rama ejecutiva del poder pÚblico colombiano

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RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO COLOMBIANO:

¿OMNIPOTENTE Y OMNIPRESENTE?*

Diana Durán Smela*

SUMARIO

El Presidente colombiano y el Gobierno en general siempre han sido catalogados en

nuestro país de sumamente poderosos. En el imaginario colectivo se cree que el

Presidente puede sacar a los presos de la cárcel y que al mismo tiempo es quien hace las

leyes y toma todas las medidas que afectan al Estado y a sus ciudadanos. El estilo de

gobierno del presidente Uribe (primer y segundo períodos) ha reforzado esa imagen1, ya

que el ciudadano común piensa que si el Presidente le dice que le va a mejorar la

situación económica o personal, así va a ser, puesto que es quien controla el poder

estatal. Pero en realidad, aunque el Presidente y el Gobierno son en verdad muy

influyentes, para que el Estado funcione en todas sus facetas, necesita la intervención y

la colaboración de las otras ramas del poder público.

Para entender ese gran y tangible poder del Gobierno, es necesario comprender las

opciones históricas que asumió Colombia como nación al momento de determinar su

forma de Estado y su tipo de gobierno. Nuestro país tiene una forma de Estado

centralista y unitario y un sistema de gobierno presidencialista. Estas dos características

determinan grandemente el quehacer y el papel que desempeña el Gobierno dentro del

Estado colombiano, el cual equivale a la rama ejecutiva del poder público.

Estos modelos de organización definen el funcionamiento del Estado y le otorgan los

atributos que tiene. Implican básicamente definir cómo se estructura el poder público de

cada Estado respecto a sus diversos elementos: territorio, población, autoridades

legítimamente constituidas2, reconocimiento internacional, etcétera. Se puede afirmar,

de manera general, que la aplicación de determinadas opciones de organización estatal

surge como respuesta a la necesidad de cada Estado, individualmente considerado, de

* Texto en proceso de revisión con miras a publicarse. Teniendo en cuenta que este es un trabajo con

dichas condiciones solicitamos no usarlo en sus investigaciones ni citarlo en sus trabajos.

* Profesora de Constitución y Democracia de la Universidad de los Andes. Correo:

[email protected] 24

En especial los consejos comunales, en los que promete cosas y trata de darles solución a los distintos

problemas, independientemente de otros organismos incluso del Gobierno. 2 NARANJO MESA, VLADIMIRO, Teoría constitucional e instituciones políticas, 10ª ed., Bogotá, Temis,

2006, págs. 98 y ss.


lograr una prestación adecuada y eficaz los servicios públicos que están bajo su tutela.

Servicios, que en el caso colombiano, se deben prestar teniendo en cuenta los principios

que se encuentran hoy enunciados en la Constitución Política de 1991, esto es, ser un

Estado social y democrático de Derecho. Aunque veremos muy brevemente que no

siempre fue así.

La función principal de la rama ejecutiva es, entonces, administrar el Estado por medio

de la ejecución de las leyes. Así pues, es la rama que reglamenta, pone en práctica y

adopta las normas emitidas por el Congreso de la República. Pero para administrar

realmente el Estado, la rama ejecutiva necesita realizar un sinnúmero de actividades que

implican la ejecución de gran cantidad de tareas, que van desde conservar el orden

público hasta nombrar numerosos funcionarios. Lo cual se logra gracias a que la

institución del presidente dentro del sistema presidencialista concentra las funciones de

jefe de estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa.

Antes de la Constitución del 1991 existieron numerosas Constituciones en las que se

plasmaron distintos intentos de organización social, que se concretan hoy en la

Constitución actual, la cual, no debemos olvidar, es también susceptible de cambios

basados en la voluntad popular.

Después de la Independencia y durante el período conocido como de la “Patria Boba”

existieron varias Constituciones en los diferentes territorios de lo que hoy es Colombia.

Algunos querían que nuestro país fuera3 un Estado federal (como los Estados Unidos) y

otros (como Pasto) querían seguir siendo colonia española. En la última guerra civil,

entre las distintas facciones y territorios, ganaron quienes querían establecer un orden

social autoritario y centralista, principios que tuvo entonces la Constitución Nacional de

1886, que con varias reformas (1910, 1936, 1945, 1968, 1986) estuvo vigente por más

de cien años.

