluyenque la pobreza en el área rural se expandió considerablemente,inclusive durante el período de crecimiento económico de la décadadel setenta. Según los datos de la última Encuesta de Hogares, 46%de la población se encuentra por debajo de la línea de pobreza (coningresos equivalentes a 43 dólares por mes) y 17% de la población se

Según los datos de la últimaEncuesta de Hogares, 46%

de la población seencuentra por debajo de la

línea de pobreza (coningresos equivalentes a 43dólares por mes) y 17% dela población se ubica por

debajo de la línea depobreza extrema (con

ingresos equivalentes a 20dólares mensuales).

9 Borda, Dionisio (2001). Presupuesto, política fiscal y desempeño económico. UCA/

CIDSEP. Asunción.



ubica por debajo de la línea de pobreza extrema (con ingresosequivalentes a 20 dólares mensuales).

10

Desde una perspectiva sectorial, la actividad agropecuaria –suprincipal base económica- mantiene su participación en torno al 26%del PBI; sin embargo, sufre una fuerte retracción en su tasa decrecimiento anual: de 4,5% en 1982-89, se reduce a 2,1% en el período1990-98. Un caso similar ocurre con la industria: la participaciónindustrial en el PBI inclusive disminuye de 16,3% a 15% y su tasa decrecimiento se contrae de 1,9% a 1% entre los dos períodos señalados.El sector de servicios y comercio se mantiene con una participaciónrelativamente estable (52%); sin embargo, a partir de 1995 experimentatambién una caída, primero por las sucesivas crisis bancarias desatadasa partir de ese mismo año y, segundo, por las restricciones brasileñas,tanto la ocasionada por la retracción de su economía y la devaluaciónreciente del real, como por las restricciones al comercio fronterizo.

Estas retracciones sectoriales han ido acompañadas porcambios en la estructura del empleo en los dos sectores másimportantes del sistema productivo del país: agricultura e industria.En la agricultura los sectores con uso intensivo de la fuerza laboralpierden gravitación frente a sectores con uso intensivo de capital.Igual proceso experimenta el sector industrial. Entre 1978-89 y 1990-98 las ramas de uso intensivo de mano de obra (como la fabricaciónde textiles y de calzados) disminuyen su participación sectorial. Encontraste crecen sectores intensivos en capital (como los alimentos).Este cambio en la relación producto-trabajo versus producto-capitaltambién se refleja en el valor agregado de la exportación: seincrementa la participación de los rubros intensivos en capital, comola carne, las semillas oleaginosas (soja) y aceites vegetales, y caenlos rubros intensivos en mano de obra, como fibras de algodón,maderas aserradas y manufacturas.

11

10 STP/ DGEEC. Encuesta Integrada de Hogares 1999.

11 Borda, D. (2000). Se excluyen los datos previos a 1989 por la baja calidad de la

información.



Al mismo tiempo, la situación del saldo fiscal se tornapreocupante en los últimos años. De una posición superavitaria en1989 y 1990, el saldo global se vuelve negativo, excepto en los años1993 y 1994, con una tendencia continua al deterioro. En 1999 lascuentas fiscales cierran con un déficit equivalente al 3,5% del PBI(gráfico 2), que tiene su origen en la caída de los ingresos tributariosy en la rigidez de la estructura del gasto público, y tiende al crecimiento:en el año 2000 el déficit trepa aun más, llegando a la cifra récord delperíodo de transición (4,1% del PBI).

Pero, a pesar de todo lo señalado, la economía paraguaya nuncaha sufrido una inestabilidad de precios o un desequilibrio de su balanzade pagos; históricamente ha sido una economía estable. En los añossetenta (1970-79) la inflación doméstica gira en torno del 11,1% promedioanual (gráfico 3); en los ochenta (1980-89), experimenta un ligeroincremento, llegando a un prome-dio de 20,8% anual, y durante latransición (1990-99) vuelve alnivel de 15,7% anual, con ten-dencia a la baja. En el año 2000(8,6%) ha tenido un ligero aumentocon relación a 1999 (5,4%).

Gráfico 2

Superávit o Déficit Fiscal% del PBI


la economía paraguayanunca ha sufrido una

inestabilidad de precios oun desequilibrio de su

balanza de pagos;históricamente ha sido una

economía estable.



Sin embargo, este desempeño macroeconómico ha significadoaltos costos para el sector productivo. La política de estabilizacióngeneró una sobrevaluación o apreciación del tipo de cambio, que hafavorecido al Estado como pagador de deudas en dólares e importador

Gráfico 3

Evolución de la inflación(en %)


Gráfico 4

Paraguay. Tipo de cambio real* Gs./U$S(1989=100)

Fuente: Banco Central del Paraguay - Fondo Monetario Internacional* Deflactado con IPC de los EE. UU.



de insumos, a expensas del sector exportador, que ha perdidocompetitividad con un dólar rezagado (gráfico 4). La moneda domésticaha estado sobrevaluada hasta mediados de 1998 aun en un entornode baja inflación; no obstante, a partir de la devaluación del real, elguaraní ha empezado a experimentar una depreciación más acelerada,debido a la intervención del Banco Central en el mercado cambiario.

12

La política de estabilización también ha sido criticada porprovocar el aumento de las tasas de interés, como resultado del uso delas Letras de Regulación Monetaria (LRM) del Banco Central delParaguay, instrumento utilizado para contener la oferta de dinero. Estasituación se ha traducido en elevadas tasas de interés y en un altocosto financiero para el sector productivo. Además, la buenarentabilidad de estos instrumentos sin riesgos no ha favorecido eldesarrollo de la oferta de crédito de mediano plazo para el sectorprivado. No se debe pensar, sin embargo, que las altas tasas de interéssean exclusivamente el resultado del uso de las LRM. Los crecientesniveles de morosidad, los elevados costos administrativos del sistemafinanciero, las restricciones y riesgos del sector real, y el escasodesarrollo del mercado financiero han sido, entre otros factores,responsables del mantenimiento de elevadas tasas de interés.

La política de estabilización, asimismo, ha resultado en lapostergación de las reformas orientadas a reducir los gastos corrientes.Este sesgo ha debilitado las inversiones en infraestructuras viales yde comunicación y de activos sociales (educación, capacitación ysalud). Para evitar el aumento del déficit fiscal y no correr el riesgopolítico de la reestructuración del gasto público, el Gobierno hapreferido congelar el aumento de las inversiones públicas. Ladeficiencia en el área de infraestructura física del país, como se verámás adelante, encarece aun más la producción del sector privado y,en consecuencia, resta competitividad a la producción agrícola y ala industria nacional.

12 Antes de 1989 existían tipos de cambio fijo y múltiple, y no se cuenta con estadísticas

de mercado confiables.



Por último, en los años noventa, la balanza de pagos -cuentacorriente, cuenta de capital y financiera, más errores y omisiones, conexclusión de la variación de reservas internacionales- todavía siguióregistrando saldos positivos, excepto en los años 1992, 1996, 1998y 1999 (gráfico 5).

13

Dos hechos de este período son llamativos. En primer lugar, lacuenta de errores y omisiones (componente de cierre de cuenta) tieneun fuerte peso sobre el total y refleja estimaciones de operaciones noregistradas. En segundo lugar, los valores de la exportación son altosporque incluyen estimaciones de exportaciones de productos nonacionales (reexportación) que superan con creces las ventas externasde productos nacionales, como se verá más adelante. Este relativobuen desempeño, sin embargo, debe ser bien interpretado porque elsaldo positivo de las cuentas externas no refleja la situación objetivadel sector real, o sea, la capacidad genuina de la economía paraguaya.

De todas maneras, desde 1995 se ha producido un notoriodescenso de las reservas internacionales: de un total de 1100 millonesde dólares a fines de dicho año, descendieron a 700 millones a finesdel año 2000

14. Igualmente, el comercio de triangulación

(reexportación) comenzó a declinar a partir de ese mismo año, a unritmo anual promedio de 11,5%. La disminución más significativa deeste comercio fue la experimentada en 1999: -25%.

15

En conclusión, la creciente dificultad fiscal, la contracción de lainversión pública y privada, la retracción agroindustrial y ladesaceleración del comercio de triangulación reflejan la crisis de unmodelo vigente durante muchos años, basado en el control de losrecursos naturales en manos de unos pocos y la administracióndiscrecional del Estado para generar renta y obstruir, en vez de alentar,la competencia tanto en el ámbito económico como político.

13 Los datos de la balanza de pagos anteriores a 1989 no son confiables, razón por la

cual se restringe el análisis al período correspondiente a los años noventa.14

Banco Central del Paraguay. Informe Económico Mensual. Marzo de 2001.15

Ídem.



2.2. El ocaso del régimen político

Contrariamente a lo que durante los años sesenta y setenta enAmérica latina se ha conocido como regímenes autoritario-burocráticos, el sistema político paraguayo vigente desde 1954

hasta 1989 se ha inscripto más bien dentro de un tipo de régimenautoritario más tradicional, en donde el poder militar sólo podía serejercido si era acompañado por el apoyo de un partido políticoimportante y a partir de un personalismo de tipo patrimonial, como lofue la dictadura de Alfredo Stroessner.

El Partido Colorado, uno de los dos partidos tradicionales delpaís, otorgaba legitimidad al caudillo movilizando políticamente a susmilitantes y el caudillo devolvía los favores mediante la creación deuna amplia red de clientelismo dentro de la administración pública. Almismo tiempo, el partido de gobierno actuaba como principal controlde la sociedad civil y de cualquier oposición seria al régimen político.En cuanto a las fuerzas armadas, la politización de las mismas (todoslos oficiales debían pertenecer al partido de gobierno) y el otorgamientoprivilegiado de grandes negocios comerciales actuaban como freno atodo tipo de insurrección. Así se conformaba una tríada en el poder:Partido Colorado–Fuerzas Armadas–Gobernantes, en la cual este últimoactuaba como árbitro absoluto de los conflictos internos de los brazos

Gráfico 5

Evolución del Saldo de la Balanza de Pagos(% del PBI)




político y militar del régimen.Esta alianza, además, eraalimentada por un sistema deprebendas muy especial quebeneficiaba a los principaleslíderes políticos y militares conlos principales negocios delEstado y con las actividades dela economía informal o delcontrabando

16.

También existieron otros factores que fueron otorgandolegitimidad al régimen autoritario tradicional en Paraguay. En primerlugar, un programa estricto de saneamiento fiscal y monetario aprincipios de la década del sesenta devolvía una fuerte estabilidad ala economía paraguaya, luego de casi dos décadas de desequilibriosmacroeconómicos. Si bien esta estabilidad fue acompañada, en unprincipio, por un crecimiento muy modesto del PBI, el boom económicode los años setenta se constituía en un formidable factor deacompañamiento a esta estabilidad, incrementando sustancialmentelas bases de legitimidad del régimen autoritario.

En segundo lugar, la política internacional inaugurada por elcaudillo autoritario había sido de un apoyo incondicional a los EstadosUnidos en su lucha contra la Unión Soviética y, por lo tanto, de unafuerte prédica anticomunista. Esta posición, más el hecho de manteneruna democracia de fachada mediante elecciones amañadas en formaperiódica, le permitieron al régimen recibir ayudas bilaterales y deorganismos multilaterales , traducidas en montos considerables paraobras de infraestructura física y de servicios básicos, de los cualesParaguay era uno de los más carentes de la región. El régimen

Así se conformaba unatríada en el poder: Partido

Colorado–FuerzasArmadas–Gobernantes, enla cual este último actuabacomo árbitro absoluto de

los conflictos internos de losbrazos político y militar del

régimen.

16 Para una caracterización del régimen político de Alfredo Stroessner, véase Abente,

Diego. “Stronismo and Post-Stronismo and the Prospects for Democratization”, en WorkingPaper No. 119. March, 1989. Kellog Institute. University of Notre Dame. Y Masi,Fernando (1989). Stroessner: la extinción de un modelo político en Paraguay.Intercontinental Editora. Asunción.



autoritario, además, iniciabauna diversificación de susrelaciones diplomáticas y comer-ciales con países europeos y delLejano Oriente, que tambiénresultaron claves en términos deayuda financiera. Una com-binación de diversificación delas relaciones comerciales conuna política internacional debajo perfil y alineada con losEstados Unidos, asociada a laventa de una imagen de es-tabilidad política y económica, permitieron al régimen autoritariodesviar la atención y las críticas que podía generar.

17

En tercer lugar, esta suerte de aislamiento benévolo practicadopor el régimen autoritario de Paraguay, justamente para favorecer susplanes de dominación política interna, era a su vez ayudada por laexistencia de sistemas políticos autoritarios en la región o de gobiernosciviles débiles, que no permitían el afianzamiento del sistemademocrático. Así, Brasil, principal aliado político y económico delParaguay a partir de los años setenta, se encontraba bajo un régimenmilitar desde 1964, en tanto que en la Argentina se alternaban losregímenes civiles y militares. Además, Uruguay y Chile, países de mayortradición democrática en la región, también caían en los años setentabajo dictaduras militares.

Los cambios ocurridos en la década del ochenta son los queexplican en buena parte el desgaste y la eventual desaparición delrégimen autoritario en Paraguay. Por un lado, la culminación de lasobras de la hidroeléctrica binacional y la caída de los preciosinternacionales del algodón y la soja llevaron al país a una contracción

Una combinación dediversificación de las

relaciones comerciales conuna política internacionalde bajo perfil y alineadacon los Estados Unidos,

asociada a la venta de unaimagen de estabilidadpolítica y económica,

permitieron al régimenautoritario desviar la

atención y las críticas quepodía generar.

17 Ver Masi, Fernando. “El contexto internacional en la transición a la democracia”, en

Abente, Diego (coordinador). Paraguay en transición (1993). Editorial Nueva Sociedad.Caracas.



económica importante que revelaba el agotamiento del modeloproductivo agrario, con sus secuelas de desempleo, desplazamientosmigratorios y aumento sostenido de la economía informal. Luego demás de veinte años de estabilidad macroeconómica, también sedebilitaba el signo monetario, se deprimían las reservas internacionalesy se producía una acumulación importante de la deuda externa enmora. Hacia finales de los ochenta, la inflación alcanzaba niveleshistóricos altos y se resentían las cuentas fiscales.

Una modificación de las prioridades de la política exteriornorteamericana “descubría” al Paraguay –a mediados de los ochenta–como una de las dictaduras más largas de Sudamérica, lo que setradujo en una presión democratizante que se manifestó en sancionescomerciales y en el corte o reducción de la ayuda financiera bilateraly multilateral. Los países europeos se unían a esta presión, con susesperables consecuencias financieras. Solamente los países del esteasiático (varios de ellos todavía bajo gobiernos autoritarios) seguíanmanteniendo una relación diplomática cordial con el régimenparaguayo sin interrumpir la cooperación técnica y financiera. De todasformas, el aislamiento “benévolo” practicado por el régimen autoritarioparaguayo se transformaba rápidamente en una fuerte política deaislamiento de la comunidad internacional hacia el mismo régimen.

Este nuevo aislamiento “maligno” era, asimismo, reforzado porla vuelta de los regímenes democráticos en América del Sur en losaños ochenta. Así, por ejemplo, se instalaban gobiernos democráticosen Brasil y Argentina, países que conjuntamente con Uruguay iniciabanun proceso de integración regional novedoso que excluía al Paraguaypor las características de su régimen político. Aun cuando por razonesde política comercial y de política exterior Brasil se abstenía de criticarpúblicamente al régimen autoritario paraguayo, el nuevo gobiernocivil argentino censuraba al gobierno paraguayo de una forma abiertay vehemente y presionaba a favor de una apertura política en el país.

Sin embargo, el factor detonante que provocaba la salida delrégimen autoritario en el Paraguay se originaba en una crisis políticainterna que socavaba las bases del contrato inicial de Stroessner conel Partido Colorado y las Fuerzas Armadas. Al no seguir respetando



las reglas del juego de la tríadaen el poder –que significaba unaindependencia relativa de losactores principales– las accionesdel caudillo gobernante y de suentorno más próximo llevaron auna división profunda del par-tido de gobierno y, por ende,de las Fuerzas Armadas unidasen matrimonio político con él.

El régimen autoritario quegobernó entre 1954 y 1989 hadejado un Estado vacío, con casi ninguna institucionalidad efectiva,con escasa capacidad de control y supervisión, con fuertes limitacionespara la formulación de políticas y estrategias públicas, y con un interésmínimo en la equidad social. La vigencia durante 35 años de esterégimen político ha sido el resultado de una relación Estado-sociedadcaracterizada por:

1. Un sistema de defensa nacional en que el Ejército era aliado deun partido político, se mantenía leal a una persona que ejercíael poder y se convertía además en el árbitro de todos los otrosespacios de poder.

2. Un sistema de seguridad interna en el cual las fuerzas policialesse convertían en el principal instrumento de represión del régimenautoritario.

3. Estructuras político-partidarias y parlamentarias totalmentesometidas al poder del dictador, con exclusión de aquellasfuerzas políticas que no aceptaban ser parte del juego políticoformal del régimen autoritario.

4. Un Poder Judicial meramente figurativo y dedicado a resolverproblemas mayormente administrativos que no implicabanconflictos o disputas.

5. El ejercicio de una política exterior o de relación externa deperfil bajo que mantenía aislado al país de la arena

El régimen autoritario quegobernó entre 1954 y 1989ha dejado un Estado vacío,

con casi ningunainstitucionalidad efectiva,con escasa capacidad decontrol y supervisión, con

fuertes limitaciones para laformulación de políticas yestrategias públicas, y con

un interés mínimo en laequidad social.



internacional. Esta política de aislamiento no impedía ladiversificación de las relaciones comerciales del Paraguay -diversificación que ha sido funcional a su modelo económico-aunque sí implicaba la ausencia de una política y de estrategiascomerciales que sirvieran a una inserción exitosa del Paraguayen el mercado regional e internacional.

6. La existencia de una economía de la abundancia,18

caracterizada por tierras fiscales vírgenes distribuidas a lapoblación rural, el boom de la producción y comercializaciónde la soja y el algodón acompañado de precios internacionalesfavorables, el significativo impacto de la obra hidroeléctrica deItaipú sobre el consumo y ciertos renglones productivos, y ladisponibilidad de créditos externos baratos. Esta economía dela abundancia coexistía, a su vez, con una cultura rural derequerimientos materiales mínimos.

7. Una sociedad civil desarticulada formada por una poblaciónmayormente rural, aislada entre segmentos y regiones, con muyescasa organización y con demandas dispersas, la más visiblede las cuales era el recurso de la tierra. Como parte del paisajesocial, la clase obrera y empleada era reducida y la clase mediaapenas emergente.

3. LA TRANSICIÓN POLÍTICA, REFORMASECONÓMICAS Y EL ADVENIMIENTO DEL MERCOSUR

L as sucesivas crisis internas del partido de gobierno y laincapacidad de la oposición política para convertirse enalternativa no permitieron un manejo renovado del Estado y de

la administración pública en Paraguay. Al mismo tiempo, un tipo de

18 Ver la caracterización de la “economía de la abundancia” en Borda, Dionisio.

“Economía y Estado en la transición”, en Mercosur, integración e identidades. AEP.Asunción, octubre 1995, pp. 64-66.



conducción política tradicionaly poco apartada de los cánonesdel régimen autoritario pasado,se mostraba ineficaz para hacerfrente a una agudización cre-ciente del estancamiento eco-nómico con sus secuelassociales. Las reformas econó-micas y del Estado implemen-tadas han sido parciales ysegmentadas, perdurando dé-ficit históricos en el manejo de las finanzas públicas y en la coberturade los servicios básicos de la población paraguaya. Con una economíaen rápido deterioro, el aprovechamiento de la apertura regional apartir del Mercosur ha sido escaso, por no decir casi nulo, y hanpersistido la actividad comercial y de triangulación, antes que laproductora y exportadora.

3.1. La transición política

C on el fin del régimen autoritario, a partir de 1989 secomenzaban a experimentar cambios. La tríada Ejército-Partido Colorado-Gobernantes se mostraba disfuncional a la

apertura política y a los esfuerzos de democratización. La funciónrepresiva de la Policía era gradualmente reemplazada por otra deseguridad ciudadana y se creaba un nuevo Poder Judicial, aunquetodavía no actuaba de manera muy expeditiva ni imparcial. A partirde la promulgación de una nueva Constitución Nacional en 1992, lospoderes del Estado adquirían mayor independencia, a la vez que lasestructuras polí t ico-partidarias se manejaban sin la tutelagubernamental.

La sociedad civil, aunque todavía no muy fuerte en su influenciay control sobre el Estado, aparecía más organizada y con capacidad

Con una economía enrápido deterioro, el

aprovechamiento de laapertura regional a partir

del Mercosur ha sidoescaso, por no decir casinulo, y han persistido laactividad comercial y de

triangulación, antes que laproductora y exportadora.



de movilización para expresar sus demandas, tanto en los sectorescampesino y obrero como empresarial, y de organizacionescomunitarias. Las demandas de la sociedad civil se fueron multiplicandoa medida que se produjo un rápido deterioro de las condicioneseconómicas y que los gobiernos de la transición se mostraron incapacesde diseñar políticas, priorizar metas e implementar medidas para hacerfrente a la desaceleración económica y el deterioro de la situaciónsocial.

La apertura política permitió elecciones libres y limpias en elpaís, lo que significó que la oposición política fuera ocupandoespacios importantes tanto a nivel de los gobiernos locales comodel Parlamento Nacional. Un mayor equilibrio electoral entre lasfuerzas políticas ha contribuido al inicio de un importante procesode democratización y, de un modo más modesto, dentro de lasmismas estructuras político-partidarias. El mayor equilibrio entre lospoderes del Estado también ha colaborado con el proceso dedemocratización.

Sin embargo, la falta de alternancia en la conducción delgobierno (Partido Colorado) desde 1989 y la aparición de una nuevaamenaza autoritaria (oviedismo) en la segunda mitad de la décadadel noventa no permitieron, por un lado, resolver el problema delclientelismo y los altos grados de ineficiencia dentro de la administraciónpública, y por el otro, provocaron un fuerte clima de inestabilidadpolítica que se mantiene hasta el presente.

Al continuar el Partido Colorado como principal protagonistade la política nacional con las riendas del Poder Ejecutivo en susmanos, la estructura prebendaria-clientelística montada por el régimenautoritario anterior no sólo no desaparecía sino que se perfeccionaba.Los altos niveles de corrupción estatal y de favoritismos políticos enlos nombramientos de posiciones del Ejecutivo permitían pocoscambios en la estructura de la administración pública y provocabanla falta de continuidad de algunas medidas de reforma adoptadasdurante la transición. Esto último era, asimismo, alentado por losconstantes cambios de ministros y otras autoridades principales delEstado, como resultado de la aparición de innumerables facciones



internas surgidas dentro delPartido Colorado luego de lacaída del régimen autoritario.

Por su parte, la oposiciónpolítica se mostraba incapaz deconsensuar políticas de Estadoalternativas y electorales parallegar al poder. La incapacidadde la oposición política ha sidotal que reprodujo en su seno losmismos problemas internos y defacciones que el partido gobernante. Al mismo tiempo, las prácticasdel prebendarismo político y de corrupción llegaban también a ciertosniveles de liderazgo de la oposición tanto en gobiernos locales comoen las posiciones parlamentarias. Todo ello fue conduciendo a unapérdida gradual pero sostenida de la confianza y de la credibilidadde la clase política ante la ciudadanía.

Uno de los problemas que explican esta falta de capacidadde la oposición para articular políticas de Estado en un período deapertura y transición, es el tipo de liderazgo caudillista tradicionaldesarrollado en las estructuras partidarias de esta misma oposición,no muy apartado del personalismo ejercido por el gobernanteautoritario en su relación con el Partido Colorado durante 35 años.Este tipo de conducción, aparte de basar excesivamente las decisionessobre las lealtades personales, ha minimizado el disenso y lasdiferencias internas y no ha permitido la emergencia de liderazgosde corte democrático. Al mismo tiempo, ha bloqueado la emergenciade una elite política, al cerrar los espacios a la creación de unamasa crítica al interior de la propia oposición. Otro de los motivoshabría que buscarlo en el excesivo electoralismo al que fueronsometidos los partidos políticos a partir de una legislación que losmantiene ocupados en esta tarea durante cuatro de los cinco añosdel período presidencial. Este excesivo electoralismo ha limitado losespacios a los foros de discusión y ha permitido una multiplicaciónde movimientos que actúan como minipartidos, al transferir sus

Al continuar el PartidoColorado como principal

protagonista de la políticanacional con las riendas del

Poder Ejecutivo en susmanos, la estructura

prebendaria-clientelísticamontada por el régimen

autoritario anterior no sólono desaparecía sino que se

perfeccionaba.



intereses sectoriales, casi siempre electorales, a las instancias deactuación o formulación de políticas públicas

19.

El Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA) es el otro actor políticotradicional del Paraguay y el principal de la oposición

20. A partir de

fines de los setenta, los liberales participaron en sucesivas “elecciones”y como representación minoritaria en el Parlamento hasta 1978, cuandodecidieron retirarse del proceso de legitimación política de Stroessner.Desde ese momento, los principales líderes de dicho partido fueronperseguidos por la dictadura y sólo permanecieron en el Parlamentofiguras de la oposición sin representación ni reconocimiento alguno.Con posterioridad a la apertura política de 1989, el PLRA crecióelectoralmente, en primer lugar con las elecciones municipales de 1991y luego con las presidenciales de 1993. Conjuntamente con el novelPartido Encuentro Nacional (PEN) obtuvieron la mayoría y el gobiernoparlamentario en el período 1993-1998. Sin embargo, el PLRA nologró en 1993 alcanzar la presidencia de la República ni en formaindependiente ni formando alianzas con otras fuerzas políticas de laoposición (1998). Finalmente, en el año 2000 el PLRA ganó laselecciones para vicepresidente, con el apoyo de un sector del PartidoColorado.

El tercer espacio político ha sido ocupado –desde los añoscincuenta– por el Partido Febrerista, de base socialdemócrata, y enmenor medida por el Partido Demócrata Cristiano, a partir de lossetenta. El primero decidió participar del gobierno de Stroessner conrepresentación parlamentaria entre 1968 y 1973, para luego retirarse

19 En el análisis de José N. Morínigo, “…los partidos políticos carecen de un planteamiento

institucional, porque cada movimiento plantea su objetivo particular como si fuera elobjetivo del partido...”, produciéndose así una atomización de las organizacionespolíticas y un vacío de diálogo. Véase Morínigo José N. “Concertación social ydemocracia”, en Borda D. y Masi, F. (eds.). Pobreza, desigualdad y política social enAmérica latina (2001). CADEP. Asunción, p. 389.20

El Partido Liberal (luego PLRA) y el Partido Colorado o Asociación Nacional Republicanafueron fundados en 1887. Desde 1882 hasta 1904, los colorados predominaron en lapolítica nacional y desde esa fecha hasta 1940 se sucedieron gobiernos del PartidoLiberal. Luego de un breve interregno de gobierno militar y guerra civil, los coloradosretoman el poder en 1947 y permanecen en el mismo hasta la actualidad.



del proceso. El segundo, nuncafue reconocido como partidopolítico hasta después de 1989,pero ambos no pudieron crecerni en el período de la dictadurani en el de la transición política,manteniendo su caudal electoralen menos del 2%. Este tercerespacio fue ocupado, entonces,por un nuevo proyecto político: el PEN, que por primera vez aglutinabaa los sectores políticos independientes, captando incluso a líderesimportantes del febrerismo y de la Democracia Cristiana. Fundado en1991, el PEN obtuvo alrededor del 20% de los votos en las eleccionesgenerales de 1993.

21

El primer gobierno de la transición (1989-93) tenía una pesadaagenda política que debía culminar con el traspaso del poder a ungobernante civil, por primera vez en casi 40 años. El gobierno delgeneral Rodríguez cumplió sus deberes al dotar al país de la legislaciónadecuada para el ejercicio libre de la política, la realización de eleccionesy una nueva Carta Magna. Sin embargo, su agenda económica tambiénse encontraba cargada. De todas maneras, para 1993 el gobierno deRodríguez había logrado la estabilidad de las cuentas macroeconómicasy la solución de la mora de la deuda externa, la reforma tributaria, yhabía establecido nuevas leyes y facilidades tanto para permitir la reformafinanciera y la reforma de la administración pública, como para promoverlas exportaciones y las inversiones.

Con el gobierno de Wasmosy (1993-1998) se inicia la crisispolítica de la transición y se acelera el deterioro económico del país.

El primer gobierno de latransición (1989-93) tenía

una pesada agenda políticaque debía culminar con eltraspaso del poder a un

gobernante civil, porprimera vez en casi 40

años.

21 La formación del Partido Encuentro Nacional tuvo como antecedente inmediato la

victoria de Carlos Filizzola como candidato independiente a la intendencia de Asunción,en mayo de 1991. El movimiento de este candidato decidió unirse luego (1993) alEncuentro Nacional. El fundador y líder del PEN es el empresario-político GuillermoCaballero Vargas, cuyo padre había sido líder del Partido Febrerista y su bisabuelo,fundador del Partido Colorado.



Al proclamarse a Wasmosy ilegítimamente como candidato del PartidoColorado, el gobierno debutó produciendo una escisión importantedentro del mismo partido oficialista

22. La ineficiencia en el manejo de

la administración pública y el aumento de los niveles de corrupción,no permitieron avanzar en las reformas. Asimismo, y debido a unmanejo político e interesado de las sucesivas crisis financieras que sesucedieron a partir de 1995, se crearon las condiciones para unarecesión económica posterior. Al mismo tiempo, las constantesintervenciones de un nuevo caudillo militar, el general Lino Oviedo, enlas decisiones gubernamentales terminaron en un intento de golpe deEstado (1996), aplacado con la ayuda de los gobiernos del Mercosury de los Estados Unidos.

La emergencia de un nuevo caudillo militar-autoritario dentro delas filas del Partido Colorado señalaba, por un lado, que el viejomatrimonio entre las Fuerzas Armadas y el partido gobernante notenía visos de disolución; pero, por el otro, anunciaba que las viejasprácticas de dominación del régimen anterior amenazaban nuevamentecon implantarse en la política nacional. A partir de la participación enla arena política de este nuevo caudillo, la crisis política se desatónuevamente, pero ahora con un protagonista casi único, el PartidoColorado. La victoria de Lino Oviedo como candidato del PartidoColorado en 1997 culminaría con el juzgamiento y apresamiento delmilitar un mes antes de las elecciones de mayo de 1998, ante unaalianza opositora expectante y estática. A pesar de la fuerte divisióngenerada en el Partido Colorado por este hecho, el mismo trabajóunido electoralmente para asegurar una victoria legítima y aplastante.De ahí en adelante, el protagonismo de los partidos de oposición se

22 El legítimo ganador de las internas del Partido Colorado fue Luis María Argaña. Pero

una asamblea partidaria amañada no permitió proclamar su triunfo en las urnas,otorgando la victoria a su contendiente Juan Carlos Wasmosy, quien en las eleccionesgenerales de mayo de 1993 obtuvo sólo el 39% de los votos frente al 33% de DomingoLaíno (PLRA) y 24% de Guillermo Caballero V. (Encuentro Nacional). El general LinoOviedo se convertía en el principal operador político de Wasmosy dentro del PartidoColorado, evitando que la candidatura de este partido se otorgara a su legitimo ganador.



fue desvaneciendo y la crisis del partido gobernante se convirtió en lacrisis política del país.

El fracaso electoral de la oposición en 1998 fue el resultado deun liderazgo caudillista tradicional del principal partido de la oposicióny de los sucesivos errores cometidos por este liderazgo y acumuladosen los años de transición. El PLRA sólo logró la adhesión electoral desus propios militantes y esta limitación nunca fue aceptada como talpor su conducción. Las sucesivas candidaturas de Domingo Laíno, su“único” líder (1989, 1993 y 1998), iban desgastando su figura ycreando fuertes resistencias en el electorado independiente, en plenocrecimiento. La falta de realismo político de este liderazgo llegó alextremo de considerar prácticamente innecesaria una campaña políticapara 1998, en el convencimiento de que la crisis interna del PartidoColorado

23 convertiría automáticamente como ganador al candidato

del PLRA, ahora en alianza con el PEN, principal referente de losindependientes.

La resolución de la crisis del partido gobernante en 1999, conla renuncia del Presidente de la República y la salida del país delcaudillo militar abrían las oportunidades, por primera vez en décadas,para un gobierno de coalición con la participación de la oposiciónpolítica

24. Sin embargo, este experimento fue de corta duración y tuvo

como consecuencia el continuismo en la administración del Estado yun mayor descrédito para la clase política.

23 El Partido Colorado se quedaba sin candidato a presidente en enero de 1998 cuando

se iniciaba un juicio a Lino Oviedo, que culminaría con su condena y apresamiento enabril de ese año. Raúl Cubas, candidato a vicepresidente en la fórmula colorada, seconvertía automáticamente en candidato a presidente.24

El presidente colorado elegido en 1998 fue Raúl Cubas, candidato a vicepresidenteen la fórmula de Lino Oviedo y que ocupó la primera posición en la chapa presidencialante su apresamiento. El vicepresidente colorado elegido fue Luis María Argaña, enemigoacérrimo de Oviedo y que había perdido las elecciones internas (elecciones“fraudulentas”, de acuerdo con la opinión del movimiento de Argaña). Raúl Cubasliberó a Oviedo a pocos días de asumir la presidencia, dando lugar a enfrentamientoscrecientes con la vicepresidencia y molestias constantes dentro del propio Ejecutivo. Enmarzo de 1999, el vicepresidente fue asesinado, provocando reacciones que culminaroncon la renuncia de Raúl Cubas y el nombramiento de Luis González Macchi, presidentedel Senado y también colorado, para la primera magistratura del país.



El gobierno de coalición se construyó a partir de una alianzaconstituida, ya en 1998, entre un sector importante del PartidoColorado (los seguidores del vicepresidente) y los dos partidos deoposición para hacer frente al oviedismo en el Poder Ejecutivo. Porprimera vez, representantes de los partidos de la oposición fueronnombrados en altos cargos del gobierno y surgió un programa degobierno mediante el consenso de los tres partidos principales. Sinembargo, varios factores explican la corta vida de este experimento.En primer lugar, una falta de voluntad real del Partido Coloradopara la ejecución de las reformas económicas y sociales necesarias.En segundo lugar, las facciones electorales internas del PLRA queprovocaron la destitución de uno de sus ministros del Poder Ejecutivoy la posterior decisión de retirarse del gobierno de coalición. Entercer lugar, la oportunidad histórica de encauzar la transición políticano fue entendida como tal por los líderes políticos, sino como unamera repartición de cargos públicos.

La creciente debilidad institucional de los partidos políticos, cuyascausas ya fueron mencionadas anteriormente, fue también un factorimportante para comprender el fracaso del gobierno de coalición. Aesta debilidad se sumó tanto el alejamiento de los caudillos tradicionalesde los partidos principales, sin que fueran reemplazados por otrosliderazgos fuertes pero más modernizantes

25, como la posterior división

de la tercera fuerza política, el PEN26

. El desgaste de esta última fuerzaal permanecer en un gobierno que se deterioró rápidamente y lasdiferentes alianzas y componendas electorales entre facciones de lospartidos para servir a intereses particulares y coyunturales, enrarecieron

25 Con el asesinato del vicepresidente Luis Argaña y el exilio del Gral. Lino Oviedo

(1999), el Partido Colorado perdía a sus caudillos tradicionales, en tanto que en elPartido Liberal (principal oposición) la derrota de las elecciones presidenciales de1998 había significado la derrota interna de Domingo Laíno, principal caudillo,cuyo movimiento se dividió para dejar lugar a un tipo de liderazgo todavía no muydefinido.26

Para mediados del año 2000 el principal movimiento interno de oposición dentro delEncuentro Nacional se retiró para formar un nuevo partido y el electorado independientecomenzó un proceso de desencanto con el Encuentro Nacional.



el ambiente político y pro-dujeron un rápido desen-cantamiento hacia los partidos,que además se desdibujaroncomo tales

27. A dos años de

nuevas elecciones presiden-ciales, el Poder Ejecutivo delParaguay se encuentra pro-fundamente desprestigiadointerna e internacionalmente.

3.2. Las reformas económicas en la transición

En doce años de transición democrática, el Estado paraguayo,a pesar de las vicisitudes políticas, ha avanzado en algunasáreas de las reformas. La reforma tributaria ha servido para la

racionalización del sistema impositivo y la reforma financiera hapermitido dotar al mercado de un nuevo marco regulatorio para iniciarel saneamiento del sector. No obstante, el nuevo sistema tributariosigue presentando una situación que se caracteriza por alta evasión,inequidad impositiva y baja presión tributaria; además, los errorescometidos en la secuencialidad de la reforma financiera, sumados altráfico de influencias para la solución de sucesivas crisis, arrastranhasta ahora altos costos.

Otras áreas del sector público han permanecido sin cambios.La administración y la gestión pública siguen teniendo un carácter

Los recursos financierospresupuestarios se destinan

casi en su totalidad a losgastos corrientes, a

expensas de la inversión eninfraestructura física, y

tanto la banca pública comoel sistema de seguridad

social enfrentan unadelicada situación

financiera.

27En el año 2000, la bancada del PLRA en el Parlamento se unió a las facciones oviedistas

del Partido Colorado para obtener mayoría y hacer oposición al Gobierno de GonzálezMacchi que responde al sector argañista del Partido Colorado. Los internismos del PLRAllevaron, por ejemplo, a que una fracción pequeña de este partido se uniera al argañismopara lograr la presidencia de la Cámara de Diputados. Los movimientos mayoritariosdel PLRA decidieron unirse al oviedismo para derrotar al candidato oficial del PartidoColorado para la vicepresidencia de la República.



centralizado, burocrático y pocotransparente, con altos gradosde informalidad hacia el interiorde su estructura. Los serviciospúblicos continúan siendo debaja calidad y pobre cobertura.Los recursos humanos siguen te-niendo escasa calificación, conremuneraciones salariales hete-rogéneas y con el predominiode las lealtades políticas antesque los méritos profesionales.Los recursos financieros presupuestarios se destinan casi en su totalidada los gastos corrientes, a expensas de la inversión en infraestructurafísica, y tanto la banca pública como el sistema de seguridad socialenfrentan una delicada situación financiera.

3.2.1. Políticas y gestión públicas

A partir de febrero de 1989, la organización y la gestión delEstado han pasado por un proceso de cambio incipiente yparcial. La Constitución de 1992 creó nuevas instituciones y

anuló algunas pocas28

. Durante el período 1989-2000 se han obtenidoalgunos resultados en materia de reformas. En primer lugar, la reformatributaria sancionada mediante la Ley 125/91, ha permitido simplificarel sistema impositivo y lograr una mayor eficiencia y neutralidad. Estecambio, sin embargo, no ha sido acompañado por un proceso demodernización de la administración tributaria. Además, con las

Los recursos financierospresupuestarios se destinan

casi en su totalidad a losgastos corrientes, a

expensas de la inversión eninfraestructura física, y

tanto la banca pública comoel sistema de seguridad

social enfrentan unadelicada situación

financiera.

28 Borda, D. y Masi, F. (1998). Los límites de la transición: economía y Estado en el

Paraguay en los años 90. UCA-CIDSEP. Asunción.



sucesivas exenciones introducidas con posterioridad a la reforma, seha debilitado la capacidad de recaudación del fisco: la evasión actualdel impuesto de mayor importancia, el IVA, según cálculos del FMI, seencuentra en el orden del 60%.

29

En segundo lugar, la reforma financiera ha permitido sanear elsistema, eliminando en gran parte las entidades con problemas desolvencia. Durante la transición se ha podido dotar al país de tresimportantes leyes:1) la ley 489/95, nueva carta orgánica del Banco Central del

Paraguay ( BCP);2) la ley 861/96 de bancos y entidades financieras; y3) la ley 827/96, de seguros.

No obstante, a pesar de los esfuerzos de renovación del marconormativo, la crisis bancaria desatada en 1995 y prolongada hasta1998 ha generado pérdidas estimadas, hasta el presente, en 700millones de dólares para la entidad bancaria matriz. La reformafinanciera ha tenido altos costos. Las equivocaciones han sido tantode carácter técnico como político. En el primer caso, se procedió enprincipio a la liberalización de las tasas de interés y de los depósitosdel sector público, luego sobrevinieron las reformas normativas y reciénal final se inició el proceso de capacitación técnica y de dotacióntecnológica para la supervisión bancaria por parte del ente controladordel sistema financiero. A este error común de secuencialidad de lareforma debe agregarse la injerencia política en la toma de decisionesdel Banco Central, sobre todo en lo relativo a concesiones de planesde emergencia financiera, que sirvieron para suspender temporalmentela aplicación de la nueva ley de bancos y entidades financieras y paraprolongar la existencia de entidades financieras abiertamente inviables.

En tercer lugar, la reforma administrativa del sector públicotambién fue posible en algunas entidades. Estos signos de

29 Ver Shome, P., Haindl, E., Schenone, O. y Bernd Spahn, P. “Paraguay: estrategia de

la reforma del sistema tributario”, en FMI, marzo de 1999.



modernización se han con-centrado en el Ministerio deEducación y en el Ministerio deHacienda. La reforma educativaha posibilitado un cambio en laadministración estatal de eserenglón social, mientras que lainformatización del Ministerio deHacienda, principalmente en laSubsecretaría de AdministraciónFinanciera, ha permitido elmejoramiento del proceso de formulación y ejecución presupuestaria.

Si bien estos cambios fueron importantes, han sido insuficientesfrente a la necesidad de reformar el Estado para facilitar y complementarel desarrollo de la actividad privada. El sector público sigue mostrandosignos de incapacidad para elaborar planes que le permitan estructurarpolíticas económicas, de acuerdo con diversos escenarios futuros. Laintroducción de elementos y mecanismos propios de la economía demercado no significa que se deba carecer de un plan estratégico, nitampoco implica la ausencia de diseños de políticas económicas queanticipen los cambios y los efectos sociales adversos. Esta falta deestrategia en el orden económico y social, sumada a la escasacoordinación de políticas, ha llevado al país a perder el rumbo de sueconomía doméstica. La incapacidad del sector público para adecuarseal nuevo rol requerido por la liberalización económica, la integraciónregional y el régimen democrático, es la mayor responsable del largoestancamiento económico y de las recurrentes recesiones de los últimosaños.

Los organismos del Estado mantienen hasta ahora los vicios delrégimen autoritario anterior y los sesgos institucionales de la época dela Guerra Fría y se caracterizan por mantener una estructuraadministrativa centralizada, burocrática, con funciones superpuestasy poco transparentes. Esta situación diluye la responsabilidad delfuncionario público, incentiva la corrupción y desalienta la disciplinalaboral y la participación de la sociedad civil. Los cargos gerenciales

La incapacidad del sectorpúblico para adecuarse alnuevo rol requerido por laliberalización económica, la

integración regional y elrégimen democrático, es la

mayor responsable dellargo estancamientoeconómico y de las

recurrentes recesiones delos últimos años.



son de carácter casi exclusivamente político y al no existir una adecuadaseparación de funciones -tales como las de diseño de política yestrategia, las de ejecución de las tareas y las de control y evaluaciónde resultados-, el sistema gubernamental alienta el clientelismo político,el desperdicio de recursos, la complicidad y el tráfico de influencias.

Las instituciones del Estado tampoco disponen de un adecuadomarco legal administrativo ni de la capacidad para planear cambiosque permitan cumplir los objetivos institucionales. Cada entidad serige más bien por la política y la estrategia que le imprime su director,administrador o ministro. Esta situación permite alimentar relacionespersonales y extrainstitucionales, afianzando la cultura de lainformalidad al interior del propio Estado, lo que se agrava por lagran movilidad en los cargos de alto nivel durante la transición -ministros, viceministros, directores y administradores de entes- que hadificultado la continuidad de las acciones iniciadas en cada entidad,lo que ha convertido a esta práctica de destitución-nombramientopermanentes en un verdadero obstáculo para la cooperación externa.

30

Por último, la entrega de los servicios públicos es de bajacobertura y calidad. De acuerdo con datos de la CEPAL, la proporcióndel gasto social sobre el PBI en Paraguay llega tan sólo al 8%, mientrasque el mismo coeficiente es del 10% para Bolivia y del 18% para laregión Mercosur

31. Los índices técnicos de servicios de agua potable

revelan que el Paraguay tiene una cobertura urbana del 60% y ruraldel 20%, frente al promedio latinoamericano del 81% y 39%,respectivamente. En materia de alcantarillado, en las áreas urbanas lacobertura no supera el 27%, comparada con un promedio del 53%para América latina. Los servicios de telefonía son igualmentedeficientes; en promedio, el país tiene 4,7 líneas por 100 habitantes,

30 Las dos administraciones anteriores (Rodríguez 1989-1993 y Wasmosy 1993-1998)

han tenido un promedio de 2,4 años por ministros y presidentes de entes públicos (verBorda D. y Masi, F. Op. cit pp. 90-91).31

Ver Borda, D. “Situación del empleo y competitividad en Paraguay”. Monografíapresentada en el Foro Económico 1999 (FECON 99). CADEP. Noviembre de 1999,p. 10.



comparado con 12 líneas por 100 del promedio de América Latina. Apesar de que Paraguay es el país de la energía, la cobertura delservicio eléctrico está sólo en el orden del 80,9%. La infraestructuravial es también deficitaria: dispone únicamente de 30000 kilómetrosde ruta, de los cuales sólo 4000 kilómetros se encuentran pavimentados.Finalmente, los índices de falta de seguridad ciudadana y de lapropiedad también han crecido en forma preocupante durante elperíodo de la transición.

3.2.2. Administración de los recursos humanos

La administración pública afronta serios problemas de recursoshumanos. La restricción del capital humano deviene, por un lado,de la baja calificación de los recursos laborales y, por el otro,

de la prácticamente inexistente carrera del servicio civil. El sector públicocarece de una política global de recursos humanos y no cuenta condefiniciones mínimas de admisión, capacitación y promoción defuncionarios. El régimen salarial es heterogéneo y sesgado, creaprivilegios y no da lugar a incentivos para mejorar la productividad,al tiempo que no existe un modelo escalafonario que garantice conobjetividad la promoción del personal. Esta situación genera, por lotanto, un comportamiento que distorsiona la función pública, alprivilegiar las lealtades políticas antes que las demandas y opinionesdel ciudadano.

Desde 1989 ha aumentado la cantidad de cargos públicos ytambién ha mejorado su nivel salarial. Cabe señalar que el aumentode cargos públicos se ha concentrado en el Ministerio de Educación.Desafortunadamente, la decisión tanto de crear nuevos cargos comode incrementar los salarios ha hecho caso omiso a las nuevas normasde la administración de recursos humanos. En consecuencia, el sectorpúblico sigue con las mismas prácticas prebendarias que impiden eldesarrollo del servicio civil (gráfico 6).



3.2.3. Administración de los recursos financieros

L a administración de los recursos del Estado revela variosproblemas estructurales. Por el lado de los gastos, existe unafuerte tendencia hacia los gastos corrientes (85%) a expensas

de los gastos de capital (15%). En el campo de los gastos corrientestambién se detectan asimetrías: la preeminencia de los gastos deservicios personales (sueldos, viáticos, etc.) y las transferencias parapagos de jubilación del funcionario público absorben una proporciónelevada de los recursos. En cuanto a los gastos de capital, los nivelesde inversión física son bajos y el financiamiento de los mismos provienebásicamente de préstamos externos (gráfico 7).

Gráfico 6

Evolución de los cargos públicos 1989-2000(En miles)

Fuente: D. Borda. Presupuesto, política fiscal y desempeño económico en la transición.Asunción: UCA/CIDSEP, 2001.



Al examinar el campo de los ingresos se observa:

1. una baja presión tributaria (menor del 11% del PBI);2. la gravitación de sólo tres tipos de impuestos (el IVA: 4,5% del

PBI; gravámenes aduaneros: 2,2%; y el impuesto sobre lasutilidades de empresas: 2%);

3. la escasa importancia de los impuestos directos (no existe elimpuesto a la renta personal, el impuesto a la renta presunta dela tierra es muy bajo y el impuesto a las utilidades de las empresastiene un alto índice de evasión); y

4. un peso importante de las regalías de las hidroeléctricasbinacionales (3,6% del PBI), como componente del ingreso notributario (gráfico 8).

Gráfico 7

Gastos de la Administración Central(Como porcentaje del PBI)




Por último, la dificultad del sector público se manifiesta en laadministración ineficiente de la banca pública y del sistema deseguridad social. En el caso de la banca pública, las altas tasas demorosidad y los altos costos administrativos de las seis entidadesfinancieras existentes requieren urgentes reformas para evitar el colapso.Estas entidades, tradicionalmente, no han captado ahorro del públicoy se han capitalizado gracias a las transferencias del presupuestogeneral de la Nación y de créditos externos. A esta limitación se sumanotras como, por ejemplo, superposición de funciones en cada una deellas, baja capacidad de gerenciamiento y de manejo de los recursoshumanos, falta de una central de informaciones para evaluación deriesgos y poca asistencia a los prestatarios.

32

Gráfico 8

Evolución de los principales tributos(como porcentaje del PBI)


32 Buttner, José. “Banca Pública: situación y perspectiva”, en CADEP- Cuaderno de

Discusión Trimestral. Setiembre 1999, pp. 6-7



El nivel de morosidad de la banca pública llega , en laactualidad, al 44% sobre la cartera de préstamos, en comparacióncon un promedio del 5% de la banca privada. La banca pública tambiénexhibe un nivel de gastos administrativos y de personal tres vecessuperior al de la banca privada

33. El estado actual de las entidades

financieras públicas se torna aun más serio cuando se observa que el68% de sus carteras se destina a préstamos a largo plazo al sectorproductivo, en comparación con los préstamos del sector privado, quesólo destinan el 20% al mismo sector productivo, pero no precisamentea largo plazo.

34

En el caso de la seguridad social, existen en el país tres gruposde fondos de jubilaciones y pensiones:

1. la caja fiscal, que corresponde a empleados y funcionariospúblicos, magistrados judiciales, magisterio público y privado,docentes universitarios, Fuerzas Armadas y fuerza policial;

2. las cajas de jubilaciones y pensiones, que conformantrabajadores específicos del sector público (empleados deempresas públicas, empleados bancarios y empleados de laMunicipalidad de Asunción);

3. el Instituto de Previsión Social (IPS), que cubre a los trabajadoresdel sector privado.

