r-dca-1020-2018 - contraloría general de la república · (ver folio 120 -121 del expediente de...
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R-DCA-1020-2018
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación
Administrativa. San José, a las trece horas treinta minutos del veintitrés de octubre del
dos mil dieciocho.--------------------------------------------------------------------------------------------------
Recursos de apelación interpuestos por las empresas Constructora Shann S.A., y
Constructora Gasa S.A., en contra del acto de adjudicación de la Licitación Abreviada
No. 2018LA-000010-01, promovida por la Municipalidad de Heredia, para los “Estudios,
diseño y construcción del Puente sobre el Río Sarapiquí en Varablanca de Heredia",
recaído a favor de la empresa Puente Prefa Limitada, por un monto total de
¢244.817.455,00 (doscientos cuarenta y cuatro millones ochocientos diecisiete mil
cuatrocientos cuarenta y cinco colones exactos).---------------------------------------------------------
RESULTANDO
I.-Que las empresas Constructora Shann S.A., y Constructora Gasa S.A., interpusieron en
fecha diez de agosto de dos mil dieciocho, recurso de apelación en contra del acto de
adjudicación de referencia.--------------------------------------------------------------------------------------
II.-Que por medio de auto de las trece horas cuarenta y tres minutos del dieciséis de agosto
de dos mil dieciocho, se solicitó a la Administración el expediente administrativo del
concurso, el cual fue remitido por medio oficio No. AMH-0897-20418.------------------------------
III.-Que mediante resolución No. R-DCA-0828-2018, del veintisiete de agosto de dos mil
dieciocho, se resuelve rechazar de plano por improcedencia manifiesta por falta de
legitimación, el recurso de apelación interpuesto por la empresa Constructora Shann S.A.,
y a su vez se admite para su trámite, el recurso de apelación presentado por Constructora
Gasa S.A, en contra del citado acto de adjudicación, brindando audiencia a la
Administración y a la adjudicataria, respecto de este recurso, diligencia que fue atendida
mediante escritos agregados al expediente de apelación.----------------------------------------------
IV.-Que por resolución No. R-DCA-0881-2018 del diez de setiembre de dos mil dieciocho,
se resuelve declarar sin lugar, las diligencias de adición y aclaración presentadas por
Constructora Shaan S.A, en contra de la resolución No. R-DCA-828-2018. No obstante se
ordena revocar de oficio y parcialmente la resolución R-DCA-828-2018, emitida por esta
Contraloría General de la República, a las diez horas veintiocho minutos del veintisiete de
agosto de dos mil dieciocho, revocación que se efectúa únicamente en lo correspondiente
al análisis realizado al recurso de apelación presentado por Constructora Shaan S.A.,
2
admitiendo para su trámite el recurso de apelación presentado por Constructora Shaan
S.A, en contra del citado acto de adjudicación, y brindando audiencia inicial a la
Administración y la firma adjudicataria, para que se refirieran respecto al recurso
presentado por esta empresa, diligencia que fue atendida mediante escritos agregados al
expediente de apelación.----------------------------------------------------------------------------------------
V.-Que por medio de auto de las doce horas treinta y ocho minutos del dos de octubre de
dos mil dieciocho se prorrogó el plazo para resolver los recursos de apelación presentados,
y se confirió audiencia final de conclusiones a todas las partes. Dicha diligencia fue
atendida mediante escritos agregados al expediente de apelación.---------------------------------
VI.-Que en la tramitación del presente asunto se han observado las prescripciones
constitucionales, legales y reglamentarias pertinentes.--------------------------------------------------
CONSIDERANDO
I.-Hechos probados: Para la resolución del presente asunto, se tienen por demostrados
los siguientes hechos de interés: 1) Que mediante criterio técnico No. DIP-0372-2018, del
22 de junio de 2018, se indica lo siguiente: “…OFERTA No. 2. CONSTRUCTORA SHAAN.
