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2009, Lima - Perú

R E V I S T A dE lAESCUElA SUPERIORdE GUERRA NAVAl

CONTENIDO

Presentación del Comandante General de la Marina..................................... V

Editorial del Director de la Escuela Superior de Guerra Naval. ................. VII

ARTÍCULOS

La Integración de Sudamérica y la Transformación del Orden Internacional Ph.D. Javier Alcalde Cardoza... ....................................................................... 2

Operaciones de Seguridad Marítima. La dificultad de operar en un entorno operacional no tradicionalC. de N. Luis R. Adawi Cáceres ................................................................... 20

Importancia Estratégica de la Ingeniería Naval para el Fortalecimiento del Poder Marítimo del PerúC. de C. Mario Miguel Alor Hurtado.. .......................................................... 36

Bien Público Defensa NacionalCalm. Fernando Palomino Milla.. ................................................................. 52

El Riesgo-País y el Riesgo del PaísC. de N. Rafael Zariquiey Núñez .................................................................. 62

Revista de la escuela supeRioR de GueRRa Naval

© 2009, Escuela Superior de Guerra Naval Marina de Guerra del Perú Av. La Punta, Callao Web: www.esup.edu.pe

diRectoR de la escuela supeRioR de GueRRa Naval

Calm. Ernesto Ormeño Baglietto

edicióN GeNeRal

C. de N. Rafael Zariquiey NúñezC. de F. Jorge Andaluz EchevarríaC. de F. Juan Carlos Llosa Pazos

comité editoRial

Vicealm. Fernando D’Alessio IpinzaVicealm. Alfredo Palacios Dongo Vicealm. Jorge Montoya Manrique C. de N. Carlos Garrido CabreraC. de N. Francisco Yábar Acuña C. de F. Jorge Ortiz SoteloDr. Fabián Novak TalaveraMg. Enrique Obando ArbulúMg. Farid Kahat Kahat

poRtada: Oscar Spiers, óleo sobre lienzocuidado de edicióN: Alessandra Canessa Uccellidiseño y diaGRamacióN: Carlos E. Capuñay Riquelme

HecHo el depósito leGal eN la BiBlioteca NacioNal del peRú Nº 2010-07839 tiRaje: 2000 ejemplaresedicióN: Julio 2010Impreso en el Perú

pRepReNsa e impResióN: Forma e Imagen de Billy Víctor OdiagaRUC: 10082705355 Av. Arequipa 4558 Lima 18, Miraflores

La Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval fue establecida en 1993 con el objetivo de promover la realización de trabajos de investigación sobre temas de interés relacionados con asuntos marítimos y navales.

Las ideas y opiniones expresadas pertenecen exclusivamente a sus autores, y no son atribuibles a la Revista, a la Escuela Superior de Guerra Naval o a la Marina de Guerra del Perú.

Orgullo de las Fuerzas Militares de Colombia: Operación Jaque

C. de N. Aníbal Cueva López ....................................................................... 68

Hacia una Escuela de Pensamiento EstratégicoC. de F. Jorge Ortiz Sotelo ............................................................................ 84

TESIS

Vislumbremos el Cambio: ¿Cómo garantizar una adecuada capacidad de Defensa Marítima?

C. de N. César Linares RocaC. de N. José Canora EspinosaC. de N. Guillermo Conde RuizCol. FAP Eustaquio Ríos Del Águila.. .......................................................... 92

Concepto del Objetivo de la Guerra en el Mar y su Vinculación con el Esfuerzo General de la Guerra

C. de N. Daniel Chamochumbi CabanillasC. de N. Paul Köster SaliniC. de N. Eugenio Rey Sánchez SolanoC. de N. Pedro Zevallos CossioC. de N. Eduardo Lazo King.. ......................................................................118

L uego de casi una década, la Escuela Superior de Guerra Naval ha retomado la edición de su revista académica. Esta encomiable iniciativa

devuelve a la Marina de Guerra del Perú, y a las diversas organizaciones y personas que tienen interés en los asuntos marítimos y navales, una pu-blicación que ha servido y servirá nuevamente de foro de debate de las ideas generadas en las aulas de la Escuela Superior de Guerra Naval. Este esfuerzo habrá de derivar en propuestas que contribuyan a hacer más efi-ciente el empleo de nuestro poder naval y la gestión institucional en lo que le corresponde como elemento esencial de la Defensa Nacional, así como en la promoción de los intereses marítimos del Perú.

Ha sido desde sus primeros tiempos, interés de nuestra institución, brindar la mejor preparación de sus miembros tanto en las áreas téc-nicas como en las operacionales y estratégicas, que hacen del marino de guerra peruano un profesional altamente calificado para defender a su Patria en el ámbito de su competencia. Es precisamente la edu-cación uno de los procesos en los cuales la Marina destina sus más caros esfuerzos. Es en esta tarea en la que la Escuela Superior de Guerra Naval se encuentra inmersa desde las primeras décadas del siglo pasado, no solamente capacitando a cientos de oficiales, sino también acumulando conocimientos sobre las materias más relevan-tes del quehacer marítimo y naval del país, los que en buena parte han sido vertidos en las páginas de esta revista desde que se publicara por primera vez en 1993.

Por otro lado, contar con una publicación especializada en mate-rias tan importantes como la Defensa y la Seguridad en el mar y en

PRESENTACIÓN

Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009IV

D urante la década de 1920, la Marina de Guerra del Perú puso en práctica una tras-cendental transformación en su organiza-

ción operativa, administrativa y educativa, que fue liderada por el Ministerio de Marina, en el plano político, y conducida en el nivel institucional por la misión naval norteamericana, así como por desta-cados líderes navales de la época. Aquella misión naval llegó al Perú en 1920 y durante varias décadas contribuyó a hacer más eficiente la gestión institucional de la Marina de Guerra de Perú. En consecuen-cia con la política naval establecida para modernizar la Institución, se creó la Escuela Superior de Guerra Naval el 11 de setiembre de 1930, siendo su primer director el Contralmirante USN William S. Pye.

Al cabo de estos casi 80 años, la Escuela Superior de Guerra Naval se halla consolidada como la principal fuente del pensamiento maríti-mo nacional, en la que ya se ha capacitado y perfeccionado a cientos de Oficiales Superiores en el ejercicio de una de las profesiones más prestigiosas de nuestra sociedad.

En sus aulas, reconocidas personalidades nacionales y extranjeras han dejado sus enseñanzas y experiencias sobre los asuntos del mar, lo que constituye una invalorable contribución a la formulación de los principios rectores, que son aplicados en el usufructo racional del mar de Grau y sus riquezas, en provecho de la sociedad peruana.

Entre las actividades que ha venido cumpliendo la Escuela Superior de Guerra Naval en todo este tiempo, destaca la edición y publicación de diversas obras académicas destinadas a enriquecer el pensamiento marítimo y naval. Es así que, en el año 1993 se editó por primera vez

las áreas acuáticas, la estrategia marítima, los intereses marítimos, el planeamiento estratégico, las relaciones internacionales, entre otros, contribuye sustancialmente a la formación de un pensamiento estra-tégico necesario para dirigir los destinos de la institución, tanto en las áreas operativas como en las administrativas. La formación del oficial naval requiere de profundo conocimiento del empleo del poder militar en el mar, de su proyección hacia las operaciones conjuntas y combinadas, del soporte logístico, de la organización y administra-ción institucional, entre otros aspectos.

Felicito a la Dirección de la Escuela Superior de Guerra Naval por esta muy importante iniciativa, deseándole los mejores éxitos que es-toy convencido alcanzará esta publicación, no solamente en el ámbito institucional sino en su interacción con los centros académicos de estudios de postgrado y de investigación científica más prestigiosos del país, pudiendo brindar así a nuestra sociedad los más relevantes planteamientos sobre los intereses marítimos del Perú y su importan-cia fundamental para el futuro de todos los peruanos.

Almirante Rolando Navarrete Salomón

Comandante General de la Marina

EDITORIAL

Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009VI

la Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval, la misma que asumió el compromiso de fomentar a través de ella el desarrollo de pensamientos y planteamientos que permitiesen prever y enfrentar con éxito los desafíos, que el cambio y la modernidad exigían en todas las estructuras existentes tanto en el país como en el escenario internacional, y de los cuales no podía quedar excluida la actividad naval y marítima; a la vez que exhortaba a los oficiales de la Marina de Guerra del Perú, en actividad y en retiro, a usarla como tribuna institucional para desarro-llar temas que los hicieran mejores conocedores de nuestra problemática profesional.

Ante la ausencia de esta revista por casi una década, la Dirección de la Escuela Superior de Guerra Naval ha decidido reeditarla para retomar el fomento de los asuntos marítimos y navales en el ámbito académico, si-guiendo los mismos ideales de su primera época. Los lectores encontrarán en ella distintos análisis sobre la defensa nacional, el poder marítimo, la estrategia marítima y naval, la tecnología aplicada a la estrategia, el ámbito internacional y regional, las grandes batallas navales y la gestión institu-cional, entre otros.

La Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval se ha trazado el objetivo de incrementar los patrones de promoción del estudio, de inves-tigación y análisis de la problemática marítima, naval e institucional con-temporánea, con miras a contribuir desde el ámbito académico con mejores alternativas de solución enmarcadas en los complejos escenarios que la realidad mundial impone. Por esta razón, la Escuela Superior de Guerra Naval continuará ofreciendo a la sociedad peruana, en particular a las uni-versidades públicas y privadas y a los centros de estudios de postgrado, una publicación destinada a investigar aspectos significativos de la acción ma-rítima y naval en la seguridad y defensa, en las relaciones internacionales y en el desarrollo, entre otros temas de interés académico.

Contralmirante Ernesto Ormeño Baglietto

Director de la Escuela Superior de Guerra Naval

Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009VIII

Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval, 2009 - Lima Perú

javieR alcalde caRdoza

Ph.D. en Asuntos Internacionales por la Universidad de Virginia, Estados Unidos; M.Sc. en Estudios Internacionales en la Universidad de Southhampton, Gran Bretaña; M.A. en Estudios de Información por la Universidad de Scheffield, Gran Bretaña, Bachiller en Filosofía en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Es profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Asesor Académico y Profesor de la Academia Diplomática del Perú.

Javier Alcalde Cardoza

LA INTEGRACIÓN DE SUDAMÉRICA Y LA TRANSFORMACIÓN DEL ORDEN INTERNACIONAL

D esde hace 20 años, con la caída del bloque soviético, el orden inter-nacional ha comenzado a transformarse en varios de sus rasgos más notables, pero hasta la fecha, pese a repetidas proclamaciones, no

alcanza a perfilarse de manera estable un nuevo orden.Al ingenuo anuncio de un idílico “fin de la historia”, con la cesación de

grandes confrontaciones y guerras, ha seguido un truculento “retorno de la historia”, con las dos conflagraciones del Golfo, las guerras de desmem-bración de Yugoslavia, el derribamiento de las torres gemelas, la ocupación de Afganistán y la singular guerra universal contra el terrorismo que viene librando Estados Unidos.

A un orden unipolar y fundamentalmente occidental, dominado por una superpotencia militar y una potencia comercial europea, ha seguido el des-equilibrante ascenso de China, el resurgimiento de Rusia y la escalada de India. El aparente triunfo de la globalización económica y el espectacular crecimiento de los años 90 del siglo pasado han desembocado en los últimos años en un nuevo proteccionismo, en una gran crisis financiera y en la des-aceleración de la economía mundial.

El orden internacional es el resultado de interacciones de poder político, militar, económico e ideológico entre las principales potencias del mundo. Es la garantía de un mínimo de estabilidad y seguridad en el sistema inter-nacional que reposa sobre un orden jerárquico de estados y la distribución internacional del poder.

Tomando como base la experiencia de las grandes transformaciones del sistema internacional en los últimos doscientos años (desde 1815), podemos afirmar que los principales actores en la conformación de un orden inter-nacional son las potencias mayores, es decir, las grandes potencias como también potencias intermedias y regionales.

4 Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009 Javier Alcalde 5

Los componentes fundamentales de un orden internacional son (véase el cuadro 1), en primer lugar, las grandes potencias promotoras del orden y sus intereses. Estas potencias son responsables de establecer los demás compo-nentes del orden1. Se encargan, a través de procesos de competencia, conflicto y cooperación, de liderar la transformación del orden internacional, de acuer-do con sus intereses o fines. En este rubro debemos destacar el rol de Estados Unidos, en 1945 y a partir de 1990.

Otro componente básico es una organización internacional, tal como las Naciones Unidas, que ayuda decisivamente a llevar adelante los fines del or-den adoptando la forma de un arreglo colectivo de la sociedad de estados. Al lado de la organización internacional están ciertos regímenes internacionales de especial interés para las potencias promotoras. Se trata de conjuntos de principios, normas y reglas que gobiernan áreas de las relaciones entre esta-dos y otros actores (tales como el régimen monetario, el régimen comercial, o el régimen de no proliferación nuclear).

Es importante también el papel de ideologías que asumen la función de legitimar los fines del orden, facilitando su construcción y preservación (por ejemplo, las ideas del estado de bienestar, del desarrollo económico o de la globalización).

En cada orden se da un nuevo arreglo jerárquico entre los estados, sobre todo en los estratos superiores, así como nuevas alianzas o bloques de poder, que contribuyen a dar estabilidad al orden.

Finalmente, en cada orden hay una redefinición geopolítica de grandes espacios mundiales y de las esferas de influencia de las potencias mayores, la cual tiende a materializarse en la formación de nuevos órdenes regionales.

En este artículo queremos abordar las recientes tentativas de integración de Sudamérica, entendiendo estas como un intento de conformar un nue-vo orden regional en medio de la transformación del orden internacional después del fin de la Guerra Fría.

LAS POTENCIAS SUDAMERICANAS EN EL ORDEN INTERNACIONAL

En un primer nivel de la jerarquía estatal, donde se dan actualmente los procesos más importantes de transformación del orden internacional, halla-mos hasta siete actores, que corresponderían de alguna manera a la categoría tradicional de grandes potencias: en primer lugar, Estados Unidos, China y Rusia, y en un segundo plano, la Unión Europea, India, Brasil y Japón.

En este primer nivel encontramos a un actor sudamericano, Brasil, que es uno de los más fuertes candidatos a ocupar un lugar permanente en un ampliado Consejo de Seguridad de la ONU. Desde otro punto de vista, en la situación de potencias emergentes, esto es aquellos estados que se anticipa pasarían a ganar protagonismo en el orden venidero, la presencia sudamericana es notable.

En efecto, en los países BRIC, presentados como figuras centrales del nuevo orden en el célebre estudio del Banco de Inversión Goldman Sachs, Brasil está al lado de Rusia, India y China. En la práctica, estos países vie-nen realizando reuniones de coordinación. En el G20 financiero, que es una reciente ampliación del exclusivo G8, han sido incluidos Brasil y Argentina. También en los principales ejercicios académicos que han intentado identi-ficar en los últimos años a las nuevas estrellas del firmamento económico-político mundial, denominándolas, por ejemplo, estados pivote, estados ancla o grandes mercados emergentes, han sido seleccionados Brasil y, en menor medida, Argentina2.

1 La voluntad y la capacidad de una o varias grandes potencias, las cuales, de acuerdo con sus intereses, persiguen ciertos fines a través del establecimiento del orden;

2 Fines específicos de la o las grandes potencias promotoras del orden;3 Una organización internacional que facilita la construcción y funcionamiento

del orden como arreglo colectivo;4 Ciertos regímenes sectoriales, que permiten a las grandes potencias, en co-

ordinación con otros actores, regular áreas de interacción internacional de especial interés para ellas. Por ejemplo en 1945 se crea los regímenes mone-tario, de comercio y de financiamiento. Después de 1990 está pendiente la conformación de nuevos regímenes del petróleo y la energía, los alimentos, el agua, las finanzas y de lo que puede llamarse el tutelaje de estados fallidos;

5 Una o varias ideologías que legitiman la construcción y preservación del orden así como sus fines;

6 Un reacomodo en los estratos superiores de la jerarquía de estados, que cons-tituyen la base de poder sobre la que reposa el orden;

7 Una reconfiguración del equilibrio de poder entre alianzas o bloques de las principales potencias, que asegura la estabilidad del orden (la alternativa a este requisito, que aún no se ha dado a escala universal, sería la consolidación de un orden unipolar); y

8 Redefinición geopolítica de grandes espacios mundiales y de las esferas de influencia de las grandes potencias y potencias regionales, que se materializa con la formalización de órdenes regionales.

Cuadro 1 Componentes básicos del orden internacional


Entre los 12 estados sudamericanos sobresale nítidamente una potencia emergente, Brasil, que está transitando de la categoría de potencia intermedia a gran potencia. Como potencia intermedia podemos considerar a Argentina y un poco más abajo, transformándose de potencia menor a potencia inter-media, Chile y, más debatiblemente, tanto la Venezuela de Hugo Chávez como Colombia, aliado privilegiado de EE. UU. Perú, Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay, aunque con distintos pesos, muestran el perfil de po-tencias menores. Guyana y Surinam son considerados microestados3.

Como paso inicial para entender la problemática que enfrenta la cons-trucción de un orden sudamericano es importante tener en cuenta algunos rasgos centrales del comportamiento internacional que se atribuye a las potencias intermedias y menores, respectivamente.

Las potencias menores, que constituyen el estrato central y más nume-roso en la jerarquía de estados, encuentran dificultades para mantener un comportamiento completamente independiente de las potencias mayores, por sus vulnerabilidades en defensa y economía, especialmente cuando se las cataloga como países en desarrollo. En cambio, las potencias intermedias son capaces de afirmar su independencia frente a las grandes potencias y en algunos casos aun desafiarlas, pese a que su ascenso se ha dado mayormente vinculado a algunas de ellas. Las grandes potencias, por su parte, prefieren cooptar y ganarse como aliadas a las potencias intermedias.

En la problemática de la conformación de un nuevo orden regional sud-americano los actores principales son la primera gran potencia, Estados Unidos y una candidata a gran potencia, Brasil. Mientras que la segunda promueve la integración sudamericana, Washington se opone discreta pero tenazmente a este proceso, principalmente porque conlleva un distancia-miento del ámbito del sistema interamericano, que él domina.

Las potencias menores de Sudamérica vienen alineándose, aunque ten-tativamente y con ambivalencia, con uno u otro coloso. Sin embargo, como discutiremos más adelante, no se trata de una confrontación abierta entre Washington y Brasilia, ni tampoco necesariamente de una relación conflic-tiva. Han surgido nuevas líneas de entendimiento entre Estados Unidos y Brasil, tales como la promoción internacional del etanol. Es probable tam-bién que culminen grandes proyectos, como la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), que integrando Sudamérica beneficien a la vez a Brasil y a otras potencias industriales, encabezadas por EE. UU. Políticamente, existen otros actores importantes, como México, que en una nueva alianza con Brasil podrían relanzar bajo

un liderazgo compartido al bloque latinoamericano. Finalmente, debemos tener en cuenta que en el mismo Brasil hay fuerzas que cuestionan la prio-rización de Sudamérica en las acciones externas del país.

LOS ÓRDENES REGIONALES EN LA GUERRA FRÍAEn un análisis, que a nuestro juicio requiere un mayor refinamiento, la

literatura especializada considera que, desde 1815, el sistema internacional ha evolucionado pasando por dos o tres órdenes: el concierto de Europa (1815-1914), el (frustrado) orden de Versalles (1919-1939) y el orden de la Guerra Fría (1945-1990), (que también podría ser llamado orden de Yalta o de Bretton Woods).

Durante el orden de la Guerra Fría tienen lugar, en primer término, la consolidación y luego el debilitamiento de un orden regional interame-ricano y un suborden regional latinoamericano, mostrando como insti-tuciones fundamentales la OEA (Organización de Estados Americanos), el TIAR (Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca) y la CEPAL (Comisión Económica para América Latina), y como procesos centrales el desarrollo y la integración latinoamericanos.

El sistema interamericano comprende básicamente a los Estados Unidos y a los países al sur del Río Grande, es decir, México, los países centro-americanos y Sudamérica, los cuales, a su vez, forman América Latina (posteriormente Canadá y las pequeñas ex colonias europeas del Caribe y Sudamérica pasan a formar parte del sistema).

La ONU (Organización de Naciones Unidas) surge en 1945 como una institución universal, de acuerdo con las preferencias de Washington, pese a las opiniones de Stalin y Churchill de que la organización internacional de la posguerra debía ser básicamente de carácter regional. Como una suerte de compromiso, dentro del Comité Económico y Social (ECOSOC) de la ONU, se creó comisiones económicas regionales, entre ellas la CEPAL.

Además del sistema interamericano, que a fines de la década de 1940 funge como el más acabado exponente de un orden regional, pronto se perfi-lan un sistema europeo (con el Consejo de Europa y la Comunidad Europea del Carbón y el Acero), un sistema árabe (Liga Árabe) y un sistema africano (Organización de la Unidad Africana).

Los órdenes regionales más exitosos de la Guerra Fría (o quizás los úni-cos que pueden ser considerados más o menos exitosos por sus resultados) son el europeo y el interamericano-latinoamericano. Sin embargo, el pri-mero acaba el período (en la década de 1990) con un avance consistente del


desarrollo y la integración de sus miembros, la consolidación de sus insti-tuciones y la ampliación de la región, mientras que el segundo, pese a que de sus filas emergen varias nuevas potencias (Brasil, México, Argentina, Chile, Venezuela), muestra avances muy desiguales en desarrollo, un po-bre progreso en instituciones y en la integración, y poderosas tendencias al reagrupamiento, sobre todo en el norte (North American Free Trade Agreement - NAFTA) y el sur (Mercado Común del Sur - Mercosur).

Estos resultados contrapuestos de los planes europeos y latinoamerica-nos de integración y desarrollo conjunto determinan, a nuestro juicio, que en tanto, al fin de la Guerra Fría, Europa se unifica y amplía como región, América Latina se contrae y desdibuja.

Entre los principales cambios que se producen en la jerarquía de estados durante la Guerra Fría destaca el ascenso colectivo de una Europa integra-da, que llega a ser vista como una tercera fuerza, de corte civil, en el orden internacional. En cambio, los países latinoamericanos no alcanzan a realizar sus aspiraciones de la década de 1970, de convertirse en una nueva clase media de naciones. Se da, eso sí, una notable mejora de Brasil y México, por debajo de China e India, pero claramente por encima del mayor tigre asiático, Corea del Sur.

Varias regiones se redefinen al inicio y durante el desarrollo de la Guerra Fría. Los estados de Europa controlados por la Unión Soviética se desvincu-lan de la región, dando lugar a la separación de Europa Occidental y Europa Oriental. A partir del surgimiento de Israel, el Medio Oriente se polariza por el conflicto árabe-judío y por la activa intervención de las dos superpo-tencias. Gracias a la descolonización, África, que solo contaba con cuatro estados independientes y estaba mayormente dividida entre los imperios coloniales británico y francés, pasó a ser una región con más de 50 estados soberanos.

América Latina, por su parte, fortalece su identidad a través de las propuestas de desarrollo e integración económica de la CEPAL, las cuales consiguen que los estados latinoamericanos, desde México hasta Argentina, piensen y actúen más o menos coordinadamente en relación con ciertos problemas, tareas y perspectivas comunes y sean los países en desarrollo de mayor crecimiento hasta promediar la década de 1960.

La identidad latinoamericana se acrisola y los ideales de integración se visualizan más caros y cercanos con la adopción de estrategias de desarrollo nacionalistas en los años 70 del siglo pasado. Estas vienen acompañadas por una acentuada percepción de las diferencias existentes con Norteamérica y

un acercamiento al Tercer Mundo (término ligado a la Guerra Fría: bloque occidental, primer mundo; bloque comunista, segundo; y el resto del mun-do, tercero). Pero la crisis de la deuda de la década de 1980 quita viabilidad a los planes de desarrollo e integración latinoamericanos.

Con los años 90 del siglo pasado, al mismo tiempo que las reformas neo-liberales, despuntan nuevas tendencias en la integración dentro del sistema interamericano. Por un lado, Norteamérica entra en un proceso propio de integración, con una modalidad particular y México opta por incorporarse a un mercado ampliado que comprende a Estados Unidos y Canadá (NAFTA). Por otro lado, Argentina y Brasil establecen un pujante eje de integración en el extremo sur de las Américas (Mercosur).

ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL ORDEN REGIONAL EN LAS AMÉRICAS

Durante el siglo XIX surgieron dos grandes visiones de integración en las ex colonias ibéricas, que habrían de proyectarse a los siguientes siglos. Una primera, que ha sido denominada panlatinoamericana, aparece en 1826 con los designios de Bolívar, signados por el recelo de EE. UU. y expresados en el Congreso de Panamá. La segunda, el panamericanismo, un acercamiento estrecho de las dos Américas, va a ser promovida por Estados Unidos, espe-cialmente a partir de 1889, a través de conferencias panamericanas.

En un primer período, desde 1826 hasta 1888, la integración de los pue-blos ibéricos se intentó desarrollar “desde adentro”, es decir, exclusivamente en el ámbito que después comenzaría a denominarse latinoamericano (más o menos desde 1870) y deliberadamente aparte de EE. UU. Es interesante observar, sin embargo, que el mismo Bolívar, en privado, en 1826 se mos-traba escéptico respecto a las posibilidades de una integración de todos los pueblos iberoamericanos y pensaba más realistamente en una Federación de los Andes4 (anticipando una opción andina que recién se ensayaría 140 años más tarde).

Pese a la organización de varias conferencias de alcance iberoamericano en este período, al lanzamiento de una propuesta amplia de confederación en 1856 (a la que se invitó a participar a Brasil) y al temor que existía fren-te al poderío de EE. UU., el cual operaba como factor cohesionante, las tentativas no tuvieron mayores éxitos. Esto se debió principalmente a la ausencia de un liderazgo nacional que impulsara el proyecto y a los mayores contactos que existían con las potencias europeas, que entre los mismos países iberoamericanos.


El panamericanismo promovido por Washington ganó terreno a partir de 1889, con la primera conferencia panamericana. No obstante que en las siguientes décadas se dan una serie de acontecimientos históricos que robustecen la identidad latinoamericana, al mismo tiempo va avanzando la institucionalización del sistema interamericano. En 1910 se establece la Unión Panamericana, ocupando un edificio donado por Andrew Carnegie y significativamente ubicado entre la Casa Blanca y el Departamento de Estado.

En 1919, el Presidente Woodrow Wilson saca adelante su proyecto de la Sociedad de Naciones (SDN), con la que busca acabar con los arreglos regionales y con la secular práctica del equilibrio de poder. Sin embargo, en el artículo 21 de la Carta de la SDN establece la compatibilidad del nuevo ordenamiento con la Doctrina Monroe y con el incipiente sistema interame-ricano, manejado por Washington5.

Este hecho contribuye a que en la década de 1920 aumente el número de los críticos que equiparan al panamericanismo con el imperialismo. En rea-lidad, la Política del Garrote de Theodore Roosvelt (1904) y la Diplomacia de las Cañoneras de William Taft (1908) habían creado un fuerte resenti-miento en sectores de los países latinoamericanos frente al creciente poder estadounidense.

El impacto de las ideas de José Enrique Rodó (1900), que pintaban una Norteamérica dominada por el materialismo y el utilitarismo y, sobre todo, el nacionalismo de la Revolución Mexicana, las ideas de José Vasconcelos de una “raza cósmica” latinoamericana y los planteamientos de Raúl Haya de la Torre en torno a una identidad indoamericana, fortalecieron marcada-mente en las primeras décadas del siglo XX el soporte ideológico, aunque no la práctica, del panlatinoamericanismo.

La Política del Buen Vecino, en gran medida motivada por la alarma ante los avances de las naciones del Eje en Latinoamérica, vino a cambiar, a fines de los años 20, la actitud norteamericana, no solamente dejando de lado las prácticas de interferencia flagrante en los asuntos de las naciones del sur, sino también aceptando el principio de no intervención.

La Segunda Guerra Mundial propició una estrecha coordinación de Washington con los gobiernos latinoamericanos y una asistencia económica que acrecentó las simpatías proestadounidenses y potenció las relaciones interamericanas.

Es así que en las deliberaciones en torno a la creación de las Naciones Unidas, en 1945, los países latinoamericanos defendieron la permanencia del

sistema interamericano. El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) se suscribe en 1947 y la OEA se funda en 1948. El sistema interameri-cano se afianza como modelo de orden regional. El TIAR sirve como ejemplo para el diseño de la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte).

PANAMERICANISMO Y PANLATINOAMERICANISMO EN LA GUERRA FRÍA

En la segunda mitad de la década de 1950, el Presidente brasileño Juscelino Kubitschek asumió el liderazgo de la región para dinamizar la concertación con EE. UU. en la Operación Panamericana, la cual trajo fi-nalmente la creación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ente financiero que había sido propuesto desde la Segunda Guerra Mundial.

La Revolución Cubana, en 1959, hizo revisar radicalmente a Washington su política latinoamericana. John Kennedy formula la iniciativa de la Alianza para el Progreso (APP) elevando las expectativas de ayuda norteamericana a la región a su nivel más alto en el siglo. Al mismo tiempo, en un impulso más librecambista que regionalista, se crea la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), como un esquema puramente comercial de integración, siguiendo el modelo de la EFTA (European Free Trade Association) europea, mas no la ambiciosa búsqueda de un mercado común, al estilo de la Comunidad Económica Europea (CEE).

Las expectativas respecto a la ayuda norteamericana se truncan en pocos años, tras la desaparición de Kennedy, por las nuevas prioridades internas del Presidente Lyndon Johnson y las crecientes demandas de la guerra en Vietnam.

La frustración de los gobiernos y elites latinoamericanos y el despla-zamiento de la atención de EE. UU. hacia otras regiones y distintos pro-blemas permite el inicio de un período de nacionalismo en la región y un retorno del panlatinoamericanismo, que conserva vigor hasta la explosión de la crisis de la deuda (1982).

El Grupo Andino comienza por un acuerdo pragmático de los presiden-tes de Colombia, Chile y Perú, en 1966, de apartarse momentáneamente de la ALALC con el propósito de mejorar su capacidad industrial en un arreglo acelerado de integración que los ponga en condiciones de competir con los países mayores de la región (Argentina, Brasil y México). Sin embargo, en pocos años, un gobierno militar nacionalista, surgido en el Perú, irradia in-fluencia ideológica sobre los gobiernos del acrecido grupo (desde 1966 se le suman Bolivia, Ecuador y Venezuela), y todos ellos recogen nuevas ideas y


propuestas de científicos y técnicos sociales sobre las relaciones económicas internacionales para crear un innovador modelo de integración. Este modelo incluye programas conjuntos de industrialización y un trato restrictivo a los inversionistas extranjeros, y busca llegar a un mercado común.

El nacionalismo latinoamericano se centra en el Grupo Andino pero ha-lla por momentos eco en gobiernos como los de México y Argentina a través de la década de 1970. Aun el gobierno militar brasileño, pese a transitar por una vía distinta en cuanto a la distribución interna de los beneficios del desarrollo, cultiva la intervención estatal en gran escala y protege las industrias nacionales.

Un ambicioso paso de los estados de la región en la dirección de su inte-gración fue la creación del Sistema Económico Latinoamericano en 1975. El SELA nació como un foro de concertación para la acción externa que busca-ba sobre todo diversificar la inserción de la región en la economía mundial, acercándose a Europa, Asia y los países socialistas. Fue un primer intento de desarrollar la dimensión política del cohesionamiento de la región. En esta década Brasil promueve una importante iniciativa para la integración sudamericana, la suscripción del Pacto Amazónico (1978). La rivalidad del modelo de desarrollo brasileño con el de los países andinos y sobre todo las suspicacias frente a un supuesto expansionismo brasileño limitaron los avances de esta propuesta6.

La crisis de la deuda, en la década de 1980, como hemos señalado, trunca las estrategias de desarrollo nacionalista de la región y con ello sus intentos integradores. Sin embargo, esta misma circunstancia, que frena una tenden-cia desarrollista e integradora en la región, propicia, en el caso de Argentina y Brasil, un inédito acercamiento que pronto crea una nueva plataforma de lanzamiento para la integración regional.

Brasil y Argentina sufren serios deterioros en sus economías en los años 80 que repercuten en sus agendas externas. En Argentina naufragan, pri-mero, los designios de alta política del gobierno militar, en la Guerra de las Malvinas y luego la economía, bajo Raúl Alfonsín, sufre aún mayores estragos que las economías de México y Brasil por la crisis de la deuda.

En el caso de Brasil, lo que ocurre entre 1964 y 1984 es un salto económico espectacular que conlleva una salida de la categoría de socio menor o “satélite privilegiado” de EE. UU. en la región y lo convierte en pujante aspirante a gran potencia. Pero los costos y compromisos económicos y políticos de la salida de la crisis de la deuda (en 1984) lo fuerzan a abandonar el itinerario de ascenso sin escalas que lo encaminaba al club de las Grandes Potencias7.

Ambos países deciden olvidar las pasadas contiendas por la subhegemonía sudamericana y descienden de la esfera de la alta política para aprovechar al máximo las enormes posibilidades de complementación de sus economías. Al cabo de unos años, al suscribir el acuerdo de Mercosur en 1991 (al que se suman Paraguay y Uruguay), Argentina y Brasil emprenden la integración de las dos terceras partes del potencial productivo de Sudamérica. Y forman un grupo que, a diferencia del resto de América Latina, no centra sus relaciones comerciales en EE. UU.

NEOLIBERALISMO, PANAMERICANISMO Y EMERGENCIA DE SUDAMÉRICA

La década de 1990, bajo el impulso del neoliberalismo y de un activis-mo hemisférico de Washington, trae dos grandes cambios en la integración latinoamericana. Por un lado, México se incorpora en 1993, con el NAFTA o TLCAN (Tratado de Libre Comercio de América del Norte), a la integra-ción de Norteamérica, que se había iniciado en 1989 con la suscripción del Acuerdo de Libre Comercio (FTA) entre EE. UU. y Canadá. Por otro lado, el paradigma de la integración regional, bajo el influjo de las reformas estruc-turales promovidas por el llamado Consenso de Washington, deviene uno de regionalismo abierto. Se plantea procesos de apertura comercial entre los miembros de los esquemas integradores acompañados de una apertura al resto del mundo.