La caja fiscal revela un aumento continuo del déficit: en 1997 elsaldo negativo fue de - 0,34% del PBI y en 1998 dicho saldo alcanzó-1,10%. Esto implica que el déficit debe ser cubierto con transferenciasdel Estado, vía partidas presupuestarias. Las cajas de jubilaciones ypensiones del sector público arrojan aún saldos positivos, pero en elfuturo pueden registrar déficit: la Caja de Jubilaciones de laMunicipalidad de Asunción y la de los empleados bancarios han

33 Buttner, J. Ídem, p. 8.

34 Ver indicadores financieros del BCP. La banca privada es la responsable del 85% de

todos los préstamos en el país.



acusado déficit como con-secuencia de la compra de unbanco y su posterior quiebra. Lossaldos operacionales del IPS sonaún positivos pero el riesgopotencial es el déficit actuarialque deberá enfrentar en breve.

3.3. La emergencia del Mercosur

Coincidiendo con las reformas parciales implementadas durantela transición, se firma el acuerdo del Mercosur. La decisiónparaguaya de asociarse fue esencialmente política. Sometido

el país a largos años de aislamiento –en principio como parte de lapolítica exterior del autoritarismo y luego por imposición externa-, elMercosur se presentaba como uno de los medios más adecuados paramejorar la imagen exterior y obtener mayor presencia en los forosinternacionales y regionales de negociación. Los agentes económicosdel Paraguay no dejaron, sin embargo, de ser consultados. La respuestade los empresarios, principalmente de los productores, era que el paísde hecho ya se encontraba integrado comercialmente a Brasil y a laArgentina por efecto del contrabando, pero que esta integración erade “fronteras hacia adentro”. Por consiguiente, si la integración regionalresultaba en una apertura de los mercados de los países vecinos,Paraguay comenzaría a integrarse de “fronteras hacia afuera”, con loque las pérdidas serían mínimas y las ganancias, máximas

35. Sin

El nivel de morosidad de labanca pública llega , en laactualidad, al 44% sobre lacartera de préstamos, en

comparación con unpromedio del 5% de la

banca privada.

35 Esta aseveración fue manifestada por empresarios, en septiembre de 1990 durante

una reunión convocada por la Cancillería nacional al sector empresarial. Los empresarios(principalmente industriales) seguirían haciendo pública esta opinión durante los primerosaños del Mercosur, pero con la aprobación del arancel externo común y su puesta enmarcha a partir de 1995, los empresarios importadores se convertían en los principalescríticos del ingreso paraguayo al Mercosur.



embargo, las ganancias del Mercosur para el Paraguay tardarían enllegar, desde el momento que las políticas económicas siguierondesfavoreciendo las actividades de diversificación de la producción yel aumento de las exportaciones.

Durante la década del noventa el Paraguay ha presentado losmás bajos promedios de crecimiento anual del PBI en el Mercosur.Mientras las economías de Argentina y Uruguay experimentaban uncrecimiento económico importante desde los primeros años de la décaday Brasil a partir de 1994, la economía paraguaya iniciaba un declivesustancial, ingresando a una fuerte etapa recesiva a partir de 1998.Este comportamiento de la economía paraguaya se reflejaba tanto enuna baja capacidad productiva -con excepción de ciertos sectorestradicionales- como en un estancamiento de sus exportaciones totales.

Mientras el comercio de exportación intra Mercosur secuadruplicaba entre 1991 y 1998, las exportaciones de los países dela región hacia el resto del mundo también aumentaban, con excepcióndel Paraguay, cuyas exportaciones totales permanecieron estancadasen la década del noventa, aumentando su concentración en los paísesdel Mercosur. En cuanto a las importaciones paraguayas, la tendenciaes similar a los demás países del Mercosur; sin embargo, el dinamismode las mismas responde a un fuerte comercio de reexportación(principalmente de productos suntuarios), sobre el cual el país haconstruido su principal ventaja comparativa durante los últimos quinceaños.

A pesar de una situación de estancamiento económico, elParaguay también ha sido beneficiado por una tendencia incrementalsignificativa de la inversión extranjera directa en la región. Laacumulación de este tipo de flujos de inversión no ha tenido precedentesen las últimas cuatro décadas aunque, de todas maneras, se haconcentrado por demás en los sectores no transables de la economíanacional, principalmente servicios, y por ende no se ha convertido enun dinamizador de los sectores con potencialidades productivas y deexportación al Mercosur.

En definitiva, al evolucionar sobre un modelo basado en laexplotación intensiva de algunas materias primas agrícolas y en el



comercio de triangulación o reexportación, la economía paraguayase ha beneficiado muy poco con la apertura comercial regional, auncuando Brasil y Argentina son sus socios comerciales de mayor peso.

3.3.1. Las particularidades del comercioexterior paraguayo

A diferencia de la experiencia de los demás socios delMercosur, el Paraguay se ha caracterizado por ser un paíseminentemente comercial, con una economía abierta y por

lo tanto no proteccionista, con un escaso desarrollo industrial yagroindustrial, y con una especialización exportadora en dos o tresmaterias primas agrícolas. La particularidad de este modelo no se habasado precisamente en el aliento y la dinamización de lasexportaciones de productos nacionales, sino en una febril actividadreexportadora de productos terminados provenientes principalmentede los Estados Unidos y países asiáticos, hacia los mercados altamenteprotegidos de Brasil y Argentina, mayormente por canales ilegales.

El nivel más elevado de exportaciones paraguayas se habíaobtenido en 1989 con una cifra récord de 1000 millones de dólares.Durante los años siguientes se produjo un descenso de las exportacionestotales del país, para volver alpico anteriormente mencionadoen 1996 y, a partir de 1999,sufrir nuevamente un descensoimportante. Comparativamentea 1989, las exportacionesparaguayas no han avanzadomás allá del monto acumuladoese año y, por lo tanto, hanpermanecido estancadas du-rante toda la década delnoventa (gráfico 9).

al evolucionar sobre unmodelo basado en la

explotación intensiva dealgunas materias primasagrícolas y en el comercio

de triangulación oreexportación, la economía

paraguaya se habeneficiado muy poco con

la apertura comercialregional, aun cuando Brasily Argentina son sus socios

comerciales de mayor peso.



Hasta comienzos de ladécada del setenta los principalescommodities exportados por elParaguay eran la carne y lasmaderas aserradas. A partir deentonces, los mismos fueronreemplazados por el algodón(tradicional cultivo nacional) y lasoja (cultivo instalado en el paíspor una migración brasileñaimportante). Para fines de la década del ochenta el algodón y la soja yarepresentaban el 60% o más de las exportaciones nacionales. Sin embargo,un declive pronunciado y sistemático del cultivo del algodón a partir de1991 se convirtió en uno de los hechos más relevantes que explica elactual estancamiento de las exportaciones paraguayas

36. Al mismo tiempo

que la participación del algodón disminuía dramáticamente, el cultivo yla cosecha de la soja se multiplicaban de modo significativo, llegando aconstituir el 50% de las exportaciones para finales de la década delnoventa, con lo que el Paraguay pasó a convertirse en el sexto productormundial de este grano. En los últimos diez años también se incrementó laimportancia de los productos no tradicionales en el total de lasexportaciones. Luego de una participación del 15% de los productos notradicionales en los años ochenta, ésta aumentó a cerca del 30% en ladécada siguiente. De todas maneras, el aumento considerable de laexportación de soja y el incremento de la participación de los productosno tradicionales en el total de ventas externas, no fueron suficientes pararomper con la tendencia al estancamiento de las exportaciones.

La participación del Mercosur como mercado de destino de lasexportaciones paraguayas era del 36% en 1991, escalando al 52% en1998 y al 62% en 2000. Sin embargo, este aumento de la participacióndel Mercosur en el total de las exportaciones paraguayas no reflejaba

Comparativamente a 1989,las exportaciones

paraguayas no hanavanzado más allá del

monto acumulado ese añoy, por lo tanto, han

permanecido estancadasdurante toda la década del

noventa

36 De una producción total de alrededor de 700.000 toneladas en 1991, la misma se

reducía a menos de 100.000 toneladas para la cosecha 1996-97.



necesariamente un mayor dinamismo de las mismas, sino simplementeun incremento de la concentración en la región, a partir del levantamientode las barreras tarifarias. En otras palabras, al no producirse un aumentodel total de las exportaciones paraguayas, la mayor participación delMercosur como mercado de destino ha implicado orientar más cantidaddel mismo volumen de ventas totales a la región contigua.

Gráfico 9

Paraguay: Evolución de las Exportaciones(en millones de U$S)

Fuente: Banco Central del Paraguay

Gráfico 10

Paraguay: Exportación de bienes


1991 1998



Sin embargo, este aumento de la participación del Mercosuren el total de las exportaciones del Paraguay se ha traducido tambiénen mayores oportunidades para la colocación de productos notradicionales. Así, para 1998 el 30% de las exportaciones hacia elMercosur consistían en productos no tradicionales, frente a un 23% delos mismos rubros en los mercados del resto del mundo, mayormentela Unión Europea. Entre los rubros no tradicionales exportados alMercosur se destacan cereales, frutas y hortalizas, preparadosalimenticios, manufacturas de madera y cuero, vestimentas, varillasde hierro y productos metalmecánicos, plásticos, productos químicos yfarmacéuticos. Los rubros no tradicionales exportados al resto del mundose concentran en alimentos y manufacturas de madera y cuero, ytambién en productos químicos (gráficos 11a-11b).

Gráfico 11a

Paraguay: Exportaciones no tradicionales al Mercosur1998

Fuente: Banco Central del Paraguay* Incluyen manufactura de cartón, prod. gráficos, calzados, cerámica, manuf. de aluminioy de cobre, juguetes y otros.



Entre los productos tradicionales el predominio del Mercosurcomo mercado de destino es mayor en las fibras de algodón y lacarne, mientras que la soja se dirige sobre todo al mercado europeo.Las maderas brutas y semiprocesadas son exportadas en su totalidada la región.

De todas maneras, y a pesar del aumento de la participaciónde los rubros no tradicionales, la oferta exportable paraguaya siguesiendo reducida y la apertura del mercado regional no fue aprovechadamayormente por el Paraguay, sobre todo en términos de una mayorcolocación de productos nuevos y manufacturados, al no alentarse ladiversificación agrícola ni tampoco un proceso de industrialización.

En relación a las importaciones, entre 1990 y 1997 éstas seincrementaron en un 160% para luego tomar un rumbo descendente apartir de 1998, como resultado del proceso de recesión económica.El dinamismo de las importaciones paraguayas no solamente contrastacon el estancamiento de las exportaciones, sino que viene a confirmar

Gráfico 11b

Paraguay: Exportaciones no tradicionales al resto delmundo - 1998

Fuente: Banco Central del Paraguay* Incluyen manufactura de cartón, prod. gráficos, calzados, cerámica, manuf. de aluminioy de cobre, juguetes y otros.



su caracterización de país eminentemente comercial. Esto se hacepatente cuando se examina la composición de las importaciones, quese concentran en un 70% en bienes de consumo finales y noprecisamente en bienes de capital o insumos industriales o agrícolas.

Al contrario del caso de las exportaciones, el crecimientoimportante de las importaciones paraguayas en la década del noventaes coincidente con el dinamismo importador demostrado por los demáspaíses de la región durante el mismo período. Sin embargo, ladiferencia entre las importaciones paraguayas y las importacionesde los países socios del Mercosur se encuentra en la participacióndel Mercosur y el resto del mundo como mercados de origen. En elcaso de la Argentina, la participación del Mercosur como mercadode origen de sus importaciones creció del 22 al 24% entre 1991 y1998, mientras que en Brasil se incrementó del 11 al 16% y enUruguay del 43 al 44%

37. Este aumento ha sido más intenso en el

Gráfico 12

Paraguay: Balanza Comercial Registrada


37 SAM. Datos del Comercio Exterior.



caso del Paraguay, que entre1991 y 1998 ha visto incre-mentar la participación delMercosur como mercado deorigen, de un 28 a un 51% deltotal de sus importaciones, loque es un fuerte indicio dedesvío del comercio.

Desde inicios de la déca-da del noventa, las importa-ciones paraguayas del Mercosurse concentraron en combustibles(principalmente provenientes de la Argentina), químicos y plásticos,maquinarias y materiales de transporte. A partir de 1995 el rubro debebidas y alimentos se convirtió en el de mayor peso dentro de lasimportaciones paraguayas de productos provenientes del Mercosur

38.

Al mismo tiempo, para 1991 el déficit comercial con el Mercosuralcanzó la cifra de 138,5 millones de dólares, que se elevósignificativamente a 852,5 millones para 1998, manifestándose asíuna tendencia similar a la brecha experimentada en la balanzacomercial –registrada- total del país

39. En síntesis, la mayor

concentración de las exportaciones paraguayas en el Mercosur, no hatenido ninguna incidencia sobre el déficit comercial con los socios delMercosur, que fue ampliándose considerablemente, reafirmándose conello que la apertura del mercado regional para el Paraguay ha sidoaprovechada sólo en un sentido: aumentar las colocaciones deproductos brasileños, argentinos y uruguayos en el país.

El análisis del comercio exterior paraguayo con el Mercosur ycon el resto del mundo realizado hasta aquí ha sido sobre la base decifras registradas o que responden al comercio legal. Pero dado elalto nivel de actividades de contrabando o de comercio exterior no

Este aumento ha sido másintenso en el caso del

Paraguay, que entre 1991 y1998 ha visto incrementar

la participación delMercosur como mercado deorigen, de un 28 a un 51%

del total de susimportaciones, lo que es unfuerte indicio de desvío del

comercio.

38 Ídem.

39 BCP. Informe Económico 2000. Comercio Exterior. Sitio web, p.4



registrado, es preciso hacer referencia a las estimaciones de este último,de manera tal que permita tener un entendimiento más cabal de losflujos comerciales y de la relación particular que se establece entre elParaguay y el Mercosur.

Aun cuando el comercio no registrado fue una constante en elcomercio exterior del país por varias décadas, un aumento significativode este comercio se experimentó en la década del setenta,principalmente a través de las importaciones provenientes de laArgentina y Brasil. El contrabando de importaciones de los paísesvecinos se mantuvo fuerte durante las décadas siguientes y ni siquierallegó a desaparecer a fines de los noventa, cuando se estableció unazona de libre comercio en el Mercosur (arancel cero). Así, por ejemplo,de acuerdo con estimaciones oficiales del Paraguay, el tráfico noregistrado de importaciones desde la Argentina y Brasil era equivalenteal 31% de todas las importaciones desde esos países en 1998,aumentando a 35% para fines de 1999.

40

Este tráfico no registrado había adoptado diversas formas a partirde la década del setenta. Aparte de las importaciones ilegales de Brasily Argentina, que tenían como destino el consumo dentro del país, bienesargentinos importados por el Paraguay terminaron ingresandoilegalmente en el mercado brasileño y productos brasileños ingresadosal Paraguay volvían al mercado brasileño para su consumo final o parasu exportación. Este comercio de triangulación regional facilitado porParaguay ha tenido como objetivo principal la evasión de cargasimpositivas internas y niveles arancelarios elevados dentro de la Argentinay Brasil. La desgravación arancelaria dentro del Mercosur ha ayudadoa reducir en parte este tráfico ilegal, pero el mismo persiste debido a lasfuertes cargas impositivas internas, principalmente en el Brasil.

A mediados de la década del ochenta se iniciaba otro tipo decomercio de triangulación, esta vez con productos provenientes deextrazona, mayormente del este asiático y de los Estados Unidos. Lasimportaciones, fundamentalmente de artículos de consumo suntuario

40 BCP. Informe Económico 2000. Comercio Exterior. Sitio web, p.7



(como cigarrillos, bebidas alcohólicas, relojes, cámaras, juguetes,electrónica, artículos de informática, perfumes, etc.), ingresaban al paísen forma ilegal y se reexportaban también en forma ilegal a los paísesvecinos, siendo el Brasil el principal mercado de destino. La fronterizaCiudad del Este se ha convertido en el símbolo de este comercio detriangulación, pero es sabido que la mayor parte del contrabando dereexportación de estos productos al Brasil no ha tenido a esta ciudadcomo su principal plataforma

41. Los volúmenes del comercio de

triangulación crecieron considerablemente, a tal punto que lasautoridades paraguayas decidieron establecer un régimen arancelarioy fiscal preferencial, en 1989 y en 1992 respectivamente, para alentara que este comercio se registrase y aumentar así la recaudacióntributaria

42. Asimismo, al acordarse el arancel externo común en el

Mercosur, el Paraguay incluyó todos los productos de este comercio(denominado “régimen de turismo”) dentro de la lista de excepciones.

43

De acuerdo con estimaciones oficiales, para 1995 el 38% delas importaciones del país eran consideradas como no registradas yesta cifra se elevaba al 43% para 1999. Sin embargo, las actividadesde importación sufrieron un descenso importante a partir de 1998 y,por lo tanto, también se resintieron las actividades no registradas y detriangulación (cuadro 1). Es importante observar que entre 1995 y1999 las cifras estimadas de reexportación constituyeron en promedioel 67% de las importaciones totales. Es decir, dos tercios de lasimportaciones paraguayas no tienen como destino el mercado local,sino los mercados de los países vecinos.

41 Los productos importados de la extrazona se han distribuido en territorio brasileño a

partir de puertos francos paraguayos sobre la costa atlántica, encargados de distribuirlos contenedores a varias ciudades del Brasil, en lugar de dirigirlos a territorio paraguayo.Otra vía ha sido el aeropuerto de la ciudad brasileña fronteriza de Foz de Iguazú y,más tarde, el paraguayo Aeropuerto Guaraní, donde las cargas recibidas porimportadores paraguayos eran redirigidas a territorio brasileño en avionetas.42

Se establecía un arancel del 7% y un IVA del 2% (el IVA general establecido en el países de 10%).43

Se debe recordar que el Paraguay ha salido favorecido con una lista de excepcionesde 399 productos, la más elevada entre los cuatro países. Uruguay había contado con300 productos y Argentina y Brasil con menos.



Cuadro 1

Paraguay: balanza comercial real

1995 1996 1997 1998 1999

Exportaciones registradas * 919,3 1.043,4 1.142,8 1.014,1 740,8Reexportaciones** 3.299,3 2.753,5 2.737,2 2.637,9 1.966,2TOTAL 4.218,6 3.796,9 3.880,0 3.652,0 2.707,0

Importaciones registradas 2.782,2 2.850,5 3.099,2 2.470,8 1.725,1Importaciones no registradas (estimaciones) 1.706,8 1.532,9 1.093,2 723.7 1.286,4TOTAL 4.489,0 4.383,4 4.192,4 3.914,5 3.011,5

Déficit/superávit - 270,4 - 586,5 - 312,4 - 262,5 - 304,5

Fuente: Banco Central del Paraguay. Informe Económico 2000. Anexo Estadístico

* Productos nacionales. ** Productos extranjeros (estimaciones).

La importancia de las reexportaciones en el comercio exteriorparaguayo es notoriamente visible al examinar y comparar las cifrasde las reexportaciones de productos extranjeros con las ventasexternas de bienes nacionales. Las primeras más que duplican a lassegundas. De lo visto se desprende claramente que Paraguay haconstruido su ventaja comparativa no sobre las exportaciones deproductos nacionales, sino sobre la de productos extranjeros oreexportaciones. Todo ello confirma que el aprovechamiento de laapertura de los mercados regionales para el Paraguay continuóconcentrándose en las reexportaciones y no en la diversificación dela producción y exportación de bienes genuinamente nacionales(gráfico 13).

Es importante tener en cuenta esto último cuando se hacereferencia al agotamiento del modelo económico paraguayo. Unode los pilares de este modelo ha sido el comercio de triangulación



o reexportación. Sin embargo,hacia finales de la década delnoventa varios factores ex-plicaban el decaimiento deeste tipo de comercio. Enprimer lugar, los mayores con-troles fronterizos por parte delas autoridades brasileñas, queterminaron en un acuerdo entre Paraguay-Brasil hacia fines del 2000para lograr una reducción de este tipo de comercio. En segundolugar, la devaluación de la moneda brasileña, que ha afectadoprincipalmente al comercio de reexportación del Paraguay. Y entercer lugar, la recesión económica iniciada en el país en los últimosaños.

Paraguay ha construido suventaja comparativa no

sobre las exportaciones deproductos nacionales, sino

sobre la de productosextranjeros o

reexportaciones.

Gráfico 13

Paraguay: Exportaciones Totales

Fuente: Banco Central del Paraguay. Estimaciones Oficiales



3.3.2. La inversión extranjera directa

Como parte de la experiencia latinoamericana de la décadadel noventa, Paraguay no estuvo ajeno a una afluenciasignificativa de Inversión Extranjera Directa (IED). En la década

del ochenta el flujo acumulado (stock) de IED en el país alcanzaba tansólo a 165 millones de dólares, en contraste con la década de losnoventa, cuando los flujos acumulados de inversión extranjera llegabana 1400 millones

44. La evolución de los flujos netos de IED

45 en el período

1990-1998 es significativa: de 71,1 millones de dólares en 1990 selogra llegar en 1998 a 318,6 millones. Solamente entre los años 1995y 1998 el monto acumulado de flujos de la IED ha representado el67% del total para toda la década. El aumento sostenido de la inversiónextranjera se frena en 1999, con una abrupta caída de los flujos. Lacausa de esta caída obedece tanto a la inestabilidad política del paísen ese año, como al inicio de un período de recesión económicasostenida.

La acumulación de inversión extranjera directa en la décadadel noventa es varias veces mayor que la acumulada en las tres ocuatro décadas anteriores. Sin embargo, esta acumulación ha guardadomuy poca relación con el comportamiento de la economía en general;esto es, ha habido una relacióninversa entre crecimiento eco-nómico y crecimiento de la IEDen el Paraguay. El coeficiente delos flujos de la IED sobre el PBInacional en el período 1992-1999 ha sido del 2%, una cifra

La evolución de los flujosnetos de IED en el período1990-1998 es significativa:de 71,1 millones de dólaresen 1990 se logra llegar en

1998 a 318,6 millones.

44 Las cifras acumuladas para la década del setenta alcanzan a 147 millones de dólares.

Los datos de IED para las décadas del setenta y ochenta pertenecen a la CEPAL. Para ladécada del noventa los datos corresponden al Banco Central del Paraguay (BCP).45

El flujo neto es igual al total de los ingresos de IED menos las amortizaciones depréstamos y pérdidas del ejercicio, según lo indica el concepto utilizado por el BancoCentral del Paraguay (BCP).



relativamente alta. Sin embargo, examinando por separado los sectoresde la economía nacional, se advierte que este coeficiente fue menoren aquellos sectores de mayor dinamismo: agricultura y servicios, enlos que la participación fue del 26 y del 54% en el PBI nacional,respectivamente

46. Para el período 1992-1998 el coeficiente de la IED

sobre el PBI agrícola fue sólo de 0,9% y para el PBI servicios, el 1,4%(cuadro 2).

Cuadro 2

Participación sectorial IED/PBI (%)

Sectores 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 19921998

Primario 1,4 0,6 0,2 0,5 0,5 3,2 -0,1 0,9

Secundario 5,7 2,8 3,5 4,7 4,5 2,8 4,5 4,1

Terciario 0,3 0,5 1,4 0,9 2,6 1,9 2,3 1,4

Fuente: Banco Central del Paraguay: Estadísticas Económicas, Dpto. de EconomíaInternacional.

En el sector servicios y comercio es donde crecientemente sehan ido concentrado los flujos de la IED en la década del noventa.Conjuntamente con el sector industrial explican, en promedio, el 88%de todos los flujos de la IED en el período estudiado. Uno de lossubsectores más importantes para los flujos de la IED, dentro de losservicios, lo representa el grupo de finanzas y seguros, específicamentea partir de 1995, año en el que se inician las sucesivas crisis financierasque culminan con la liquidación de la mayor parte de la banca nacional.El subsector comercio (importación y venta de bienes de consumo final)muestra una ínfima participación en los primeros años de la década,para luego experimentar un crecimiento significativo a partir de 1997.En el período 1997-1998 se observa una fuerte llegada de inversión



externa directa en el rubro de comunicaciones (telefonía celular,televisión dirigida y otros), mientras que entre los años 1994 y 1996se produce una participación importante de IED en el subsector detransporte y almacenaje.

47

En el sector secundario o manufacturero, los flujos de IED sehan concentrado en las industrias de alimentos, bebidas y tabaco, conuna fuerte participación en los inicios de la década del noventa, perocon un llamativo descenso a partir de la mediados del decenio. Estemovimiento descendente ha sido característico en todos los subsectoresindustriales. La participación de la IED en el sector primario (granos,algodón, madera) fue considerable en los primeros años, pero sufrióun fuerte descenso a partir de 1994 y un repunte excepcional en elbienio 1997-1998.

48

En resumen, el sector terciario es actualmente el principal receptorde IED. Desde 1996 dichos flujos han sido crecientemente mayoresque los destinados a los sectores productores de bienes

49, mientras

que se observa una tendencia decreciente en los flujos de inversiónhacia la agricultura y la explotación forestal, sectores fuertementeexportadores. Al mismo tiempo, la inversión extranjera en el sectorindustrial se mantiene inalterada o, en el peor de los casos, con unatendencia decreciente en los últimos años de la década del noventa.

Los flujos de la IED provinieron en especial de dos regioneseconómicas, el Mercosur y la Unión Europea (UE), que en conjuntocontribuyeron con el 67,6% en el período 1992-1998. El Mercosur hacontribuido con más de 500 millones de dólares en IED, esto es, el36,1% del total de inversión extranjera acumulada hasta 1998. Por suparte, la UE ha contribuido con un monto acumulado de 438,9 millones,esto es, el 32% del total. La tercera región más importante para el

46 El resto corresponde a manufacturas (15%) y a construcción (5%)

47 “Encuesta a Empresas Extranjeras”. Banco Central del Paraguay. Departamento de

Economía Internacional.48

Ídem.49

Para el período 1997-1998 el 71% de los flujos de la IED se concentraban en elsector terciario.



Paraguay es el NAFTA, con unaparticipación del 16,6% y unmonto acumulado de 231,6millones. El 100% de estasinversiones proviene de empre-sas de los Estados Unidos.

50

Es interesante notar queha habido una acumulacióncreciente de la IED en los sectoresque operan con la demanda local. De hecho, las ventas de empresasextranjeras en 1998 indican que dos tercios de las mismas se dirigíanal mercado doméstico, ya sea de manufacturas o de servicios, mientrasque un 25% se concentraba en la exportación de productos agrícolas,especialmente la soja, cuya producción y exportación aumentaronconsiderablemente en la década considerada.

51

Es muy probable que sin la formación del Mercosur y sin la presenciade economías emergentes, como las de Argentina y Brasil, con señales deapertura y reforma, hubiera sido muy difícil una llegada de montossignificativos de inversión extranjera directa a la región y, por ende, elParaguay difícilmente pudiera haber sido identificado como una zona dedestino de una porción del boom de la IED de la década del noventa. Sinembargo, los principales determinantes de la atracción de la IED hacia elParaguay no se explican por un cambio de la política económica, como hasido el caso de los países vecinos, sino que han sido más específicos ytienen que ver con demandas insatisfechas en el mercado interno,especialmente en ciertos rubros y segmentos, y con las perspectivas decrecimiento de la producción de la soja, principal rubro de exportación

52.

En conclusión, una acumulación considerable de la inversión extranjera enla década del noventa no fue debidamente aprovechada para diversificary aumentar la oferta exportable del país.

Los flujos de la IEDprovinieron en especial de

dos regiones económicas, elMercosur y la UniónEuropea (UE), que en

conjunto contribuyeron conel 67,6% en el período

1992-1998.

50 Encuesta a Empresas Extranjeras. Banco Central del Paraguay. Departamento de

Economía Internacional.51

Masi, F. (2001).52

Masi, F. (2001).



4. LOS DESAFÍOS DEL PARAGUAYEN LA PRIMERA DÉCADA DE 2000

E l Paraguay deberá dar respuesta a diversos problemas en lospróximos diez años, problemas que están representados pordesafíos concretos, tanto en el orden político y económico

interno, como aquellos derivados del proceso de integración regional.El desafío político consiste en la construcción de una nueva elite quelogre consensuar metas básicas hacia donde el país deberá transitara fin de superar su estancamiento económico y su crisis social. El desafíoeconómico es transformar el Estado, ofrecer predecibilidad a losinversores, evitar desequilibrios macroeconómicos mayores y favorecerpolíticas de aliento a la producción. Finalmente, un Paraguay fueradel Mercosur no es una opción ni tampoco un desafío. Los mayoresbeneficios políticos y económicos que puede recibir el Paraguay comopaís mediterráneo, es integrando un proyecto regional más profundoque el actual.

4.1. El desafío político

D urante los últimos tres años, el deterioro económico y socialdel país se ha acelerado. Las presiones hacia cambiossustanciales en el manejo de la política económica se hacen

sentir a partir de movilizaciones incesantes de organizaciones sociales,sobre todo campesinas, que son las que han sido más afectadas porlos altos niveles de pobreza y desigualdad en la distribución del ingresogenerados en la década pasada. Estas presiones también provienende organismos internacionales, tanto multilaterales como decooperación bilateral, y de sectores empresariales. Sin embargo, anteun largo período de postergaciones en la toma de decisiones dirigidasa las reformas económicas (1993-2001), las soluciones que se imponenson cada vez más drásticas, sin que se vislumbren mejoras en losingresos y en la calidad de vida de los habitantes a corto plazo, sino



mayores efectos nocivos, comola permanencia o el aumento delos niveles de desempleo.

La dirigencia política hapermanecido poco permeablea los grandes problemas nacio-nales y ha dedicado la mayorparte del tiempo a sus luchasintestinas o, a lo sumo, a reproducir un sistema económico y deadministración del Estado deteriorado e incompatible con lasnecesidades perentorias de la población. El primer desafío, entonces,es la formación de una nueva clase política, modernizante y noelectoralista, que actúe directamente en respuesta a las demandasciudadanas. Es posible observar la gestación de esta nueva clase enciertos liderazgos de los partidos tradicionales. Pero donde la mismase observa con más claridad es fuera de los tres partidos que hoydominan la escena política del país, a partir de nuevos proyectos,algunos dispuestos a competir en la arena política y otros que todavíase presentan como movimientos ciudadanos. Sin embargo, es pocoprobable que algunos de estos proyectos reúnan la suficiente fuerzaelectoral como para ganar el gobierno en las próximas eleccionesde 2003, teniendo en cuenta que se ha probado que elcomportamiento de la clientela política de los partidos tradicionalescontiene altos niveles de lealtad, aun en las mayores adversidadeseconómicas.

El segundo desafío, por lo tanto, es construir la alternancia en elpoder político. Las elecciones internas del Partido Colorado, realizadasen mayo de 2001, otorgaron la presidencia de esa organización -porprimera vez- a una figura modernizante y reformadora

53. Sin embargo,

tanto las alianzas como los cuadros políticos que sostienen a este nuevo

El primer desafío, entonces,es la formación de una

nueva clase política,modernizante y no

electoralista, que actúedirectamente en respuesta alas demandas ciudadanas.

53 Nicanor Duarte Frutos, un político de 44 años, es el nuevo titular del Partido Colorado.

Duarte Frutos ha sido identificado siempre como una figura independiente dentro delPartido Colorado y con una tendencia más abierta que la tradicional autoritaria delpartido oficialista.



líder pertenecen a las tendencias tradicionales y autoritarias del partidooficialista, de fuerte arraigo en esa estructura política. Es difícilemprender las reformas económicas y sociales a partir de un partidoque se ha mantenido más de cincuenta años en el poder y que hatejido una serie de intereses y privilegios dentro y fuera de laadministración gubernamental, privilegios que precisamente deben serafectados por estas reformas.

La construcción de la alternancia en el poder político debecimentarse en grandes consensos nacionales -y éste es el tercer desafío-con propuestas acordadas entre los actores políticos y sociales, y losagentes económicos sobre cómo enfrentar los principales problemas yconflictos en el país y sobre las medidas concretas a instrumentar parael logro de los objetivos. Una vez negociados estos consensosnacionales, se debe instalar un control estricto sobre el cumplimientode los mismos por encima de los internismos y de los resultadoseleccionarios. Es por ello que construir la alternancia en el poderrepresenta un proyecto inclusivo tanto en contenido como en votos, adiferencia de la práctica corriente de los partidos políticos tradicionalesdel Paraguay.

La gestación de una nueva clase política, con prácticas másdemocráticas y transparentes en funciones partidarias y guber-namentales, capaz de generar una alternancia política real queresponda a las principales demandas de cambio en el país sobrela base de consensos nacionales, es una tarea que se ha postergadoen los últimos diez años. El desafío político, entonces, es comenzarla tarea y evitar los retrasos, para no seguir acumulando costos aunmás altos. La crisis política y económica actual del Paraguay correel peligro de volverse endémica, por lo que la alternativa es hacerque esta misma crisis se convierta en un punto de inflexión quecierre definitivamente el capítulo de la prolongada y desgastadatransición.



4.2. El desafío económico

La resolución de los problemas económicos está estrechamentevinculada a la capacidad del estamento político para impulsarlos cambios e introducir una nueva forma de gestión y de diseño

de política hacia el interior del Estado. El país enfrenta hoy cincoobstáculos que deberían ser vencidos para reactivar su economía yretomar el sendero del crecimiento.

En primer lugar, la emergencia del riesgo de inestabilidadmacroeconómica. El déficit fiscal se acerca al 4,5% del PBI y elendeudamiento es del orden del 35% del PBI, con un crecimientocontinuo del gasto público y una caída de los ingresos fiscales.Concomitantemente, las reservas internacionales han sufrido una fuertecontracción en los últimos años, como resultado de la caída de laactividad económica y las continuas intervenciones del Banco Centralen el mercado cambiario; asimismo, las tasas de interés se mantienenelevadas, dificultando el repunte del consumo y la inversión. Estasituación exige tanto medidas drásticas de disciplina fiscal, que puedenresultar muy impopulares, como señales de reducción de las tasas deinterés, y una estabilización de las reservas internacionales.

En segundo lugar, sigue pendiente la reforma del Estado. De laserie de medias anunciadas hasta ahora, se ha avanzado sólo en elproceso de privatización de las telecomunicaciones y del servicio deagua y alcantarillado. Las reformas de otras áreas clave para lamodernización del Estado, como la función y la gestión públicas, elseguro social, la banca y las finanzas públicas, siguen sin perspectivade cambio inmediato. La presiónexterna e interna no ha sidosuficiente para acelerar elcambio, resistido por la buro-cracia estatal y el partidooficialista.

En tercer lugar, el debilita-miento de las instituciones,principalmente la escasa segu-

Las reformas de otras áreasclave para la

modernización del Estado,como la función y la gestiónpúblicas, el seguro social, la

banca y las finanzaspúblicas, siguen sin

perspectiva de cambioinmediato.



ridad jurídica, la expansión del negocio ilegal y la inestabilidad políticay social crean un clima poco propicio para las inversiones. Con laapertura política se ha recuperado la libertad, pero se ha perdido elorden y la predecibilidad de las reglas económicas como para facilitarlas inversiones de largo plazo.

Por último, la reactivación económica después de tres años derecesión es el mayor desafío para un sector productivo con un bajonivel de especialización y dependiente del sector agrario. Larecuperación de la producción está a expensas de una renovación delas inversiones de capital y de un mayor esfuerzo por mejorar laexportación de productos agroindustriales y de otras manufacturas.

4.3. El desafío del MERCOSUR

La única ganancia cosechada por el Paraguay dentro del Mercosurha sido, hasta el momento, política. Gracias a él y a su cláusulademocrática, el Paraguay pudo sortear una serie de intentos de

ruptura del orden constitucional y el proceso de transición democráticos.El hecho de que el Paraguay no haya obtenido ganancias

económicas o comerciales del Mercosur no tiene como explicación laestructura ni la evolución del proyecto de integración regional. Comoya se ha demostrado, el estancamiento de la economía paraguaya enlos años noventa, la ausencia de dinamismo de las exportaciones y laacumulación de inversión extranjera en sectores no transables sonhechos que responden a condicionamientos internos y a políticaseconómicas que han seguido apuntalando un modelo económico pocoafín al aprovechamiento de la apertura de mercados regionales.

Tampoco se puede afirmar que el Mercosur haya significadopérdidas para el Paraguay. El aumento de la brecha comercial comoresultado de la entrada de un mayor volumen de productos de la zona,es la consecuencia de la natural tendencia importadora del país, comoparte de una economía tradicionalmente abierta. La adopción de unarancel externo común con niveles más elevados que el promedio



nacional no ha afectado mayormente a los sectores productivos eindustriales (principales compradores de insumos y bienes de capital),sino al comercio ilícito de triangulación. La devaluación de la monedabrasileña en 1999 ha afectado mayormente al comercio dereexportación (triangulación), que es donde el Paraguay ha construidosu dependencia con el Brasil en los noventa. El escaso avance en laeliminación de las barreras paraarancelarias ha afectado a todos lospaíses del Mercosur y no solamente al Paraguay.

El principal desafío para este país es, entonces, superar el estadiode actor pasivo en la integración regional y de actor activo en latriangulación comercial ilícita. Este desafío persiste aún en ausenciade un proyecto de integración regional. Es decir, la meta para elParaguay es crecer económicamente y hacer crecer las exportaciones,establecer medidas de aliento a rubros competitivos y emprender labúsqueda de nuevos mercados de destino.

Teniendo en cuenta las características de una economíatradicionalmente abierta, la primera pregunta que se plantea es siconvendría más al Paraguay permanecer fuera de una unión aduaneraimperfecta como el Mercosur. En este escenario, tendría mayor libertadpara fijar su política comercial y podría resultar menos afectado por lainestabilidad económica de Brasil y la Argentina. Sin embargo, estadecisión podría agregar aun más debilidades a la economíaparaguaya, desde el momento en que la misma no tiene la capacidadde convertirse en un global trader como Chile, ni en el corto ni en elmediano plazo. Un Paraguay fuera del Mercosur puede colocar alpaís en una situación geopolítica y geocomercial muy incómoda entredos proyectos de integración regionales en América del Sur (ComunidadAndina y Mercosur); puede, al mismo tiempo, significar pérdidas enpreferencias arancelarias conpaíses, como la Argentina yBrasil, con los cuales ha estruc-turado una relación muy cer-cana, tanto económica comocomercial, cuyos mercados sonlos más naturales para el Para-

El principal desafío paraeste país es, entonces,

superar el estadio de actorpasivo en la integración

regional y de actor activoen la triangulación

comercial ilícita.



guay; y puede verse, de todas maneras, afectado por los vaivenes delas economías de estos mismos países -como históricamente ha ocurrido-sin beneficiarse con las ventajas propias de un socio del proyecto deintegración.

Si la alternativa es retrotraer el Mercosur a una zona de librecomercio, ¿qué ventajas y desventajas podría reportar esta situaciónal Paraguay? La primera es la libertad para fijar sus propios topesarancelarios, que serán indudablemente menores a los del arancelexterno común acordado, hasta el momento, por el Mercosur; estofavorecería la importación de insumos y bienes de capital de diversosorígenes, asegurando mayor calidad a los procesos industriales yevitando ataduras a los fabricantes de la región. La segunda es laposibilidad de mantener los regímenes especiales de importación, comola admisión temporaria, que actualmente adquieren una importanciasingular ante el despegue de la industria maquiladora, la cual se haconvertido en el último año en el conducto principal del aumento de laoferta exportable. Al permanecer el Mercosur como zona de librecomercio, no necesariamente existiría obligación de negociacionescomerciales en bloque. Ello podría ser interpretado como otra ventajapara el Paraguay desde el momento en que dispondría de mayorsoberanía para establecer acuerdos comerciales con diversos países ybloques, en los términos más convenientes para el país.

Sin embargo, el escenario del Mercosur como zona de librecomercio puede traer consigo significativas desventajas para elParaguay. En primer lugar, al no estar condicionado por el arancelexterno común, se seguirá alentando un comercio de triangulaciónilegal y provocando mayores conflictos con los vecinos. Además, unestímulo a este tipo de comercio significará -como hasta ahora- undesaliento de las inversiones nacionales y extranjeras en sectoresproductivos y exportadores. En segundo lugar, no está demostradoque el Paraguay haya obtenido mayores beneficios como país individualen las negociaciones comerciales con países o bloques fuera delMercosur; la experiencia histórica refleja, por el contrario, lasdebilidades de un país pequeño y sin mucha capacidad negociadora.En tercer lugar, un Mercosur reducido a una zona de libre comercio



implicaría que los países seliberarían de compromisos talescomo la coordinación macro-económica, la creación decanales institucionales eficientesde solución de controversias, eldesmantelamiento de barrerasno arancelarias y el establecimiento y funcionamiento de políticascomunes. Para los países pequeños estos compromisos son esencialesa los efectos de que los beneficios de la integración no se limiten asimples preferencias arancelarias.

Por lo tanto, un Mercosur que se dirija a profundizar la uniónaduanera es la alternativa óptima para un país pequeño ymediterráneo como el Paraguay. En primer lugar, porque podrá serparte de armonizaciones y puestas en funcionamiento de políticasde la agenda comercial regional y multilateral, cuya implementaciónse hace más difícil en forma aislada. En segundo lugar, unaprofundización del Mercosur exigirá al país acelerar las reformasnecesarias para el cambio del modelo económico actual. En tercerlugar, y vinculado a lo anterior, en un estadio superior al actual elMercosur deberá implementar políticas que eviten profundizar elatraso de zonas y países menos desarrollados, reduciendo lasasimetrías. En cuarto lugar, y siempre en relación con el desarrollo,las características similares y complementarias de los países de laregión en términos de rubros con ventajas competitivas, permitirán alParaguay ser parte de cadenas de producción y exportación delMercosur. En definitiva, el Paraguay obtendrá mayores beneficios sise conforma como una unidad económica próspera del Mercosur,antes que si actúa como un país aislado con actitudes acordes conuna supuesta soberanía comercial.

un Mercosur que se dirija aprofundizar la unión

aduanera es la alternativaóptima para un país

pequeño y mediterráneocomo el Paraguay.



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1. ¿Cuáles son los principales rasgos del desempeño de laeconomía paraguaya en los últimos veinte años?

2. ¿Cuáles fueron las características centrales del régimenautoritario en Paraguay?

3. ¿Qué vicisitudes experimentó Paraguay durante el períodode la transición política?

4. ¿Qué papel desempeñaron los partidos políticos en esteperíodo?

5. ¿Cuáles fueron las principales características de las reformaseconómicas en el período de transición y cuáles sus debilidades?

6. ¿Qué balance puede hacerse de la participación del Paraguayen el Mercosur?

7. De acuerdo con lo desarrollado en el texto, ¿cuáles son losmayores desafíos económicos y políticos del Paraguay en la próximadécada?

AUTOEVALUACIÓN


1. INTRODUCCIÓN

E l presente trabajo tiene por objetivo dar cuenta de los cambioseconómicos, políticos y sociales que Bolivia

1, ha vivido en los

últimos quince años, aunque para hacer referencia a lastransformaciones políticas extendemos el horizonte analítico a las dosdécadas pasadas.

En el punto 2 (La Bolivia de ayer y la de hoy: una visión deconjunto), ofrecemos una visión de conjunto de los cambios políticosy económicos de todo el período analizado. A efectos del desarrollode los puntos 3 y 4, recurrimos a una periodización de los sucesospolíticos y económicos: en el punto 3 (El período 1985-1993) sedescriben los fundamentos de los cambios (fase 1985-1993) y enel 4 (El período 1993-2001) se analiza la profundización de lasreformas y el desgaste del modelo económico y político instauradoentre 1982 y 1985 (fase 1993-2001). Por último, en el punto 5(Las paradojas del cambio y los retos del futuro) se analizan lasparadojas de los cambios y los retos que Bolivia deberá enfrentaren el futuro.

UNIDAD 2

BOLIVIA: DÉCADA Y MEDIA DECAMBIOS POLÍTICOS Y ECONÓMICOS


1 Bolivia es un país de 1098,581 kilómetros cuadrados. Posee una población de casi

8,5 millones de habitantes; su PBI alcanza unos 8200 millones de dólares, por tanto suingreso per cápita es cercano a los 1000 dólares. Sus exportaciones bordean los 1150millones de dólares, y sus importaciones, 1700. La deuda externa es cercana a los4300 millones de dólares.



2. LA BOLIVIA DE AYER Y LA DE HOY: UNA VISIÓNDE CONJUNTO

En general, es poco lo que los latinoamericanos sabemos deAmérica latina. Cada uno de nuestros países construye su historiamirando al centro, a Europa y Estados Unidos, pero repara

muy poco en lo que acontece con sus hermanos de geografía, lospaíses vecinos. Tal es el extremo del desconocimiento de nuestrashistorias, que han existido muchos esfuerzos de integración, porejemplo, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o el Mercosur,que se han encarado sin una tarea previa de conocimiento mutuo denuestros procesos políticos y económicos. No hay duda de que, siendovecinos, los latinoamericanos todavía somos demasiado extranjerosentre nosotros.

En estas últimas dos décadas, América latina ha vivido cambiosmuy profundos que la convierten en algo muy distinto de lo que fue enel pasado. Ni Brasil, ni Argentina, y menos aún Chile y Paraguay,pueden reconocerse a sí mismos por la profundas mutaciones que hanexperimentado sus respectivas economías y sus sistemas políticos.Repasar una década y media de la historia económica y políticaboliviana, desde 1985 hasta el presente, implica presentar la fotografíaparticular de los cambios que vivió –o sufrió– Bolivia, en un entorno enel cual prácticamente toda América latina dejaba atrás su pasadoeconómico y político.

Si se desea sintetizar quéle sucedió a Bolivia en estosúltimos quince años, lo primeroque habría que señalar es quese pasó del estatismo económicoal intento más intenso de fundaruna economía liberal, sujeta alas regulaciones del mercado.En efecto, esta década y mediaes testigo del desmontaje delEstado empresario, un Estado

Si se desea sintetizar qué lesucedió a Bolivia en estos

últimos quince años, loprimero que habría que

señalar es que se pasó delestatismo económico alintento más intenso defundar una economíaliberal, sujeta a las

regulaciones del mercado.



que en otros países de América latina fue también un Estado benefactor,pero que en Bolivia no llegó a serlo ya que, en una sociedad donde elmundo campesino e indígena era poblacionalmente mayoritario, estosgrupos no fueron beneficiados por las políticas públicas.

Bolivia y las naciones latinoamericanas, como también de unmodo específico los países del Mercosur, han vivido procesos deprivatización cuyos resultados, en un inicio, parecían ser muyprometedores, pero que en el presente generan más preguntas querespuestas; procesos de privatización que, luego de quince años, sehan acompañado de resultados muy negativos en el campo de laequidad y de la pobreza. No en vano, en varios países de Américalatina surgen ideas nostálgicas de reencuentro con la presencia delEstado empresario.

Durante todo el siglo XX se miraba a Bolivia como el país de laminería, como la nación del estaño, como el lugar de la explotaciónde minerales y la presencia vigorosa de los trabajadores mineros.COMIBOL (la Corporación Minera de Bolivia), era la sustantivacióndel poderío minero en Bolivia, la empresa estatal más paradigmáticade la minería. Hoy, ese pasado ha quedado atrás: la minería ya no esel corazón de la economía boliviana. Esto no quiere decir que ya nohaya actividad minera, sino que ella ya no es el pulmón de lasactividades económicas. La economía se ha diversificado,desarrollándose la exportación de soja y de madera. Además, y estoes fundamental, la economía boliviana está creando un nuevo núcleoen torno a la explotación de gas, dejando muy atrás la historia mineratradicional. De nación minera, Bolivia se está transformando en unpaís gasífero. Por de pronto, ya es importante la venta de gas a Brasil,en una suerte de articulación con uno de los grandes del Mercosur.Además, se entra a la fase de estudio de la exportación de gas aEstados Unidos, con todo lo que eso tendrá como impacto en lascoordenadas geopolíticas, pues si, por un lado, el gas articula a Boliviacon el Mercosur, por otro, ese mismo recurso energético lleva a unarelación más intensa con Chile o Perú.

En el pasado, la minería estatal, representada por la COMIBOLlo era todo. Era una consecuencia de la Revolución Nacional de 1952,



junto con todas las demásempresas que había creado elEstado: la Empresa Nacional deFerrocarriles (ENFE), la EmpresaNacional de Electricidad (ENDE),el Lloyd Aéreo Boliviano, Ya-cimientos Petrolíferos FiscalesBolivianos (YPFB), la EmpresaNacional de Telecomunicaciones (Entel), el Banco del Estado. A todasellas, que constituían el nervio de la economía boliviana, se sumabanun par de centenas de otras empresas estatales de menor porte. ElEstado en Bolivia lo hacía todo, desde los helados hasta la fundiciónde minerales.

Ese Estado empresario de tres décadas y media (1952-1985)generó una fuerte cultura de paternalismo: todo lo debía hacer él yde él había que esperarlo todo. Conseguir un puesto laboral en elEstado era el máximo sueño de todo boliviano, pues con eso obteníala certeza de vivir ocupado por varias décadas. Con el Estadoempresario y la cultura del paternalismo estatal, los bolivianos vivíandentro de las costumbres de poseer certezas sobre el futuro. Paranada los molestaba la incertidumbre y la inseguridad, fenómenosque llegaron con la privatización y con la adopción de un modeloeconómico ligado a la lógica del mercado. Las viejas seguridades yel sueño tranquilo de los ex funcionarios fueron sustituidos por laincertidumbre y la sensación de “sálvese quien pueda”. Con laliberalización económica y el respeto por las normas del mercado,se ha modificado, entonces, esa cultura fundada en el paternalismoestatal. Ahora, los bolivianos viven sometidos al stress de no saberqué sucederá mañana.