Para tener un panorama de las funciones de la rama ejecutiva hoy en Colombia, objetivo

del presente escrito, empezaremos por describir brevemente en qué consiste un sistema

3 También fue motivo de conflicto definir si Colombia sería un Estado laico o confesional y determinar un

modelo económico liberal o intervencionista.


de gobierno presidencial y luego veremos qué significa una forma de Estado centralista

con las adaptaciones a las necesidades actuales de autonomía local, como la

desconcentración y la descentralización. Después nos centraremos en las funciones

específicas del Presidente como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad

administrativa, con un acápite especial para tratar las funciones del Gobierno en caso de

estados de excepción. Posteriormente miraremos en concreto cómo está conformada la

rama ejecutiva en los órdenes nacional, departamental y local. Por último,

presentaremos una breve conclusión en la cual miraremos críticamente la rama

ejecutiva, y nos preguntaremos sobre la realidad de su poder y también, por qué no,

sobre la conveniencia frente a un cambio de sistema de gobierno, propuesta recurrente

hecha hace algún tiempo desde la bancada del Gobierno en el Congreso.

I. PRESIDENCIALISMO

Los sistemas de gobierno dependen en gran medida del contexto histórico y de la

realidad de cada país. Por ejemplo, si un país ha sido o fue una monarquía, lo más

seguro es que adopte un sistema parlamentario, que por sus características permite tener

un ejecutivo dual (jefe de Estado y jefe de gobierno). Si, por el contrario, se trata de un

país que se independizó después de los Estados Unidos, es probable que haya seguido

con un sistema de gobierno presidencialista (ejecutivo fuerte y único). Pueden así

mismo existir combinaciones entre los sistemas de gobierno (cómo se estructura el

poder) y las formas de Estado (cómo se organizan y se interrelacionan entre sí los

organismos territoriales). Es decir, puede haber países presidencialistas y federales,

como los Estados Unidos y Venezuela, o presidencialistas y centrales, como Colombia.

Describiremos en primera medida el sistema parlamentario. Este sistema de gobierno le

da preponderancia al órgano legislativo. El Parlamento es, dentro de ese sistema, el

órgano de elección popular por excelencia, y es donde se encuentra representada la

voluntad del pueblo. Por ende, es la institución legitimada para, además de hacer las

leyes, designar a la persona que administra internamente el Estado, es decir, el primer

ministro. De esta manera la rama ejecutiva es dual, pues está dividida en dos

instituciones que se encuentran en cabeza de dos personas diferentes. Existe la figura

del jefe de Estado (que maneja las relaciones exteriores), no elegida popularmente, y la


figura del jefe de gobierno (primer ministro), nombrado con base en las mayorías

obtenidas en el Parlamento por los partidos en contienda en las elecciones.

Dentro de este sistema, el primer ministro es responsable políticamente ante el

Parlamento. Lo cual significa que el órgano colectivo de elección popular puede

remover de su cargo al primer ministro o a su gabinete; pero, por su parte, el Gobierno

también puede disolver el Parlamento. Como se ve, son poderes que se pueden

neutralizar mutuamente, dejándoles a los electores la decisión definitiva, ya que en una

u otra circunstancia, de manera directa (disolución del Parlamento) o indirecta (nueva

integración del Gobierno de parte del Parlamento), es el pueblo el que entra a mediar,

convirtiéndolo en un sistema más flexible.

El parlamentario ha sido adoptado como sistema de gobierno en muchos países,

Hoy en día este sistema rige en todos los países de Europa Occidental, con

excepción de Suiza. Rige además en las antiguas colonias inglesas que hoy

conforman la Commonwealth, y que lo adoptaron una vez alcanzada su

independencia […] tal es el caso de Canadá, la India, Pakistán, Australia, […]

etc. En el Extremo Oriente el sistema rige en el Japón desde 1947. En América

Latina, aunque el sistema ha sido propuesto en algunos países, no se ha

implantado jamás de manera estable. La tradición latinoamericana es

acendradamente presidencialista4.

Entre tanto, el sistema presidencialista la da mayor preponderancia al órgano ejecutivo.

La rama ejecutiva está dentro de este sistema circunscrita a una sola persona con

amplios poderes, el Presidente de la República, elegido por voto popular directo. El

Presidente es, en este sistema, a la vez jefe de Estado, jefe de gobierno y, como en el

caso colombiano, suprema autoridad administrativa. Existe un gabinete con varios

ministros, pero ninguno es primer ministro, ya que la figura de jefe de gobierno está en

cabeza del Presidente de la República.