México, que en la década de 1920 había surgido como paladín del nacio-nalismo latinoamericano y en la de 1970 había sido uno de los líderes de la causa de un Nuevo Orden Económico Internacional, favorable a los países en desarrollo, decidió unir su economía a las de EE. UU. y Canadá. Era el primer caso en que un país en desarrollo accedía, sin un tratamiento especial, a un esquema de integración de países desarrollados. Era además un tratado de libre comercio que incluía el sensible rubro de los servicios. La incorpo-ración de México a un área económica norteamericana ponía en cuestión la validez de la noción misma de América Latina, porque esta potencia jugaba un rol clave en la articulación de Sudamérica con Centroamérica y el Caribe. En efecto, sin la presencia latinoamericana de México, Centroamérica y el Caribe, con la excepción de Cuba, quedan como un conjunto de pequeños estados estrechamente dependientes de EE. UU. y de la Unión Europea, con menores vínculos económicos y políticos con los estados sudamericanos.

El regionalismo abierto se convirtió en el nuevo modelo de integración de la CEPAL, la cual desactivó las ideas del economista Raúl Prebisch para


ponerse a tono con los nuevos tiempos. El nuevo paradigma buscaba promo-ver la integración regional como paso previo al libre comercio mundial.

Este tipo de regionalismo tuvo como exponentes destacados la crea-ción del arreglo de liberalización del G3 en 1995, entre México, Colombia y Venezuela, debilitando aún más al disminuido Grupo Andino, y la transformación del mismo Grupo Andino en una Comunidad Andina, que discretamente formalizó el abandono de las ambiciosas metas originales de este (1997).

Casi al mismo tiempo que se producía la aproximación entre Norteamérica y México, en 1989, el Presidente George Bush lanzó la idea de un área de libre comercio “desde Anchorage hasta Tierra del Fuego”. Luego de la suscripción del NAFTA, en 1994, efectivamente se comenzó las negocia-ciones de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Brasil y el Mercosur, sin embargo, mostraron desde un principio reparos en cuanto a ciertas barreras comerciales mantenidas por Washington y propugnaron la conveniencia de negociar como un bloque sudamericano. En la Ronda de Doha, donde se negocia a nivel global la agenda del libre comercio desde 2001, Washington encontraba en el G21, liderado por Brasil e India, simila-res objeciones a la consistencia de su posición liberalizadora.

Las dificultades con el ALCA llegan a su punto más alto en 2003, cuando EE. UU. se niega a incluir en las negociaciones los subsidios agrícolas y las medidas antidumping. En este momento, optando por el bilateralismo, Washington anuncia su disposición a negociar tratados de libre comercio, similares al que recientemente había concluido con Chile, con los países andinos y centroamericanos. La condición previa a tales negociaciones es que los países retiren su respaldo, a nivel regional y global, a los oponentes de la posición norteamericana.

Con los TLC (que también fueron utilizados en el Medio Oriente), el obje-tivo de Washington era quebrar la resistencia a sus propuestas liberalizadoras, ofreciendo a países relativamente pequeños la apertura del codiciado mercado norteamericano a sus exportaciones, a condición de que incorporaran estas propuestas en sus políticas económicas y comerciales. Los acuerdos bilatera-les podrían convertirse luego en acuerdos regionales. En el caso de América Latina reemplazarían el ALCA, el cual en la reunión de Mar del Plata (2005) había finalmente colapsado ante la oposición de los países del Mercosur y Venezuela.

Sin embargo, la idea de Sudamérica como teatro central de la integración había comenzado a ganar fuerza. El Presidente brasileño Fernando Cardoso

había convocado en 2000 a una reunión de presidentes de América del Sur en la que el politólogo Helio Jaguaribe y el jurista Celso Lafer presentaron un infor-me8. En este documento, que serviría de base para la Declaración de Brasilia, se sustenta la necesidad de que los países de la región organicen el sistema regional suramericano, con miras a participar en el nuevo orden internacional con cierto grado de autonomía. Aparece claramente la concepción de una indispensable conexión entre la integración y la coordinación política de los países de la región. Hasta ese momento el único mecanismo de coordinación política era el llamado Grupo de Río, de alcance latinoamericano y sin vinculación con la integración regional. Jaguaribe y Lafer señalan también que la alternativa sería la frag-mentación de la región entre los miembros del Mercosur y los de un área de integración norteamericana.

La Declaración del Cusco, de diciembre 2004, formalizó políticamente la iniciativa regional, creando la Comunidad Sudamericana de Naciones. La integración del espacio suramericano se lograría a través de una zona de li-bre comercio y la construcción de redes regionales de transporte, energía y telecomunicaciones, gracias a la Iniciativa IIRSA. En 2007 la Comunidad Sudamericana de Naciones pasó a denominarse Unión Sudamericana de Naciones (Unasur) y, trascendentalmente, comenzó a operar también como un foro para la deliberación sobre la coyuntura política de la región.

ESTADOS UNIDOS, BRASIL Y LA FORMACIÓN DE UN ORDEN SUDAMERICANO

Una Sudamérica en un definido proceso de integración se convertiría en el tercer bloque económico mundial, por su población, detrás de la Unión Europea y América del Norte (NAFTA). Si consideramos también a China, India y Rusia, Unasur ocuparía el quinto lugar por población entre los grandes actores internacionales.

En cuanto a recursos, la región concentra aproximadamente el 30% del agua dulce del planeta (principalmente en la cuenca amazónica y el acuífe-ro guaraní), así como el mayor bosque tropical y la mayor biodiversidad del globo. En su subsuelo, especialmente en los Andes, se encuentra una extraor-dinaria riqueza mineral; cuenta con las mayores reservas mundiales de bauxi-ta (Surinam), cobre (Chile) y hierro (Brasil) y la mayor producción de plata (Perú). Posee grandes reservas de petróleo en Venezuela y Brasil y de energía hidroeléctrica (sobre todo en Paraguay). Y es una productora y exportadora de alimentos de primer orden (carne, pescado, maíz, trigo, soya, café, banano, cacao, azúcar y jugo de naranja).


Políticamente, entre los 12 estados sudamericanos hay una gran potencia en ciernes (Brasil), una potencia intermedia, miembro del G20 (Argentina) y otras tres cuasi potencias intermedias (Chile, Venezuela y Colombia) con importantes conexiones con EE. UU., el Oriente Medio y el Lejano Oriente.

Concluiremos este artículo con algunas especulaciones de carácter político en torno a la probabilidad de que se constituya un orden regional sudamerica-no vertebrado por la integración. Lo haremos abordando de manera breve el componente a nuestro juicio más importante del orden internacional en formación, el rol de las potencias promotoras, y dentro de él los intereses y acciones de Estados Unidos y Brasil, aquel como primera gran potencia, este como aspirante a gran potencia y potencia regional, propugnador de un orden sudamericano.

Estados Unidos ha venido revelando un especial interés por perfeccionar el orden regional interamericano, desde que suscribiera el Acuerdo de Libre Comercio con Canadá (1989), estableciendo luego el NAFTA e intentando concretar un Área de Libre Comercio de las Américas, directamente o a tra-vés de TLC con grupos y países individuales. Esta tendencia aparentemente se originó en las dificultades de la Ronda Uruguay (a fines de la década de 1980), que hicieron pensar en el fracaso del régimen comercial mundial y reavivaron el interés por los bloques regionales.

Una primera cristalización del designio regionalista norteamericano ha sido el exitoso establecimiento del NAFTA como segundo bloque mundial. Actualmente existen propuestas de consolidar este bloque con la construcción de megacorredores desde México hasta Canadá y, en el plano institucional, la creación de una comisión técnica al estilo europeo y de un fondo de desarrollo regional, que distribuya recursos dentro del área9.

Al sur del NAFTA, Washington ha buscado incrementar sus lazos con países específicos, con el Plan Colombia, así como sentar las bases para am-pliar su esfera de influencia económica subregional, con el Plan de desarrollo internacional Puebla Panamá.

En realidad, hechos como la suscripción de tratados de libre comercio am-pliamente favorables para las empresas norteamericanas, las bases reciente-mente concedidas por Colombia, y la creciente presencia militar e influencia de Washington en las doctrinas y prácticas de seguridad de varios estados sudamericanos10, hacen a muchos analistas pensar en un interés de corte geopolítico de EE. UU. por los recursos naturales de Sudamérica, en el con-texto de una nueva dramática competencia global con potencias emergentes de explosivo crecimiento y voraz apetito, especialmente China e India.

Por su parte, Brasil, como propulsor del orden sudamericano, persigue, además de forjar un liderazgo regional que resulte instrumental para su as-censo mundial, ocupar económicamente el hinterland amazónico y prevenir cualquier intento de incrementar la influencia extrarregional sobre el mane-jo de los recursos de este.

En una perspectiva histórica, hemos visto que la construcción del orden re-gional latinoamericano ha tenido fases impulsadas tanto “desde adentro” como “desde afuera”. Las fases de predominio interno, de escasos resultados, han adolecido de una falta de liderazgo (1826-1888) o han mostrado un liderazgo dividido (Brasil versus el Grupo Andino en 1966-1982). Las fases de predo-minio externo se han desarrollado dirigidas por Estados Unidos (1889-1965), con significativos logros institucionales, y han estado condicionadas sobre todo por las orientaciones propias de la política exterior norteamericana (frente a la Segunda Guerra Mundial, la Revolución Cubana, la Guerra de Vietnam).

En la década de 1990, frente a una nueva orientación de la política ex-terior norteamericana de impulsar un orden panamericano de integración, surge por primera vez un liderazgo endógeno, con un sustento económico consistente (Brasil y el Mercosur), que plantea la alternativa de un orden sudamericano.

En cierta forma, Brasil y el Mercosur encarnan una continuada presen-cia del tradicional eje ABC (Argentina, Brasil, Chile), que a comienzos del siglo XX intentó liderar la política sudamericana11. Los países de la antigua Gran Colombia y Perú, que tradicionalmente resentían la hegemonía del ABC y que posteriormente con el Grupo Andino resistieron el liderazgo regional brasileño, esta vez se han plegado formalmente, agrupados en la CAN (Comunidad Andina de Naciones), a la iniciativa sudamericana (aun-que posteriormente han deshecho filas en aquella).

El liderazgo de Brasil en la construcción de un orden sudamericano precisa de un doble consenso. Por un lado, requiere una aceptación de los demás países de la región, la cual por ahora se da, aunque no de la manera más entusiasta, empezando por la actitud de su socio mayor, Argentina.

Por otro lado, Brasil necesita un consenso interno para volcar todo su peso a la causa del orden regional. Pero hay sectores del empresariado brasi-leño que preferirían continuar desarrollando sin desvíos una vocación eco-nómica universal, la cual ha dado muy buenos dividendos a partir de 1989, cuando el comercio brasileño con el resto del mundo ha crecido bastante más que el comercio con Sudamérica.


referenCias

1 Véase sobre el particular, Alcalde, J. (2009). La Pugna por un Nuevo Orden Internacio-nal. Lima: PUCP, Escuela de Gobierno y Políticas Públicas.

2 Goldman Sachs (Octubre, 2003). Drea-ming with BRICs: The Path to 2050. Global Economics. Paper No: 99; Chase, R.; Hill, E.; Kennedy, P. (1997). The Piv-otal States and U.S. Strategy, Foreign Af-fairs, 75(1); Garten, J. (1998). The Big Ten: The Big Emerging Markets and How They Will Change Our Lives. New York: Basic Books; la revista alemana D+C planteó la categoría de “Anchor States”.

3 Las potencias intermedias ejercen influen-cia considerable en sus regiones e influyen en el sistema internacional liderando gru-pos y mediante una activa participación en organismos internacionales. Las potencias menores pueden ejercer alguna influencia en sus regiones pero no en el sistema inter-nacional. Los microestados, debido a sus escasos recursos y población, usualmente deben vincularse estrechamente a otros es-tados para sobrevivir.

4 Mecham, J. L. (1961). The United States and Inter-American Security, 1889-1960. Austin: University of Texas Press.

5 Aberastury, M. (1970). Política mundial contemporánea; estructura y dinámica de las relaciones internacionales. Buenos Ai-res: Paidós.

6 Véase, por ejemplo, Schilling, P. (1971). El expansionismo brasileño. México: El Cid Editor.

7 Véase Alcalde, J. (1989). Estados Unidos y la renegociación de la deuda externa bra-sileña, 1982-1984. En Economía Política

Internacional: tendencias y actores. Lima: Centro de Investigación, Universidad del Pacífico.

8 Informe a los presidentes de los estados de América del Sur. Véase Rodríguez Larreta, A. (septiembre/octubre 2005). Brasil, nue-va superpotencia, en Política Exterior 107, pp. 113-123.

9 Pastor, R. (julio/agosto 2008). The Future of North America, en Foreign Affairs 87(4), pp. 84-88.

10 Véase Hirst, N. (2008). Seguridad en Amé-rica del Sur: la dimensión regional de sus desafíos políticos, en América Latina: ¿integración o fragmentación?, R. Lagos (comp.). Buenos Aires: Fundación Grupo Mayan, Edhasa.

11 Chile es un miembro asociado del Merco-sur, que hasta ahora ha optado por buscar una inserción individual en la economía internacional.

12 Para una visión crítica de la concepción maximalista del NAFTA, véase Corsi, J. (2007). The Late Great U.S.A.: The Co-ming Merger With Mexico and Canada. USA: WBN Books.

13 Richard Bulliet, profesor de la Uni-versidad de Columbia y editor de The Columbia History of the 20th Century (1998), en el epílogo de esta obra, en un informal ejercicio de futurología, pro-nostica para el 2035 una confederación americana, desde Montreal a Buenos Aires, que sería precedida por un pleno reconocimiento de los derechos de las co-munidades “latinas” en Estados Unidos, incluyendo la igualdad del castellano y el inglés.

Sin embargo, debemos reparar en que la integración sudamericana es una política de estado brasileña sustentada en criterios de seguridad respec-to a la salvaguarda de los ingentes recursos de la amazonía, la cual quedaría inmejorablemente garantizada si se convirtiera en parte de un régimen re-gional conducido por Brasil.

Volviendo a Estados Unidos, una mirada superficial nos podría hacer pensar que su objetivo primordial de integración sería en todo caso la con-solidación de NAFTA (en una Unión de Norteamérica)12 y que su oposición a la integración sudamericana se debería sobre todo al temor de perder, de manera general, control sobre los estados de la región. Pero las expectati-vas y cálculos de largo plazo de algunos sectores del estado y la empresa norteamericanos podrían apuntar significativamente mucho más allá del NAFTA, a la búsqueda de una genuina integración hemisférica, con impor-tantes ingredientes políticos, en las próximas décadas13.

Un primer paso de Washington en esta dirección, a nivel de alta política, sería la promoción del acercamiento entre México y Brasil (que desde hace unos años vienen celebrando reuniones bilaterales), el cual posibilitaría el relanzamiento de la tambaleante realidad de América Latina. La aparición de un liderazgo latinoamericano compartido por México y Brasil dificulta-ría en primer término una inminente secesión de Sudamérica, y facilitaría a Washington continuar o consolidar sus avances hacia el sur.

Estados Unidos tendría que hacer más cercanas sus relaciones con Brasil. La promoción conjunta de los biocombustibles, que favorece las exportacio-nes del etanol brasileño, constituye un área promisoria. Sin embargo, consi-deramos que la concesión a Brasilia de una relación económica privilegiada, sería un prerrequisito para estrechar los lazos bilaterales. Los costos de esta concesión tendrían que ser ponderados por la Casa Blanca y aceptados por el Congreso norteamericano, en momentos económicos difíciles. Otro prerrequisito, quizás aún más problemático, sería para Washington dar ga-rantías a Itamaraty y a la Escuela de Guerra de que los avances de EE. UU. y de la integración panamericana no amenazarían la soberanía brasileña sobre la Amazonía.


luis R. adawi cáceRes

Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1987. Bachiller en Ciencias Marítimas, calificado en Guerra de Superficie, especializado en Electrónica y Comunicaciones Aplicadas a Operaciones Navales, con cursos de perfeccionamiento en programas de Comando y Estado Mayor de la Escuela Superior de Guerra Naval. Egresado de Maestría en Telecomunicaciones y Procesamiento Digital de Señales de la Universidad Nacional de Ingeniería. Ha publicado varios artículos sobre operaciones navales. Docente en la Escuela Naval, Escuela Superior de Guerra Naval y Escuela Superior de las Fuerzas Armadas. Actualmente se desempeña como Director del Centro de Entrenamiento Táctico Naval.

Luis R. Adawi Cáceres

OPERACIONES DE SEGURIDAD MARÍTIMA La dificultad de operar en un entorno

operacional no tradicional

U n par de yates de alta velocidad acaban de ser robados de sus fon-deaderos ubicados en las costas de una isla del mar que llamaremos hipotéticamente “Púrpura”. No se sabe mucho de los hechos, pero los

primeros indicios los conectan con un grupo sedicioso que en los últimos meses ha venido azotando la región del mar Púrpura con actos vandálicos de robo a cruceros de pasajeros y otros buques de turismo, en los cuales se desvalijaron a pasajeros y dotaciones, sembrando el temor, inseguridad y la desconfianza en la opinión mundial sobre la seguridad del mar en la región Púrpura.

Han pasado 48 horas de ocurrido el aún no esclarecido robo de los dos yates, y la posible alerta de secuestro de un supertanquero tipo VLCC clase TI Oceanía1, el cual transporta poco más de tres millones de barriles de petróleo crudo, hace sospechar a algunos analistas de seguridad marítima de la relación entre ambos hechos delincuenciales.

El hecho alerta a la Fuerza de Tarea Naval Multinacional conformada, tres meses atrás, por mandato de la ONU, con el propósito de reestable-cer el orden en la seguridad de la navegación marítima en el mar Púrpura. Rápidamente se inicia el cruce de información para determinar la ubicación y situación del tanquero, esperando comprobar, el comando multinacional, que todo sea una falsa alarma.

Luego de algunas horas de intriga se recibe información de la situación del buque tanque, un grupo de piratas embarcados en dos yates de alta velocidad lo habían interceptado y obligado a detenerse disparando sobre su puente de comando. Los piratas con el control de la nave solicitan un rescate de seis millones de dólares, amenazando con hacer explotar el buque tanque con sus tres millones de barriles de crudo abordo, si no acceden a sus demandas. Para dificultar el accionar de la fuerza multinacional y de cualquier otra fuerza de control marítimo han advertido, asimismo, con explotar el buque si detectan

22 Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009 Luis R. Adawi 23

algún indicio que haga presumir una operación de rescate; para acortar el tiempo de decisión amenazan con matar a un miembro de la dotación cada tres horas hasta que se reciba el rescate.

El buque secuestrado se encuentra en la cercanía de tres islas turísticas del mar Púrpura, manteniéndose a 18 millas de una de estas. La deriva po-dría llevar un eventual derrame de petróleo hacia las costas continentales. La región marítima en donde se encuentra la imponente nave es muy rica en recursos marinos, siendo una de las principales fuentes de alimentación de millones de personas en el mundo. En caso de explotar la nave, el desastre ecológico que se produciría tendría incalculables dimensiones.

El armador del buque es nacional del estado Violeta, la bandera del buque es del estado Amarillo, el buque ha sido fletado por una empresa ubicada en el estado Dorado, el capitán y la tripulación son de nacionalidades de los estados Azul, Rojo, Celeste y Negro; y los piratas son de los estados Morado y Marrón.

La fuerza naval multinacional desplegada a lo ancho del mar Púrpura se encuentra conformada por 26 buques de guerra de diferentes estados, cada cual con sus propias reglas de enfrentamiento, que restringen en ma-yor o menor medida las acciones que puedan tomar sus medios asignados en esta situación de secuestro.

Este breve relato recrea un hipotético escenario que afectaría la segu-ridad marítima, el mismo que fue parte de la ficción considerada en el último juego de guerra interamericano2; tal cual lo hemos querido recoger a manera de introducción, para ilustrar al lector sobre todas las dificul-tades e implicancias que conlleva solucionar un problema de seguridad marítima de tamaña envergadura.

En el presente artículo trataremos sobre las consideraciones que se de-ben tener en cuenta para el planeamiento y conducción de operaciones de seguridad marítima, así como trataremos de identificar las dificultades más comunes que se deben afrontar en este tipo de operaciones.

LAS OPERACIONES DE SEGURIDAD MARÍTIMA Y LA SEGURIDAD MARÍTIMA

Las operaciones de seguridad marítima indican una clasificación de ope-raciones que forma parte de las llamadas operaciones militares diferentes a la guerra, referidas mundialmente como MOOTW (sigla del inglés Military Operations Other than War).

Estas operaciones, en términos simples, se centran en mantener la segu-ridad para el buen empleo del mar, es decir, que el mar pueda ser empleado para los fines que establezcan los estados ribereños, así como para los que establecen las leyes y el ordenamiento internacional.

Tal como son definidas en la mayoría de publicaciones multinacionales e internacionales, las operaciones de seguridad marítima son aquellas orienta-das a combatir actos ilegales en el mar, dentro de los que están considerados los actos de terrorismo marítimo, piratería marítima, secuestros en el mar, tráfico de drogas, tráfico de personas y tráfico de armas de destrucción ma-siva. Este concepto es definido en un contexto multinacional, agregándose a estas operaciones las amenazas no provocadas por acción del hombre y los desastres naturales, así como otras amenazas de interés regional o nacional, como el robo armado en el mar, la pesca ilegal, el contrabando, el tráfico de armas, el crimen transnacional y el daño al medio ambiente marítimo.

¿Son estas operaciones un nuevo rol de las armadas? ¿Cuándo nació este concepto de operaciones de seguridad marítima?

Muchas de las amenazas listadas en los párrafos precedentes no son nue-vas, es más, siempre existieron, pero los problemas que estas causan tienen mucho más impacto en estos tiempos por el mundo globalizado que hoy vivimos. Quizás podríamos encontrar un inicio después del atentado a las Torres Gemelas en setiembre de 2001, hecho después del cual muchos países recién entendieron la magnitud de la amenaza del terrorismo internacional como para considerarlo dentro de sus problemas de seguridad nacional. Tal como lo menciona el Almirante USN (r) Harry Ulrich (2009) en su ponencia “Enfoque estratégico a la seguridad marítima”:

“… solo unas pocas de estas [refiriéndose a las amenazas a la seguri-dad marítima] que acabo de listar son nuevas. En realidad, muchas son antiguas y han sido referidas en libros distinguidos como la Biblia, por ejemplo. Pero en un mundo globalizado, yo argüiría que se presenta más profundo. Para ser más exactos, muchas han sido consideradas desde el 11 de setiembre para reforzar la seguridad marítima”3. La piratería marítima existe desde cientos de años atrás, igualmente la

trata de esclavos y el contrabando son milenarias malas prácticas, por citar algunas de estas. Pero en realidad lo que debemos analizar es el impacto que estas amenazas pueden producir en la economía global y en el desarrollo de las naciones del mundo.

Es sabido que el comercio marítimo ocupa el 90% del total del comer-cio global, es decir, que la mayor parte de los países se verían gravemente


afectados si es que las principales rutas marítimas fueran interrumpidas por algún acto premeditado que impida el libre flujo del comercio internacional, sobre todo en estos tiempos en los que predomina una política comercial global de mercados abiertos. Sería inconcebible, por consiguiente, dejar de preocuparse en la seguridad del mar. Al respecto Diego Ruiz (2007), Jefe de Planes de la División de Operaciones de la OTAN, menciona:

“Puesto que más del 90% de todo el comercio se realiza por vía maríti-ma, la seguridad en este medio constituye una cuestión esencial, sobre todo porque gran parte de ese comercio utiliza embarcaciones e infra-estructuras portuarias de gran tamaño y vulnerabilidad”.El problema de la seguridad marítima no se trata de un problema del

“país poderoso”, ni se trata de un problema del país ribereño; es un proble-ma global que atañe a todas aquellas naciones que tienen verdadero interés en desarrollarse mediante el comercio internacional. Ruiz (2007) refiere en el mismo artículo sobre la seguridad marítima lo siguiente:

“La globalización, las facilidades actuales para atravesar las fronteras y la revolución de la información han hecho que los mares y océanos de todo el mundo se conviertan en un entorno de fácil acceso para las actividades criminales y actuaciones potencialmente hostiles, que abarcan desde la in-migración ilegal, el tráfico de personas, el contrabando de armas, el tráfico de estupefacientes y la piratería, hasta el terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva y sus medios de lanzamiento”. El profesor e historiador Geoffrey Till (2009) dedica en su recientemente

reeditado libro: Seapower: A Guide for the Twenty-First Century un capítulo a la seguridad marítima, así como analiza las amenazas a las que se enfrentan las fuerzas navales, entre otros aspectos del poder naval; también refiere las amenazas mencionadas en los párrafos precedentes como problemas que de-ben ser enfrentados por las fuerzas navales modernas.

Till se refiere a la seguridad marítima en dos dimensiones, hard security4 y soft security –seguridad extrema y seguridad moderada, acorde con el contexto en idioma castellano–, la primera referida como dimensión tradi-cional y la segunda, por analogía, correspondería a una nueva dimensión. Esta “seguridad moderada”, según Till, se enfoca principalmente en el mar, pero no en forma exclusiva, por los recursos que posee, por su importancia como medio de intercambio de información, así como por su utilidad como medio de transporte y comercio. Menciona, asimismo, que estos atributos se enfrentan a una serie de riesgos y amenazas contra el buen orden requerido para continuar contribuyendo al desarrollo humano; siendo responsabilidad

de las armadas del mundo enfocar sus roles en preservar tales propósitos para el buen uso del mar.

Sobre las operaciones de seguridad marítima –a las que se refiere como “una nueva frase que parece estar de moda”–, Till (2009:286) menciona la definición dada por la Armada del Reino Unido:

“Acciones ejecutadas por unidades militares en coordinación con otros departamentos del gobierno, agencias y socios internacionales en el entorno marítimo para contrarrestar la actividad ilegal y mantener la libertad de los mares, con el propósito de proteger los intereses nacio-nales e internacionales”. Identificando, en las diferentes definiciones dadas por las armadas del

mundo, que se presentan dos divisiones de la seguridad marítima, home game y away game, es decir, un rol local y un rol lejano. Con estas diferenciaciones entre una implicancia local y otra lejana, Till resalta el concepto de indivisibi-lidad del buen orden del mar; siendo tal concepto congruente con la dimensión global de la seguridad marítima que refiriéramos anterioridad.

Para concluir con la concepción de la seguridad marítima y las operaciones de seguridad marítima, hemos reproducido en el cuadro 1, titulado “Los atri-butos del mar”, el mismo que ha sido bosquejado por Geoffrey Till (2009:287); en este se puede apreciar la categorización de los buenos usos que, en la con-cepción de Till, se le da al mar, considerando las actividades principales en los usos relacionados con la seguridad marítima moderada (soft security), así como detallando los riesgos y amenazas a las que se enfrentan estas actividades, lo que constituye el propósito de las operaciones de seguridad marítima.

FUENTE: Geoffrey Till (2009:287).

Cuadro 1 Los atributos del mar

Buen uso del mar

Buen uso desde la costa

PetróleoPeces

Información

El mar como recurso

El mar como área de dominio

El mar como medio de transporte

El mar como medio ambiente

Transporte de cargamento

Defensa del comercio

Guerra localTerrorismo

Terroristas

Piratería

Drogas

Daño no previsto

Personas


PLANEAMIENTO Y EJECUCIÓN DE OPERACIONES DE SEGURIDAD MARÍTIMA

Como actividad militar que es, el proceso de planeamiento para las ope-raciones de seguridad marítiåma no difiere del proceso de planeamiento que se tendría que efectuar para una operación militar cualquiera. En lo que sí encontramos una considerable diferencia, así como las primeras dificulta-des con las que nos topamos los planeadores en este tipo de operaciones, es en las amenazas a enfrentar y las restricciones para ejecutar la operación.

Las amenazasCuando tenemos al frente una amenaza simétrica, es decir, que posee

similares características –pueden ser menores o mayores capacidades– y for-mas de operar a las de la propia fuerza, es mucho más sencillo pensar cómo podría actuar el enemigo, y mucho más simple analizar los efectos del entor-no operacional en los posibles cursos de acción del enemigo. Pero cuando al frente tenemos una amenaza diferente, de un tipo que quizás nunca hayamos enfrentado y además con escasa literatura militar que pueda ilustrarnos sobre cómo podrían actuar, el análisis se vuelve un tanto más difícil.

Sun Tzu nos enseñó a conocer al enemigo como a uno mismo para poder ganar todas las batallas que libremos, pero ¿cómo pensar como un delin-cuente? ¿Cómo podríamos efectuar un buen análisis tratando de adivinar formas tal vez pérfidas de actuar de estas amenazas? Son las primeras pre-guntas que vendrían a la mente en nuestros planeamientos iniciales para este tipo de operaciones. Quizás podríamos aprovechar las experiencias de las policías locales en la lucha contra los delincuentes, pero no tienen expe-riencia marítima; en este ámbito seguramente los oficiales del servicio de guardacostas nos prestarían un mejor apoyo. Pero, ¿conocen estos oficiales la forma en que opera la fuerza naval en esas circunstancias? Seguramente podrían ayudarnos, pero solo como asesores dentro de sus particulares ex-periencias.

Estas son algunas de las razones por las que se dice que las operaciones de seguridad marítima son un problema de dimensión nacional, es decir, que embarcan a todas las instituciones del gobierno relacionadas con el ám-bito marítimo, y a aquellas que puedan apoyar, con el objetivo de mantener la seguridad en el mar.

Sin embargo, nadie nace sabiendo, uno primero experimenta para luego aprender, es además ser ingenuo y terco en el mundo globalizado de hoy no aprovechar los conocimientos de aquellos que ya han librado lucha contra

estas amenazas; he ahí la importancia de mantener la participación en foros internacionales relacionados con la seguridad marítima, la de participar en operaciones multinacionales en las que se tocan temas marítimos y la de es-tudiar los reportes y trabajos de investigación desarrollados sobre el tema.

En el ejemplo que consideramos en la parte introductoria, la fuerza mul-tinacional se conformó solamente con unidades navales de superficie, pen-sando en efectuar patrullajes y disuadir a los piratas y elementos terroristas con el gran poder que presentan 26 buques de guerra desplegados en el mar Púrpura. Es difícil que el análisis de planeadores, sin mucho conocimiento sobre la amenaza que se enfrentará, logre acercarse al escenario que se puede presentar. Felizmente, nuestra participación en el referido juego de guerra nos ha permitido aprender sobre los posibles cursos de acción, iden-tificando a priori la importancia de involucrar unidades submarinas como parte de la fuerza de tarea, su sigilo intrínseco podría dar una posibilidad de insertar operadores especiales manteniendo la sorpresa requerida para solucionar el problema.

Este conocimiento es también adquirido al mantener algunos oficiales, departamento u oficina, dedicados a seguir los hechos que vienen ocurriendo a lo ancho del mundo, perpetrados por este tipo de amenazas. Existen foros en Internet, así como organizaciones internacionales, que se dedican a investigar y mantener información actualizada sobre esta clase de problemas.

Las restricciones e implicancias legalesUn problema mayúsculo, tanto para el planeamiento como para la ejecu-

ción de este tipo de operaciones, son los aspectos legales.En el ámbito marítimo, cuando existe un conflicto declarado o una si-

tuación de crisis entre dos estados, las limitaciones legales se encuentran bastante bien definidas y uno puede estimar cómo podrían verse afectados los posibles cursos de acción, sin mayor problema. Durante la ejecución de las operaciones es bastante similar: reglas meridianamente claras, prácticas prohibidas de pleno conocimiento de ambos contrincantes y regulaciones internacionales que pueden ayudar en alguna medida al esfuerzo en la bús-queda de la solución favorable del conflicto o crisis.

Por el contrario, la legislación para las amenazas a la seguridad marítima, sobre todo para los actos de terrorismo, piratería marítima y secuestro en el mar, ha ido, y continúa, evolucionando a través de los años, basada en las lecciones aprendidas de experiencias reales o de conclusiones determinadas en foros y ejercicios multinacionales.


A la fecha tenemos tres regulaciones principales: la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (Convemar), de la que si bien no somos firmantes, al igual que los EE. UU., podemos actuar en el ámbito internacional por el derecho consuetudinario; la Convención para la represión de actos ilícitos de violencia contra la seguridad de la navegación marítima (SUA Convention) de 1988 y su protocolo de 2005, estando sus-critos solo a la convención. Estas regulaciones constituyen las herramientas legales para la lucha contra el terrorismo marítimo, piratería marítima y robo armado en el mar, primordialmente.

La SUA 1988 y su protocolo de 2005 cubrieron los vacíos que sobre tales amenazas tenía la Convemar, y que eran aprovechados por los delincuentes para liberarse de los procesos judiciales.

Aun así existen grandes problemas en las operaciones de seguridad marítima relacionados con tales amenazas, dado que no todos los países son signatarios de dichos acuerdos internacionales, y algunos no admiten el derecho consuetudinario para actuar en tales escenarios. Sumado esto a estados que se vuelven inviables o son gobernadas regímenes de facto, quienes al no permitir continuar las persecuciones en sus aguas territoriales o proteger de alguna forma a los delincuentes, dificultan el accionar de las fuerzas multinacionales en operaciones de seguridad marítima, incremen-tando la niebla y la fricción de las operaciones.

Vayamos a nuestro ejemplo inicial para identificar las dificultades de índole legal. Primeramente, como en el planeamiento no se pensó profun-damente en esta situación particular, surgen los primeros problemas legales en cuanto a la captura y procesamiento de los implicados: la nación donde fueron robados los yates podría reclamar procesarlos, el estado en cuya zona contigua se encuentra el buque-tanque podría igualmente reclamar procesarlos, así como confiscar los yates que constituyen el bien con el cual se ha perpetrado el delito.

El estado Amarillo cuya bandera enarbola el buque-tanque podría legal-mente exigir procesar a los delincuentes e igualmente confiscar los bienes de los piratas, en similar forma, el armador del buque puede iniciar gestiones en el estado Violeta para procesar a los delincuentes, similarmente podría hacerlo la empresa fletera ante el estado Dorado. Los estados Azul, Rojo, Celeste y Negro podrían solicitar procesar y retener los bienes empleados para el acto delincuencial, por haber sido sus connacionales secuestrados y amenazados de muerte.

Los estados Morado y Marrón podrían también requerir a los presuntos delincuentes los bienes que han empleado para el supuesto delito, por ser ellos ciudadanos de sus países. Asimismo, cualquier estado de la fuerza multinacional podría requerir lo mismo, amparado en las regulaciones in-ternacionales.

Las soluciones a estos problemas se dan en el ámbito diplomático, requi-riendo que la política exterior de cada estado se involucre en la situación, primero para velar por sus intereses y exigir que se respeten sus derechos, y accesoriamente para procesar y castigar a los delincuentes. Lo último debe-ría ser lo primordial, pero no siempre ha sido así.