Culturalmente, Bolivia era reconocida fundamentalmente comouna nación andina; las postales y las metáforas referían a lasmontañas, a la llama y la vicuña, a las alturas del lago Titicaca... Elhabitante boliviano era reconocido como aquel taciturno indígenaque recorre el altiplano, teniendo como compañía las notas tristes desus quenas y zampoñas. Toda referencia geográfica a Bolivia aludía

Ese Estado empresario detres décadas y media

(1952-1985) generó unafuerte cultura de

paternalismo: todo lo debíahacer él y de él había que

esperarlo todo.



a La Paz como la capital más alta del mundo2, como el centro

neurálgico de la economía boliviana. Sin embargo, hoy en día laprimera ciudad del país es la oriental Santa Cruz de la Sierra

3, y no

sólo poblacionalmente: ese fenómeno es nada más que la metáforareal del traslado del centro económico desde el occidente bolivianohacia sus llanos orientales.

Antes Bolivia podía resumirse en La Paz, esta ciudad y sudepartamento, concentraban buena parte de la economía y de lapoblación. En estas dos últimas décadas, lo que se observa en materiapoblacional y económica es que Bolivia ha desarrollado un ejeconformado por Santa Cruz, Cochabamba y La Paz; estosdepartamentos concentran casi un 80% de la población y acumulan lamayor parte de la actividad económica. A diferencia de la Argentinao de Perú, no es en una sola ciudad donde se concentra buena partede la población y del poder económico, sino que ella se distribuye enlos tres departamentos señalados.

Los seis departamentos restantes, Oruro, Potosí, Beni, Tarija,Chuquisaca y Pando, han quedado en una situación de marginalidadregional que es muy alarmante. De ese grupo de departamentos,solamente Tarija, por los recientes descubrimientos gasíferos, pareceentrar a la lógica del desarrollo, huyendo de la segmentación regionalen la cual están sumidos los otros departamentos ubicados fuera deleje troncal del país.

Bolivia siempre fue reconocida como la nación de las dictadurasy de los golpes de Estado. En su historia, desde la mirada acuciosa delos observadores extranjeros, lo que aparecía con más nitidez era eseintento recurrente de los sectores populares, en especial obreros ymineros, de rebasar al Estado y construir una utopía socialista. Perotambién eran muy visibles los militares, quienes a toda costa, ynormalmente con las armas en las manos, cortaban todo intento

2 Sucre es la capital de Bolivia; La Paz es únicamente la sede de gobierno, pero usualmente

se la menciona como capital.3 Datos confirmados por el Censo Nacional de Población, realizado en el año 2001.



popular4 y, al hacerlo se apo-

deraban del Estado. Ese país,por un lado de obreros ysindicatos, de mineros conutopías socialistas, y, por otro,de militares con tendencia algolpe de Estado, parece noexistir ya. En su lugar, se haconstruido una naciente democracia representativa, que no habíaexistido antes en la historia del país.

Bolivia tiene prácticamente 20 años de desarrollo de unademocracia representativa que, en lugar de los militares y obreros, hacolocado en el centro de la democracia el desarrollo de un sistemamoderado de partidos, cuya ideología es más cercana a las posicionescentristas que a los extremos ideológicos que caracterizaban al pasado.Entre 1982 y 2001, se ha cambiado cinco veces de gobiernoacudiendo a las urnas y respetando la norma constitucional, lo que noera una costumbre boliviana

5.

Si la inestabilidad política era la marca más visible delfuncionamiento de la política, hoy se puede hablar de 20 años deestabilidad política, sin ruido de sables, sin intentos de insurrecciónpopular. Poco a poco, los bolivianos se han ido acostumbrando a laidea de cambiar gobernantes por la vía del voto. En estas dos décadas,algunos temas que no importaban en el pasado han ido asumiendo

Ese país, por un lado deobreros y sindicatos, de

mineros con utopíassocialistas, y, por otro, demilitares con tendencia al

golpe de Estado, parece noexistir ya.

4 Son prácticamente unos seis partidos políticos los que se han convertido en el núcleo

del sistema de partidos en estos últimos 20 años. El Movimiento NacionalistaRevolucionario (MNR), la Acción Democrática Nacionalista (ADN), el Movimiento de laIzquierda Revolucionaria (MIR), Unidad Cívica Solidaridad (UCS),Conciencia de Patria (CONDEPA), Movimiento Bolivia Libre (MBL). A éstos los hanacompañado algunos partidos que han tenido cierta importancia coyuntural, como elcaso de Nueva Fuerza Republicana (NFR), el Movimiento sin Miedo (MSM) y otrospartidos más pequeños, con poco caudal electoral.5Incluso en el 2001, ante la enfermedad cancerosa del ex presidente Hugo Banzer,

nadie dudó de que la sucesión debía ser constitucional, entregando el poder alVicepresidente Jorge Quiroga, quien desde el 7 de agosto de 2001 es PresidenteConstitucional del país y deberá gobernar el último año que no pudo ejercer el anteriorPresidente.



centralidad, por ejemplo, lapreocupación por la gober-nabilidad del régimen demo-crático, que se ha tornado unade las cuestiones más visibles enla discusión política y en elinterés práctico de la gente. Otrotanto pasa con los fenómenosrelativos a la conformación decoaliciones o al pacto político entre los partidos.

La democracia liberal de la primera mitad del siglo XX incluíasólo a un cinco por ciento de la población: a los alfabetos y a quienestenían algún peculio

6. La Revolución Nacional de 1952 decretó el

voto universal, pero dado que no construyó una democraciarepresentativa caracterizada por un régimen multipartidario sino quevivió limitada a la presencia de sólo el partido de Estado, el MovimientoNacionalista Revolucionario (MNR), no pudo ampliar la democraciaboliviana. En cambio, en las dos últimas décadas del siglo XX, Boliviavive el desarrollo y la construcción de una democracia representativamultipartidaria, que pudo incluir a los nuevos actores sociales. En efecto,éstos tuvieron capacidad de organizar partidos políticos e incluirsedentro de la democracia, tanto a nivel nacional como en el local.

Los migrantes recientes se organizaron en torno a Conciencia dePatria (CONDEPA); la burguesía chola o mestiza, preferentemente, senucleó alrededor de Unida Cívica Solidaridad (UCS); los movimientosregionales, en especial de Cochabamba, dieron origen a NFR; losindígenas-campesinos se organizaron en torno a varios partidos kataristas

7;

los campesinos cocaleros formaron su propio partido, el Movimiento alSocialismo (MAS); quienes discrepaban con la corrupción fundaron otropartido, el MSM. En fin, incluso quienes no estaban de acuerdo con la

6 Sobre el tema ver Club de Harvard, Bolivia en el siglo XX. La formación de la Bolivia

contemporánea (1999). Club de Harvard. La Paz.7 Kataristas: referencia al líder indígena Tupaj Katari que cercó la ciudad de La Paz en

1789.

Si la inestabilidad políticaera la marca más visible del

funcionamiento de lapolítica, hoy se puedehablar de 20 años de

estabilidad política, sinruido de sables, sin intentos

de insurrección popular.



democracia y su funcionamiento formaron otro partido con la finalidadde situarse dentro de esa democracia a la cual criticaban.

Así pues, los nuevos actores sociales constituyeron sus propiasrepresentaciones políticas, todas ellas articulándose dentro de lademocracia y, por otro lado, la propia democracia boliviana demostrósu capacidad de inclusión incorporando a las nuevas fuerzas políticasque surgieron en el país. De ese modo, la vocación mutuamente inclusivade los actores sociales y del sistema político no ha hecho otra cosaque fortalecer la propia democracia. Y de ese modo, también los nuevosactores sociales pudieron acercarse al poder.

La democracia boliviana es joven, tiene apenas cerca de dosdécadas, pero los partidos, la separación de poderes, suindependencia, tienen hoy mucha más importancia que antes. Sinembargo, curiosamente al igual que lo que sucede en todos los paísesde América Latina, la democracia, el sistema de partidos y el sistemapolítico no son vistos con satisfacción por la población: la subsistenciade la pobreza, el incremento de la inequidad y la existencia decorrupción le quitan credibilidad y legitimidad al sistema político.

La gente quiere una democracia mejor, reclama para elciudadano espacios públicos para participar, para tener presencia enla planificación de las políticas públicas, para opinar sobre su ejecucióny para hacer efectivo el accountability (rendición de cuentas) que debenbrindar los funcionarios del Estado. Ese deseo de participar, que es uncapital social muy valioso, ha ido construyendo en Bolivia unaciudadanía activa. Por de pronto, la democracia ha tenido un granauxilio desde la puesta en ejecución de la Ley de Participación Popular(1994), instrumento legal que empuja a una suerte de descentralizaciónpor la vía municipal, con el matiz particular de una fuerte movilizaciónciudadana en los municipios. Esa participación de la población, enespecial en los municipios rurales, es uno de los datos más importantesde la democracia. Es más, buena parte de los cientistas políticos nodudan al decir que la participación popular

8, operada en el espacio

8 Sobre el tema, consultar Toranzo, Carlos (coordinador) (2001). Democracia y cultura

política en Bolivia. BID, PNUD, Corte Nacional Electoral. La Paz.



municipal, es la base en la cual se asienta la legitimidad de lademocracia boliviana.

Todos saben que Bolivia es un país donde existe una alta cantidadde población indígena. Empero, pocos conocen que en 1952 seprodujo una revolución social, la Revolución Nacional, la cual, ademásde nacionalizar las minas, realizar la reforma educativa, edificar elEstado empresario e instalar un régimen populista de caráctercorporativo, propuso la reforma agraria como uno de sus objetivosprincipales (1953). Esa misma revolución buscaba la conversión delos campesinos, que vivían en situación semiservil, en ciudadanos conplenos derechos.

No obstante, a pesar de la reforma agraria y de ese intento deciudadanización democratizante, Bolivia no abandonó una culturaoligárquica, inclinada a la negación de los sectores populares y de losgrupos indígenas. En estas últimas dos décadas, uno de los grandescambios ha sido la aceptación cultural y legal de la pluriculturalidad yde la plurietnicidad. No sólo se modificó la Constitución Política delEstado, así como muchas leyes, en el sentido de ratificar lo plural, sinoque los propios grupos sociales, los indígenas, los pueblos originariosy los campesinos han acostumbrado al país a la aceptación de ladiversidad social y cultural. Además, al hacerlo, han tornado visibleun país mestizo, cholificado

9. La mayoría de la población boliviana se

autodefine como mestiza, saca a flor de piel su cultura, la pone enescena, no la oculta, pasando de la clandestinidad a ser una de lasexpresiones más vigorosas de la cultura boliviana. Empero, para poneren el centro analítico a la diversidad, se aprendió que no se puedehablar en singular de un mestizaje, sino que hay que referirse a mestizosdiversos, pues no hay posibilidad de una unificación ni uniformizaciónde los grupos sociales y de las expresiones culturales bajo un solomolde

10.

9 Cholo: así se denominaba despectivamente –y se lo hace todavía- al mestizo en Bolivia

10 Sobre la temática de la diversidad, consultar Toranzo, Carlos (1993). Lo plurimulti o

el reino de la diversidad. ILDIS. La Paz.



Si se internalizó el hecho de que el mestizaje debe ser leído enplural, ratificando la diversidad, también se aprendió que la historiaboliviana y los antecedentes étnicos no tienen por qué referirseexclusivamente a los aymarás y a los quechuas, sino que se debereconocer todo el fondo histórico que existió y existe en las tierrasbajas, donde los guaraníes, los moxeños, los chiquitanos, los tacanas,los ayoreodes y muchos otros pueblos originarios son parte de laconstrucción de la historia de Bolivia. Pero este reconocimiento de unadiversidad más amplia no viene sólo por el lado de la adscripción delos bolivianos a una cultura más democrática, sino que surge por lamovilización de esos propios pueblos originarios, que han demostradosu presencia en la nación. En efecto, la marcha por el Territorio y laDignidad, realizada en 1990, es el momento clave que abre los ojosde los bolivianos a esa más vasta diversidad étnica y cultural

11.

En la Bolivia del pasado importaban sólo los actores sociales;la referencia recurrente era a los mineros, a los militares, un pocomenos a los campesinos y a las clases medias. Las instituciones noeran la preocupación de la gente, como tampoco de los cientistassociales. Sin embargo, y a despecho de esa historia, en estos veinteaños los bolivianos, la gente de la calle, los políticos, quienes interpretana la sociedad, han puesto sus ojos en la construcción institucional. Sepuede decir que ahora interesa la Constitución, el régimen político,los poderes del Estado, el estado de derecho, la organización delEjecutivo. En este camino de transformaciones, han surgido nuevasinstituciones que todavía no se sabe para qué sirven y cómo se manejan:así sucede con las superintendencias sectoriales, con el Defensor delPueblo, el Tribunal Constitucional, el Consejo de la Judicatura, ladiputación uninominal, la reforma educativa, la participación popular,la capitalización, la descentralización administrativa, la censuraconstructiva, la modificación de los distintos códigos y leyes del país.

11 Sobre el tema, consultar Ticona, Esteban; Rojas, Gonzalo; Albó, Xavier (1995). Votos

y whipalas. Campesinos y pueblos originarios en democracia. Fundación Milenio-CIPCA,Bolivia.



En fin, se asistió a una revolucióninstitucional, cuando antes, másbien, existía el hábito de mirarlas revoluciones sociales y deinsistir en la acción de losmovimientos sociales. Y lo quese supone una diferenciatodavía mayor, es que todosesos cambios institucionales hansido hechos, por lo general,desde arriba, desde el Estado,dentro del orden democrático,lo que no correspondía a la historia boliviana, habituada atransformaciones traumáticas, “revolucionarias”, emergentes derebeliones sociales.

En materia de conexiones internacionales, el Acuerdo deCartagena duró unos treinta años, dando lugar al proceso deintegración del denominado Grupo Andino, pero hoy ha sido sustituidopor un intento modernizador, denominado Comunidad Andina deNaciones (CAN). En todos esos años y en el presente, Bolivia no pudoeludir su participación en los desafíos integradores de las nacionesandinas. Sin embargo, no se debe olvidar que Bolivia también pertenecede manera natural a la cuenca platense y a la amazónica. Además,que posee fronteras también con Argentina, Brasil y Paraguay y que,aun sin haber existido antes procesos de integración muy formalizadosentre estos últimos países, los bolivianos construyeron una constanterelación económica y comercial con ellos. Para nadie es desconocidoque, durante muchos años, la articulación económica boliviana enSudamérica ha privilegiado su relación con la Argentina, mediante laconstrucción de un gasoducto y de una fluida exportación de gas. Esdecir que Bolivia, por su ubicación geográfica, está obligada a ser un“país de contactos”, a tener presencia natural entre las naciones andinasy, al mismo tiempo, en otros procesos de integración que realicenotras naciones que constituyen su entorno natural, como sucede conlos países del Mercosur.

En materia de conexionesinternacionales, el Acuerdo

de Cartagena duró unostreinta años, dando lugar alproceso de integración del

denominado Grupo Andino,pero hoy ha sido sustituido

por un intentomodernizador, denominado

Comunidad Andina deNaciones (CAN).



Cuando se constituyó elMercosur, fue llamativo queBolivia no participase comomiembro pleno. Sin embargo,pronto fue invitada a participarcomo miembro asociado

12 ‘. Han

pasado prácticamente cuatroaños de haber formalizado esarelación, pero más allá delhecho formal interesan loshechos prácticos. En los treinta años del Acuerdo de Cartagena, seconstruyó un buen andamiaje institucional, pero paralelamente secomprobó que los mercados de los países andinos son muy estrechoscomo para tener entre ellos solos un gran futuro. Por ese hecho, y poruna circunstancia práctica, Bolivia tuvo una relación económica intensacon Argentina, y ahora cada vez mayor con Brasil. No puede pensarsu futuro sin conectarse con los países del Mercosur y con los procesosde integración que éstos desarrollen.

Si antes Bolivia se inclinaba institucionalmente más hacia lospaíses andinos, al cerrar el siglo y al comenzar el nuevo milenio miracon más atención su participación en el proceso de integración de lasnaciones del Mercosur. Aunque éste no camine muy rápido, la relacióncomercial con algunos de sus miembros se va extendiendo conintensidad. No es lejana la hipótesis que indica que Bolivia puede,además, a partir de su pertenencia a varias cuencas geográficas,convertirse en el articulador energético de América del Sur: por depronto, es muy importante la exportación de gas que realiza al Brasily, de aquí en adelante, será también crucial la exportación de gas alos Estados Unidos, que probablemente incluirá a Chile -país asociadoal Mercosur- como otro socio de importancia. Es más, si se mira conojos de futuro, no se tendría por qué pensar sólo en procesos de

Si antes Bolivia se inclinabainstitucionalmente más

hacia los países andinos, alcerrar el siglo y al

comenzar el nuevo mileniomira con más atención suparticipación en el proceso

de integración de lasnaciones del Mercosur.

12 Sobre el tema, consultar Zelada, Alberto (coordinador) (2000). Bolivia. Temas de la

agenda internacional. Unidad de Análisis de Política Exterior, Ministerio de RelacionesExteriores- PNUD. La Paz.



integración aislados, ya sea de la CAN o del Mercosur sino, másbien, de una integración sudamericana, un acercamiento entre elPacífico y el Atlántico en el cual Bolivia, por su ubicación geográfica ypor su dotación energética, tiene un importante rol que cumplir.

3. EL PERÍODO 1985-1993 O EL FUNDAMENTODE LOS CAMBIOS ECONÓMICO-POLÍTICOS

E l siglo XX comenzó con la Revolución Federal producida en1899, que implicaba el cambio político y económico del surhacia el norte del país. Además, fue acompañada por el traslado

de la sede de gobierno de la ciudad de Sucre a La Paz. Después deesa fecha, el otro parteaguas de la historia boliviana es la RevoluciónNacional de 1952, que instala en la Presidencia a Víctor Paz Estenssoro,jefe del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) y que fundael Estado empresario y el Estado benefactor. La paradoja de la historiaes que ese mismo personaje, junto con el mismo partido, el MNR,serían los encargados de desmontar lo que fundaron en 1952. Enefecto, la otra fecha clave de la historia contemporánea de Bolivia esel año 1985: el 29 de agosto de ese año, a veintitrés días de lainstalación del gobierno de Paz Estenssoro, éste dicta el Decreto 21060–famoso para los bolivianos-, a partir del cual se inicia el desmontajedel Estado empresario y comienza la edificación de una economía delibre mercado.

El mencionado régimen dura de 1985 a 1989 y es sucedidoconstitucionalmente por el gobierno de Jaime Paz Zamora, líder delMovimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR), quien gobierna de1989 hasta 1993. En este trabajo revisaremos lo sucedido en elperíodo 1985-1993, pero obviamente no tendremos excesivasrigideces que nos impidan hacer algunas referencias a la fase 1993-2001.



3.1. El desarrollo de los cambios económicos

L as naciones chicas como Bolivia son muy vulnerables a lastendencias mundiales y a los cambios internacionales. En losochenta, el mundo se liberalizaba a paso sostenido, Europa

dejaba los signos del viejo keynesianismo (su metáfora era la políticaliberal de Margaret Thatcher) y Estados Unidos profundizaba suinclinación por el mercado. América latina también estaba impactadapor el derrumbe del Estado empresario y cada país comenzaba, añosmás o años menos, con la construcción de una economía de mercado.

Entre 1982 y1985, Bolivia vivió bajo el régimen de la UnidadDemocrática y Popular (UDP) liderada por el Presidente Hernán SilesZuazo, régimen democrático que sucedía a la dictadura militar de LuisGarcía Meza (1980-1981) pero que era, además, el primer gobiernodemocrático electo en las urnas, luego de un largo período de onceaños de inestabilidad política y de dictaduras militares que duró desde1971 hasta 1982.

Este gobierno tuvo gran apoyo popular en las urnas (cerca de34% del electorado), pero paradojalmente no contó con una coaliciónde gobierno que le diera presencia de mayoría en el Legislativo. Dichorégimen equivocó el camino en la formulación de sus políticaseconómicas: acudió a políticas heterodoxas, centradas en lareactivación económica por la vía de la expansión de la demandaagregada, utilizando el financiamiento del Banco Central el cual, alno contar con divisas disponibles, acudía a la emisión para financiarlos préstamos al gobierno

13.

Una de las claves de la política económica gubernamental dela UDP fueron los sucesivos incrementos salariales a empleados públicos,que crearon en ellos una explosión de expectativas luego de habersufrido un largo silencio de once años durante los gobiernos

13 Sobre la política económica de la época, consultar Morales, Juan Antonio (1987).

Precios, salarios y política económica durante la alta inflación boliviana de 1982 a1985. ILDIS, La Paz.



dictatoriales. Tales incrementossalariales, financiados medianteemisión, tuvieron como resultadola generación o aceleración detendencias inflacionarias que elrégimen no pudo controlar. Enel contexto de un gobiernocercado por la presión sindicaly de partidos de izquierda,acosado asimismo por partidosde derecha, y con un ambienteeconómico deteriorado por lapoca autoridad del Ejecutivo, se generó una inflación de expectativasque llegó a niveles de récord mundial. En efecto, la alta inflación de1982-1984 devino en hiperinflación, que alcanzó cerca de 8000%en el año 1985 o 22000%, si se la calcula de julio de 1984 a julio de1985, momento en el cual el gobierno de la UDP dio paso al régimendel Presidente Paz Estenssoro.

La inflación no vino sola, sino que fue acompañada por larecesión económica (cuadro 1) y por la escasez de divisas, en unaeconomía que no lograba incrementar sus exportaciones. Comoconsecuencia, en 1985 la balanza comercial ya registraba un déficitde 62 millones de dólares (cuadro 2), estimulando el desarrollogalopante de un mercado negro de divisas. Bajo esta situacióneconómica, el impuesto inflacionario atacó más severamente a losmás pobres, a lo que se sumó la baja disponibilidad de bienes reflejadaen el desabastecimiento. La suma de esos datos económicos fuesuficiente para generar un ambiente político y social que demandócambios drásticos, así éstos significaran la mutación del modeloeconómico. La recesión boliviana durante los años del gobierno de laUDP constituye, entonces, el tiempo que antecede al inicio del procesode liberalización económica, comenzado mediante la aprobación delDecreto Supremo 21060 de agosto de 1985.

la alta inflación de 1982-1984 devino en

hiperinflación, que alcanzócerca de 8000% en el año1985 o 22000%, si se la

calcula de julio de 1984 ajulio de 1985, momento en

el cual el gobierno de laUDP dio paso al régimen

del Presidente PazEstenssoro.



Cuadro 1

Tasas de crecimiento del PBI real

Año Tasa

1982 – 4,31983 – 4,41984 – 0,61985 – 0,91986 – 2,41987 2,61988 2,91989 3,61990 4,61991 5,21992 1,61993 4,21994 4,61995 4,61996 4,31997 4,91998 5,21999 0,42000 2,32001 0,6

Fuente: Müller y Asociados, “Estadísticas socioeconómicas 2000”, La Paz,2001. Unidad de análisis de política económica (UDAPE), “Dossier deinformación de estadísticas socioeconómicas de Bolivia”, La Paz, volumen Nº4, 1994.El dato de 2001 corresponde a información del Instituto Nacional de Estadística(INE), La Paz, 2002.



Cuadro 2

Sal do balanza comercial(en millones de dólares)

Año Exportaciones Importaciones Balanzacomercial

1982 827 554 2731983 755 576 1781984 719 488 2311985 628 690 -621986 587 674 -861987 518 766 -2471988 553 590 -371989 745 610 1341990 881 702 1781991 809 993 -1831992 679 1130 -4511993 774 1177 -4021994 1029 1196 -1671995 1075 1433 -3581996 1132 1536 -4041997 1166 1850 -6841998 1104 1983 -8791999 1051 1755 -704

Fuente: Müller y Asociados, Estadísticas socioeconómicas 2000, LaPaz, 2001.

Los datos negativos del saldo de la balanza comercial queaparecen en 1985 marcan, además, el inicio de una tendencia queseñala el incremento de nuestro déficit en las cuentas exteriores. Alcerrar el siglo XX y comenzar el siglo XXI, las cifras negativas en la



balanza comercial alcanzan los 700 millones de dólares. Más todavía,si a inicios de 1980 Bolivia exportaba cerca de 1000 millones dedólares, al iniciar el nuevo milenio esa cifra apenas alcanzaba los1100 millones.

El 6 de agosto de 1985, sube al poder el MNR, de la mano deVíctor Paz Estenssoro, luego de una elección presidencial realizadaun año antes de que Hernán Siles Zuazo acabara su mandato. Elnuevo Presidente tenía dos misiones claras que cumplir: por un lado,romper la anomia estatal que se había desatado entre 1982 y1985,y, por otro, derrotar a la inflación y al desabastecimiento que golpeabana la población.

En efecto, veintitrés días después de subir al poder, el 29 deagosto de 1985, el nuevo régimen dicta el Decreto Supremo 21060,instrumento legal a partir del cual se despliega una política de shockpara abatir a la inflación. Pero lejos de ser ese decreto sólo uninstrumento para derrotar a la hiperinflación, se trataba del verdaderoinicio del cambio del país, pues implicaba la introducción de un severoajuste estructural dirigido a dar los pasos iniciales de la liberalizacióneconómica y, por otro lado, era la expresión del cambio de la ideologíaestatal. Ahora la política venía envuelta en un paquete económico, y,simultáneamente, significaba la adscripción a las ideas y cultura delibre mercado y al liberalismo económico y político.

El ajuste estructural iniciado en ese año no solamente pretendíavencer a la inflación, –esto era urgente, pero no lo fundamental–, sinoque buscaba desmontar el Estado empresario e iniciar el proceso deliberalización económica. Si bien en el momento de la aprobación delDecreto mencionado, no se privatizó la minería, a los pocos meses, alcalor de la crisis internacional del estaño, comenzó la labor de cierrede las minas estatales de COMIBOL, que desde hacía ya años eranmuy deficitarias. Acto inmediato, se procedió al despido o“relocalización” de los trabajadores mineros

14. De ese modo, el país

14 El despido de los trabajadores mineros de las empresas estatales fue conocido con el

nombre de relocalización, eufemismo que trataba de ocultar el despido bajo el pretextode ubicar a esos mineros en otras actividades de la economía.



iniciaba el cierre de la largahistoria minera que lo habíacaracterizado durante el siglo XXy los siglos anteriores.

La política estatal libe-ralizó los mercados y abrió lalibre importación de bienes, lacual tuvo un impacto severosobre una industria bolivianaineficiente que se había acos-tumbrado a vivir de los subsidios estatales. El resultado inmediato fueuna desindustrialización y desproletarización, sumada a un aumentodel desempleo abierto causado por el despido de los trabajadoresmineros e industriales

15.

Por otra parte, el Estado comenzó a implementar un enfoqueque sobrevaloraba los objetivos macroeconómicos, concentrándoseen la reducción de la tasa de inflación (que preferentemente no debíapasar de un dígito) y del déficit fiscal, en el logro de tasas de interésreales positivas, y en la determinación del tipo de cambio mediantemecanismos de flotación inducidos por el mercado, pero administradoinstitucionalmente en el Banco Central de Bolivia

16.

Así, las recomendaciones económicas clásicas del liberalismose desplegaron plenamente en Bolivia. Tanto los operadores nacionalesde política económica como los asesores internacionales

17 y toda la

cooperación internacional convinieron en que ésta era la única formade salvar una economía colapsada por la hiperinflación y eldesabastecimiento. Más aún: fuera de unas primeras movilizaciones

La política estatal liberalizólos mercados y abrió la

libre importación de bienes,la cual tuvo un impacto

severo sobre una industriaboliviana ineficiente que sehabía acostumbrado a vivirde los subsidios estatales.

15 En 1985, la Corporación Minera de Bolivia tenía casi 31000 trabajadores. Como

consecuencia de las medidas de ajuste, a los pocos años contaba sólo con 7000. Alfinalizar el siglo, COMIBO prácticamente ya no tiene trabajadores. Consultar Arrieta,Mario; Toranzo, Carlos (1989). Nueva derecha y desproletarización en Bolivia. ILDIS-UNITAS. La Paz.16

Esta forma de flotación del dólar fue denominada Bolsín y es administrada con bastanteéxito por el Banco Central de Bolivia.17

Uno de los principales asesores de este proceso fue Jeffrey Sachs.



sociales, en especial obreras y sindicales18

, contra el “paqueteeconómico”, la Nueva Política Económica (NPE) contó con las simpatías(legitimidad activa) de los empresarios y sectores adinerados queesperaban con ansias las políticas de mercado, y con el beneplácitosilencioso (legitimidad pasiva) de una población que vivía angustiadapor la hiperinflación y sometida a la carestía y al desabastecimiento

19.

Sin embargo, aunque el discurso y la ideología estatal eran deapego a la ortodoxia y de un liberalismo extremo, las acciones fueronde la más grande y ejemplar heterodoxia. Para comenzar, laestabilización económica propuesta por la Nueva Política Económicase fundó en el uso de un impuesto aplicado a los hidrocarburos, enespecial a la gasolina producida por la empresa estatal del petróleo,Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). Esta empresa nofue privatizada, sino utilizada instrumentalmente para financiar laestabilización de la moneda.

Más todavía, la liberalización y privatización emergentes deldiscurso y de los cambios de 1985 operaron en Bolivia como un procesogradual, no como en otros países en que fueron el inicio de toda laliberalización. En efecto, en el caso boliviano no se privatizaroninmediatamente las empresas estatales más significativas del país: huboque esperar ocho o nueve años para que, recién durante el régimendel MNR de Gonzalo Sánchez de Lozada (l993-1997), se procedieraa esas privatizaciones-capitalizaciones

20.

18 El movimiento obrero y sus sindicatos actuaron pavlovianamente, es decir, reaccionaron

ante el Decreto Supremo 21060 y la Nueva Política Económica (NPE) como lo hacíantradicionalmente, con movilizaciones sociales que, como costumbre histórica, terminabanobligando a los gobiernos a dar marcha atrás en sus paquetes económicos. El movimientoobrero, sus sindicatos y las izquierdas no pudieron ver, en su momento, que lo quetenían frente a ellos no era un simple paquete económico, sino el inicio del cambio demodelo de desarrollo que iniciaba un drástico proceso de privatización y de liberalizaciónde la economía boliviana.19

Sobre el tema, consultar Arrieta , Mario; Toranzo, Carlos, Nueva derecha...; op. cit.20

El proceso de privatización de las empresas estatales bolivianas no siguió el clásicocamino de la venta absoluta de ellas, sino una forma especial de privatización,denominado capitalización, consistente en la venta del 50% del patrimonio a empresasextranjeras y la entrega de la administración de las empresas a esos intereses, dejandoel saldo de acciones en manos de los bolivianos.



El shock estabilizadortuvo un impacto positivo en suobjetivo principal, pues cortó lahiperinflación: el aumento deprecios, que había llegado a un22000 % en 1985, bajó a un9,3% en 1993, con tendenciaa quedar en cifras de un solodígito

21. El Bolsín del Banco

Central permitió una buenaadministración de la flotacióndel tipo de cambio, de ese modo el país olvidó las devaluacionestraumáticas y se acostumbró a flotaciones leves del dólar. Asimismo,la política monetaria permitió operar con tasas de interés realespositivas. Por otra parte, el déficit fiscal también fue controlado, puesen general estuvo cerca del 3% o 3,5%

22; es más, esos montos de

déficit fueron financiados con cargo al crédito internacional, de modoque la costumbre del financiamiento con emisión del Banco Centralquedó muy lejana.

De todas formas, pueden hacerse algunas objeciones al procesode estabilización económica. En primer lugar, pareciera que el objetivoabsoluto de la política fue la estabilidad monetario-financiera , sinentender que ésta es solamente un instrumento para el desarrollo. Porotra parte, si bien el país se abrió al comercio internacional, no hizomucho, durante esta fase, para insertarse proactivamente en el mercadomundial.

En cuanto al crecimiento, durante siete años (1980-1986) Boliviaregistró caídas del PBI, a tal extremo que en esos años el tamaño totalde la economía se redujo en un 25%. Empero, como consecuencia dela implementación de la NPE, desde 1987 comenzaron a notarse

El shock estabilizador tuvoun impacto positivo en suobjetivo principal, pues

cortó la hiperinflación: elaumento de precios, que

había llegado a un 22000% en 1985, bajó a un 9,3%en 1993, con tendencia a

quedar en cifras de un solodígito

21 Para datos macroeconómicos, consultar República de Bolivia (1997). Balance y

perspectivas de las reformas estructurales. Reunión del Grupo Consultivo, París.22

De manera excepcional, y por razones electorales, el déficit fiscal en 1993 subió a un6,6%.



registros positivos, en principio de 2,7%, para luego pasar a tasasque sobrepasan el 4%, dando un promedio de 3,8% en el períodoanalizado. Más aún, en los primeros ocho años del ajuste la estructurade exportaciones del país se modificó: por un lado, decayeronsensiblemente las exportaciones de minerales, en especial de estaño;por el otro, se incrementaron las exportaciones no tradicionales, comolas de madera y de soja

23, lo que refleja en alguna medida el cambio

de la matriz productiva boliviana en la primera fase de la aplicacióndel ajuste estructural (cuadro 3). Asimismo, en este mismo procesocambió mucho la relación porcentual entre inversión privada y públicaen favor de los emprendimientos privados, lo que refleja el proceso deliberalización de la economía boliviana (cuadro 4).

Cuadro 3

Estructura de las exportaciones(en porcentajes)

1982 1985 1993

Minerales 46,7 39,2 47,3Hidrocarburos 44,3 55,6 12,7No tradicionales 8,9 5,1 37,2

Fuente: Müller y asociados, Evaluación Económica 1993, La Paz, 1994, yEvaluación económica 1997, La Paz, 1998.

23 En esos años, 1985-1993, la minería estatal del estaño fue sustituida por una minería

privada, de molde capital-intensivo, fundamentalmente de polimetálico y de oro. Empero,al iniciar el siglo XXI, toda la minería ha entrado en una severa crisis, casi terminal parael caso del estaño.



Cuadro 4

Estructura de la inversión (en porcentajes)

1982 1993

Inversión pública 77,7 48,4

Inversión privada 22,3 51,6

Inversión total 100,0 100,0

Fuente: elaborado con base en Müller y Asociados, Estadísticas económicas1988, Müller y Asociados, La Paz, 1989 y Estadísticas socioeconómicas 2000,La Paz, 2001.

Si al finalizar el gobierno de la UDP en 1985, el sistema bancarioy financiero tenía depósitos de apenas 56 millones de dólares, alllegar 1993 esa cifra ya se acercaba a los 2050 millones de dólares,aunque es cierto que 90% de esos recursos estaban dolarizados

24. En

el área financiera, es también importante el surgimiento de una bolsade valores que antes era inexistente, la cual transaba 587 millones dedólares en 1993 y 1200 millones en 1994. No obstante, buena partede sus operaciones tenía que ver con depósitos a plazo fijo y no contransacciones de acciones de empresas bolivianas.

El ajuste estructural aplicado en Bolivia tuvo elevados costossociales, tanto en materia de empleo como en niveles de vida. Sin

24 Una constante a lo largo del período del ajuste estructural es la existencia de montos

elevados de depósitos en el sistema bancario, que llegan casi a 3500 millones dedólares al acabar el siglo XX, pero por los elevados spreads que ganan los bancos,tales recursos no han podido ser colocados como créditos para financiar el funcionamientodel sistema productivo.



embargo, el Estado mostró alguna preocupación por dichos efectos, einstaló durante 1985-1989 el denominado Fondo Social de Emergencia(FSE) que, siendo una instancia estatal, tuvo alta capacidad y eficienciapara generar proyectos de atención social para los sectores másdeprimidos de la población. A partir de la experiencia del FSE, secreó una paradoja: un régimen liberal que atacaba a la ineficienciadel Estado empresario tuvo, como una de sus instituciones más eficientes,precisamente, a una dependencia del Estado

25.

El éxito del combate a la hiperinflación, el manejo cuidadosode la macroeconomía, junto con el despliegue de institucionesdemocráticas y el cambio de cultura política, más la generación deregímenes políticos estables, le han valido a Bolivia la caracterizaciónde best practice en materia estabilizadora, razón por la cual cuentacon un importante apoyo económico de la cooperación internacional,el mismo que se convierte en otra de las razones explicativas del éxitode la estabilización monetaria financiera en Bolivia.

El monto del financiamiento internacional contratado en la fase1987-1996 alcanzó la cifra de 6152 millones de dólares, lo quesignifica un promedio de 615 millones al año, frente a una inversiónpública que, en ese mismo período, alcanza apenas a 4284 millonesde dólares, dando un promedio anual de sólo 428 millones

26. Este

simple cotejo permite ver cuán importante ha sido la cooperacióninternacional en el proceso de estabilización económica y de ajusteestructural realizado en Bolivia a partir de 1985.

De los 4284 millones de dólares de inversión pública de eseperíodo, 2304 millones, es decir, el 54%, fueron financiados con cargoa donaciones y créditos internacionales. La composición relativa de

25 Sobre la experiencia del Fondo Social de Emergencia, (FSE), consultar Aguirre, Alvaro;

Arze, Carlos (1993). La intencionalidad del ajuste en Bolivia. Cedla. La Paz. Elmencionado fondo fue sustituido posteriormente por otro denominado Fondo de InversiónSocial (FIS).26

Sobre el tema, consultar: República de Bolivia (1997). Inversión pública y financiamientoexterno. Una visión histórica y perspectivas futuras. X Reunión del Grupo Consultivo.París. También Gutiérrez Castro, Martha (1998). La inversión pública: factor de desarrollohumano. Universidad Mayor de San Andrés, La Paz.



estos aportes internacionalespara financiar la inversiónpública ha sido de un 21% dedonaciones y un 79% de cré-dito. Estos datos demuestran queBolivia todavía no ha logradofinanciar su inversión públicacon recursos internos, y semueve en un esquema de créditoy de donaciones internacionales que no son sostenibles. Más aúncuando sabemos que poco a poco se están cerrando las ventanillas decréditos concesionales para los países pobres. Además, el proceso de“graduación” amenaza con excluir a países como Bolivia del mercadode créditos concesionales, una vez que se atraviesa cierto umbralmínimo de ingreso per cápita.

3.2. Los cambios de la política

E ntre 1978 y 1985, Bolivia vivió problemas severos deinestabilidad política e ingobernabilidad. Luego de finalizadala dictadura del Gral. Hugo Banzer en 1978, el país trató de

iniciar el camino de construcción de una democracia en la cual lospartidos políticos fueran el centro del sistema, sustituyendo a las fuerzasmilitares que durante siete años habían usado el poder negando lasnormas constitucionales

27. El intento boliviano de crear una democracia

representativa chocaba contra algunos inconvenientes como, porejemplo, una cultura de autoritarismo, la inexistencia de un sistema departidos en torno al cual construir la democracia, la carencia de unademocracia representativa con una división clara de poderes, laausencia de instituciones democráticas y del hábito del respeto a ellas.

Bolivia todavía no halogrado financiar suinversión pública conrecursos internos, y se

mueve en un esquema decrédito y de donaciones

internacionales que no sonsostenibles.

27 Sobre el tema, consultar Mayorga, René (1992). Democracia y gobernabilidad.

América latina. Cebem, ILDIS. Nueva Sociedad. Caracas.



En esos años, en las múltiples elecciones presidenciales, ningúncandidato lograba obtener la mayoría absoluta de votos para ser electode modo directo. Por lo tanto, la elección presidencial, según la normaconstitucional, debía pasar al Congreso, en donde se definía latitularidad del poder. Pero como la cultura política de la lógica deguerra evitaba cualquier tipo de pacto interpartidario, losenfrentamientos entre los partidos políticos condujeron a em-pantanamientos reiterados que expresaban la imposibilidad de elegirpresidente por voto mayoritario en el Congreso. Esta incapacidad delos políticos para destrabar la elección presidencial abría espaciocontinuamente para que los militares repitieran sus apariciones paratomar el poder.

Esa fue la historia repetida de ausencia de gobernabilidadhasta 1980, año en el cual sube al poder una dictadura comandadapor el Cnel. Luis García Meza, que no reconoce la elección deHernán Siles Zuazo como Presidente del país y evita que este políticoasuma la primera magistratura de Bolivia. Tal dictadura deja elpoder en 1982

28, ante el cerco de la sociedad civil y de la presión

internacional comandada por el propio gobierno de los EstadosUnidos. Este momento de recuperación de la democracia es uninstante clave para el inicio del proceso que vive Bolivia en estasdos décadas.

En 1982, arriba al gobierno el Presidente Siles Zuazo, quienhabía ganado las elecciones en 1980 con una alta votación popular,pero no había podido acceder al gobierno por el golpe de Estadomencionado. El nuevo presidente toma el mando del país cargandoun problema a cuestas: no poseía mayoría en el Parlamento y no logróconformar una coalición para gobernar. Los tres años de su gobierno,1982-1985, están caracterizados por la demostración de que ungobierno no puede administrar el Estado ni gobernar si no poseemayoría parlamentaria. Esa ausencia de sintonía entre Ejecutivo yLegislativo durante el gobierno de la Unidad Democrática y Popular

28 En rigor, García Meza deja el poder en 1981, pero luego de él continúan otros

gobiernos militares que recién concluyen en octubre de 1982.



(UDP) es la que dio lugar a lo que se llamó el trauma de gobernabilidadde la época

29.

Como ya se ha dicho, el gobierno de Siles Zuazo recibió todaslas demandas acumuladas por una población que no pudo manifestarsedurante once años de dictaduras, demandas que ningún gobiernohabría podido cumplir. Paradójicamente, el Presidente Siles Zuazo,que fuera elegido por la mayoría del voto popular, fue cercado por lapresión social de los propios sectores populares que votaron por él;obligado por ese impulso social, aplicó modelos de expansión de lademanda agregada con cargo a la emisión de dinero, política que noera sostenible y que dio lugar a la creación de otro problema severo:el trauma de la hiperinflación. Como se sabe, nada hay más dañinopara la estabilidad política, para la continuidad de un régimen, que laestampida hiperinflacionaria.

Presa de los traumas de la gobernabilidad y de la hiperinflación,expresiones de una profunda crisis política asociada a una grave crisiseconómica, el gobierno se vio cercado por los actores socialesradicalizados y por todo el sistema de partidos. Con una crisis tanintensa, el Presidente Siles Zuazo optó por no utilizar la fuerza, antesbien, escogió otro camino de solución: la reducción de su período demandato de cuatro a tres años y la convocatoria a eleccionesanticipadas en 1985.

A diferencia de todo un pasado político conflictivo, debeligerancia y de lógica de guerra, en el cual los problemas sesolucionaban por medio de la fuerza, ya fuera por el camino de lainsurrección popular o por la vía del golpe de estado militar, en 1985parecería ser que los políticos y la sociedad decidieron dejar atrásesa cultura política y buscar una solución que salvaguardara lademocracia aceptando la propuesta del Presidente Siles Zuazo.

Tampoco en1985 pudo nadie ganar las elecciones con unamayoría absoluta, con lo que la elección presidencial volvió a serencomendada al Parlamento. A diferencia de lo que sucedía antes, el

29 Sobre esta temática, consultar el texto de René Mayorga ya citado.



Legislativo no empantanó la elección: votó mayoritariamente porVíctor Paz Estenssoro del MNR, quien había salido segundo en lasurnas. Este primer avance demuestra que la clase política habíaasimilado positivamente su pasado de equivocaciones. Pero, mástodavía, el nuevo gobierno logró conformar una coalicióngubernamental que le daba mayoría en el Parlamento y lo hizogracias a su acuerdo con ADN. Este pacto político, denominadoPacto por la Democracia, entre MNR y ADN, es el que permitió elinicio de un proceso de democracia pactada que se fueconvalidando en los siguientes dieciséis años.

Es a través de ese acuerdo que Bolivia comienza a superar eldenominado trauma de gobernabilidad de la época anterior. La lógicadel pacto iniciada en 1985 fue seguida en 1989 por la conformacióndel Acuerdo Patriótico entre ADN y el MIR, que llevó al poder aJaime Paz Zamora. Posteriormente, en 1997, otro pacto, entre MNR,UCS, el MB-L y el Movimiento Revolucionario Katarista de Liberación(MRTKL), condujo al poder a Gonzalo Sánchez de Lozada. En 1997un pacto más amplio entre ADN, MIR,UCS, Conciencia de Patria(Condepa) y otros partidos pequeños llevó al poder al Gral. HugoBanzer.

Un elemento fundamental para la comprensión del desarrollode la democracia en Bolivia radica en entender que la denominadademocracia pactada no solamente fue un mecanismo para elegirpresidente y para conformar coaliciones de gobierno, sino que,desde1991, se transformó en un recurso más amplio utilizado por lospartidos políticos para profundizar la democracia mediante lasuscripción de pactos entre gobierno y oposición, los que habilitaronla aprobación de muchas de las reformas institucionales que seprodujeron desde que Bolivia recuperó su democracia en1982 o, másbien, desde que Bolivia fundó la democracia representativa en eseaño.

30

30 Sobre el tema, consultar Verdesoto, Luis; Ardaya Gloria (1994). Racionalidades

democráticas en construcción. ILDIS. La Paz.



En febrero de 1991 y julio de 1992 se firmaron pactos entregobierno y oposición con el objeto de profundizar la democracia;pactos que han permitido la modernización institucional del país, lareforma constitucional, la nominación de una Corte Nacional Electoraltransparente, que impulsaron la descentralización, la reformaeducativa, que acordaron la uninominalidad para la mitad de lasdiputaciones, que instituyeron el Defensor del Pueblo, el TribunalConstitucional, el Consejo de la Judicatura, y que incorporaron lacostumbre de reunir dos tercios en el Congreso para la elección deautoridades.

Estos pactos avanzaron mucho en el rediseño institucional delpaís, y se desarrollaron en continuidad desde 1991 hasta el 2001

31;

demostrando que gobierno y oposición podían actuar juntos paraimpulsar modernizaciones institucionales de la democracia. Pero talespactos son todavía tímidos para tocar campos de la economía,ampliamente demandados por la ciudadanía, ya que es en los nivelesde vida donde la gente siente sus problemas más acuciantes.

No observar todos estos matices del desarrollo de la democraciapactada implicaría ignorar lo concreto de la democracia boliviana. Porotra parte, aunque los partidos son tremendamente pragmáticos y suelenpactar, fundamentalmente, porque les interesa acceder al poder, eso noquita que simultáneamente se vaya alejando, poco a poco, la cultura deguerra que caracterizó al país. Hoy en día, a diferencia del pasado, sepuede decir que ya existen ciertos marcos de tolerancia entre los actoressociales y entre los partidos políticos

32. De hecho, el país vive manejando

simultáneamente dos códigos políticos: uno que, según Fernando Cal-

31 En efecto, en 2001 los partidos de gobierno y oposición firmaron otro pacto político,

denominado Acta de Entendimiento, a través del cual acordaron varios puntos paramejorar la democracia boliviana.32

En la encuesta sobre valores democráticos encargada por la Corte Nacional Electoralen 1999, se destaca que en Bolivia subsisten altos niveles de intolerancia, lo cual nocondice con un desarrollo democrático de la conducta de las personas. No obstante,aceptando esos datos, pero mirando horizontes históricos más amplios, no cabe dudade que en el presente, el maximalismo y la lógica de guerra, o la lógica amigo–enemigo,ya no son los únicos patrones de comportamiento en el país.



derón, es el de la política en lascalles, ligado a la historia demaximalismo del país, y otro deacceso a la nueva cultura demo-crática, de respeto del voto y detodas las instituciones que hadesarrollado Bolivia en estas últimas dos décadas.

4. EL PERÍODO 1993-2001: PROFUNDIZACIÓNDE LOS CAMBIOS Y DESGASTE DEL MODELOECONÓMICO-POLÍTICO

4.1. El desarrollo de la economía

E l fenómeno del ajuste estructural en Bolivia, iniciado en agostode 1985 mediante la aplicación de la NPE, tiene unacaracterística marcadamente procesal. Por ejemplo, de 1985

a 1989, durante el régimen de Paz Estenssoro, se dictaron lasprincipales medidas de liberalización de la economía y del comercioboliviano, es decir, se abrió paso a una época en la cual se desmontóla regulación estatal de los precios y de las principales variableseconómicas, para dejarlas en manos del mercado. Todo lo anteriorsignificaba un redimensionamiento o adelgazamiento del aparatopúblico boliviano, pero sin dar paso a importantes privatizaciones.

Sin embargo, el libreto clásico del neoliberalismo tiene en sucentro la necesidad de privatizar las economías, de desmontar lasempresas públicas y de fundar la economía en la inversión privada. EnBolivia, empero, ese libreto privatizador no se inició en 1985, sino quetuvo que esperar el paso de dos gobiernos

33. Durante el régimen de Paz

Hoy en día, a diferencia delpasado, se puede decir queya existen ciertos marcos

de tolerancia entre losactores sociales y entre los

partidos políticos

33 Las privatizaciones de las principales empresas públicas no se realizaron durante el

gobierno del Presidente Víctor Paz Estenssoro, ni en el régimen del Presidente Jaime PazZamora, 1989-1993, sino que tuvieron que esperar a la Presidencia de Gonzalo Sánchezde Lozada (1993-1997).



Zamora, de 1989 a 1993, apenas se privatizaron empresas muypequeñas y de poca significación económica (como algunos hoteles delEstado).

Pero, ¿qué es lo que caracterizaba, entonces, al procesoboliviano como uno de los referentes clásicos de las reformasneoliberales de la economía y del desmontaje del Estado empresario?La respuesta es lo que sucedió con la empresa estatal de minerales.COMIBOL, el paradigma del Estado empresario con más de unadécada de funcionamiento deficitario, fue directamente cerrada(aprovechando el colapso del mercado internacional del estaño en1985). En efecto, la casi totalidad de COMIBOL cerró entre 1985 y1987 y sus empleados fueron despedidos.

¿Por qué no se produjo la privatización de las demás empresasimportantes del Estado en el momento del inicio de la liberalizaciónde la economía? Hay varias respuestas. Una es pragmática: entre1985 y1989, el gobierno de Paz Estenssoro encontró la clave y elfundamento del financiamiento de la estabilización económica en elimpuesto aplicado a la gasolina producida por YPFB. Pero, además,existía una motivación simbólica: el Presidente Paz Estenssoro decidióno privatizar aquella empresa que era el símbolo del sacrificio de másde 50.000 bolivianos que murieron en la Guerra del Chaco (1932-1935) defendiendo el petróleo boliviano.