4 NARANJO MESA, op. cit., pág. 321.


Una de las diferencias principales con el sistema parlamentario es que la

responsabilidad política del Presidente es limitada respecto del Congreso. Aunque existe

una división de poderes entre las distintas ramas, ninguna tiene la capacidad de

neutralizar a la otra, sino que, aunque se controlan mutuamente, deben colaborar

armónicamente a la realización de los fines del Estado. Ni el Congreso puede revocar al

Presidente, ni éste puede disolver aquél. Cada uno es elegido para períodos fijados

constitucionalmente. El Congreso puede citar a los ministros y pedirles explicaciones

por sus actos, y aunque existe la figura de la moción de censura5 desde la Constitución

de 1991, ésta no ha sido muy empleada. En la práctica, la rama ejecutiva es más

influyente que la legislativa, por lo que se podría pensar que no hay un verdadero

equilibrio entre poderes6. Más adelante veremos por qué se dice eso al describir cómo se

ejercen ciertas funciones presidenciales.

Colombia ha sido un sistema presidencial desde la Constitución de Cúcuta de 1821, por

decisión de Simón Bolívar. Esta figura presidencial ha tenido más o menos poder,

dependiendo de la Constitución vigente. Durante la Constitución de 1886 el Presidente

era más poderoso que en la actual, aunque la figura siempre ha respondido a la idea de

ser “un monarca elegible y temporal”7.

También existe el sistema semipresidencialista o semiparlamentario, vigente hoy en

Francia y que se diferencia de los anteriores en que, aunque se trata de un sistema

parlamentario con ejecutivo dual y primer ministro nombrado por el Parlamento

(Asamblea Nacional), el jefe de Estado, allá llamado presidente, es también elegido por

sufragio universal directo, lo que no ocurre en los sistemas parlamentarios puros, con lo

cual se les da legitimidad popular a las dos instituciones.

5 Const. Pol., art. 135: “Son facultades de cada cámara: […] 9. Proponer moción de censura respecto de

los ministros por asuntos relacionados con funciones propias del cargo. La moción de censura, si hubiere

lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva

cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, en

congreso pleno, con audiencia de los ministros respectivos. Su aprobación requerirá la mayoría absoluta

de los integrantes de cada cámara [desde 2007 requiere únicamente la mayoría en una sola cámara]. Una

vez aprobada, el ministro quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra

sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos”. 6 NARANJO MESA, op. cit., pág. 322.

7 Ibid., pág. 323.


Antes de centrarnos en las funciones del Presidente en nuestro país, miremos la forma

de Estado central, también vigente en Colombia, ya que nos permite observar cómo

refuerza al sistema de gobierno presidencialista.

II. CENTRALISMO

Es una de las posibles formas en que se estructura un Estado. Éstos se pueden organizar

principalmente en Estados federales o en Estados centrales o unitarios.

El Estado federal implica tener un ejercicio fraccionado del poder mediante los

diferentes órganos territoriales dentro de un mismo país. Así pues, cada entidad

territorial tiene mayor autonomía tanto jurídica, administrativa y presupuestal, que la

que tienen las regiones en los Estados centrales. Equivale casi a tener territorios

autónomos frente a ciertas decisiones8, pero unidos en un mismo país. El territorio

estatal equivale entonces a la adición de varios territorios que, juntos, conforman una

unidad; y a pesar de esta mayor autonomía, la soberanía sigue siendo única, ya que el

máximo poder es ejercido por el Estado federal, el cual tiene representación

internacional. Tiene también una única Constitución o norma de normas. Como lo dice

el profesor RODRÍGUEZ, citando a GEORGES BURDEAU: “El Estado federal es una

asociación de estados sometidos en parte a un poder único, y que, en parte, conservan su

independencia”9.

Nuestro país es, en cambio, unitario y centralista, aunque también descentralizado. El

poder está, sin embargo, principalmente concentrado en un único centro de estímulo, y

de ahí se desprende toda la actividad estatal. Ya veremos que esta característica se ha

ido matizando con el tiempo y la evolución de la sociedad colombiana, porque las

necesidades de funcionamiento local exigen un grado cada vez mayor de autonomía

administrativa y financiera.

Se ha dicho que un Estado unitario es

8 Este modelo le permite, por ejemplo, al estado de Texas, en los Estados Unidos, tener la pena de muerte,

mientras que en el estado de California no está permitido. 9 RODRÍGUEZ, LIBARDO, Estructura del poder público en Colombia, 7ª ed., Bogotá, Temis, 1999, pág. 6.


el que posee un centro de impulsión política y gubernamental. El poder público, en

la totalidad de sus atributos y funciones cuenta en él con un único titular, que es la

persona jurídica Estado. Todos los individuos colocados bajo su soberanía

obedecen a una misma autoridad, viven bajo el mismo régimen constitucional y

están regidos por las mismas leyes10

.