Un ejemplo de esta distorsión fue el secuestro de la motonave Petro Ranger, en abril de 1998. Su armador era de Australia, la nave tenía bandera de Malasia, se encontraba en ruta de Singapur hacia Vietnam transportando combustible diesel; fue atacada por delincuentes indonesios en las costas de Malasia. Los piratas cambiaron de nombre a la motonave y la repintaron con el de Wilby, izaron la bandera de Honduras, y falsificaron sus registros y otros documentos. Luego los piratas vendieron el combustible a otras dos naves, por poco más de dos millones de dólares, transfiriendo en la mar el combustible a estas dos naves. La rebautizada motonave Wilby navegó hasta el puerto de Hankow en China, en donde inició los trámites para su registro; este nuevo registro permitiría a los piratas asegurar la nave y venderla por un precio estimado de 16 millones de dólares. La farsa en la que pretendían hacer caer a los agentes chinos se desplomó al ser estos alertados por miem-bros de la tripulación secuestrada que valerosamente se mostraron desde el puente de comando. El buque-tanque fue regresado a su armador pero el gobierno chino decomisó los 1.2 millones de dólares en los cuales estaba valorizada la carga remanente de petróleo que aún mantenía en tanques5.

Otra discusión legal, volviendo a nuestro ejemplo inicial, sería saber qué unidades de la fuerza multinacional estarían habilitadas por sus gobiernos para actuar en una operación de rescate, es decir, qué reglas de enfrentamien-to tienen implementadas, más allá del análisis y la evaluación de riesgo que requiere la operación en sí. Primeramente habría que obtener la aprobación de todos los estados involucrados, todos los estados que se verían afectados por el derrame de petróleo en caso de que la operación fracase, los países de los miembros de la dotación, el del armador y el de la empresa fletera. Con tantas coordinaciones, la pregunta es ¿podría efectuarse una operación especial se-gura, la que requiere el mayor grado de reserva para mantener la sorpresa?


De seguro que el lector, sobre todo el especialista en el tema legal, podrá encontrar muchas más implicancias, pero nos detendremos en esto porque no es relevante para el artículo.

Como vemos, por las implicancias legales en las que se ven inmiscuidos intereses nacionales y por la posibilidad que se vean afectadas las relaciones internacionales entre los estados involucrados, las operaciones de seguridad marítima tienen una gran predominancia política. Los militares simplemen-te somos los que estamos al frente y buscaremos llevar la situación de crisis presentada a un buen final de éxito. El político es quien dicta las reglas y, por ende, quien debería asumir las consecuencias.

Como bien mencionó Diego Ruiz (2007): “En los próximos años habrá pocos temas de seguridad que provoquen tanto interés por parte de los po-líticos como la seguridad marítima, debido a su naturaleza transversal que abarca cuestiones relativas a la seguridad internacional”.

Otros puntos importantes a considerar en las operaciones de seguridad marítima son la interoperabilidad, la inteligencia y los medios de prensa. Hemos dejado de lado la interoperabilidad, en razón de ser una exigencia de toda operación multinacional y debe ser innata en una operación na-cional.

La inteligencia es un aspecto de vital importancia en toda operación militar, en operaciones de seguridad marítima locales no debe existir ma-yor problema dado al empleo único de fuerzas nacionales; el problema se presenta en aquellas operaciones de seguridad marítima lejanas a la que implica el envolvimiento de fuerzas multinacionales.

La concepción doctrinaria multinacional establece la conformación de un grupo de análisis de información de inteligencia y la centralización de la información obtenida por los medios de vigilancia, exploración y reco-nocimiento. El constante entrenamiento en la mar y en la carta, los foros y reuniones de trabajo entre las armadas del mundo están orientándonos a lograr el nivel requerido de intercambio de información.

Los medios de comunicaciones y la prensa son un punto especial-mente delicado, dado que son las herramientas por las cuales la opinión pública toma conocimiento de los hechos para legitimar las operaciones conducidas, así como para presionar en las decisiones que deben ser tomadas. Estos medios perfectamente organizados y coherentemen-te informados sobre las situaciones de crisis pueden servir de mucha ayuda para alcanzar el éxito de la operación, como también podrían ofrecer información errada si están mal organizados y mal informados,

causando pánico entre los ciudadanos del mundo y desacreditando la ope-ración en ejecución; y lo peor, brindando información vital al enemigo que podría hacer fracasar la operación.

REFLEXIONES FINALESComo hemos visto, no es sencilla la labor en operaciones de seguridad

marítima, sin embargo, debemos, como Marina de Guerra responsable de la salvaguarda y seguridad marítima, tanto en el ámbito nacional, como en el internacional, conforme nuestro gobierno lo disponga; continuar con nuestra preparación y entrenamiento para llegar al entendimiento requerido para asegurar el buen uso del mar.

El comercio marítimo multimodal y globalizado que hoy existe nos exi-ge este compromiso integral del gobierno, debiendo tener en cuenta que un buque portacontenedores de gran desplazamiento secuestrado por piratas en el Estrecho de Adén, que tenía como destino Singapur, debía repartir su carga en cuatro buques más, de los cuales uno partiría a San Francisco, para trasladar parte de su carga, consistente en ayuda humanitaria, a un buque que programado para transportarla hacia el Callao. Resultado, por algo que pasó en la lejanía de nuestro mar, se afecta la reserva de muelle, el contrato de manejo de carga, el contrato de otras empresas y las agencias de transporte, perdiendo dinero; y lo más importante, los niños jamás recibirán la ayuda humanitaria que esperaban.

Otros escenarios quizás más extremos como los relatados en el ejem-plo introductorio podrían ocurrir, tal como lo afirma Frits Bolkestein (Richardson, 2004:1):

“El flujo masivo de contenedores alrededor del mundo hace del trans-porte marítimo global una parte esencial de la economía mundial, y hace casi imposible estimar las desastrosas consecuencias que tendría un ataque terrorista sobre el sistema global de transporte marítimo. Las fronteras serían cerradas, no se les permitiría a los buques ingresar a puerto. Resultaría en una completa interrupción de la cadena de provi-sión mundial, con enormes consecuencias para la economía global”.En la misma publicación, el autor Richardson menciona sobre las vulne-

rabilidades del comercio marítimo lo siguiente, titulándolo como los talones de Aquiles del comercio global:

“… el comercio marítimo es vulnerable a dos bien planeados ataques terroristas en dos frentes posibles:- Los hubs portuarios, que forman una interdependiente red comercial glo-

bal y cada vez son más dominados por el transporte de contenedores.


- Los pocos estrechos y canales internacionales a través de los cuales pasa el 75% del tráfico marítimo mundial. Estas vías marítimas son relativamente estrechas y podrían ser bloqueadas, al menos en forma temporal”. (Richardson, 2004:3)

Análisis como estos tienen su soporte en hecho reales como el ataque te-rrorista al buque tanque francés Limburg que transportaba 397 mil barriles de petróleo, perpetrado el 6 de octubre de 2002 frente a las costas de Yemen en el estrecho de Adén. El resultado: 91 mil barriles fueron desparramados a causa de la explosión, 13 muertos y una decena de heridos, 45 millones de dólares perdidos por el armador y la compañía fletera y casi cuatro millones por mes perdió el estado de Yemen, al tener que cerrar el tráfico marítimo de su puerto.

Otros hecho más recientes nos alertan sobre el inminente incremento de actos marítimos de piratería, que podrían terminar en los escenarios de la ficción; tales como el comentado secuestro de la motonave de bandera ucra-niana Faina que transportaba armamento, entre el cual había 33 tanques T-72, ocurrido en el 2008, el secuestro del Sirius Star con dos millones de barriles de petróleo a bordo, en el mismo año, entre otros.

Quizás el reciente secuestro por piratas somalíes del super-tanquero VLCC Maran Centaurus de bandera griega, ocurrido el 30 de noviembre de 2009, a 800 millas de las costas de Somalia, nos acerque más a la ficción del caso inicial de este artículo, y nos haga reconsiderar nuestros análisis sobre las actuales capacidades y la magnitud de tal amenaza. En dicha área se encuentra operando desde agosto de 2008 la CTF-150, conformada por unidades navales de nueve países, cuya misión es la represión de la piratería en el estrecho de Adén.

Sin ir muy lejos, según un foro de seguridad marítima, el 26 de octubre de 2009 se registró un acto de piratería en el mar Caribe contra una em-barcación particular; felizmente el hecho reportado es un acto aislado en la región6. Pero constituye de por sí un aviso.

Quisiera concluir dejando algunos puntos para posterior discusión e in-vestigación referentes a las operaciones de seguridad marítima:

- ¿Nos encontramos las armadas de hoy bien preparadas para la lucha contra este tipo de amenazas? No hablamos solo de capacidades mate-riales, sino de entrenamiento y conocimiento de los escenarios.

- ¿La legislación nacional e internacional nos ayuda realmente a combatir estas amenazas? Normalmente este tipo de delincuentes aprovechan los vacíos de esta para perpetrar sus crímenes, es decir, buscan el escena-rio más favorable para sus fechorías.

- ¿Tiene la piratería marítima algún nexo con el terrorismo marítimo? Este es un tema muy discutido en todo foro sobre seguridad marítima, y hay interesantes ensayos e informes sobre tal; pero aún no se llega a una clara conclusión.

- ¿Es necesario considerar como personal de las fuerzas navales a nego-ciadores? La necesidad de negociadores para permitir más tiempo al planeamiento de la operación de rescate, o para llegar a un buen final para ambas partes, se visualiza como necesario, requiriéndose capaci-tar o contar con personal experto en tal menester.

- Antes del inicio de toda operación de seguridad marítima contra actos ilícitos es necesario tener un claro entendimiento de los límites y exi-gencias que considera el mandato de la ONU o el acuerdo que autoriza la intervención, con el fin de estimar correctamente el escenario que se le presentará a la fuerza multinacional.

- Igualmente, antes del inicio de las operaciones, es recomendable de-terminar asuntos legales relacionados con la captura y procesamiento de los delincuentes; con el fin de no comprometer la operación por las discusiones que deban hacerse relacionadas a tales aspectos.

- El comandante de fuerza debe ser uno solo, con el control operacional delegado de todos los medios asignados.

- La conformación de las fuerzas de tarea debe considerar las limitaciones que por reglas de enfrentamiento tiene cada una de sus unidades, a fin de poder contar con el mayor espectro de reglas de enfrentamiento en cada grupo de tarea, de forma que sea posible actuar sin mayor requerimiento.

- La implementación de reglas de enfrentamiento debe ser efectuada luego de un análisis concienzudo de la estimación de las situaciones que puedan presentarse.

- Debe incrementarse la preparación en el trato con los medios de co-municación y prensa, y de cómo aprovecharlos para la contribución al éxito de la operación. Debe considerarse que en estas situaciones el comandante de la unidad muchas veces será el portavoz.

- Y por último, ¿qué estamos haciendo para luchar contra estas amena-zas? Esperamos que este artículo contribuya con tal propósito.


referenCias BiBliografía

1 VLCC, es la abreviatura de Very Larger Crude Carrier, son buques de transpor-te de petróleo crudo de gran capacidad, desplazamiento y capacidad de transpor-te; normalmente superan las 300 mil t y cargan más de tres millones de barriles de petróleo crudo.

2 Parte del relato considerado fue obtenido del escenario del XXXV IAWG (Inter American War Game) diseñado por el Departamento de Juegos de Guerra de la Escuela Superior de Guerra Naval de la Armada de la República Oriental del Uruguay.

3 Tema que formó parte de la agenda de la Conferencia sobre Seguridad Marítima Pirates, Ports and Partners: Maritime Security in the 21st Century realizada el

14 de octubre 2009 en el US Naval War College, Newport RI - EE. UU.

4 La dimensión extrema o hard security es aquella en que el mar se emplea como fuen-te de poder o dominio; en esta dimensión tradicional el mar es usado para fomentar, mantener o disputar el poder político, con-forme a los intereses nacionales.

5 Caso estudio del curso de seguridad para dotaciones de cruceros. Obtenido el 15 oc-tubre de 2009 en http://www.secureweston-line.com/CruisecrewSA/cha01/02cha01a.htm

6 Maritime Security Forum. Obtenido el 15 octubre de 2009 en http://mari-t imesecur ityforum.com/view_topic.php?id=26&forum_id=17

Bateman, S., Herbert-Burns, R., y Lehr, P. (2009). Lloyd’s MIU Handbook of Mari-time Security. Florida: Taylor & Francis Group, LLC.

Bolkestein, F., miembro de la Comisión Europea, citado por Richardson, M. (2004). A Time Bomb for Global Trade: Maritime-related Terrorism in an Age of Weapons of Mass Destruction. Sin-gapur: ISEAS Publications.

Joint Doctrine for Military Operations Other Than War. Joint Pub 3-07, 16 junio 1995.

Multinational Force Standing Operations Procedures (MNF-SOP). Publicación del MPAT US Pacific Fleet, Enero 2009.

Richardson, M. (2004). A Time Bomb for Global Trade: Maritime-related Terro-rism in an Age of Weapons of Mass Des-truction. Singapur: ISEAS Publications.

Ruiz Palmer, D. (2007). “Nuevos horizon-tes operativos: la OTAN y la seguridad marítima”. Peligros crecientes: amena-zas de seguridad emergentes y en de-sarrollo, Revista en línea de la OTAN. Obtenido el 15 octubre de 2009 en http://www.nato.int/docu/review/2007/issue4/spanish/analysis4.html

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maRio miGuel aloR HuRtado

Capitán de Corbeta, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1995. Bachiller en Ciencias Marítimas y Navales, Bachiller en Ingeniería Naval y Master en Ingeniería Industrial por la Universidad Nacional de Ingeniería. Calificado en Guerra de Superficie e Ingeniería Naval, graduado en el Programa Académico de Comando y Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. Ha prestado servicios a bordo de unidades navales de la Fuerza de Superficie durante 11 años en el área de Ingeniería Naval. Actualmente presta servicios en la Dirección de Alistamiento Naval en el área de Control Técnico.

IMPORTANCIA ESTRATÉGICA DE LA INGENIERÍA NAVAL PARA EL FORTALECIMIENTO

DEL PODER MARÍTIMO DEL PERÚ

Mario Miguel Alor Hurtado

E l evidente crecimiento y fortalecimiento de la economía peruana en los últimos años guarda estricta relación con el incremento de la productividad en la industria nacional. Sectores como la construc-

ción, la agroindustria, la minería, el turismo y la exportación de productos de bandera han permitido que hoy en día se coloque a la economía del Perú como una de las más sólidas de la región y además una de las menos afec-tadas por la crisis financiera mundial.

Debemos decir, también, que existen todavía tareas pendientes entre las que se pueden mencionar: mejorar la educación y reducir la exclusión social a través de vías de acceso en infraestructura como carreteras, aeropuertos, puertos, muelles y servicios básicos esenciales, con la finalidad de mejorar la calidad de vida de la población que todavía se encuentre al margen del crecimiento económico en condiciones de extrema pobreza.

El país posee una herencia marítima milenaria, sin embargo, la industria naval aún no ha podido consolidarse a niveles de desarrollo suficientes para competir eficazmente con nuestros pares del Pacífico. Hasta hoy, en el Perú, la industria naval solo se ha desarrollado en dos ámbitos: la construcción y las reparaciones navales.

Si hablamos de poder marítimo, es necesario citar a Mahan (2000:7) y su aporte, en su obra Influencia del Poder Naval en la Historia (1660-1783), refiere que: “el uso y gobierno del mar es y ha sido siempre un gran factor en la historia para el desarrollo y el progreso de las naciones”.

El Instituto de Estudios Histórico Marítimo del Perú (2008), lo define como:

“parte del Poder Nacional constituido por los medios de todo orden del que dispone el Estado y la Nación en el ámbito marítimo, para imponer su voluntad de lograr y mantener sus objetivos y organizar sus fines,

38 Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009 Mario M. Alor 39

pese a los obstáculos y oposiciones internos y externos en un momento dado. El Poder Marítimo tienen por componentes al poder naval y a los intereses marítimos nacionales”.Al respecto, el Contralmirante ARA Roberto Pertusio (2005:66) menciona: “… los intereses marítimos y el poder naval de un Estado representan su Poder Marítimo, expresión amplia que reúne lo militar, lo económi-co y lo político; trinidad profana que es sustento del poder nacional, del cual el Poder marítimo es una de sus partes”. Estratégicamente, el aporte de la ingeniería naval es muy importante para

enfrentar las tareas pendientes mencionadas, debido a que ofrece un amplio horizonte de desarrollo y productividad, promoviendo la investigación, ge-nerando trabajo y conocimiento, inversiones, tecnología, competitividad, progreso, facilitando el comercio marítimo, integrando naciones y acercando continentes a través de las vías de comunicación marítimas.

Este desarrollo de la ingeniería naval tiene que estar acompañado de pro-fesionales altamente capacitados de manera que pueda ser sostenible en el tiempo. La mayoría de los profesionales impulsores de la ingeniería naval y pioneros en construcción naval en el Perú, quienes colaboraron con los proyectos del Servicio Industrial de la Marina (SIMA) durante tres décadas, fueron capacitados en Ingeniería Naval y en ramas afines en el extranjero, debido a que por esos años en el país no se ofrecían carreras profesionales relacionadas con estas tareas, como la Ingeniería o la Arquitectura Naval.

En este contexto, el Servicio Industrial de la Marina (SIMA) se presenta como el abanderado de este desarrollo y se mantiene a la vanguardia de la industria naval. El SIMA ha contribuido a la economía y a la defensa del país con la construcción de casi toda la flota mercante para la entonces Compañía Peruana de Vapores (CPV), la construcción de dos fragatas misileras clase Lupo para la Marina de Guerra del Perú (MGP), la construcción, moderniza-ción y reparación de embarcaciones de alto y bajo bordo, y servicios de metal-mecánica en casi todos los sectores de la industria nacional, por ello hablar de construcción e industria naval en el Perú, es hablar también del SIMA.

La industria naval en el país atraviesa un momento difícil, debido a la falta de continuidad en las políticas de fomento en la construcción de alto bordo de los últimos 25 años. Sin embargo, estamos convencidos de que los grandes avances que ha tenido nuestro país pueden ser sostenibles con el importante aporte de la ingeniería naval que por su amplitud merece mayor atención. Fortalecer el poder marítimo es una tarea que debe comprometer en mayor medida la industria naval, limitada hasta hoy, como ya hemos

mencionado, a la construcción y reparación (el por qué de esto se explica en el siguiente punto). Es en este ámbito donde el desarrollo de la ingeniería na-val tiene un rol fundamental en nuestras aspiraciones y objetivos nacionales de lograr el liderazgo en el Pacífico Sur.

ANTECEDENTES DE LA CONSTRUCCIÓN Y LA INGENIERÍA NAVAL EN EL PERÚ

En el Perú la construcción naval se remonta al año 1844, cuando se habían iniciado las gestiones para la adquisición del Rímac, el primer buque a vapor de la Armada Nacional, por lo que se previó la construcción de la Factoría del Estado en el distrito de Bellavista, Callao. El inicio de las reparaciones navales de buques a vapor empieza en mayo de 1845, durante el primer go-bierno del Mariscal don Ramón Castilla y Marquesado, convirtiéndose en uno de los principales establecimientos de su género en América del Sur.

Otro antecedente importante ocurre cuando la antigua Factoría Naval se convierte en el Arsenal Naval. Las nuevas instalaciones del Arsenal se ha-bían construido en el Terminal Marítimo en el año 1928. Lamentablemente por problemas políticos esta construcción se paraliza, retomándose recién en el año 1936, cuando se licita específicamente la construcción de un dique seco, el cual fue adjudicado a The Frederick Snare Corporation, iniciando los trabajos en mayo de 1936 y culminando en julio de 1938. Este proyecto se llevó a cabo con una diferencia sustancial respecto al proyecto inicial, es decir, solo podría atender buques del tonelaje máximo permitido por el Canal de Panamá, hoy conocidos como Panamax.

Con la creación del SIMA en el año 1950, la Marina de Guerra del Perú decide entrar en la actividad de la construcción naval. Se construye la gra-da número uno, el taller de construcciones navales y otros. El año 1956 se inicia la construcción del buque tanque BAP Zorritos de 6,000 TPM (Total Productive Maintenance), primer buque de alto bordo construido en Latinoamérica, lanzado el 26 de julio de 1958 y que a la postre se convirtió en uno de los hitos más importantes en el desarrollo del SIMA, y el inicio de las construcciones navales de buques de alto bordo.

Después de haberse construido en los astilleros de SIMA cuatro buques de alto bordo de hasta 12,000 toneladas, el año 1970 se toma la decisión de entrar a la construcción de buques del máximo porte que permitían sus gradas y, lo más importante, entrar a competir en el mercado de astilleros construyendo para em-presas navieras. Posteriormente, en el año 1971, se inició la construcción de los graneleros de 25,000 toneladas de porte para la Empresa de Comercialización


de Harina y Aceite de Pescado (ECHAP), empezando con ello una nueva era en el SIMA. Poco tiempo después se consiguen contratos petroleros del mismo to-nelaje para la Empresa Estatal Petróleos del Perú (PETROPERU), alcanzándose un ritmo de lanzamientos y de entrega de un buque cada ocho meses.

Gracias a un acertada decisión política, por Ley N° 22202 del 6 de ju-nio de 1978, titulada Ley de Fomento al Desarrollo de la Marina Mercante e Industria Naval, se declara a la “industria naval como prioritaria, estratégi-ca y de preferente interés nacional”, creando el Fondo de Financiación de la Industria Naval (FOFIN), financiado por un impuesto del 2% de los fletes de importaciones, “el 80% de este monto se dedicaba a financiar las construccio-nes navales y el 20% al desarrollo de astilleros” (Chenguayen, 2009:126).

Esta ley tuvo una vigencia de 16 años, hasta el año 1994 en que, de acuerdo con la nueva política económica (del gobierno de Alberto Fujimori), fueron derogadas todas las leyes que creaban recursos para actividades especiales, funcionando a partir de esa fecha el sistema presupuestal de caja única, no habiéndose emitido a la fecha algún otro dispositivo que lo reemplace.

Los recursos obtenidos en el marco de esa ley fueron fundamentales para el desarrollo de la industria naval y para el mantenimiento de los buques de la MGP, y sobre todo para el fortalecimiento del poder marítimo peruano.

Un buen ejemplo de ello lo constituye la construcción en el Perú de las fragatas misileras BAP Montero (FM-53) y BAP Mariategui (FM-54), los primeros buques de guerra de primera línea construidos en astillero alguno de la costa occidental de Latinoamérica. Al mismo tiempo, se continúa con la construcción de buques de alto bordo, siendo el de mayor porte construi-do la motonave Presidente Pardo, buque multipropósito de 27,200 TPM.

En la década de 1980 la construcción naval entró en una etapa de depre-sión en la cual solo los estados con gran poder económico buscaron mantener una industria naval subsidiada para satisfacer sus propias necesidades. En este contexto es que la industrial naval fue asumida por los países asiáticos, los cuales actualmente cuentan con el 86% de la construcción naval de alto bordo.

Si bien es cierto en los últimos años se ha desarrollado proyectos de construcción de importante utilidad para la industria nacional y la Marina de Guerra del Perú, actualmente la mayor parte de sus actividades se centra en la reparación naval y fabricación de embarcaciones pesqueras de hasta 1,200 t de capacidad de bodega y otros proyectos de metal mecánica como puentes, compuertas de canalización de agua, barcazas, entre otros.

Con todas estas referencias históricas es importante resaltar un aspecto que parece haber pasado inadvertido, cuando mejor y más fortalecido ha estado el poder marítimo coincidentemente ha sido en los momentos que estratégicamente se ha dado importancia a la construcción naval. Sin em-bargo, debemos decir que la construcción naval depende de la ingeniería naval y de su desarrollo. Así lo entendimos algunos años después.

INICIOS DE LA CARRERA DE INGENIERÍA NAVAL EN EL PERÚTodos estos grandes éxitos de la construcción naval no estuvieron acom-

pañados por profesionales formados en ingeniería naval en el país. Fue solo hasta el año de 1994 en que con mucha visión, el entonces Contralmirante Fernando D’Alessio Ipinza, Director de la Escuela Naval del Perú (ESNA), firma con la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) un convenio de co-operación académica mediante el cual se crea la carrera de Ingeniería Naval en el Perú, permitiendo a los cadetes acceder a educarse profesionalmente y graduarse como ingenieros navales reconocidos por la UNI, a la par de sus estudios netamente navales. que la MGP y la ESNA exigen. Esta nueva carrera también estaba abierta a jóvenes estudiantes del todo el país.

Con este gran paso en la década de 1990 se evidenció que, a pesar de lo ya avanzado, se necesitaba desarrollar mucho más la ingeniería naval en el país, para ello era conveniente contar con más profesionales preparados para asumir el reto. Por primera vez se comprendió que la ingeniería naval no significa solo la construcción y la reparación, tal como la habíamos en-tendido hasta esos años.

Un ingeniero naval se ocupa del diseño, planificación, proyecto y cons-trucción de todo material flotante, como pueden ser buques y plataformas petrolíferas offshore, exploración y obtención de recursos naturales sobre la superficie del agua o bajo ella, también es el responsable de operar y mantener el material de ingeniería. así como de la seguridad y eficiencia de una unidad de combate, un buque mercante o embarcación pesquero. La ingeniería na-val abarca desde el proyecto creativo del buque, la investigación aplicada, el desarrollo técnico, diseño, construcción y la administración de los centros de producción y astilleros, hasta su mantenimiento y reparación.

El ingeniero naval es hoy un profesional totalmente polivalente, de gran capacidad para la investigación científica, que utiliza la tecnología y las herramientas de software para crear, diseñar, modelar e innovar. Posee co-nocimientos de muchos campos de la ingeniería, tales como generación y

http://es.wikipedia.org/wiki/Buques

http://es.wikipedia.org/wiki/Plataformas_petrol%C3%ADferas

http://es.wikipedia.org/wiki/Plataformas_petrol%C3%ADferas

http://es.wikipedia.org/wiki/Astillero_naval


La integración de los esfuerzos entre los astilleros de la MGP-SIMA, la universidad y la industria privada, con el objetivo de efectuar investiga-ciones, proyectos y desarrollar nuevas tecnologías nos puede proporcionar, entre otros aspectos: investigación científica, capacitación, inversiones pri-vadas, empleo, fortalecimiento de nuestra industria naval, independencia tecnológica y mayor competitividad; que permitirá dar solución a problemas comunes con el desarrollo de ingeniería cien por ciento nacional. Con ello la ingeniería naval conseguirá aportar significativamente al crecimiento de la industria naval, y al fortalecimiento de nuestro poder marítimo.

En la figura 1 se sistematizan los elementos prioritarios para el impulso de la ingeniería naval, y con ello el fortalecimiento del poder marítimo. La contribución de la industria privada, los astilleros y la universidad potencia-ran este esfuerzo y los resultados no se dejarán esperar.

UNA MIRADA AL MUNDOVeamos a continuación cómo han potenciado su poder marítimo los paí-

ses considerados líderes en ingeniería naval con esta sistematización.

Corea del SurEs el país líder en la construcción de naves en el mundo. Cuenta con

nueve astilleros mayores que representan el 95% de su industria local. El 5%

transporte de energía eléctrica, fabricación de motores navales y su instala-ción, estructuras metálicas, dinámica, etc. La complejidad del estudio de la ingeniería naval demanda de profesionales altamente capacitados y con una profunda vocación para la investigación científica y tecnológica.

Bajo el marco de este convenio de cooperación académica UNI-MGP se graduaron algunas promociones de oficiales que el día de hoy han visto limitadas las oportunidades para continuar desarrollando la ingeniería naval en el país por diversos factores, entre los que podemos resaltar la falta de una política de investigación científica, falta de infraestructura adecuada, falta de continuidad en el convenio, una limitada participación de la industria privada que financie proyectos de investigación y desarro-llo en el campo marítimo y, como hemos visto, un estancamiento de la industria naval.

A pesar de este visionario impulso inicial, el convenio de cooperación aca-démica no prosperó y ha quedado sin efecto, afectando el crecimiento, la conso-lidación de la ingeniería naval y el fortalecimiento de nuestro poder marítimo.

Consciente de estas circunstancias y de la gran importancia del desarro-llo y capacitación de estos profesionales, el SIMA envía periódicamente a oficiales a seguir capacitándose en Ingeniería Naval en el extranjero, princi-palmente a la Universidad Politécnica de Sao Paulo, Brasil. Por su parte, la UNI también envía estudiantes a Brasil en niveles de posgrado y doctoral, profesionales que se convierten en potenciales colaboradores de nuestra industria naval. La participación de la industria privada nacional en el de-sarrollo de investigaciones de ingeniería naval es limitada y solo se ciñe a la reparación, mantenimiento y construcción de bajo bordo. Como vemos, todos estos esfuerzos para desarrollar ingeniería naval no son concurrentes, más bien, son aislados.

Importancia estratégicaComo ya hemos mencionado, el desarrollo de la ingeniería naval constituye

un elemento fundamental para el crecimiento de la industria naval y el fortale-cimiento del poder marítimo peruano, con ello podremos lograr un liderazgo estratégico en el Pacifico Sur con índices de competitividad de carácter global. Las condiciones actuales de desarrollo de la ingeniería naval en el Perú, le otor-gan un inmenso potencial para contribuir al crecimiento y desarrollo sostenible. El nuevo contexto geoestratégico y el aumento del comercio con el Asia, a través de la ruta Asia-Pacífico, demandan que el Perú fortalezca su poder marítimo mediante un objetivo estratégico marítimo nacional.

figura 1 Integración de esfuerzos para el desarrollo de la Ingeniería Naval en el Perú

Componentes para el fortaleCimiento del poder marítimo

Universidad

Astillerosde la MGP

Industriaprivada

INGENIERÍA NAVAL

FUENTE: Elaboración propia.

http://es.wikipedia.org/wiki/Energ%C3%ADa_el%C3%A9ctrica


restante está constituido por 58 astilleros pequeños y medianos. Hacia fines de 2005, los principales astilleros contaban con más de 80 mil trabajadores, entre obreros, empleados y subcontratistas. Esta industria ha experimenta-do un crecimiento continuo durante los últimos 10 años, lo cual es atribuido a las características de la industria de construcción naval coreana: recursos humanos calificados, flexibilidad de producción, innovación tecnológica y un equipamiento de gran calidad. Un factor interesante del éxito de esta industria ha sido la combinación de competencia y cooperación entre los astilleros locales, los cuales compiten entre sí en subastas internacionales, pero cooperan en el desarrollo de nuevas tecnologías. Según lo investigado por el Capitán de Corbeta José Cruz Saco (2008:46) en setiembre de 2006, las órdenes recibidas por los principales astilleros coreanos se habían incre-mentado en 61% con respecto al mismo periodo de 2005. El 40% correspon-de a buques tanque y el 31.6% a naves porta contenedores.

JapónLa industria de construcción naval japonesa creció fuertemente después

de la segunda guerra mundial. Fue considerada como una de las industrias clave para asegurar la recuperación del país. La política de promoción de esta industria fue tan exitosa que, en 1956, Japón se convirtió en el principal país constructor de naves en el mundo, hecho que luego contribuyó a su desarrollo económico.

La industria naval japonesa para mejorar su competitividad empezó a producir embarcaciones de alta complejidad y valor. Menciona también el Comandante Cruz Saco (2008) que la participación de mercado en cuanto a nuevas órdenes para la construcción se ha venido reduciendo paulatinamente desde 2004, debido a una política denominada scrap and build, la cual no permitía la construcción de embarcaciones a menos que se elimine una ca-pacidad equivalente en embarcaciones antiguas, esta política fue eliminada en el año 2005, y desde entonces nuevamente se encuentra en condiciones de competir efectivamente con otros grandes productores de la industria naval.

ChinaChina se ha constituido como un actor importante en la industria de la

construcción naval. Existen más de 500 astilleros operando en China. Muchos de ellos solo construyen naves de bajo bordo, pero entre 30 y 40 son empresas de tamaño considerable. La industria naval de este país empezó modestamente en la década de 1980, construyendo naves mercantes de simple diseño para la

línea naviera estatal. El cambio producido en la industria se debió a políticas estatales que promovieron la inversión extranjera y la competencia.

El gobierno chino, con una muy buena política de apertura, viene apo-yando fuertemente esta industria, más aún, ha declarado su intención de que China se convierta en el primer país constructor de naves del mundo en el año 2020. Ha tomado como modelo el desarrollo de la industria coreana, que en solo dos décadas se convirtió en el país líder de esta industria.

Otros eventos recientes que apuntarían a la consolidación de China como uno de los países líderes de la industria naval son: el anuncio de la construcción de un nuevo astillero, Janghan Changxin, con capacidad anual de 4.5 millones de DWT (Deadweight tonnage), la construcción del astillero Zhousan Jinhaiwan, con capacidad anual de 1.1 millones de DWT, el anuncio de China Shipbuilding Industry Corporation de inversiones para triplicar su capacidad hacia el año 2015, el creciente número de naves de alto bordo que son construidas por asti-lleros menores, las cuales representan un tercio de la producción del país.

Actualmente, la crisis mundial ha golpeado seriamente su industria naval, según el informe del diario Shanghai Daily, se prevé que a lo largo del año 2009 los encargos a la industria naval disminuyan entre 48.4% y 65.6%.

A pesar de ello el gobierno chino mantiene una política de apoyo al sector en función a su importancia estratégica, con miras al intercambio comercial Asia-Pacífico.

La Unión EuropeaLa industria de la construcción naval es considerada como estraté-

gica en varios estados miembros de la Unión Europea. Está conformada por 33 astilleros grandes (más de mil empleados) y alrededor de 100 as-tilleros menores. La industria emplea alrededor de 100 mil empleados de manera directa y alrededor de 400 mil de manera indirecta. Las ventas de la industria se estiman en alrededor de 11.5 mil millones de euros al año. Los principales países constructores de Europa son Alemania, Polonia, Rumania, Croacia, Holanda, Italia y Gran Bretaña, siendo el primero el más importante. Estratégicamente, la industria naval se orienta a los segmentos de naves especializadas y de mayor valor: cruceros, ciertos tipos de naves portacontenedores, naves de investigación, etcétera.

Las órdenes de construcción para la industria europea han empezado a crecer desde 2004, debido al copamiento de la capacidad en los astilleros asiáticos y al incremento en el segmento de naves especializadas, especial-mente cruceros.