34

En el período 1989-1993, durante el gobierno de PazZamora, tampoco se produjeron las privatizaciones de rigor exigidaspor la cooperación internacional para seguir apoyando a Bolivia.La razón fue sencillamente política: en las elecciones de 1989, PazZamora obtuvo apenas el tercer puesto, después de los otros doscandidatos (Sánchez de Lozada y Banzer). Ninguno de los tresobtuvo mayoría absoluta más un voto para ser electo directamentepresidente en la urnas, de modo que, como lo marcaba laConstitución, la elección se trasladó al Parlamento. En éste resultóelecto Paz Zamora.

34 Sobre la Guerra del Chaco, consultar Club de Harvard; op. cit.



Nunca antes un candidato que ocupara el tercer puesto en laselecciones había sido electo Presidente. Esto generó una impasse entrela legalidad constitucional y la sensación de ilegitimidad de su mandatopor parte de la población y la opinión pública. Un régimencaracterizado por esa ilegitimidad tenía que cuidarse las espaldas, ypor esa razón no aprobó privatizaciones que ya estaban planeadas,pero que habrían creado desafíos a la gobernabilidad. El gobiernode Paz Zamora prefirió no asumir el problema y heredárselo al régimenque comenzaría su gestión en 1993.

35

En ese año, asumió el poder Sánchez de Lozada, con un altoresultado electoral, cercano al 32% del total de los votantes. En elecciónderivada en el Parlamento -dado que no obtuvo mayoría absoluta enlas urnas-, logró mayoría parlamentaria cogobernando con UCS, MBLy con el MRTKL. Sánchez de Lozada (acompañado en la Vice-presidencia por un dirigente e intelectual indígena aymará, Víctor HugoCárdenas) hizo una propuesta de visión de país que condujo a larealización de las reformas más importantes de la época democráticacontemporánea (1982-2001), entre ellas la capitalización de lasempresas del Estado

36.

Al comenzar su gobierno, se produjo la discusión sobre laprivatización de las empresas públicas, la que fue desechada ysustituida por una modalidad de privatización denominadacapitalización

37. Esta última no consiste en una clásica enajenación

de la propiedad estatal, sino en la inyección de capital realizada porun socio estratégico internacional, el cual obtiene el 50% del capitalaccionario de la empresa capitalizada y, además, toma para sí elcontrol de la administración de la empresa

38. El otro 50% de las acciones

no queda en manos de una empresa estatal, sino que es transferida en

35 Ese régimen fue el del Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada.

36 Sobre el tema, consultar Chávez, Juan Carlos (coordinador) (1998). Las reformas

estructurales en Bolivia Fundación Milenio. La Paz.37

Consultar Chávez, Juan Carlos, op. cit.38

La razón para entregar la administración a la empresa extranjera capitalizadora erala idea de modernizar la tecnología administrativa de la empresa capitalizada.



carácter de gratuidad a todoslos ciudadanos bolivianos ma-yores de 21 años al momentode producida la capitalización.Tales acciones son entregadasen fideicomiso a las Admi-nistradoras de Fondos de Pen-siones (AFP)

39, quienes las

administran y, con las utilidadesobtenidas, deben pagar eldenominado bono sol a losbolivianos mayores de 65años.

40

No hay duda de que conla capitalización de la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE),la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), el Lloyd AéreoBoliviano (LAB), la Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE) y losYacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), Bolivia privatizóel corazón de la economía. Mediante ese proceso, el país pudoobtener 1670 millones de dólares de promesas de inversiones porparte de socios estratégicos del capital extranjero, que sonprácticamente los verdaderos propietarios de las empresascapitalizadas (cuadro 6). La capitalización significó, a la par, unproceso de desnacionalización de la economía boliviana.

No hay duda de que con lacapitalización de la

Empresa Nacional deElectricidad (ENDE), laEmpresa Nacional deTelecomunicaciones

(ENTEL), el Lloyd AéreoBoliviano (LAB), la EmpresaNacional de Ferrocarriles(ENFE) y los Yacimientos

Petrolíferos FiscalesBolivianos (YPFB), Boliviaprivatizó el corazón de la

economía.

39 Las AFP son también de capital internacional.

40 El denominado Bonosol, de la época del Presidente Sánchez de Lozada, tuvo algunas

modificaciones conceptuales y de monto en el gobierno del Presidente Hugo Banzer(1997-2000).



Cuadro 5

Financiamiento internacional contratado einversión pública ejecutada. 1987-1995(en millones de dólares)

Año F. Externo I. Pública

1987 137 272

1988 202 361

1989 182 334

1990 171 315

1991 193 420

1992 282 531

1993 283 480

1994 294 505

1995 274 524

Fuente: República de Bolivia, Inversión pública y financiamiento externo. Unavisión histórica y perspectivas futuras. X Reunión del Grupo Consultivo. París,1997.

Bolivia apostó, en el corazón de su economía, por esamodalidad de privatización, pero también hizo privatizacionesconvencionales en empresas menores y de poco impacto económico.En el período 1993-1997, se privatizaron, simultáneamente a lacapitalización, 36 empresas, las cuales fueron vendidas por un montode 76 millones de dólares: en 1997 quedaba un total de 22 empresaspor privatizar.

Así pues, en el período 1993-1997, se culminó lo que veníaescrito en el libreto de la NPE iniciada en 1985. A partir de esemomento, Bolivia es otra: sus empresas están en manos del capitalprivado internacional y, quizás atraída por el proceso de



privatización, se ha incrementado el monto de inversión extranjeraen el país. Por un lado, llega cada vez más inversión privada alsector hidrocarburífero, en especial para la explotación de gas y suexportación a mercados internacionales y, por otra parte, tambiénse ha producido un proceso de absorción de la banca privadanacional por grupos financieros internacionales. En Bolivia se hadado casi exactamente el mismo camino de liberalización económicay de privatización que han vivido los demás países de América latina(cuadro 7).

Cuadro 6

Empresas capitalizadas y montos de la capitalización(en millones de dólares)

Empresa Valor en Capitalización Nuevo valorlibros patrimonial

ENDE 99 139 238

ENTEL 132 610 742

LAB 24 47 71

ENFE 52 39 91

YPFB 382 835 1217

TOTALES 689 1670 2359

Fuente: elaborado con base en Baldivia, José, “La capitalización. Apuntespara una evaluación”, en Las reformas estructurales en Bolivia. FundaciónMilenio, 1998.



Cuadro 7

Estructura de la inversión(en porcentajes)

Años Inversión Inversión Inversiónpública privada total

1994 59,7 40,3 100,0

1995 50,8 49,2 100,0

1996 48,6 51,4 100,0

1997 35,5 64,5 100,0

1998 24,7 75,3 100.0

1999 34,9 65,1 100.0

2000 37,8 62,2 100.0

Fuente: elaborado con base en Mü l ler y Asociados, Estadísticassocioeconómicas 2000, La Paz, 2001.

Empero, quizás haya alguna diferencia con otras nacioneslatinoamericanas: en éstas todavía resta algo de empresariadonacional. En Bolivia, en cambio, los empresarios nativos prácticamentehan desaparecido, ya que no representan más de un 10 % de lainversión total. Como contrapartida, ha aumentado la presencia deempresarios por cuenta propia, de negocios informales y de empresaspequeñas. Todos ellos hacen la contribución más importante a lacreación de empleo y de autoempleo (cuadro 8).

Prácticamente el 70% de la ocupación es de carácter informal,a lo cual se suma el hecho de que en Bolivia existe un 70% de poblaciónen situación de pobreza, cifra que sube a 95% si se trata de la poblaciónrural. Así pues, el proceso de “modernización”- privatización queacompañó al ajuste estructural no ha cambiado la situación ocupacionalde la gente. Antes bien, ha impulsado más aún su informalidad.



Cuadro 8

Empleo por ocupación principal(en porcentajes)

Año 1999 2000

Obrero 8,1 8,1Empleado 20,7 20,9Trabajadores por cta. propia 40,2 40,8Patrón, socio o empleador sin remuneración 0,8 0,6Cooperativista de producción 0,3 0,3Trabajador familiar o aprendiz sin remuneración 25,7 24,4Empleada del hogar 1,9 3,6

Fuente: Müller y Asociados, Estadísticas socioeconómicas 2000, La Paz, 2001.

4.2. La profundización del cambio político institucional

En las últimas dos décadas, Bolivia ha realizado más reformaspolítico-institucionales que todas las que se ejecutaron de 1952a 1985. Para citar sólo algunas de ellas, digamos que el país

cambió la Constitución (reconociendo la pluriculturalidad, plurietnicidady el multilingüismo); modificó elCódigo Penal (aceptando laoralidad de los procesos);implementó la Reforma dePensiones; hizo su ReformaEducativa; aprobó la descen-tralización administrativa, priva-tizó (capitalizó) las empresas

Prácticamente el 70% de laocupación es de carácter

informal, a lo cual se sumael hecho de que en Bolivia

existe un 70% de poblaciónen situación de pobreza,

cifra que sube a 95% si setrata de la población rural.



públicas y aplicó una de las reformas más importantes del Estado (laParticipación Popular), que es una suerte de descentralización municipalcuyos contenidos principales son la creación de ciudadanía y el impulsoa la capacidad de la sociedad

41.

El cambio institucional condujo a modificar la forma de elecciónde los diputados, pues aprobó la elección del 50% en distritosuninominales. Se modificó el sistema de seguridad social, en especialla previsional, creando las administradoras de fondos de pensiones(AFP). Por otra parte, se fundó un amplio sistema de regulación sectorial,se modificaron las normas bancarias con una Superintendenciadestinada a ese efecto. El campo de la justicia vio el nacimiento delTribunal Constitucional y del Consejo de la Judicatura. Se aprobó lacreación de la Defensoría del Pueblo. Se cambió la forma de elecciónde los magistrados de la Corte Suprema. Se comenzó a generalizar elprincipio de los dos tercios en el Parlamento para la elección de cargospúblicos importantes. En síntesis, el desarrollo de la democracia enestas dos décadas ha modificado de manera muy profunda laorganización institucional del país. Por lo tanto, no es errado decirque la Bolivia de 2001 es muy diferente de la de 1982.

Pero, más todavía, si algún proceso en Bolivia se dirige a romperlo que antes eran exclusivamente los códigos corporativos y centralistasque marcaron a nuestra política, ése es el de la participación popular

42.

41 La mayor parte de las reformas realizadas en Bolivia tienen congruencia con el

cambio de la Constitución Política del Estado, pues se dirigen a reforzar el carácterpluriétnico y multicultural de su población. Así sucede, por ejemplo, con la reformaeducativa, que tiene su centro en el tema del bilingüismo y la multiculturalidad; otrotanto pasa con la participación popular, que reconoce las formas de organización delos pueblos originarios, o también con la modificación del código de procedimientopenal, que funciona con base en el reconocimiento de la oralidad de los juicios, utilizandolos idiomas de los pueblos originarios.42

La Ley de Participación Popular fue aprobada en 1994, durante el gobierno del MNRde Gonzalo Sánchez de Lozada. Sobre este tema, consultar Secretaría Nacional deParticipación Popular (1997). El pulso de la democracia. Editorial Nueva Sociedad.Caracas. También Rojas, Gonzalo; Verdesoto, Luis (1997). La participación popularcomo reforma política. Secretaría Nacional de Participación Popular. La Paz y Rojas,Gonzalo (ed.) (1996). Participación popular: avances y obstáculos. Secretaría Nacionalde Participación Popular. La Paz.



Ésta se pudo desarrollar a partir de, por lo menos, cuatro bases. Laprimera es la constitución y fortalecimiento de la democraciarepresentativa y el alejamiento de regímenes dictatoriales. Sólo sobreesa base la participación popular pudo desarrollar sus hipótesissocietarias de ampliación de la ciudadanía.

La segunda es el desarrollo cultural de la idea de la diversidad,proceso que fue empujado principalmente por los movimientosindígenas y campesinos, en especial a través de los katarismos queimpulsaron la defensa de la diversidad cultural y social. Tanto es así,que tales katarismos, antes que ser comprendidos como movimientospolíticos o como partidos políticos, deberían ser leídos, más bien, comofuertes movimientos culturales

43. Pero lo impulsado por los katarismos

no era algo exclusivamente endógeno, sino que, por el contrario, setrataba de un fenómeno que se desplegaba a nivel universal, poniendoen el centro la idea de diversidad. No en vano todo el posmodernismotiene fuertes ligazones con esas ideas.

La tercera es la participación ciudadana, que rescata y desarrollael municipalismo en Bolivia. Durante mucho tiempo, lo municipal sehabía convertido en un apéndice del gobierno central, pero desde1985 las elecciones municipales construyeron otro espacio para eldesarrollo de la democracia, proceso que llega tan lejos que, en 1999,se podía decir que en ámbitos locales y municipales se estabaintentando construir nuevos liderazgos cuyo norte, previsto por ellosmismos, era el de convertirse en movimientos nacionales.

La cuarta base de la participación popular es un elemento nodal:la evolución de la política y la democracia a nivel internacional, quecolocó a la participación ciudadana como uno de los aspectos básicosdel despliegue de la democracia. Ya sea entendida como elementocrucial de enriquecimiento de la democracia, o comprendida comoinstrumento estatal de cooptación de los movimientos sociales, lo cierto

43 Sobre este tema, consultar Albó, Xavier (1993). ¿Y de kataristas a MNRistas? La

sorprendente y audaz alianza entre aymarás y neoliberales en Bolivia. CEDOIN-UNITAS.La Paz. También Albó, Xavier; Rojas , Gonzalo; Ticona, Esteban (1995). Votos y whipalas.Fundación Milenio- CIPCA. La Paz.



es que la participación ciu-dadana se ha transformado enun tema central de la demo-cracia moderna, tanto en lospaíses desarrollados como enlos subdesarrollados.

44

Por medio de la aproba-ción de la Ley de ParticipaciónPopular (Ley de Descentrali-zación de 1995), Bolivia havivido y vive aún un fuerteproceso de desarrollo de la democracia, en el que las dinámicas másintensas provienen del mundo rural. La extensión del municipio a loterritorial

45 ha generado una intensa actividad en el ámbito rural, que

puede sintetizarse en un proceso muy activo de creación y desarrollode ciudadanía. Está claro, además, que todas estas dinámicas no hansido totalmente expropiadas por los partidos, sino que existe una fuerzade la sociedad que rebasa la actuación de aquéllos. Varios analistaspostulan que frente a la falta de credibilidad de los partidos y de lasinstituciones nacionales (como el Parlamento), la validez de lademocracia estaría asentada en la legitimidad de las institucioneslocales, a las cuales la ciudadanía mira como la forma de Estado máscercana y útil. Y está claro que, en el plano local, en especial despuésde la aprobación de la participación popular, ya no sólo están presenteslos códigos y actores corporativos del pasado sino que, a la par,emergen actores territoriales que tienen peso en la política local, máximesi ésta es comprendida como una esfera de solución de los problemascotidianos de la gente.

Por medio de la aprobaciónde la Ley de Participación

Popular (Ley deDescentralización de 1995),Bolivia ha vivido y vive aún

un fuerte proceso dedesarrollo de la

democracia, en el que lasdinámicas más intensas

provienen del mundo rural.

44 Para complementar este tema, consultar: Toranzo, Carlos (1999). “La pluralidad y

diversidad de la participación”, en Las paradojas de la participación. Diakona-Oxfam.La Paz.45

Hasta antes de la participación popular, el municipio existía sólo para las capitalesde Departamento en los centros urbanos.



Algo que debe ser valorado en el desarrollo y construcción dela democracia representativa en Bolivia es su capacidad para serinclusiva, para no excluir a quienes desean participar. En efecto, eldespliegue de la democracia implicó también el desarrollo ovisibilización de nuevos actores sociales, de indígenas, migrantes, deburguesía chola

46, movimientos urbano-populares, cocaleros y otros.

Los denominados nuevos actores sociales en Bolivia se adscribieron ala democracia, es más, impulsaron ellos mismos su conversión en actorespolíticos, de tal modo que construyeron sus propias representacionespolíticas. Esa es la historia de construcción de CONDEPA, UCS, de losdiversos katarismos, de la Asamblea por la Soberanía de los Pueblos(ASP).

Y ya sea en los casos de las primeras organizaciones políticasque vinieron a enriquecer el sistema de partidos (Katarismo, CONDEPA,UCS, NFR) o de la más recientes (ASP, MSM), lo que se observa comosaldo es lo siguiente: el derecho a la disidencia en Bolivia se fuedesarrollando dentro del marco democrático y el sistema de partidos.En efecto, parecería ser que quien disiente, sea grupo social, agrupaciónque se reúne en torno a ciertas ideas, o grupos que se juntan pararepudiar algo, todos lo hacen conformando otros partidos políticos.Por tanto, su crítica no destruye el sistema democrático sino más bienlo fortalece y pluraliza el sistema de partidos. Desde esa perspectiva,se puede reafirmar que la democracia boliviana es inclusiva.

El resultado de la operación de esos fenómenos políticos hasido un sistema pluripartidista moderado, donde unos cinco o seispartidos concentran cerca de un 90% del electorado en las eleccionespresidenciales. De hecho, durante el desarrollo de la democraciarepresentativa se ha reducido el número de partidos, de manera talque el ciudadano es el juez para juzgar qué partidos tendrán viabilidady cuáles no la poseerán.

46 Sobre la burguesía chola, consultar Toranzo, Carlos (1991). “Burguesía chola y

señorialismo conflictuado”, en Mayorga, Fernando, Max Fernández: la política delsilencio. ILDIS. La Paz.



De todas formas, no han dejado de existir otro tipo dediscrepancias respecto de la democracia, por ejemplo, de movimientosarmados como la Comisión Néstor Paz Zamora o la presencia delgrupo peruano Movimiento Revolucionario Tupaj Amaru (MRTA) conalgunos apoyos nacionales. Pero la verdad es que estos grupos hantenido poca densidad social como para adquirir importancia. Quienestienen más importancia son los movimientos sindicales (COB, FSTMB,sindicalismo del magisterio, cocaleros), que no han perdido suradicalidad ni su ácida crítica de la democracia, pero en un ambienteen el que su peso en la sociedad ha disminuido sensiblemente.

4.3. El desgaste del modelo económico y político

El ajuste estructural iniciado en 1985 tuvo la capacidad de aplacaruna hiperinflación de 20000% y también de estimular elcrecimiento económico después de siete años de recesión (entre

1980 y 1986) en que el tamaño total de la economía cayó en un25%. Desde 1987, Bolivia comenzó a crecer, primero con un débil2,7%, para después alcanzar un aumento promedio del PBI, entre1987 y 1998, del orden del 3,8%.

No obstante, ya en 1999, –coincidiendo con el gobierno delex dictador Gral. Hugo Banzer, 1997-2001–, Bolivia comenzó a sentirel peso de la desaceleración económica: en 1999 el crecimientoalcanzó únicamente un 0,44%; en el 2000 sólo llegó a 2,37%, y en el2001 fue prácticamente nulo (cuadro 1).

El intento de explicar la recesión económica ha enfrentado aalgunas corrientes interpretativas. La primera entiende que se trataante todo de un reflejo de los efectos desfasados de la crisis de lospaíses del sudeste asiático, la misma que golpeó al Brasil y, que añosdespués, habría impactado en Bolivia. La segunda explicación poneel acento en una crisis de gestión gubernamental, pues el régimen delex presidente Banzer jamás tuvo un plan de gobierno, ni autoridadpresidencial, ni capacidad para ordenar y dirigir el frente de partidos



que cogobernaron con é l.Además, nunca mostró capa-cidad para administrar coneficiencia el aparato público.Antes bien, durante ese régimenexplotó una lógica preben-darista que puso en el centro dela administración una gestiónmarcada por la corrupción y un nepotismo que llegó a límites talesque trabó la función gubernamental. Una tercera corriente entiendeque la crisis es sistémica: se trataría del agotamiento de un modeloeconómico que entró en crisis, pues éste habría reparado solamenteen los objetivos de corto plazo, privilegiando únicamente el cuidadoy equilibrio de las variables monetario financieras, sin preocuparsepor el desarrollo ni intentar definir cuáles serían los pilares productivosdel crecimiento de la economía. De hecho, quienes se inclinan poresta última interpretación, ven en las limitaciones de un modelo liberallas consecuencias que ahora está viviendo Bolivia. Es más, muestranpreocupación por un modelo que prometió “exportar o morir”, peroque en el curso de la última década no mostró vigor en el crecimientode las exportaciones, pues el monto de éstas, al llegar al fin del sigloXX, era apenas 100 millones de dólares más alto que las ventas alexterior de 1980. En cambio, lo que sí se percibe es un ímpetu de lasimportaciones que, a futuro, cuando se restrinjan las fuentes definanciamiento internacional, créditos concesionales y donaciones,será difícil de sostener (cuadro 2).

Para tener una visión global e integral de la recesión, es necesarioarticular las tres interpretaciones. Al inicio del siglo XXI, Bolivia viveuna crisis innegable, con pocos signos de una salida en el corto plazo,máxime cuando los mismos países desarrollados están en plenarecesión. Debido a la acumulación de problemas emergentes de larecesión, la pobreza y la inequidad y, además, como consecuenciade la anomia estatal causada por inexistencia de un gobierno conautoridad, explotaron decenas de conflictos sociales que paralizaronal país durante casi dos años. En efecto, en abril y septiembre de

Desde 1987, Boliviacomenzó a crecer, primerocon un débil 2,7%, para

después alcanzar unaumento promedio del PBI,

entre 1987 y 1998, delorden del 3,8%.



2000, y en abril de 2001, Bolivia fue paralizada por conflictos sociales,los más de ellos fundados en la existencia de elevados niveles depobreza y de inequidad, recordando que hay “dos Bolivias”, unaintegrada al poco desarrollo que existe en el país, y la otra marginaday olvidada por las políticas estatales. Las sublevaciones sociales fueronin crescendo porque, ante un gobierno débil y ausente, los actoressociales descubrieron que había llegado el momento de formularcualquier demanda, por más irracional que ésta fuera.

Pero esas rebeliones sociales no sólo tenían como detonadoresla acumulación de pobreza e inequidad, sino que eran, a la par,expresiones de repudio, de insatisfacción, de rabia y de molestia contraun régimen político marcado por la corrupción y la impunidad quecondujo al descrédito al sistema político y al conjunto de los partidos,fueran del gobierno o de la oposición. Esas sublevaciones sociales nose dirigían únicamente contra el gobierno de Banzer, sino contra todolo que significara presencia de partidos en el poder político. Así pues,el siglo XXI comenzó con movilizaciones en contra de un régimenpolítico y una democracia en la cual su sistema político y su sistema departidos entraron en descrédito y perdieron la legitimidad por el usoprebendal, clientelar y patrimonial que se hizo del aparato público.

Es evidente que los problemas que señalamos no surgensolamente por los déficits de la administración Banzer, pero es durantesu régimen cuando explotan. Una de las líneas explicativas va por lavía del agotamiento de la democracia de los pactos. Es una certezaque la democracia pactada ha significado un gran avance en laconstrucción de la democracia boliviana. No obstante, esa lógicaposee muchas limitaciones e insuficiencias. En efecto, los pactos sehan realizado exclusivamente entre partidos políticos, no hanintervenido los actores sociales o la sociedad civil. Consecuentemente,la lógica del pacto político no ha servido como mecanismo defortalecimiento de la sociedad. A este hecho se suma que la mayorparte de las reformas económicas, políticas e institucionales se harealizado desde arriba y no siempre fueron discutidas con la sociedad.Incluso, varias de las reformas estatales ni siquiera se han discutidoentre los propios partidos del oficialismo que aprobaron esas leyes



en el Parlamento. Por tanto, no debe llamar a extrañeza que lapoblación no las sienta como suyas.

El pacto del Estado con la sociedad no es algo que hayanprivilegiado el sistema político y el sistema de partidos, antes bien,pareciera que huyen de él, desconfían o no creen en esa forma deenriquecer la democracia y legitimar las reformas. No obstante, elfortalecimiento de la sociedad pasa por poner en agenda pública lanecesidad de establecer pactos específicos entre Estado y sociedad,para generar visiones de futuro para el país, así como para promoverla equidad y luchar contra la pobreza. Los diálogos nacionales de1997 y de 2000 son experimentos que deberían ser analizados paraver si ésa es la vía para lograr acuerdos entre el Estado y la sociedad.

47

Los pactos en general se han limitado al área de las reformaspolíticas, estatales e institucionales, de modo que no se ha escudriñadola economía como otro campo propicio. En general, se ha llevadoadelante un proyecto de libre mercado sin tomar en cuenta que es enel campo de la economía donde se puede estabilizar a la propiapolítica y a la democracia, mediante la superación de los problemasde gobernabilidad engendrados por la acumulación de pobreza. Sieso no ha sucedido en general en la economía, menos aún se ha dadoen el campo de la pobreza, salvo de manera muy parcial, en el últimoDiálogo Nacional de lucha contra la pobreza realizado en el año2000

48. De todas maneras, un nuevo pacto político, celebrado en

junio de 2001, abre una esperanza para ampliar dicha lógica a laesfera de la economía, pues en esa ocasión, de manera específica, seacordó tratar los temas de la crisis económica del país.

49

47 El 1997 y 2000, se realizaron intentos muy serios de lograr pactos entre el Estado y

la sociedad, yendo más lejos de la limitada forma de pactos celebrada solamente entrepartidos políticos. Tales concertaciones o pactos se denominaron Diálogo Nacional de1997 y Diálogo Nacional de 2000.48

Ver Conclusiones Diálogo Nacional 2000. (Octubre 2000), Mimeo. La Paz.49

En junio de 2001, bajo el auspicio de la Iglesia Católica, los partidos de gobierno yde la oposición realizaron una nueva e importante concertación política; firmaron ladenominada Acta de Entendimiento, en la cual, entre otras cosas, se aprueba avanzara una reforma constitucional que abra el sistema político a favor de los ciudadanos yque defina un plan económico de emergencia para paliar la crisis.



Es imposible llevar ade-lante un programa de gobiernosi no se tiene la posibilidad degenerar una gestión públicatransparente y, especialmente,eficiente. Una de las normas dela administración pública boli-viana ha sido su falta de eficien-cia, pero ese dato estructural estáagravado curiosamente por lapolítica de pactos interpartidariosy por la formación de coalicionesque ha surgido como la forma de estabilizar la vida institucional.

De modo más concreto, se observa que la formación decoaliciones en el poder ha devenido en un “cuoteo” o reparto delPoder Ejecutivo entre los distintos partidos que conforman lascoaliciones oficialistas, lo que ha dado lugar a un funcionamientopatrimonialista del Estado al convertir a cada ministerio o reparticiónpública en propiedad de un partido. Cada organización, en la lógicadel clientelismo político, coloca a sus militantes en los cargos públicos.

El resultado de ese fenómeno es la pérdida de eficiencia delaparato público, distorsión a través de la cual surgen problemas degobernabilidad por ineficiencia, por incapacidad de cumplir ofertaselectorales y cubrir los programas de gobierno. Esto sugiere que, sibien la gobernabilidad mejoró por vía de los pactos, por otro ladoaquéllos han destruido la governance y han empeorado la eficienciapública por la partidización del aparato administrativo del Estado.

Uno de los problemas severos de la gobernabilidad es el que surgede la cada vez mayor separación entre la demanda social y la ejecuciónde programas de gobierno que no interpretan las necesidades de lapoblación. Cuando un régimen no interpreta las necesidades de susmandantes, la gobernabilidad suele tornarse ilegítima y no democrática.

50

En los tiemposcontemporáneos, las

demandas básicas de lassociedades de los países deAmérica latina, y de Bolivia

en particular, se dirigenhacia la atención de la

pobreza, el desempleo y laequidad; por otro lado,

también se suma el clamorpara enfrentar a la

corrupción.

50 Sobre el tema, ver Toranzo, Carlos (1999), “Los desafíos de la representación política”,

en Opiniones y Análisis. Fundemos. La Paz.



En los tiempos contemporáneos, las demandas básicas de lassociedades de los países de América latina, y de Bolivia en particular,se dirigen hacia la atención de la pobreza, el desempleo y la equidad;por otro lado, también se suma el clamor para enfrentar a la corrupción.Regímenes que no atienden ese tipo de demandas suelen alejarse dela gente y tornarse ilegítimos. Sin embargo, una cuestión básica es lasiguiente: no sólo el Estado debe promover y agendar determinadaspolíticas públicas, sino que es la propia sociedad y los actores socialesquienes deben poseer capacidad para proponerlas. En caso de noproceder de este modo, estaríamos ante situaciones en las que primauna suerte de paternalismo que implica que todo se lo debe esperardel Estado.

5. LAS PARADOJAS DEL CAMBIO Y LOS RETOS DE FUTURO

La primera paradoja que emerge del proceso de democratizaciónde los últimos quince años se refleja en una dicotomía: por unlado, fueron los sectores populares, los sindicatos y sus

federaciones los actores fundamentales del proceso de recuperaciónde la democracia; sin la acción de ellos sería imposible entender ladebacle de las dictaduras. No hay duda alguna del papel central deesas fuerzas populares y de los movimientos sociales en la generacióndel primer paso de la democratización. Pero, por otro lado, sinembargo, surge un elemento contradictorio: a la hora de la existenciade la democracia, al momento del inicio y desarrollo de la construcciónde la democracia representativa en Bolivia, esos actores se diluyen, sealejan, pierden protagonismo. En su lugar aparecen los partidos, dandola impresión de que éstos expropiaban para sí la democraciareconquistada. Hasta ahí, la paradoja. ¿Qué sucedió para que lospartidos quedaran como los únicos protagonistas de la democraciarepresentativa que se despliega y desarrolla desde 1982?

Al ensayar una respuesta, se debería decir que tal vez esosmovimientos o actores populares tenían capacidad de lucha, podíanoponerse a las dictaduras y muchas veces vencerlas, pero a la hora de



empujar la democracia representativa quedaban sin libreto, sincapacidad propositiva, porque no era ésa la democracia que ellosbuscaban, ni era ésa la democracia que deseaban construir. Su utopíaera otra: la construcción de la democracia proletaria. Dentro de loscontenidos que animaban las acciones de los movimientos socialesbolivianos no estaban presentes las ideas de una democracia liberal orepresentativa.

Pero el mundo no avanzaba en el sentido de los sueños de losmovimientos sociales. Por el contrario, lo que se desplegaba a nivelinternacional era una casi universalización de la democraciarepresentativa. Bolivia no podía ser la excepción, la fuerza de lascondiciones externas y la propia dinámica interna condujeron al paísa la construcción de ese tipo de sistema. Es aquí, entonces, donde seapartan los movimientos sociales de la acción de los partidos, pues lamayor parte de éstos, incluidos algunos de izquierda, apuestan por lademocracia representativa y no por los sueños de los movimientossociales.

Así pues, quizás desde 1982, o con más precisión a partir de1985, comienza un declive de las organizaciones sindicales que noacompañan -pues no era su interés- la construcción de la democraciarepresentativa. No obstante, en ese mismo período surgen otrosmovimientos sociales, muchos de los cuales no necesariamentecomparten la utopía del movimiento sindical. Por lo tanto, varios deellos pueden acompañar de manera pragmática el desarrollo de lademocracia impulsada por los partidos políticos.

Los problemas de percepción respecto de la democracia bolivianase agravan debido al hecho de que todos los cambios económicos (laestabilización, las privatizaciones, el cierre de las empresas públicas yel despido de trabajadores, el aumento de la inequidad y la subsistenciade la pobreza) vinieron de la mano de la democracia o, por lo menos,llegaron simultáneamente con ella. Por consiguiente, hay muchosbolivianos, en especial los más pobres, que creen que los problemas deeste tiempo son imputables al sistema político, y no a otros fenómenoseconómicos que casi se han generalizado en el mundo. Buena parte dela gente confunde democracia con los efectos negativos del ajuste



estructural, y atribuyen éstosúltimos a aquélla. Esa per-cepción, con algunos matices, serepite en varios países de Amé-rica latina, cuestionando losresultados de los procesos deliberalización económica.

Desde que recuperó sudemocracia y, ante todo, desdeque implementó un modelo de ajuste estructural exitoso (desde 1985hasta el presente), Bolivia se convirtió en uno de los países pobres mássobreasistidos por la cooperación internacional. El monto de ayudaexterna, entre donaciones y créditos concesionales, alcanza un montoanual mayor al que corresponde a la inversión pública boliviana

51.

Pero en dieciséis años de ajuste, ¿qué hemos hecho con tantacooperación? ¿Cuáles son los resultados en la lucha contra la pobrezay en la promoción del desarrollo? ¿Cuál es la rendición de cuentasque han hecho el país y la propia cooperación sobre el impacto deluso de esos recursos? ¿Los montos erogados por la cooperación sehan gastado para los pobres, han llegado a los últimos beneficiarios?En fin, hay una serie de preguntas que se convierten en desafíos paraque en el futuro se utilice de mejor manera la cooperación internacional,máxime cuando se sabe que ella en algún momento llegará a su fin.

Por otra parte, el manejo de la deuda externa ha sidoexcepcional. Entre recompras y condonaciones, se llegó a un montocercano a los 4000 millones de dólares que es, paradójicamente, elmonto de la deuda externa acumulada en la actualidad. De nuevo,¿qué se hizo con la deuda adquirida y con la deuda condonada?

52

Desde que recuperó sudemocracia y, ante todo,desde que implementó un

modelo de ajuste estructuralexitoso, Bolivia se convirtióen uno de los países pobresmás sobreasistidos por lacooperación internacional.

51 Los montos anuales promedio de la inversión pública en esta década han estado

cerca de los 500 millones de dólares.52

Bolivia se ha beneficiado de varias condonaciones de deuda bilateral e, inclusive ,multilateral; es más, es de los pocos países que ha recibidos dos veces los alivios deldenominado programa HIPC destinado a aliviar la deuda externa de los países máspobres y sobreendeudados del mundo.



¿Cuál ha sido su impacto en el desarrollo, en la reducción de la pobrezay EN la generación de equidad? Este es otro reto que no puedenpasar por alto los bolivianos.

En otro orden de cosas, habría poca objetividad si no se reconoceque Bolivia vive en democracia y que este régimen político es mejorque cualquiera de las dictaduras a las cuales estaba acostumbrado elpaís. Si embargo, hay cierta desafección ciudadana por el sistema, loque implica nuevos retos, a saber: mejorar su calidad sin romper lainstitucionalidad democrática y sin negar el rol fundamental quedesempeñan los partidos en ella. Hoy en día, se presenta el desafíode generar una democracia representativa enriquecida por una ampliaparticipación de la gente, para que aquélla tenga legitimidad. Loanterior exige rescatar la sed de participación, construir una democraciade la deliberación, caracterizada por una ciudadanía activa, deciudadanos comprometidos con el futuro de su nación. Es decir, unademocracia de lo público, en la cual existan esferas públicasinstitucionalizadas, ya sea en los espacios locales como en losdepartamentales y nacionales, donde el ciudadano pueda ayudar aconstruir su democracia.

Esta construcción de la democracia en Bolivia significa un saltoa la modernidad, pero lamentablemente, hasta el momento, estuvoacompañada por signos alarmantes de premodernidad. En concreto,por la existencia y subsistencia de un Estado patrimonialista, clientelistay prebendario. Es probable que en esto haya mucho en común convarios países de América latina, lo cual no nos exime en absoluto dela responsabilidad de superarlo.

Bolivia ha pasado del dogma del Estado empresario al dogmadel mercado. Recién ahora se repara en que se precisa un Estadofuerte, lo cual no implica el retorno al Estado del pasado, sino unEstado con nuevas funciones, no sólo las clásicas referidas a laregulación y fiscalización. Más allá de ello, se necesita un Estadopromotor del desarrollo y de la equidad. Respondiendo al cambiotecnológico y al desarrollo de la globalización, se precisa un Estadored que permita conectar a la gente, a los sectores populares, con loscanales de información de la red mundial para que, por ese conducto,



puedan buscar su viabilidadfutura. Asimismo, hay necesidadde un Estado que logre rear-ticular el tejido social que ha sidoroto por los procesos deprivatización y globalización, yque promueve la cohesión social en un mundo en el cual se tiende agenerar segmentación y marginalidad.

En dieciséis años de ajuste se llegó a una conclusiónparadójica: la macroeconomía está bien, pero la gente está mal.En todo este tiempo, se ha fetichizado a las variables macro-económicas, que parecen haber sido el objetivo absoluto del ajusteestructural. Esto quiere decir que la política económica ha olvidadoa las personas, ha omitido que su objetivo es la búsqueda delbienestar para la población. Por tanto, hoy enfrentamos el desafíode que la economía vuelva a la gente, que busque no sólo objetivosde corto plazo reflejados en el logro de equilibrios macroeconómicosque, si bien necesarios, no son suficientes para generar un desarrolloequitativo. Se requiere ligar la política económica con los objetivosde largo plazo, con visiones de futuro en las cuales hayapreocupación por la equidad, por la superación de problemaslacerantes de pobreza y de desigualdad que impiden la construcciónde una democracia sana.

Es hora de que Bolivia rescate la articulación de la ética con laeconomía, y esto implica entender a esta última asociada con losobjetivos de la equidad. No basta pensar sólo en el desarrollotecnológico: éste es necesario, como son imprescindibles la eficienciay la competitividad, pero ellos requieren ir de la mano de la búsquedade la equidad, en contextos en los cuales no se abdique de impulsarlas lógicas productivas. En la democracia presente, ya no se puedemirar al sujeto sólo desde la óptica de la ciudadanía política, sino quese precisa observarlo desde la mirada de la ciudadanía plena. Esoimplica que ese ciudadano tiene derecho a condiciones de vidaaceptables, –terreno de la economía–, derecho a vivir en un marco derespeto a su cultura y forma de vida. En fin, articular la ética con la

En dieciséis años de ajustese llegó a una conclusión

paradójica: lamacroeconomía está bien,

pero la gente está mal.



economía significa avanzar hacia la construcción de la ciudadaníaplena, comprendida como el derecho a tener derechos.

Bolivia vive en democracia, pero está marcada por la corrupción,en especial la que se desarrolla en el sistema político y en laadministración pública. El país está abrumado por la impunidad dequienes poseen acceso al poder. En esta materia, los bolivianos nosomos una excepción. Los extremos de corrupción e impunidad hierende muerte al sistema político y al sistema de partidos; algunos países,cansados de ellos han buscado soluciones alternativas, desbaratandosus respectivos sistemas de partidos, pero las soluciones han sido peoresque la enfermedad, pues como resultado han juntado a la corrupcióncon el autoritarismo y la falta de democracia. La democracia bolivianano podrá avanzar, mejorar y profundizarse si no se articula la éticacon la política. Este parece ser un desafío grande para las próximasdécadas, que exige una transformación radical de los partidos, de lasociedad y de los valores democráticos.

El país tuvo su hora de las privatizaciones y de la liberalizaciónde la economía, y Bolivia se abrió al mercado y al comerciointernacional. Pero lo hizo sin diseñar una política deliberada parainsertarse en ese mercado. Es muy distinto abrirse por la fuerza de lascircunstancias, que diseñar un esfuerzo planificado de insercióninternacional. Esto último queda todavía como un reto pendiente parala política pública y para la construcción de una visión de país.

En un mundo en que se impone la sociedad del conocimiento yla información, en un contexto en el que la viabilidad en el marco delmercado mundial se consigue dando un salto tecnológico y produciendobienes ricos en conocimiento, Bolivia, al igual que muchos países deAmérica latina, exporta materias primas con poco o ningún valoragregado; vende productos que son severamente castigados por eldeterioro de los términos del intercambio. Igual que en el pasado, seregala el esfuerzo productivo por no tener la capacidad de agregarvalor.

Pero para generar valor agregado, para producir bienesadicionando conocimiento, se precisa mejorar e invertir en capitalhumano, pensar en la centralidad del conocimiento y de la información,



desarrollar una educaciónpertinente para esos fines,cuestiones que todavía no hahecho el Estado, sino que sonretos pendientes, tanto para elEstado como para toda lasociedad en su conjunto, pueslos desafíos del desarrollo y deuna nueva inserción interna-cional son temas de corres-ponsabilidad entre ambas instancias.

La generación de valor agregado, la adición de conocimientoa los productos no debe ser un privilegio de unos pocos, sino un retopara todo el país y para todos sus habitantes. La generación deexportaciones tampoco debe ser algo privativo de grandes productores,sino accesible a pequeños productores. Unos y otros pueden y debenexportar, pero tan importante como eso, también unos y otros debenpensar en la cobertura de sus respectivos mercados internos.

Si el corto plazo está marcado por la desesperanza y la crisis,algo bueno y rescatable puede suceder en el mediano plazo, puesBolivia, como resultado de sus procesos de capitalización y por laafluencia de inversión privada extranjera, de grandes consorciosinternacionales, en las áreas hidrocarburíferas, ha logrado descubrirmuchos yacimientos de gas, tanto que ahora tiene reservas probadasy certificadas que le permitirán incrementar su exportación al mercadobrasileño y, más todavía, que le abrirán espacio para jugar la aventurade exportar gas al mercado de los Estados Unidos, pasando porterritorio chileno e incorporando a México en los negocios de la ventade gas.

Así entonces, el futuro económico de mediano plazo no estotalmente desfavorable. Existen opciones de desarrollo para Bolivia,pero mucho dependerá de cómo juguemos nuestras cartas frente a lasempresas internacionales, de cómo rearticulemos nuestras relacionesgeopolíticas con nuestros vecinos. Lo que es también fundamental,dependerá de si utilizamos al gas como un instrumento para desarrollar

Existen opciones dedesarrollo para Bolivia,

pero mucho dependerá decómo juguemos nuestras

cartas frente a lasempresas internacionales,

de cómo rearticulemosnuestras relaciones

geopolíticas con nuestrosvecinos.



integralmente nuestra economía o si repetimos la historia de la plata odel estaño, que dejó al país con huecos y vetas agotadas, coneconomías de enclave, sin aprovechar los recursos naturales paraimpulsar el desarrollo nacional mediante la agregación de valor.

No hay duda que estos veinte años han sido testigos de grandescambios en la economía y la política bolivianas. Pero no sólo hacambiado eso. También se han modificado la cultura y los valorespredominantes. Por de pronto, el nuevo dato fundamental de la culturaboliviana es que todos sabemos ya que se ha ingresado al reino de laincertidumbre, que ha pasado el tiempo de las seguridades, de ésasque eran costumbre en la época del Estado empresario y benefactor.Si en el pasado se podía vivir ad infinitum con una profesión y en unmismo puesto de trabajo que daba el Estado por varias décadas, hoysabemos que no hay trabajo fijo, no hay ocupación estable. Estamosen el tiempo y el reino de la flexibilización ocupacional y de laconsecuente precarización del trabajo.

La sociedad del conocimiento y de la información, característicade la globalización, indica que se requiere redefinir la insercióninternacional. Pero a la par, expresa que ella vendrá acompañada deuna fuerte segmentación regional y una aguda marginalidad social. Elsalto tecnológico convierte en obsoletas con mayor celeridad a todaslas profesiones y a todas las calificaciones, de modo que los bolivianosdebemos saber que no tendremos empleo estable, que no podremosenfrentar la vida con el tipo de calificación laboral que poseemos.

La única certeza es, entonces, la incertidumbre. Los bolivianosaún no nos hemos convencido de que lo fundamental de este tiempoes aprender a aprender, para tener así alguna viabilidad en unasociedad de mercado que es cada vez más agresiva con la gente.Para que esa incertidumbre no destruya al país, debe accederse a loscódigos de la modernidad que exige la sociedad del conocimiento yde la información. Y para que no dejemos de ser nosotros mismos,precisamos absorber esos códigos de modernidad sin abdicar del retosimultáneo de recrear nuestras respectivas identidades.



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1. ¿Cuáles son las peculiaridades de Bolivia en su economía yen su sociedad?

2. En el texto se señala que la “democracia pactada” es unrecurso para fortalecer la democracia. ¿En qué consistió dichademocracia y cómo se diferencia de la lógica política que prevalecióanteriormente?

3. ¿Qué particularidades se pueden destacar en el proceso dereformas económicas en Bolivia?

4. ¿Cuáles fueron las reformas político-institucionales másrelevantes de las últimas dos décadas?

5. ¿Qué limitaciones mostró la “democracia pactada” a finesde los noventa?

AUTOEVALUACIÓN

Unidad 2 / Autoevaluación 305

1. INTRODUCCIÓN

D urante la dictadura de Pinochet, se produjeron en Chilediversas modernizaciones. Sin duda, muchas de ellasconstituyen logros permanentes para las estrategias

democráticas de desarrollo. No obstante, el crecimiento económicoentre 1973 y 1989 fue mediocre (promedió sólo el 2,9% anual), lapoblación bajo la línea de pobreza aumentó y la distribución del ingresose deterioró notablemente. Ello estuvo asociado a que las reformasadolecieron de variadas fallas que repercutieron severamente sobre elcrecimiento potencial y el bienestar social. En los años noventa, losgobiernos de la Concertación impulsaron reformas a las reformas, conel objetivo de introducirles una mayor dosis de pragmatismo. Enparticular, se procuró disminuir la vulnerabilidad frente a un entornoexterno de creciente volatilidad. Como resultado del conjunto de estoscambios, durante la década hubo una vigorosa expansión de lacapacidad productiva, sin precedentes en Chile (7% anual, promedio),junto con una reducción significativa de la pobreza (del 45% al 21%de la población). Una brecha recesiva en 1999-2001, sin embargo,sacó a relucir falencias y contradicciones, poniendo de manifiesto lanecesidad de sumar más refor-mas a las reformas.

En la primera sección deeste trabajo (punto 2.¿Cuál esel modelo económico?), seplantea que en Chile se hanaplicado tres modelos o varian-tes distintas de estrategia

UNIDAD 3

CHILE, ENTRE EL NEOLIBERALISMO Y ELCRECIMIENTO CON EQUIDAD


En los años noventa, losgobiernos de la

Concertación impulsaronreformas a las reformas,

con el objetivo deintroducirles una mayordosis de pragmatismo.



económica desde 1973, culminando con una propuesta para crecercon equidad. En la segunda sección (punto 3. Una mirada histórica),luego de un breve recuento de los rasgos más sobresalientes de laeconomía chilena en el régimen de Pinochet (1973-90), se sintetiza eldesempeño de los dos gobiernos democráticos de los Presidentes Aylwin(1990-94) y Frei Ruiz-Tagle (1994-2000). Finalmente, en la tercerasección (punto 4. Conclusiones) se exponen las principales falencias ydesafíos socioeconómicos de Chile en el nuevo decenio.

2. ¿CUÁL MODELO ECONÓMICO?

E s común hablar del “modelo económico chileno”. Esta visión,excesivamente simplificada, impide un análisis serio, al confundirentre “modelo” y “economía de mercado”, omitiendo la

consideración de los cambios que se fueron dando en el tiempo y dela diversidad de resultados. En verdad, existen muchas variedades deeconomía de mercado en el mundo, con diferencias significativas:Estados Unidos, Francia o Suecia no son países idénticos. Así haymodelos que muestran distintos grados de equidad; sistemas conparticipación social muy intensa –decisiones consensuadas, fuertepresencia de la sociedad civil– y otros que son economicistas oautoritarios; algunos descentralizados, otros centralizados; progresistaso con regresividad distributiva... Se trata de diferencias sustanciales:no se puede sostener que existe sólo una manera de hacer las cosas,porque hay muchas formas distintas en lo que hace a la dosificaciónde objetivos y de los medios para lograrlos.

En el contexto chileno, desde 1973 en adelante se observantres variantes o tres modelos distintos de aplicación de la economía demercado. Durante la primera mitad del gobierno de Pinochet, se dioun caso de neoliberalismo puro, “de texto”, consistente, aunqueultraeconomicista. En la segunda mitad del mismo gobierno, en cambio,se agregaron a ese neoliberalismo muchos elementos de pragmatismo.Mientras que en la primera etapa se afirmaba “no debe subsidiarse



nada, nunca”, en la segunda –dada la crisis financiera de1982-83– el gobierno transfirióel equivalente a diez años detodo el presupuesto educacionalde Chile a los deudores endólares y bancos quebrados,para resucitarlos. Evidente-mente, los fondos salieron dealgún lado: de los sueldos de los profesores, de las pensiones, de lasasignaciones familiares, etc. Por lo tanto, no se puede afirmar queambas políticas hayan sido iguales. Tenían numerosos ingredientesen común –entre otros, la cabeza de gobierno–, pero tambiéncomponentes distintos. En los noventa, finalmente, se aplicó una terceravariedad, que incluyó, por ejemplo, dos leyes importantes al comienzodel primer gobierno democrático del Presidente Aylwin: una reformatributaria, para subir los impuestos y así financiar un mejoramiento dela educación, la salud, las asignaciones familiares y las pensiones, yuna reforma laboral, para retornarle algo más de poder a lostrabajadores. Se trata de elementos clave que establecen una grandiferencia. Es un simplismo, entonces, sostener que existe un únicomodelo económico chileno: hay que distinguir e identificar aspectosbuenos y malos, y etapas con distintos propósitos, objetivos y resultados.

Para tratar el tema a fondo, hay que establecer la diferenciaentre economía de mercado y sociedad de mercado. Esta última nopermite opciones y presenta una visión ideologizada de la economía,en la que se nos dice que sólo hay una forma de hacer las cosas. Esoes falso, como lo muestra el caso de Chile: las formas varían en funciónde los objetivos, los cuales pueden ser muy diversos entre los distintossectores de la sociedad. Así, algunos enfatizan el tema de la equidad;otros, el de la identidad nacional; otros, el del desarrollo regional, etc.Existen muchas opciones acerca de cómo programar políticaseconómicas para fortalecer uno u otro de estos objetivos, y distintosgrados de participación de la gente en materias tales como laorientación de la educación de sus hijos o de los servicios de salud,

Es un simplismo, entonces,sostener que existe un

único modelo económicochileno: hay que distinguir eidentificar aspectos buenos

y malos, y etapas condistintos propósitos,

objetivos y resultados.



cómo se deciden y construyen las obras públicas, las viviendas, etc.Así se abre una multitud de variantes, con distintos nexos entre lasdecisiones económicas y sus impactos sociales.

El funcionamiento de los mercados no es idéntico en Haití, Suizao Estados Unidos. Hay analistas que entienden bien estas diferenciasy otros que no, sosteniendo que todo es igual, que hay que aplicar lamisma receta en todos lados. Sin embargo, en la práctica, no existenfórmulas estándar que sean eficientes en cualquier país. Por eso, loresponsable es adoptar decisiones específicas para las peculiaridadesy preferencias de cada uno.