En general, las autoridades centrales son muy fuertes en relación a unas autoridades

locales débiles y con poca independencia y, por tanto, escasa capacidad de

autodeterminación.

La Constitución política de 1991 define en el artículo 1° el Estado colombiano como

unitario, descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales11

. De este

artículo se pueden extraer entonces los principales elementos de la organización del

Estado colombiano. Lo cual significa, por una parte, que nuestro país es unitario, es

decir, todo depende de unas autoridades fuertes y centralizadas (en general situadas en

la capital), pero por otra parte, que la Constitución está tratando de otorgarles mayor

autonomía a los departamentos y los municipios por medio de la figura de la

descentralización y, como veremos, también de la desconcentración. Eso implica un

intento por disminuir el poder nacional y central por medio de la incorporación de esas

dos figuras, para que los distintos organismos tengan la posibilidad de resolver sus

propios asuntos, ya que “el centro”, en muchas ocasiones, se encuentra geográfica,

administrativa y culturalmente demasiado lejos.

La figura de la desconcentración implica que las funciones desempeñadas normalmente

por las entidades centrales mediante sus funcionarios se desplazan físicamente por el

territorio nacional, y así la actividad o el servicio estatal puede llegar a lugares alejados

de la capital. Estos agentes toman las decisiones en nombre de la entidad central, mas

no en nombre propio; este concepto ayuda a evitar un excesivo centralismo, que

causaría una imposibilidad material de la administración del Estado. Equivale al

traslado geográfico de la actividad estatal para hacerla más eficaz.

10

BURDEAU, GEORGES. Derecho constitucional e instituciones políticas (Ramón Falcón Tella, trad. de la

decimoctava edición francesa), Madrid, Editora Nacional Cultura y Sociedad Torregalindo, 1981, pág. 73. 11

Const. Pol., art. 1°.


Por su parte, la descentralización es la facultad que se otorga a las entidades públicas

diferentes de las nacionales para que puedan gobernarse a sí mismas. Implica mayor

independencia del “centro”. Tienen entonces personalidad jurídica12

y presupuesto

propio para poder administrarse de forma autónoma. También tienen capacidad política,

lo que significa poder escoger por medio de sufragio universal directo a sus

gobernantes13

.

Existen la descentralización territorial, que es cuando se les otorgan esas competencias

o funciones administrativas a las distintas colectividades regionales o locales

(departamentos o municipios), para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su

propia responsabilidad; y la descentralización administrativa, y por servicios, que es

cuando se les concede esas mismas prerrogativas (salvo la capacidad política) a

personas públicas diferentes de las entidades territoriales o nacionales, a causa de la

importancia de la actividad que realizan, como lo son, por ejemplo, las empresas

industriales y comerciales del Estado.

La razón por la qué se ha afirmado que el centralismo empodera al presidencialismo, es

porque al disminuir la capacidad de acción de las entidades territoriales, la mayor

autoridad se desprende entonces de las autoridades centrales o nacionales que en general

están en cabeza del Presidente y sus ministros. Mucho se ha acusado a los funcionarios

públicos capitalinos y a los bogotanos en general, de no tener ninguna conciencia de la

realidad regional y rural. El problema es que muchas de las decisiones que se toman

parten de un “deber ser” abstracto y central, que no tiene ningún asidero local,

acarreando por lo tanto falta de compromiso y muchas dificultades al momento de la

implementación de las medidas.

III. FUNCIONES

12

La personalidad jurídica es la ficción jurídica que le permite a una entidad abstracta (sociedad,

fundación, departamento) obrar en sociedad, como si se tratase de una persona natural (ser humano) y así

tener capacidad de goce y de ejercicio. 13

La elección popular de alcaldes fue posible en nuestro país únicamente a partir de 1986, y la elección

popular de gobernadores, en 1991, con la promulgación de la nueva Constitución.