Otros países emergentesVietnam ha identificado la industria de la construcción naval como factor

clave de su estrategia de desarrollo. El país cuenta con un extenso litoral ma-rítimo y mano de obra barata, factores que facilitan el desarrollo de la indus-tria. El gobierno ha declarado su intención de convertir a Vietnam en el cuarto productor mundial para el año 2015. La estrategia vietnamita es enfocarse en la reparación de buques y en la construcción de embarcaciones menos desa-rrolladas tecnológicamente. El país tiene más de 60 astilleros, todos estatales. El Ministerio de Transportes controla el mayor número de ellos (70% de la capacidad) a través de su corporación de construcción naval Vinashin (Vietnam Shipbuilding Industry Group). Este tipo de astilleros puede cons-truir naves mercantes de hasta 53 mil DWT.

El astillero más avanzado de Vietnam es el Hyundai-Vinashin, un joint venture entre Vinashin y la corporación coreana Hyundai. Tiene capacidad para reparar buques de hasta 150 mil DWT. Se trata del mayor astillero de reparación del sudeste asiático.

Otro país que se espera juegue un papel importante en el futuro es la India. Cuenta con nueve astilleros estatales y 19 privados, todos con antigüe-dad mayor a los 25 años. La participación actual de la India en el mercado mundial es prácticamente nula. Sin embargo, una ola de inversiones de entre dos y tres mil millones de dólares está cambiando el panorama. El gobierno indio viene apoyando la construcción de dos astilleros de clase mundial y el sector privado tiene planes para construir siete más. Al mismo tiempo, los astilleros actuales se encuentran en pleno proceso de modernización y ampliación de su capacidad de producción. Esta estrategia está basada en la gran disponibilidad de mano de obra calificada y barata, así como un ade-cuado apoyo gubernamental y el considerable tamaño del mercado local.

En Latinoamérica: Brasil “El gigante”Un claro ejemplo de fortalecimiento del poder marítimo por medio del

desarrollo de su ingeniería naval en Latinoamérica lo viene dando Brasil, con quien nos separa una brecha significativa en el desarrollo de ingeniería naval. La industria naval le ha dado competitividad y enormes inversiones que han fortalecido su industria nacional y su poder marítimo. El desarrollo de esta industria es entendida como de gran significado estratégico.

Para Brasil, la ingeniería naval como apoyo a su gigantesca industria naval se manifiesta a través de más de 50 años de convenio de cooperación tecnológica entre el astillero de la Marina de Brasil en Río de Janeiro, la Universidad Politécnica de Sao Paulo y la industria privada, lo que les ha per-mitido colocarse a la vanguardia de la ingeniería naval en Latinoamérica.

Por ejemplo, en 2006 efectuaron el ensamble del casco de un submarino nuclear en los astilleros del Arsenal de la Marina, lo que demanda un elevado desarrollo tecnológico y de ingeniería; por supuesto tuvo la participación de ingenieros navales de la Marina y de la Universidad de Sao Paulo en perma-nente coordinación y colaboración profesional. Los principales problemas de la Marina son solucionados en conjunto por su personal técnico y por profesionales de la Universidad de Sao Paulo. Muchos de estos problemas son estudiados por alumnos como temas de tesis. El gran desarrollo tecno-lógico y uso de software ha permitido a los estudiantes de ingeniería naval profundizar en sus investigaciones, favoreciendo a la Marina de Brasil con sus innovaciones en sistemas y equipos de ingeniería.

En la industria privada, los estudiantes de la Politécnica de Sao Paulo colabo-ran con Petrobrás, el gigante brasilero en el desarrollo de plataformas para la ex-tracción de petróleo. La industria naval militar brasilera, a mediados de la década de 1970, construyó las fragatas clase Niteroi, a mediados de 1990, efectuó el man-tenimiento mayor del portaviones Minas Gerais, significando esto un gran aporte para su know how en ingeniería naval. Actualmente existen programas de coope-ración tecnológica con Embraer (Empresa Brasileira de Aeronáutica S.A.) para el desarrollo de aviones versión naval para la Marina de Brasil. Indiscutiblemente el desarrollo de su ingeniería naval ha fortalecido su poder marítimo.

El PerúLa demanda de servicios de construcción y reparaciones navales en el

Perú está dada principalmente por la MGP, el transporte marítimo y la in-dustria pesquera. Hasta la construcción de las fragatas misileras en los años 80 del siglo pasado fue uno de los grandes clientes constructores, aunque posteriormente esta demanda se ha concentrado en la reparación naval.

figura 2 Participación de mercado construcción naval por países productores

China 17%

Corea 36%

UE 11%

Japón 24%

Otros países 12%

FUENTE: Elaboración propia.


En la figura 4 se pueden apreciar las ventas de reparaciones navales por tipo de cliente, donde los requerimientos prácticamente se mantienen parejos en los tres tipos de clientes, estimándose una tendencia similar en los próximos años.

A pesar de la importancia estratégica, la ingeniería y la construcción naval en el Perú atraviesan por una seria crisis. Al desaparecer la CPV, y junto con ella toda la flota mercante de bandera nacional, la tecnología para la industria naval depende en gran parte del extranjero. No hay requerimiento para la construcción naval de alto bordo desde hace aproximadamente 20 años, el costo de las reparaciones navales es elevado, no existe una adecuada cadena logística asociada a la industria naval y solo está orientada a la reparación y mantenimiento, por lo que la ingeniería naval se encuentra estancada.

La investigación científica, el desarrollo de modelos a escala, el uso de software especializado y los experimentos hidrostáticos e hidrodinámicos son escasos y aislados. La carrera de Ingeniería Naval no resulta atractiva para los estudiantes nacionales, a pesar de que en los últimos años otras universidades del país como la Universidad Tecnológica del Perú y la Universidad San Juan Bautista han creado la carrera de Ingeniería Naval y carreras relacionadas, todavía no se observa un despegue ni un protagonismo de profesionales for-mados en el país en esta carrera. Todos estos esfuerzos mencionados anterior-mente por desarrollar la ingeniería y la industria naval han sido aislados.

En el Perú, la industria naval se encuentra limitada y solo atiende el diseño y la construcción de embarcaciones pesqueras de pequeño porte, reparaciones navales (incluidos los trabajos en dique para los buques de la MGP), así como de embarcaciones pesqueras nacionales y extranjeras, y también naves mercantes extranjeras. Hemos visto que la ingeniería naval es mucho más amplia, necesaria e importante para el fortalecimiento del poder marítimo.

Según la tendencia de los últimos cuatro años, podemos apreciar cla-ramente que solo estamos en condiciones de liderar el sector reparaciones navales, desaprovechando el inmenso potencial de la ingeniería naval como elemento importante para el fortalecimiento del poder marítimo, perdiendo la oportunidad histórica que presenta nuestro notable crecimiento económi-co para marcar la pauta del sector en el Pacífico Sur.

La construcción naval ha perdido protagonismo en el Perú. Desarrollar la ingeniería naval mediante la sistematización presentada en la figura 1 permitirá que el Perú retome la construcción de buques comerciales y, por qué no, de buques de guerra con tecnología desarrollada en el país o adqui-rida a través de contratos o convenios con países cooperantes, los cuales

figura 3 Demanda de construcción naval de pequeño porte (2004-2008)

fuente: Cruz Saco (2008:78)

100

80

60

40

20

02004 2005 2006 2007 2008 (dic.)

Marina de Guerra Nacional Internacional

0.6 7.6 1.1

47.81

0 6.8

1.9

60.1 0 62.1 48.339.1

30.3

3.781

figura 4 Demanda de reparación naval (2004-2008)

Marina de Guerra Nacional Internacional

120

100

80

60

40

20

0 2004 2005 2006 2007 2008 (dic.)

16.9

25 19.2

20 16.9

33.3

22.930.9

50.947 48.7

49

fuente: Cruz Saco (2008:78).

34.39

31.2

47

En la figura 3 se pueden apreciar las ventas de construcciones nava-les por tipo de cliente, donde existe una considerable diferencia orientada principalmente a la construcción de embarcaciones de pequeño porte para empresas particulares nacionales y, en los últimos dos años, para empresas extranjeras. Nótese que el requerimiento de construcción demandado por la MGP es casi nulo.


podrían constituir nuestra nueva Fuerza Naval del siglo XXI, bicentenaria y la más poderosa del Pacífico Sur.

Considerando, además, que las políticas de Estado no reflejan claramen-te una política marítima orientada al logro de objetivos, a mediano y largo plazo, en un país eminentemente marítimo como el nuestro, el desarrollo de la ingeniería naval se presenta como el impulsor y generador prioritario para que, estratégicamente a través de políticas marítimas convenientes, alcancemos convertirnos en la primera potencia marítima del Pacifico Sur.

En necesario proponer desde este medio académico una visión estratégica ma-rítima: “Perú Poder Marítimo del Pacifico Sur 2021”, en la cual, como ya hemos demostrado, la ingeniería naval –como soporte de la industria, la economía, la tecnología– tiene un rol estratégico fundamental para el desarrollo país.

Es preciso mencionar, como corolario, también a las grandes potencias ma-rítimas del siglo XX como Estados Unidos, Gran Bretaña, Alemania, España entre otros, quienes alcanzaron altísimos niveles de desarrollo en su ingeniería y construcción naval fortaleciendo de esta manera su innegable poder marítimo.

CONCLUSIONES- La ingeniería naval es fundamental para el fortalecimiento del poder

marítimo de un país.- Las grandes potencias marítimas del mundo han comprendido la im-

portancia estratégica para el desarrollo de su industria en el sector naval alrededor de una sólida ingeniería naval.

- El desarrollo de cadenas productivas alrededor de la ingeniera naval favorece el progreso de la economía de un país.

- La unión de esfuerzos que pueden forjarse a través de convenios de cooperación entre universidades, industria privados y la MGP fomen-tan el desarrollo de la industria naval.

- Un paso importante para el desarrollo de la ingeniería naval fue la creación de la carrera profesional de Ingeniería Naval en la UNI, otras universidades han seguido sus pasos, pero el esfuerzo aún no es sufi-ciente, debido a ello es que la ingeniería naval en el Perú está limitada a la construcción de bajo porte y a la reparación naval.

- Debemos impulsar la ingeniería naval en el Perú, para competir estratégi-camente con los países marítimos de Latinoamérica y el mundo.

- Fomentar la conciencia marítima como parte de la carrera de Ingenie-ría Naval es importante para el fortalecimiento del poder marítimo.

referenCias

1 Chenguayen, M. (2009). Una constante ac-tividad a favor de la defensa nacional y el desarrollo. Revista de Marina 102(2).

2 Cruz Saco, J. G. (2008). La construcción naval como opción estratégica para el SIMA-CALLAO. Lima: ESFFAA.

3 Instituto de Estudios Histórico-Marítimos del Perú: Comisión de Estudios Estraté-gico-Marítimos (2008). Fundamentos de

Doctrina Marítima. Lima: Instituto de Estudios Histórico-Marítimos del Perú.

4 Mahan, A.T. (2000). Influencia del Poder Naval en la Historia. Valparaíso: Biblio-teca del Oficial de Marina, Academia de Guerra Naval.

5 Pertusio, R. (2005). Estrategia Opera-cional. 3a ed. Buenos Aires: Instituto de Publicaciones Navales.


FeRNaNdo palomiNo milla

Contralmirante, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1980. Bachiller en Ciencias Marítimas. Calificado en Armas de Superficie y Guerra de Superficie. Graduado del Colegio Interamericano de Defensa, Washington D.C., EE. UU., Magíster en Economía por la Pontificia Universidad Católica del Perú, UCP, Master en Seguridad Hemisférica por la Universidad del Salvador, Washington DC. Ha sido Comandante de la Quinta Zona Naval, Director General de Economía, Sub Jefe del Estado Mayor General de la Marina, Director General de Economía del Ministerio de Defensa y Asesor de la Alta Dirección del Ministerio de Defensa. Catedrático del Centro de Altos Estudios Nacionales y la Escuela Superior de Guerra Naval. Autor de publicaciones de seguridad y defensa. Actualmente se desempeña como Agregado de Defensa y Naval del Perú en Francia.

Fernando Palomino Milla

BIEN PÚBLICO DEFENSA NACIONAL

L a Defensa Nacional constituye per se una función a ser desarro-llada exclusivamente por el Estado, de tal forma que le permita garantizar su seguridad externa contra amenazas definidas. Debe

ser entendida como una política de Estado, que en la práctica constituye una política pública de carácter permanente, destinada a garantizar su propio desarrollo, por tanto deberá ser analizada estrictamente de acuerdo al carác-ter multidimensional que ella implica, en los campos militares y en especial en aquellos no militares. Por tanto, es una actividad de responsabilidad del Estado que deberá ser proporcionada para su supervivencia. En términos económicos, se encuentra en la categoría de un Bien Público, al igual que otros como la Educación y la Salud.

Si el Estado es el único responsable y único ofertante o proveedor del bien público Defensa en forma permanente, esta afirmación nos plantea la siguien-te reflexión, que al final resulta ser la esencia del debate político y académico, ¿cuales son los niveles mínimos de seguridad requeridos por el Estado, en su conjunto, que coadyuve al logro de las metas de crecimiento y desarrollo?, es decir ¿que volumen o “tamaño” de seguridad externa como interna el Estado considera conveniente adoptar en el corto, mediano y largo plazo?

En cuanto a los sistemas de gobierno, el sistema democrático es aquel que otorga una fuente principal de legitimidad y condición necesaria para la paz. En este escenario, Richard Goetze (2002)1 señala que en un sistema democrático la elaboración de los presupuestos de Defensa, y por ende toda la actividad económica derivada del proceso, debe ser considerada como un proceso esencialmente político llevado a cabo por líderes políticos en conjunción con especialistas, tanto civiles como militares.

En consecuencia, los presupuestos de Defensa representan en sí deci-siones de carácter político cuya magnitud estará definida necesariamente

54 Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009 Fernando Palomino 55

en función de la escala de prioridades de gasto público que los gobiernos soberanos consideren conveniente asignar, concurrente con cada realidad específica, contrastado con otros gastos públicos. Es así que se presenta recurrentemente la paradoja “cañones o mantequilla”, en términos de costo-oportunidad, en especial en los países en vías de desarrollo.

El trade-off (compensación recíproca) entre los bienes públicos y el pre-supuesto de Defensa siempre estará presente. El análisis marginal señala que los recursos que se destinen para los presupuestos de Defensa o reparación, mantenimiento, modernización y adquisición de plataformas o activos militares no estarán disponibles para otros fines, en especial para financiar programas de carácter social como los de Educación y Salud. Por tanto, el Estado deberá financiarlos en un esquema de priorización y equilibrio del gasto público. Una reducción del presupuesto de Defensa, en especial en países con déficit en ma-teria de inversión social, permitirá una redistribución del ingreso nacional prio-rizando los gastos en materia social y viceversa. Para graficar esta situación de forma simple, en la figura 1 se considera un país que produce dos tipos de bienes públicos financiados con los ingresos fiscales; por un lado, bienes y servicios asociados a la Inversión Social y del otro, los correspondientes a la Defensa.

Un incremento en los gastos de Defensa, debido a una mayor percep-ción en términos de amenazas externas al Estado Nación, desde un nivel D0 a D1 involucra necesariamente una reducción de los gastos en mate-ria de inversión social desde S1 a S0; es decir, reducciones progresivas en bienes y servicios, en especial en el financiamiento de las políticas

públicas de salud y educación. De otro lado, una reducción de los gastos de Defensa, como consecuencia de la implementación de políticas de des-arme de facto unilateral o multilateral, desde niveles de gasto D1 a D0 permitiría liberar recursos presupuestales para financiar un mayor gasto en bienes y servicios como parte de la inversión social doméstica, elevan-do los niveles de inversión social desde S0 a S1. Sin embargo, el hecho de establecer políticas de desarme unilateral no necesariamente “inmunizan” a los estados democráticos ante las amenazas potenciales traducidas en agresiones, tanto en el campo convencional y especialmente en el campo no convencional.

En el otro extremo, en sociedades donde no se encuentra arraigada una cultura de Defensa, a partir del fin de la Guerra Fría y de la superación de los conflictos clásicos entre estados, existen posiciones radicales que son innecesarios. En mayor o menor grado el debate público se centra en que los gastos en Defensa no son prioritarios, en razón del cada vez creciente dé-ficit de demandas sociales insatisfechas en contraposición a una reducción de las amenazas externas que eventualmente podrían afectar la soberanía nacional.

Luis Tibiletti (2002)2 expone que este déficit de cultura de Defensa en los países latinoamericanos traducido en una falta de propuestas objetivas, al igual que los programas de Salud o Educación, se refleja en la región y subregión. Es común la falta de propuestas integrales en materia de la política de Defensa, y en esta línea de análisis, propuestas efectivas com-parables con otros sectores en los que sí se desarrolla una metodología y análisis multidisciplinario, especialmente en la temática económica3. Por lo general, las propuestas referidas a la Defensa Nacional en el hemisferio se recogen de acuerdo a coyunturas específicas, entre otras, a la inclusión de las Fuerzas Armadas en los procesos de democratización, relaciones cívico-militares y de reforma militar, en este último, por lo general, sin recursos presupuestales que las sustenten.

Ahora bien, ¿cómo entender el presupuesto de Defensa? En la práctica, este representa el costo de una póliza de seguros que debe ser renovada anual-mente por los estados, con el objeto de protegerlos contra las amenazas y riesgos presentes y futuros en el ámbito externo, dentro de un contexto global políticamente inestable, y en especial, impredecible. Como se mencionó, esta póliza de seguros no podría ser adoptada contra todo riesgo, en razón de lo oneroso que ello representaría, especialmente, en los países emergentes. No

fuente: Elaboración propia.

Defensa

A

BU

D0 D1

S1

S0

figura 1 Inversión Social


hay país en el globo, por más recursos que concentre, que pueda inmunizarse permanentemente frente a las amenazas que afecten en mayor o en menor grado su seguridad, en especial contra las llamadas nuevas amenazas.

Esto nos plantea un escenario de virtual convivencia frente a algún grado de amenazas, o con determinadas vulnerabilidades, bajo un riesgo calculado. Este grado de convivencia con determinadas amenazas a la seguridad obliga a los estados a establecer cursos de acción específicos de acuerdo con cada situación coyuntural. En concreto el hecho es, a partir de un aceptable grado de predictibilidad, la búsqueda de la mini-mización de las amenazas en el ámbito externo y el cohabitar con ellas a partir de la tenencia de unas fuerzas armadas que permitan una razo-nable disuasión estratégica. Sin embargo, en la región, por lo general, se proyectaron presupuestos de Defensa bajo criterios no necesariamente técnicos, incrementando gradualmente e inclusive en algunos casos por debajo del punto de equilibrio presupuestal. Estos criterios de asigna-ción regresiva de recursos o downsizing se encuentran ligados íntima-mente a políticas de reducción gradual de los niveles de presupuesto de la Defensa Nacional, que luego son materia de exhibición como un importante logro en materia fiscal.

Adicionalmente, el tema de la asignación de recursos vía presupuesto fiscal para la Defensa Nacional es materia de debate permanente desde una óptica de costo-oportunidad, cuyo significado es dejar de priorizar a nivel presupuestal del Estado otros gastos o inversiones, en especial en aquellas áreas de fuertes demandas sociales, con la asignación de recursos que sean requeridos para la materialización de la Defensa Nacional.

Los beneficios de la paz para la sociedad, además de ofrecer este clima favorable, promueve una mejor gobernabilidad del Estado, tan importante en la región sobre todo en sociedades en proceso de consolidación democráti-ca, otorgando una mejor oportunidad para atraer las inversiones domésticas como extranjeras, proporcionando de esta forma las bases fundamentales sobre las cuales se construyen economías de mercado más sanas, tanto para el sector público como para el privado, por lo general, en la mejora de la clasificación del riesgo país por parte de las banca de inversión.

Es necesario señalar que las asignaciones presupuestales para cada ejer-cicio anual en los países desarrollados, y últimamente en los emergentes, son materia de un amplio debate en términos de costo-oportunidad en los respectivos congresos nacionales, especialmente durante los períodos de

preformulación presupuestal y en los debates anuales de las respectivas le-yes de presupuesto. Como sabemos, la preparación que requieren las fuerza armadas ante amenazas externas, sobre todo ante escenarios impredecibles, permite recurrentes comparaciones en términos de gasto no productivo, como erróneamente se califica a los presupuestos o gastos de Defensa con respecto a los gastos e inversiones de carácter social. Así, en el escenario planteado, ante coyunturas en las cuales los estados cuentan con presu-puestos fiscales deficitarios, que por lo general es la norma, con una fuerte presión social en la necesidad de incrementar el gasto público no financiero, como consecuencia de la priorización de demandas sociales insatisfechas, aquellos gastos derivados de la Defensa Nacional seguidos por los de la Seguridad Interna reciben una categoría, o prioridad de gasto, en razón de la esencia propia del concepto de gastos no productivos. El reto es calificar el gasto de Defensa, a pesar de su limitado nivel de percepción por parte de la sociedad, como inversión de carácter social.

En este orden de ideas, debemos señalar que el bien público Defensa es definido ex ante, por cada país, de acuerdo con sus expectativas en materia de Defensa, siendo el Estado el ente responsable que deberá asignar los recursos económicos mediante el presupuesto fiscal para la consecución de este bien público, como lo señala la mayoría de constituciones políticas en la región. En su sentido más amplio, en términos económicos, la Defensa Nacional está constituida por variables exógenas y endógenas que confor-man las funciones de “demanda” y “oferta” por el bien público Defensa.

En concreto, la Defensa Nacional es un bien o servicio público o colecti-vo, al igual que la educación o la salud, traducido en términos económicos, es la resultante de la interacción de las funciones clásicas de la demanda y oferta para la determinación de una cantidad de equilibrio ideal por este bien. En este caso debemos empezar nuestro análisis aceptando que el costo marginal que un usuario adicional le impone a la sociedad es, efectivamen-te, igual a cero. En términos económicos es un bien público intangible, es decir, un servicio de seguridad externa para el resguardo de la soberanía nacional, e implícitamente referido al orden interno, en términos de regíme-nes de excepción. Desde una percepción eminentemente social, entendemos por bien público a aquel cuyo consumo por parte de un agente económico no disminuye, real o potencialmente, la cantidad disponible para otro.

Este bien público naturalmente estará sujeto a una ponderación costo-beneficio, que la sociedad anhela para su desarrollo, bajo unas condiciones


mínimas de seguridad. Por tanto, la Defensa Nacional corresponde a una fun-ción de carácter eminentemente social, como es el caso de la salud pública, educación y seguridad ciudadana, que el Estado debe suministrar y financiar dentro de un esquema estrictamente monopólico4 a efectos de garantizar a la sociedad una paz sostenible, como condición sine qua non que siente las bases de su propio desarrollo.

Definida la Defensa Nacional como un bien público, y como una de las funciones primordiales del Estado cuya esencia no puede ser externalizada, tiene un principal objetivo, que es el de brindar capacidad de disuasión ante las amenazas a su seguridad. En este sentido, a diferencia de la actividad pri-vada, la Defensa Nacional no puede ser definida por el mercado, mediante el concurso de transacciones entre consumidores y productores individuales, bajo un esquema de competencia perfecta.

Es imposible pensar, en un Estado de derecho, que el bien público Defensa Nacional sea proporcionado por un ejército privado o tercerizado con el concurso de mercenarios, así como pensar en un eventual tratamiento concesional o en imaginarios escenarios privatizadores para este bien públi-co. Ahora, desde la óptica costo-beneficio, la categorización de los gastos de Defensa para la producción de un bien público nos permitiría comprender e internalizar estos gastos como inversión en Defensa, es decir, una inversión intangible e inmensurable que coadyuve al esfuerzo nacional, entre otros, a la creación de condiciones mínimas de seguridad para atraer y obtener mayores inversiones e incrementar las tasas de crecimiento, lo cual corres-ponde en sí a su mayor valor agregado.

Estas definiciones otorgan adicionalmente, saltando la valla de la definición exclusivamente económica, un carácter social al bien público Defensa, cuyo beneficio se conceptualiza de manera colectiva, más que una mera percepción individual, teniendo en cuenta el carácter de derecho social de este bien.

Por otro lado, debemos tener presente que la Defensa Nacional al ser un bien público cuyo tratamiento deviene en un bien económico, utiliza recur-sos productivos no considerados dentro del consumo y la inversión de otras actividades del país. En concreto, la Defensa Nacional es un bien público que puede ser “consumido” de manera simultánea por todos los individuos o agentes económicos localizados en un espacio geográfico, sin que por esto se disminuya el consumo de dicho bien por cualquier otra persona ubicada en el mismo espacio geográfico o país.

Resulta relevante identificar, volviendo a una perspectiva estrictamen-te económica, qué es lo que se entiende por Defensa, y sobre todo, qué

variables conforman las funciones correspondientes; variables interac-tuantes, las cuales, dentro de un modelo por demanda y oferta por el bien Defensa, permitirán determinar la “cantidad” (Q*) de equilibrio por este bien que requiera la sociedad de cada país; cantidad que estará definida por un nivel de asignación presupuestal por parte del Tesoro Público (P*), me-diante una asignación presupuestal fiscal anual de Ley de Presupuesto, Ley de Endeudamiento Externo y otros recursos extra pliego (canon), que permi-ta finalmente obtener, por lo menos en teoría, un nivel óptimo de defensa.

Del modelo simplificado de la figura 2, se observa una situación ideal de equilibrio respecto a la interacción de las funciones demanda y oferta por el bien Defensa Nacional para un país dado, en el cual la sociedad accede a una situación óptima o de equilibrio en términos de requerimientos de Defensa (P*) y (Q*), es decir, una cantidad del bien Defensa, surgida del consenso social, que permita asignaciones presupuestales equilibradas. A manera de ejercicio, se presentan desplazamientos de estas curvas de oferta y demanda por el bien Defensa. En el caso específico de la oferta del bien Defensa (S), para cualquier país de la región, principalmente, estará representada por los recursos humanos con que cuentan las fuerzas armadas y en especial los bienes de capital ligados directamente a la Defensa Nacional, en este caso se trata de la cantidad y calidad de las plataformas o activos de valor militar como son, entre otras, las aeronaves, buques, tanques, es decir, los bienes de capital que definen la capacidad operativa de las fuerzas armadas.


Q2 Q1 Q* Q

P

P*

P1

S1

D1

S

C

A

BD

D = f {F1, A, E, DS, FSP, FA}F1 COYUNTURA INTERNACIONALESA AMENAZASE VARIABLES ECONÓMICASDS DEMANDAS SOCIALES FFAAFSP FACT. SOCIO-POLÍTICOSFA FACT. HISTÓRICOS AMBIENTALES

S = F {RRHH, CAPITAL}RRHH RECURSOS HUMANOSCAPITAL FÍSICO {PLATAFORMAS, ACTIVOS}

Q’ = “CANTIDAD DE DEFENSA” DE EQUILIBRIOP’ = ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL DE EQUILIBRIO

figura 2 Demanda y Oferta


Respecto a los recursos humanos con que cuentan las instituciones ar-madas, se trata de la más importante variable de la función oferta de la Defensa Nacional. Esta variable no solo se expresa cuantitativamente, sino que deberá medir la calidad del recurso representada en el grado de prepa-ración y profesionalismo técnico en las operaciones militares, y en especial, contar con recursos humanos altamente motivados e identificados en todos los niveles jerárquicos de las fuerzas armadas5.

Para conseguir una mayor productividad del personal de las fuerzas armadas, resulta de vital importancia destinar asignaciones presupuestales que sustenten en el tiempo las demandas sociales, entre ellas, un nuevo sistema de remuneraciones y el arreglo de la situación previsional. Por otro lado, la visión de contar con personal de tropa profesional, indudablemente, requerirá implementar programas de capacitación de la tropa del servicio militar.

Desde la perspectiva de la disuasión estratégica, la consolidación de la Defensa como política pública en el Perú asegurará, a no dudar, la paz de los peruanos, hoy y siempre.

Si la Defensa avanza, la paz progresa.

referenCias

1 Goetze, R. (2002). El proceso de elabora-ción del presupuesto de defensa y la parti-cipación civil, en La Gestión de la Seguri-dad en tiempos de transición militar. Lima: IDEPE.

2 Tibiletti, L. E. (2002). La conducción po-lítica de los asuntos de defensa y el presu-puesto de las FFAA, en La Gestión de la Seguridad en tiempos de transición mili-tar. Lima: IDEPE.

3 En Latinoamérica, cada vez que se aveci-nan procesos electorales, se realizan pro-puestas de reducción de gastos de defensa

como parte del gasto corriente, o reduccio-nes en adquisiciones de plataformas o acti-vos militares como parte de un downsizing de la política de Defensa contenida en los planes de gobierno.

4 En el entendido que el Estado es el único proveedor de este bien en materia de se-guridad.

5 Comprende al personal de oficiales, sub-oficiales, tropa del servicio militar volun-tario, y empleados civiles, entre ellos los profesionales de la salud y profesores que laboran en las instituciones armadas.


RaFael zaRiquiey Núñez

Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1984. Calificado en Guerra de Superficie y en Electrónica y Comunicaciones. Graduado en los programas Básico de Estado Mayor y Comando y Estado Mayor, en la Escuela Superior de Guerra Naval, y en el Curso Superior de Defensa y Seguridad Hemisférica, en Washington D.C., Magíster en Administración de la Universidad ESAN y Master en Defensa y Seguridad Hemisférica de la Universidad del Salvador, Argentina. Docente en la Escuela Superior de Guerra Naval. Actualmente se desempeña como Jefe de la Tercera Sección del Estado Mayor de la Comandancia General de Operaciones del Pacífico.

EL RIESGO-PAÍS Y EL RIESGO DEL PAÍS

Rafael Zariquiey Núñez

R esulta casi tan difícil de comprender como de explicar al ciudadano común la importancia que tiene la Defensa Nacional para la estabi-lidad del país; pero resulta más difícil aún convencer a los políticos,

en general, que aun compartiendo tales conceptos no se deciden a destinar suficientes recursos para alcanzar un adecuado poder militar.

Con el afán de dar luces sobre la importancia que tiene para la estabilidad económica de un país, la estabilidad en términos de seguridad y defensa, intentaremos determinar qué relaciones existen entre esta última respecto de lo que los economistas denominan el riesgo-país.

Entiéndase por seguridad a la situación en la cual el Estado tiene garan-tizada su independencia, soberanía e integridad, y la población sus derechos fundamentales; mientras que por defensa, al conjunto de medidas, previsio-nes y acciones que el Estado genera, adopta y ejecuta en forma integral y permanente para mantener dicha situación.

DESDE UNA PERSPECTIVA MICROECONÓMICA“La microeconomía es el estudio de la manera en que eligen los indivi-

duos en condiciones de escasez” (Frank, 1992:3), desde esta perspectiva se puede decir que:

“[la] asignación de recursos escasos hacia múltiples fines se rige por las reglas de la oferta y la demanda del mercado, que arbitra la disposición de los consumidores a pagar por un determinado bien, versus el costo de la producción. Es pues en el mercado donde oferentes y demandan-tes expresan su ‘preferencia’, a través de los precios que están dispues-tos a pagar, y por los precios que reflejan el costo de oportunidad de los recursos relativamente escasos”. (Zariquiey, 2006:9)

64 Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009 Rafael Zariquiey 65

En el caso de un bien como la defensa, esta regla es de difícil aplicación en la práctica, dado que a diferencia de la transacción de bienes privados a través del mercado, la defensa presenta dos características económicas diferenciadoras:

- No existe rivalidad en su consumo. La obtención de un bien transable por parte de un agente excluye la posibilidad de consumo por parte de otros, cosa que no ocurre en el caso de la defensa, puesto que todos la reciben por igual, independientemente del deseo de cada quien de obtener más o menos de este bien. La Defensa, a diferencia de otros bienes públicos que proporciona el Estado, como la Salud o la Educación, no tiene ningún tipo de competencia económica con otros servicios públicos o privados que se prestan en este “mercado”. Por tanto, no se dispone de criterios competiti-vos para la optimización en la asignación de recursos.

- Por otra parte, la Defensa es un bien no excluyente, dado que una vez producido y puesto a disposición de la comunidad, nadie queda exclui-do de su “consumo”. Esta es una diferencia fundamental con respecto a los bienes privados, pues en el caso de los bienes públicos no existe el incentivo para pagar por su obtención; característica que, siendo común para todos los bienes públicos, es especialmente significativa en el caso de la defensa.

Estas dos características diferenciadoras de la Defensa se reflejan en la indiferencia que se percibe en la población respecto de ella, puesto que el bien público Defensa es recibido por igual y sin excepción, independientemente de sus preferencias individuales. En cuanto a los responsables de la conducción de un país, siendo, como es lógico, propensos a prestar especial atención a las demandas de la población, ellos percibirán que “no existe demanda” por este bien, sin reparar en que esto responde a dichas características diferenciado-ras: de allí que la decisión de asignar recursos del Estado entre las diversas necesidades, en el caso de la defensa nacional, debe responder más a criterios estratégicos que a criterios de “mercado”.

DESDE UNA PERSPECTIVA MACROECONÓMICA“La macroeconomía es el estudio del comportamiento agregado de una

economía y sus elementos básicos son las medidas agregadas de la actividad económica” (Sachs y Larraín, 1993:39). Como vimos, desde la perspectiva microeconómica no se perciben incentivos para dedicar recursos a la defen-sa nacional, no obstante, existen razones macroeconómicas que deberían ser tomadas en consideración para definir dicha asignación. Para explicar las

razones mencionadas, es pertinente empezar por analizar el concepto de riesgo-país.

“El riesgo-país es un índice que intenta medir el grado de riesgo que entraña un país para las inversiones extranjeras. Los inversores, al momento de realizar sus elecciones de dónde y cómo invertir, buscan maximizar sus ganancias, pero además tienen en cuenta el riesgo, esto es, la probabilidad de que las ganancias sean menores que lo esperado o que existan pérdidas”. (Diccionario de Economía, 2009)Determinar en qué medida los riesgos a la seguridad nacional se vincu-

lan con este índice nos permitirá comprender su importancia.Al respecto, cabe mencionar que el riesgo-país “comprende el riesgo

soberano, el riesgo de transferencia y los restantes riesgos derivados de la actividad financiera internacional” (Iranzo, 2008:73); siendo estos últimos “… los resultantes de alguna de las situaciones siguientes: guerra civil o internacional, revolución, cualquier acontecimiento similar o de carácter catastrófico; los acontecimientos de especial gravedad políticos o económi-cos” (Iranzo, 2008:73).

En un sentido similar, se considera las siguientes “variables relevantes” (Iranzo, 2008:29) para el estudio del riesgo-país: la situación política, la situación macroeconómica, la estructura económica, el sector bancario, el sector externo, los indicadores de mercado y el rating soberano a largo plazo en moneda extranjera. Cada una de estas variables es evaluada desde un punto de vista económico, descomponiéndose en variables de segundo orden, que para el caso de la situación política le corresponden las siguien-tes: riesgo geopolítico de la región, riesgo de conflictos políticos internos y externos, estabilidad política, eficacia del gobierno, fortaleza institucional, cultura de pago de la deuda y el nivel de corrupción.