Uno de los tópicos de mayor discusión es la opción entre crecero distribuir. Se trata de una disyuntiva falsa. En un país muy rico, porejemplo, habrá menos pobres y, por lo tanto, se requerirá distribuirpoco aunque existan muchos recursos para hacerlo. En un país comoChile, en cambio, se necesita crecer para distribuir en paralelo. Habráque conseguir que el crecimiento vaya beneficiando en forma másequitativa al 80% de la población y no sólo al 10 o 20%, sin dudarespetando los derechos de todos. Ahora bien, debemos considerarque de los casi doscientos países del mundo, sólo muy pocos crecensostenidamente durante diez o veinte años. Hay muchos que lo hacendurante dos o tres años y luego tropiezan. Lo importante es, entonces,cómo se impulsa un crecimiento con estabilidad, con sustentabilidad através del tiempo.

Para crecer hay que desarrollar una serie de acciones einstituciones dejando, a su vez, espacio para la iniciativa de aquélloscapaces de crear. Pero, para cultivar ese terreno, necesitamos quecada día haya más gente capaz de hacer cosas y eso supone –desdela gran empresa hasta la mediana y pequeña– trabajadores con unamayor capacidad para desempeñarse en el mundo laboral y laoportunidad de insertarse adecuadamente en el mercado de trabajo;esto es, que sepan producir más y mejor y cuenten con un entornodonde poder hacerlo. Y eso requiere de educación y capacitación,infraestructura y algo muy importante, que es la capacidad de identificaracuerdos en la sociedad. Esto significa que, además de ser mejoresproductores, debemos preparar también mejores ciudadanos. Los países



que crecen, lo hacen porquelogran identificar caminostroncales por los cuales moversea través del tiempo, sin estarcambiando periódicamente ladirección. Es posible, por su-puesto, ir incorporando va-riantes, pero la capacidad deidentificación es básica. Y paraidentificar hay que discutir abierta y objetivamente, sin las trabasheredadas del autoritarismo neoliberal, los problemas que traban elprogreso. Hacerlo en forma constructiva, buscando soluciones,moviéndose hacia los acuerdos más que concentrando los esfuerzosen los desacuerdos. Para esto, son muy importantes los gobiernos, lasorganizaciones empresariales y laborales y todos los organismoscomponentes de la sociedad civil, que en muchos países se handebilitado notablemente. Necesitamos una recomposición y unrefortalecimiento de esa sociedad civil.

Entre los ingredientes principales de una política que promuevael crecimiento con equidad sostenible (aumento de la productividad ymayor equidad en su distribución), se ubica la reducción de las brechasde capacidad laboral. El neoliberalismo predica la neutralidad, en lamedida que sostiene: “si usted escoge, se equivoca; deje que el mercadoescoja”. Sin embargo, la neutralidad entre desiguales fomenta ladesigualdad. Es necesario diferenciar a favor de los que necesitan yhacerlo pensando en el futuro, buscando dejar huellas permanentes.Incorporar capacidad productiva y equidad en la economía pasa hoy,ineludiblemente, por la capacitación laboral.

Los países que crecen, lohacen porque logranidentificar caminos

troncales por los cualesmoverse a través del

tiempo, sin estarcambiando periódicamente

la dirección.



3. UNA MIRADA HISTÓRICA

3.1. La estrategia neoliberal: 1973-90

Las preocupaciones iniciales del gobierno dictatorial de Pinochetse encaminaron a controlar el enorme desequilibrio fiscal y lahiperinflación heredada en 1973. Luego, a medida que un

grupo ultra-neoliberal ampliaba su poder hasta hegemonizar laconducción de la política pública, se fue extremando la gama yprofundidad de los cambios estructurales, bajo la conducción férreade la dictadura.

Las principales reformas fueron: eliminación de los controles deprecios; apertura indiscriminada de las importaciones; liberalizacióndel mercado financiero, tanto en términos del acceso de nuevasinstituciones como de las tasas de interés y la asignación del crédito,seguida a fines de la década por una amplia liberalización de losflujos internacionales de capitales; privatización de empresas públicastradicionales y restricción del accionar de aquellas que no seprivatizaron; supresión de la mayoría de los derechos sindicalesexistentes al inicio del régimen; y una reforma tributaria que, junto conla eliminación de algunas distorsiones (por ejemplo, reemplazar elimpuesto a las ventas por el impuesto al valor agregado), redujofuertemente la participación de los tributos directos y de mayorprogresividad.

El papel tradicional del Estado como empresario, promotor dela inversión y la industrialización, debía reducirse en el más breveplazo posible, para que estos procesos resultaran exclusivamente delas decisiones tomadas por los agentes privados en mercadosliberalizados y abiertos al exterior.

Como vemos, el período 1973-81 se caracterizó por unaaplicación muy estricta de la ortodoxia más neoliberal. Pero laaplicación de esta estrategia se vio perturbada por dos factoresfuertemente gravitantes en la economía chilena durante la mayorparte de la década de los setenta: una inflación altísima, que lapolítica de estabilización monetarista tuvo grandes dificultades para



controlar, y el primer shock delpetróleo que, junto con el fuertedeterioro del precio del cobreen 1975, generó condicionesmuy adversas en la balanza depagos.

La ausencia de finan-ciamiento externo para Chilehasta 1975 llevó al gobierno ainiciar un drástico ajuste ba-sado en la reducción de lademanda agregada, lideradapor contracción fiscal y mo-netaria, y una devaluación cambiaria significativa. A poco de andar,la actividad económica empezó a disminuir, con un brusco descensode las importaciones y un aumento de las exportaciones notradicionales. Quedó en evidencia la rápida respuesta del saldocomercial a grandes shocks de la demanda. Lo novedoso fue la fuerzadel aumento del volumen de exportaciones (cuadro 1). Ello fueresultado de tres efectos: una devaluación real muy intensa, unacapacidad instalada exportadora generada en años precedentes yuna gran reducción de la demanda interna. La inflación, en cambio,no respondió con igual presteza. La indexación existente y lasexpectativas inerciales implicaron que la restricción de la demandaagregada impactase principalmente sobre el nivel de actividad en1975.

1

El papel tradicional delEstado como empresario,

promotor de la inversión yla industrialización, debíareducirse en el más breveplazo posible, para que

estos procesos resultaranexclusivamente de las

decisiones tomadas por losagentes privados en

mercados liberalizados yabiertos al exterior.

1 Foxley, 1982.



Cuadro 1

Composición y evolución de las exportaciones:1960-2000

Porcentaje Crecimientodel PBI porcentual

Anual Cobre No Cobre

1960-70 12,0 3,6 69,5 30,51971-73 10,0 -4,2 74,4 25,61974-81 20,7 13,6 53,8 46,21982-89 28,3 7,8 45,8 54,21990-2000 37,2 9,3 39,2 60,8

1960-2000 23,5 7,3 54,1 45,9

Fuente: Banco Central de Chile. Participación de las exportaciones de bienes y serviciosen el PBI y crecimiento anual, según cuentas nacionales en pesos constantes de 1986.La composición se calculó en base a las exportaciones de bienes, en dólares corrientes.

La caída brusca del PBI en 1975, primero (17%), y luego lagradualidad de la recuperación, implicaron una gran subutilizaciónpromedio del PBI potencial entre 1975 y 1979 (véase el gráfico 1). Sucontrapartida fue un elevado desempleo, salarios deprimidos,numerosas quiebras, y el desaliento de la formación de capital. Enefecto, la inversión productiva descendió muy por debajo del nivel yadeprimido que había alcanzado a inicios del decenio. Sin embargo,al ser muy profunda la recesión inicial, Chile estuvo en condiciones desostener una recuperación del PBI efectivo por varios años, estimuladaautomáticamente por el intenso ingreso de créditos bancarios externos,a pesar de que el PBI potencial se elevaba lentamente. Con larecuperación notoria se generó una imagen de éxito económico yfinanciero, con la cual se enfrentó el plebiscito de 1980, queinstitucionalizó el régimen autoritario. Algo similar ocurrió en los añosochenta, con el ciclo que se inició con la crisis de la deuda de 1982-83, que nuevamente produjo una caída del PBI, esta vez del 14%.

Composición porcentual



En 1979, se pasó a una nueva etapa de automatismo, cuandoel gobierno adoptó plenamente el enfoque monetario de la balanzade pagos o caja de conversión y logró un superávit fiscal y un régimende libre importación, con un arancel uniforme del 10%. En ese marco,congeló el tipo de cambio nominal, con lo que esperaba anclar laeconomía nacional al ritmo de la inflación internacional. Esta políticafue apoyada por una intensificación del endeudamiento externo, quecubrió con exceso, hasta 1981, una brecha externa en expansión.

La medida tuvo éxito en el objetivo de frenar la inflación que, ainicios de 1982, se situaba por debajo del nivel internacional ya quefue negativa durante varios meses, tal como en la Argentina desde

Gráfico 1

Chile: PBI efectivo y potencial, 1974-2001(PBI potencial de 1974=100)

Fuente: Basado en Ricardo French-Davis (2001). Entre el Neoliberalismo y el Crecimientocon Equidad: tres décadas de política económica en Chile, Dolmen Ediciones, SegundaEdición, Santiago. Para el año 2001, se supuso una tasa de crecimiento de 3,2%



mediados de los noventa. Perose desestimó la gravedad deotros desequilibrios macroeco-nómicos gestados durante laestabilización del nivel deprecios, descuidándose el equili-brio externo y la inversión encapital físico y humano. Desde1979, el tipo de cambio realperdió un tercio de su poderadquisitivo, la deuda externa seduplicó, el auge exportador retrocedió en 1981-82 y el déficit encuenta corriente se empinó al 21% del PBI de 1981.

Detrás de estos desequilibrios, hubo un grave error dediagnóstico. El gobierno presumió que, dado que tenía un superávitfiscal y que el endeudamiento externo se realizaba entre agentesprivados, no era posible una crisis cambiaria. Por segunda vez en unadécada, la economía chilena se vio afectada por una recesión demagnitud considerable, la mayor de toda América latina: en 1982 elPBI cayó el 14%. Los sectores productivos, incluida la agricultura, laindustria y la construcción, enfrentaron quiebras masivas; se generalizóel descontento político y las manifestaciones de oposición a unadictadura que había sido férrea, proliferaron incluso entre quieneshabían apoyado las reformas.

El clima de descontento y de protesta hizo posible lareconstitución de algunos movimientos sociales que habían estado muydesarticulados, especialmente el sindicalismo y los partidos políticosde centro e izquierda. Desde el gobierno, debilitado, sucesivos equiposeconómicos hicieron varios ajustes, intentando prioritariamente corregirel desequilibrio externo. En primer lugar, en 1982 se devaluó el pesoy se reinstauró una política de tipo de cambio programado. Esterégimen, ayudado por la escasez de financiamiento externo y unasituación interna muy recesiva, permitió una gran devaluación del tipode cambio real, que llegó al 130% entre 1982 y 1988, con elconsiguiente impulso exportador. En segundo término, se procuró

En 1979, se pasó a unanueva etapa de

automatismo, cuando elgobierno adoptó

plenamente el enfoquemonetario de la balanza depagos o caja de conversióny logró un superávit fiscal y

un régimen de libreimportación, con un arancel

uniforme del 10%.



conseguir un superávit comercial que permitiera generar divisas paraservir la deuda, para lo cual se implementaron medidas que rompieronla ortodoxia de los años previos. La estrategia incluyó la elevación delarancel uniforme del 10% al 35% y la promoción de las exportacionespor medio de una batería de instrumentos que comprendió subsidios alas exportaciones no tradicionales.

De este modo, el gobierno cedió ante presiones empresarialespara que adoptase una estrategia más pragmática, notoriamentefavorable a sectores de altos ingresos, incluyendo subsidios voluminosos;en cambio, mantuvo una posición dura frente a las organizacioneslaborales y populares. Su consecuencia fue un deterioro adicional enla distribución del ingreso: la participación del quintil más pobre, quehabía caído del 7,6% en 1969 al 5,2% en 1978, se comprimió a un4,4% en 1988.

2

A partir de 1986, se inició una recuperación fuerte y sostenidade la actividad y del producto interno. En 1986-87, ésta se efectuó enun marco macroeconómico sostenible. En el bienio siguiente, la situaciónse modificó, acelerándose en demasía la expansión de la demanda yde la actividad económica, lo que culminó con un sobrecalentamientode la economía en 1989, cuando se alcanzó un aumento del PBI del10%. La gran expansión en 1988-89 estuvo asociada a un aumentode la demanda agregada, resultante de la expansión monetaria, lareducción de impuestos, la rebaja arancelaria y cierto atraso del tipode cambio, que abarató las importaciones; todo ello en medio de unplebiscito al que llamó Pinochet en 1988 para prolongar su régimenpor otros ocho años (y que perdió), y de la elección presidencial de1989, que ganó ampliamente el candidato de la ConcertaciónDemocrática, Patricio Aylwin, sobre el candidato de Pinochet, suMinistro de Hacienda desde 1985, Hernán Büchi.

El proceso de recuperación de la actividad económica se apoyóen un notable mejoramiento de los términos del intercambio (preciodel cobre) observado en 1988-89, que eliminó la escasez de fondos

2 Ffrench-Davis, 2001, cap. VIII.



externos, y en la gran capa-cidad subutilizada disponibleentonces (véase el gráfico 1). Ladécada de los ochenta llegó asu fin con una economía quemostraba una alta tasa deutilización de su capacidadproductiva. Sin embargo, tam-bién exhibía algunos dese-quilibrios sustanciales. Duranteel bienio 1988-89, una serie devariables macroeconómicasmostraban tendencias incon-sistentes a mediano plazo. La demanda agregada real había crecidovelozmente en el bienio (22%) y el PBI efectivo había aumentado un18%. El volumen de las exportaciones se elevó vigorosamente, perolas importaciones se expandieron aún más rápidamente. La brechaentre gasto y producción fue cubierta por el mejoramiento de lostérminos del intercambio, que alcanzó al 5% del PBI en 1989, respectode 1987. La producción, a su vez, pudo crecer tan fuertemente graciasa la existencia de capacidad ociosa. De hecho, la capacidad productivase expandió menos de un 8% en el bienio (menos del 4% anual), conlo que colmó entonces la capacidad instalada y se registró unrecalentamiento de la economía. Ello se expresó en una significativaaceleración de la inflación y en un deterioro del sector externo en1989. En efecto, la inflación anualizada se empinó al 31% entre agostode 1989 y comienzos de 1990, con lo que duplicó la tasa de 1988.

Al término del gobierno militar, como muchas otras veces en lahistoria de Chile, la política económica se dejó llevar por el impulsode una notable mejoría transitoria del precio del cobre. Nadie puedenegar seriamente que la historia de 1988-89 habría sido muy diferentecon un mercado del cobre “normal”. Era evidente que los preciosexternos tenderían a deteriorarse luego, lo que se empezó a observarhacia mediados de 1989. Por lo tanto, el régimen de Pinochetentregaba una economía con un gran impulso exportador y una fracción

el régimen de Pinochetentregaba una economía

con un gran impulsoexportador y una fracción

del sector productormodernizada; sin embargo,

la modernización aúnalcanzaba a una minoría delas empresas y la economía

requería de urgentesajustes, pues presentabanotorios desequilibrios

macroeconómicos.



del sector productor modernizada; sin embargo, la modernizaciónaún alcanzaba a una minoría de las empresas y la economía requeríade urgentes ajustes, pues presentaba notorios desequilibriosmacroeconómicos. El crecimiento, contando años buenos y malos, fuemediocre: una media de apenas 2,9% anual, y una inversión productivapromedio menor que en los sesenta (véase el cuadro 2).

En lo distributivo, predominaba una situación de desigualdadessociales mucho más intensa que la que había dos décadas antes;también los salarios medio y mínimo aún eran menores que en 1970.En el plano político, los movimientos sociales y los partidos democráticospudieron conquistar el retorno a la democracia, aun dentro de lasreglas del juego que había impuesto unilateralmente la dictadura. Luegodel triunfo de la oposición en el plebiscito de octubre de 1988 y en laelección presidencial de diciembre de 1989, un presidente democrático,Patricio Aylwin, asumió el poder en marzo de 1990.

3.2. Democracia, reformas a las reformas ydesarrollo: 1990-2000

La década de los noventa estuvo marcada por las administracionesde la Concertación de Partidos por la Democracia, que asumieronla conducción del país en 1990, con los sucesivos gobiernos de

Patricio Aylwin (1990-93) y Eduardo Frei R-T. (1994-99). Ambos dieronforma a uno de los períodos de mayor prosperidad de la historiaeconómica de Chile, con una tasa de crecimiento promedio anual del7%, que se sostuvo entre 1989 y 1998, marcando un claro quiebre enla tendencia histórica de expansión del PBI (véase el gráfico 1), asociadoa una alta formación de capital y a un ambiente de estabilidadgeneralizado hasta 1998.

3

3 Colecciones de estudios con perspectivas diversas se encuentran en Pizarro, Raczynski

y Vial (1995), Cortázar y Vial (1998), Larraín y Vergara (2000) y Ffrench-Davis yStallings (2001). La visión personal está en Ffrench-Davis (2001).



Cuadro

2

Com

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bles m

acr o

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icas cla

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l (%

del P

BI)

-2,5 -11,5

0,3 1,7

1,2 -0,2

Fuentes: Véase Ffrench-Davis (2001, cuadro I.1) y Banco C

entral de Chile.

a Tasas acumulativas anuales de crecim

iento del PBI y exportaciones; tasas anuales promedio en inflación y desem

pleo. b Hasta 1985, en

pesos de 1977; para 1986-2000, en pesos de 1986. c Exportaciones de bienes y servicios en pesos de 1977 para 1959-85, y en pesosde 1986 para 1985-2000. d D

iciembre a diciem

bre. e Incluye los programas de em

pleo; la cifra sin ellos es 13,3% en 1974-89, 7,3%

en1994-99 y 9,2 en 2000-01. g El año 2001 contiene cifras provisionales.



La nueva administraciónconcentró sus esfuerzos enestabilizar la economía quesiguió al boom electoral de1988-89 y en lograr imprimir uncrecimiento más vigoroso,estable y sostenible del PBI. Ellorequería, entre otros esfuerzos,incrementar la tasa de inversiónproductiva, aplicar un manejomacroeconómico que lograse equilibrios financieros y reales sostenibles,reducir la vulnerabilidad ante shocks externos, y dar respuesta a lasdemandas sociales más urgentes, permitiendo así que un mayor sectorde la población se beneficiara del proceso de modernizacióneconómica. Con ello, se procuraba conciliar equilibrios macrosocialesy macroeconómicos, e instaurar una política económica que resultaselegítima en el nuevo marco democrático.

Los gobiernos de la Concertación decidieron evitar los cambiosradicales en las políticas económicas vigentes y buscaron un cambioen continuidad, rompiendo así con una tradición caracterizada por sunaturaleza refundacional. Para lograr este objetivo, el Presidente Aylwinse preocupó por obtener el apoyo de los sindicatos e incorporar a lostrabajadores en el proceso de toma de decisiones macrosociales. Esteesfuerzo fue dirigido a beneficiar a aquellos grupos más perjudicadospor los efectos del largo período de ajuste en los años ochenta. A suvez, mantuvo diálogo con la dirigencia empresarial que era, por aquelentonces, pinochetista en una proporción abrumadora. Se trabajó conun ánimo sincero de conciliación, mirando al futuro.

En esta tarea, se enfrentó el conflicto potencial entre la estabilidadmacroeconómica y la necesidad de mayores recursos para serdestinados a los grupos de menores ingresos. El nuevo gobiernorespondió rápidamente al desafío, con la presentación al Parlamentode un proyecto de reforma tributaria que incrementara los ingresosfiscales, y una modificación en la composición del gasto público,aumentando la participación del gasto social.

Los gobiernos de laConcertación decidieron

evitar los cambios radicalesen las políticas económicas

vigentes y buscaron uncambio en continuidad,rompiendo así con una

tradición caracterizada porsu naturalezarefundacional.



Asimismo, en 1990 envióal Congreso un proyecto dereforma laboral que buscaba,entre otros objetivos, equilibrarlos poderes de negociación delempleador y de los traba-jadores, procurando darle mayor legitimidad a la legislación laboral,modificando aquella impuesta en los setenta. Para la aprobación deambas leyes, hubo un acuerdo entre el gobierno, las organizacioneslaborales y empresariales y la mayoría de los partidos políticos

4. Sin

embargo, éstas y otras reformas acordadas en el Parlamento fueronsiempre de menor alcance que las propuestas originales del gobierno.Un factor determinante fue la presencia de “senadores designados”,de acuerdo con la Constitución diseñada por Pinochet, que compensócon creces la mayoría conseguida por los candidatos de la Concertaciónen las sucesivas elecciones parlamentarias.

En 1990 se logró también un acuerdo nacional tripartito –entreel gobierno, los representantes de los trabajadores sindicalizados yde los empresarios– que permitió un aumento del salario mínimo realdel 28% entre 1989 y 1993. En abril de 1991 se acordó que, despuésde esta fase de recuperación, los aumentos reales futuros del salariomínimo debían relacionarse con las ganancias en productividad laboral,y que se debería utilizar como criterio para su reajuste nominal lainflación futura esperada en vez de la pasada.

5

En medio de este clima constructivo, en los primeros años de losnoventa se realizaron importantes avances en la distribución del ingresoy en la lucha contra la pobreza. De 1993 en adelante, aparece unacierta congelación de los logros en equidad; sin embargo, la pobrezacontinuó en descenso, reduciéndose al 21% de la población en el2000, desde el 45% de 1987 (gráfico 2).

en los primeros años de losnoventa se realizaron

importantes avances en ladistribución del ingreso y enla lucha contra la pobreza.

4 Pizarro, Raczynski y Vial, 1995.

5 No obstante, en 1998, se acordó un fuerte reajuste real trianual. El salario mínimo

cubría aproximadamente el 12% de la fuerza laboral en los noventa.



Cabe destacar que el mayor esfuerzo de gasto social se consiguióen paralelo con una gran responsabilidad fiscal. Los ingresos del Estadoaumentaron significativamente (3% del PBI) como resultado de lareforma tributaria de 1990

6, de una fuerte expansión de la actividad

económica y de las importaciones, de un precio del cobre mayor quelo esperado (captado en parte por el sector público gracias a la

Gráfico 2

Chile: pobreza como proporción de la poblacióny los hogares, 1987-2000(Porcentajes)

Fuente: Encuesta CASEN.

6 La oposición, contraria al aumento de impuestos, argumentaba a) que un impuesto a

las utilidades de las empresas reduciría fuertemente la inversión y b) que el mayorimpuesto al valor agregado (IVA), incluido en esta reforma, tendría un efecto regresivopues las familias de menores ingresos consumen un porcentaje más alto de su ingreso.Sin embargo, una comparación coherente también debe considerar que los mayoresrecursos serían transferidos principalmente a estas familias a través del aumento delgasto social. El efecto neto resulta evidentemente progresivo.



propiedad estatal de la empresacuprera CODELCO), y de unareducción en la evasión tri-butaria. Esto permitió al go-bierno aumentar el gasto públicoy en particular el social, y elevar,a la vez, el ahorro del gobiernocentral del 2% en los ochenta aalrededor del 4,5% del PBI enlos noventa (cuadro 3)

7. Este mayor ahorro no sólo financió la inversión

pública, sino que generó un superávit promedio del 1,4% del PBI en elperíodo1990-99.

Un nuevo acuerdo político, en 1993, permitió que varias de lasmodificaciones previamente transitorias fueran aprobadas por unperíodo más prolongado. La evidencia posterior rechaza la predicciónde algunos críticos de la reforma, quienes argumentaban que éstatendría un impacto negativo sobre la inversión productiva privada.Después de una caída en 1991 —atribuible al efecto rezagado delajuste que fue necesario realizar en 1990—, ésta volvió a incrementarseen 1992 y 1993 para alcanzar, en el quinquenio siguiente, niveles sinprecedentes en las tres décadas anteriores; entonces superó en másde 10 puntos del PBI el promedio de 1974-89 (véase el cuadro 2).Esta elevada inversión productiva fue la principal variable explicativadetrás del notable aumento de la tasa de crecimiento del PBI, desdeuna inferior al 3% en 1974-89 a otra del 6,4% en los noventa. Los

Esta elevada inversiónproductiva fue la principalvariable explicativa detrásdel notable aumento de latasa de crecimiento del PBI,desde una inferior al 3% en1974-89 a otra del 6,4% en

los noventa.

7 Estas cifras no incluyen la depreciación de bienes de capital de empresas públicas que

se contabiliza en el ahorro privado, medido como “otros”. Adicionalmente, el sectorfiscal generó financiamiento para cubrir el déficit del sistema público de seguridadsocial. Bajo la reforma de seguridad social, el sector público continuó pagando laspensiones vigentes, mientras que los ingresos fueron traspasados al sistema privado; elcosto neto para el fisco ha sido de alrededor del 5% del PBI. Las cifras globales del fiscono consideran el déficit (cuasifiscal) del Banco Central, que fue causado inicialmentepor la intervención del gobierno para prevenir una quiebra masiva del sistema financieronacional en 1983, aumentado, luego, con las pérdidas operativas de la esterilizaciónmonetaria para atenuar la apreciación cambiaria en los noventa.



estudios empíricos demuestran que la inversión privada, dada suirreversibilidad, responde en forma muy positiva a los equilibriosmacroeconómicos reales, siempre que se perciban como sostenibles,en dos aspectos claves. Uno es que la demanda efectiva sea consistentecon la capacidad productiva que se vaya generando; el otro es quelos macroprecios clave (la tasa de interés y el tipo de cambio real)sean “correctos”

8. Al respecto, lo fundamental es entender que ello

supone inflación baja y equilibrio fiscal como dos ingredientes, peroes mucho más que eso.

Dados los desequilibrios macroeconómicos gestados en elperíodo 1988-89, en enero de 1990 se debió aplicar un ajuste, por lavía de un aumento de las tasas de interés, a fin de controlar la expansiónde la demanda agregada y el rebrote inflacionario. Pronto, este ajustese vio complicado por la gran oferta de capitales externos queexperimentó Chile, al igual que otras economías de la región, desdeprincipios de los noventa. La brecha entre tasas de interés internas einternacionales había aumentado de forma significativa, lo que provocóuna fuerte entrada de capitales especulativos de corto plazo, y unacaída del tipo de cambio del techo al piso de su banda de fluctuacióndel 10%, en la segunda mitad de 1990. Aun más, el Banco Central sevio en la necesidad de comprar fuertes sumas de dólares para defenderel piso de esa banda.

La fuerte entrada de capitales, tanto de corto como de medianoplazo, amenazó con reducir, en gran medida (tal como antes de lacrisis de 1982), la capacidad de la autoridad para conducir su políticamonetaria de manera independiente de los acontecimientos externos,dado que se pretendía evitar fluctuaciones excesivas o desalineacionesen el tipo de cambio real y la demanda agregada.

9

8 Agosin, 1998; Ffrench-Davis, 1999, cap. VI.

9 La menor efectividad de la política monetaria es especialmente complicada cuando no

se cuenta con una política fiscal contracíclica (que guarda parte de los ingresos enépocas de “vacas gordas” y los gasta en las de “vacas flacas” o recesivas), quecontribuya a regular (estabilizar) la demanda agregada.



Para intentar reconciliar estos dos objetivos –una tasa de interésque mantuviera el equilibrio interno y un tipo de cambio compatiblecon el equilibrio externo– en presencia de una oferta masiva de capitalesfinancieros, la autoridad económica chilena implementó varias medidas,entre las que se pueden mencionar: una política cambiaria muy activay operaciones de esterilización monetaria, la liberalización selectivade la salida de capitales, un encaje que encarecía los préstamosexternos de corto plazo y líquidos, y la extensión de un impuesto -queanteriormente sólo gravaba los préstamos en moneda nacional- a lospréstamos en moneda extranjera.

Las políticas tuvieron éxito en el sentido de reducir la entrada decapitales de corto plazo y volátiles. En cambio, la inversión extranjeradirecta (tanto el capital de riesgo exento del encaje, como los créditosasociados afectados al encaje) aumentó significativamente. El volumende la inversión externa directa fue estimulado por el atractivo de la economíachilena, debido a su riqueza en recursos naturales y la entrega casi gratuitade su renta económica a los inversionistas (falencia que demanda unacorrección), a la mejor calidad de las políticas macroeconómicas, y a lapercepción positiva de la transición a la democracia.

El conjunto de políticas, en particular las que afectaban al ingresode capitales de corto plazo, contribuyó a mantener el déficit en cuentacorriente en niveles sostenibles (2,5% del PBI en 1990-95), y a que lospasivos externos más volátiles no creciesen en exceso. De este modo, lasautoridades económicas chilenas aportaron en forma significativa a laestabilidad macroeconómica, a la estrategia exportadora y al crecimientoen general. Una prueba de ello se puede observar al examinar la crisismexicana de 1994-95, de la cual la economía chilena salió incólume.

10

Durante 1990-95, el crecimiento del PBI excedió el 7%. Además,si se compara el crecimiento alcanzado en este período con el de otrosaños de buen desempeño en los tres decenios precedentes (1966, 1971,1981 y 1989), se podrá observar que, a diferencia de ocasionesanteriores, a) el crecimiento del PBI, tanto efectivo como potencial, fue

10 Ffrench-Davis, 1999, cap. VII; 2001, cap. IX; Stiglitz, 1998.



sostenido por varios años; b) éstese dio en un contexto de equilibriomacroeconómico real, con unaelevada inversión productiva, c)no se produjeron presionesinflacionarias o sobre las cuentasexternas, y d) se mantuvo unasituación fiscal ordenada.

Después de cada uno deaquellos años de macroeco-nomía insostenible en las últimascuatro décadas, fue necesariollevar a cabo un programa deajuste con importantes costos enbienestar. Estos significativos cambios en el ambiente macroeconómicoreal reflejan, en el frente externo, la inestabilidad de los términos deintercambio y del financiamiento, y en el frente interno, la granvulnerabilidad del equilibrio externo a variaciones de la demandaagregada, en particular cuando la economía se encuentra operandocerca de la frontera productiva. El mayor mérito de las políticas de1990-95 reside, por el contrario, en que se evitó acelerar la reducciónde la inflación absorbiendo más capitales externos, lo que habríaimplicado aceptar una mayor apreciación cambiaria y un déficit externomás elevado.

No obstante lo anterior, las políticas implementadas fueronperdiendo fuerza luego de 1995,y resultaron insuficientes paradetener una apreciación real delpeso y un desajuste de las cuentasexternas en 1996-97. Con ello,Chile se adentró en la “zona devulnerabilidad” en la que losorprendió la crisis asiática. ¿Aqué se debió el cambio? Sepueden mencionar varios factores:

El volumen de la inversiónexterna directa fue

estimulado por el atractivode la economía chilena,debido a su riqueza enrecursos naturales y la

entrega casi gratuita de surenta económica a los

inversionistas (falencia quedemanda una corrección), a

la mejor calidad de laspolíticas macroeconómicas,y a la percepción positiva

de la transición a lademocracia.

El mayor mérito de laspolíticas de 1990-95 reside,en que se evitó acelerar lareducción de la inflación

absorbiendo más capitalesexternos, lo que habríaimplicado aceptar una

mayor apreciacióncambiaria y un déficitexterno más elevado.



1. La fortaleza mostrada frente al contagio de la crisis de México en1995, dio un errado sentido de inmunidad. No se captó en gradosuficiente que la inmunidad primó en Chile porque había seguido uncamino distinto al de México en 1990-94, impidiendo simultáneamenteun atraso cambiario excesivo, un déficit en cuenta corriente elevado yun stock de pasivos externos líquidos significativo.

2. Después de 1995 se registró un cambio de prioridades, conpredominio del objetivo antiinflacionario.

3. La fuerza de la creencia internacional de que las crisis financierasno tenían espacio en el futuro, que implícita o explícitamente conllevabanuna profusión de planteamientos del Fondo Monetario Internacional y delos gobiernos de Estados Unidos e Inglaterra en pro de la aperturafinanciera indiscriminada, fue absorbida tanto por el sector privado comopor algunas autoridades públicas. 4. El desempeño notable de Chile lotransformó en uno de los destinos preferidos para los inversionistasextranjeros, en un marco de notable abundancia de financiamiento paralas economías emergentes en 1996-97; el país, por su parte, mantuvoinalteradas las regulaciones a pesar de la avalancha de capitales, en vezde elevar las barreras. El resultado fue una entrada neta de fondosequivalente al 10% del PBI en 1997. De este modo, cuando la crisisasiática se hizo sentir, en 1998, con un fuerte deterioro de los términosdel intercambio, la economía chilena había acumulado desequilibriosmacroeconómicos importantes, que incluían una apreciación real del 16%entre 1995 y octubre de 1997, y un déficit en cuenta corriente del 5,7%del PBI en 1996-97 (comparado con el 2,5% del PBI en 1990-95).

Una vez más, luego del desequilibrio macroeconómico de 1996-97

11, liderado por flujos de capitales excesivos en ese bienio, se produjo

11 Afirmaciones que sindican a la política fiscal como responsable del desequilibrio no

tienen apoyo empírico: el 90% del exceso de demanda en 1996-97 se originó en elsector privado y se financió con las entradas netas de capitales. El gasto fiscal sesobrefinanció con ingresos propios, registrando un superávit del 2,2% del PBI en esebienio, en un contexto de la mayor tasa de ahorro del sector público registrada (cuadro3). Ello no obsta para sostener, con un enfoque contracíclico, que habría sido convenientemoderar el gasto fiscal o elevar la recaudación tributaria en ese bienio. Pero toda laevidencia demuestra que era preciso actuar con fuerza sobre la causa del desequilibrio,esto es, el exceso de ingreso de capitales en 1996-97.



un costoso ajuste recesivo. Desde mediados de 1998, la demandaagregada cayó bruscamente, alcanzando una variación negativa del10% en 1999, mientras el PBI se contraía un 1,1%. Puesto que lacapacidad productiva continuó creciendo gracias a la inversión todavíaalta en 1998, apareció una significativa brecha recesiva entre el PBIpotencial y el efectivo en 1999-2001 (véase el gráfico 1), que todavíapersistía al inicio de 2002.

Como lo hemos observado en repetidas ocasiones, la brechaentre el PBI efectivo y la frontera productiva es seguida por una caídaen la inversión productiva. Tal como en México y Argentina en 1995y en Corea en 1998, en Chile ésta experimentó un brusco retroceso:se redujo un 17% en 1999 y se mantuvo reducida durante el bienio2000-01; al mismo tiempo, la brecha recesiva más la disminuciónde la inversión tuvieron un impacto muy negativo sobre el empleo.Estos factores alejaron a la economía chilena del ritmo de crecimientodel 7% anual que había sido la constante en la década de los noventa.

A pesar de la brecha de 1999-2001, el PBI efectivo creció un6% desde 1990, esto es, más de dos veces la tasa registrada en losaños setenta y ochenta. Sin duda, la fuerza principal detrás de esedesempeño sobresaliente fue la elevada inversión productiva de losnoventa: el cuadro 2 muestra que la tasa promedio en los noventa(27,9% del PBI en 1990-99) fue 10 puntos mayor que la del experimentoneoliberal (18% en 1974-89).

Por otra parte, durante los años noventa, la tasa de ahorronacional alcanzó un promedio del 22% (a precios corrientes), la másalta en los últimos decenios y un tercio más elevada que el 16,4%obtenido en 1985-89 (cuadro 3). La alta tasa de ahorro estuvo asociadaal estimulante entorno macroeconómico enfrentado por las empresas,lo que condujo a una elevada utilización de la capacidad instalada ya mayores tasas de utilidades y niveles de reinversión.

12

12 Agosin, 1998; Ffrench-Davis, 1999, cap. VI. Reiteramos que la convergencia entre

trayectorias de la frontera productiva y la demanda efectiva es un atributo esencial deuna política macroeconómica eficiente. La ausencia o debilidad de este equilibriomacroeconómico fundamental ha sido característico en las economías de América latinadesde los ochenta. Véase CEPAL (2000, cap. 8).



Cuadro

3

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La capacidad de ahorroha resultado afectada fuertementepor los términos de intercambio,que continúan siendo extre-madamente inestables para Chile.Por ejemplo, el alto preciointernacional del cobre en 1989significó entradas adicionales alfondo de estabilización del cobre,que es una fuente de ahorropúblico y nacional, equivalentesal 3,8% del PBI; pero, por el contrario, en 1999 el fondo desacumuló elequivalente al 0,7% del PBI, lo que resulta una diferencia neta de 4,5%,que debiera utilizarse para analizar las cifras brutas de ahorro nacional yahorro público en el cuadro 3, y así medir mejor el esfuerzo efectivo deahorro en cada año. Sin embargo, ésa es sólo parte de la historia. El FECcorresponde a una fracción de la mayor recaudación durante el año porCODELCO (la gran empresa pública), por concepto de sobrepreciointernacional del producto. De este modo, hay un efecto residual del cambiode precios del cobre sobre las utilidades netas de CODELCO, que soníntegramente transferidas al gobierno central. Por ello, los cambios eneste precio tienen un efecto sobre el ahorro fiscal y nacional que va másallá del correspondiente al FEC. Por otro lado, también el ahorro privadoha sido afectado por los términos de intercambio, particularmente cuandose han visto involucradas las empresas exportadoras nacionales.

Durante 1990-99, el volumen de las exportaciones de bienes yservicios creció en un 9,5% anual, comparado con una expansión del PBIpotencial del 7%. De este modo, tanto las exportaciones como la inversión,que aumentó un 10,4% anual en este período, fueron las principalesfuerzas conductoras del éxito económico, aumentando los vínculos externosde la economía chilena

13 y su potencial para un desarrollo sostenido.

el crecimiento del PBI fuenotablemente más alto en

los noventa gracias a que elsector no exportador

también se expandió congran dinamismo, lo cual es

indicativo de la mayorcompetitividad sistémica yde la mayor calidad de los

equilibriosmacroeconómicos.

13 En 1999, las exportaciones de bienes y servicios representaron el 42% del PBI real (a

precios de 1986), es decir, 17 puntos porcentuales más que en 1980. La cifra enprecios corrientes, para 1999, es del 29% solamente, a causa de precios reales de lasexportaciones más bajos y un tipo de cambio más apreciado que en 1986.



Es interesante notar que la tasa de crecimiento de lasexportaciones de las tres últimas décadas ha sido relativamente similar.En este contexto, corresponde destacar que el crecimiento del PBI fuenotablemente más alto en los noventa gracias a que el sector noexportador también se expandió con gran dinamismo, lo cual esindicativo de la mayor competitividad sistémica y de la mayor calidadde los equilibrios macroeconómicos.

Los gobiernos de la Concertación se comparan favorablementeen términos de expansión del PBI, inflación, nivel de los salarios realesy superávit fiscal (véanse los cuadros 2 y 3). Es interesante destacarque el desempeño de la inversión y el ahorro, así como la generaciónde una nueva capacidad productiva, han sido notablemente superiores.Sólo en lo que respecta a la tasa de desempleo, si bien inferior a lamitad de la tasa promedio durante el régimen de Pinochet, no se halogrado recuperar los niveles de los años sesenta. Más aún, luego delprolongado desequilibrio recesivo vigente desde mediados de 1998,el desempleo se acentuó y hoy se manifiesta como uno de los mayoresdesafíos para reasumir la senda del crecimiento con equidad. Otrogran desafío, luego de algunas oscilaciones entre el enfoque neoliberaly el de crecimiento con equidad, es reencontrar el modo de volver alos equilibrios macroeconómicos reales sostenibles y así contribuir arecuperar tasas altas de inversión productiva y empleo.

4. CONCLUSIONES

4.1. Globalización y espacio para la acción

La presencia de la globalización es una realidad innegable, másintensa en los noventa que la que hubo en los sesenta y lossetenta. Esto no significa que se trate de un proceso inédito,

inmutable y total. La globalización la están llevando adelante laspersonas, día a día, y las acciones de los gobiernos de los paísesdesarrollados están afectando la manera de globalizar; sin embargo,



tenemos espacio para escoger, si así lo decidimos. Por ejemplo, cuandoun país decide, en lugar de abrirse al mundo indiscriminada yunilateralmente, hacerlo primero o preferentemente desde Américalatina, está tratando de llevar adelante la globalización, pero comosujeto activo y no simple objeto pasivo.

Todas las acciones que hemos descrito para crecer con equidadpueden desaprovecharse si es que sólo vamos de crisis en crisis, si losesfuerzos realizados por crear y fortalecer el tejido social y económicose pierden por causa de caídas grandes como las de 1975 o 1982, oincluso moderadas como la que hoy nos afecta. Cualquiera de ellasdetiene el proceso: incentiva fuerzas centrífugas, fortalece los disensosen vez de los consensos, provoca una reducción de la inversiónproductiva en respuesta al desequilibrio macroeconómico, generacesantía, consume en emergencias las energías de los gobiernos y lasempresas, etc. Todo esto impide pensar más sólidamente la construccióndel futuro. En este sentido, tenemos que hacer un esfuerzo muy decididoy eficaz para aprender a prevenir las crisis y manejarlas mejor.

La globalización tiene muchos rasgos positivos, pero conlleva unaspecto muy peligroso, regresivo y negativo para el crecimientoeconómico: la globalización de la inestabilidad económica y de lavolatilidad financiera. Los fondos se mueven muy fluidamente de unlado a otro y de repente “inflan” un país para luego dejarlo caer desdelas alturas. Éste es un aspecto externo que no debemos olvidar, perotambién debemos tener muy presente que es posible filtrar sus efectos.

¿Qué se puede hacer internamente frente a esa globalización dela volatilidad? Chile representa un caso muy claro en el que se llevóadelante un proceso de globalización pensando en los interesesnacionales y en la equidad. Entre 1990 y 1994, dos países –México yChile– eran las “estrellas” de la época. México anunció que sería neutralfrente a esta característica de laglobalización financiera y Chile,en cambio, optó por ser selectivoy escoger a favor de la inver-sión extranjera directa queviniera a crear capacidad

Chile representa un casomuy claro en el que se

llevó adelante un procesode globalización pensandoen los intereses nacionales

y en la equidad.



productiva, y por desalentar los excesos de flujos de capitalesespeculativos. Durante esos años, cierta prensa y analistas financierosseñalaron que el país se estaba quedando atrás, y era cierto: Chile seestaba quedando atrás para no caer en el precipicio, pues habíaescogido no acercarse a él. Y cuando llegó la llamada “crisis deltequila” en 1995, los capitales financieros se fueron repentinamentede México y de la Argentina lanzándolos a la recesión y a la crisisfinanciera, y también trataron de alejarse de Chile pero, como eranmuy pocos, el país resultó inmune a dicha posibilidad. En efecto, esacrisis significó un impacto muy dañino en México, Argentina y Uruguay,así como posteriormente en Perú y algo en Brasil. En México, porejemplo, los salarios promedio son todavía un 15% menores que losde 1994. En cambio, los salarios chilenos, no obstante el ajuste recesivoregistrado desde 1998–, son un 23% mayores. Así, estas decisioneshacen diferencias sustanciales frente a la misma economía globalizada.

Muchas de las preguntas que se plantea la opinión pública deAmérica latina son notablemente críticas. En general, reflejan lainsatisfacción de la sociedad civil respecto del desempeño económicoy social, la falta de diálogo y las fallas de comunicación. Además, serelacionan con la forma como las autoridades pueden recoger laspercepciones y los planteamientos de la sociedad. Estamos frente a loque las encuestas de opinión reflejan como una sensación dedescontento muy fuerte de la población con respecto a las políticaspúblicas en los distintos países. Se trata de un fenómeno generalizado,con pocas excepciones, que probablemente se relacione con loscomponentes de globalización que llevan a que los segmentos de altosingresos de nuestros países se vayan integrando en el mundo y“despegándose” del resto de la población; es que somos parte de unatendencia mundial que genera países más segmentados por lanaturaleza de las innovaciones tecnológicas, por los sesgos regresivosdel neoliberalismo y por el predominio de lo financiero en las políticasmacroeconómicas y los medios de comunicación.

En lo que hace a estos últimos, sean nacionales o internacionales,se advierte un sesgo mucho más intenso que hace veinte o treinta añoshacia la cobertura del segmento globalizado de la economía. Pero lo



globalizado es una parte deltodo: sólo un sexto de lo que elmundo produce cruza fronteras,mientras que los otros cincosextos de bienes y servicios setransan y usan dentro de lasfronteras nacionales. De diezdólares que el mundo inviertecreando capacidad productiva,sólo uno corresponde a inversiónextranjera directa y los otrosnueve son de inversión nacional.La globalización, entonces, es intensa pero se trata de una fracción deltodo. Por lo tanto, cuando se pone la atención sólo en la canasta de laglobalización, se está contribuyendo a una tendencia excluyente. Lagente que no goza de sus beneficios, que es la gran mayoría, sienteque es dejada atrás, excluida.

Existen muchas falencias debidas a una globalización singobernabilidad mundial y dominada por el lobbying financiero. Haymucho que reformar a nivel mundial, tanto en lo que hace al medioambiente como también a lo financiero, entre otros aspectos. Escontrario a las reglas básicas de la democracia que uno o, a lo sumo,siete países tomen las decisiones respecto de la arquitectura del sistemafinanciero internacional, en tanto que los que sufren las crisis sonnaciones en desarrollo (México, Brasil, Argentina y Corea) que notienen voz en la determinación de las reglas de juego. Ciertamente,existe un problema en la gobernabilidad internacional donde nuestrospaíses, los países pequeños, deberían hacerse un espacio, no solossino acompañados. Ésa es la importancia del “barrio”: ayudar a quese escuche nuestra voz en las decisiones internacionales, tanto desdeel Grupo de Río como del MERCOSUR. Luego de la crisis de la deuda,perdimos la capacidad de hacernos oír y empezamos a ser dirigidospor las entidades financieras que vinieron al rescate: el Fondo MonetarioInternacional primero y después el Banco Mundial. Y no hemosrecuperado esa capacidad aunque se observen esbozos de retorno.

Es contrario a las reglasbásicas de la democracia

que uno o, a lo sumo, sietepaíses tomen las decisionesrespecto de la arquitectura

del sistema financierointernacional, en tanto quelos que sufren las crisis son

naciones en desarrollo(México, Brasil, Argentina yCorea) que no tienen voz en

la determinación de lasreglas de juego.



Requerimos, con urgencia, ser capaces de hacer globalizacióncomo sujetos activos. En este sentido, el MERCOSUR es un instrumentode gran potencialidad.

Esta reflexión implica una inversión de esfuerzos para repensarlos temas profundamente en lo disciplinario y con los crucesinterdisciplinarios necesarios para que cada uno considere las otrasdimensiones. No debemos reprimir sino fomentar el debate, pero undebate responsable, siempre buscando la cara positiva de lassituaciones y orientado a la acción. Debemos preguntarnos, entonces:¿cómo ir consolidando lo que hay, acentuando las mejoras que huboen los noventa, ahora que estamos más bien en un quiebre del procesode dinamismo económico y social de los años anteriores, para quepodamos escoger bien el camino troncal por el cual nos moveremosen los próximos años?

4.2. Los desafíos nacionales

Las condiciones de gran estabilidad interna predominantes durantela mayor parte de la década, logradas mediante políticaspreventivas, contracíclicas, como la regulación selectiva de los

flujos de capitales de corto plazo y especulativos, dieron el marco parael círculo virtuoso de una mayor tasa de utilización de la capacidadinstalada, generando mayor inversión para su ampliación y un uso globalmás eficiente de los recursos productivos, reflejado en un crecimientoimportante en la productividad efectiva del trabajo y del capital.

La expansión de la capacidad productiva no es un datoinmutable, sino que se trata de una variable resultante de la acciónpública y del comportamiento de los agentes económicos, sociales ypolíticos. Naturalmente, también depende del entorno externo y de lasmodas que condicionan el actuar de unos y otros.

El excepcional desempeño de los noventa culminó en un puntode inflexión, con la crisis asiática. Pero dicha inflexión está asociada,además, a otros dos factores. Por una parte, un aspecto estructural: el



dinamismo exportador, de flujos de inversión extranjera directa e inversióninterna tuvo un componente muy significativo de recursos naturales (comocobre y forestal) y servicios públicos (como energía y telecomunicaciones),con megaproyectos. Su réplica en el nuevo decenio, con esa intensidad,es muy improbable.

14 Por consiguiente, se requerirán ahora muchos

proyectos de tamaño menor y en sectores más intensos en competitividadsistémica. Ello exige una labor más activa y efectiva orientada a completarmercados de capital de largo plazo, a la difusión y adaptación detecnología, la capacitación laboral y el acceso a mercados externos derubros no tradicionales, integrando en ello a las PYMES.

El otro factor se refiere al entorno macroeconómico imperante.Las políticas aplicadas en la segunda mitad de la década perdieronalguna coherencia y fuerza en el control de la vulnerabilidad de laeconomía chilena ante los shocks externos. El déficit externo (excesode demanda sobre la capacidad de producción o PBI potencial) sehabía más que duplicado, y el tipo de cambio, retrasado, aunque lainflación era baja y el superávit fiscal, muy significativo. Aquellos dosdesequilibrios -una demanda agregada que necesitaba una reduccióny un tipo de cambio que requería una devaluación- fueron factoresdeterminantes de vulnerabilidad ante shocks externos negativos. Conla llegada de la crisis asiática, ahora en un entorno macroeconómicodebilitado, resurgió un clima de inestabilidad que, una vez más, hizoreaparecer la brecha entre el PBI efectivo y el potencial desde mediadosde 1998. Esta brecha ha sido el factor determinante de la caída abruptade la tasa de inversión en 1999–2001, con la consiguientedesarticulación de alguna capacidad inversora.

La experiencia de los últimos decenios recorridos por Chilepermite inferir cuatro grupos de conclusiones o lecciones económicas.

En primer lugar, el desafío de compatibilizar el crecimiento conla equidad distributiva sigue más vigente que nunca, sobre todo despuésdel deterioro ostensible en el nivel de vida de una amplia proporciónde la población en los años setenta y ochenta, y de dos gobiernos

14 Moguillansky, 1999.



democráticos que han respon-dido sólo parcialmente a lasexpectativas generadas en losaños noventa. Está claro que esacompatibilización requiereacuerdos políticos sustantivosentre los principales sectoressociales y políticos, que per-mitan concertar una secuencia temporal más equitativa de la distribuciónde los costos y beneficios del crecimiento económico, con un progresivomejoramiento de la distribución de las oportunidades, de laproductividad y el ingreso. En democracia, crecimiento y equidad debenavanzar en forma paralela.