La función general de la rama ejecutiva del poder público es administrar el Estado

mediante la aplicación de la ley. Es la institución estatal que por medio de sus diferentes

órganos convierte en realidad las decisiones estatales de carácter general o particular;

es, en definitiva, la que hace efectiva la ley. Lo logra emitiendo actos administrativos,

que no estudiaremos en el presente escrito. Nos basta saber que los promulga en

cumplimiento de las funciones que le otorga la Constitución Política, como jefe de

Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa. Ya veremos

posteriormente que en aplicación de la descentralización, estas funciones, sobre todo las

de jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa14

, se cumplen también en los

ámbitos departamental y municipal.

Las funciones que el Presidente desempeña como jefe de Estado son trascendentales, ya

que la importancia de éstas radica en que aquél es el símbolo de la unidad nacional.

Como jefe de Estado, el Presidente cumple la función de manejar las relaciones

internacionales. Al Presidente junto con el Gobierno, le incumbe la conducción de la

política exterior, y lo hace en conjunto con los funcionarios diplomáticos. Las

decisiones que se toman en ese campo comprometen la responsabilidad del Estado

colombiano.

Su legitimidad también se expresa por el hecho de que el Presidente es elegido

popularmente, lo que no ocurre en el sistema parlamentario. En nuestro país, el

Presidente de la República es elegido por un período de cuatro años, con la posibilidad

de ser reelegido por una sola vez. Ésta es una novedad respecto a lo estipulado

originalmente en la Constitución de 1991, que prohibía la reelección. Sin embargo,

mediante un acto legislativo15

se reformó la Constitución en ese sentido, y el Presidente

Uribe fue reelegido para el período presidencial 2006-2010. La posibilidad de la

reelección refuerza el poder presidencial; su prohibición intentaba disminuir su poder

junto con otras medidas, sobre todo en lo que hace relación a los estados de excepción,

que veremos posteriormente.

14

Const. Pol., arts. 115 y 189. 15

Cfr. el artículo, en este manual, sobre las funciones del Congreso.


Si el Presidente es escogido en la primera vuelta con la mitad más uno de los votos

presentes en la elección, se considera elegido. Si no, será necesaria una segunda vuelta

en la cual participarán los dos candidatos que hayan obtenido la mayor votación en la

contienda electoral. Entre tanto, el vicepresidente de la República es elegido

popularmente junto con el Presidente, que escogerá a todos sus ministros y jefes de

departamento administrativo, que son funcionarios de libre nombramiento y remoción16

.

En este caso, el Presidente desempeña las funciones como conductor de la

administración interna del país, junto con los funcionarios nombrados por él, y en

desarrollo de sus actividades de jefe de gobierno. Las actividades que el Gobierno debe

realizar son múltiples, a saber: debe hacer cumplir la ley; administrar los bienes y

recursos del Estado; coordinarlo políticamente mediante la aplicación de su programa

de gobierno; tener la iniciativa en la planificación de la economía, que requerirá

posteriormente la aprobación del Congreso; y muy importante, garantizar el suministro

de los servicios públicos esenciales tanto a nivel nacional, como departamental y

municipal17

. Además, como jefe de gobierno, el Presidente es el jefe supremo de las

Fuerzas Armadas y debe conservar el orden público tanto nacional como

internacionalmente y restablecerlo cuando fuere turbado18

.

Como suprema autoridad administrativa, el Presidente y su equipo, en los ámbitos

departamentales y municipales, tienen la posibilidad de realizar actos encaminados a

lograr una adecuada realización de sus fines. Es decir, utilizarán los medios y los

agentes necesarios para hacer cumplir la ley, responder por la implementación de los

servicios públicos, nombrar el personal necesario, etcétera.

Como sucede con la rama legislativa, la rama ejecutiva también tiene en ocasiones

funciones judiciales cuando aplica el derecho disciplinario, necesario para controlar el

desempeño de los funcionarios públicos.

16

Lo cual significa que pueden ser removidos del cargo por el Presidente en cualquier momento y sin

mediar indemnización alguna. No sucede lo mismo con los empleados oficiales que pertenezcan a la

carrera administrativa. 17

NARANJO MESA, op. cit., págs. 284 a 286. 18

Const. Pol., art. 189, nums. 3 y 4.


En general, las relaciones que mantiene la rama ejecutiva con las otras ramas del poder

público son adecuadas y se basan en el respeto mutuo. Se busca que la independencia

que debe existir entre éstas, que pretende evitar el abuso de poder entre una y otras, se

cumpla. Pero hay ciertas circunstancias que le permiten al ejecutivo tener más funciones

que las que originalmente le corresponden, en razón de que la administración del Estado

exige una mayor celeridad en su acción, bajo determinados hechos sobrevinientes. Lo

cual obliga a poner entre paréntesis a la división tripartita tradicional del poder público

y darle mayor preponderancia al ejecutivo.