Existen diversas entidades financieras, por lo general calificadoras inter-nacionales de riesgo, que se dedican a calcular el valor del índice de riesgo-país. Moody’s, Standard & Poor’s, y J.P. Morgan son algunas de las más co-nocidas. También existen empresas como Euromoney o Institucional Investor que, bajo sus propios métodos, calculan este índice. Por ejemplo, Euromoney asigna una ponderación específica a nueve categorías de riesgo:

Indicadores analíticos 50%Desempeño económico 25%Riesgo político 25%

(Continúa)

66 Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009 Rafael Zariquiey 67

En cuanto a la medición del riesgo-país, podemos observar que el riesgo político es altamente valorado como su componente, dentro del cual el riesgo geopolítico y el riesgo de conflictos políticos internos y externos se consideran variables relevantes. Tales aspectos, como es obvio, se vinculan directamente con las decisiones de política del estado para la seguridad y defensa.

EL RIESGO A LA SEGURIDAD NACIONALEl ‘riesgo’ se define como la “contingencia o proximidad de un daño”; y

‘contingencia’ es la “posibilidad de que algo suceda o no suceda” (DRAE, 2001). Estas definiciones aplicadas a la defensa nacional permiten arribar a la definición de ‘riesgo a la seguridad nacional’ entendido como la “probabilidad total de que la aplicación de los elementos del poder nacional sean incapaces de alcanzar los objetivos de la seguridad nacional” (McKenzie, 2001:195).

Así pues, un nivel de riesgo aceptable dependerá entonces de las capacidades que el Estado esté dispuesto a desarrollar de acuerdo a su propia estrategia de seguridad y defensa nacional, la cual, por medio de la inversión en determinados medios, sea capaz de afrontar las contingencias que se pudieran presentar. Esto es, decidir acerca de cuán preparado estará el Estado para enfrentar determina-das amenazas a la seguridad nacional. Para ello, se debe tener en cuenta que:

“la estrategia de seguridad y defensa nacional está íntimamente ligada a la política del Estado para la defensa y la seguridad nacional, toda vez que esta (la estrategia) se basa en el empleo de todos los elementos del poder nacional (político, económico, militar, tecnológico, diplomático, etc.) para garantizar la vigencia de los intereses y objetivos de la na-ción”. (Zariquiey, 2008:97)

EL RIESGO-PAÍS Y EL RIESGO DEL PAÍSComo se explicó líneas atrás, entre las variables relevantes para el estudio

del riesgo-país, la situación política explica en gran medida dicho indicador,

el cual intenta reflejar el comportamiento de aspectos que son de suma impor-tancia en cuanto al riesgo a la seguridad nacional, como son el riesgo geopolíti-co de la región y el riesgo de conflictos políticos internos y externos. La manera como el Estado podrá controlar, o al menos influir positivamente sobre tales aspectos, será mediante la aplicación de políticas coherentes con sus objetivos de seguridad nacional. No obstante, “la estabilidad del entorno va a tener una incidencia significativa en la percepción de amenazas y en la generación de alternativas para enfrentarlas” (Rojas, 1994:27-33).

Esto implica que una política de Estado en el campo de la economía, que tenga como meta alcanzar determinados niveles de inversión externa, requeri-rá que el país obtenga adecuadas calificaciones en el indicador de riesgo-país. Esto guarda estrecha coherencia con la necesidad de diseñar una estrategia de seguridad y defensa nacional que se oriente a alcanzar y/o mantener el equili-brio estratégico en el escenario regional y local, que tienda a reducir el riesgo geopolítico y la probabilidad de que se produzcan conflictos políticos internos y externos.

En consecuencia, podemos concluir que para alcanzar un adecuado nivel en el indicador de riesgo-país es indispensable dedicar los recursos necesarios para reducir el riesgo del país en términos de seguridad y defensa.

Indicadores crediticios 30%Indicadores de deuda 10%Deuda en default o reprogramadas 10%Calificación crediticia 10%

Indicadores de mercado 20%Acceso a financiamiento bancario 5%Acceso a financiamiento de corto plazo 5%Descuento por incumplimiento 5%Acceso al mercado de capitales 5%

Fuente: www.euromoney.com

referenCias

1 Diccionario de Economía (2009). Obtenido el 13 setiembre de 2009 en www.econlink.com.ar

2 DRAE (2001). Diccionario de la lengua española. 22ª ed. Definiciones obtenidas el 13 de setiembre de 2009 en www.rae.es

3 Euromoney (2009). International banking finance and capital markets news. Obte-nido el 13 de setiembre de 2009 en: www.euromoney.com

4 Frank, R. (1992). Microeconomía y Con-ducta. Madrid: Mc Graw-Hill.

5 Iranzo, S. (2008). Introducción al Riesgo-País. Banco de España, Documentos Oca-sionales (08022008). Obtenido el 13 de setiembre de 2009 en www.bde.es

6 McKenzie Jr., K. F. (2001). Assessing Risk: Enabling Sound Defense Decisions, cap. 6. QDR 2001 Strategy-Driven Choic-es for America’s Security. (edit.) Michele

A. Flournoy. Washington D.C.: National Defense University Press.

7 Rojas Aravena, F. (1994). Procesos de De-cisiones en el Gasto Militar Latinoameri-cano. Revista Fuerzas Armadas y Socie-dad, 9(3), pp. 27-33.

8 Sachs, J. y Larraín, F. (1993). Macr-oeconomía en la economía global. México D.F.: Prentice Hall Hispanoamericana.

9 Zariquiey, R. (2008, diciembre). Las Fuer-zas Armadas del Futuro: Una Visión Con-junta. Revista del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, 2(3).

10 Zariquiey, R. (2006, mayo) “Los gastos en defensa en los países sudamericanos y su influencia en el ambiente de seguridad y defensa”, tesis para optar el Master en De-fensa y Seguridad Hemisférica. Obtenido el 13 de setiembre de 2009 en http://library.jid.org/sp/tesis45.htm

http://www.econlink.com.ar

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aNíBal cueva lópez

Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1986. Bachiller en Ciencias Marítimas. Calificado en Infantería de Marina. Ha seguido cursos de Comando Anfibio, Inteligencia Naval, Comando y Estado Mayor en Escuela Superior de Guerra Naval; Inteligencia en el EP; Alto Mando en el CAEN; y Defensa y Seguridad, en la Universidad de Defensa del EPL en China. Ha sido Segundo Comandante del BIM 2 Guardia Chalaca, Comandante de la Compañía de Comandos Anfibios, Jefe de la Escuela de Operaciones Ribereñas, Comandante del Batallón de Comandos, Jefe del Servicio de Policía Naval. Es asiduo colaborador de la Revista de Marina, de la Revista del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, la Revista de la Armada de Colombia y la Revista de la Infantería de Marina de la ARC. Actualmente se desempeña como Oficial Asesor de Estado Mayor de la Comandancia de Infantería de Marina de la Armada en Colombia.

Aníbal Cueva López

ORGULLO DE LAS FUERZAS MILITARES DE COLOMBIA: OPERACIÓN JAQUE

E l 2 de julio del 2008 se ejecutó una de las más audaces operaciones de inteligencia en la historia de la humanidad, donde miembros de las Fuerzas Militares de Colombia rescataron a 15 secuestrados, en-

tre ellos la ciudadana colombo-francesa y ex candidata presidencial Ingrid Betancourt, tres norteamericanos y 11 miembros de las fuerzas militares y policiales de Colombia, arrebatándolos del poder de la organización narco-terrorista (ONT) Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) haciendo uso de sagacidad, iniciativa, decisión y coraje: la Operación Jaque.

Es casi imposible hablar de la Operación Jaque sin que los hombres de armas traigamos a la memoria algunas máximas, acuñadas hace más de dos milenios por Sun Tzu en el Arte de la Guerra, referidas al uso de las estrata-gemas, el conocimiento del enemigo y sobre todo la excelencia de aquellos que someten al enemigo sin combatir. Esta lección, algunas experiencias y una descripción de los hechos son los que pretenderemos dar a conocer a través de estas líneas.

ANTECEDENTESLas acciones terroristas de las FARC suman, aparte del narcotráfico, los

delitos de secuestro y extorsión como formas de lucha para el logro de sus “objetivos políticos”. Si bien es cierto que estas actividades delincuenciales se remontan al año 1980, en el año 1998 se ciernen como una amenaza ma-yor obedeciendo en su conjunto a un pérfido plan ideado por Luis Antonio Devia Silva, alias “Raúl Reyes”1, consistente en atacar unidades aisladas de las fuerzas del orden para secuestrar militares y policías, los mismos que serían posteriormente liberados como resultado de la mediación de otros países y de negociaciones con el gobierno de turno, buscando obtener mayores réditos po-líticos al dar mayor connotación nacional e internacional al plan estratégico de

El que conoce el arte de la aproximación directa y de la indirecta resultará victorioso

Sun Tzu

70 Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009 Aníbal Cueva 71

las FARC y a la vez forzar la aprobación de una “ley permanente de canje” que permitiera de manera legal la liberación de terroristas a cambio de los secues-trados (Villamarín, 2009:27), así como la cesión de una zona despejada donde se pueda negociar los “acuerdos humanitarios” relacionados con los rehenes, territorio con tratamiento similar a la famosa zona de distensión, establecida durante el gobierno del Presidente Andrés Pastrana2; hecho que favorecería el reconocimiento como beligerante de esta ONT por parte de algunos países afines, pues cumpliría con la condición de “control de territorio”.

Aprovechando las condiciones existentes en la zona de distensión, en marzo del año 2000, el jefe militar de las FARC Jorge Briceño Suárez, alias “Mono Jojoy”, proclamó abiertamente la ley 0023 como parte de la “políti-ca” de esta organización terrorista, estableciendo un “impuesto de paz” a personas particulares y empresas que cuenten con un patrimonio superior al millón de dólares, amenazando descaradamente con el secuestro a quienes se nieguen a pagar las presuntas contribuciones revolucionarias.

Finalizadas las negociaciones de paz y habiéndose dispuesto la recupe-ración militar de la zona de distensión el 20 de febrero de 2002, las FARC no pierden la perspectiva de la importancia del secuestro extorsivo para sus fines, tanto desde el punto de vista de la obtención de recursos económicos, así como del político, ya que continúan buscando el reconocimiento interna-cional como beligerantes, es decir, ser considerados como un actor legítimo con el cual se negocie la liberación de los secuestrados a través de “acuerdos humanitarios”. Las FARC son plenamente conscientes del valor político de los rehenes denominados por ellos “canjeables”, llamando “prisioneros de guerra” a los policías y militares secuestrados, ampliando el alcance de este delito a los miembros de la “clase política”: senadores, diputados, dirigentes etc., quienes para sus objetivos criminales son de mayor valor y reciben el calificativo de “prisioneros políticos”.

Dentro de este contexto, se realizó el secuestro de los “canjeables” que motivaron la Operación Jaque (Padilla de León, 2009:15):

- Sargento Mayor José Ricardo Marulanda Valencia (secuestrado el 3 de marzo de 1998 en El Billar - Caquetá);

- Sargento Viceprimero José Miguel Arteaga (secuestrado el 3 de mar-zo de 1998 en El Billar - Caquetá);

- Sargento Viceprimero William Humberto Pérez Medina (secuestrado el 3 de marzo de 1998 en El Billar - Caquetá);

- Mayor Juan Carlos Bermeo Cobaleda (secuestrado el 3 de agosto de 1998 en Miraflores - Guaviare);

- Sargento Primero Erasmo Romero Rodríguez (secuestrado el 3 de agosto de 1998 en Miraflores - Guaviare);

- Sargento Viceprimero Amaón Flórez Pantoja (secuestrado el 3 de agosto de 1998 en Miraflores - Guaviare);

- Capitán Raimundo Malagón Castellanos (secuestrado el 4 de agosto de 1998 en Uribe - Meta);

- Sargento Viceprimero de la Policía Julio César Buitrago Cuesta (secuestrado el 3 de agosto de 1998 en Miraflores - Guaviare);

- Intendente de la Policía Armando Castellanos Gaona (secuestrado en 1999 en La Arada - Tolima);

- Mayor de la Policía Vianey Javier Rodríguez Porras (secuestrado el 1 de noviembre de 1998 en Mitú - Vaupés);

- Sargento Viceprimero de la Policía John Jairo Durán Tuay (secuestra-do el 3 de agosto de 1998 en Miraflores - Guaviare);

- La ciudadana colombo-francesa y ex candidata presidencial Ingrid Betancourt (secuestrada el 23 de febrero de 2002, en Montañitas - Caquetá)4;

- Los ciudadanos estadounidenses Thomas Howes, Keith Stansell y Mark Gonsalves (secuestrados el 13 de febrero de 2003)5.

Para algunos analistas el secuestro de los norteamericanos afianzó la relación existente entre las fuerzas militares de Colombia y Estados Unidos, apoyando este último país con mayores medios para la liberación de sus ciudadanos y ejerciendo de alguna manera una mayor presión para ello. De igual forma, el Presidente francés Nicolas Sarkozy presionaba interna-cionalmente para la liberación de la ciudadana colombo-francesa Ingrid Betancourt, situación que contribuía a la expresa preocupación del gobierno colombiano por los secuestrados.

El 7 de agosto de 2002 asumió la presidencia de la República de Colombia Álvaro Uribe Vélez, quien al año siguiente implementó la Política de Defensa y Seguridad Democrática (PDSD), mediante la cual cambia la situación po-lítica existente con las FARC y otras organizaciones armadas ilegales, obte-niéndose exitosos resultados en una serie de operaciones militares que condu-jeron a la desactivación de varios frentes de las ONT y una gran cantidad de “desmovilizados”6. Esto obligó a las FARC a ejecutar cambios de estrategias y tácticas, sobre todo a persistir en tres puntos: los acuerdos humanitarios refe-rentes a la liberación de los secuestrados; reconocimiento como beligerantes y otorgamiento de una zona desmilitarizada o de distensión, con la finalidad


de continuar con presencia y apoyo internacional; así como ganar tiempo para reconstituirse.

En el año 2007, durante el segundo mandato del Presidente Álvaro Uribe, se estableció la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática (PCSD) donde se detallan las prioridades y objetivos políticos específicos que orientarán la acción del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, para combatir a las citadas ONT. Junto con esta medi-da, el Presidente Uribe mantuvo como preocupación y objetivo principal el tema de los secuestrados, tal como lo describe el General Freddy Padilla, Comandante General de las Fuerzas Militares de Colombia:

“Usted siempre ha enfatizado: los secuestrados, la libertad de los se-cuestrados, es una obsesión. Es un sufrimiento, no podemos dejar que esa gente se pudra en la selva. Los colombianos merecen que estas personas regresen en libertad… ¿Cómo va eso mi general?, preguntaba siempre…”. (CGFM, 2009:2)Simultáneamente se afianzaba el éxito de las Políticas de Seguridad

Democrática y de Consolidación que golpea duramente a las FARC, re-sultando necesario destacar que las operaciones militares contra esta ONT estuvieron orientadas tanto a mermar su capacidad militar como a obtener información que facilite la liberación de los secuestrados, por lo que resul-ta conveniente mencionar tres operaciones que incidieron en el éxito de la Operación Jaque (Padilla de León, 2009:144):

1. La Operación Tifón, el 28 de abril de 2007, que permitió consumar el escape y la libertad del subintendente de la Policía Nacional John Frank Pinchao, quien proporcionó gran cantidad de información res-pecto a los movimientos de los secuestrados y estrategias de las FARC para evitar a la Fuerza Pública.

2. La Operación Fénix, el 1 de marzo de 2008, en la cual se causó la muerte en combate de Luis Antonio Devia Silva, alias “Raúl Reyes”, encontrándose en las computadoras portátiles incautadas en el campa-mento abundante información sobre los secuestrados.

3. La Operación Elipse, en febrero de 2008, que facilitó observar a los ciudadanos estadounidenses en poder de las FARC, cuando se baña-ban en el río Apaporis (en el suroriente colombiano), como una prueba de vida de los secuestrados.

Respecto a la liberación de secuestrados, también es necesario destacar que se realizaron intentos de rescate fallidos, como el ejecutado el 5 de mayo

de 2003 donde fueron asesinados por las FARC el Gobernador de Antioquía, Guillermo Gaviria, y el ex Ministro de Defensa, Gilberto Echeverri, junto con ocho militares7, y el 18 de junio de 2007, en el que los frentes 29 y 60 de las FARC perpetraron la masacre de 11 de los 12 diputados del Valle de Cauca secuestrados, supuestamente, al escuchar la aproximación de los helicópteros con personal de las fuerzas militares, cumpliendo órdenes de no permitir su rescate8. Estas tristes tentativas fueron factor determinante para idear nuevos cursos de acción.

CONCEPCIÓN DE LA OPERACIÓNCon las experiencias anteriores se comenzó a hablar de una estrategia de

“cercos humanitarios”, que imponía por razones de seguridad e integridad física de los secuestrados no realizar incursiones armadas para su liberación, lo que exigió conceptuar la operación de rescate basada en la inteligencia existente, para lo cual fue necesario el análisis de múltiples informaciones, proporcionadas por “desmovilizados”, por el subintendente Pinchao, de las computadoras de Raúl Reyes, así como la suministrada por infiltrados en el bloque oriental de las FARC. Según el ex Ministro de Defensa Juan Manuel Santos se necesitaba pensar lo impensable: “Utilicen su imaginación, sean audaces y atrapen al enemigo por sorpresa. Sean creativos para que así po-damos asestar un duro golpe fuera de lo ordinario” (Forero, 2008a:11).

Es entonces que dentro de un grupo de miembros de la inteligencia militar surge la idea de infiltrar a las FARC, engañar a los cabecillas responsables de la custodia de los secuestrados: Gerardo Antonio Aguilar, alías “César”, y su segundo Alexander Farfán Suárez, alías “Gafas”, sembrando una “orden” de Alfonso Cano (cabecilla del secretariado de las FARC), disponiendo que los secuestrados “canjeables” sean trasladados donde él, para ser entregados a una presunta “misión internacional” de carácter humanitario simpatizante de las FARC, que como organización no gubernamental (ONG) contaba con apoyo de otros países y fungiría de mediador o intermediario para el intercambio con miembros de las FARC encarcelados; un planteamiento muy sencillo difícil de admitir, ya que exigía innumerables tareas para res-ponder el “cómo” lograrlo, sin embargo, esto no era lo más importante, sino “vender” la idea, presentarla de una forma tan convincente que la propuesta fuese aceptada para su ejecución.

El domingo 1 de junio de 2008 en horas de la mañana, los miembros de inteligencia militar llevaron el planteamiento ante el General Mario Montoya, Comandante del Ejército Nacional de Colombia, quien lo


aceptó y ese mismo día en horas de la tarde se expuso el plan al General Freddy Padilla De León, Comandante General de las Fuerzas Militares de Colombia, quien lo aprobó para ser presentado al Ministro Juan Manuel Santos, ya que las explicaciones y sustentos fueron convincentes. Desde ese momento el plan fue perfeccionándose y se acordaron ciertas reglas para hablar de su ejecución, con la finalidad de evitar cualquier infidencia, sin embargo, la última palabra la tenía el Presidente Uribe, quien como manifestó más tarde:

“Yo en nada contribuí en la operación; solamente en la decisión, en las discusiones iniciales y dando confianza; pero asumí todas las con-secuencias políticas que de él se derivaran, porque el Presidente de la República, tiene que jugársela para apoyar a las Fuerzas Armadas”. (Uribe, 2009:12)

PLANEAMIENTO Y PREPARACIÓNHecha de conocimiento y aprobada la estratagema, el Alto Mando le en-

tregó a la Central de Inteligencia Militar la responsabilidad de desarrollar el ardid contemplado en varios cursos de acción que tenían como soporte el engaño electrónico, pero que a su vez estaba basado en varios años de arduo y meticuloso trabajo de inteligencia que incluía infiltrados en el frente primero de las FARC, encargado de los secuestrados, el análisis de la información obtenida en las operaciones Tifón, Fénix y Elipse, así como la proporcionada por informantes, desmovilizados y liberados, la obtenida por medios elec-trónicos ,por las fuerzas especiales de reconocimiento, de grandes archivos de inteligencia pertenecientes a las fuerzas militares y policiales, y un largo etcétera, que da una imagen de la dificultad de ejecutar la operación.

Se realizaron reuniones en distintos lugares, tomando una serie de previ-siones con el propósito de evitar cualquier infidencia o fuga de información, asimismo se decidió que estas reuniones coincidieran con varias ceremo-nias castrenses que se efectuaron entre el 4 y el 20 de junio para evitar mayores suspicacias, donde participó un pequeño grupo élite integrado por personal de los Estados Mayores de la Jefatura de Operaciones Especiales del Comando General de las Fuerzas Militares, del Comando del Ejército, de Inteligencia Militar y de la Aviación del Ejército, quienes determinaron dos cursos de acción: el primero referido al rescate de los secuestrados de acuerdo a la concepción inicial, y el segundo, que contemplaba el desplie-gue de un “cerco humanitario” en caso de fallar el primero.

La aplicación de los mencionados cursos de acción se debía realizar en tres fases (Figura 1).

Fase 1: Consistente en la ubicación del grupo de secuestrados a través del esfuerzo de inteligencia y/o desarrollo de operaciones militares conjuntas de reconocimiento y localización; a la par de consolidar la infiltración del se-cretariado de las FARC.

Fase 2: Desarrollo de la operación especial de inteligencia, rescate de los secuestrados de acuerdo a lo planeado.

Fase 3: Cerco humanitario, a cargo de dos mil hombres de fuerzas con un alto grado de alistamiento y 39 helicópteros, que buscarían persuadir a los guerrilleros a rendirse pacíficamente en caso de que fracase la operación inicial de rescate (Forero, 2008b:17).

En adición al personal comprometido para lograr el éxito de la opera-ción, se decidió emplear a 13 personas: nueve oficiales y cuatro suboficia-les, de los cuales cinco simularían ser delegados de una misión humani-taria, un médico, una enfermera y un falso equipo periodístico integrado por un camarógrafo y un periodista, la mayoría perteneciente al arma de Inteligencia Militar, en adición a los cuatro miembros de la tripulación del helicóptero, iniciándose inmediatamente la preparación y entrena-miento de este grupo denominado “Ángel de la Esperanza”, que ejecutaría el engaño simulando una “misión humanitaria internacional” con total credibilidad, por lo que debían insistir en detalles de representación que pudieran ser confirmados por otras organizaciones, documentación, ca-racterización o logro de cambios físicos, oficinas y locales, órganos de difusión e imagen internacional, indumentaria, voceros, página web, etc.


figura 1 fases de la operaCión Jaque

FASE 1

• Ubicación del Grupo “S” esfuerzo de inteligencia e infiltración al secretariado

• Operación militar conjunta de reconocimiento y localización

FASE 2

• Operación especial inteligencia

• Rescate planeado

FASE 3

• Cerco humanitario

UBICACIÓN

PROPÓSITO

Libertad“Secuestrados”sanos y salvos


De igual manera se determinó que no llevarían armas en el helicóptero, ya que las FARC podían inspeccionar la aeronave y se echaría todo el plan por la borda, debiendo reducir a los guerrilleros empleando técnicas de defensa personal.

EJECUCIÓNTal como describimos en párrafos anteriores, muchas de las tareas que

contribuyeron al resultado de la operación estaban desarrollándose durante el proceso de planeamiento, y esto debe entenderse como la concatenación de múltiples trabajos realizados desde años anteriores, buscando el rescate exitoso de los secuestrados.

Para el caso de la Fase 1, ya hemos comentado sobre la Operación Elipse, con la cual se obtuvieron pruebas de vida y localización de una parte de los secuestrados. Sin embargo, es conveniente destacar que los secuestrados se encontraban dispersos en tres grupos al sureste de Colombia, entre las localidades selváticas de La Paz y Tomachipán (Guaviare, unos 400 kiló-metros al sur de Bogotá), lo que sumaba mayores dificultades al plan, por lo que resultaba necesario convencer a los encargados de los secuestrados: los cabecillas del frente primero de las FARC, Gerardo Antonio Aguilar, alías “César”, y a su segundo Alexander Farfán Suárez, alías “Gafas”, de la necesidad de trasladar y agrupar a los secuestrados en un mismo sitio para llevarlos ante el nuevo comandante de esa ONT, Guillermo León Sáenz Vargas, alias “Alfonso Cano”, ya que se iba a iniciar un proceso de inter-cambio humanitario.

Este ardid se realizó con el apoyo permanente de la inteligencia técnica, mediante la triangulación de comunicaciones utilizando el propio sistema de las FARC, sembrando los mensajes y suplantando las estructuras de mando de la ONT, dándoles órdenes hasta lograr que reunieran y entregaran a los secuestrados, contando con el soporte de los infiltrados, quienes lograron su cometido con el apoyo de colaboradores, reforzando las supuestas órdenes transmitiéndolas de boca a boca, coordinando y empleando los tiempos que normalmente un mensajero demoraría en recorrer las distancias entre un campamento y otro.

A su vez, se intensificaron las operaciones militares en la zona del Meta, donde supuestamente se encontraba el Mono Jojoy, jefe de César, para evitar que este pudiera comunicarse y desvirtuar las “órdenes” que ya se habían dado. De igual manera fue esencial el temor de las FARC a “salir por radio”, debido al eficiente trabajo de interceptación de comunicaciones, ubicación

y posterior bombardeo de los campamentos, con las consecuentes bajas, del Negro Acacio9 y Raúl Reyes.

Asimismo, se difundieron informaciones en los medios de prensa para evitar las comunicaciones con los teléfonos satelitales, tal como que el campamento de Raúl Reyes pudo ser ubicado gracias a una comunicación satelital que tuvieron con el propio Hugo Chávez durante el proceso de ne-gociación para la liberación de los secuestrados a principios del año 2008, donde el mandatario venezolano participó como mediador, noticia que fue publicada en algunos medios de prensa, así como otras informaciones que reforzaron el engaño.

La Fase 2 de la operación inició una vez que los infiltrados y el personal de inteligencia técnica empiezan a desarrollar la operación de engaño en sí, es decir, transmitir la falsa información y verdades a medias, sin embargo, la Fase 1 no habría culminado sino hasta la ubicación de los rehenes.

Aproximadamente en la tercera semana de junio, uno de los infiltrados que fungía de correo humano se apersonó donde César, para transmitirle el supuesto visto bueno de Alfonso Cano para agrupar a los secuestrados, continuar los contactos con la supuesta “misión humanitaria internacional” simpatizante de las FARC, que se encontraba mediando en el “intercam-bio humanitario” y a través de la cual “con todas las garantías y medidas de seguridad” debían trasladar al grupo de rehenes hasta su campamento, acompañados tanto por César como por Gafas.

De igual manera se hizo pensar a César que la mencionada misión in-ternacional utilizaría para el traslado helicópteros blancos, del mismo tipo que el gobierno de Venezuela había utilizado anteriormente dos veces en las entregas de rehenes planeadas por Chávez y los líderes de las FARC (MI-17 de fabricación rusa), acondicionándose dos helicópteros de ese tipo pertenecientes a la aviación del Ejército.

Para esa fecha ya estaba desplazándose el grupo de los secuestrados conformado por los norteamericanos Marc Gonsalves, Thomas Howes y Keith Stansell. Posteriormente se realizó el movimiento de los dos grupos restantes hacia el punto donde iban a ser extraídos, estas coordenadas fue-ron proporcionadas por las propias FARC, conociendo desde ese momento la futura ubicación de los secuestrados.

Contando con la aprobación del Presidente Uribe, se procedió a concen-trar el equipo “Ángel de la Esperanza” en un sitio ubicado entre Villavicencio y San José del Guaviare, comprometiéndose a mantener bajo reserva toda la operación. El equipo fue afinando los aspectos de detalle y recibió clases


de teatro para hacer creíbles los papeles que iban a desempeñar. También sumaron otros factores para lograr la credibilidad del engaño, el Ministro Santos lo llama una “feliz coincidencia”, en esos días delegaciones de Suiza y de Francia llegaron a Bogotá pidiendo autorización para ingresar a tratar de contactar a las FARC, permiso que les fue otorgado, ya que son voceros autorizados por el gobierno de Colombia para realizar este tipo de labor. Como sería en el sur del país, se especuló que la reunión era con Alfonso Cano. Esta información verdadera fue difundida por los medios de prensa contribuyendo a reafirmar las “órdenes” que recibió César.

El 27 de junio se entró en la etapa final de la Fase 2 de la Operación Jaque, escogiendo a los mejores pilotos de la aviación del Ejército para tri-pular los MI-17 y disponiendo que las aeronaves se pintaran de blanco, con franjas rojas y los distintivos de la supuesta ONG. Tres días después, el Ministro Santos y los generales Padilla y Montoya revisaron por última vez la operación, Se intensificaron los ensayos de lo planeado, que abarcaban desde el momento del aterrizaje, el encuentro con César y sus hombres, lo que cada uno debía hacer y decir, las posiciones que debían ocupar dentro del helicóptero, cómo hablar sin mostrar emoción a los secuestrados, sujetar a los rehenes con las esposas plásticas y qué hacer si la guerrilla descubría el plan (Bedoya, 2008).

El 1 de julio, en horas de la noche el Ministro Santos y el General Padilla decidieron que el día “D” y la hora “H” eran el miércoles 2 de julio a las 05:00 horas. Tal como estaba planeado, los dos helicópteros MI-17 acondicionados, partieron hacia el punto de reunión ubicado entre los ríos Apoporis, Vaupes y Guaviare, a 72 kilómetros al suroriente de San José del Guaviare y 58 kilómetros al noroccidente de Tomachipán, aterrizando solo uno de los helicópteros con la supuesta “misión humanitaria internacional”, mientras el otro permanecía en el aire con un equipo de fuerzas especiales que debía actuar en caso se active el cerco humanitario, a la vez de observar e informar lo que sucedía y presionar con el tiempo para el embarque de los secuestrados.

El día del rescate, los secuestrados se encontraban en una cabaña cercana al área donde serían recogidos, desconociendo completamente las razones de su traslado aunque intuían que estaba relacionado con “pruebas de super-vivencia” para reforzar las conversaciones de “intercambio humanitario”. Ese mismo día recibieron alimentación y los prepararon permitiéndoles asearse y proporcionándoles algunas ropas.

Cerca de la una de la tarde se escuchó el ruido de los helicópteros, pero a diferencia de otras veces, no se ocultaron secuestradores y secuestrados sino que les indicaron que las aeronaves vendrían para trasladarlos de cam-pamento, e inmediatamente se dispuso la marcha hacia la zona predetermi-nada para el embarque, escoltados por sus captores.

Encontrándose los rehenes en el sitio junto con César y Gafas, quienes también se embarcarían en la aeronave, observaron el aterrizaje del helicóp-tero y el descenso de los supuestos integrantes de la misión internacional humanitaria, interpretando los papeles que habían ensayado, vestían cha-lecos con insignias de una ficticia ONG y camisetas con el rostro del Che Guevara, los “periodistas” con el logo de un canal de televisión procuraban obtener declaraciones de los cabecillas, entre otros detalles, tal como se ha podido documentar a través de diversos medios de comunicación.

De acuerdo a lo planeado, para ganarse aún más la confianza, los miem-bros del equipo “Ángel de la Esperanza” sugirieron esposar a los secuestra-dos, lo que costó trabajo, ya que los secuestrados se resistieron a hacerlo, alterándose los ánimos y aumentando el tiempo previsto para la operación.

El engaño fue tan convincente que incluso el supuesto jefe de la misión, que interpretaba a un italiano, persuadió a Gafas que le entregara el arma-mento que portaba consigo, una pistola 9 mm, lo que hizo sin objeciones para poder abordar el helicóptero.

Conforme se desarrollaba la trama, el tiempo iba acortándose y los se-cuestrados eran embarcados uno por uno en el helicóptero, ocupando el sitio predeterminado durante el planeamiento. Después de aproximadamente 20 minutos de haber aterrizado el MI-17, cuando todos los secuestrados se en-contraban en el interior de la aeronave junto con los dos cabecillas terroris-tas, ya en pleno vuelo, hubo un rápido movimiento tras el que los miembros de las FARC fueron reducidos, los ensayos funcionaron perfectamente y los guerrilleros fueron dominados en segundos, entonces el jefe del operativo se quitó la gorra y alzando los brazos exclamó: “Somos el Ejército Nacional de Colombia. Están libres”.

Habían transcurrido 22 minutos y 13 segundos desde que el helicóptero se posó en tierra, cuando el oficial a cargo llamó al Comandante del Ejército General Mario Montoya para informarle que la operación había sido todo un éxito e iba rumbo a San José del Guaviare con los liberados. En tierra quedaron los guerrilleros de las FARC ignorantes de lo que había aconteci-do en el aire.


COMENTARIOS FINALESAún existen detalles de la Operación Jaque que no conocemos, y que

por razones de seguridad tardaremos mucho en conocer o no conocere-mos, no obstante podemos expresar que cumplió con precisión todas las etapas de planeamiento y que la ejecución colmó las expectativas que se habían depositado en ella. De lo descrito, podemos presumir todas las dificultades que hubo que superar para dar forma y materializar lo planea-do, pero debemos destacar la decisión de ejecutarla, y sobre todo, exaltar a quienes la concibieron y expusieron de forma tan convincente que no solo consiguieron la aprobación de la idea, sino que con ella brindaron esperanza y medios tangibles para la liberación de los secuestrados.

Esta operación nos proporciona varios aspectos dignos de estudio, entre ellos el del secreto u ocultamiento de sus intenciones, el copar las comunicaciones de las FARC suplantando la estructura de mando, y con ello mantener el comando y control de los encargados de los secuestrados, dándoles órdenes para que entregaran confiadamente el grupo de rehenes a la misión humanitaria internacional, logrando todo esto con la dificultad de sostener la suplantación y el engaño a través del tiempo.

Sin embargo, también es necesario recalcar que después del éxito de la operación fueron difundidos en los medios de prensa y comunicación algunas peculiaridades de la misma, que pensamos no debieron darse a conocer, en particular sobre la interceptación y suplantación de comu-nicaciones y la existencia de infiltrados y colaboradores en las FARC, lo que puede facilitar que esa ONT, como enemigo pensante, tome medidas que permitan corregir los errores que fueron aprovechados para lograr el rescate y no exista una nueva oportunidad para continuar explotando esas ventajas operacionales.