Los países que lograron un crecimiento sostenible con equidadhan hecho esfuerzos intensos de capacitación laboral, de manera quelos que ya han salido del sistema educacional tengan con frecuenciala posibilidad de modernizarse en su conocimiento y su capacidad deinserción en el mercado, esto es, que sean más productivos porquesaben hacer más cosas y mejor. En términos económicos, es la formade flexibilizar la oferta, en lugar de concentrar esfuerzos en flexibilizarla demanda, para que los que estén buscando trabajo sean máscapaces de funcionar bien y defenderse en el mercado, solos oacompañados. Para ello, necesitamos un programa nacional decapacitación laboral que incorpore en el proceso al gobierno central,organizaciones empresariales y sindicales, municipalidades, ONG ycomunidades locales, institutos profesionales y universidades.

Por otro lado, sabemos que entre dos tercios y tres cuartos deltotal de los trabajadores se concentra en las PYMES; y un rasgo de laseconomías en desarrollo es que dichas empresas tienen dificultadespara funcionar, financiarse y desarrollarse, y que entre ellas existendiferencias muy significativas en el acceso a la tecnología, a la calidaddel trabajo, a los mercados externos, y al financiamiento bancario yde capital de riesgo. En tal sentido, es necesario dar apoyo a estesector para conseguir financiamiento de largo plazo e incentivar muyfuertemente la adopción de nuevas tecnologías –de las cuales Internet

Las políticas aplicadas en lasegunda mitad de la

década perdieron algunacoherencia y fuerza en el

control de la vulnerabilidadde la economía chilena ante

los shocks externos.



es sólo una– como instrumentos para acortar la brecha entre estasempresas y las grandes. Consecuentemente, el aprovechamientoeficiente de nuestra fuerza de trabajo demanda un mayor esfuerzopara reducir estas brechas.

En segundo lugar, existe una evidencia abrumadora de que losequilibrios macroeconómicos tienen una importancia crucial para eléxito de cualquier estrategia de desarrollo. Y hay un componente quehabitualmente no se tiene en cuenta entre esos equilibrios, pero quesiempre debería ser protagonista: la relación o brecha entre la creaciónde una nueva capacidad productiva y los aumentos de producciónefectiva (o uso de capacidad). Es lo que llamamos equilibrios de lamacroeconomía real, cuya tarea central es minimizar esa brecha demanera sostenible. Como se ha expuesto antes, en el régimen dePinochet hubo profundos desequilibrios entre ambos indicadores y labrecha recesiva, aunque sin duda en una escala menor, resurgió en1998-2001 (gráfico 1).

El costo de perder esos equilibrios es siempre muy elevado.Aparte de que producen la reversión de los éxitos iniciales que sepuedan lograr en crecimiento y redistribución, la experiencia muestraque también se producen pérdidas políticas muy costosas para losgobiernos que caen en las tentaciones populistas, que pueden ser deizquierda (por ejemplo, gastos sociales no financiados) o de derecha(por ejemplo, rebajas tributarias que impidan financiar la inversión encapital humano, esencial para la equidad, o aperturas financierasexcesivas, que invitan a desequilibrios macroeconómicos). Las formasde alcanzar equilibrios pueden ser muy diversas: concentradoras odesconcentradoras, más cíclicas o más estables.

15 Eso depende, entre

otros factores, del peso relativo que se le otorgue a distintas variables,de la composición del gasto e ingreso público, de la institucionalidadfinanciera y de iniciativas públicas que contribuyan a la mayorcapacidad y organización de los sectores de menores ingresos. Paraeso se requieren balances macroeconómicos reales sostenibles yconsistentes con los equilibrios macrosociales.

15 Ffrench-Davis, 1999, cap. VI; Ramos, 1991.



En tercer lugar, en lasdécadas del setenta y delochenta se produjeron diversasmodernizaciones en la orga-nización económica que, sinduda, constituyen logros per-manentes y válidos para futurasestrategias democráticas dedesarrollo. Entre ellas puedendestacarse el significativo cre-cimiento y diversificación de las exportaciones, el ordenamiento delpresupuesto fiscal y el desarrollo de una nueva generación empresarialcon características más dinámicas y modernas que las tradicionalesclases empresarias. Todas estas herencias aportaron significativamenteal buen desempeño de los noventa.

Finalmente, los cambios estructurales de los setenta y los ochentaadolecieron de variadas fallas, asociadas a su fuerte ideologismo,que repercutieron severamente sobre el crecimiento potencial de laeconomía y el bienestar de la población. En los años noventa, seimpulsaron importantes reformas a las reformas realizadas en lasdécadas previas, con el objetivo explícito de introducirles máspragmatismo. En particular, se incorporó una gran preocupación pordisminuir la vulnerabilidad de la economía nacional frente a un entornoglobalizado y de creciente volatilidad, junto con un avance en políticasque favorecieran una mayor equidad en la distribución del ingreso yde las oportunidades. Los resultados de este cambio de enfoque, apesar de diversas contradicciones y retrocesos más recientes, fueronnotables. Durante casi toda la década se disfrutó de una inéditaexpansión, junto con conquistas muy valiosas en la lucha contra lapobreza; sin embargo, la brecha recesiva de 1999-2001 sacó a relucirfalencias e insuficiencias y la falta de mayores reformas a las reformas.En una perspectiva optimista, el lado positivo de la recesión más recientees el hecho de que puede contribuir a que se reconozcan estosproblemas, permitiendo así avanzar en su solución.

en las décadas del setenta ydel ochenta se produjerondiversas modernizaciones

en la organizacióneconómica que, sin duda,

constituyen logrospermanentes y válidos para

futuras estrategiasdemocráticas de desarrollo.



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1. Entre 1973 y 1990 la economía chilena tuvo dos grandescrisis; ¿cuáles fueron sus características y cómo se explican?

2. ¿A pesar de que en términos generales se identifican con elenfoque neoliberal, las políticas económicas aplicadas en Chile entre1973 y 1990 tuvieron importantes diferencias. ¿Cuáles son?

3. ¿Cuáles fueron las características más importantes de lapolítica fiscal del primer gobierno de la Concertación?

4. ¿Cómo administró el gobierno de Chile el ingreso de capitalesexternos en la primera mitad de la década de los noventa? ¿Cuálesfueron los costos y los beneficios de esta política?

5. En el texto se ha puesto mucho énfasis en la evolución de latasa de inversión y en la relación que existe entre el PBI potencial y elefectivo ¿Por qué? ¿Cómo se relacionan ambos indicadores?

6. ¿Cuál fue el desempeño macroeconómico de Chile en ladécada de los noventa y cuáles fueron los factores que explican estedesempeño?

AUTOEVALUACIÓN


UNIDAD 4

EL DIFÍCIL REINTENTO DE UN PROYECTO DE PAÍS:LA SOCIEDAD CHILENA A COMIENZOS DE SIGLO*


1. INTRODUCCIÓN

A l comenzar el nuevo siglo, y a menos de dos años deinaugurado el tercer gobierno democrático después de losdiecisiete años de dictadura militar encabezada por Pinochet,

pueden apreciarse diversas miradas sobre la sociedad chilena, ligadassin duda a posturas ideológico-políticas. Para unos, Chile ya ha entradoen una nueva época, la del siglo XXI, definida por la democracia, laeconomía de mercado y la globalización. Sin embargo, hay quienesconsideran que esta entrada se ha hecho en forma tardía y sin la fuerzasuficiente. Por ello, habría que remover las trabas que aún atan el paísa la sociedad del siglo XX. Quienes así ven las cosas, especialmentesectores empresariales, ligados a la derecha política y antiguossostenedores del régimen militar, es decir, opositores a los gobiernos dela Concertación de Partidos por la Democracia, quisieran que la políticay, por lo tanto, el Estado y los gobiernos, se pusieran definitivamente alservicio de este proceso, que juzgan ha ido quedándose estancado.

En la atmósfera intelectual y de opinión alrededor de laConcertación de Partidos por la Democracia, la coalición de centro-izquierda que gobierna Chile desde marzo de 1990, coexisten dosestados de ánimo. Unos, satisfechos con lo logrado hasta ahora, venen la crisis económica externa que se arrastra desde 1997, el único

* Retomamos en este trabajo algunas de las ideas desarrolladas en el capítulo 6 denuestro libro Garretón, M. A. (2000). La sociedad en que vivi(re)mos. Introducciónsociológica al cambio de siglo. Ediciones LOM, Santiago, y en la investigaciónrealizada junto con Malva Espinosa, Tendencias de cambio en la matriz socio-políticachilena, Una aproximación empírica (Informe Fondecyt, Santiago, 1995). Lainformación básica de este trabajo fue recogida y analizada por Andrea Castro.



freno al crecimiento y desarrollo del país. Otros sienten que el problemaes más de fondo, y tendría que ver con el agotamiento del proyecto dela coalición, el cual, pese a su éxito, no habría logrado superarenteramente las herencias del pinochetismo, ni en el plano institucionalni en el del modelo socioeconómico. Estos límites se expresarían tantoen la dificultad de una agenda renovada de gobierno, pese al vigorosoliderazgo del presidente Lagos, como en el distanciamiento de lapolítica, especialmente entre los más jóvenes, y el crecimiento electoralde la derecha, que podría significarle el acceso al gobierno en laselecciones presidenciales de 2005, dados los buenos resultadosobtenidos por su líder, Joaquín Lavín, en las elecciones de 1999.

Las posturas más críticas de izquierda fuera de la Concertación,especialmente ligadas al Partido Comunista o a visiones menos orgánicasde tipo alternativista, sostienen que la sociedad chilena es simplementeun reflejo del modelo neoliberal y que los gobiernos de la Concertaciónson sus simples administradores, no habiendo reemplazado la herenciadel régimen pinochetista sino en lo que concierne a las libertades públicasy la vigencia de los derechos humanos, aunque manteniendo laimpunidad de los crímenes cometidos bajo dicho régimen.

En el campo intelectual, al examinar las grandes transformacionesocurridas en las últimas décadas y proyectarlas hacia el futuro, aparecendos grandes tendencias, a veces relacionadas con estas visiones, otrasveces apoyadas por investigaciones y estudios serios, y otras másmaterializando los estados de ánimo e ideologías de sus autores. La primeraenfatiza el aspecto crítico, apuntando a la globalidad del proceso en suscausas económicas, políticas o culturales. La segunda, de tipo apologético,nos muestra una sociedad modernizada y democratizada en la que losproblemas que pudieran existir se deben precisamente al éxito alcanzadopor estos dos procesos de modernización y democratización.

1

1 Sobre la primera, Moulián, T. (1997). Chile actual: anatomía de un mito. LOM-Arcis,

Santiago; Jocelyn Holt, A. (1997). El peso de la noche. Nuestra frágil fortaleza histórica.Planeta, Santiago; y (1998). El Chile perplejo. Del avanzar sin transar al transar sin parar.Planeta, Santiago; Salazar, G. (2000). Historia de Chile contemporáneo. LOM, Santiago.Sobre la segunda, Tironi, E. (2000). La irrupción de las masas y el malestar de las elites.



Todas estas visiones giran en torno a la pregunta sobre lanaturaleza de la sociedad en que estamos, es decir, si ella es la mismade siempre o si, por el contrario, se trata del resultado de unamodernización y democratización exitosa que sólo deja comoproblemas pendientes algunas cuestiones puntuales, o incluso si estamosante el resultado ambiguo de procesos que no han superado las grandescuestiones del pasado y donde lo que está en juego es el modelosocioeconómico y político-cultural. Detrás de esta pregunta, está lainterrogante más fundamental acerca de la pertinencia, en el mundoglobalizado de hoy, de plantearse la idea de un proyecto nacional, yla posibilidad de existencia de países que no cuenten con él. Por eso,comenzaremos revisando la suerte de la idea o proyecto dominantepara Chile en el siglo XX, lo que implica el análisis de las relacionesentre economía, política, cultura y sociedad, y su ruptura. Ello nospermitirá luego hacer un balance de los procesos de democratizaciónpolítica y las transformaciones estructurales que nos dejan planteadaslas nuevas relaciones entre esas cuatro dimensiones, y los desafíospara el futuro de un proyecto de sociedad.

2. UN PANORAMA DEL CHILE DEL SIGLO XX

2.1. El modelo socioeconómico y político-cultural

E l modelo social chileno o matriz sociopolítica predominante enel siglo XX puede definirse como estatal democrático, nacionalpopular y político-partidario, y podría caracterizarse por la

imbricación entre política y sociedad civil, incluida la economía, con

Grijalbo, Santiago; Boeninger, E. (1997). Democracia en Chile. Lecciones para lagobernabilidad. Editorial Andrés Bello, Santiago. En el mundo intelectual de la derecha,sobresalen los estudios económicos que apuntan a la insuficiencia de las políticaseconómicas respecto del legado de la transformación operada por el régimen militar. VerLarraín F. y Vergara R., eds. (2000). La transformación económica de Chile. CEP, Santiago.



un rol preponderante y articulador del sistema de actores políticos osistema partidario en torno del Estado.

Se trataba, así, de la afirmación de la identidad de unacomunidad nacional que se va haciendo con el trabajo y las luchas desu gente, de su pueblo, inspirándose el modo como ello se construyeen principios e instituciones que llamamos democráticos. Esto últimosignifica un esfuerzo de incorporación social amplia y la búsqueda deresolución de conflictos en el marco institucional, y no por la fuerza ola coerción y exclusión.

En el plano político, que fue siempre la principal expresión dela idea nacional-estatal-democrático-popular-partidaria, estaba laConstitución de 1925 y una institucionalidad que buscaba el respetoa la ley y a las libertades, al mismo tiempo que la responsabilidad delEstado y del servicio público. También las leyes sociales de la época,el voto universal y la incorporación de masas a la política desde 1920

2.

En esta idea radicó el eje de los proyectos del Partido Radical y lospartidos de la Izquierda en el Frente Popular con la integración declases medias y sectores populares, de la Patria Joven y la Revoluciónen Libertad del proyecto democratacristiano de los sesenta y de la VíaChilena al Socialismo encabezada por la Unidad Popular y el presidente

2 La Constitución de 1925 plasma en la Carta Magna normas que dieron cuenta de

la modernización que se inició después de la guerra del Pacífico, en 1879. El nuevoestatuto jurídico le otorgó al Estado un papel conductor en el desarrollo y a lospartidos políticos un rol determinante en el sistema político, al tiempo que reflejó lasnuevas corrientes liberales y socializantes del siglo XX, que ponían énfasis en losderechos sociales. La cuestión social reemplazó a las luchas doctrinarias del sigloXIX, respondiendo a conflictos derivados de la industrialización, la migración campo-ciudad y la eclosión urbana. Bajo el gobierno de don Arturo Alessandri (1920-1925) se dictaban leyes sociales que posteriormente serían la base del Código delTrabajo aprobado en 1931. En el plano político, la nueva Constitución introducía elvoto proporcional para reflejar las tendencias políticas diversificadas que ya estabanpresentes en la sociedad. En cuanto a la ampliación de la ciudadanía, la mujerobtiene el derecho a voto sólo en 1949, a nivel municipal, y en 1952 para laselecciones presidenciales. La reforma del sistema electoral más importante, orientadaa eliminar la manipulación de la votación, se hace al final de la década del cincuenta,bajo el gobierno de Ibáñez, y el voto a los analfabetos se consagra a inicios de lossetenta.



Allende entre 1970 y 19733. Mucho de ello, aunque en condiciones

totalmente diversas, estará presente en las luchas contra la dictaduramilitar y, más adelante, en la alianza de centro e izquierda, laConcertación de Partidos por la Democracia, que gobierna el paísdesde el retorno democrático, luego de la dictadura pinochetista. Enel plano socioeconómico, este proyecto se expresó en laindustrialización a través del rol dirigente del Estado, la educaciónpública gratuita y las Universidades de cobertura nacional, la reformaagraria y, más adelante, las nacionalizaciones y el Servicio Nacionalde Salud, entre muchos otros hitos significativos. Incluso, en una épocaya pasada, el servicio militar cumplió hasta un cierto momento un rolde integración nacional.

Esto significa que, independientemente de la orientación políticao ideológica de los gobiernos que se sucedieron por más de cuarentaaños, había un cierto consenso político y social básico en torno alesfuerzo industrializador y al papel del Estado como eje fundamentaldel desarrollo, sin que ello implique que no hubiera importantesdiscrepancias desde el campo económico y político de la derecha, asícomo divergencias sobre las orientaciones sociales en el campomesocrático-popular o de centro-izquierda. De hecho, la mayor parte

3 Los gobiernos que abarca el período considerado y sus orientaciones políticas de

centro, derecha e izquierda son los siguientes: Pedro Aguirre Cerda (1938-1942), radicalde centro, gobierna con una coalición de partidos de izquierda de carácter popular(socialistas, comunistas, etc.). Juan Antonio Ríos (1942-1946), radical de centro, gobiernacon una coalición similar. Gabriel González Videla (1946-1952), radical, es elegidocon el apoyo de la izquierda hasta que decreta una ley que pone al margen de lalegalidad al Partido Comunista. Carlos Ibáñez del Campo (1952-1959), independiente,ex militar y dictador al final de los veinte, es elegido con el apoyo de la izquierda y conun programa populista que luego abandona, intentando destruir el sistema de partidos.Jorge Alessandri (1959-1964), empresario independiente, es elegido y gobierna con elapoyo de la derecha y, más adelante, también con el del Partido Radical. Eduardo FreiMontalva (1964-1970), demócrata cristiano, reformista de centro, gobierna con supropio partido. Salvador Allende (1970-1973), gobierno reformista de orientaciónsocialista, conformado por una coalición de partidos de izquierda, básicamente Socialistay Comunista, junto con otros partidos menores, denominada Unidad Popular. Es derrocadopor un golpe de Estado, liderado por el general Augusto Pinochet, que constituye unadictadura militar hasta 1990.



de los gobiernos pusieron algúnnivel de énfasis en la inversiónpública, el pleno empleo y laredistribución.

4

Entre 1965 y 1973 seconfiguran las tendencias refor-mistas, cuya principal plata-forma es la integración crecientede los sectores populares máspobres de los mundos agrariosy urbanos, en el plano eco-nómico, político y social. Bajoel gobierno de Eduardo Frei(1965-1970), las reformasadquirieron un carácter másgradual, en tanto, bajo elgobierno de Allende, la estra-tegia fue de cambios radicales,fundamentalmente en el plano de la organización económica y social.Exceptuando la ampliación de la ciudadanía, no se plantearon reformasal sistema político-institucional en ninguno de los dos gobiernosreformistas.

Las principales reformas en el campo económico (reforma agraria,nacionalización del cobre) estaban relacionadas con el sistema de

Entre 1965 y 1973 seconfiguran las tendenciasreformistas, cuya principal

plataforma es la integracióncreciente de los sectores

populares más pobres delos mundos agrarios yurbanos, en el plano

económico, político y social.Bajo el gobierno de

Eduardo Frei (1965-1970),las reformas adquirieron un

carácter más gradual, entanto, bajo el gobierno de

Allende, la estrategia fue decambios radicales,

fundamentalmente en elplano de la organización

económica y social.

4 Sobre las relaciones predominantes entre economía, política y sociedad en el Chile

del siglo XX, véase (1958). En vez de la miseria. Editorial del Pacífico, Santiago; Pinto,A. (1996). Chile, un caso de desarrollo frustrado. Editorial Universidad de Santiago,Santiago; Góngora, M. (1986). Ensayo histórico sobre la noción de Estado en Chile enlos siglos XIX y XX. Editorial Universitaria, Santiago; Moulian, T. (1982). “Desarrollopolítico en Chile”, en Colección Estudios CIEPLAN Nº 18; Garretón, M. A. y Espinosa,M. (1995), op. cit. Sobre las políticas económicas específicamente, véase Ffrench-Davis,R. (1973). “Políticas económicas en Chile 1957-1970”,en CIEPLAN-Universidad Católicade Chile, Santiago; Meller, P. (1996). Un siglo de economía política chilena. 1880-1990. Editorial A. Bello, Santiago; Ffrench-Davis, R. (1990). “Desarrollo económico,inestabilidad y desequilibrios políticos en Chile. 1950-1989”, en Estudios CIEPLAN Nº28; Tironi, E. (1984). “Evolución socioeconómica de Chile antes del neoliberalismo.Una reinterpretación”, en Documento de Trabajo Nº 19, CED, Santiago.



propiedad de sectores consi-derados estratégicos para eldesarrollo. A su vez, las reformasde ampliación democráticaestuvieron centradas en la orga-nización social y la incorpo-ración a los mecanismoselectorales de campesinos,jóvenes y analfabetos. Bajo estosgobiernos, se dictó la ley desindicalización campesina, que ayudó a incorporar a la vida política alsector rural, secularmente postergado de sus derechos sociales y políticos;se extendió el derecho a voto a los analfabetos y se rebajó de 21 a 18años la edad para ejercer el sufragio. Durante ambos gobiernos, y apesar de la progresiva polarización de los conflictos sociales y políticosen aumento (motivados por las políticas de reforma emprendidas sinque siempre hubiera respaldo mayoritario), hubo un absoluto respeto ala Constitución y al ejercicio regular de las instituciones democráticas yla plena vigencia de las libertades públicas y del Estado de Derecho. Elespectro político sufría un doble proceso: de ampliación, por un lado,con la gestación de partidos de izquierda escindidos de la DemocraciaCristiana, y de polarización y rigidización, por otro, a través de launificación de la derecha en un partido de corte más nacionalista yautoritario (Partido Nacional), la autonomización del centro másideológico y con proyecto alternativo propio (Democracia Cristiana), yla agrupación de la izquierda en torno a la matriz marxista leninista yun proyecto de corte más radicalmente anticapitalista.

Durante todo el período analizado, el Estado jugó un papel centralno sólo en la orientación del desarrollo y el “ordenamiento” de los actoreseconómicos y sociales bajo un modelo desarrollista común, sino queademás fue el articulador social y político por excelencia

5. Los gobiernos

el Estado jugó un papelcentral no sólo en la

orientación del desarrollo yel “ordenamiento” de los

actores económicos ysociales bajo un modelodesarrollista común, sino

que además fue elarticulador social y político

por excelencia

5 Respecto de la participación del Estado en la economía nacional, el porcentaje del

gasto público sobre el PBI era en 1972, al fin de la matriz nacional popular, del 50%.Véase, Suárez, Christian (1990). “Reseña del Gobierno de Chile”, en Selección deDocumentos Clave. Vol. 7, Nº12, CLAD, Caracas.



de turno, de derecha, centro o izquierda, mantuvieron políticaseconómicas de protección a la industria nacional, subsidio a los agenteseconómicos (como las bajas tasas de interés al crédito) y redistribucióndel ingreso sistemática y progresiva

6, asumiendo, por una parte,

funciones en la regulación de los salarios y los precios y, por otra,aumentando las prestaciones sociales de Educación, Salud y Viviendaen el presupuesto fiscal. De hecho, la inversión social es inclusoreconocida hoy como uno de los efectos duraderos del desarrollismo.Además, se la valora como una base sin la cual no habría sido posibleel crecimiento que hoy exhibe la economía chilena. Los resultadoseconómicos del período analizado muestran tendencias moderadas perosostenidas de crecimiento, bajo desempleo y tasas razonables deinversión, aunque con altos índices de inflación

7, lo que muestra el

carácter más político del derrumbe de la democracia de 1973.La centralidad política se encuentra también en el mundo cultural,

sin negar la autonomía propia de esta dimensión. Es cierto que estamosen presencia de orientaciones culturales que valorizan la educación,la igualdad y solidaridad, los proyectos colectivos de nación, el caráctermesocrático, pero donde tampoco están ausentes componentesmeritocráticos y también clasistas y oligárquicos, provenientes de lapresencia de la cultura del campo o la hacienda. Pero la identidad

6 A finales de los sesenta, Chile presentaba el segundo lugar de menor desigualdad en

la distribución de ingresos dentro de América latina. En 1969, el 40% más pobre de lapoblación representaba el 19,4% del gasto, en tanto que el 20% más rico, el 44,5%.Compárese esto con el 12,6% y el 54,9%, respectivamente, tras quince años de régimenmilitar en 1988. Véase Ffrench Davis, R. (1999). Entre el neoliberalismo y el crecimientocon equidad. Tres décadas de política económica en Chile. Dolmen, Santiago.7 Por ejemplo, el PGB tuvo un crecimiento moderado pero sostenido en el período 1952-

1973, alcanzando un promedio del 3,8%. La tasa de desempleo y crecimiento de laocupación también muestra una evolución favorable, con un promedio de desocupacióndel 5,8% entre 1959 y 1973. En tanto el crecimiento de la ocupación en el mismoperíodo fue del 4%. Entre 1960 y 1973, la tasa de inversión se mantiene alrededor del19,3%, cayendo notablemente hacia fines del período 70-73 del 20,4% al 14,7%. Lascifras promedio de inflación (que fue sobre todo la expresión económica del fenómenopolítico de compromiso entre diversos actores sociales por distribuir el producto social sinalterar su posición relativa) fueron, por período presidencial: Ibañez, 43%; Alessandri,26%; Frei, 28 %; Allende, 144%, tasa esta última que no puede analizarse fuera de lacrisis política y económica desatada al final del período. Véase, Tironi, E. (1984), op. cit.



chilena y el proceso de cons-trucción de identidades colec-tivas en el interior de ella tuvo ala política como lugar o ejecentral. Ésta fue mucho más quelos procesos que definen elgobierno y sus decisiones. Fueel modo particular de constituirsecomo sociedad, una forma devida social. La política fue elprincipal lugar de respuesta a laspreguntas por el sentido, y lasinstituciones el principal inst-rumento de esas respuestas,configurando una perpetua ambigüedad o hipocresía entre laaceptación de la norma y la duda de su valor intrínseco. Con laparticularidad, además, de que se trataba de una política de caráctermás partidario que personalizado o populista, como ocurría en otrospaíses de América latina. La existencia de un espectro ideológicopartidario completo, antes que se completara la participación de lasmasas en la vida social y política, le dio a esta centralidad de lapolítica un carácter altamente ideológico, que se radicalizará en lossesenta y que, como hemos señalado, ligaba ideología abstracta conreivindicacionismo concreto.

El modelo nacional popular, estatal democrático y políticopartidario, que hemos descrito a grandes rasgos, pese a susrealizaciones, mostró grandes contradicciones y limitaciones. Entre ellas,la marginación o subordinación e incorporación tardía de campesinos,pobladores urbanos, mujeres y ámbitos regionales. La exclusión yavasallamiento de diversas formas culturales e identidades no ligadasa la expresión política, especialmente la de los pueblos originarios. Elsectarismo consistente en la apropiación e identificación de la ideanacional popular con un determinado sector, social, político o cultural,excluyendo a los otros, segregando en vez de integrar. Una culturaque no incentivaba la creatividad individual ni la diversidad de

La existencia de un espectroideológico partidario

completo, antes que secompletara la participación

de las masas en la vidasocial y política, le dio aesta centralidad de la

política un carácteraltamente ideológico, que

se radicalizará en lossesenta y que, como hemosseñalado, ligaba ideología

abstracta conreivindicacionismo concreto.



expresiones, sino una homogeneidad aparente que ocultaba rasgosde mediocridad, discriminación, clasismo e hipocresía. Por último, unaexcesiva dependencia de la economía respecto de la política enaquellos aspectos de carácter más estrictamente técnico.

Son precisamente estas contradicciones y la dificultad desuperarlas, las que crearán las condiciones propicias para una crisisque será aprovechada por los sectores dominantes de la economía ylas Fuerzas Armadas para realizar su propio proyecto socioeconómicoy político, ajeno por completo a los principios del modelo vigentehasta entonces. En 1970 hay una crisis de legitimidad del modelo dedesarrollo capitalista y de sus consecuencias sociales, pero no delrégimen democrático. Durante el período 1970-1973, en cambio, sedesarrolla la crisis de legitimidad democrática que provocará elderrumbe de todo el sistema político.

2.2. Crisis y derrumbe del modelo social chileno

El conjunto de partidos de la izquierda chilena, agrupados en laUnidad Popular bajo el liderazgo de Salvador Allende,compartía con las fuerzas políticas chilenas, en cualquier punto

del espectro ideológico, la aspiración revolucionaria del cambio radicaly global de la sociedad. En el caso de la izquierda, éste se entendía en elsentido socialista, como la sustitución de la sociedad capitalista, pero, adiferencia de la generalidad de los países latinoamericanos, manteniéndoseen el marco de un régimen democrático

8. Por otro lado, el proyecto de

contenido, la transformación del modelo capitalista y el inicio de latransición al socialismo, pagaba el precio de las visiones predominantesde la época, como el determinismo económico de la vida social y política,

8 Sobre el período de la Unidad Popular, entre muchos: para la cuestión económica,

véase Bitar, S. (1979). Transición, socialismo y democracia. La experiencia chilena.SigloXXI, México; para el análisis del proceso político, véase Garretón, M.A. y Moulián,T. (1993). La Unidad Popular y el conflicto político en Chile. CESOC- LOM, Santiago.



las elaboraciones ideológicas através de sistemas relativamentemonolíticos de pensamiento y,sobre todo, la ausencia demodelos referenciales para elpensamiento de izquierda que nofueran los socialismos históricoso reales ni la matriz marxistaleninista revolucionaria.

Pese a ello, logró formularse tentativamente una visión propia,la “vía chilena al socialismo”, cuya mejor expresión doctrinaria es ladefinición que hace Salvador Allende en su Primer Mensaje al Congresocomo Presidente, en 1971, al defender la relación entre democraciapolítica y democracia económica y social. Por su parte, el programade la Unidad Popular hacía referencia, por un lado, a ciertas metas yformulaciones estratégicas, y por otro, a medidas específicas de cortebásicamente redistributivista y de satisfacción de necesidades de lasgrandes mayorías. El vínculo entre ambas era la expropiación de losmonopolios, que daría al Estado el excedente necesario para reorientarel aparato productivo hacia la satisfacción de tales necesidades.

Más allá de las insuficiencias teóricas y programáticas del proyectode la Unidad Popular y de un discurso que exacerbaba la identidad delactor social popular, haciéndolo excluyente y confrontativo, se tratabade una “búsqueda de la cuadratura del círculo”: hacer una revoluciónpor métodos no revolucionarios y democráticos, sin contar con la mayoríainstitucional que, en Chile, se construye sólo a través de los partidospolíticos. La necesidad de una estrategia de construcción de mayoría,de cuya ausencia la Democracia Cristiana tiene también una cuentaque saldar con su pasado, es la gran lección del período. Y, sin duda, laConcertación de Partidos por la Democracia que sucede al régimenmilitar en 1990 no se explica sólo por la necesidad de lucha contra ladictadura militar, sino también, precisamente, por el aprendizaje dedicha lección. De cualquier modo, analizar la realidad del período 1970-1973 y de su culminación en el golpe militar de 1973 sólo en términosde un fracaso por debilidad e inviabilidad de un proyecto y su estrategia

La necesidad de unaestrategia de construcción

de mayoría, de cuyaausencia la Democracia

Cristiana tiene también unacuenta que saldar con supasado, es la gran lección

del período.



sería pecar de desconocimiento. Esos tres años estuvieron marcadospor una lucha política, en que un sector de la oposición a la UnidadPopular y al gobierno de Allende intentó, desde el primer momento, suderrocamiento, objetivo que también era buscado, en esa época, por elgobierno norteamericano.

Entre 1973 y 1989 se produce la interrupción del régimendemocrático con el gobierno militar de facto, bajo el liderazgo deAugusto Pinochet

9. El golpe de Estado pone fin a la regularidad

institucional que había vivido el país, con escasas interrupciones, enmás de 150 años de existencia republicana. Dicha fractura incluía ladisolución del Congreso, la asunción de la facultad legislativa por unaJunta de Gobierno, la prohibición de los partidos políticos, la suspensiónde los mecanismos electorales, la práctica eliminación de las libertadespúblicas, la represión masiva y sistemática de quienes se considerabapartidarios del gobierno anterior y opositores al nuevo régimen, y lasubordinación del Poder Judicial al gobierno de facto. El modeloinstitucional del régimen autoritario se consolida al aprobarse, medianteun plebiscito fraudulento, la Constitución de 1980, que dará lugar aun proceso de institucionalización autoritaria que desembocará, ochoaños después, en el plebiscito de 1988.

Estamos aquí en presencia de un proyecto contrarre-volucionario. La historia del régimen militar chileno desde 1973 hasta1981/1982 es la historia de un doble proceso. Por un lado, larepresión y desactivación de los actores previamente constituidos, loque, dada la naturaleza de tal constitución, supone la supresión dela actividad político partidaria, que pasa a guarecerse y manifestarse,en un primer período, bajo el manto de la Iglesia. Por otro lado, lapersonalización del poder político y militar en el general Pinochet,mezclando los rasgos de dictadura personal y régimen institucional,y la conformación de un núcleo hegemónico donde se combina estepoder político personalizado con la conducción socioeconómica del

9 De la abundante literatura sobre el régimen militar de Pinochet, véase Hunneus, C.

(2000). El régimen de Pinochet. Sudamericana, Santiago. Para los temas económicos,véase Ffrench Davis, R. (1999), op .cit.



Estado, a cargo de un equipo tecnocrático ligado muy estrechamenteal capitalismo financiero, conocido como los “Chicago boys”. En1981/1982, se produce una crisis del modelo económico quepermitió la irrupción de protestas populares y de la oposición en elespacio público. Es a partir de 1986 que el régimen logra recomponer,en parte, su modelo económico y preparar el escenario del plebiscitode 1988, en el que la oposición acepta participar con la idea detransformarlo de mecanismo de proyección del régimen en mecanismode desencadenamiento de un proceso de término de la dictadura ypaso a un régimen democrático.

El contenido principal del proyecto del régimen militar era, porun lado, revertir las relaciones entre economía y Estado, reduciendoéste al máximo posible en sus tareas integrativas y redistributivas y ensu papel de referente de la acción colectiva, sin dejar de usarlo paralas tareas coercitivas y para la implantación del modelo mismo

10. Por

otro lado, se trataba de impulsar un conjunto de transformacionessociales e institucionales, que fueron conocidas como “moderni-zaciones”, cuyo significado principal era la atomización de lasrelaciones sociales, reduciéndolas a mecanismos de mercado ycortando su vinculación con la acción política.

La fórmula autoritaria neoliberal se planteó como unasuperación radical de las fórmulas precedentes, la capitalistatradicional, la fórmula mixta de los sesenta y la de orientaciónsocialista de la Unidad Popular. Con la supresión de la política, elrégimen militar pudo realizar las transformaciones que el núcleotecnocrático estimó necesarias y el capital financiero requería, las

10 Como dato comparativo, el gasto público en relación al PBI pasó del 50% en 1972 al

30% en 1988. Véae Suárez, Ch. (1990), op. cit. La modificación del rol del Estado enla economía, bajo la fórmula neoliberal impuesta por el régimen de Pinochet, se movióen tres vectores principales: el primero de ellos fue el de las privatizaciones, tanto deempresas como de servicios sociales. El segundo, una política de apertura al comercioexterior, con incentivos y facilidades para la diversificación de las exportaciones y unfacilitamiento para la inversión extranjera, que otorgó franquicias para los flujos decapital. El tercero, la desregulación estatal de precios y de las actividades económicasen general, así como de la fuerza de trabajo, tanto en lo que se refiere a los mercadoslaborales como a los salarios.



que se impusieron desde elEstado, sin contrapesos so-ciales. Los costos sociales delajuste han sido largamenteanalizados y los efectos sobrela sociedad actual y futura sonindudablemente una onda delargo plazo. La fórmula neo-liberal produjo no sólo unareestructuración económica,sino también una intervención en la política que significó un modeloinstitucional de régimen, plasmado en la Constitución de 1980; unreordenamiento social que dio lugar a la emergencia del actorempresarial y la disolución de los actores populares, y cambios enlas orientaciones culturales de los actores sociales y políticos.

No tiene sentido, entonces, hablar de un milagro económicochileno. Es cierto que el régimen militar logró imponer un nuevo modelode desarrollo, pero ello fue después de un estruendoso fracaso en losaños 1981-1982, que significó crecimiento regresivo durante unperíodo, y sólo logró una cierta recuperación a partir del año 1986.Sin embargo, no existió tal recuperación respecto de ningún indicadorsocial, si se compara con los años setenta

11. En síntesis, la dictadura

militar y su modelo neoliberal produjeron un cambio en la matrizsociopolítica chilena, cambio que, al no crear una nueva, significóbásicamente su desarticulación.

Con la supresión de lapolítica, el régimen militar

pudo realizar lastransformaciones que el

núcleo tecnocrático estimónecesarias y el capital

financiero requería, las quese impusieron desde elEstado, sin contrapesos

sociales.

11 Para señalar sólo uno, si se observa el extenso período de la historia económica

que se ha reseñado en este trabajo, es posible afirmar que la redistribución regresivadel ingreso acaecida bajo el régimen militar significó para la población chilena lapérdida no sólo de una década, como se afirma en los diagnósticos de Américalatina en los ochenta, sino de cuatro décadas. En los cincuenta, el porcentaje defamilias en estado de pobreza era de alrededor del 40 %, la misma proporción queexhibía el país a comienzos de los noventa. Para una completa revisión de laspolíticas económicas de la dictadura y los indicadores respectivos, véase FfrenchDavis, R. (1999), op. cit.



3. LA SOCIEDAD CHILENA ACTUAL

3.1. La democratización incompleta

La alternativa en el plebiscito de 1988 era la continuidad dePinochet por otros ocho años o su derrota para llamar aelecciones al año siguiente bajo el marco de la Constitución de

1980. El triunfo de la alternativa opositora abrió un proceso detransición a la democracia, culminando en l989 con la elección dePatricio Aylwin, apoyado por una coalición de partidos del espectrode centro-izquierda, denominada Concertación de Partidos por laDemocracia, quien asumió en marzo de 1990. El régimen democráticoha seguido funcionando con la institucionalidad de la Constitución de1980, con las reformas introducidas en 1989 por un acuerdo oposición-gobierno militar para facilitar las primeras elecciones presidenciales yparlamentarias en diciembre de ese año, después de dieciséis añosde dictadura, y con la reforma al sistema de elección municipal quepermitió elecciones en 1992. En 1993, fue elegido el segundo gobiernode la Concertación, el de Eduardo Frei R-T., y en 2000, el tercero, deRicardo Lagos. Los dos primeros gobiernos de la Concertación fueronpresididos por un democratacristiano, y el tercero, por el líder delbloque más de izquierda conformado por el Partido Socialista y elPartido por la Democracia, apoyados por el Partido Radical. En laselecciones presidenciales y en las parlamentarias de 1989, 1993,1997 y 2001, realizadas bajo el sistema electoral binominalmayoritario impuesto por la legislación de Pinochet, así como en lasmunicipales de 1992, 1996 y 2000, se han ido conformando dosgrandes bloques: uno, la Concertación, con cuatro partidos (DemócrataCristiano con el 23% de la votación y el 19% en 2001; Socialista yPartido por la Democracia, relativamente empatados, que suman unporcentaje levemente superior al de la Democracia Cristiana en 2001;y Partido Radical, con un caudal que gira alrededor del 4 o 5%) y laderecha opositora, decantada finalmente en dos partidos (el principaly más ligado al pinochetismo, la Unión Demócrata Independiente, y laRenovación Nacional, con un proyecto más democrático, perma-



nentemente derrotado en la interna del bloque, ambos varían entre el35 y el 44%). La distancia electoral entre ambos bloques en el plebiscito,que fue del 43% y el 54,7% a favor de la Concertación, disminuyófuertemente en las últimas elecciones presidenciales de 2000 (hasta48-52%), con lo que, por un lado, la derecha volvió a su porcentajeinferior al 44% en las elecciones municipales de 2001 y en lasparlamentarias de 2002 y, por el otro, la Concertación obtuvo valoresque variaron entre 53% en las municipales y 48% en las últimaselecciones parlamentarias (cifras aproximadas). Las otras fuerzaspolíticas, de tipo alternativista o el Partido Comunista, no tienenrepresentación parlamentaria, debido al sistema electoral que privilegiaa la primera minoría y castiga a las otras.

La transición política, en Chile, se desencadenó con el resultadodel Plebiscito de 1988. En ese momento se canceló definitivamentetoda posibilidad de regresión autoritaria, pese a las intencionesclaramente no democráticas del pinochetismo civil y militar. Y terminócon el ascenso del primer gobierno democrático en marzo de 1990.Pero el término de la transición no significó que, con gobiernosplenamente democráticos, el régimen político y la sociedad hubieranalcanzado la democracia propiamente tal. Se trató de una transiciónincompleta que dio origen a una democracia restringida, de bajacalidad y llena de enclaves autoritarios. La tarea no era ni continuarcon la transición, ya terminada, ni consolidar el nuevo régimenposautoritario (que ya estaba consolidado, en la medida que no habíaregresión autoritaria posible). Era reformar profundamente ese régimeny generar una auténtica democracia política, donde no fueran lospoderes fácticos o las minorías políticas las que fijaran los límites de lavoluntad y soberanía populares. En otras palabras, había que resolverlos problemas que la transición no había resuelto.

La democratización política chilena fue exitosa en la medidaque desplazó a la dictadura, impidió la descomposición de la economíaal controlar las variables macroeconómicas, y aseguró un gobiernoformado por la coalición democrática mayoritaria. Pero no puedehablarse de “transición ejemplar” o “exitosa” si se consideran elresultado de este proceso y la calidad del régimen democrático. Éste



se caracteriza por la precariedad institucional, la presencia de poderesfácticos y la debilidad de representación debida a las tensiones entreactores políticos y sociedad. Asimismo, se destaca por la fragilidadde sus bases culturales, a causa de la ausencia de consensos básicosy a la falta de cohesión, unidad y dirección social, por elresquebrajamiento del poder estatal.

12

En efecto, en Chile la transición o el paso de un régimen de dictaduraa uno democrático, aunque incompleto, resolvió varios problemas, dejósin resolver otros y generó otros nuevos. El primero que resolvió fue eltérmino de la dictadura. No sólo hubo transición propiamente tal, sinotambién consolidación o ausencia de riesgo de regresión autoritaria. Laparadoja estriba en que lo que se consolidó fue un régimen con elementostanto democráticos como autoritarios. Una segunda cuestión en que latransición chilena fue exitosa, a diferencia de prácticamente todas lasotras de nuestro continente, es la constitución, a nivel de gobierno, de unacoalición mayoritaria formada por la casi totalidad del espectro opositora la dictadura, con excepción del Partido Comunista, lo que a su vezsuperaba el gran problema de la democracia chilena antes de su derrumbeen 1973: la ausencia de un bloque mayoritario de centro e izquierda.Así, el elemento más positivo de la transición a la democracia en Chile hasido un gobierno mayoritario, formado por el grueso de las fuerzasdemocráticas y progresistas. Por supuesto, se trata de un gobiernomayoritario en lo social, lo político y lo electoral, no así en lo institucional,debido a la presencia de los enclaves autoritarios. Y por supuesto, también,que los equilibrios internos de este bloque y sus exclusiones generanproblemas de calidad en el régimen democrático o posautoritario, a losque nos referiremos más adelante. Pero todo ello no quita la importanciade este segundo aspecto exitoso de la democratización.

12 Sobre el proceso de democratización chilena, véase, entre otros, Boeninger, E. (1997),

op. cit.; Drake, P. y Jaksic, P., eds. (1993). El difícil camino hacia la democracia enChile. 1982-1990. FLACSO, Santiago, que incluye la segunda mitad del régimen militar,y Garretón, M.A. (1995). Hacia una nueva era política. Estudio sobre lasdemocratizaciones. Fondo de Cultura Económica, Santiago. Para una revisión másreciente, Menéndez, A. y Joignant, A., eds. (1999). La Caja de Pandora. El retorno dela transición chilena. Planeta/Ariel, Santiago.



Un tercer problema re-suelto por la democratizaciónpolítica chilena se refiere a laausencia de una crisis econó-mica coyuntural. La emergenciade ésta en muchos otros casosde transición, alteró la corre-lación de fuerzas prodemocráticas y abrió espacios de desestabilizacióno deslegitimación por parte de poderes fácticos o por distanciamientode sectores medios y populares. No estamos afirmando que en el casochileno no haya problemas serios con el modelo económico decrecimiento y su imposibilidad de convertirse en modelo de desarrolloautosustentable. Tampoco estamos desconociendo que, si bien el ritmode crecimiento ha sido alto, al menos hasta los efectos de la crisisasiática de 1997, y la superación relativa de la pobreza, significativa,no se han resuelto los problemas de equidad e igualdad sino que, enciertas dimensiones, hasta se han agravado. Simplemente, estamosseñalando que el bloque democrático, social y político, en los primerosseis o siete años de gobierno posdictatorial, no estaba obligado aaplicar políticas que tuvieran efectos antipopulares y regresivos pararesolver una crisis coyuntural heredada. Sin embargo, la consecuenteoportunidad de concentrarse en los aspectos propiamente políticospara completar la transición superando los enclaves autoritarios,desgraciadamente no fue aprovechada. El otro lado oscuro de esteaspecto positivo es que la prioridad absoluta dada a la estabilidadeconómica desincentivó la constitución y acción de movimientos yactores sociales, y dañó su relación con la política y los partidos.

Los éxitos relativos de la democratización política chilenapagaron un costo que puede apreciarse en los grandes problemas noresueltos, es decir, aquellos fracasos relativos debidos no a la naturalezamisma del proceso, sino a la conducción política. El primero de elloses la cuestión de los enclaves autoritarios que hacen a la calidad yprofundidad del nuevo régimen democrático. Hemos dicho que, en elcaso chileno, hay tres tipos de enclaves autoritarios: el institucional,expresado sobre todo, aunque no exclusivamente, en una Constitución

el elemento más positivo dela transición a la

democracia en Chile ha sidoun gobierno mayoritario,formado por el grueso delas fuerzas democráticas y

progresistas.



que limita severamente la voluntad popular; el ético simbólico, que semanifiesta en los problemas pendientes de violaciones a los derechoshumanos bajo la dictadura; y el actoral, conformado por aquellaspersonas y grupos que se constituyen como actores sociales que buscanproyectar y adecuar los principios y orientaciones del régimen military su “obra” a las circunstancias del régimen democrático. Este últimoenclave, en el caso chileno, está constituido por cierto núcleo militar ypor sectores civiles de ambos partidos de derecha (UDI, principalmente,y también Renovación Nacional) y medios de comunicación que tiendena actuar como sus representantes políticos. Es lo que se ha denominadoel “pinochetismo político”. Es evidente que el enclave ético simbólico(el tema de la verdad y justicia en los crímenes cometidos por ladictadura) y la presencia de actores autoritarios tienen también uncomponente institucional, como la ley de amnistía en el primer caso yla inamovilidad de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadasen el segundo, por citar sólo dos ejemplos.

Estos enclaves no se trataron en conjunto, sino que fueronabordados separadamente y sólo hubo escasas, tardías y fracasadasiniciativas de atacar la globalidad del problema. Ello, por un lado,debido a la permanente presión militar en estas materias y a la radicaloposición de la derecha liderada por el sector pinochetista a cualquierreforma de la institucionalidad heredada. Pero también, por otro, comoconsecuencia de un error de cálculo de los gobiernos de laConcertación, que, temiendo alguna regresión autoritaria o dificultadesgraves en otros campos programáticos, no le dieron a estos temasinstitucionales y políticos la importancia que tenían para el futuro políticoy también para la gran mayoría de la población.

Desde mediados de los noventa, se hace patente que no sólolos enclaves heredados de la dictadura traban la expresión de lavoluntad y soberanía populares. También lo hacen muchas de lasfórmulas e instituciones que fueron establecidas como resultado denegociaciones entre la oposición democrática y la dictadura en 1989,y entre los gobiernos democráticos y la oposición de derecha conposterioridad. Entre este tipo de trabas o amarres, se encuentranaquellos aspectos que se negociaron mal con ocasión de la reforma



constitucional de 1989 (elecciónde autoridades municipales,senadores vitalicios y desig-nados, períodos presidenciales,sistema electoral, etc.). Perotambién ciertas normativas bajolos gobiernos democráticos enmateria de televisión, munici-palización y regionalización,leyes laborales, marcos re-gulatorios de las empresas deservicio público privatizadas,política de defensa y gasto militar, etc.

13

Pero sería falso sostener que ningún avance se ha hecho enmateria de enclaves autoritarios, al menos en el ámbito ético simbólico(por ejemplo, la Comisión Rettig y su informe sobre Verdad yReconciliación, la legislación sobre reparación a las víctimas y laexistencia de una corporación para ello, la Mesa de Diálogo sobreDerechos Humanos, que responsabilizó a los militares de la informaciónsobre detenidos desaparecidos) o en materia de aislamiento políticode los núcleos autoritarios duros (por ejemplo, la influencia y poderreales de Pinochet). El desafuero de Pinochet y su posterior detencióndomiciliaria como culpable de algunos de los crímenes cometidos bajola dictadura, (aunque haya sido por efecto de la acción de la justiciaespañola e inglesa y haya terminado en sobreseimiento temporal pordemencia), implicaron un cambio radical del clima moral imperanteen el país, y la esperanza de que la impunidad no fuera el destinofinal de los crímenes cometidos por la dictadura. En el plano políticoinstitucional, en cambio, poco se ha avanzado en diez años, aunquerecientemente parece abrirse espacio la posibilidad de acuerdos sobrereformas constitucionales y, quizás, hasta sobre el tema de la

aunque existe democracia,ésta es incompleta y de

pobre calidad, sometida alpoder de veto de la minoría

de derecha y a laposibilidad de presiónmilitar, sin expresión

institucional de lapluralidad política, lo que

afecta directamente eltratamiento de cualquier

problema del futuro.