Es importante mencionar que estas funciones no responden a una decisión de hecho del

Gobierno, sino a una posibilidad contemplada constitucionalmente. Estas funciones

extraordinarias que se conceden al ejecutivo son de carácter legislativo. Es decir, se le

da la facultad al ejecutivo de crear leyes en sentido material, y el nombre técnico de

cada una de éstas, para saber que no procede del órgano legislativo, es “decreto ley”.

La función excepcional que desempeña el ejecutivo por medio de esas facultades

excepcionales es de tal importancia que merece ser estudiada por separado.

IV. ESTADOS DE EXCEPCIÓN

Los estados de excepción contemplados constitucionalmente son el resultado de

circunstancias extremas que obligan al Estado a responder de manera rápida y

contundente a agresiones y acontecimientos que no dan espera. Los estados de

excepción son tres, a saber: guerra exterior, conmoción interior y emergencia

económica y social. En estas circunstancias, y exclusivamente para repeler el hecho que

da origen a dicho estado de excepción, puede el Presidente de la República promulgar

decretos ley.

Los estados de excepción podrán ser declarados por el Presidente con la firma de todos

sus ministros. Durante la vigencia de dichos estados no se interrumpirá el

funcionamiento de las otras ramas del poder público, y cuando termine el hecho que

ocasionó el estado de excepción, se volverá al funcionamiento normal del Estado.

Mientras dure dicho estado no se podrán suspender la protección de los derechos


humanos ni de las libertades públicas, lo mismo que las reglas del derecho internacional

humanitario19

. Además, el Gobierno deberá poner en conocimiento de la Corte

Constitucional los decretos legislativos que dicte en uso de sus facultades; si no lo

hiciere, la Corte los podrá revisar independientemente.

Es importante decir que el Presidente deberá informar al Congreso de la declaratoria del

estado de excepción20

y que éste tendrá límites temporales y materiales. En cuanto

termine el hecho que motivó el estado, se le suspenden las facultades legislativas al

Presidente, y así mismo, el contenido de los decretos ley sólo será para conjurar la

crisis. Durante la vigencia de la Constitución de 1886 se abusó de la figura en cuanto al

tiempo y al contenido de lo que el Presidente podía legislar. Por ejemplo, durante el

estado de emergencia económica y social a consecuencia de la tragedia de Armero, se

reformó el Código de Comercio, que no tenía nada que ver con el siniestro.

Describiremos cómo define taxativamente cada estado de excepción la Carta, para tener

mayor claridad del concepto.

A. GUERRA EXTERIOR

Art. 212.– El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,

podrá declarar el estado de guerra exterior. Mediante tal declaración, el

Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la

agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y

procurar el restablecimiento de la normalidad.

La declaratoria del estado de guerra exterior sólo procederá una vez el Senado

haya autorizado la declaratoria de guerra […]

B. CONMOCIÓN INTERIOR

Art. 213.– En caso de grave perturbación del orden público que atente de

manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o

19

Const. Pol., art. 214. 20

Ibid., art. 215.


la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las

atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el Presidente de la

República con la firma de todos sus ministros, podrá declarar el estado de

conmoción interior, en toda la república o en parte de ella, por término no

mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo

de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República

[…]

Es importante subrayar en esta disposición constitucional, el límite expreso de tiempo

que se da al estado de conmoción interior. En el pasado debido a las difíciles

circunstancias de orden público que se viven permanentemente en nuestro país hacían

que dichos estados se prolongaran por meses e incluso por años.

C. EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL

Art. 215.– Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los

artículos 212, 213 que perturben o amenacen [con] perturbar en forma grave e

inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan

grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los

ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días

en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año

calendario [sic] […].

También podrá el Congreso bajo su criterio, conceder facultades extraordinarias al

Presidente hasta por seis meses para expedir normas con fuerza de ley cuando “la

necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser

solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá de [sic] la mayoría

absoluta de los miembros de una y otra cámara”21

. Esto sucede porque pueden darse

circunstancias que no encajen en los casos previstos por los estados de excepción

tradicionales, pero que requieran una acción inmediata y urgente del Estado.

21

Ibid., art. 150, num. 10.


La descripción hecha sobre los estados de excepción nos demuestra cómo la rama

ejecutiva sale reforzada ante una circunstancia de difícil solución.