La Operación Jaque tuvo grandes repercusiones para las FARC, las consecuencias en el frente político internacional fueron graves, ya que perdieron las cartas que les permitían actuar en ese escenario bajo la fa-chada del intercambio humanitario y, con ello, el apoyo o presencia de gobiernos u organizaciones que mediarían con este propósito, afectando por completo su plan estratégico. Asimismo, el descrédito de esta ONT aumentó por utilizar secuestrados como elementos de chantaje y extorsión para el logro de sus fines.

Muy por el contrario, es preciso mencionar que la imagen de las fuer-zas militares de Colombia se proyectó con un gran respaldo de la opinión

pública, que superaba el 89% de aprobación; asimismo esta muestra de profesionalismo aumentó en los ciudadanos la percepción de la cercanía del “fin del fin”: la derrota militar de las FARC.

Las fuerzas militares de Colombia pueden sentirse orgullosas de esta hazaña, justipreciada como “perfecta”; que ya tiene un lugar en la historia junto con Entebbe y Chavín de Huantar. Más allá de ser un hecho digno de narrarse, la Operación Jaque constituye un homenaje a quienes desple-garon todo su esfuerzo e iniciativa de manera reservada y sin aspavientos, soldados anónimos que han librado combates, participado en operaciones exitosas e intentos fallidos ofreciendo su vida, acciones heroicas tal vez dejadas en el olvido, de las que hoy esta proeza es el corolario: Jaque fue la jugada que condenó la partida de las FARC a la derrota y permitió al pueblo colombiano avizorar una nueva era de paz y progreso.


se produjeron por “la confrontación entre los guerrilleros de las Farc-Ep y el Ejército fascista”. Lo real es que no se produjo en-frentamiento entre las Fuerzas Militares y los terroristas, siendo asesinados por orden del “Paisa”, de acuerdo a testimonios de los sobrevivientes.

8 El 11 de abril de 2002, Las FARC irrum-pen en el Palacio de San Luis, sede de la Asamblea del Valle, en el centro de Cali, de donde secuestran a 12 diputados, Juan Carlos Narváez, Francisco Javier Giraldo, Carlos Alberto Charry, Ramiro Echeverry, Sigifredo López, Alberto Quintero, Jairo Hoyos, Carlos Barragán López, Nacian-ceno Orozco, Edinson Pérez, Héctor Fabio Arizmendi y Rufino Varela. El 18 de junio de 2007 el Comando conjunto de occidente de las FARC, informa que: “11 diputados de la Asamblea del Valle que retuvimos en abril de 2002 murieron en medio del fuego cruzado cuando un grupo militar sin iden-tificar hasta el momento atacó el campa-mento donde se encontraban. Sobrevive el diputado Sigifredo López, quien no estaba en ese instante junto a los demás retenidos”. Como toda explicación, las FARC se lavan

las manos, eluden su responsabilidad y la trasladan solo al Gobierno: “La demencial intransigencia del Presidente Uribe para llegar a un intercambio humanitario y su estrategia de rescate militar por encima de toda consideración conlleva a tragedias como la que estamos informando”.

9 En la madrugada del 1 de setiembre de 2007, con la participación de aviones de la Fuerza Aérea Colombiana se realizó la operación “Sol Naciente”, donde fue bombardeado el campamento principal de Tomás Medina Caracas alias “Negro Aca-cio” cabecilla del frente 16 de las FARC, causando la baja del mismo. Este golpe fue considerado como uno de los más fuertes asestados a las FARC durante ese año, ya que el “Negro Acacio” era quien propor-cionaba recursos a la ONT por montos cercanos a los 200 millones de dólares pro-venientes del narcotráfico. Asimismo fue reconocido por su eficiencia al llegar a rea-lizar el trueque de diez mil fusiles AK-47 por droga en el año 1999, actividad delicti-va en la que estuvo involucrado Vladimiro Montesinos.

BiBliografía

Bedoya Lima, J. (2008, 6 de julio). Detalles desconocidos de la “Operación Jaque” cuenta uno de sus principales “alfiles”. El Tiempo, edición digital, sec. Nación.

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Forero, J. (2008a, agosto). Declaraciones del ex Ministro de Defensa de Colombia Juan Manuel Santos. Revista Diálogo, Edición especial.

Forero, J. (2008b, agosto) Misión imposible. Revista Diálogo, Edición especial.

Padilla de León. Freddy (2009, junio). Jaque ¡Operación Perfecta!, en Revista Ejército.

Uribe Vélez, A. [Presidente de la República de Colombia] (2009, junio). Una Epopeya Militar. Revista Ejército 144.

Villamarín Pulido, L. A. (2009). Complot contra Colombia. Bogotá: Ediciones Luis Alberto Villamarín Pulido.

1 Luis Antonio Devia Silva alias “Raúl Reyes” fue miembro del secretariado de las FARC y principal vocero durante las negociaciones de paz con el gobierno de Andrés Pastrana, también conocido como el “diplomático de las FARC”, ya que era el encargado de “relaciones internaciona-les”. Murió como resultado de la operación “Fénix” el 1 de marzo de 2008.

2 La zona de distensión en los departamen-tos de Meta y Caquetá, establecida por el Presidente de Colombia Andrés Pastrana Arango, entre los años 1998 y 2002, fue concedida como uno de los requerimientos de las FARC para las negociaciones de un proceso de paz. Este proceso también in-cluía el despeje militar y la liberación de los militares y policías secuestrados.

3 En marzo del 2002, el jefe militar de las FARC Jorge Briceño Suárez, alias “Mono Jojoy”, divulgó la ley 002 en la que se anuncia el cobro de un impuesto a todas las personas naturales y jurídicas cuyo patri-monio sobrepase el millón de dólares.

4 Encontrándose en plena campaña, la ciu-dadana colombo-francesa y ex candidata presidencial Ingrid Betancourt acompa-ñada por Clara Rojas, su jefe de campaña, el ingeniero Adair Lamprea, el fotógrafo Alan Keller y el camarógrafo Mauricio Mesa, fueron secuestrados por integrantes del Frente 15 de las FARC cuando se diri-gían a la zona de San Vicente del Caguán, pese a la múltiples advertencias sobre su seguridad. Permanecieron en poder de las FARC Ingrid Betancourt y Clara Rojas, esta última fue liberada por mediación de la Cruz Roja Internacional y del Presidente venezolano Hugo Chávez en San José del Guaviare, el 10 de enero del 2008. Clara Rojas también fue protagonista del caso del niño Emmanuel, su hijo, quien fue ges-tado durante el cautiverio.

5 El 13 de febrero del 2003, según ver-siones de las Fuerzas Militares Co-lombianas una avioneta en que viaja-ban contratistas norteamericanos se accidentó en Florencia - Caquetá, por desperfectos mecánicos. Sus ocupan-tes, cuatro norteamericanos: Thomas Howes, Keith Stansell, Mark Gonsalves y Jennis Thomas, así como el sargento colombiano de inteligencia del Ejército Luis Alcides Cruz, fueron secuestra-dos por las FARC, quienes asesinaron a los dos últimos. Las FARC a través de un comunicado de fecha 21 de febrero confirmaron esta información, indi-cando que derribaron un avión espía que efectuaba actividades contrague-rrilleras y que tres norteamericanos se encontraban en su poder y que la vida y la integridad física de los mismos solo se podía garantizar si el ejército colom-biano suspendía de forma inmediata los operativos militares.

6 Desmovilizados, personal de las organi-zaciones narcoterroristas que abandona sus filas, a los cuales se brinda una serie de prerrogativas e incentivos, política muy similar a la Ley de arrepentimiento dada en el Perú.

7 El 5 de mayo de 2003, elementos de la Fuerza de Despliegue Rápido y la Brigada de Fuerzas Especiales intentaron el rescate de militares secuestrados y del ex Ministro de Defensa Echeverri y del Gobernador de Antioquía Gaviria que habían sido plagia-dos el 21 de abril de 2002 por el frente 34 de las FARC. En un comunicado del mis-mo 5 de mayo, las FARC responsabilizan de estas muertes al Presidente Álvaro Uri-be: “quien está convencido que a través de la fuerza, es decir a sangre y fuego, va a rescatar los prisioneros de guerra en nues-tro poder” y que las muertes de los rehenes

referenCias


joRGe oRtiz sotelo

Capitán de Fragata en retiro, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1974. Graduado en Historia por la Pontificia Universidad Católica del Perú, y en Historia Marítima por la Universidad de Londres, Doctorado en Historia Marítima por la Universidad de St. Andrews, Escocia. Tiene numerosas publicaciones, tanto en el país como en el extranjero. Ha sido docente en la Escuela Naval, Escuela Superior de Guerra Naval, Escuela de Guerra Aérea. Ocupa la cátedra “Dr. Leo A. Shifrin Distinguished Chair in Naval and Military History”, en el Departamento de Historia de la Academia Naval de los Estados Unidos.

Jorge Ortiz Sotelo

HACIA UNA ESCUELA DE PENSAMIENTO ESTRATÉGICO

A través del tiempo los avances tecnológicos han incidido de ma-nera notable en la forma como se han llevado a cabo las guerras, de ello no cabe duda. Sin embargo, algunos aspectos de ese complejo

proceso sociocultural han permanecido más o menos inalterables, sentando las bases para lo que se ha venido en llamar principios estratégicos. Esto explica en parte el porqué autores como Sun Tzu1, Karl von Clausewitz2, Antoine-Henri Jomini3 y Julian S. Corbett4 siguen constituyendo el marco de referencia para el estudio de la relación entre la política y la estrategia.

Uno de los puntos de coincidencia más importantes de estos estudiosos de la guerra es reconocer que esta, en su más alto nivel político y militar, constituye un acto de creatividad del genio humano que emplea la ciencia y la tecnología disponible para alcanzar sus fines. El curso y el resultado de cada guerra son determinados por la interacción de una gran cantidad de factores, que no siempre pueden ser identificados, definidos o cuantificados con precisión. El peso de factores como la moral nacional, el resultado de una batalla específica, el ingreso de nuevos participantes, o la conducta de los líderes políticos y militares, no puede ser determinado con exactitud. Más que ninguna otra actividad humana, la guerra está dominada por la incertidumbre, la fricción y el azar.

Sun Tzu, Clausewitz, Jomini y Corbett también están de acuerdo en que la guerra debe ser determinada por las autoridades políticas; pero a la vez reconocen que las presiones que deben enfrentar los mandos militares en el campo de batalla invariablemente llevan a tensiones en las relaciones civiles militares en torno al mejor empleo de los medios y los principales objetivos de la guerra. Para resolver este problema, Sun Tzu y Clausewitz recomien-dan que la dirección política minimice su interferencia en la conducción de la guerra en los niveles operacionales y tácticos, tomando en consideración

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la naturaleza de la guerra al formular sus políticas o estrategias. Por otro lado, Jomini insiste en que una vez que la guerra ha comenzado las autori-dades militares deben tener un control pleno. Finalmente, Corbett insiste en la necesidad de plena subordinación de las operaciones navales, principal materia de su análisis, al logro de los objetivos militares. En esencia, precisa que el objetivo de las fuerzas navales no es la destrucción de las fuerzas enemigas, sino la obtención del control del mar o la negación de este al contrario.

Todos consideran, de una u otra manera, que la naturaleza de la guerra debe resultar de la relación específica entre las autoridades políticas, las militares y el respaldo ciudadano a ese esfuerzo5. Mientras que cada uno discute el rol de la dirección de la guerra, así como el valor de la inteligencia y de la decepción, presentan marcadas diferencias de énfasis en cada uno de estos elementos; por ejemplo, mientras que para Sun Tzu resultan de importancia capital, para Clausewitz son marginales. Este último hace un detallado análisis de otros conceptos importantes, tales como guerra limi-tada, relación entre ataque y defensa, el punto culminante de la victoria, el principio de continuidad y el centro de gravedad.

El enfoque de Sun Tzu es bastante más amplio e incluye el uso de mé-todos diplomáticos, económicos y sicológicos antes y durante la guerra, mientras que el análisis de Clausewitz se concentra más específicamente en el uso de la fuerza militar una vez que la guerra ha estallado. De acuerdo a Sun Tzu, el mayor logro de un estratega es ganar sin pelear, curso de acción que Clausewitz considera altamente impracticable.

A pesar de que estos pensadores estratégicos reconocen el inevitable jue-go entre los factores racionales e irracionales en la guerra, ven en esta una actividad esencialmente racional6; y en tal sentido se basa esencialmente en la correlación de fines y medios, cálculos de costo-beneficio, planeamiento cuidadoso, recolección de la mejor inteligencia posible y el conocimiento del verdadero potencial enemigo, así como en la consideración sistemática de los elementos no racionales.

La estrategia se divide a su vez en varios niveles, correspondiendo a la más alta instancia del Estado u organización beligerante definir los objetivos políticos ante una situación de conflicto, algo que para muchos se denomina el objeto de la guerra. Naturalmente, dichos objetivos tienen que guardar correspondencia con los medios militares disponibles, y es por ello que se requiere un permanente diálogo entre quienes conducen la política nacional

y quienes tienen la responsabilidad de llevar a cabo las operaciones milita-res. En esta relación, siempre compleja, se mueve la estrategia militar, cuya tarea esencial será determinar objetivos y cursos de acción para lograrlos, que permitan a su vez alcanzar los objetivos políticos.

Para algunos analistas, a pesar de importantes diferencias en énfasis y, a veces, en sustancia, hay una teoría estratégica universal o unificada que trasciende las grandes brechas del tiempo, cultura y experiencia histórica de varias naciones. Sin embargo, cuando analizamos a cada uno de los pensa-dores estratégicos mencionados encontramos que sus teorías surgen como respuesta a situaciones nacionales determinadas. El caso más evidente es el del Contralmirante Alfred T. Mahan, cuyos trabajos brindaron cierto sus-tento teórico al proceso de expansión norteamericano.

Por otro lado, es pertinente señalar que no todos estos pensadores fueron necesariamente brillantes en la aplicación práctica de sus propias teorías, cosa que es más evidente en el caso de Corbett, cuya condición de civil lo mantuvo al margen del campo operacional7. En tal sentido, podríamos con-cluir que el desarrollo del pensamiento estratégico no requiere indispensa-blemente su ejercicio por parte de quienes lo producen. Naturalmente, hubo y hay líderes militares que son brillantes estrategas, pero ello no significa que teoricen sobre sus propias acciones en el campo de batalla. El mejor ejemplo de un líder de ese tipo lo encontramos en uno de los jefes militares más brillantes de todos los tiempos, el corso Napoleón Bonaparte. Sabemos que fue ávido lector de historia militar, pero no produjo ninguna obra sobre estrategia militar.

Dicho esto, queda claro que hay dos tipos de aproximación a la estrategia, la de los que la ejecutan, sea por inspiración o conocimientos acumulados, y la de quienes desarrollan aproximaciones teóricas en base a experiencias históricas.

Ahora bien, ¿cuál es nuestra situación en torno a estas dos tendencias? Queda claro que hemos tenido y tenemos líderes militares que han sido capaces de conducir nuestras fuerzas de manera eficiente para alcanzar los objetivos militares y apoyar así al objetivo político. La rica historia peruana brinda varios ejemplos de ello, pudiendo citar las campañas navales de la Guerra con Colombia (1828-1829) y de la Guerra del Pacífico (1879-1883), así como la campaña de Santa Cruz para batir a la primera expedición res-tauradora al mando de Blanco Encalada (1837).


Más magros son los ejemplos en cuanto al desarrollo de pensamiento estratégico, donde solo nos vienen a la mente tres ejemplos de análisis estratégico creativo, los generales Carlos Dellepiani8 y Edgardo Mercado Jarrín9, y el Doctor y Capitán de Fragata Fernando Romero Pintado10, cuyos trabajos aparecieron ya algunas décadas atrás. Naturalmente, hay varios ar-tículos sobre temas estratégicos que aparecen esporádicamente en las pocas revistas profesionales disponibles11, pero en conjunto no alcanzan el peso específico de lo que podríamos calificar como una escuela de pensamiento estratégico.

¿A qué nos referimos con una escuela de ese tipo? En esencia, a un análi-sis permanente y sostenido en el tiempo de la experiencia militar peruana y extranjera, para extraer de ese ejercicio intelectual lecciones valederas para su aplicación a nuestra realidad.

Este ensayo de definición implica varias cosas. En primer lugar, la ma-teria de análisis son experiencias propias y extranjeras, lo que requiere su estudio profundo. Vale decir, encontrar en los aciertos y errores, tanto en la determinación de los objetivos políticos y militares, como en la creatividad de los líderes militares para aplicar los medios disponibles para alcanzar di-chos objetivos. Ello implica un conocimiento profundo de la historia militar propia y ajena. Esto fue precisamente lo que hicieron los pensadores estra-tégicos mencionados al inicio del artículo, Tsu Sun al analizar su campaña como general del naciente estado Wu en sus luchas contra Ch’u y Yüeh; Clausewitz y Jomini, al analizar desde distintas perspectivas las campa-ñas napoleónicas; y Corbett al hacer lo propio con las campañas navales británicas, esencialmente del siglo XVII. Podemos añadir a esta lista al ya mencionado Contralmirante Mahan, quien basa su teoría sobre el poder na-val inicialmente en el análisis de la Segunda Guerra Púnica y la consolida con el análisis de las campañas navales británicas del XVIII. Lo mismo puede decirse de Basil Liddell Hart, Raoul Castex, André Beaufre y otros pensadores estratégicos.

El otro aspecto a tomar en cuenta es la necesidad de que dicho análisis sea innovador y creativo, cosa que en muchos casos implica apartarse de los patrones establecidos. Si vemos los casos de los pensadores mencionados, encontramos que cada uno de ellos, a excepción del primero, se inició en ese esfuerzo de análisis en una etapa temprana de su vida y perseveró en ello a lo largo del tiempo. Clausewitz comenzó a publicar sus ideas siendo un joven oficial del ejército prusiano de escasos 25 años, criticando las ideas de

Karl von Büllow12. El suizo Jomini publicó su primera obra sobre estrategia a los 26 años, siendo joven oficial del ejército francés13. Corbett comenzó a publicar sobre la marina inglesa del periodo de Cromwell a los 35 años14. Mahan hizo lo propio con un análisis de la guerra civil norteamericana a los 43 años15. La primera obra del Capitán británico Basil Liddell Hart, sobre Escipión el Africano, apareció cuando solo tenía 31 años16, mientras que siendo aún un joven alférez de fragata el brillante Raoul Castex publicó su primer trabajo sobre el estado mayor en la marina francesa17.

De esa manera, encontramos como denominador común que fueron hombres que se iniciaron relativamente jóvenes en el análisis estratégico y que pudieron dedicarse largos años a estudiar y analizar las experien-cias militares pasadas para poder sacar conclusiones valederas de ellas. Así pues, podríamos concluir que lo deseable es que este tipo de estudios sea emprendido por quienes aún están en una etapa temprana de su adultez, de modo que tengan tiempo e imaginación innovadora para extraer lecciones novedosas de las experiencias pasadas. En tal sentido, esperar 30 o 40 años de ejercicio de la profesión militar para comenzar a pensar críticamente en temas estratégicos resulta no solo una contradicción histórica, sino que también puede llevar al planteamiento de análisis poco innovadores.

Es cierto, por otro lado, que las escuelas de guerra en todas partes del mundo centran sus esfuerzos en difundir el pensamiento estratégico. Pero no nos engañemos, dichos cursos no constituyen en sí una escuela gene-radora de ese tipo de pensamiento. Usualmente recurrimos a los clásicos mencionados, o a algunos otros analistas contemporáneos, pero la ya seña-lada carencia de producción de pensamiento estratégico nacional nos puede llevar a fertilizar la imaginación estratégica de los futuros líderes militares con experiencias poco aplicables a nuestra realidad.

La realidad es que, siendo el Perú quizá el país que más guerras ha soste-nido en Sudamérica, tenemos una rica experiencia que debe ser materia de análisis e interpretación, con proyección sobre el presente. Eso es lo que se ha hecho en otras latitudes, y eso es lo que debemos hacer para contar con una vigorosa escuela de pensamiento estratégico.

¿Qué implica una propuesta de este tipo? A mi entender, la conformación de un pequeño núcleo de jóvenes profesionales, civiles y militares, que pue-dan concentrarse en el estudio sostenido de nuestra experiencia militar, y extraer de él las lecciones que contiene. Naturalmente, este tipo de análisis tiene que ser público y prestarse al debate, puesto que es la única manera


de enriquecerlo, implicando con ello destacar aciertos y reconocer errores, cuando los haya.

Bajo este esquema, debemos preguntarnos también qué tan contem-poráneas pueden ser las guerras, conflictos o temas a analizar. La expe-riencia internacional sugiere que esa contemporaneidad es directamente proporcional al nivel de relaciones civiles - militares. Vale decir, en aque-llas sociedades donde estas son adecuadas, se debaten temas estratégicos contemporáneos para obtener de ese modo el respaldo de la población. Por el contrario, en las sociedades donde esas relaciones son conflictivas, el debate es inexistente, lo que genera un efecto negativo en su propia política de seguridad.

El gran problema en este tipo de propuesta es que va a contramano de una de las características negativas de la sociedad peruana, la inmediatez. Pensar en una inversión en el ámbito del conocimiento, en uno de los paí-ses latinoamericanos que menos invierte en ciencia y tecnología, quizá sea ilusorio. No obstante, creo importante insistir en este tema, no porque en otros lugares existan centros de estudios estratégicos como el propuesto, sino porque es una necesidad que no debemos seguir postergando, que debe ser atendida si queremos mejorar nuestras capacidades militares y construir unas relaciones civiles - militares coherentes y maduras, que contribuyan a un mejor estado de seguridad nacional.

referenCias

1 Sun Tzu vivió en siglo V a. C. en el reino de Wu, China. Se le atribuye El arte de la Guerra, obra clásica en la evolución del pensamiento militar.

2 Karl von Clausewitz (1780-1831) sirvió en el ejército prusiano contra Napoleón y poste-riormente en el ejército ruso. Fue director de la Academia de Guerra en Berlín entre 1818 y 1830. Su obra más conocida es De la Guerra.

3 Antoine-Henri Jomini (1779-1869), nacido en Suiza, se unió al ejército francés y pos-teriormente al ruso. Su obra principal es El arte de la Guerra.

4 Sir Julian S. Corbett (1854-1922) enseñó Historia Naval en el Royal Naval College, produciendo como fruto de su experiencia en ese centro su obra más conocida, Algu-nos Principios de Estrategia Marítima.

5 Esta es la esencia de la trilogía de Clausewitz.6 No tener objetivos ni límites implicaría el

ejercicio de la violencia por el mismo hecho de la violencia, algo que lamentablemente se sigue presentado en algunos lugares, particularmente en el marco de guerras in-ternas de origen étnico o religioso.

7 No obstante su cercanía con la armada, particularmente con los almirantes John A. Fisher y Herbert Richmond, le brindaron un buen conocimiento de sus capacidades y limitaciones.

8 Su obra principal, la Historia Militar del Perú, apareció en sucesivas ediciones entre 1931 y 1977, y pese a su antigüedad contie-ne valiosas propuestas teóricas.

9 Autor de numerosos trabajos sobre temas de política, quizá el más centrado en el ámbito estratégico sea Política y estrategia en la guerra de Chile (Lima, s.n., 1967).

10 Prolífico autor de temas navales, lingüísti-cos e históricos, su poco conocido trabajo Las fuerzas de la marina en el nor-oriente y la guerra fluvial apareció en una edición reservada poco después de la Guerra con Colombia de 1932-1933. Véase mi trabajo “Fernando Romero: marino e historiador”, Jorge Ortiz Sotelo, editor (1999). Fernan-do Romero: maestro, marino y malambino. Lima: CONCYTEC / Universidad Nacio-nal San Cristóbal de Huamanga / Asocia-ción de Historia Marítima y Naval Ibero-americana, pp. 39-70.

11 Con la salvedad de la Revista de Marina, las revistas profesionales no han tenido la continuidad deseable.

12 Karl von Büllow (1805). Bemerkungen über die reine und angewandte Strategie des Herrn von Bülow. Neue Bellona, IX(3).

13 Antoine-Henri Jomini (1805). Traité de grande tactique, ou, Relation de la gue-rre de sept ans, extraite de Tempelhof, commentée at comparée aux principales opérations de la derniére guerre; avec un recueil des maximes les plus important de l’art militaire, justifiées par ces différents évenéments. Paris: Giguet et Michaud.

14 Sir Julian S. Corbett (1889). Monk. Londres; Macmillan & Co.

15 Alfred T. Mahan (1883). The Gulf and In-land Waters. Nueva York: Scribner.

16 Basil Liddell Hart (1926). A Greater than Napoleon: Scipio Africanus. Londres: Blackwood.

17 Raoul Castex (1909). Le Gran etat-major naval: Question militarie d’actualité. París: H. Charles-Lavauzelle.


César Linares Roca, José Canora Espinoza, Guillermo Conde Ruiz, Eustaquio Ríos Del Águila

VISLUMBREMOS EL CAMBIO: ¿Cómo garantizar una adecuada capacidad

de Defensa Marítima?1

L ograr desplegar una adecuada capacidad de defensa marítima que satisfaga las necesidades de la nación para garantizar su soberanía e integridad es un problema de preocupación latente y permanente que

enfrenta la Marina de Guerra del Perú, en el rol que le compete como inte-grante del sistema de defensa del país. En este sentido, y consecuentes con las reformas estatales que se vienen dando desde hace más de una década en diferentes expresiones de la actividad nacional, la institución se ve en la nece-sidad de adecuar y enmarcar sus tareas de preparación a fin de alinearse con dichas reformas, buscando mantener una posición referente y de eficiencia institucional dentro de la organización estatal.

Parte fundamental del proceso de reformas emprendido por el Estado, al que nos referimos, se orienta hacia la búsqueda de las mejoras condiciones para alcanzar el bienestar general o bien común, traducido en la calidad de los bienes y servicios que un Estado provee a sus ciudadanos, de forma que contribuyan a mejorar sus condiciones de vida, lo cual se relaciona con la identificación de las necesidades prioritarias de la población y la calidad del gasto, que debe entenderse como el uso más eficiente y eficaz del gasto públi-co. Esta situación ha llevado al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a desarrollar la metodología de Programación Presupuestaria Estratégica (PPE), a través de la cual las instituciones públicas podrán identificar las intervencio-nes más eficientes y eficaces, contribuyendo a mejorar su calidad de gasto.

En la PPE, para asegurar la calidad del gasto público, se debe asociar el gasto con los resultados obtenidos a partir de él. Esto ayudará a determinar si se debe incrementar el gasto en una particular intervención o si se deben hacer cambios, por el bajo nivel de resultados obtenidos (MEF, 2008:3).

Consecuentemente con lo expresado, y por ser de plazo perentorio (no más de un año), la asunción de la PPE por parte de la totalidad de sectores de la

césaR liNaRes Roca

Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1984. Calificado en Electrónica y Comunicaciones, y Guerra de Superficie, MBA por la Universidad San Ignacio de Loyola, Programa Avanzado de Administración de Empresas en la Universidad ESAN, Diplomado en Alta Dirección, CENTRUM - Católica, y primer puesto del Programa de Alta Dirección para la Defensa, Escuela Superior de Guerra Naval. Ha recibido la Cruz Peruana al Mérito Naval y la Medalla al Mérito del gobierno de los Estados Unidos, entre otros distintivos.

josé caNoRa espiNosa

Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1984. Bachiller en Ciencias Marítimas. Calificado en Armas Submarinas y Guerra de Superficie, especializado en los programas de Comando y Estado Mayor y Alta Dirección para la Defensa, Magíster en Administración de la Universidad ESAN, cursó estudios en la Universidad de la Defensa de Beijing, China.

GuilleRmo coNde Ruiz

Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1984. Bachiller en Ciencias Marítimas. Calificado en Submarinos e Inteligencia, ha cursado programas de Comando y Estado Mayor y Alta Dirección para la Defensa en la Escuela Superior de Guerra Naval. Se ha desempeñado como docente en la Escuela de Submarinos y Escuela Superior de Guerra Naval. Ha obtenido la condecoración Cruz Peruana al Mérito Naval, grado Oficial, y al Mérito Naval, grado Oficial, de la Fuerza Naval Boliviana.

eustaquio Ríos del áGuila

Coronel de la Fuerza Aérea del Perú, graduado en la Escuela de la Fuerza Aérea en 1984. Master en Gestión Empresarial por la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana. Diplomado en Supervivencia en el Mar, Supervivencia en la Selva, Comando y Estado Mayor, Programa de Alta Dirección para la Defensa de CENTRUM - Católica, y otros en el Perú y los Estados Unidos. Piloto con 8,700 horas de experiencia de vuelo. Ha sido catedrático e instructor. Fue Comandante General de la Cuarta Región Aérea Territorial.

94 Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009 César Linares, José Canora, Guillermo Conde, Eustaquio Ríos 95

administración pública, el sector Defensa, y por ende la Marina de Guerra del Perú como institución subordinada, se ven en la obligación de acoger la filosofía y metodología de la PPE, situación que dada la particularidad de tener que administrar el producto intangible Defensa, su adopción, no necesariamente será de aplicación directa, demandando se realicen ajustes y adaptaciones con herramientas que permitan gestionar la intangibilidad de las variables intervinientes.

Para un mejor entendimiento de la propuesta, debemos comprender el proceso de la política nacional y específicamente el concepto de la seguridad nacional, a fin de que se logre un cabal alineamiento entre los componentes de la Gran estrategia, facilitando así el entendimiento de la herramienta propuesta y el complejo proceso de la implementación de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE) y del Presupuesto por Resultados (PPR) en la institución, tendiente a coadyuvar la sostenibilidad de la capacidad de defensa marítima de los medios de la Marina de Guerra del Perú.

Sobre la base conceptual de un modelo genérico de insumo-producto, la propuesta plantea un mecanismo de solución que se soporta en el empleo de un Cuadro de Mando Integral (CMI) o Balanced Score Card (BSC), por sus siglas inglés, el cual no solo satisface y compatibiliza la metodología exigida por la PPE y el PPR, sino que también nos enrumba a la definición de los procesos e interacciones de la institución y al planteamiento de las respectivas estrategias, con la potencialidad de llevar las mismas a la ac-ción, generando el correspondiente seguimiento a través de indicadores de gestión, para efectos de la asignación de los recursos requeridos.

En los párrafos siguientes iremos desarrollando sucintamente la teoriza-ción expuesta, de manera tal de satisfacer una necesidad institucional inelu-dible, y de gran relevancia por el impacto transformacional que representa para las generaciones futuras y la marcha institucional.

ÁREA PROBLEMÁTICALa distribución de los recursos públicos a los diferentes sectores de la

administración estatal es siempre un problema de relevancia fundamental para los gobiernos, puesto que las necesidades de bienestar general para la población son cada vez mayores y los medios para atenderlas son escasos o no cubren a satisfacción las expectativas de los ciudadanos.

En este contexto y con un mundo inserto en la globalización, las preocu-paciones de índole social se han convertido en una prioridad que es esgrimi-da como bandera de lucha al interior de las organizaciones del Estado, en su

búsqueda de obtener mejores asignaciones presupuestales para la ejecución de sus responsabilidades institucionales. Esta situación pone en desventaja a otras entidades estatales, como las del sector Defensa, que podrían ser per-cibidas como desconectadas de una realidad social inherentemente orien-tada al crecimiento económico sostenible y desarrollo para la obtención de mejores condiciones de vida.

Nada más alejado, en todo caso de la realidad objetiva de la nación, ya que el concepto de crecimiento y desarrollo no podría ser alcanzado si no es en un entorno particular de Defensa, en el cual se den las condiciones naturales para el flujo normal de la totalidad de actividades del Estado, tanto en el orden interno como en el orden externo. Esta condición sui generis la entendemos como Seguridad Nacional, aglutinador del desarrollo y la defensa nacional.

La Marina de Guerra del Perú desarrolla actualmente sus actividades de carácter presupuestal en un marco normativo que no se ajusta a la nueva implementación de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE) del Ministerio de Economía y Finanzas, por lo cual es necesario adecuarse a fin de garantizar el cumplimiento de su misión constitucional, sostenibilidad ins-titucional, esencia marítima y capacidad de defensa, no solo obteniendo un adecuado flujo de recursos públicos, sino, también, buscando la plena convic-ción de los decisores gubernamentales, que permita dicha asignación.

Tal como se detalla en el siguiente diagrama causal (Figura 1), el proceso de la política nacional presenta una evidente problemática, en la cual el siste-ma de seguridad nacional encuentra conflictos en la dinámica de interacción que debe existir entre la política y la defensa.

figura 1 diagrama Causal de enfoque del proBlema

+ Crecimiento económico

+ Balance entre Desarrollo y Defensa – Sensación

de riesgo

– Gasto público

p/inversión en Defensa

Limitaciones presupuestales

– Manifestación de intereses

contrapuestos

+ Capacidad de Defensa

–

– Nivel de amenaza

R1SEGURIDADNACIONAL

C2ASIGNACIÓN

DE RECURSOS+ Seguridad

+ Efecto disuasivo

Decisión política favorable a Defensa


Para este caso, por un lado tenemos un círculo reforzador donde inicial-mente asumimos que el estamento político no se encuentra debidamente alineado con la política de defensa, lo que genera una disminución en el de-sarrollo en dicha materia, afectando directamente a la capacidad de Defensa de las fuerzas armadas (FFAA) para cumplir su misión, redundando en un mayor riesgo frente a cualquier amenaza externa debido a que presenta un menor efecto disuasivo, evidenciando poca seguridad y bajo nivel de desa-rrollo. Por otro lado, encontramos en esta sistémica un círculo compensador de la asignación de recursos, que, ante la falta de decisión política, genera un mayor nivel de inseguridad y sensación de riesgo, que a su vez refleja un mayor requerimiento presupuestal, que debería obedecer a una metodología y planificación con una asignación coherente, articulada y moderna, que es necesario comprender.

Evidentemente, lo que se persigue es que la relación causal de las di-ferentes variables interactúe en la búsqueda de un resultado favorable en términos de “entregables para la nación”. Estos entregables, para el caso de la Marina de Guerra del Perú son, como veremos: la eficacia operacional, vista como alistamiento operacional, la imagen institucional y la generación de una política institucional, elementos que finalmente se reflejarán en un nivel de impacto estratégico para la nación, al cual denominaremos capaci-dad de defensa marítima.

PECULIARIDADES DE IMPLEMENTACIÓN DEL PPR EN EL SECTOR DEFENSA

El objetivo de implementar el Presupuesto por Resultados es lograr que el proceso presupuestario favorezca e impulse el desarrollo progresivo de una gestión orientada a resultados en toda la administración pública, fortalecien-do la eficacia y equidad del gasto público, para así contribuir a la mejora del desempeño del Estado, respecto del bienestar de la población (MEF, 2008:3).