13 En el caso de las leyes laborales, sólo a mediados del 2001 se logró modificar

algunos aspectos de protección a los trabajadores que habían sido mal planteados enlas reformas laborales de comienzos del gobierno de Aylwin.



subordinación de las Fuerzas Armadas al poder político. Sin embargo,no parece haber avances en la dimensión institucional de la justiciarespecto de los crímenes y violaciones de derechos humanos bajo ladictadura. De modo que, aunque existe democracia, ésta es incompletay de pobre calidad, sometida al poder de veto de la minoría de derechay a la posibilidad de presión militar, sin expresión institucional de lapluralidad política, lo que afecta directamente el tratamiento decualquier problema del futuro.

El segundo problema no resuelto por la democratización políticachilena corresponde a la contraparte del éxito logrado por lacontinuidad de una coalición mayoritaria de gobierno, formada porla mayoría del bloque opositor a la dictadura, es decir, del centro y laizquierda. Si esto ha sido posible, es porque, en Chile, el sistemapartidario, cualquiera sea la crítica que se le haga, está enteramentelegitimado, y la participación política y el voto extra o antipartidariosson minoritarios, a diferencia de gran parte de los paíseslatinoamericanos

14. Ahora bien, ocurre que este sistema partidario

legitimado está basado en fraccionamientos, antagonismos y proyectossociales de larga data. Estos, por supuesto, no han desaparecido,pero no dan cuenta plenamente de las nuevas problemáticas y visionesde la sociedad.

A esto hay que agregar que la coalición de gobierno estáformada por partidos que expresaron históricamente los principalesconflictos de la sociedad chilena y representaron a los sectores socialesque encarnaban el cambio social. Su responsabilidad de administracióndel proceso de democratización política deja a los actores socialeshuérfanos de representación en aquello que no se refiera directamentea los temas políticos, y les exige subordinar su dinámica a losrequerimientos de éstos. El rol fundamental jugado por los partidos en

14 En las últimas elecciones presidenciales, contrariamente a lo sostenido por los medios

de comunicación y a las tendencias dominantes de la campaña electoral, el sustratopolítico-ideológico de la población fue decisivo en los resultados finales. Véase Garretón,M. A. (2000). “Chile’s elections: change and continuity”, en Journal of Democracy,Volume 11, Nº 2.



la democratización política, sinel cual ésta no se habría con-cretado en Chile, tiene así, comocontraparte, la dificultad derepresentación de la sociedadbajo el régimen democrático. Yquienes pueden asumir estarepresentación de la conflic-tividad son más bien actorespolíticos de ruptura, como el Partido Comunista o los agrupamientospolíticos alternativistas, estos últimos, en general, de corta vida. Peroninguno de ellos posee capacidad política de respuesta que no sea lapura expresión del descontento,

El tercer problema no resuelto, en parte vinculado al anterior,ha sido la ausencia de debate sobre los grandes temas que definen lasociedad y las bases fundacionales de la democracia, compensadosólo por la ilusión del consenso. En realidad, el único consenso realfue terminar con la dictadura. Lo que hubo después fueron acuerdoscircunstanciales o puntuales entre gobierno y oposición. Pero nadie,en ninguna parte del mundo, habría osado llamar a estos últimos“democracia de consensos”. La ausencia de verdaderos consensos enlos temas básicos de reconstrucción de la sociedad posdictatorial seexplica, por un lado, por el veto de la minoría y los poderes fácticos(organizaciones empresariales, grupos económicos que controlan losmedios de comunicación, las mismas Fuerzas Armadas, en parte elPoder Judicial, la minoría electoral de derecha con capacidad de vetodado el sistema electoral) y, por el otro, porque no ha habido debatesobre los temas cruciales, o este debate ha sido ahogado por lasexigencias de estabilidad económica o política. Por último, porquesigue existiendo un trauma del disenso, el conflicto y la confrontación,a los que se demoniza o patologiza. Y para que haya consenso socialbásico, debe haber debate y conflicto.

En este sentido, las cuestiones centrales sobre las que ha habidodebate limitado o escaso, pero nunca verdadero consenso son la justiciaen materia de violación de derechos humanos bajo la dictadura, la

El rol fundamental jugadopor los partidos en la

democratización política, sinel cual ésta no se habríaconcretado en Chile, tieneasí, como contraparte, la

dificultad de representaciónde la sociedad bajo elrégimen democrático.



reforma regional, el problema mapuche, la igualdad y la redistribución,los temas ligados a la convivencia y la reproducción, vetados en generalpor la Iglesia, el modelo constitucional, la reformulación del modelode desarrolllo ante la globalización, etc. Vale la pena resaltar, encambio, un cierto consenso sobre la prioridad de la educación, quedio origen a la reforma educacional; la lucha contra la pobreza, quegeneró la Comisión Nacional contra la Pobreza (aunque se omitió eltema de redistribución); y la modernización de la Justicia y la reformadel Código Penal, con la creación del Ministerio Público y el juiciooral. Estos son, sin duda, avances importantes.

El cuarto problema no resuelto por la transición y demo-cratización política está relacionado con el debilitamiento y dificultadde reconstrucción de la capacidad de acción estatal. Ello, especialmenteen lo que se refiere al control de las fuerzas económicas. No hablamosaquí de problemas que no tienen que ver estrictamente con la cuestióncentral de la democratización política, sino de un aspecto que hace ala esencia del régimen democrático: la sujeción de todos los actores ofuerzas a la regla de la mayoría y la minoría, la representación, lospartidos políticos y la ciudadanía, lo que no ocurre ni con la economía,ni con la concentración de los medios de comunicación en un par degrupos económicos. Ello obliga a la reconstrucción de la relación entreeconomía y política. Porque si no, el régimen político es una ilusión. Lareconstrucción de un sistema político con un Estado dirigente quereemplacen tanto a los ideologismos del pasado como a las versionesneoliberales recientes es el problema crucial del futuro democrático.

3.2. ¿Un nuevo modelo social?

N uestra hipótesis básica es que en Chile hemos asistido, enlas últimas décadas, a la disolución de la matriz que hemosllamado nacional popular, estatal democrática, político

partidaria, De modo que, recuperada parcialmente la institucionalidaddemocrática, se plantea hoy una nueva cuestión fundamental: qué



queda y cómo puede refor-mularse, en el mundo globa-lizado de hoy, un proyecto deEstado-nación, probablementemultinacional si consideramoslos pueblos originarios, en queel sujeto principal, muy diversoy polivalente, es un pueblo quese organiza y decide su destinobajo formas democráticas. Sin una idea fuerza o proyecto nacional-estatal, se deja de ser un país, para transformarse en segmentosdispersos que se pliegan subordinadamente a los grandes centros queoperan en el mundo. Esto es, en una suma de poderes fácticostransnacionales y nacionales con una inmensa masa de gente que nologra integrarse y, simplemente, sobra.

El régimen militar y las transformaciones socioeconómicasimpulsadas por él, que significaron básicamente el paso a un nuevo modelode desarrollo, tuvieron una significación más profunda que la meradesarticulación de la matriz predominante hasta los setenta. Se intentóreemplazarla por otra. En su tipo puro, se trataba de un proyecto neoliberalque implicaba, más que la autonomización de la economía respecto dela política, la utopía de la subordinación de ésta a aquélla. Se apostabaa los mecanismos de mercado como la nueva “columna vertebral”constitutiva de actores sociales, que reemplazara tanto al sistema derepresentación partidaria como al rol referencial central del Estado.

Desde el punto de vista de la desarticulación de la matriz previa, elrégimen militar tuvo éxito. Desde la perspectiva de su reemplazo por la

matriz neoliberal, fue un fracaso.Ni quedó en pie el antiguo modelosocioeconómico, ni se impusoconsistentemente el modelo neo-liberal en lo que no tuviera que vercon la estrategia de crecimiento,al menos desde que se establecióel régimen posdictatorial. Junto con

La reconstrucción de unsistema político con unEstado dirigente que

reemplacen tanto a losideologismos del pasado

como a las versionesneoliberales recientes es elproblema crucial del futuro

democrático.

Sin una idea fuerza oproyecto nacional-estatal,

se deja de ser un país, paratransformarse en

segmentos dispersos que sepliegan subordinadamentea los grandes centros que

operan en el mundo.



la descomposición del modeloprevio, subsisten elementos suyosen una nueva articulación conrasgos parciales del proyectoneoliberal y con rasgos nuevos queno pertenecen ni a uno ni al otro.

De modo que el Chile dela postransición presenta el revésde la tesis clásica de AníbalPinto

15, que definía una con-

tradicción básica entre una economía atrofiada y un sistema políticoinstitucional y cultural desarrollado. Esta debilidad del sistema económicoplanteaba la cuestión de autonomizar la economía de sus amarrespolíticos. Hoy día, el problema es exactamente el inverso: una economíaen despegue, al menos hasta mediados de los noventa, pero sobre tododespegada del país y la sociedad. Frente a ello, un sistema político,institucional y cultural atrofiado. Baste recordar los enclaves autoritarios,la debilidad del sistema de descentralización y regionalización, la crisisdel sistema educacional y el colapso de la educación superior, la enormedebilidad de los actores sociales, especialmente para negociar con elpoder económico, el retraso abismal de la institucionalidad sobre laorganización familiar

16, las dificultades para redefinir un nuevo rol

dirigente y protector del Estado. Sin desconocer los avances que elrégimen democrático ha hecho en varios de estos planos, éstos sonsiempre parciales porque quedan encerrados en el marco institucionalheredado. A su vez, la naturaleza del modelo socioeconómico haimpedido que en momentos de crisis económica, como en 1998 y 1999,se cuente con los recursos institucionales que permitan afrontarla.

En síntesis, los problemas fundamentales del Chile postransicióntienen que ver con la organización de la polis, la capacidad deconducción, el hacer que en la política se expresen los problemas

En síntesis, los problemasfundamentales del Chile

postransición tienen que vercon la organización de la

polis, la capacidad deconducción, el hacer que enla política se expresen los

problemas culturales ysociales y que la economía

se ligue al desarrollogeneral de la sociedad.

15 Ver Pinto, A. (1996). Op.cit.

16 Recordemos que Chile es el único país occidental donde no existe ley de divorcio. Por

otro lado, cabe reconocer un avance importante en las legislaciones sobre filiación,violencia familiar, tuiciones y no discriminación de la mujer, entre otras.



culturales y sociales y que la economía se ligue al desarrollo generalde la sociedad. Esto quiere decir que no hay, propiamente, una crisisde legitimidad de lo político, ni siquiera entre los jóvenes

17. Lo que

hay es una crisis de la capacidad y de la actividad políticas para darcuenta de lo político y no girar en torno a sí misma. A la larga, elriesgo es que ello lleve a una crisis de legitimidad. Digamos, entonces,que estamos frente a una matriz sociopolítica o una sociedad de tipohíbrido respecto de su modelo de constitución predominante en lamayor parte del siglo XX. Ella presenta un rasgo de continuidad y unrasgo de ruptura, además de elementos que se definen autónomamentey que son propiamente emergentes.

18

La ruptura consiste en que la economía se ha desligado de lapolítica y se ha sometido aparentemente a su propia dinámica dedesarrollo, en la que el Estado sólo acota pero no define la dirección.Pero esto no significa que la economía obedezca a dinámicas propiasdel desarrollo nacional, sino que esta autonomía respecto de la política odel Estado va acompañada de una nueva subordinación o dependencia,esta vez respecto de las fuerzas transnacionales de los mercados. Quizásel elemento central de esto sea que el modelo socioeconómico decrecimiento ha dejado de ser un modelo de desarrollo, o dicho de otramanera, que la economía no puede asegurar por sí misma la integraciónsocial, como puede verse en el caso del empleo.

17 Lo que no significa que no haya una distancia estructural entre jóvenes y política, que

sin embargo no ha dañado la legitimidad de la política en su ámbito propio. VéaseGarretón, M.A. y Villanueva, T. (1999). Política y jóvenes en Chile. Una reformulación.Participa y Fundación F. Ebert, Santiago.18

Sobre las transformaciones de la sociedad chilena en las últimas décadas y el debateen torno a ellas, véase Moulián, T. (1997), op. cit.; PNUD (1998) Desarrollo Humano enChile. PNUD (1998). Las paradojas de la modernización; Drake, P y Jaksic, I., comps.(1999). El modelo chileno: democracia y desarrollo en los noventa. LOM, Santiago;Garretón, M. A. (2000); Wilde, A. (1999). “Irruptions of Memory: Expressive Politics inChile’s Transition to Democracy”, en Journal of Latin American Studies 31; Revista Personay Sociedad (2001). Chile después de los noventa. Encrucijadas de nuestro desarrollo. VolXV Nº1; Cortázar, R.y Vial, J., eds. Construyendo opciones. CIEPLAN-Dolmen, Santiago;Toloza, C. y Lahera, E. eds. (1998). Chile en los 90. Dolmen-Presidencia de la República,Santiago; Díaz, A. y Martínez, X. (1995). Chile: The great transformation. The BrookingsInstitution, Washington DC; Martinez, X. y León, A (2001). La estratificación social chilenahacia fines del siglo XX. CEPAL, Serie Políticas Sociales, Santiago.



Los conflictos socialesparecieran reflejar la contra-dicción interna de un país queresuelve relativamente bien susproblemas económicos de cortoplazo, pero que ha dejadopendientes o mal resueltos losproblemas institucionales, políticos y culturales, así como los que se refierena un modelo de desarrollo de largo plazo, sustentable socialmente (en elcual el problema central es el de la desigualdad social). Frente a lasfórmulas de desarrollo seguidas antes de la dictadura militar, y frente almodelo neoliberal, los gobiernos democráticos han definido su estrategiacomo de desarrollo con equidad. Tanto en el campo del crecimientoeconómico, hasta la crisis de 1997-1998, como en el de la superaciónde la pobreza y en el del gasto social del Estado, los avances han sidosignificativos. Sin embargo, las desigualdades socioeconómicas semantienen y, en algunos casos, aumentan.

Si existe alguna continuidad con la matriz sociopolítica de cortenacional, estatal, democrática y popular, ella se refiere a la vigenciadel sistema de representación partidaria. Aunque con una menorlegitimidad que antaño, este sistema, como dijimos, impide sureemplazo por otros canales de constitución de actores y derepresentación de la sociedad civil. En cuanto al Estado, en cambio,como ha ocurrido en otros países con determinados liderazgospersonalistas y medios de comunicación, su rol referencial para laacción colectiva ha dejado de ser absoluto. Es decir, la políticaideológica partidaria sigue siendo el sustrato o referente básico paralas opciones propiamente políticas, como las electorales, pero ya nolo es, como antes, en otros campos de la vida social. Ello significaque, en campos no estrictamente políticos, pero que dependen dedecisiones en este ámbito, se produce una escisión entre opinión públicay clase política, como lo muestran la abrumadora mayoría en favor deuna ley de divorcio o de la justicia con castigo a los culpables deviolaciones a los derechos humanos, sin que se cristalicen medidas alrespecto. Hay, así, un equilibrio mayor entre la dimensión política y

Si existe alguna continuidadcon la matriz sociopolíticade corte nacional, estatal,

democrática y popular, ellase refiere a la vigencia delsistema de representación

partidaria.



otras como la orientación al consumo, los aspectos culturales, sobretodo en los jóvenes, las búsquedas de sentido más individuales o depequeños grupos y las acciones corporativas de grupos otroraenteramente referidos al Estado.

En la sociedad chilena de hoy, deja de darse la correspondenciaclásica entre modelo de economía, modelo político y modelosociocultural; y la tradicional relación entre estos componentes,destacada por muchos autores, tiende a invertirse: el desarrollosociocultural, en relación a la base económica cede paso, hasta uncierto momento, a un dinamismo de la economía y a un enorme retrasodel sistema político-institucional. Pero este dinamismo de la economía,afectado desde hace algunos años por la crisis mundial y por un retrasoen la reactivación, no se debe a un impulso endógeno de una clasedirigente nacional “emprendedora o innovadora”, sino a las fuerzasheterónomas del mercado transnacional y de la globalización, a lasque dicha clase busca simplemente adaptarse. A su vez, el retrasopolítico-institucional se expresa no sólo en el aparato estatal político,sino en todo el sistema institucional, como hemos indicado.

En la situación actual, el congelamiento de la dimensión político-institucional respecto de una base económica dependiente de laeconomía transnacional se explicaría por dos factores. Por un lado,por la presencia de los enclaves autoritarios institucionales. Por otro,por la ausencia de modelos y proyectos alternativos de índole político-cultural. Dada esta ausencia, predominan las “fuerzas naturales” dela economía transnacional. Pareciera ser muy temprano para zanjarla cuestión de si estamos ante una matriz emergente de relacionesentre Estado y sociedad, o si se trata de una situación de transición aotro modelo que no conocemos. Las interrogantes abiertas por lasituación económica mundial y los procesos de globalización eintegración económica acentúan esta duda. En todo caso, el futuro dela sociedad chilena radica en su capacidad de construcción de unsistema sociopolítico que rescate la idea de una comunidad nacionalque no se reduce a un mercado ni a un conjunto de instrumentos ytécnicas. Lo que el país necesita ya no es un “milagro económico” sinoun gran salto adelante, que debe ser político, institucional y cultural.



4. LOS DESAFÍOS DE UN NUEVO PROYECTO DE PAÍS

s posible pensar en un proyecto o tarea nacional, talcomo lo fueron el proyecto nacional popular, el desarrollodesde el segundo cuarto del siglo pasado, las reformasestructurales en los sesenta y setenta o la recuperación

de la democracia en los ochenta y principios de los noventa?El primer gobierno democrático, de Patricio Aylwin, definió la

tarea nacional en términos de “transición a la democracia”, y apuntóhacia la idea de un “crecimiento con equidad”, manteniendo losequilibrios macroeconómicos y buscando corregir los efectos socialesdel modelo. Asimismo, definió un método de negociaciones y acuerdospuntuales que llamó “democracia de consensos”. Lo cierto es que yano se estaba en ninguna transición, ni tampoco hubo, como hemosdicho, verdaderos consensos. Pero, en todo caso, cualquiera sea lacrítica que se haga a estas definiciones por parciales o insuficientes,hay que reconocer que sí hubo metas y orientaciones y que, en esostérminos, el gobierno avanzó. Al contrario, cabe recordar que duranteel segundo gobierno de la Concertación –pese a una muy buenaperformance económica hasta 1997 y a los importantes avances entérminos de obras públicas y de reforma a la justicia y a la educación–,tanto en cuanto a proyectos y orientaciones, como a metas que movilicenenergías sociales y culturales, el país fue a la deriva, sin una brújulacompartida y, por lo tanto, sinconducción polí t ica. En elgobierno de Ricardo Lagos seha recuperado el liderazgopresidencial: la meta ha sidoplanteada en términos de ser unpaís desarrollado en el segundocentenario de la existencia comonación independiente. Sinembargo, tal meta no ha logra-do aún plasmarse plenamenteen un conjunto sistemático y

¿E

El primer gobiernodemocrático, de PatricioAylwin, definió la tareanacional en términos de

“transición a lademocracia”, y apuntó

hacia la idea de un“crecimiento con equidad”,manteniendo los equilibrios

macroeconómicos ybuscando corregir los

efectos sociales del modelo.



coherente de políticas públicas,ni tampoco pareciera que latotalidad de los actores socialesy políticos se encaminen conclaridad en la misma dirección.

Es evidente que ya nopuede plantearse la “transicióna la democracia y a la economíade mercado” como la problemática chilena ni latinoamericana, comose hizo hace ya más de una década, a comienzos de los noventa. Sila democracia alcanzada es incompleta y de débil calidad, ya noestamos más en situación de transición, sino de la necesidad de unaprofunda reforma política. Por otro lado, el modelo de economía demercado neoliberal o “modelo privatizador” está agotado como basede un desarrollo nacional integrado y autosustentable, aquí y en todaspartes. El mundo hoy se mueve dificultosamente entre las tendenciasglobalizadoras y la necesidad de reponer el papel orientador de losEstados nacionales y sus alianzas.

Sin volver a la antigua subordinación de la economía a lapolítica, lo que sería prácticamente imposible, cabe pensar en fórmulasalternativas a las actuales, que pasan por devolver al Estado, a nivelnacional y de los bloques supranacionales, un rol dirigente en eldesarrollo, estableciendo marcos normativos regulatorios sobre lasfuerzas del mercado y asegurando el control ciudadano sobre talesmarcos y fuerzas. En otras palabras, sin dejar de reconocer que políticay economía son cosas distintas y autónomas, se trata también deintroducir los principios éticos de la democracia en el funcionamientode los mercados. De modo que lo que está en juego en los próximosaños es la existencia del país como comunidad, con un sentido colectivoen el que se exprese su pluralidad y diversidad. El proyecto de país,sus formas de convivencia, las identidades que lo constituyen y suinserción autónoma en el mundo globalizado son la sustancia de lapolítica, hoy día.En el desarrollo de tal proyecto, los principales desafíosparecen ser los cinco que desarollamos a continuación.

el modelo de economía demercado neoliberal o

“modelo privatizador” estáagotado como base de un

desarrollo nacionalintegrado y

autosustentable, aquí y entodas partes.



4.1. El modelo político: reforma y conducción

Chile se ha dado Constituciones desde muy temprano en suhistoria independiente. Éstas han sido de larga duración desde1833, y fueron consideradas legítimas por la comunidad

nacional, independientemente del modo en que fueron aprobadas. Suscontenidos, cuando perdían legitimidad o debían adecuarse a problemasnuevos de la sociedad, eran reformados consensualmente. Esta trayectoriafue interrumpida por la Constitución impuesta por la dictadura de Pinocheten 1980. Dicha Constitución no era legítima en su origen, por haberseimplantado en un plebiscito fraudulento. Tampoco en su contenido, porqueno revelaba ningún consenso nacional básico. Por el contrario, imponíauna forma autoritaria de gobierno, se articulaba en torno al principioúnico de propiedad, definiendo un orden público económico que nopodía cambiarse y buscando perpetuar un determinado modeloeconómico social, le daba poderes de veto a las Fuerzas Armadas, noaseguraba la representación adecuada de mayorías y minorías, restringíala soberanía popular y hacía imposible su modificación. Si la oposicióna la dictadura entonces aceptó participar en el plebiscito de 1988 fue,precisamente, porque en la Constitución se consagraba ese mecanismocomo la única posibilidad que, eventualmente, permitiría separar aPinochet del poder e iniciar un proceso de transición a la democracia,con gobiernos elegidos por el pueblo que podrían luego reformar laConstitución íntegramente. Por ello, las negociaciones que la oposicióndemocrática hizo con la dictadura después del plebiscito fueron dirigidasa asegurar, como primer paso, la posibilidad de un gobiernodemocrático, aunque limitado por el marco institucional.

La Constitución de 1980,en su esencia antidemocráticapese a las reformas introducidasantes y después del primergobierno democrático, quedóinstalada sin otra legitimidadque la de facto. Y la idea denueva Constitución, de origen y

La Constitución de 1980, ensu esencia antidemocrática

pese a las reformasintroducidas antes ydespués del primer

gobierno democrático,quedó instalada sin otra

legitimidad que la de facto.



contenido enteramente democráticos, fue siempre denegada por laoposición pinochetista. En tal situación, apenas se pudo intentarintroducir algunas reformas a los llamados enclaves autoritarios, engeneral fracasadas, pero no puso la cuestión constitucional como centrodel debate y movilización de la opinión pública, como sí sucedió en elcaso brasileño.

Pero no sólo se trata de una Constitución no democrática, sinoque, además, es una Constitución de pésima calidad, que ha llevadoa que sea la que mayores cambios ha tenido en la historia de Chile.Esto ha sido recogido por el Presidente Lagos en su primer mensajepresidencial del 21 de Mayo del 2000. En él, afirmaba que, desdeahora e ineludiblemente, debían superarse los enclaves autoritariosde la actual Constitución. Pero que, al mismo tiempo, había que pensaren una nueva Constitución para el siglo XXI, que reflejara un verdaderoconsenso en torno a lo que constituye al país como comunidad políticaen el mundo globalizado. Lo que significa repensar no sólo todas lasinstituciones del Estado y del gobierno, sino también las nuevas formasde ciudadanía.

De modo que la cuestión es no sólo la reforma de la actualConstitución y sus leyes orgánicas (lo que avanza lenta ydificultosamente, sobre todo en lo que se refiere a la inamovilidad delos Comandantes en Jefe, es decir, la subordinación de las FuerzasArmadas al poder político y al sistema electoral), sino unatransformación más profunda de todo el sistema político-institucional.Mientras la institucionalidad política chilena permanezca presa de lasherencias de la dictadura, no sólo la mayoría no podrá gobernarcomo corresponde y la minoría y los poderes fácticos impondrán unveto permanente, sino que la gente sentirá como inútil su participacióny como irrelevante la expresión de la voluntad popular, con lo que lapolítica se irá deslegitimando irreversiblemente. Y a esta desvalorizacióny deslegitimación contribuyen también las visiones inmediatistas, en laderecha principalmente, pero también en personeros del gobierno yde la Concertación que se saltan el debate de ideas y que conviertena la política en una suma de ofertas concretas para ganar apoyosinmediatos, totalmente desvinculadas de proyectos que den sentido a



la vida de un país, el que nunca podrá ser la pura suma de interesesparticulares o aspiraciones y demandas individuales.

En este contexto de una reforma político-institucional sustancial,cabe analizar el papel de los principales actores políticos. Ya hemosdicho que el panorama político postransición está constituido básicamentepor dos grandes bloques partidarios, además de otras corrientes demenor gravitación que, debido al aberrante sistema electoral vigente,carecen de representación parlamentaria. El bloque opositor de derechaestá conformado por la UDI (Unión Demócrata Independiente), que juegael papel predominante, muy vinculada a la herencia del régimen militar,y por Renovación Nacional, que se inició en el período democráticocomo sector mayoritario pero ha ido perdiendo su fuerza en la medidaque se desdibuja su carácter de derecha democrática como resultadodel predominio ideológico de la UDI. Este bloque ha ido aumentando sucaudal electoral, de la mano de su líder principal (Joaquín Lavín,proveniente de la UDI, ex candidato presidencial que obligó a laConcertación a ir a una segunda vuelta en las elecciones de diciembrede 1999), que ha intentado cambiar la identidad pinochetista ydemasiado ligada a la dictadura militar por la de una fuerza política noconfrontativa ni ideológica, que sólo se preocupa “por los problemasde la gente”. La “despinochetización” de la convocatoria, sin embargo,no logra superar esta crítica de la política tradicional y la banalizaciónde la política misma, lo que deja a la derecha como una fuerza opositoraque solamente capitaliza el descontento con la Concertación, pero queno perfila un verdadero proyecto de mediano y largo plazo. De modoque, de no mediar errores significativos en la coalición gubernamental,no pareciera que pueda haber cambios importantes en la dirección dela política chilena, en los próximos tiempos. Reafirmemos que laConcertación es el gran logro de la transición o democratización políticachilena, y la única alternativa de gobierno estable visible, en la medidaque su futuro no depende de la derecha, sino de su propia capacidadpara resolver problemas pendientes.

Es un hecho que, más allá de las divisiones partidarias naturalesen una coalición, hay tendencias transversales a los partidos que dificultanla redefinición de un proyecto político que se haga cargo del país, más



allá de las tareas de la democratización política pendientes. Así, hayuna visión de derecha en la coalición de gobierno que se distingue dela derecha política opositora tanto en su apoyo a los gobiernos de laConcertación, lo que es obvio, como en su juicio respecto del régimenmilitar y en el pinochetismo. Es decir, se trata de sectores claramentedemocráticos pero que comparten, con leves modificaciones, la visiónde derecha en materia de modelo socioeconómico y que en parte hanbuscado constituir nuevos referentes políticos que vayan más allá de laactual división derecha-Concertación. La segunda visión es la pragmática,caracterizada por la prioridad otorgada al manejo del poder político,la solución puntual de problemas y conflictos, los arreglos y negociacionescoyunturales sin una visión de largo plazo, lo que lleva necesariamentea políticas a veces contradictorias o incoherentes, y a la elaboración depropuestas y proyectos según la correlación de fuerzas y lo que reflejanlas encuestas. La tercera visión es la propiamente progresista o, si sequiere, de izquierda, también presente en todos los partidos. Ella secaracteriza por tratar de devolver al Estado su rol dirigente y a la políticasu carácter central; por una opción preferencial por los sectores popularesy más débiles y una orientación hacia una corrección profunda delmodelo de desarrollo, que garantice el crecimiento con igualdad, por labúsqueda de verdad, justicia y reparación en todos lo casos deviolaciones a los Derechos Humanos, el incremento de la participaciónciudadana y fortalecimiento de los actores sociales y una mayoridentificación con América latina en la estrategia de inserción en el mundoglobalizado. El problema principal de esta visión ha sido la dificultadpara ligar estas metas con propuestas de políticas públicas diferentes enmuchos de estos campos, por lo cual queda como una reserva crítica,planteando temas de debate más que proyectos alternativos.

El futuro de la Concertación depende menos de cuestiones ligadasa las luchas interpartidarias que de la elaboración de un proyecto queperfile mucho más la diferencia con las propuestas de oposición, y tengaun sello que corresponda más a la visión progresista que a la de derechao a la pragmática, que han primado hasta ahora. Ello es lo único queasegurará no sólo el éxito de la actual administración, sino el futuro dela Concertación como coalición de gobierno.



4.2. La cuestión histórico-moral

La reconstitución del país como comunidad histórico moral pasapor enfrentar los dos grandes estigmas heredados: el primero,que se remonta al inicio de su existencia como país

independiente, es la cuestión indígena, principalmente del pueblomapuche; y el segundo, es el que se refiere a las violaciones de derechoshumanos ocurridas bajo la dictadura militar. Son las dos dimensionesde lo que se denomina la reconciliación, fuera de toda connotaciónde tipo religioso que quiera dársele al término, que muestran que lasolución de problemas del país tiene que ver mucho más con el modocomo se tratan las cuestiones del pasado que con el intento declausurarlas. Los conflictos del pasado son básicamente problemas delfuturo, sobre los que no cabe dar vuelta la hoja, porque condicionaránnuestro modo de vivir y nuestra calidad como país.

Respecto de los crímenes y violaciones de derechos humanosbajo el régimen militar, los partidarios y herederos de éste sostienenque, para que haya reconciliación, todos deben reconocer susresponsabilidades y culpas en el derrumbe democrático de 1973,decretando un empate moral entre víctimas y victimarios. Con razón,desde el lado de las víctimas se señala que hay una diferenciafundamental entre errores políticos y crímenes. Y tales errores han sidoreconocidos por la mayoría de la clase política, con excepción de laderecha. Los crímenes, en cambio, no han sido reconocidos,esclarecidos ni castigados en su totalidad debidamente. Mientras nohaya verdad y justicia, no podrá haber reconciliación.

Ha habido diversos hitos en cuanto a la reconciliación en estamateria. El primero fue el plebiscito de 1988, que desencadenó el términode la dictadura y la inauguración del primer gobierno democrático enmarzo de 1990, luego de las elecciones de diciembre de 1989. Unsegundo hito está constituido por las demandas e iniciativas de verdady justicia que incluyen la Comisión Rettig sobre Verdad y Reconciliación,el juicio y condena a los cabecillas de la DINA (Dirección de InteligenciaNacional, servicio secreto directamente ligado a Pinochet), o lareinterpretación de la ley de amnistía por el Poder Judicial, que ha llevado



no sólo a buscar la verdad, sino a abrir procesos en los casos másemblemáticos de crímenes y violaciones cometidas desde el Estado ysus aparatos armados. Finalmente, el desencadenamiento de los procesosa Pinochet a raíz de su detención en Londres en 1998, que lleva aldesafuero del ex dictador por parte de la Corte Suprema a su regreso aChile, y la Mesa de Diálogo. Esta última llega a un reconocimientoimplícito de la responsabilidad de las Fuerzas Armadas en los crímenescometidos, las cuales, al cabo de un determinado período, entregaronun informe sobre desaparecidos absolutamente insuficiente y lleno deinexactitudes. Por su parte, el arresto de Pinochet en Londres culminócon su inculpación en Chile y su procesamiento, siendo sobreseídofinalmente por razones médico-legales de demencia.

Quedan pendientes, así, tres grandes cuestiones en materia dereconciliación. La primera es la verdad completa, con la información yparadero de los detenidos-desaparecidos. La segunda es la justicia,reparación y castigo de todos los crímenes y violaciones cometidos.Este castigo sólo podría eventualmente atenuarse mediando elreconocimiento y solicitud de perdón público institucional y personal delos involucrados en los crímenes. La tercera cuestión, estrictamentevinculada al punto anterior, se refiere a una dimensión simbólica quetiene que ver tanto con la calidad de la democracia y la convivenciafuturas, como con lo que se denomina la reconciliación: el reconocimiento,de parte de un sector de la población civil y de los militares, de loscrímenes cometidos. La pretensión de estos grupos de que no haydiferencia entre los errores que cometió la clase política, que originaronla crisis de la democracia en los setenta, y los crímenes cometidos por ladictadura, será un obstáculo permanente a toda reconciliación, unsímbolo de impunidad y un instrumento de deliberación e intervenciónen política por parte de las Fuerzas Armadas. No habrá, mientras estavisión se mantenga, posibilidad de superación de los enclavesautoritarios. A lo más, habrá soluciones parciales que expresan, sobretodo, la presión de los militares y de sus representantes políticos.

Pero cabe aquí reconocer cierta transformación ocurrida en losúltimos dos años, especialmente a consecuencia de hechos como ladetención de Pinochet en Londres, su desafuero como senador vitalicio



y su interrumpido procesa-miento, los juicios en cursocontra él y otros responsables decrímenes y violaciones a losDerechos Humanos, e iniciativascomo la Mesa de Diálogo. Enefecto, se está más cerca, unavez que se haya completadouna renovación generacional, de que las Fuerzas Armadas retomensu identidad histórica, estableciendo su distancia con el régimen military sus crímenes. Ello es menos pensable en el caso de la derecha política,cuya identidad básica se constituyó bajo la dictadura, y que sienteque cualquier reconocimiento podría significar su autodestrucción.

En el caso de la cuestión mapuche, el problema de fondo noes ni la violencia con que aparece revestido este conflicto últimamente,ni tampoco un asunto de tierras, como lo fue la cuestión campesinade los años sesenta. En efecto, Chile, a lo largo de su historia, secaracterizó por una resolución más institucional de sus problemas,aunque también la salpican irrupciones de violencia política y social,normalmente esgrimida contra los más débiles. Un claro ejemplo deesta última es la violencia sistemática ejercida durante siglos contralos pueblos originarios, donde la nación cívico-institucional avasallóa la étnico-cultural. Lo que hace que, en el caso mapuche, podamosestar ante una violencia ilegal e ilegítima para la nación cívico-institucional, pero que, a los ojos de la nación étnica, aparece comouna lucha legítima para reconquistar aquello de lo que fueradespojada. Este primer aspecto le da a las luchas mapuches de hoyun cariz distinto de aquél de las tomas de fundos de los sesenta ycomienzos de los setenta, en las que también participaron lascomunidades indígenas. Es que en aquella época, las tomas de tierraiban asociadas a la idea de la “tierra para el que la trabaja”, aproyectos políticos de cambio global y a una confianza en talesproyectos, en los que el Estado estaba comprometido. Hoy no setrata de una demanda campesina, sino ancestral, étnica, basada noen un principio económico social, sino fundada en una rebeldía ante

se está más cerca, una vezque se haya completado unarenovación generacional, de

que las Fuerzas Armadasretomen su identidad

histórica, estableciendo sudistancia con el régimenmilitar y sus crímenes.



una injusticia histórica que se busca reparar. No es una lucha por unpedazo de tierra para trabajar, sino de un territorio que les fuearrebatado por la fuerza o el engaño económico. Y esto se acompañade una profunda desconfianza hacia la clase política y económica,los militares y el Estado, considerados los principales culpables de ladepredación que las comunidades indígenas han sufrido. Por supuestoque la historia ha continuado, y que sobre injusticias y despojos seconstruyeron nuevas realidades, algunas posteriormente legitimadas.Lo que hace más compleja la cuestión.

No parece haber otra solución posible que sea a la vez justa yestable, sino aquella que abarque simultáneamente cuatro puntos. Elprimero es la devolución programada de amplios territorios que busquecompensar lo quitado al pueblo mapuche, con lo que ello supone degarantías a derechos individuales de quienes sean afectados por talesdevoluciones. El segundo es la cuestión política, que implica una reformaconstitucional que asegure a los pueblos originarios un margen deautonomía en su gobierno, con la elección de sus autoridades, respetodel pluralismo interno, órganos de representación y parlamento propiopara determinado tipo de problemas, y cuotas de participación en elCongreso nacional. El tercer punto es el desarrollo de las identidades ypatrimonio cultural de los pueblos originarios, incluidos lengua, religión,costumbres y educación. El cuarto se refiere al problema que afecta a laenorme proporción de la población indígena que no vive en suscomunidades históricas, sino en ciudades y pueblos a lo largo del país.Políticas económicas, sociales y culturales focalizadas, participación enlos órganos propios de debate y decisión políticas que se generen paraestos pueblos, fórmulas de organización social propias, opciones deintegración y preservación de identidades dirigidas a estos sectores,forman parte de una política integral respecto del problema indígena.Se trata de buscar solución al más antiguo problema histórico pendiente,aceptando un proyecto de sociedad multinacional reconocidainstitucionalmente.



4.3. El modelo de crecimiento y desarrollo

Es cierto que, en el último decenio, Chile se ha destacado entresus pares latinoamericanos por ser una notable economíaemergente de la región

19. El desempeño económico ha estado

principalmente impulsado por el aparato exportador y, en menor medida,por el consumo interno, habiéndose duplicado el PBI real, en los últimosdiez años, mediante vigorosas expansiones en el ingreso promedio y en elconsumo. Actualmente, Chile tiene un PBI per cápita de casi cinco mil dólaresanuales y un PBI real per cápita (ajustado por el poder adquisitivo) de9930 dólares. Tiene una esperanza de vida de 75,1 años, un nivel dealfabetización del 95,2%, y uno de los Índices de Desarrollo Humano (IDH)más altos de la región, alcanzando en 1998 el mayor de América latina.Al mismo tiempo, el país ha avanzado con fuerza en la agenda social,habiendo reducido la incidencia de la pobreza y la indigencia. Laescolarización en Chile ha tenido avances importantes en la última década,con una media de escolaridad de un 9,3% a nivel nacional, lo que posibilitala generación de condiciones para alcanzar la meta de 15 años promediopara la totalidad de la población en etapa de escolarización, especialmentede los sectores rurales, cuyo promedio es de 6,3 años. Respecto de lasustentabilidad ambiental, existen ciertos avances relativos, particularmenteen la institucionalidad y en los instrumentos de gestión ambiental disponibles,si bien, debido a que estos avances tienen lugar en forma paralela a laspresiones económicas sobre el medio ambiente, no se han alcanzado nivelesde calidad ambiental ni de recuperación del pasivo ambiental satisfactoriospara los ciudadanos

20. Sin embargo, y a pesar de estos auspiciosos

indicadores, hay al menos tres grandes problemas en la dimensión

19 Recordemos que la población del país superó los 15 millones de habitantes en el año

1999. Dos tercios de la habita entre la V y VIII regiones, incluyendo la regiónMetropolitana, con casi el 40% de los habitantes concentrados en Santiago. El fenómenode urbanización de las últimas décadas ha culminado en un porcentaje de poblaciónurbana estimado en 85,7% en el año 2000.20

En su discurso en el Encuentro Nacional de la Empresa, el Presidente Lagos destacabala alta ubicación de la economía chilena en los índices internacionales de libertad,competitividad, opacidad y corrupción. Véase el Discurso del Presidente Lagos en ENADE,Santiago, noviembre 2001.



socioeconómica que, de noremediarse, podrían no sóloerosionar el dinamismo delcrecimiento, sino que pondrían enpeligro los avances realizados yla existencia misma del país comocomunidad en el plano social.

El primero de estos pro-blemas se refiere al ritmo, tipo ymetas del desarrollo económico.Se ha planteado la meta de ser un país desarrollado en el 2010. Pero noestá claro si con el ritmo de crecimiento previsto (que tampoco es seguro,debido a cuestiones no siempre manejables de la economía mundial quehan frustrado drásticamente las expectativas para 2001 y bajado las de2002) se podrá llegar a esa meta. Más aún, se entiende por “ser un paísdesarrollado” alcanzar un nivel de vida como el que hoy tiene España.Pero nada asegura que en diez años ese nivel de vida sea suficiente paraconsiderarse desarrollado. Y es aquí, entonces, donde se plantea elproblema de fondo. El modelo de crecimiento del mundo sobre la basedel papel principal de las fuerzas transnacionales de mercado y de lo quese ha llamado la nueva economía, ha dejado de ser un modelo dedesarrollo. Crecimiento y desarrollo ya no van de la mano, y el problemaestructural del empleo es la mejor ilustración al respecto. Esto exigeintervenciones directas del Estado y la sociedad en la economía.

Es cierto que, en el 2001, se han dado desde el Estado algunasseñales interesantes que tocan a la preservación de sus recursos o a lanaturaleza de los fenómenos de desarrollo en el siglo XXI. Ejemplo de lasprimeras es la ley de evasión tributaria, y de las segundas, los proyectosde convertir al país en un centro para las nuevas tecnologías, así como laconstante preocupación por los procesos de integración. Pero, incluso en

estos campos, ha habido perma-nentes contradicciones y ambi-güedades, como lo es la ausenciade una reforma tributaria integral ysu reemplazo por una fórmula que

El desempeño económico haestado principalmente

impulsado por el aparatoexportador y, en menormedida, por el consumo

interno, habiéndose duplicadoel PBI real, en los últimos diez

años, mediante vigorosasexpansiones en el ingresopromedio y en el consumo.

Crecimiento y desarrollo yano van de la mano, y elproblema estructural del

empleo es la mejorilustración al respecto.



benefició principalmente a las grandes riquezas y que impuso sólo unaalza mínima a los muy bajos impuestos aplicados a las utilidades de lasempresas. También lo ha sido la ausencia de una intervención innovadoray de largo plazo del Estado, habiéndose ella retardado especialmente enel campo del empleo, las compras de armamentos (que responden apresiones de las Fuerzas Armadas y contradicen cualquier política dedesarrollo) y la participación en bloques y acuerdos económicosinternacionales, a lo que nos referiremos más adelante.

El debate abierto por el Presidente, en su mensaje del 21 demayo del 2000, sobre el tipo de economía y de sociedad del futuro,no tuvo continuidad. En términos operativos, los grandes temas de laagenda económica se redujeron sólo a los de la coyuntura inmediata.Asimismo, la discusión en torno a la naturaleza misma del modelo decrecimiento, basado en exportaciones sin alto valor agregado y conuna tasa desempleo que parece estructural, apenas ha tenido esbozosque muy fueron apagados, por cuanto, en todos los ámbitos pareceque las únicas voces que influyen y que fijan incluso la agenda de losorganismos públicos son las de los grandes grupos empresariales, susorganizaciones gremiales y sus medios de comunicación.

Y éste es precisamente el segundo gran problema no resueltopor el modelo de socio-económico chileno: el de los actores deldesarrollo. Por un lado, el país vive un permanente clima de guerrillaverbal y también de (in)actividad económica, desatado por los sectoresempresariales mencionados, con la amenaza que si no se aceptanexigencias en el plano político (como el término del juicio a Pinochet),económico (como la baja de impuestos) o social (como la ausencia denormativas de protección al mundo sindical), dejarán de invertir. Sinduda que hay excepciones, pero el nivel de ideologización y losintereses desatados de ganancia a toda costa, tan generalizados, hacenque Chile no pueda contar con uno de los motores necesarios deldesarrollo económico en el actual modelo de economía vigente en elmundo, como es una clase empresarial con responsabilidades frenteal país, que se piense en términos de éste y de su papel propio comoagente de desarrollo, en permanente cooperación y relación con elEstado.



Subsiste una cierta timidez respecto del papel más activo delEstado en su capacidad dirigente y movilizadora. Es cierto que, en unaeconomía altamente globalizada como la chilena, en comparación, porejemplo, con los socios principales del Mercosur, se hace muy difícil laformulación de políticas económicas activas. Pero también es cierto que,en lo referente al rol regulador e incentivador en la economía, protectoren lo social y promotor de áreas indispensables como la investigación oel medio ambiente, salvo en obras públicas el Estado está aún atrasadoy presa de las autolimitaciones que la ideología neoliberal ha impuestocomo sentido común. La misma modernización del Estado, aunque haproducido avances interesantes en la informatización y en los niveles deatención al usuario, no ha escapado a la perspectiva de medirse con losindicadores propios del mundo privado o del mercado. Reinstalar elpapel dirigente, regulador y protector del Estado sigue siendo una tareaprioritaria, sin la cual no podrá resolverse el problema de lasdesigualdades a que haremos mención enseguida.

El tercer problema, entonces, se refiere a las consecuencias dela situación económica en el mundo social, que se manifiestan en unrelativo estancamiento, especialmente en lo referido al empleo, a lasdesigualdades socioeconómicas y a la capacidad de acción de losgrupos y sectores sociales más afectados. Respecto del empleo, auncuando se han producido avances indudables, como el seguro dedesempleo y la creación de nuevos puestos por parte del Estado (unavez más, sin participación en ello de los empresarios), ya hemosseñalado que la cuestión de fondo no ha sido abordada en sus términosreales y de futuro, sin pasar de mutuas recriminaciones sobre lasresponsabilidades de cada cual en la coyuntura inmediata. Y esacuestión de fondo, como apuntábamos más arriba, es que hoy elcrecimiento ha dejado de ser equivalente a desarrollo, integraciónsocial y, por lo tanto, en términos de la OIT, “empleo decente paratodos”, y que, por lo tanto, deben introducirse ya sea modificacionesal modelo de crecimiento, ya sea acciones complementarias que puedenser contradictorias con algunas de sus premisas o supuestos, de modode volver a vincular crecimiento y desarrollo. Mientras esto no se haga,todas las soluciones serán parches efímeros. Y no se ve que este debate,



que se plantea en todas partesdel mundo (así puede hablarse,por ejemplo, del modeloalemán, del modelo nórdico odel norteamericano), se hayainstalado con seriedad en Chile, ni en el gobierno y la Concertación,con algunas salvedades, ni mucho menos en la oposición empresarialy en la derecha política. En este sentido, las reformas laboralesaprobadas a mediados del 2001, pese a que fortalecen la posiciónlaboral, incluyen concesiones que implicaron, sobre todo, la falta deuna visión coherente de lo que el trabajo representa en una sociedadque nunca fue plenamente industrial, pero que ingresa con ese lastreal mundo posindustrial globalizado.

Las desigualdades socioeconómicas son el principal talón deAquiles de la sociedad chilena. En efecto, la pobreza, al menos en ladimensión estadística, se ha reducido significativamente, pero eso se hadebido principalmente al crecimiento y a políticas sociales eficaces delEstado, y no a un proceso redistributivo. Si los pobres son hoy menospobres, también es cierto que los ricos son más ricos. Pese a la concienciade que éste es el principal problema que afecta al país como comunidadsocial, el debate dirigido por los sectores empresariales y por centros deinvestigación afines divulgaron la tesis de que “la pobreza no puedeesperar y la igualdad sí”, enfatizando que todo debía concentrarse enel crecimiento, que éste proveería igualdad y que cualquier modificaciónen este sentido perjudicaría la confianza

21. Este argumento también ha

penetrado en ciertos sectores de gobierno, que señalan que la igualdades consecuencia del crecimiento y que ésta es una discusión cuyo lujosólo puede darse cuando se tengan tasas de crecimiento sostenidocercanas al 7%. Es decir, nunca. Lo curioso es que desde ambos lados,quizás por razones distintas, se cae en argumentos totalmente reñidos

21 Véase Lehman, K.y Hinzpeter, X. (2000-2001). “Los pobres no pueden esperar, la

desigualdad sí (los que más importan tienen la palabra)”, en Puntos de referencia Nº233 y Nº 241, Centro de Estudios Públicos; y las respuestas de varios especialistas enel dossier “¿Puede la desigualdad esperar?”, en Revista Rocinante, marzo 2001.

Las desigualdadessocioeconómicas son el

principal talón de Aquilesde la sociedad chilena.



con la realidad histórica, como lo es afirmar una relación positiva entredesigualdad económica inicial y crecimiento económico, suponiendoque, obtenido el segundo, vendría el derrame y se revertiría la tendencianegativa original. Algunos economistas, no propiamente estatistas niizquierdistas, han llamado la atención sobre este punto, haciendo verque la relación es inversa a la que se predica: para que haya crecimiento,debe haber mayores tasas de igualdad desde el comienzo. Negando opostergando la necesidad imperiosa de igualdad tanto para el desarrolloeconómico como para la subsistencia de un país como comunidad, seha ido desplazando el eje central que distinguía la campaña y el proyectodel Presidente Lagos de todos los demás. Y esto ha sucedido no sólo enel debate propiamente tal, sino en las medidas urgentes y necesarias enesta materia, como lo es principalmente la reforma tributaria.

Uno de los rasgos intrínsecos del modelo socioeconómico decrecimiento es su capacidad de desestructurar toda forma de accióncolectiva que no sea la de los poderes fácticos o corporativosempresariales. En este plano, cabe reconocer que, así como el modelode desarrollo previo, basado en la industrialización y el Estado, teníaciertos defectos que había que corregir desde fuera de él, tambiénéste tiene perversiones que forman parte de su naturaleza. En efecto,el modelo económico predominante no favorece, como lo hacían laindustrialización y el Estado en otras décadas, la creación de basesmateriales e institucionales donde puedan constituirse actores socialesque organicen establemente las nuevas demandas. Al desestructurarla acción colectiva, se privilegia sólo la corporativa ligada al podereconómico, y se generan acciones defensivas esporádicas. A ello hayque agregar la ausencia de una institucionalidad adecuada, tanto enel sentido de normas y regulaciones como de organización del Estadopara procesar los conflictos y las demandas. El caso de los temasrelacionados con el medio ambiente es un ejemplo acuciante. Perotambién lo son la descentralización y los conflictos laborales, dondelas regulaciones y sistemas arbitrales son resultado de la imposicióndictatorial, apenas corregidos durante el período democrático.