V. CONFORMACIÓN DE LA RAMA

La rama ejecutiva se estructura conforme a la división que se hace dentro de los

distintos niveles de organización territorial de la administración del Estado. En

desarrollo del concepto de descentralización, la distribución de competencias ejecutivas

se reproduce entonces tanto en el orden nacional, como en el departamental y el local.

Las entidades locales adquieren, gracias a la descentralización territorial, carácter de

“personas jurídicas de derecho público”; es decir, alcanzan capacidad jurídica propia

que les permite actuar por su propia cuenta, contraer obligaciones y ser titulares de

derechos. De esta manera, tienen autonomía para manejar y administrar sus problemas y

su patrimonio. Así mismo, sus actos pueden ocasionar responsabilidad judicial y

extrajudicial.

El nivel nacional de la rama ejecutiva del poder público está integrado por el Gobierno

Nacional, esto es, el Presidente de la República, el vicepresidente, los ministros del

despacho y los directores de los departamentos administrativos. Adicionalmente, se

encuentran las superintendencias (con funciones de vigilancia y control de ciertas

actividades estatales), los establecimientos públicos (v. gr. el Instituto Colombiano de

Bienestar Familiar) y las empresas industriales y comerciales del Estado (v. gr.

Indumil).

Es importante decir que el nivel nacional de la administración está en cabeza del

Presidente como jefe de gobierno y que sus actuaciones involucran a la Nación. Los

ministros son agentes directos del Presidente y cumplen funciones que originalmente le

competen a éste tanto en el aspecto administrativo como en el político, por ejemplo,

manejar la economía, la defensa interna y externa o la agricultura. Por su parte, los

directores administrativos también cumplen funciones presidenciales pero son más


técnicas (v. gr. el Dane)22

. Los entes nacionales no tienen patrimonio autónomo ni

personería jurídica, y en sus actuaciones involucran y representan a toda la Nación.

A nivel local, en los departamentos la cabeza del ejecutivo es el gobernador y los

secretarios del despacho, mientras que en los municipios son los alcaldes y sus

respectivos secretarios. Como ya lo mencionamos, tanto los gobernadores como los

alcaldes son elegidos mediante voto popular.

Los departamentos son entidades territoriales de administración y desarrollo regional. El

gobierno departamental es el encargado y responsable de la dirección y manejo de todo

el departamento, por medio de la formulación y adopción de las políticas públicas que

considere prioritarias. Así mismo, tiene la función de coordinar los municipios que

integran el departamento para lograr de esta manera un desarrollo armónico regional.

En este nivel también existe la figura de la Asamblea Departamental. Esta figura es

colegiada y de elección popular y coadministra el departamento con el gobernador. La

Asamblea es independiente de éste y ejerce control político sobre la gestión del

gobernador. Es una figura compleja porque, aunque se tienda a pensar que se parece a la

rama legislativa local, la verdad, por efectos del centralismo, corresponde a la rama

ejecutiva del poder público departamental y tiene funciones administrativas y no

legislativas, aunque expida normas jurídicas (ordenanzas) de obligatorio cumplimiento

departamental.

En el ámbito municipal, es decir, en las ciudades, el esquema se replica. Un alcalde,

cabeza del ejecutivo, con sus secretarios de despacho, y un concejo colegiado de

elección popular que coadministra la ciudad con aquél. No olvidemos que los períodos

de los gobernadores y alcaldes son de tres años.

VI. CONCLUSIÓN

Después de haber realizado este breve recorrido por la rama ejecutiva del poder público

colombiano, no nos queda sino responder afirmativamente a la pregunta del título del

22

Departamento Nacional de Estadística.


presente escrito. Efectivamente, la rama ejecutiva es omnipresente, y en algunos casos

omnipotente dentro del funcionamiento del Estado colombiano. La percepción del

ciudadano común, de que el Presidente casi todo lo puede, es, algunas veces, cierta. Sin

embargo, no hay que menospreciar el poder del Congreso y tampoco el de la rama

judicial, ya que mientras no se cambie la estructura del Estado colombiano actual, que

parte de la triple división (en realidad es quíntuple23

) del poder público, el ejecutivo

depende, para ser, de los órganos legislativos y judiciales. Algunos autores dudan

inclusive de la real efectividad del ejecutivo frente al Congreso24

y dicen que éste

entorpece realmente cuando así lo quiere reformas planteadas desde el ejecutivo; como

ejemplos citan las fallidas reformas constitucionales anteriores a la de 1991, que fue

posible gracias a que se hizo por medio de una Asamblea Nacional Constituyente y no

del Congreso. Algunos incluso pensarían que el Estado ganaría en eficiencia y eficacia

si pudiera desprenderse de los controles y en ciertas circunstancias de las “trabas” que

generan las otras ramas de poder público.