Lo cierto es que el esfuerzo que representa la implementación de la progra-mación y formulación del presupuesto a través de la PPE en el sector estatal no ha sido del todo alentador, si se toman en cuenta algunos de los inconvenientes suscitados, que pasan por una falta de comprensión cabal del mecanismo y las peculiaridades propias de cada sector, que le dan una connotación especial al proceso de aplicación del PPR.

Además, estas actividades no han llevado al manejo de indicadores de resultado y producto, sobre los cuales se midan las mejoras en el bienestar

de la población, para los términos contenidos en dichos programas presu-puestarios estratégicos.

Las deficiencias más saltantes en los indicadores de resultados se refle-jaron en las limitaciones para la toma de decisiones, en la priorización de recursos globales a nivel nacional y entre regiones, así como en establecer, de manera precisa, los niveles de efectividad del Estado en la mejora del bienestar de la población para los resultados priorizados.

Como se ha podido comprobar, muchos de los Programas presupuesta-les estratégicos ya se encuentran bajo la evaluación y fiscalización del MEF, donde cuentan con indicadores que permiten monitorear el avance de dicha implementación. Si recogiéramos esta experiencia para llevar adelante el pro-ceso en el sector Defensa, es importante que –tanto a nivel territorial como sectorial, así como en cada institución militar o pliego presupuestal– se defi-nan las necesidades y demandas del país que a cada instancia le corresponde atender en cumplimiento de su misión, en su ámbito de competencia.

Sobre la base del análisis de la demanda y la oferta con que se cuenta, se debiera establecer su nivel de cobertura y las brechas que faltan ser cubier-tas. En función a ello, se establecerían los resultados, se definirían las accio-nes para alcanzarlos y se asignarían los recursos a partir de las prioridades planteadas.

Al respecto, el MEF aún no ha programado la implementación del sistema PPE al sector Defensa, de acuerdo con el proceso detallado en el párrafo an-terior, sobre todo, porque, a diferencia del resto de sectores, el sector Defensa y su finalidad, la Defensa Nacional, se orientan al manejo de indicadores de resultados intangibles o de percepción subjetiva, los cuales a su vez tienen vinculación directa con el cambiante entorno de seguridad; razón por la cual, antes de cualquier implementación, deberán definirse correctamente dichos indicadores y sus respectivos sistemas de medición y evaluación. Los pro-gramas presupuestales estratégicos vienen aplicándose de manera progresiva en la administración pública y obedecen a indicadores fácilmente medibles y cuantificables, tanto en las áreas de salud, justicia, educación, etc. En cambio, la capacidad de disuasión o la capacidad de defensa marítima, donde el pliego deberá definir los indicadores de desempeño y señalar los valores a alcanzar, en cada uno de los indicadores definidos (meta), y los medios de verificación para su seguimiento y evaluación; pueden obedecer a percepciones cualitativas o subjetivas, que en algunos casos deberían medirse fuera del ámbito nacio-nal. Es aquí, en esta conceptualización, en donde radica el principal problema


que vislumbra una implementación en el sector Defensa, sobre las actuales directrices del PPE, sin ahondar hacia el interior de los procesos de cada una de las unidades ejecutoras del pliego presupuestal, las cuales debieran realizar cambios sustanciales en sus actuales mecanismos, procedimientos y sistemas de preparación y capacitación, descartando el cambio sobre los modelos men-tales presupuestales, que quizás sea el punto más complejo de salvar.

APLICACIÓN DE HERRAMIENTA ESTRATÉGICA PARA MEDICIÓN DE INTANGIBLES

Los más importantes avances en materia de evaluación del desempeño organizacional, de implementación y despliegue estratégico están girando en torno a la herramienta cuadro de mando integral o Balanced Scorecard. Los sistemas de evaluación de desempeño organizacional no son materia nueva, una variedad de métodos y prácticas han sido utilizados por décadas. Uno de estos métodos es la aplicación de la herramienta Presupuesto por Resultados (PPR) de la Programación de Planeamiento Estratégico (PPE), en proceso de implementación por parte del Estado peruano, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, con una exigencia de cumplimiento entre el 2010 y 2011, debiendo quedar implementado en todos los sectores del aparato estatal. Los sectores estatales vistos como pliegos y unidades ejecutoras, deberán estar inmersos en esta nueva herramienta para, principalmente, optimizar los recursos escasos del país y tener pleno conocimiento de los efectos logrados con la aplicación de fondos que el Estado destina a diversos programas de los respectivos sectores. Sin embargo, las dificultades para el sector Defensa –o para aplicar al modelo propuesto por el MEF en el cual se miden intangibles– serán mayores, como ya hemos mencionado, y por ello quedaría plenamente justificada la utilización de una herramienta más potente como el CMI.

Un ejemplo de lo mencionado se materializa en la propuesta del Ministerio de Salud (que el MEF consignó como ejemplo piloto para los demás secto-res), donde tangibiliza resultados de acuerdo a procedimientos y mediciones estandarizadas a nivel global y regional, acogiendo características propias de cada país, lo cual facilita la aplicación de esta herramienta de medición y con-trol de asignación de presupuesto. Sin embargo, en el sector Defensa el tema es distinto, pues no existe un procedimiento generalizado a nivel mundial o regional para la medición de, por ejemplo: la capacidad de defensa de un país, pasa por la subjetividad de lo que se considera seguridad en cada uno de los países, sea en forma directa, con la medición de una capacidad de defensa, de tenerse las herramientas o en su defecto, en el balance que debe haber entre los

conceptos de defensa y desarrollo. Es sabido que las mediciones de desarrollo se estandarizan fácilmente, están elaboradas de una u otra manera, inclusive, permiten la medición inmediata, casi en tiempo real, efectuando las compa-raciones tanto en función a metas internas por lograr, como en comparación con otros países que adoptan modelos similares de desarrollo. Los modelos de desarrollo están implementados por una serie de organizaciones internacio-nales principalmente las asociadas a la Organización de las Naciones Unidas (ONU), sin soslayar aquellas de índole privado. Sin embargo, la capacidad de defensa de un país es completamente intangible y subjetiva, siendo por ello la mejor herramienta para la medición de estas variables, el Cuadro de Mando Integral (CMI), pues recoge, prácticamente, todas las características importantes respecto a un moderno sistema de evaluación del desempeño or-ganizacional y de comunicación y despliegue de estrategias.

El CMI se basa en los mismos principios de otras prácticas de gestión: enfoque en el cliente, eficacia y eficiencia operativa y desarrollo de una fuerza de trabajo altamente productiva y motivada. La ventaja del CMI es que tam-bién proporciona un marco adecuado para medir y hacer seguimiento a todos esos factores de acuerdo a una base continua y sistemática. De esta manera ayuda a los integrantes de una organización a pensar en términos estratégicos, facilitándoles el entendimiento de aquello que es importante para la visión de la organización. En realidad, esta herramienta no está pensada para controlar a la gente, sino para ser un agente de cambio, pues ayuda a la comunicación y comprensión de los temas claves de la organización (Villajuana, 2007).

Si bien es cierto que la implementación de un CMI está basado en cuatro perspectivas orientadas a la concepción de indicadores financieros, y que tradicionalmente las empresas han evaluado el desempeño utilizando datos provenientes de las ventas, las utilidades o el retorno de la inversión, el CMI también controla factores tales como medición de satisfacción del cliente, operaciones internas y crecimiento y aprendizaje de los colaboradores. En sín-tesis, todo lo que sucede en la organización afecta los resultados financieros, por esta razón se necesita la medición de aquellos factores que actúan como inductores dicho desempeño. Sin embargo, podríamos hacer un símil entre una empresa dedicada a satisfacer los niveles de rentabilidad que sus accio-nistas desean y crear valor para ellos, con una organización sin fines de lucro o estatal orientada a dar la satisfacción de servicio a sus contribuyentes, a su nación. En primera instancia debemos tener claro que una empresa establece una estrategia, por ejemplo, de posicionamiento en el mercado, mientras que una organización pública o estatal tiene establecida una misión normalmente


ordenada por ley. En la figura 2, se puede observar la correlación de las pers-pectivas tradicionales del CMI y la posibilidad de cambio de perspectivas en función al misionamiento de una entidad estatal y a la generación de valor.

Por ello, se puede sostener que no es difícil establecer bajo cuatro pers-pectivas –no necesariamente tradicionales- del CMI, los factores o induc-tores que coadyuven con mayor peso o influencia a la consecución de una finalidad como es, por ejemplo, la capacidad de defensa de un país, a pe-sar de la intangibilidad de su medición y la subjetividad que trae consigo; pues puede ser traducida en una serie de objetivos medibles, trabajados

y diseñados para que su medición, individual o en forma colectiva, nos pre-sente resultados del alcance efectivo, logrado o por lograr del misionamiento correspondiente (Robert Kaplan y David Norton, 1992).

En resumen, muchas organizaciones, sean del sector privado o estatal, usando las perspectivas tradicionales o las adecuadas y diseñadas a su que-hacer, han adoptado el CMI como herramienta para mejorar su sistema de medición de desempeño. Con esto, además, han logrado clarificar conceptos y lograr consensos, focalizándose en el mejoramiento deseado del desem-peño, de pocos, pero cruciales, indicadores. Últimamente, otros han usado el CMI como fundamento de un sistema de gestión estratégica integrado e iterativo (Morales, 2001:11-12), para:

- Precisar, actualizar y comunicar la estrategia a través de la organización.- Alinear los objetivos funcionales e individuales con la estrategia o

misión de la organización.- Conectar los objetivos estratégicos con los planes operacionales y pre-

supuestos.- Facilitar la identificación de las relaciones causa–efecto entre los re-

sultados operacionales, desempeño en el mercado o sector (estatal-mente hablando), procesos internos y desempeño del personal.

- Identificar y alinear todas las iniciativas estratégicas.- Conducir revisiones periódicas para aprender y mejorar la estrategia.El CMI permite a la organización alinear sus procesos de gestión y foca-

lizarla en su accionar para la implementación de la estrategia de largo plazo. Sin un CMI, la mayoría de las organizaciones serán incapaces de lograr una consistencia similar de visión y acción cuando traten de cambiar de dirección introduciendo nuevas estrategias y procesos. El CMI provee un marco de refe-rencia para gestionar la implementación de la estrategia, además de permitir su propia evolución en respuesta a cambios externos (Kaplan & Norton, 2003).

CORRESPONDENCIA FUNCIONAL ENTRE PPR Y CMIEl PPR requiere de un sistema que sea medible por el ente decisor y exige a

la unidad ejecutora que el gasto esté acorde a lo que el Estado le asigne en tér-minos de calidad. En función a lo esbozado en el acápite anterior, el PPR para el sector Defensa se perfilaría sobre la utilización de un CMI bajo la óptica que este posee para el manejo de intangibles, es decir, describir, medir y ges-tionar la estrategia y el control presupuestal del PPE, dada la correspondencia y articulación que tendría el CMI para trabajar sobre el esquema del PPR.

figura 2 Matriz de generación de valor entre empresas privadas y sector estatal

EMPRESA PRIVADA SECTOR PÚBLICO

EMPRESA ESTATAL

ESTRATEGIA DE POSICIONAMIENTOMISIÓN

PERSPECTIVAS INDICADOR DE VALOR

PROPUESTA DE VALOR

PROCESOS CRÍTICOS

GESTIÓN DEL CAMBIO

PERSPECTIVA FINANCIERA

PERSPECTIVA FIDUCIARIA

Si tenemos éxito, ¿cómo nos ven los accionistas?

Si tenemos éxito, ¿cómo nos deben ver los contribuyentes?

PERSPECTIVA DEL CLIENTE

PERSPECTIVA DEL CLIENTE

Para lograr nuestra misión, ¿cómo nos deben ver nuestros

clientes?

Para cumplir con nuestra misión,

¿cómo nos deben ver nuestros clientes?

PERSPECTIVA DE PROCESOS

INTERNOS

PERSPECTIVA INTERNA

Para satisfacer a nuestros clientes,

¿qué procesos deben ser excelentes?

Para satisfacer a la nación, los contribu-yentes, ¿cómo deben

ser de excelentes nuestros procesos?

PERSPECTIVA DE APRENDIZAJE

PERSPECTIVA DE APRENDIZAJE Y CRECIMIENTO

Para lograr nuestra visión, ¿cuánto debe aprender y mejorar

nuestra organización?

Para lograr nuestra visión, ¿cuánto debe aprender y mejorar

nuestra organización?


Para la III FASE del PPE, la fase de Formulación, en la cual se define el modelo operativo que es trasladado en términos de un modelo presupuestal determinado y en donde se establecen metas, componentes, actividades y proyectos que concluyen en un programa estratégico, la correspondencia con el CMI se produce simplemente en la asignación de responsabilidades y la respectiva priorización u ordenamiento de las tareas antes definidas, a las cuales se les efectuará la correspondiente asignación de recursos en función a la presupuestación.

DESARROLLO DEL MODELOEn este punto es conveniente revisar la definición del problema que nos

avoca, el cual se centra en la búsqueda de una propuesta que garantice, en el tiempo, un adecuado flujo de recursos públicos, que a su vez permita lograr a la Marina de Guerra del Perú una capacidad de defensa marítima, concordante con los objetivos perseguidos por la seguridad nacional.

Desde esta perspectiva, y sobre la base de las exigencias de la progra-mación presupuestaria estratégica del Ministerio de Economía y Finanzas, el modelo de solución, desde el más alto nivel de decisión nacional, pasará por satisfacer de forma mandatoria las necesidades de la población, las cuales, tomadas como insumo principal, ingresan a un proceso de gestión pública que se traduce en soluciones de bienestar integral, materializadas por el concepto de seguridad nacional y que serán el producto de nuestro sistema. Este producto deberá ser verificado permanentemente en cuanto a sus indicadores de medición y evaluación del desempeño, garantizando que se alcancen los resultados, la calidad y el impacto deseados sobre la población.

La función insumo-producto descrita configura de manera genérica el modelo de solución a la problemática planteada, para lo cual hemos identificado que el uso de la herramienta estratégica del Cuadro de Mando Integral (CMI) o Balanced Scorecard (BSC) constituye el elemento de di-rección y conducción estratégica que la Marina de Guerra del Perú debiera emplear, no solo como mecanismo de medición y evaluación de sus indi-cadores de gestión para el gasto público, sino también como mecanismo de implementación de las estrategias institucionales.

Se muestra en la figura 4 la representación gráfica del modelo que in-corpora en sus componentes la herramienta del CMI y que además es compatible con la filosofía del PPE.

figura 3 Correspondencia funcional entre PPE y CMI

Si observamos la figura 3 que se muestra a continuación, podemos veri-ficar a simple vista la correspondencia funcional entre PPR y CMI, a la cual nos estamos refiriendo.

La mencionada correspondencia funcional se explica de la siguiente manera:Para la I FASE del PPE, la fase de Diagnóstico incluye los modelos

conceptual, explicativo y prescriptivo, que a su vez identifican el problema central, las causas directas o indirectas y los puntos vulnerables, respecti-vamente; la correspondencia con el CMI se produce con cada uno de estos componentes de la primera fase del PPE, a través del diagrama causal, el mapa estratégico y el cuadro de mando integral; los que a su vez permiten identificar los inductores relevantes del problema, su relación causa efecto y el diseño de indicadores.

Para la II FASE del PPE, la fase de Diseño, que solo contempla el desa-rrollo del modelo lógico, donde se presentan las relaciones entre insumos, procesos, actividades y productos en base a las intervenciones del modelo prescriptivo y los resultados de corto, mediano y largo plazo en base al mo-delo explicativo; la correspondencia se da a través de el mapa estratégico, los objetivos, las metas, los planes de acción, las tareas y, finalmente, la definición y determinación de los recursos requeridos.

CMIPPR

I. FASE Diagnóstico PPE

II. FASE Diseño PE

III. FASE Formulación PPE

Modelo conceptualProblema central

Modelo explicativoCausa directa/indirecta

Modelo prescriptivoPuntos vulnerables

Modelo lógicoProductosResultados

Modelo presupuestalMeta,

actividad/proyecto,prog. estratégico

Modelo operativo

Diagrama causal

CMI (mapa) Relación causa-efecto

CMI (mapa + TGE)

Indicadores

CMI (mapa + TGE + PA)

Tareas + Req.Recursos

CMI (mapa + TGE +

tareas y recursos)Responsabilidades

+ AsignaciónRecursos


DESARROLLO DEL CMIEl satisfacer los objetivos de la política de defensa nacional y a su vez

cumplir las exigencias de la reforma presupuestal que viene impulsando el Gobierno de manera progresiva e ineludible, configura una compleja arti-culación y alineamiento de las actividades a ser realizadas entre los actores estratégicos para el cumplimiento de las tareas adecuadamente y garantizar la continuidad y subsistencia de las respectivas organizaciones, sobre los meca-nismos de trabajo tendientes a satisfacer los grandes intereses de la nación.

Superadas las etapas de planeamiento estratégico y diagnóstico, que deman-dan los estamentos estatales, la Marina de Guerra del Perú, a la luz de su visión y misión institucional, debe generar las respectivas estrategias y planes de acción subordinados; acciones que al momento de ser implementadas deben responder a este alineamiento estratégico que el Estado impone, sobre todo, en lo referente a la mejor asignación, disposición y empleo de los recursos disponibles con una adecuada calidad del gasto; y que luego es trasladada a través de productos y resultados de gestión e impacto sobre los contribuyentes nacionales.

Vislumbramos el empleo de la herramienta estratégica del Cuadro de Mando Integral como aquella técnica que permite llevar a la acción, evaluar, medir, controlar, proyectar y retroalimentar de manera activa y pasiva para la mejora continua las estrategias a ser implementadas; con la peculiar caracterís-tica de realizarlo de manera holística y no mediante una cadena de acciones de naturaleza lineal y progresiva, como sostienen otras herramientas de gestión, además de compatibilizar plenamente los requerimientos derivados de los ob-jetivos de la Defensa Nacional, con aquellos demandados por la Programación Presupuestaria Estratégica del Ministerio de Economía y Finanzas.

Visto así, hemos establecido el Cuadro de Mando Integral de la Marina de Guerra del Perú o CMI-MGP, inspirado en la visión institucional y teniendo en mente los objetivos de la política nacional.

Esta conceptualización descansa en la consecución de la capacidad de de-fensa marítima, dimensión que alineada con los esquemas de uso adecuado de los recursos y calidad del gasto y a partir de la identificación de cuatro perspec-tivas de trabajo permiten elaborar el Cuadro de Mando Integral para la Marina de Guerra del Perú, el cual cubrirá el amplio espectro de las actividades en las que se desenvuelve la institución. Las perspectivas establecidas son las que se indican a continuación:

- La perspectiva de productos de defensa entregables a la nación,- la perspectiva de gestión de recursos,- la perspectiva de gestión de procesos, y- la perspectiva de gestión del cambio.En razón a lo antes mencionado, primero consideraremos la visión de la

Marina de Guerra del Perú, dada por: “Ser una institución moderna, reconocida y respetada, con una organiza-

ción flexible, eficiente y eficaz, sustentada en valores éticos y morales, que garantice la seguridad nacional en el ámbito marítimo, fluvial y lacustre, con-tribuyendo de esta manera con el desarrollo nacional”. (MGP, 2007)

Y posteriormente traduciremos esta visión sobre los cuatro campos de perspectivas del CMI, definiéndose las preguntas orientadoras (ver siguiente punto: Mapa estratégico del CMI-MGP), cuyas características de profundidad darán las mejores luces para la determinación de los inductores en cada una de las perspectivas, trasladándolas luego a un mapa estratégico, siguiendo la metodología del CMI.

Una vez definidas las perspectivas y sus preguntas orientadoras iniciare-mos la confección del respectivo mapa estratégico, que no es otra cosa que las

• Desarrollo de estrategias por niveles

• Implementación de inductores y diseño de indicadores

Herramienta de medición estratégica

NIVELES• Político – Estratégico

• Sectorial Defensa• Militar (CCFFAA – IIAA)

PROCESOS•Seguridad Nacional

• Alineamientoentre Desarrollo

y Defensa• Objetivos

• Metas

Producto

•Necesidadesde la nación• Problemasnivel país• Brechas

Insumo

figura 4 Modelo genérico de la propuesta


relaciones causa-efecto entre los inductores previamente establecidos. Luego se procederá a definir los objetivos, permitiendo, en forma primaria, el enlace o alineamiento de lo estratégico con lo operativo.

EL MAPA ESTRATÉGICO DEL CMI-MGPComo hemos visto, la visión de una organización –en este caso de la Marina

de Guerra del Perú– nos permite configurar las perspectivas para la confección de un mapa estratégico, mediante unas preguntas orientadoras. El análisis de las perspectivas derivadas de la visión interactuando, en un momento determinado, con la misión de la Marina de Guerra del Perú, que es la de:

“Ejercer la vigilancia, protección y defensa del patrimonio e Intereses Nacionales en el ámbito marítimo, fluvial y lacustre; asumir el Control Interno en los estados de emergencia, cuando así lo decrete el Presi-dente de la República, participar en el desarrollo económico y social del país y en la Defensa Civil de acuerdo a ley, con el fin de contribuir a garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial de la República frente a cualquier amenaza externa o interna y al logro de los Objetivos Nacionales” (MGP, 2007);permitirá establecer los inductores críticos para cada perspectiva. Como

consecuencia del análisis realizado –y en el marco de la Política de Defensa Nacional para la Marina de Guerra del Perú, que persigue la obtención de una capacidad de defensa marítima–, fueron identificados los siguientes inductores como relevantes en cada una de las perspectivas:

Perspectiva de los productos entregables a la naciónOrientada al indicador de valor para la nación, es decir, a la obtención de

éxito en la contribución a garantizar la independencia, soberanía e integri-dad territorial en el ámbito de responsabilidad, participando en el desarro-llo socioeconómico del país. Todo esto derivado hacia la obtención de una capacidad de defensa marítima.

Inductores- Alistamiento operacional: para la obtención de éxito en las operaciones y

acciones militares del presente y futuro.- Política institucional: orientada a establecer los lineamientos de trabajo

coordinado con entidades gubernamentales y otros organismos multilate-rales, así como con otras entidades militares en el ámbito conjunto y com-binado, asegurando además las condiciones propicias para el desarrollo y

dirección estratégica institucional y el cumplimiento de la misión bajo el entorno de seguridad vigente.

- Imagen institucional: que contempla la mejora de la reputación al interior de la Marina de Guerra del Perú (MGP), a nivel local y en el exterior.

Perspectiva de gestión de recursosOrientada a la propuesta de valor, es decir, al ofrecimiento de la MGP en

función de lo que el contribuyente aporta, traducido en la optimización del uso de los recursos.

Inductores- Administración de personal: gestión del personal naval con la finalidad

de que adquiera habilidades, competencias y actitudes que le permitan proporcionar un servicio suficiente y capaz para la nación, en el cumpli-miento de sus responsabilidades y de la satisfacción de los objetivos de la política de defensa. Ello implica personal naval debidamente motivado y entrenado para la consecución de estas tareas.

- Infraestructura de defensa: equipamiento e inversión en infraestructura estratégica que soporte la preparación, organización y mantenimiento requeridos para las operaciones y acciones militares que desarrollen los elementos de maniobra de la Marina de Guerra del Perú.

- Administración fiduciaria: orientada a maximizar resultados, como una función de la administración de los recursos financieros asignados.

Perspectiva de gestión de procesosDirigida a optimizar aquellos procesos críticos que sustentan la propues-

ta de valor de la institución. Constituye el mecanismo de soporte de las perspectivas de gestión de recursos y de entregables a la nación, a través de las diferentes actividades a realizar para poner en marcha la dinámica institucional.

Inductores- Entrenamiento: orientado a garantizar la obtención y sostenimiento de

las capacidades operacionales requeridas.- Gestión pública: dirigido al desarrollo de las interacciones con los dife-

rentes estamentos del aparato estatal y de otras organizaciones no esta-tales, garantizando un adecuado cumplimiento de las funciones y res-ponsabilidades asignadas de manera articulada y complementaria con las desarrolladas por otros sectores.


- Adquisiciones: en el marco de la actividad de la logística militar, repre-senta la actividad de obtención de bienes para el cumplimiento de la misión encomendada de acuerdo a ley y en estricta vinculación con los procesos de gestión de recursos, para lo referido a la infraestructura de defensa y al logro del alistamiento operacional, en lo concerniente a la perspectiva de entregables a la nación.

- Gestión del riesgo: orientado a la reducción al mínimo de las bajas por muerte y por lesiones de nuestro personal, que generan indirectamente una afectación a la consecución de los objetivos de las diferentes ta-reas realizadas por el personal naval.

- Mantenimiento: orientado a la continuidad, vigencia y seguridad de em-pleo de una capacidad operacional obtenida, evidenciado por el valor de los activos militares de la nación, encomendados a la institución.

Perspectiva de gestión del cambioOrientada al aseguramiento del aprendizaje y crecimiento interno en la

institución, a fin de soportar las operaciones y actividades del futuro. Inductores- Inversión en personal: traducido en la educación y el bienestar reque-

ridos para la obtención de líderes y personal profesional, capacitado, entrenado y motivado.

- Investigación y desarrollo: dirigido a romper la dependencia tecnológi-ca de la infraestructura de defensa, impulsando su autosostenimiento en las áreas priorizadas para el cumplimiento de las tareas y responsa-bilidades asignadas, con el correspondiente rédito, tanto internamente como con el desarrollo socioeconómico del país.

- Proyección de capacidades: que implica el desarrollo de las capaci-dades requeridas para satisfacer y alcanzar las tareas que depara el futuro a la luz de los objetivos de la política de defensa nacional.

Definidos los inductores, se procede a determinar las relaciones causa-efecto entre ellos, desde los niveles internos de la organización, es decir, desde las respectivas perspectivas de gestión del cambio y de procesos, hacia las perspectivas de gestión de recursos y perspectiva de productos de defensa entregables a la nación, determinando de esta forma el mapa estratégico del CMI-MGP, que se muestra en la figura 5.

TABLERO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA (TGE) DEL CMI-MGPUna vez definido el mapa estratégico, pasamos a la estructuración del

tablero de gestión estratégica del CMI. Este componente incorpora el esta-blecimiento de los objetivos para cada uno de los inductores del mapa estra-tégico, los que deberán ser adecuadamente medidos a través de indicadores, que serán acompañados por metas y planes de acción. El cuadro 1 siguiente presenta la información desarrollada para estos componentes.

PERSPECTIVAS DE LA MARINA DE GUERRA DEL PERÚ

Pregunta orientadora

PERSPECTIVAS DE PRODUCTOS DE DEFENSA ENTREGABLES A LA NACIÓN

¿Estamos listos para los retos actuales y preparados para los del futuro?

PERSPECTIVA DE GESTIÓN DEL CAMBIO

¿Estamos construyendo para el futuro?

PERSPECTIVA DE GESTIÓN DE PROCESOS

¿Estamos siendo eficaces yresponsables?

PERSPECTIVA DE GESTIÓN DE RECURSOS

¿Estamos empleando los recursos demanera eficiente?

CAPACIDAD DE DEFENSA MARÍTIMA

ALISTAMIENTOOPERACIONAL

POLÍTICA INSTITUCIONAL

ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL

MANTENIMIENTO$

GESTIÓNDEL RIESGO

GESTIÓNPÚBLICA

ENTRE-NAMIENTO

INVERSIÓN EN PERSONAL

INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO

PROYECCIÓN CAPACIDADES

INFRAESTRUCTURA DE DEFENSA

ADMINISTRACIÓN FIDUCIARIA

ADQUISICIONES

IMAGEN INSTITUCIONAL

figura 5 Mapa estratégico del CMI-MGP


PERS

PECT

IVA

MAPA ESTRATÉGICO OBJETIVOS

TABLERO DE CONTROL

PLAN

ES

ESTR

ATÉG

ICOS

INDICADORES METAS AÑO 20XX

Prod

ucto

s de

Def

ensa

ent

rega

bles

a

la n

ació

n

O1: Alistamiento operacional. Alcanzar un nivel óptimo de la Capacidad Operativa Máxima (COM)

I1: Porcentaje de alista-miento de la COM

M1: ASD (A ser determinado)

O2: Política institucional. Incrementar los niveles de articulación interinstitucional

I2: Número de inteven-ciones intersectoriales formalizadas

M2: ASD

O3: Política institucional. Alcanzar una efectiva dirección estratégica centralizada y acción descentralizada

I3: Tiempo de respuesta en días a las acciones dispuestas

M3: ASD

O4: Imagen institucional. Alcanzar un nivel de credibilidad aceptable de la MGP

I4: Porcentaje de acep-tación de la Institución (Encuesta)

M4: ASD

Ges

tión

de re

curs

os

O5: Administración de personal. Optimizar el cubrimiento de las plantas orgánicas de la institución

I5: Porcentaje de cubrimiento de plantas orgánicas

M5: ASD

O6: Administración fiduciaria. Mejorar la calidad del gasto intitucional, en términos de niveles de ahorro institucional

I6: Monto de dinero en soles/año

M6: ASD

O7: Infraestructura de Defen-sa. Optimizar el inventario de los activos institucionales

I7: Tiempo de vida útil de los activos

M7: ASD

Ges

tión

de p

roce

sos

O8: Entrenamiento. Alcanzar un óptimo nivel de entrena-miento

I8: Porcentaje de Entrenamiento Alcanzado (PEA)

M8: ASD

Mej

ora

de la

Pro

duct

ivid

adO9: Gestión de riesgo. Reducir los niveles de baja por accidentes e incidentes

I9: Número de ocurrencias

M9: ASD

O10: Adquisiciones. Optimizar las actividades de obtención de bienes y servicios institucionales

I10: Porcentaje de procesos de adquisición logrados

M10: ASD

O11: Mantenimiento. Alcanzar una adecuada ejecución del plan anual de mantenimiento

I11: Porcentaje de cumplimiento

M11: ASD

O12: Gestión Pública. Capitali-zar los mecanismos de funciona-miento del aparato estatal

I12: Número de convenios por sectores

M12: ASD

Ges

tión

del c

ambi

o

O13: Investigación y desarrollo. Impulsar la innovación tecno-lógica

I13: Porcentaje de proyectos aplicados

M13: ASD

Exce

lenc

ia o

pera

tiva

O14: Proyección de capacida-des. Optimizar el planeamiento estratégico institucional

I14: Número de actualizaciones de Pla-neamiento estratégico institucional

M14: ASD

O15: Inversión en personal. Alcanzar niveles de excelencia profesional en el personal naval

I15: Porcentaje de cumplimiento del plan estratégico de personal

M15: ASD

CONFIGURACIÓN DEL CMI-MGPConsolidando la información desarrollada en los acápites anteriores, ten-

dremos la configuración final del CMI-MGP, la cual integra las correspon-dientes perspectivas estratégicas, el mapa estratégico y el tablero de gestión estratégica, según se puede apreciar a continuación en el cuadro 2.

OBJETIVOSTABLERO DE CONTROL

PLANES ESTRATÉGICOSINDICADORES METAS

AÑO 20XX

O1: Alistamiento operacional. Alcanzar un nivel óptimo de la Capacidad Operativa Máxima (COM)

I1: Porcentaje de alistamiento de la COM

M1: ASD(A ser determinado)

O2: Política institucional. Incrementar los niveles de articulación interinstitucional

I2: Número de intervenciones intersectoriales formalizadas

M2: ASD

O3: Política institucional. Alcanzar una efectiva dirección estratégica centralizada y acción descentralizada

I3: Tiempo de respuesta en días a las acciones dispuestas

M3: ASD

O4: Imagen institucional. Alcanzar un nivel de credibilidad aceptable de la MGP

I4: Porcentaje de aceptación de la Institución (Encuesta)

M4: ASD

O5: Administración de personal. Optimizar el cubrimiento de las plantas orgánicas de la institución

I5: Porcentaje de cubrimiento de plantas orgánicas

M5: ASD

O6: Administración fiduciaria. Mejorar la calidad del gasto institucional en términos de niveles de ahorro institucional

I6: Monto de dinero en soles/año

M6: ASD

O7: Infraestructura de Defensa. Optimizar el inventario de los activos institucionales

I7: Tiempo de vida útil de los activos

M7: ASD

O8: Entrenamiento. Alcanzar un óptimo nivel de entrenamiento

I8: Porcentaje de Entrenamiento Alcanzado (PEA)

M8: ASD

Mejora de la Productividad

O9: Gestión del riesgo. Reducir los niveles de baja por accidentes e incidentes

I9: Número de ocurrencias M9: ASD

O10: Adquisiciones. Optimizar las actividades de obtención de bienes y servicios institucionales

I10: Porcentaje de procesos de adquisición logrados

M10: ASD

O11: Mantenimiento. Alcanzar una adecuada ejecución del plan anual de mantenimiento

I11: Porcentaje de cumplimiento

M11: ASD

O12: Gestión pública. Capitalizar los mecanismos de funcionamiento del aparato estatal

I12: Número de convenios por sectores

M12: ASD

O13: Investigación y desarrollo. Impulsar la innovación tecnológica

I13: Porcentaje de proyectos aplicados

M13: ASD

Excelencia Operativa

O14: Proyección de capacidades. Optimizar el Planeamiento estratégico institucional

I14: Número de actualizaciones del Planeamiento estratégico institucional

M14: ASD

O15: Inversión en personal. Alcanzar niveles de excelencia profesional en el personal naval

I15: Porcentaje de cumplimiento del plan estratégico de personal

M15: ASD

Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro de Mando Integral (CMI) de la MGP

Políticainstitucional

Administración fiduciaria

Administración de personal

Investigación y desarrollo

Proyección de capacidades

Inversión en personal

Gestión del riesgo

Gestión pública

Infraestructura de Defensa

Adquisiciones

Imageninstitucional

Alistamiento operacional

Entrenamiento

Mantenimiento


OPERACIONALIZACIÓN DEL TGE DEL CMI-MGPLa utilización del CMI es mucho más potente y permite ahondar en las

actividades de una organización, pues está sustentada en la continuación de la operacionalización de este mediante la estructuración de un diagrama de árbol para cada uno de los planes, lo cual implica la consideración de los objetivos a cubrir, los enfoques de los planes, las áreas de acción, las tareas y su respectiva descripción.

Una vez definido el diagrama de árbol, se elaboran las fichas de control de plan, las cuales deberán configurarse con la información mínima siguiente: plan de acción al que pertenece, objetivo a alcanzar, indicadores que impacta, meta, codificación, descripción de la actividad, resultado esperado, responsa-ble, fecha de inicio y término de la actividad, así como el año al que corres-ponden las respectivas actividades.