La falta de contrapeso entre las organizaciones sociales,especialmente de los sectores más vulnerables, y los actores más



poderosos que actúan en laeconomía, los poderes fácticos,no sólo parece no haber dismi-nuido sino que se ha agudizado.Esto hace que los actores so-ciales debilitados se veanobligados a poner como únicatarea de su acción sus propiosproblemas particulares, dejandoa un lado la preocupación porlas grandes cuestiones nacio-nales. Este aumento de su dimensión puramente corporativa se refuerzaal no contar con un sistema partidario en el que los sectores socialesse sientan escuchados e incorporados por la clase política, con laexcepción de la derecha, que expresa directa y únicamente los interesesempresariales y militares, y del Partido Comunista, sin mayor proyecciónpolítica, que suma cualquier descontento contra los gobiernos de laConcertación. Todo lo anterior obliga a darle prioridad en el futuro alas tareas de regulación y control político y social del modelo. Elloimplica el fortalecimiento tanto de actores sociales y políticos como dela institucionalidad estatal frente al mercado y los poderes fácticos.

4.4. La transformación cultural22

S i puede hablarse de una orientación cultural prevaleciente enla sociedad chilena de los últimos veinte años, ella es laimpunidad. La falta de responsabilidad para asumir los costos

de lo que se hace y la seguridad de que se puede hacer lo que sequiere, sin que ello vaya a ser sancionado cuando se violan las normasmorales y de convivencia. Sin duda que el origen de ello es la percepción

22 Sobre estos temas, además de algunos de los textos citados en nota 18, ver Garretón,

M.A., ed. (2001) Cultura y Desarrollo. Dimensiones y perspectivas en el cambio desiglo. Editorial Andrés Bello, Santiago.

el modelo económicopredominante no favorece,

como lo hacían laindustrialización y el Estado

en otras décadas, lacreación de bases

materiales e institucionalesdonde puedan constituirse

actores sociales queorganicen establemente las

nuevas demandas.



de que los grandes crímenescometidos por quienes tomaronel poder a sangre y fuego en1973 no serán castigados. Porlo tanto, esta orientación irádeclinando a medida que efec-tivamente se vaya avanzando en la sanción de aquellos crímenes.

El modelo socioeconómico vigente refuerza este principio de laimpunidad a través del instrumentalismo, la motivación del éxito rápido,el individualismo como base de la acción y la desconfianza de lasinstituciones y acciones colectivas. Se tiende a promover una actitudde “ganar a toda costa”. Mientras se gane, no se repara en los medios,y cuando se pierde, aunque se usen los mismos métodos que llevan aganar o tener éxito, se castiga. Lo que se expresa también en el“ventajismo “(“a ver si pasa”) por encima de la visión a largo plazo yde la capacidad de sacrificar un bien inmediato por otro mástrascendente, pero de más lenta consecución. Ello lleva a la carenciade profesionalismo y a la generalización del “masomenismo” y delcarácter “aproximativo” del desempeño. Por otro lado, la incorporaciónde valores de eficiencia instrumental para obtener lo que se quiere,para ser “emprendedor”, como señalan algunos ideólogos, implica lacoexistencia de una capacidad de innovación frente a situacionesinmediatas y un alto nivel de conservadurismo axiológico más profundo,de tipo atávico, reforzado por instituciones como la Iglesia, respectode principios éticos y modelos de convivencia y comportamiento.Finalmente, la tendencia a la hipocresía, a no decir lo que se piensa,a adaptarse para sacar ventaja, teje un “tupido velo” sobre las cosasque nunca se llaman por su nombre. El mejor ejemplo de esta hipocresíainstitucional es la nulidad matrimonial, en la cual todos mienten alegrey conscientemente, mientras sigue sin aprobarse una ley de divorcio.

Todas estas orientaciones son funcionales al modelosocioeconómico y son por él promovidas. Pero casi todas ellas conspirancontra la conformación de una verdadera sociedad moderna y contrala idea misma de una comunidad nacional que no se reduce al mercado,el consumo y las comunicaciones masivas. Es más, son contradictorias

Si puede hablarse de unaorientación cultural

prevaleciente enla sociedad chilena de los

últimos veinte años, ella esla impunidad.



con la memoria histórica de una sociedad no exenta de mediocridadpero que, como indicáramos, valoró la solidaridad y el esfuerzocolectivo. Y por ello, no logran penetrar enteramente en la concienciade los chilenos, conviviendo contradictoriamente con otro tipo depreocupaciones como, entre otras, la búsqueda de la igualdad, lavaloración de la educación para ser y no sólo para ganar dinero, lacrítica al inmediatismo, el rechazo a una vida chata y sólo orientadapor el cálculo del interés, la demanda de un Estado activo, la protecciónde identidades y del medio ambiente, la valoración y nostalgia deacciones colectivas, la búsqueda de un sentido más trascendente. Estacara de la moneda hace que los mismos chilenos se rían del éxito quetan ufanamente proclamaron los que se identifican con una modernidadbastante imitativa y ridícula, que han inventado para sí mismos.

Así, el rasgo principal es una fusión contradictoria entre estasdiversas orientaciones de valor, como forma a la vez de adaptarse y deprotegerse contra el avasallamiento del mercado, las comunicaciones ylos poderes fácticos. Y ello, en parte, se explica por un fenómeno al queya hemos aludido. Si la política fue el cemento cultural de la sociedadchilena, hoy ella tiende a perder su centralidad en la construcción tantode la identidad nacional como de las identidades particulares dentro deella. Los diversos ámbitos o dimensiones de la sociedad se autonomizan,por lo que ya no puede hablarse de “un” alma nacional. O quizás el“alma” consista en la creciente diversidad y en los esfuerzos por nodejarse expropiar la respuesta a la pregunta por el sentido.

Pero el sustrato o base propiamente cultural es, en otros ámbitos,muy débil. En la economía, donde el crecimiento, el diletantismo y elconsumismo reemplazan al desarrollo, el profesionalismo y laproducción. En la pretensión de una modernidad “externa” y aparenteque no asume su historia, no recorre una trayectoria y no acepta lacreciente diversidad de modelos de modernidad existentes hoy día enel mundo. En una “reconciliación” que no quiere reconocer culpas,negando o “cerrando” el pasado y buscando “dar vuelta la hoja”.

Pero las sociedades se vengan de la banalización y la frivolidad.La democracia no puede superar los enclaves autoritarios. La reduccióndel Estado no puede resolver los problemas de la educación, la salud y la



pobreza. El mercado no reem-plaza el antiguo rol de la políticay los actores sociales no dejan dereferirse al Estado. En lugar deuna sociedad “moderna”, surgentres países yuxtapuestos: el de losintegrados, el de los que logranintegrarse vicaria o subordinadamente y el de los excluidos.

Hay que reconocer que por la política y la economía pasa sólouna parte de las identidades personales y colectivas, y que ellas sejuegan más, hoy día, en los sentidos de vida individual y social. Es enel modo de enfrentar estos problemas de sentido que se van a constituirprincipalmente las identidades, pero ello implica un amplio debate yno la mera adaptación a un determinado modelo económico. Pero enesto, el Estado y la política son insustituibles, ya no como constructoresúnicos de identidades, sino generando los espacios en que ellas puedanir formándose. Porque la identidad nacional no se define de una vezpara siempre, sino que se trata de un proceso ininterrumpido en quese combinan tradición, respuesta coyuntural e imaginación prospectiva.Ésta es la verdadera base material de un proyecto nacional y la políticaes su articuladora indispensable.

4.5. La sociedad chilena y la globalización: el Mercosur

Un quinto ámbito en que deben definirse nuevos consensos enla formulación de un proyecto nacional es el de la insercióndel país en el proceso de globalización. Es evidente que

éste ha impactado en la sociedad chilena de una manera más fuerteque en otras del continente, entre otros motivos, por su dependenciahistórica de los fenómenos externos en todos los planos, pero tambiénpor la naturaleza de su economía, más abierta que las otras, entanto que la apertura y los ajustes se hicieron antes que laglobalización se impusiera como el fenómeno central de fin de

En lugar de una sociedad“moderna”, surgen tres

países yuxtapuestos: el delos integrados, el de los quelogran integrarse vicaria osubordinadamente y el de

los excluidos.



siglo23

. La discusión, entonces, no consiste en si hay que globalizarseo no, cosa que ya está ocurriendo independientemente de las voluntades,sino en cómo controlar y orientar este proceso de modo que se limitensus costos y pueda ser aprovechado como una oportunidad para eldesarrollo no sólo económico, sino también social y cultural del país.

El reconocimiento de la realidad ineluctable de la globalizaciónha llevado a dos grandes visiones en esta materia. Por un lado, quienespiensan que Chile puede encarar este desafío solo, para lo cual, dadala realidad de su economía ya globalizada en gran parte, debe buscarnegociaciones convenientes, con quienes sea y por su propia cuenta.Ello está en la base de las acciones encaminadas a un tratado de librecomercio con los Estados Unidos, con otros países de América latina ycon la Unión Europea. Por otra parte, hay quienes piensan que estatarea no puede realizarse aisladamente, y que hay que privilegiar lainserción en un bloque regional latinoamericano, para desde ahí asumiren conjunto las tareas de globalización. Ello está en el origen de lasposiciones que privilegian las negociaciones con el Mercosur. A favorde la primera posición y en contra de la segunda juega también unpapel la cuestión arancelaria, en la que el sistema chileno aparececomo incompatible con el de los países que tienen aranceles muy altos,entre otros motivos, porque dependen mucho más de su mercado internoque la economía chilena. A favor de la segunda postura, por su parte,juega también un argumento económico: los potenciales consumidoresde productos chilenos de mayor valor agregado no son los EstadosUnidos, sino precisamente los países del Mercosur.

24

23 En materia económica, más de un 50% del PGB está vinculado al sector externo. En

1998, las exportaciones de bienes y servicios significaban el 25,8% del PBI y lasimportaciones, el 29,7%.24

Sobre el debate chileno en torno al Mercosur y las otras opciones de integración, ver,entre otros: Rosales, O. (2000). Chile-Mercosur. Los pasos hacia la integración. DirecciónGeneral de Relaciones Económicas Internacionales. Ministerio de RelacionesInternacionales, Santiago; Dirección General de Relaciones Exteriores, Ministerio deRelaciones Exteriores (2001). Negociaciones para un Acuerdo de Libre Comercio Chile-Estados Unidos. DIRECON, Santiago; Instituto de Estudios Internacionales, (2001).Materiales del Seminario Chile y los acuerdos comerciales: desafíos y oportunidades.Santiago; Harrisson, G.W., Rutherord T.F. y Tarr, D.G. (1997). Nafta, Mercosur and



La posición oficial de Chile busca combinar ambas visiones,afirmando que se trata de buscar acuerdos de libre comercio con el mayornúmero de países. De ahí el privilegio, por un lado, a negociaciones porsu cuenta con los Estados Unidos, Europa, Asia y determinados países deAmérica latina, y, por el otro, de construir la integración económica, políticay cultural con el conjunto de América latina, y de ahí su participación,aunque no como miembro pleno, en el Mercosur

25. Es evidente que se

navega aquí en campos contradictorios, lo que puede afectar la viabilidad

Additive Regionalism in Chile: A Quantitative Evaluation. World Bank, Mimeo; Budnevich,C. y Zahler, R., Integración financiera y coordinación macro-económica en el Mercosur.Documento de Trabajo Nº 55, Banco Central de Chile; Campero, G.(1999). La cuestiónlaboral en el Mercosur. FES, Santiago; Mizala A. y Romaguera, P. (1997) Aspectoslaborales de la integración económica: Mercosur y Chile. Serie Económica Nº 18,Centro de Economía Aplicada, Departamento Ingeniería Industrial, Universidad de Chile,Santiago; Ruiz Tagle, J. (2000).Exclusión social en el mercado de trabajo en Mercosury Chile. OIT, Santiago.25

Sobre el debate en torno al Mercosur en general, ver Fundación OSDE (2000).Mercosur: el desafío posible y necesario. Fundación OSDE, Buenos Aires; Abreu,Laferriere, Ferré, Herrera Vegas, (2001). “¿Mercosur versus Alca?”, en Archivos delPresente Nº 23, Buenos Aires; Di Filippo, A. (2001). Globalización e integración enAmérica latina. IHEAL, París, manuscrito; Sunkel, O. (1998). Desarrollo e Integración:¿otra oportunidad para una promesa incumplida? Revista de la CEPAL, NúmeroExtraordinario, Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe,Santiago de Chile; Laredo, M.I., coord. (1992). La integración latinoamericana en elactual escenario mundial: de la Alalc-Aladi al Mercosur. UNR Editora, Facultad de CienciaPolítica y Relaciones Internacionales, Santiago; Di Filippo, A. (2001). “La crisis delMercosur”, en Foro Chile XXI, Año 1, Nº3, Santiago. Sobre los aspectos económicos;Bouzas R., y Fanelli, J.M., eds. (2001). Mercosur: integración y crecimiento. FundaciónOSDE, Buenos Aires. Sobre los aspectos políticos: Hirst M. y Russel, R. (2001). El Mercosury los cambios en el sistema político internacional. Fundación OSDE, Buenos Aires. Sobrelos aspectos sociales, Di Filippo A., y Franco, R. (1997). “Aspectos sociales de laintegración regional”, en Aspectos sociales de la integración, Vol. I, Serie Políticas SocialesNº 14, CEPAL, Santiago; Draibe, S. (1996). Mercosur. La Temática Social de la Integracióndesde la Perspectiva Institucional. Documento de Trabajo DT 17-10/96, CEFIR; MármoraL. y Cassarino, M. (1999) “La variable migratoria en el Mercosur”,en Revista de la OIMsobre Migraciones Internacionales en América latina, Vol. 17, Nº 1, Santiago; Patarra.N. (1999). “Economic integration, labour market and international migration: TheMercosur case” (presentado en The Seminar: International Migration Towards the NewMillenium. Global and regional perspectives, University of Warwick, 1999. Sobre losaspectos culturales, Recondo, G., comp.. (1997). Mercosur, la dimensión cultural de laintegración. Ediciones CICCUS, Buenos Aires; López, A. y León, A. (1998). Comunicaciónpara la integración del Mercosur. CIESPAL-UNESCO, Quito.



de la estrategia, –pese a quepueda ser conveniente o nece-saria en el corto plazo–, en lamedida que la pertenencia a unogenera obligaciones que limitanla acción respecto del otro.

En el fondo de estas opciones, pueden apreciarse dosdimensiones diferentes del problema, cada una de las cuales da origena diversas posiciones. La primera es la que se refiere fundamentalmentea la cuestión económica, donde juegan un papel fundamental lasituación estructural de la apertura y la política de comercio exterior.La segunda se vincula a una visión más compleja de la globalización,en la cual se hacen entrar en juego los factores sociales, políticos yculturales y la idea de bloques, en el mundo globalizado, de caráctergeopolíticos y geoculturales y no sólo geoeconómicos. En la dimensióneconómica la política de comercio internacional ha sido definida comouna “pieza central” del desarrollo económico de Chile. Dado el tamañorelativamente pequeño del mercado interno, el potencial del crecimientodel país está directamente asociado a una aplicación exitosa del modeloexportador. Este postulado se basa en el hecho de que un 50% delPGB está vinculado al sector externo, superando el 70% si incluimos alsector servicios. Teniendo en cuenta la escasa incidencia de Chile enel comercio mundial (0,3%), la consiguiente dificultad de imponer suspuntos de vista unilateralmente y la diversidad de mercados con losque mantiene intercambios económicos, el gobierno actual ha planteadoque “es necesario negociar acuerdos que incluyan la mayor cantidadde temas y disciplinas comerciales con el conjunto de nuestros socioscomerciales significativos. Sólo de esta manera, a través de unaagregación de acuerdos comerciales, se podrá obtener un efecto debienestar neto y neutralizar los potenciales efectos de desviación delcomercio”

26. En este contexto, los objetivos de la política internacional

son: profundizar la inserción internacional, apertura y liberalización

La posición oficial de Chilebusca combinar ambas

visiones, afirmando que setrata de buscar acuerdos delibre comercio con el mayor

número de países.

26 Instituto de Estudios Internacionales (2001), op. cit.



comercial, considerando exigencias de crecimiento y de equidad;combinar la inserción comercial con promoción y protección deinversiones; aprovechar las oportunidades de la globalización yminimizar sus riesgos; favorecer la competitividad y estimular el cambiotecnológico; cumplir con los compromisos internacionales contraídos.

Para realizar estos objetivos, se han usado tres instrumentos de lapolítica comercial. Primero, la apertura internacional unilateral,considerada para un país pequeño una buena política, ya que contribuyea una asignación de recursos más adecuados

27. El segundo instrumento

son las negociaciones multilaterales, que parecen convenientes ya queparticipan en él los principales países con los cuales Chile comercia. Enefecto, a juicio de las autoridades, una negociación en este ámbitorepresenta una buena opción para el país, ya que se beneficia de lasconcesiones económicas que se intercambien entre sus miembros,independientemente del tamaño y peso relativo y del nivel de desarrolloque ostenta. El tercer instrumento son los Acuerdos de Libre ComercioBilaterales y Regionales. En la década de los noventa, en un contextopolítico económico caracterizado por conflictos entre las potencias ypor la formación de bloques económicos (NAFTA, UE, Asia–Pacífico,Mercosur, etc.), Chile buscó una forma de proteger y profundizar elesquema de desarrollo adoptado en las últimas décadas como com-

27 La apertura unilateral aplicada por Chile a mediados de la década del 70, contribuyó

al acelerado crecimiento de las exportaciones tanto tradicionales como no tradicionales,junto con la estimulación de una mayor diversificación en términos de productos y mercadosde destino. Los gobiernos de la Concertación no sólo han mantenido, sino que hanprofundizado esta apertura unilateral. Desde la inauguración democrática en marzo de1990, la economía chilena ha emprendido una segunda etapa de internacionalización,en la cual se combinan la continuación de la apertura unilateral, con una activa políticamultilateral y de negociación de acuerdos comerciales. En 1991, el gobierno del presidenteAylwin redujo el arancel externo del 15 al 11%. Simultáneamente, inició la negociaciónde acuerdos bilaterales y subregionales en el hemisferio occidental. El Congreso aprobóen 1998 una nueva rebaja arancelaria progresiva de un 1% anual en los siguientes cincoaños, con lo cual el arancel externo de Chile se habrá reducido al 6% en el año 2003.Ésta es una medida relativamente audaz en un contexto internacional, en el cual se observaun cierto resurgimiento del proteccionismo, orientada a contribuir al incremento de losniveles de productividad y competitividad internacional. Adicionalmente, se ha profundizadola apertura del sector de telecomunicaciones, del sector financiero, de infraestructurapública y las privatizaciones, poniendo así un cierto énfasis en las áreas “no tradicionales”de la política comercial.



plemento de su política deapertura unilateral, optando poruna política activa de acuerdosregionales

28. Se aspira a poder

negociar acuerdos del tipo TLCcon la mayor parte de los socioscomerciales más importantes,con el objeto de acceder a estosmercados en condiciones igualeso mejores que sus competidoresy asegurar reglas de juego estables. Asimismo, se busca contar conmecanismos institucionales para la solución de las controversiascomerciales, ya que es fundamental, para una economía pequeña, contarcon un respaldo claro en materia de normativas internacionales.

Actualmente, el intercambio comercial de Chile se divide enpartes prácticamente equivalentes entre América latina, América delNorte, Europa y Asia, y se han suscrito acuerdos comerciales en todasesas regiones. De esta forma, es el único país de América latina queya ha negociado acuerdos comerciales con todos los países de laregión, faltando sólo en el hemisferio americano, hacerlo con los paísesdel Caribe y EE.UU. Esto último, incluso, se ha aceleradosignificativamente después de los atentados terroristas de septiembrede 2001en Nueva York y Washington. Hay también una activaparticipación en la APEC, foro que se ha revigorizado a partir de lasuperación de la crisis asiática, y que es crucial en la actual etapa deincertidumbre respecto de los avances que se podrán concretar en elmarco multilateral de la OMC. También en este marco, se han legitimado

28 Chile ha negociado dos tipos diferentes de acuerdos comerciales, por una parte los

denominados Acuerdos de Complementación Económica (ACE), firmados en el marcode la ALADI, referidos principalmente a temas arancelarios (Ecuador, Colombia,Venezuela, el actual acuerdo con el Mercosur). Por otra parte, se han negociado losTratados de Libre Comercio (TLC) que, además de la liberación arancelaria en materiade bienes, incluyen los servicios, las inversiones, así como, en algunos casos, las comprasde gobierno, las normas para la aplicación de mecanismos antidumping y otras disciplinascomerciales. También se han incluido acuerdos de cooperación laboral y ambiental.Chile ha suscrito diversos TLCscon Canadá, México y Centroamérica, y está negociandoactualmente con Corea del Sur y en el ALCA.

Actualmente, el intercambiocomercial de Chile se divide

en partes prácticamenteequivalentes entre Américalatina, América del Norte,Europa y Asia, y se han

suscrito acuerdoscomerciales en todas esas

regiones.



los acuerdos comerciales bilaterales y subregionales, y existe unamultiplicidad de negociaciones con varios de sus socios comerciales(Australia, Nueva Zelanda, Singapur, Chile, Corea, Japón, México).Con la Unión Europea se ha iniciado, finalmente, la fase técnica delas negociaciones comerciales, y, a pesar de las reticencias europeasrespecto de los ritmos y la amplitud y profundidad de las mismas,Chile aspira a lograr un tratado de libre comercio que incluya el conjuntode temas comerciales (esto es, inversión extranjera, aranceles, servicios),que constituyen los llamados “acuerdos de tercera generación”.

En esta perspectiva, la política comercial chilena busca distinguirdos ámbitos: los acuerdos comerciales en los que priman las condicionesde mercado y aquellos donde se privilegian otros aspectos (políticos,estratégicos, culturales). En el primer ámbito, se apunta a negociar ymaximizar las oportunidades con los principales socios comerciales,muchos de los cuales son las economías mas prósperas y dinámicas anivel global (Unión Europea, EE.UU., Corea, Japón y los países delALCA). En el segundo contexto, las negociaciones comerciales sonparte de un esfuerzo nacional mayor para alcanzar una integraciónplena con los países vecinos. Pero se señala que sólo a través de unaacción simultánea en ambos ámbitos se pueden desplegar laspotencialidades del desarrollo exportador de Chile.

29

29 En este contexto, se adoptan para los países, agrupaciones de países y foros multilaterales

las siguientes relaciones estratégicas: de integración con América latina; de zona de librecomercio con el Hemisferio Americano; de asociación política y económica con la UniónEuropea; de cooperación y liberación comercial con la APEC; de promoción económicacon megamercados y otros países; de fortalecimiento del sistema multilateral con laOrganización Mundial de Comercio. Así, respecto de los acuerdos que se suscriben, enlos procesos de integración y asociación política y económica se busca incorporar yprivilegiar las dimensiones institucionales, política, comercial, económica y de cooperacióny, en particular, la incorporación de los ámbitos social y cultural; en lo que se refiere a laszonas de libre comercio o de promoción económica, se propician acuerdos en el marcode las dimensiones comercial, económica e institucional; en los acuerdos de liberacióncomercial, las dimensiones son: comercial, de cooperación e institucional. La posturaactual del Ministerio de Relaciones Exteriores es que la profundización de los acuerdossuscritos se debe lograr, fundamentalmente, a través del establecimiento de esquemas deAsociación Política, Económica y Social que abarquen los ámbitos político, comercial,económico, social, de cooperación e institucional. Se señala también que, en la medidade lo posible, dichos esquemas deberían completarse con el ámbito cultural.



Es evidente que aquí hayuna doble prioridad que apa-rece como una tensión. Por unaparte, el tratado con EstadosUnidos, y por otra, la presenciaen el Mercosur. Cabe recordarque EE.UU. es el primer sociocomercial y el principal inver-sionista extranjero en Chile. Eneste sentido, algunas de las principales razones para negociar coneste país son mejorar las condiciones de ingreso de los productoschilenos en ese mercado, tener reglas claras, establecer mecanismosque permitan defender adecuadamente la posición de los chilenos,lograr mecanismos definidos para la solución de conflictos comerciales,mejorar aun más la calificación de riesgo para Chile (que es la mejorde la región) y, por ende, atraer más inversiones y generar más empleo,incrementar la productividad de las empresas chilenas, facilitando laadquisición de tecnologías más modernas y a menores precios,incentivar y apoyar una mayor participación de Chile en la llamada“nueva economía”, considerando que EE.UU. está a la vanguardia deesta nueva forma de hacer negocios. En el ámbito internacional, seprevé que las negociaciones bilaterales con EE.UU. servirán tambiéncomo un catalizador que dará vigor al proceso de liberalizaciónhemisférica, tanto a escala bilateral como en el marco del ALCA.

Ahora bien, las autoridades chilenas reconocen que el anunciodel inicio de las negociaciones comerciales con EE.UU. y también conla Unión Europea no ha dejado indiferentes a los socios del Mercosur.Pero Chile ha argumentado que, contrariamente a lo que ocurría amediados de los años noventa, el objetivo de esta negociación no es laincorporación al NAFTA, sino un TLC bilateral, tal como se ha negociadoya con Centroamérica, México y Canadá

30. Pero, más allá de las ventajas

En el ámbito internacional,se prevé que las

negociaciones bilateralescon EE.UU. servirán también

como un catalizador quedará vigor al proceso de

liberalización hemisférica,tanto a escala bilateral

como en el marco del ALCA.

30 Dirección General de Relaciones Exteriores, Ministerio de Relaciones Exteriores (2001),

op. cit.



económicas inmediatas y sin ignorar los problemas que las negociacionesdirectas con EE.UU. ocasionan a sus socios del Mercosur, un importanteargumento político es que la presencia de Chile en la subregión deAmérica del Norte puede ayudar a evitar que el polo mejicano caigatotalmente bajo la dependencia económica de EE.UU. y, por lo tanto,mantener vigentes los lazos autónomos de México con América latina yel Mercosur y, más aún, la opción de la integración latinoamericana.

Respecto del Mercosur, la opción es ir a una integración plenaen una gran variedad de campos (político, macroeconómico, comercial,cultural, social y laboral, energético, entre otros), lo cual sólo es posibleentre países vecinos que comparten, en medida importante, un enfoquepolítico frente a la democracia, el desarrollo y la globalización. Es eneste sentido que se señala que aquí la cuestión principal no es el librecomercio ni la unión aduanera, sino una integración de fondo y dehorizonte amplio, y que, por lo tanto, no cabe desgastarse en un debateacerca de si se debe priorizar un área geográfica o un socio comercialpor sobre otro. Así, Chile se plantea un plan de trabajo que incluye unamplio abanico de negociaciones bilaterales, subregionales yhemisféricas con el conjunto de los socios significativos para el país.

Lo cierto es que, desde que fue firmado el Tratado de Asunciónque dio origen al Mercosur, los gobiernos chilenos han buscado queel país participe en este acuerdo. Pero las disparidades existentes entrelos países miembro y Chile han impedido la plena integración. Lostemas principales de controversia tienen que ver, por un lado, con lacuestión arancelaria, dado que la estructura diferenciada del aranceldel Mercosur y su promedio cercano al 15% contrastan con el arancelparejo y cercano al 6% de Chile (a este último no le conviene elevarlos aranceles, debido a la estructura de su economía exportadora, y elMercosur no está en condiciones de bajarlos rápidamente). Por otrolado, para Chile es más fácil y eficaz negociar directamente con tercerosque hacerlo integrado al Mercosur, y esto es incompatible con lasnormas del bloque, que obliga a sus miembros a negociacionesconjuntas. Además de estos dos aspectos, especialmente sensibles enel último tiempo, se mencionan como dificultades adicionales: lainconveniencia para Chile de modificar su política de protección a la



agricultura tradicional, con lo que los otros países no desgravarían losproductos industriales; las diferencias de institucionalidad económica;la dificultad de coordinación de políticas macroeconómicas; la ausenciade un mecanismo institucional de solución de controversias más alláde la diplomacia presidencial; los diversos enfoques de negociaciónentre Chile y los otros países, con tradiciones más de libre comercioen el caso chileno y más proteccionistas en el caso de los miembros deMERCOSUR; y otras diferencias importantes en temas tales comoservicios, inversiones, propiedad intelectual, antidumping, etc.

Para las autoridades actuales del gobierno de Chile, la verdaderaintegración se da entre países vecinos que, además de los intereseseconómicos, comparten fronteras, valores y proyectos. Esta sería larazón del deseo de Chile de profundizar su inserción en el Mercosur,para lo cual, en el corto plazo, ha buscado asegurar una participaciónplena en las reuniones de Presidentes y la plena participación del paísen el mecanismo de coordinación de políticas macroeconómicas y enotras instancias del bloque. También se procura adoptar un mecanismode seguimiento de la situación, proyectos y perspectivas del Mercosur;analizar la posibilidad de asumir los compromisos que los cuatromiembros han adoptado o vayan adoptando en el futuro, de modo dellevar adelante las vinculaciones “como si Chile fuera miembro” con laexcepción de los aspectos referidos al arancel externo común y a lasnegociaciones económicas con terceros; mantener en estudio laposibilidad de adherir al Mercosur sobre la base de que tal adhesiónno quede condicionada a la aceptación de los compromisos sobrearancel y negociaciones con terceros ya mencionados y que aquélsupere su estado actual de “unión aduanera imperfecta”; y considerarla posibilidad de proponer la profundización del acuerdo actual conel objeto de convertirlo en un acuerdo de asociación política, económicay social con instituciones estrictamente intergubernamentales. Estosplanteamientos fueron sintetizados por el Presidente Ricardo Lagos ensu discurso ante el Parlamento argentino, señalando que si el Mercosurse limitaba a un horizonte de unión aduanera, pasarían muchos añoshasta que Chile pudiera encontrarse con los otros socios, una vez quela cuestión de aranceles se hubiera resuelto naturalmente. Pero que,



por el contrario, estaría dispuesto desde ahora mismo a avanzar haciauna verdadera integración económica, política, social y cultural.

Es evidente que no todos, en la sociedad chilena, comparten estepunto de vista, y que en el interior mismo de los gobiernos de laConcertación hay posiciones discrepantes, como hemos señalado, queprivilegian la relación con los Estados Unidos y un Tratado de LibreComercio con éste y el desarrollo del ALCA, considerándolos incompatiblescon el ingreso al Mercosur. La política del gobierno de Chile de integrarseplenamente al Mercosur presupone que esta incorporación permitirá alpaís unir fuerzas con socios comerciales con los cuales se tienen afinidadessignificativas, lo cual potenciaría la capacidad negociadora con tercerosmercados y en los foros internacionales. Hay sectores en el país quepostulan que esta premisa podría ser cierta en materia política, deseguridad y otras áreas, pero que, de acuerdo a la experiencia de losnegociadores económicos, no es aplicable a las negociacionescomerciales y que, en materia económica, la integración plena alMercosur podría llegar a ser un desastre.

El punto crucial es que las divergencias entre Chile y los otrospaíses del Mercosur no son tanto un problema ideológico, sino deestructuras productivas y orientaciones de desarrollo profundamentedistintas, que no se modificarán en el corto plazo: como hemosindicado, Chile ha basado su crecimiento en el aumento de lasexportaciones, mientras que en Argentina y Brasil el mercado internoes fundamental y las exportaciones son relativamente marginales.Asimismo, las divergencias internas en Chile respecto de las estrategiasde negociar con EE.UU. y participar en el ALCA en oposición a la queprivilegia el Cono Sur, reflejan también intereses y proyectos de inserciónen la economía mundial que, aunque también relacionadas conposiciones ideológicas clásicas, no son reducibles a ellas.

Y ello nos lleva a la segunda dimensión de la inserción del paísen el mundo globalizado, más allá de la problemática puramenteeconómica. La cuestión de fondo está ligada a la naturaleza de laglobalización. Lo más probable es que la inserción de los países en ellano se haga en forma aislada –lo que sólo podría lograr una gran potencia,sino a través de la conformación de grandes bloques, no sólo económicos



sino, sobre todo, político cultu-rales. Si es así, nuestra primerahipótesis es que América latinadebiera ser uno de ellos, lo quesignifica ir mucho más allá deacuerdos de libre comercio, parapensar en una lógica de integra-ción en todos los planos y aspirara ser uno de los modelos oespacios de modernidad del mundo que se está formando.

31

A su vez, la integración, es decir, la conformación de un espacioeconómico, pero sobre todo político cultural, en el mundo globalizado,no puede hacerse de la noche a la mañana y en forma mecánica yautomática. Se trata de un proceso gradual, que necesariamenteoperará por parcialidades. Si se quiere que América latina constituyaun gran bloque en el proceso de globalización, es decir, que signifiqueun espacio de desarrollo económico común, pero también de desarrollocientífico-tecnológico y de industrias culturales, de ciudadanía ysociedad civil fuerte, participativa y diversificada, de interculturalidad,de una institucionalidad laboral y medio-ambiental compartida, etc.,entonces hay que ir pensando en subespacios en los que cada uno deestos aspectos vaya realizándose parcialmente y estableciendo lazoscon otros subespacios. Nuestra segunda hipótesis, entonces, postulaque la conformación de un gran bloque económico-político-culturallatinoamericano se irá construyendo en torno a tres grandes ejes, másallá de las crisis que hoy puedan apreciarse. Uno es el eje mejicano-centroamericano. El otro es el configurado por los países andinos, queenfrenta la situación más problemática hoy en día. Y el tercero es elconstituido por los países del Mercosur, donde Brasil juega una posiciónpreponderante. No tiene sentido de futuro pensar al Mercosur fuerade esta perspectiva.

Nuestra tercera hipótesisafirma que Chile no tiene

más alternativa que formarparte, junto con la

Argentina, del conjunto depaíses cuyo polo es Brasil, y

esto, hoy por hoy, es elMercosur.

31 Ver Garretón, M.A., coord.. (1999). América latina, un espacio cultural en el mundo

globalizado. Convenio Andrés Bello, Bogotá. Para lo que sigue, véase la argumentaciónde Di Filippo, A. (2001),.op. cit.



Por eso, la cuestión de la participación chilena en el Mercosurtampoco puede reducirse a las ventajas económicas de corto o medianoplazo, ni a la comparación en este plano con otras alternativas. Nuestratercera hipótesis afirma que Chile no tiene más alternativa que formarparte, junto con la Argentina, del conjunto de países cuyo polo esBrasil, y esto, hoy por hoy, es el Mercosur. Su rol no será jamás el deliderazgo, como pretenden ingenuamente algunos, pero sí puede sercrucial como bisagra entre estos tres ejes: acercar México a Américadel Sur, hacer de interlocutor con la recomposición política de los paísesandinos a los cuales ha estado históricamente ligado y jugar, juntocon la Argentina y los otros países, el rol necesario de contraparte queimpida el aislacionismo brasileño.

Y aquí cabe una referencia al impacto que tuvo para Chile la crisisargentina de fines de 2001 y principios de 2002. A diferencia de lo quesuele decirse, la crisis argentina nos afecta profundamente, quizás menosen el corto que en el mediano plazo. Es cierto que sufren las inversionesde los empresarios chilenos en la Argentina, que la devaluación impactarásobre las exportaciones, pero la idea general es que el país estáresguardado tanto frente a la naturaleza de esa crisis como a los efectosde la misma. Incluso hay quienes señalan que esto demostraría lo bienfundado de no estar plenamente integrado al Mercosur.

Mas allá de los argumentos económicos, en términos de lo yaseñalado, lo que está en juego es que América latina, el Mercosur ysobre todo Chile, necesitan un vecino fuerte como Argentina, consolidadopolíticamente en su democracia, desplegando su enorme riquezaeconómica y la fortaleza de su sociedad civil para los años y décadasque vienen en los procesos de globalización. Hay que entenderlo así.

Chile no puede jugar en forma aislada el rol posible en laconstitución de un espacio latinoamericano, sino que para ello necesitaconstituir un subeje menor, pero de gran importancia cualitativa, conArgentina. Dicho de otra manera, los destinos de Chile y Argentina en elmundo globalizado y en la inserción de América latina en ese mundo,están indisolublemente ligados. Todo retroceso económico, social o políticode uno afecta al otro. Lo aísla y hace su propio proyecto más incierto.

Por eso afecta la crisis argentina, no solamente porque algunos



empresarios pierdan o porqueChile no pueda vender susproductos. Esto es importante,pero secundario al lado del granproblema de la pérdida o caídade un socio en el único proyectode viabilidad hacia el futuro. Porello, por limitado que sea, todolo que desde el gobierno, elmundo empresarial y las fuerzaspolíticas chilenas pueda hacersepara ayudar a la Argentina a salir de su crisis y no dejarla entregadaa la corrupción, a las fuerzas especulativas, a los poderes fácticos y alas instituciones internacionales, es no sólo un deber ético sino laestrategia de mayor conveniencia para el país. En esto cabe una granresponsabilidad a los medios de comunicación y al mundo intelectual,para sacar a la opinión pública chilena de su indiferencia, como siesto fuera un problema ajeno al país.

En síntesis, pensar la sociedad chilena frente a la globalizaciónes pensarla no sólo como economía o mercado, sino en su inserciónen América latina. Desde este punto de vista, su presencia en elMercosur parece indispensable. Las estrategias destinadas a ligar laeconomía chilena a otras áreas pueden ser hoy importantes, pero nodebieran nunca desarrollarse al precio de dañar o hacer imposible alargo plazo el objetivo principal de constituir un bloque latinoamericanoen el mundo globalizado.

5. CONCLUSIONES

E l interrogante acerca de la posibilidad, para los distintos países,de inserción en un mundo globalizado que implique un proyectopropio y una alternativa de construcción de un bloque

geocultural, con un modelo adaptado y plural de modernidad, es la

Las estrategias destinadas aligar la economía chilena aotras áreas pueden ser hoy

importantes, pero nodebieran nunca

desarrollarse al precio dedañar o hacer imposible a

largo plazo el objetivoprincipal de constituir un

bloque latinoamericano enel mundo globalizado.



gran cuestión de hoy. Hemos intentado mostrar, en este trabajo, cómose plantea esta problemática para el caso chileno. Así, hemos indicadoque Chile se constituyó como sociedad histórica y como comunidadpolítica, en el siglo que terminó, en torno a lo que podríamos llamar lamatriz o proyecto estatal democrático, nacional popular y políticopartidario, en ciernes desde los años veinte y, más propiamente,desplegado desde los treinta, y que conoció diversas etapas, conpredominio de diferentes versiones y expresiones, hasta los setenta.

Una de las principales características de esta sociedad era queeconomía, cultura y organización social estaban de algún modofundidas en la política. Ésta constituía el sello principal de las identidadescolectivas, y desde ella surgían las principales orientaciones de lassubjetividades individuales y grupales. La política y, a diferencia deotras sociedades latinoamericanas, la política partidaria, era el principalcemento de la sociedad. Ella permitía el acceso a los bienes y serviciosque directa o indirectamente ofrecía el Estado, tales como la salud, laeducación, el empleo, los créditos, etc. Pero también, especialmentedesde los sesenta, ella era la principal fuente de sentido para losproyectos individuales y colectivos. Esta forma de estructuración delpaís no estuvo exenta de problemas, como la dependencia einestabilidad de la economía, las exclusiones estructurales decampesinos y pobres urbanos hasta los sesenta, la polarización de lavida política y la debilidad de las organizaciones de la sociedad civily de sus manifestaciones culturales.

Este tipo de sociedad, de modernidad latinoamericana y chilena,es la que se desestructura y transforma y, de algún modo, deja deexistir como tal. Ello por efecto tanto de los procesos más genéricos deglobalización, como de la implantación de un contraproyecto cuyoobjetivo era, precisamente, la destrucción del proyecto nacional populary su reemplazo por otro tipo de matriz, que fue lo que intentó ladictadura militar desde 1973. El enemigo contra el cual este régimenapuntó toda su fuerza y violencia era justamente el mundo nacionalpopular en cualquiera de sus expresiones políticas, culturales o sociales,y su institucionalidad democrática.

En una primera dimensión, propiamente política, el proyecto



autoritario neoliberal mantiene la idea de Nación y de sociedad, soloque esta Nación está formada tanto por amigos como por enemigos.Ésta es una visión de país o de sociedad que no puede ser sino represiva,en la medida que apunta a enemigos internos que hay que eliminar.Pero junto con esta dimensión esencialmente militar y autoritaria, surgeotra desde la economía, que penetra la sociedad, la cultura y la política,y que va en el sentido inverso a la idea de comunidad nacional: lasociedad como un espacio puramente económico, un mercado al quese accede según los recursos, siendo la población simplemente unagregado de individuos consumidores. La sociedad, así, no existe, elpaís es una ficción. Ésta fue la doble ecuación que se intentó imponercontra la matriz nacional, popular y democrática: Estado y política (igual)represión / sociedad (igual) mercado.

Este proyecto fue un rotundo fracaso en cuanto a implantar unanueva matriz coherente y estable en reemplazo de la anterior. Pero, porun lado, logró desmantelar la matriz nacional-popular y dejó al país sinun cemento, sin un principio de vertebración y unidad. Por otro, en ladimensión simbólica y ética, la doble vertiente –militar y neoliberal–impusoel principio de la impunidad, del “quien puede lo más puede lo menos”.De ahí el enorme valor moral que tuvo la detención de Pinochet en Londresy su desafuero y declaración de reo en Chile, al mostrar que la impunidaddebe tener sus límites si una sociedad quiere existir como tal. Asimismo,desde la economía se impuso la idea de que todo es competencia, deque todo se rige por el mercado y que la vida consiste en ganar comosea, a costa de los otros. La generalización de estos criterios éticosperversos, presentes hoy en la publicidad, los llamados al éxito, los mediosde comunicación, los comportamientos a nivel macro y micro de lasociedad, unida al primer fenómeno de desmantelamiento ydesarticulación, han tenido como consecuencia más grave no sólo ladestrucción de una determinada forma de convivencia e institucionalidadsino la deslegitimación de la idea misma de un proyecto nacional, dereconstrucción de una comunidad o sociedad a partir de ciertos principiosen torno a los cuales se organiza la sociedad, sus debates, luchas y conflictos.

El proceso de democratización política, que se inicia con laderrota de la dictadura en el plebiscito de 1988 y se consolida con la



inauguración del primer gobier-no democrático en 1990, re-cuperó para el país la vigenciade las libertades públicas y lalibre elección de los gober-nantes, pero en un contexto defuertes herencias institucionalesy ético-simbólicas de la dicta-dura, así como de presencia depoderes fácticos militares yciviles que limitan la expresiónde la voluntad popular. Pese aello, el país ha mantenido unaestabilidad y crecimiento económicos y ha logrado corregir algunasde las perversiones del modelo socioeconómico heredado, sobre todola disminución de la pobreza. Aunque sin poder reducir lasdesigualdades.

En los últimos años asistimos a procesos contradictorios, tanto deerosión de lo que quedaba de los componentes del proyecto nacional,popular y democrático (como, por ejemplo, la desaparición sociológicade la clase media y su reemplazo por un agregado de estratos osegmentos, o el reemplazo de los movimientos sociales por opiniónpública, poderes fácticos o grupos de presión corporativa), como derecomposición de los jirones que mantienen viva aún la idea decomunidad nacional, como es por ejemplo la recuperación democrática,si bien con una institucionalidad que le quita relevancia y calidad ypuede transformarla, a la larga, en una mera formalidad. Algunoscelebran este cambio como modernización y mayor libertad de losindividuos, sin reparar en que hay también una “desmodernización” delo que ha sido la modernidad chilena y de su liso y llano reemplazo porla ley del más fuerte o del más oportunista.

El gran problema es, entonces, cómo se reconstituye la idea deuna sociedad o comunidad política, frente tanto a las transformacionesestructurales y culturales que provienen de los fenómenos deglobalización, como a las herencias del proyecto militar y neoliberal,

El gran problema es, cómose reconstituye la idea de

una sociedad o comunidadpolítica, frente tanto a las

transformacionesestructurales y culturales

que provienen de losfenómenos de

globalización, como a lasherencias del proyecto

militar y neoliberal, lo queel regreso a una

democracia incompleta noha resuelto aún.



lo que el regreso a una democracia incompleta no ha resuelto aún. Enun plano político, hay cuatro cuestiones que deben ser enfrentadaspara resolver el problema central de Chile al entrar en el siglo XXI, lareconstrucción de una comunidad de país o, en términos clásicos, deuna polis o sociedad política: la reconciliación histórico-moral, laigualdad socioeconómica, el papel del Estado y la política y la inserciónen el espacio latinoamericano para responder a la globalización.

La cuestión de la reconciliación nacional se refiere a la reconstrucciónde la unidad elemental y básica de una sociedad, cuyos desgarros laconvirtieron en una suma de enemigos o de individuos y grupos que no sereconocen efectivamente como parte de un mismo país. No es posiblereconstruir esta unidad mínima, cuestión no del pasado sino del futuro, sinel término de la impunidad y de la ley del más fuerte, sea éste individuo opoder fáctico. Por eso, la cuestión de la justicia, castigo y reparación porlos crímenes y las violaciones de derechos humanos cometidos por ladictadura militar con el apoyo de civiles, es decir, el acto institucional porel que se reconozca que ciertas cosas nunca debieron pasar y no volverána ocurrir, es una condición sine qua non para que el país pueda tenerfuturo como tal. Y en este plano de reconciliación histórica, cabe tambiénubicar la cuestión mapuche y su integración como pueblo autónomo enun Estado multinacional.

La segunda cuestión que hay que enfrentar, si se quierereconstruir una comunidad nacional, es la igualdad socioeconómica,por un lado, y la diversidad sociocultural, por otro. No hay queconfundir el concepto de igualdad con el de equidad, que, sin negarsu propia validez y legitimidad, ha sido utilizado últimamente unpoco como sustituto ideológico de aquél. Mientras que este segundoconcepto se refiere a una igualdad de oportunidades individuales,cuando hablamos de igualdad nos referimos a la mínima distanciarazonable, ética y posible entre categorías sociales: se trata de quela distancia entre ricos y pobres, entre débiles y poderosos, noimplique la existencia de más de un país en un mismo espacioterritorial, como ocurre hoy. Sin igualdad socioeconómica mínima,aunque con máxima diversidad cultural, no hay comunidad nacional.Esto significa que, así como la política económica requiere de



indicadores medibles de creci-miento y de equilibrios macro-económicos, la política socialexige también metas de igual-dad socioeconómica mediblesaño a año. Dicho de otramanera, la cuestión de laigualdad socioeconómica y dela diversidad cultural son la piedra angular de toda política socialcuyo fin sea la producción no de bienes sino de sociedad y relacionessociales. Pero la igualdad supone redistribución, la que no puedehacerse por métodos coercitivos o revolucionarios, sino a través demayorías políticas y de una relegitimación y transformación profundadel Estado y de la política, lo que nos lleva a la tercera cuestión.

El Estado no podrá dejar de ser el principal agente de unidad,regulación, protección, integración y redistribución. Eso significa abandonarla monserga del antiestatismo o de la reforma del Estado en términos de supuro tamaño, eficiencia o competitividad. Estas cuestiones, sin dudaimportantes, son enteramente secundarias al lado de la cuestión central,que es devolverle al Estado su rol dirigente, lo que implica que en muchasdimensiones habrá que aumentar sus recursos y tamaño. Por supuesto queel Estado deberá ser controlado por los sistemas de representación y departidos, así como por la participación ciudadana. Pero no se trata delpuro aparato. Los temas de la unidad nacional, la igualdad social y ladiversidad cultural, la restitución del papel dirigente del Estado, señalan lainversión de la tesis clásica de Aníbal Pinto. Recordemos que él sosteníaque en Chile se daba una atrofiada economía y muy débil desarrolloeconómico junto con un alto nivel de desarrollo sociopolítico institucional.Hemos señalado en este trabajo que la situación se presenta hoy al revés:una economía dinámica, que se quiere moderna y competitiva, perodesamarrada y demasiado independiente de la sociedad, y un pobrísimosistema político institucional, partiendo de una Constitución impuesta y llenade enclaves no democráticos, pero que abarca también la descentralización,las dimensiones laboral, medioambiental, cultural, de educación superior ycomunicaciones, por citar algunos ejemplos. En el plano político institucional,

la cuestión de la igualdadsocioeconómica y de la

diversidad cultural son lapiedra angular de toda

política social cuyo fin seala producción no de bienes

sino de sociedad yrelaciones sociales.



en el doble sentido normativo y organizacional, se requiere una profundatransformación democrática y modernizadora, no sólo en términostecnocráticos, sino en el de una verdadera modernidad que permita laconstitución de sujetos y actores en cada ámbito.

Lo cierto es que detrás de estas cuestiones está el gran tema dela relegitimación y mejoramiento de la calidad de la política. Hacia elpasado, tiene que ver con la eliminación de los enclaves autoritarios yla reforma de la Constitución. Hacia el futuro, exige que la sociedadinvierta en política: inscripción automática y voto obligatorio,financiamiento de partidos y campañas y control de gastos, eleccionesprimarias, por citar algunos ejemplos. Revalorizar y relegitimar lapolítica es una condición sine qua non para que el país deje de ser unagregado pretencioso de poderes fácticos e individuos, que no sereconoce en un pasado y que, por lo tanto, no tiene futuro comocomunidad en un mundo globalizado.

La última cuestión se refiere a que no hay proyecto de país si noes en el marco de construcción de un espacio conformado por diferentespaíses que se proyectan en conjunto al mundo globalizado. Ésta es lavocación de América latina y en esta construcción el eje Mercosurjuega un papel fundamental. Más allá de los cálculos económicosinmediatos, de las conveniencias de otras alianzas y negociacionescon otros bloques, no hay destino para Chile si no construye su proyectode país en este contexto. Y su aporte propio será lo que ha sido siempresu única ventaja comparativa histórica: una institucionalidad políticodemocrática que aún le queda por construir.

1. Describa brevemente a qué se refiere el texto cuando seseñala que la matriz sociopolítica dominante en el siglo XX en Chile esde naturaleza estatal democrática, nacional popular y político-partidaria.

2. ¿Cuál es el balance de la transición política chilena en ladécada del noventa?

3. ¿En qué sentido se dice que la transición política chilena esuna “transición incompleta”?

4. ¿A qué se hace referencia cuando se dice que un desafíopolítico y un desafío histórico-moral son prerrequisitos para unarenovación en Chile?

5. ¿Cuáles son las principales insuficiencias del modelo decrecimiento y desarrollo de Chile de cara al futuro?

6. ¿Cuáles son los dilemas de Chile en su relación con elMercosur?

AUTOEVALUACIÓN


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