La verdad es que en oposición a un buen desempeño gerencial del Estado, que para

algunos autores sería lo óptimo, está una visión que sostiene que ningún Estado puede

realizar bien su gestión si no lo hace desde un actuar democrático y garante de los

derechos humanos. ¿Puede un buen desarrollo económico estatal tener como

consecuencia, así sea no intencional, la violación de los derechos fundamentales? La

respuesta no puede ser sino negativa, a la luz de la Constitución Política de 1991, que

propugna un estado liberal, pero social y democrático de derecho.

Uno de los principales objetivos de la Carta de 1991 era disminuir el excesivo

presidencialismo colombiano. Pero el cambio constitucional que permitió la reelección

va en contra de esa tendencia. La pregunta puede ser ¿por qué, si en principio es menos

democrática la figura de la reelección presidencial, el pueblo en general la apoya? Y

queremos unir esta pregunta con la propuesta que hizo el senador Armando Benedetti25

,

en el sentido de que para conjurar la crisis de la “parapolítica”, Colombia debía optar

23

Rama legislativa, rama ejecutiva, rama judicial, organismos de control, organización electoral. 24

ARCHER Y SHUGART, “The unrealized potencial of presidence dominance in Colombia,”, en:

MAINWARMING, SCOTT y otros, eds., Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge,

Cambridge University Press, 1997, pág.110 25

“¿Se abre paso a un régimen parlamentario?”, en El Tiempo, febrero de 2007.


por un sistema de gobierno parlamentario (en realidad semiparlamentario, porque

conserva la elección presidencial por sufragio universal directo).

Consideramos que ante el hecho de ser Colombia un país en proceso de consolidación

estatal y con grandes problemas de control territorial y monopolio de la violencia

legítima, las personas se inclinan más por una figura de unidad nacional única y fuerte

que les proporcione sensación de seguridad y protección. Por eso se vuelca el ciudadano

común en apoyo de la figura presidencial eje del sistema de gobierno presidencialista.

Pero creemos que lo que ha demostrado el fenómeno de la “parapolítica” es una

permeabilidad regional mucho mayor que los hechos del narcotráfico y el

paramilitarismo, lo mismo que la “farcpolítica” a la guerrilla, que por lo general sucede

en los organismos centrales26

. Los sucesos mencionados se pueden ver como resultado

de una ausencia local del Estado. Es posible que si se abre la opción de un jefe de

gobierno elegido por el Congreso, en el estado actual de las cosas, éste responda aún

más a intereses en principio ilegales. La verdad, nada garantiza tampoco que un

presidente tampoco responda a ellos.

En estas circunstancias, sólo sería posible hablar seriamente de un cambio de sistema de

gobierno (pasar del presidencial al parlamentario) si se realizara un nuevo contrato

social en el que se incluyera la legalización de la droga27

. Mientras tanto, sólo se trata de

sofismas de distracción. Y en ese caso, la única opción legítima es cumplir realmente

con los principios que busca impulsar la actual Constitución de 1991: ser un Estado

social y democrático de Derecho, una república unitaria (con descentralización),

presidencialista y, sobre todo, en la que se garantice la protección de los derechos

fundamentales de todos los colombianos.

26

Obviamente se da en el ámbito central, p. ej. el DAS. Pero parece hasta ahora que el fenómeno regional

es peor. 27

Comprendemos que una posición de este tipo genera polémica, sobre todo en quienes han sufrido la

tragedia del consumo de drogas en sus seres queridos. Pero consideramos que la sola represión tampoco

es la respuesta.


VI. BIBLIOGRAFÍA

BURDEAU, GEORGES, Derecho constitucional e instituciones políticas (Ramón Falcón

Tello, trad. de la decimoctava edición francesa), Madrid, Editora Nacional Cultura y

Sociedad Torregalindo, 1981.

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AVA (Ambiente Virtual de Aprendizaje), Constitución y Democracia, Bogotá,

Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, 2005.

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Bogotá, Temis, 2006.

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RODRÍGUEZ, LIBARDO, Estructura del poder público en Colombia, 7ª ed., Bogotá,

Temis, 1999.

El Tiempo, febrero de 2007.

rama ejecutiva del poder pÚblico colombiano

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