Es así como el CMI logra conectar la fase primaria de los procesos de ges-tión, como son la traducción de la visión y la estrategia, en objetivos e indica-dores que pueden ser comunicados a la organización para ser operativizados, satisfaciendo las necesidades de cubrir ese vacío tradicional existente entre las estrategias definidas con las herramientas estratégicas genéricas o básicas, y lo que se debe mejorar ante el dinamismo del entorno de una organización, como el de la Marina de Guerra del Perú, alineando lo que se hace con lo que se debería hacer y llegando a resultados estratégicos medibles, tales como: productos entregables a la nación, contribuyentes satisfechos, excelencia ope-rativa, productividad y finalmente personal motivado, que es el que mueve la organización.

La aplicación de la herramienta del CMI en la Marina de Guerra del Perú no solo es acorde con el espíritu del PPE y su herramienta de aplica-ción de Presupuesto por Resultados (PPR), también es consecuente con la introducción de cambios en la forma de hacer el presupuesto en el país, pues facilita la articulación con la planificación territorial, sectorial e institucio-nal; privilegia la predominancia del enfoque que valora y requiere el ciuda-dano sobre lo institucional y sectorial, resalta la flexibilidad y facilidad para gestionar ante una normatividad abundante, desarticulada y contradictoria; enfatiza en la calidad del gasto, identificando y monitoreando los productos entregables a la nación; integra las mediciones del desempeño que permiten determinar si se logran o no los objetivos, y entre otras ventajas más, per-mite la evaluación y retroalimentación de los procesos de toma de decisio-nes; en otras palabras, potencia la gestión estratégica de una organización

como la Marina de Guerra del Perú. Aspecto que, a juicio del trabajo rea-lizado, debería de efectuarse mediante la publicación del Plan Estratégico Institucional de mediano plazo y de un reporte público tipo memoria anual, que materializaría los logros alcanzados sobre la base de la información de resultados e impacto del CMI-MGP.

Si observamos la figura 6, podemos mencionar que el CMI-MGP para la obtención o desarrollo de una capacidad de defensa marítima se alinea con el PPE y su herramienta el PPR del MEF.

También exige que los objetivos estratégicos del sector Defensa y sus planes correspondientes estén sustentados en su CMI, el cual podría de-nominarse como CMI-DEF, pues los objetivos derivados de estos planes traducidos en los objetivos institucionales –como la capacidad de defensa marítima para el caso de la Marina de Guerra del Perú– correlacionarán con los del nivel superior. Es necesario tener en cuenta que no contar con

figura 6 Alineamiento del CMI-MGP con el PPE- MEF

ACUERDO NACIONAL PPE / PPR

CMI / MGP

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DEFENSA

PRODUCTOS ENTREGABLES

CMI - MGP

PLANES ESTRATÉGICOS OBJETIVOS DE PLAN

FLUJO DE PERFORMANCE

FLUJO DE INFORMACIÓN INST

ITU

CIO

NA

LSE

CTO

RIA

LPO

LÍTI

CO

ESTR

ATÉG

ICO

FINALIDAD SECTOR DEFENSA

CAPACIDADDEFENSA MARÍTIMA


objetivos estratégicos del sector Defensa, y sus planes correspondientes, como insumo para la institución, no va en desmedro de la implementa-ción de esta herramienta en el más breve plazo, pero se debe acotar que tarde o temprano la adopción de este, a niveles sectoriales, facilitará el cumplimiento de la misión de la Marina de Guerra del Perú y el alcance de su visión; por ello el sector Defensa debe también adoptar el modelo propuesto para satisfacer el complejo proceso de la implementación de la programación presupuestaria estratégica y del presupuesto por resultados, pues su aplicación coadyuvará al sostenimiento de la capacidad de defen-sa marítima que se brinda a la Nación, con los medios de la Marina de Guerra del Perú.

CONSIDERACIONES FINALES- La problemática de garantizar la capacidad de defensa marítima pro-

porcionada por los medios de la Marina de Guerra del Perú se encuen-tra afectada, entre otros considerandos, por la no adecuación de los actuales mecanismos de administración presupuestal de la institución, acorde con las recientes exigencias del sistema de Programación pre-supuestal estratégica (PPE) dispuesta por el Ministerio de Economía y Finanzas, en el marco de la reforma presupuestaria del Estado, cuya filosofía se soporta en la medición de calidad del gasto, materializada por la mejor utilización de los recursos estatales, con la consecuente generación de resultados e impacto sobre la nación, derivados de una función de insumo-producto.

- El modelo de solución propuesto busca satisfacer el cumplimiento de las exigencias del PPE, pero con la particularidad de adecuar la solu-ción a la función Defensa, que a diferencia de las variables tangibles que manejan los diferentes sectores del Estado, muestra un componen-te peculiar de intangibilidad, que dificulta aplicar de manera directa la metodología del Ministerio de Economía y Finanzas.

- La conceptualización de un modelo que satisfaga la problemática indi-cada se concibe sobre la base del empleo de la herramienta estratégica del Cuadro de mando integral (CMI), el cual no solamente cumple con el espíritu de la metodología del PPE, sino que también configura un sistema de gestión estratégica para la institución, realista y equili-brado, para los procesos internos y externos de las perspectivas y que también se alinea con los procesos que la Marina de Guerra del Perú

viene llevando a cabo y tiene previsto desarrollar, en el ámbito del planeamiento estratégico institucional.

- Considerando la plena correspondencia con el modelo de Programa-ción presupuestaria estratégica (PPE) y su herramienta de Presupuesto por resultados (PPR), el empleo del Cuadro de mando integral (CMI), como herramienta para el modelo propuesto genera un valor agregado adicional, dada su potencialidad como mecanismo integrador y sis-témico de los procesos de la institución, teniendo en cuenta que se estructura de manera holística, a diferencia del modelo PPE-PPR, que mantiene una estructura lineal o secuencial para la ejecución de sus actividades.

- Sobre la base de los plazos establecidos en la reforma presupuestal del Estado, la implementación del modelo permitirá incorporar la función presupuestaria de la Marina de Guerra del Perú a la programación pre-supuestaria estratégica (PPE), pudiendo ser tomada la propuesta para su ajuste sobre la totalidad del sector Defensa.

La adopción del modelo propuesto, lejos de ser en un mecanismo com-plejo y restrictivo en términos de flujo de recursos hacia la institución, es un sistema plenamente viable, en el que el ente decisor del más alto nivel se ve comprometido ineludiblemente con las funciones y responsabilidades que la Nación exige a las instituciones armadas para el cumplimiento de su misión.

El Cuadro de mando integral (CMI) de la Marina de Guerra del Perú, como herramienta del modelo propuesto, proporciona una forma de comu-nicación concreta y transparente para los entes decisores y la población en general, sobre las estrategias empleadas y los resultados e impacto de la función insumo-producto resultante de la administración de los recursos asignados, constituyendo a su vez, en el tiempo, un medio eficaz que facilita el pleno entendimiento de la función Defensa.


referenCias BiBliografía

1 Este artículo ha sido adaptado por los auto-res, para fines de publicación en la revista, de su trabajo titulado: “Modelo para Ga-rantizar la Capacidad de Defensa Maríti-ma de los Medios de la Marina de Guerra del Perú”; trabajo que obtuviera la más alta calificación y que fuera presentado como tema de tesis del I Programa de Alta Di-rección para la Defensa, año 2009, de la Escuela Superior de Guerra Naval.

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daNiel alBeRto cHamocHumBi caBaNillas

Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1983. Bachiller en Ciencias Marítimo Navales. Calificado en Guerra de Superficie y en Armas de Superficie, especializado en programas Básico de Estado Mayor, Comando y Estado Mayor, y Alto Mando en Política Marítima y Seguridad Nacional en la Escuela Superior de Guerra Naval. Magíster en Gerencia de Transporte Multimodal por la Universidad Interamericana de Panamá. Docente en la Escuela Nacional de Marina Mercante. Actualmente es Director Administrativo de la Dirección de Salud de la Marina y del Centro Médico Naval "Cirujano Mayor Santiago Távara".

paul eduaRdo KösteR saliNi

Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1987. Bachiller en Ciencias Marítimo Navales. Calificado como Operador Especial, especializado en programas Básico de Estado Mayor, Comando y Estado Mayor y Alto Mando en Política Marítima y Seguridad Nacional en Escuela Superior de Guerra Naval. Docente en la Escuela de Operaciones Especiales. Actualmente se desempeña como Comandante de la Base Naval del Callao.

euGeNio Rey-sáNcHez solaNo

Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval Militar de la Armada Argentina en 1988. Calificado en Guerra de Superficie y en Electrónica y Comunicaciones, especializado en los programas Básico de Estado Mayor, Comando y Estado Mayor y de Alto Mando en Política Marítima y Seguridad Nacional en la Escuela Superior de Guerra Naval. Actualmente se desempeña como Jefe de la Cuarta Sección de la Secretaría del Comandante General de la Marina.

pedRo FeRNaNdo zevallos cossio

Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1988. Bachiller en Ciencias Marítimo Navales. Calificado en Submarinos, especializado en los programas Básico de Estado Mayor, Comando y Estado Mayor y de Alto Mando en Política Marítima y Seguridad Nacional, en la Escuela Superior de Guerra Naval. Docente en la Escuela Naval del Perú. Actualmente es Jefe del Departamento de Frente Externo de la Segunda División del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas.

eduaRdo caRlos lazo KiNG

Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1988. Bachiller en Ciencias Marítimas. Calificado en Hidrografía y Navegación. Especializado en los programas de Comando y Estado Mayor y Guerra Naval en la Escuela Superior de Guerra Naval, estudió Oceanografía en la Universidad de Sao Paulo, Brasil; y programas especiales de CENTRUM - Católica. Docente en la Escuela Naval y la Escuela de Calificación de Hidrografía. Actualmente es Jefe del Departamento de Planeamiento Estratégico de la Quinta División del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas.

Daniel Chamochumbi Cabanillas, Paul Köster Salini, Eugenio Rey-Sánchez Solano, Pedro Zevallos Cassio, Eduardo Lazo King

CONCEPTO DEL OBJETIVO DE LA GUERRA EN EL MAR y su vinculación con el esfuerzo general de la guerra1

A lo largo de la historia del hombre, el mar ha representado un ele-mento fundamental para su supervivencia y desarrollo; la inmen-sidad de su superficie fue, es y será el escenario de los hechos que

cambiaron, cambian y cambiarán el mundo. Grandes y pequeños países han considerado al mar como un gran e insuperable aliado, tanto para su desa-rrollo económico como para salvaguardar la seguridad de su nación; por eso es necesario estar en capacidad de controlar no solamente el mar, sino también los ríos y lagos navegables, en resguardo de nuestros intereses de supervivencia para asegurar el desarrollo sostenido de nuestra nación. El objeto de la guerra en el mar deberá ser siempre, directa o indirectamente, obtener el dominio de este o evitar que el enemigo pueda obtenerlo (Corbett, 1936:99); sin embargo, esto no debe darnos a entender que si uno de los países beligerantes pierde el dominio del mar, este pasará de inmediato al control del otro. La situación más probable en la guerra naval es aquella en que ninguno de los bandos posee el dominio de mar. La situación normal no es la de un mar dominado, sino la de un mar que se mantiene en situación de disputa permanente, pues, cuando el dominio ha sido perdido o logrado, la estrategia naval pura deja de existir.

Por otro lado, el dominio del mar no es lo mismo, en sus condiciones estratégicas, que la conquista de territorio. Frases como “la conquista de territorio acuático” o “hacer de la costa enemiga nuestra frontera” no pasan de ser expresiones retóricas que no constituyen base para una teoría de la guerra.

No se puede conquistar el mar, pues este no es susceptible de posesión, por lo menos fuera de las aguas territoriales, puesto que no se podrán ex-cluir a otras fuerzas, como puede hacerse en un territorio conquistado. No se pueden obtener de él medios de subsistencia, como se podría ha cer del

120 Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009 Daniel Chamochumbi, Paul Köster, Eugenio Rey-Sánchez, Pedro Zevallos 121

territorio enemigo. Entonces, no es correcto hacer deducciones basadas en la suposición que el dominio del mar es análogo a la conquista de territorio.

Es importante considerar que la guerra en el mar es parte de la guerra en conjunto –no puede ser llevada a cabo por sí sola–, los objetivos de la guerra naval fueron y siguen siendo parte integrante de los objetivos de la guerra.

Asimismo, la postura estratégica de una guerra en el mar está estric-tamente vinculada con la situación estratégica en general, y la guerra en la tierra en particular. Por otro lado, la concepción estratégica ofensiva o defensiva se decidirá según el curso de la guerra, una ofensiva estratégica podría ser seguida por una estrategia defensiva, o viceversa. Que una guerra en el mar se lleve a cabo en forma ofensiva o defensiva dependerá, entre otras cosas, de la posición geoestratégica del país en la tierra y en el mar.

MARCO CONCEPTUAL

La proyección del poder militar a través del mar como contribución a la estrategia operacional conjunta

Proyectar el poder militar sobre tierra a través de una operación naval anfibia requiere un planeamiento detallado para su desarrollo, esta tarea configura siempre un riesgo político y estratégico debido a que demanda la integración de fuerzas que normalmente operan en diferentes ámbitos (terrestre y marítimo).

El alto grado de complejidad de una operación naval anfibia requiere conjugar voluntad, capacidad profesional y medios materiales adecuados.

El mar es empleado militarmente como espacio de maniobra para el tras-lado de fuerzas militares y para evitar el uso económico que pueda hacer el enemigo.

El Capitán de Navío Wayne Hughes señala que: “Las marinas no adquieren terreno, como sí lo hacen los ejércitos, es enfatizar a la marina como un medio para lograr el fin de controlar a un enemigo en tierra. Muy rara vez el centro de gravedad de un conflicto se encuentra en el mar o en el aire. La gran rentabilidad que otorga el poder naval proviene de los altamente eficientes movimientos de bienes y servi-cios por alta mar y hacia territorio amigo u hostil”. (Hughes, 2000:10)En este sentido, se trata de reconocer que los bienes son aquellos que

constituyen el comercio marítimo y las fuerzas militares, mientras que los servicios son la protección de los bienes propios y la neutralización de los del adversario.

A partir del siglo XX aparecieron nuevas teorías de la guerra, como la de Douhet que en el año 1927 expuso su famosa teoría sobre la gue-rra aérea total, estas nuevas teorías que surgieron como consecuencia del desarrollo tecnológico permitieron desarrollar nuevas tácticas para la guerra en el mar. Con ello, las potencias marítimas como Inglaterra, Rusia, Japón, Alemania y Estados Unidos orientaron sus esfuerzos para desarrollar nuevas doctrinas para la guerra en el mar con la finalidad de superar a sus adversarios. El “control del mar” se convirtió en la razón de ser, en el nuevo propósito de las fuerzas navales; olvidando que dicho control era solo uno de los recursos para permitir utilizar ese mar. Es decir, la tarea nubló el propósito: las marinas buscaban el control del mar como un concepto de “control exclusivo”.

Con el correr del tiempo, las potencias marítimas entraron en carre-ra por desarrollar unidades navales con mayor poder de fuego, que les permitieran superar a las del oponente y lograr el “control del mar”, sin concebir otros cursos de acción para hacer uso efectivo del mar en situa-ción de conflicto.

Bajo el modelo de pensamiento planteado por Hughes, el “control del mar” fue asociado con la victoria en una batalla naval; operación que por excelencia fue definida como el acto que permitía al oponente triunfante disfrutar de este indispensable control.

La transformación del pensamiento naval produjo una consecuencia significativa al perderse la visión amplia de la guerra conjunta. Con mari-nas diseñadas para la batalla naval, que identificaban como su fin último el restringido fin del “control del mar”, se provocó la fatídica desvinculación entre la estrategia marítima y la estrategia militar.

Durante el siglo XX, las flotas nunca fueron a una batalla solo por “dar la batalla”, siempre existió un propósito más allá del control del mar. Las contadas ocasiones en que se enfrentaron las flotas se debieron a que uno de los oponentes se encontraba protegiendo un “bien o servicio” que se deseaba trasladar por mar, es decir, utilizando el mar.

El pensamiento marítimo evolucionó después de la segunda guerra mundial, y como consecuencia del desarrollo tecnológico, las tareas y propósitos comienzan a ser identificados y corregidos por las diversas ma-rinas, “la estrategia marítima y el control del mar deben ser considerados como: un medio de llevar fuerzas abrumadoras para enfrentarlas contra el enemigo, en teatros escogidos por nosotros” (Brodie, 1958: 172).


El Almirante Castex menciona: “La conquista del dominio del mar, la adquisición del dominio de las comunicaciones marítimas, por ofensivas que sean desde el punto de vista de la guerra naval, no son más que actos defensivos desde el punto de vista de la guerra general. Parada en esta situación, la acción naval no da el golpe mortal al adversario. No obtiene la victoria. Para lograr el efecto deseado, para llegar a una franca ruptura del equi-librio es preciso que el mar se sienta algo superior. Le es necesario pasar al ataque, tomar el papel de asaltante, participar de la guerra en tierra con medios terrestres, unido a sus aliados”. (Castex, citado por Coutau-Bégarie, 1987:196)En el mar el control que la fuerza naval puede alcanzar siempre será

limitado, situación que no ocurre con una fuerza militar, debido a que esta sí puede lograr el control sobre un espacio de terreno. A lo largo de la historia, se ha podido determinar que ni las más poderosas marinas del mundo han sido capaces de negar a su adversario el uso de determinado espacio marí-timo; en tal sentido, se puede decir que el control del mar, o de una porción de él, nunca es absoluto, lo cual permitirá un margen de acción a quienes busquen utilizarlo para su beneficio.

Las marinas que han asumido que el conflicto moderno demanda el es-fuerzo conjunto de los medios militares de la nación pueden comprender que es en el uso del mar donde se produce su mayor contribución a la estrategia militar del estado. “La influencia de la potencia del mar en las grandes crisis del mundo es función de la fuerza aeroterrestre que es capaz de desplegar” (Castex, citado por Coutau-Bégarie, 1987:221).

Los esfuerzos de las marinas han comenzado a reorientarse, a establecer la forma más apropiada para hacer uso del mar en apoyo a los intereses de sus estados. Las nuevas doctrinas navales y el diseño de buques “capitales” para roles de proyección del poder militar son prueba de ello.

El uso militar del mar cumple dos funciones: una económica y otra mili-tar. La primera permite explotar el tráfico marítimo, defender las líneas de comunicaciones marítimas propias, y negar su uso al enemigo; la segunda permite proyectar el poder militar del Estado, y evitar que el enemigo pro-yecte su propia fuerza sobre territorio propio.

El uso del mar tiene cuatro aplicaciones conceptuales –sea como actitud estratégica ofensiva o como actitud estratégica defensiva–, que son:

- Proyectar el poder militar sobre territorio enemigo.

- Defenderse contra la proyección del poder militar del enemigo.- Actuar ofensivamente sobre las comunicaciones marítimas del enemigo.- Defender las comunicaciones marítimas propias.

La proyección del poder militar sobre territorio enemigoTodo estado puede utilizar la proyección de su poder militar a través del

mar sobre territorio enemigo para lograr sus objetivos. La decisión final de la guerra está siempre en el logro de los objetivos terrestres, en consecuen-cia, la maniobra operacional conjunta debe tener en cuenta este propósito.

En situaciones de conflicto armado y guerra, las funciones de proyección de la fuerza desde el mar varían según los recursos de los que dispone el estado. Estas variantes se refieren a las siguientes acciones específicas:

- Operaciones anfibias.- Bombardeo naval.- Operaciones aerotácticas.- Operaciones de fuerzas especiales.En consecuencia, la proyección de poder sobre tierra, como aplicación

militar del uso del mar, constituye un instrumento de gran versatilidad. La diversidad de formas y acciones en que se lleva a la práctica les otorga a los conductores políticos y estratégicos una herramienta de gran flexibilidad y gradualidad al momento de elegir entre diversas alternativas de uso del instrumento militar.

ANÁLISIS

Objetivos de la guerra naval La guerra en tierra y la guerra en el mar tienen muchas cosas en común,

pero también algunas diferencias importantes, la guerra en el mar no puede llevarse a cabo sin el control de algunas zonas terrestres. Todas las acciones, de cualquiera de las partes en un conflicto en el mar, deben ser proyectadas desde tierra; asimismo, la geografía siempre influye en la conducción de la guerra en el mar.

El mar es común a los países beligerantes y neutrales. La protección de las fuerzas de un ataque enemigo en el mar es mucho más difícil y compli-cado que en tierra. A diferencia de la guerra en tierra, no se puede establecer una línea de defensa. La ubicación relativa de los continentes y las islas del mundo determinan las rutas de comercio marítimo y el transporte, durante la paz y la guerra. La configuración y características físicas de la tierra determinan dónde están los principales puertos. Esto, a su vez, determina


la ubicación de las áreas focales de comercio marítimo. En contraste con la tierra, la mayor parte de los océanos no presentan obstáculos para el transporte.

Un número ilimitado de rutas de navegación están disponibles en mar abierto. Esta situación cambia cuando uno se aproxima a la orilla de las masas continentales, donde no solo el agua es poco profunda, sino, a me-nudo, islas e islotes restringen los movimientos de los buques. El número y la longitud de las rutas de navegación son más pequeñas, especialmente en lugares cerrados y semicerrados, que en el océano abierto. Las rutas marítimas en aguas costeras son reducidas, en ese sentido se parecen a las de la tierra.

El mar actúa como un escudo protector del país en contra de cualquier invasor. También actúa como una barrera para los ejércitos, ya que limita sus movimientos. Al mismo tiempo, el mar también es una “autopista”; sin embargo, a diferencia de las ubicadas en tierra, no pertenece a nadie. Una carretera puede ser controlada y vigilada, en cambio, el mar no puede ser capturado como un pedazo de tierra. Nadie puede poseer el mar o un océa-no permanentemente.

La guerra en el mar y en tierraLa guerra en el mar se libra con buques, submarinos y aviones, que

deben estar listos y en servicio antes que se inicien las hostilidades, esto es especialmente cierto en el caso de conflictos regionales o de corta du-ración en el mar.

Un ejército derrotado, a menudo, puede ser reconstruido con refuerzos o reconstituido con la movilización de tropas. Por el contrario, una flota, o parte importante de ella, no puede ser reemplazada rápidamente debido a que requiere nuevos buques y la formación de sus tripulaciones.

En la guerra en la tierra, el espacio físico es limitado y las fuerzas de la tierra son más o menos vinculadas al terreno en el que operan.

Las fuerzas terrestres se distinguen porque sus movimientos suelen ser llevados a cabo con relativa lentitud, mientras que las fuerzas navales, especialmente cuando operan en el océano abierto, no solo pueden mo-verse en un espacio físico más grande, sino también más rápido que los ejércitos.

En la guerra en el mar, dos países beligerantes pueden estar geográfi-camente muy distantes entre sí, porque no requieren de acceso por tierra entre ellos.

Ofensiva estratégica contra defensiva estratégicaLa postura estratégica en una guerra en el mar se liga a la situación estra-

tégica general y a la guerra en tierra particular. La flota puede estar, general-mente, en una posición ofensiva o defensiva estratégica.

Dependiendo del curso de la guerra, una ofensiva estratégica podía ser seguida por una defensiva estratégica o viceversa; que una guerra en el mar sea conducida en forma ofensiva o defensiva dependerá, entre otras cosas, de la posición geoestratégica del país respecto a tierra.

Los objetivos generales de la guerra no se pueden lograr sin la considera-ción completa de los factores de espacio, tiempo, fuerzas y sus combinaciones, y cómo se relacionan con la realización de los objetivos de la guerra total.

Un país en una ofensiva estratégica en tierra actuaría, generalmente, en forma ofensiva en el mar, como hizo Japón en su guerra con Rusia en 1904-05; el pro-greso de la guerra en tierra, sin embargo, determinaría si su flota sería empleada predominantemente en forma ofensiva o defensiva. La marina japonesa imperial fue a la ofensiva estratégica en el brote de hostilidades con los Estados Unidos y los aliados en el Pacífico en diciembre de 1941; siete meses más adelante, sufrió una derrota en la batalla, y desde entonces, se vio forzada a cambiar a una defensiva estratégica.

Una gran ventaja de la ofensiva se produce si su objetivo real no se divulga prematuramente, lo que induce al defensor a dividir sus fuerzas para proteger varias posiciones igualmente amenazadas. El atacante tiene la iniciativa en cuanto al objetivo, y puede forzar a menudo al defensor a ajustarse a sus mo-vimientos y planes. En la guerra de los siete años (1756-63), Inglaterra utilizó su superioridad en el mar con incursiones repetidas por pequeños cuerpos expedicionarios sobre la costa francesa forzándola a mantener un número más grande de tropas, lo cual la obligó a dispersar sus tropas.

Una flota, o inferior, que carece de los elementos claves para desafiar a una flota más fuerte asumiría normalmente una estrategia defensiva, la cual nunca debe ser enteramente pasiva, porque un enemigo que ataca presentará muchas oportunidades para que una ofensiva táctica pueda obtener victorias importantes.

El “espíritu de la ofensiva” significa aprovechar cada oportunidad disponi-ble para conseguir una ventaja importante sobre el enemigo. Por lo tanto, una futura contraofensiva puede convertirse en éxito militar. Desde el punto de vista de la moral, solamente el lado en la defensiva debe intentar siempre al-canzar los éxitos tácticos de menor importancia que dedican constantemente


la atención del enemigo e infligen pérdidas sobre él. El verdadero espíritu de la ofensiva significa estar constantemente listo para hacer frente al enemigo, pero solo arriesgar pérdidas cuando exista una ocasión razonable para el ataque.

En la práctica, una flota más fuerte debe evitar estar en la defensiva en aguas locales y de ultramar, pero a la vez debe aplicar a fondo los principios de ofensiva y de economía de esfuerzo.

Una flota más débil, pero relativamente fuerte, estaría normalmente en defensiva estratégica hasta que el equilibrio de fuerzas diera vuelta a su favor. Este curso de acontecimientos no sucedería a menos que una flota más débil posea el espíritu ofensivo y emprenda acciones tácticas dirigidas a golpear la flota más fuerte.

Una fuerza más fuerte, con un espíritu ofensivo reducido, persigue generalmente objetivos estratégicos de la defensiva. En la primera guerra mundial la flota italiana, aunque era superior a la marina de guerra austro-húngara, permaneció pasiva en el Adriático.

Una fuerza naval poderosa que hace frente a amenazas en dos escenarios marítimos mantendría normalmente una combinación de posturas ofensivas y defensivas, siendo un escenario marítimo principal el que recibiera la ma-yor parte de sus fuerzas, mientras que el otro sería considerado el escenario de esfuerzo secundario.

La guerra en el mar es parte integrante de la guerra en conjunto. Casi nunca ha ocurrido que opere en forma aislada, viéndose obligada a operar conjuntamente con las fuerzas en tierra y, en la era moderna, con las del aire. Los objetivos de la guerra naval serán y siguen siendo parte integrante de los objetivos de la guerra. Estos a su vez serán logrados por el empleo de todos los servicios de las fuerzas del país.

El objetivo estratégico u operativo principal para el lado más fuerte sería obtener el control del mar, mientras que para el lado más débil, la negación del uso del mar.

El control general del mar significa que una flota disfruta de la libertad para utilizar el mar para sus propósitos. El control general existe cuando el lado más débil es incapaz de ofrecer una resistencia eficaz y sostenida al lado más fuerte en el mar. Expresado de otra manera, el lado que obtiene el control del mar puede realizar sus tareas operativas principales en términos de alcan-ce, tiempo y lugar, sin un desafío significativo por parte de su opositor.

Según Corbett (1936:276), “un plan de guerra que tiene como objetivo primordial la destrucción del comercio, supone que el bando que lo adopta se halla en condiciones de inferioridad en el mar”, esto nos hace ver que

las marinas con mayor poder de fuego buscarán enfrentarse a las fuerzas opositoras para lograr un dominio efectivo del mar.

Una marina de guerra poderosa puede poseer el control general del mar, pero no de los mares estrechos contiguos y costeros. El control local del mar existe cuando un lado posee superioridad operacional de una parte signi-ficativa del área del mar o del océano para ejecutar una tarea específica. A veces, se debe obtener el control local del área para realizar un desembarco anfibio o para un bombardeo costero de instalaciones enemigas. Los cam-bios drásticos en una situación son comunes, y el control local es a menudo temporal.

El control local por una fuerza más débil puede inhibir a una flota mucho más fuerte de conducir acciones ofensivas, no solo en el mismo escenario sino también en un mar estrecho adyacente. Tal situación prevaleció en el Mar del Norte durante la mayor parte de la primera guerra mundial. El con-trol alemán de las flotas de los altos mares (Hochseeflotte) de la ensenada de Heligoland mantuvo el Kattegat cerrado, impidiendo que la flota magnífica (británica) conduzca acciones ofensivas dentro del Báltico en apoyo del aliado sitiado de Gran Bretaña, Rusia.

El control del mar puede ser permanente o temporal. El control perma-nente del mar existe cuando la flota más fuerte domina totalmente un esce-nario dado, debido a que la otra fuerza no tiene ningún medio de evitar ese control, o porque su flota ha sido destruida totalmente. Sin embargo, en la práctica es más común que el lado más débil tenga aún algunos medios a su disposición para desafiar el control del lado más fuerte. El control perma-nente del mar no significa que el opositor no puede hacer nada, basta que no pueda interferir con su tránsito y desembarco anfibios. Dicho de otra forma, el control permanente del mar significa que el adversario no puede hacer uso del mar sin considerar un riesgo elevado.

El control disputado del mar ocurre en la fase inicial de una guerra y es caracterizado a menudo por una lucha casi continua por el control de ciertas áreas del mar o del océano. Una vez que se obtiene el control, sin embargo, no se mantiene generalmente durante mucho tiempo, sino puede ser perdido de vez en cuando y después ser recuperado. En aguas costeras, el control del mar por una flota más fuerte puede ser disputado incluso si destruye a la mayor parte de una flota más débil.

Cuando el control está en conflicto en el océano abierto, ambos lados actúan con riesgo elevado porque su fuerza está aproximadamente en equi-librio. Un lado controla generalmente una o más partes de un escenario


dado, mientras que su opositor controla las restantes. La partición de un área de mar específica, para cada lado, se limita generalmente a tiempo. En los litorales, sin embargo, la disputa por el control del mar es realizada sobre todo por submarinos, pequeñas flotas, minas, baterías costeras, misiles y aviones con base en tierra.

El control disputado del mar existió en el Mediterráneo en el lap-so 1940-43. La flota británica con sus fuerzas basadas en Alejandría y Gibraltar, las grandes zonas controladas del Mediterráneo del este y todo el occidente, mientras que Italia y Alemania lograron el control general de la zona central del Mediterráneo. Con todo esto, el control nunca fue com-pleto para un lado. Los submarinos del Eje disputaron el control aliado en ambos lados del Mediterráneo, mientras que los submarinos británicos y los aviones basados en Malta hicieron lo mismo en la parte central. Esto no evitó que los aliados o el Eje usaran el mar para encaminar los convoyes cuándo y dónde los necesitaban. Las rutas de los convoyes aliados y del Eje casi nunca se cruzaron en ángulo recto. El Eje utilizó el mar con ma-yor frecuencia de lo que lo hicieron los aliados porque sus comunicaciones eran tanto más cortas; las rutas marítimas aliadas eran más largas, y por eso más vulnerables al ataque. Sin embargo, para utilizar estas rutas, los aliados solo necesitaron obtener el control temporal de una “zona móvil” para que navegaran sus naves.

CONCLUSIONES- El uso militar del mar sigue siendo el fin supremo de las marinas. Las

formas de uso han cambiado y se han ampliado bajo los nuevos esce-narios globales.

- La proyección de fuerza es una herramienta de especial flexibilidad política y estratégica en el manejo de una crisis o en un conflicto mi-litar.

- El uso del mar proyectando el poder militar de la nación es en la actua-lidad la mayor contribución que una marina moderna puede brindar a una estrategia.

- La guerra naval se diferencia en algunos aspectos significativos de la guerra en tierra o en el aire. Estas diferencias deben ser entendidas para poder emplear sus fuerzas navales con la mayor eficacia posi-ble. Al mismo tiempo, la guerra en el mar no es posible sin tener en cuenta la guerra en tierra y en el aire. Ninguna fuerza puede conducir

una guerra en forma aislada o lograr objetivos estratégicos políticos solamente con sus esfuerzos individuales. Los objetivos estratégicos asignados a cada fuerza deben ser complementarios para asegurar que los objetivos totales de la guerra sean realizados.

- Que una guerra en el mar esté conducida de forma ofensiva o defen-siva, normalmente depende de los objetivos operativos o estratégicos que se lograrán en tierra. Esto no impide el uso de las fuerzas navales de acuerdo a la postura de tierra, o viceversa. Una marina de guerra más fuerte podría estar a la defensiva debido a que el ejército en tierra ha sido forzado a emprender la retirada o a que el adversario posea la superioridad en el aire.

- En un mar estrecho típico, además de las fuerzas navales, los aviones con base en tierra desempeñan un papel importante en la obtención del control de la superficie, de la superficie inferior, y del aire. Las ae-ronaves con base en tierra se pueden emplear para lograr los objetivos principales en un escenario marítimo dado, con una contribución rela-tivamente pequeña de sus fuerzas navales, en contraste con la guerra en el océano abierto.

- Los objetivos estratégicos en la guerra en el mar son predominante físicos en naturaleza. Se expresan en términos de control o control disputado de un escenario o de una cierta parte de él.

- El control del mar o la negación del uso de este se refiere solamente al control de alguna zona estratégica u operacionalmente importante.

- Para una marina de guerra más fuerte, la obtención del control del mar en un escenario o en su mayor parte, sería el primer y principal objetivo en cualquier conflicto, mientras que la más débil, pero toda-vía flota relativamente fuerte, apuntaría inicialmente a negar el control enemigo del mar.

- En un mar estrecho, una fuerza fuerte puede encontrarse en disputa con una mucho más débil que ocupe posiciones geoestratégicas más ventajosas. Un lado más débil puede bloquear a veces la única salida del mar o la salida del área principal.

- El papel y la importancia de los estrechos y canales en una guerra en el mar aumentarán constantemente en el futuro debido a la conside-rable extensión del transporte en el océano del mundo, especialmente para el transporte del petróleo y sus derivados y otras materias primas estratégicas.


BiBliografíareferenCia

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1 Este artículo ha sido adaptado por los auto-res para fines de publicación en la revista, del trabajo del mismo nombre, el mismo que fuera presentado como tema de tesis del Programa de Política Marítima y Se-guridad Nacional, año 2009, de la Escuela Superior de Guerra Naval.

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