Cumple técnicamente con lo indicado en las Especificaciones Técnicas solicitadas en el
cartel de esta Licitación. Presenta un plan de control de calidad de la obra. Indica el
laboratorio encargado de control de calidad y por ende no se consigna estar acreditado
ante el ECA. No adjunta carta del sitio donde se dispondrá el material de desecho.
Presenta un total de 12 cartas de las cuales 4 cartas cumplen con lo solicitado en la
experiencia, las cuales están inscritas ante el CFIA. En el cuadro adjunto se muestra
detalle de la justificación de aquellas que no cumplen.--------------------------------------------------
Contratación Nombre de la
Obra
Inscrita
ante el
CFIA
Cumplimiento
Evaluación
Final
Observación
CE-16-2013
CNE
Diseño y
construcción
de puente
sobre
quebrada
Margarita,
si si 3
P
3
Puntarenas (19
metros)
CE-84-2011
CNE
Construcción
de canal
revestido en
una sección de
quebrada
zarcero y
alcantarillas de
cuadro en el
sector del
INVY Zarcero
si no No refiere a
Diseño de
obras,
además las
mismas
refieren a
canal de
revestido y
no a puente
CE-17-2011
CNE
Reconstrucción
de Puente
sobre la
quebrada
Guacimito
Guácimo
Limón (30
metros)
Si No No refiere a
Diseño de
obras,
además se
indica en la
carta que
obedece a una
reconstrucción.
4
CE-16-2011
CNE
Reconstrucción
de puente
sobre
la quebrada
San Bosco
Guácimo
(22.5 metros)
Si No Diseño de
obras, además
se indica en la
carta que
obedece a una
reconstrucción
CE-83-2011
CNE
Reconstrucción
de alcantarilla
de cuadro
mayor en Ruta
173 Río
Chiquero
Escazú
San Antonio
(10 metros)
Si No No refiere a
diseño de
obras y la obra
se refiere
a la
construcción
de una
alcantarilla de
cuadro
CE-172-2007
CNE
Construcción
de puente
sobre la
quebrada
la Florida
Si Si
3
P
5
Ciudad
Quesada
San Carlos
(19 metros)
CE-174-2007
CNE
Construcción
de puente
sobre
quebrada la
Ceiba,
Rambla,
Horquetas,
Sarapiquí (26
metros)
Si No No refiere a
diseño de obra
CE-047-2007 Construcción
de puente
sobre
rio Cucubres
Calle
Fallas
Desamparados
(9 metros)
Si No No refiere a
diseño de obra
CE-181-2007 Construcción
de
alcantarillado
Pluvial,
Colegio
Vocacional
Monseñor
Sanabria
Si No La obra no
corresponde
a puente
CE-45-2007 Diseño y
construcción
Si No Se indica en la
Carta que las
6
de puente
sobre
quebrada
Calabazo,
Palmares (19
metros)
actividades
a
evaluar
corresponden
a una
alcantarilla
de cuadro
en concreto.
No indica la
longitud
CE-002-2013 Diseño y
construcción
de puente
sobre
Rio la Tigra
San Carlos
(24 metros)
si Si 3P
2016LA-
00001-02-
INDER
Diseño
y construcción
de puente
sobre
quebrada
la Pacaya
Dota Copey
(no dice
longitud)
Si Si
Cumplimiento de Cartas de experiencia
SI 4
NO 8
TOTAL CARTAS 12
7
(ver folio 800 al 802 del expediente administrativo). 2) Que la Administración mediante
criterio técnico No. DIP-0435-2018, de 23 de julio de 2018, en lo que interesa señala:
“…Oferta No. 1. PUENTE PREFA LTDA. Cumple técnicamente con lo indicado en las
especificaciones técnicas solicitadas en el cartel de la licitación, […].-------------------------------
-
Contratación Nombre de
la Obra
Inscrita
ante el
CFIA
Cumplimiento
Evaluación
Final
Observación
2013LA-000017-
01
Municipalidad
de Siquirres
Puente
vehicular
sobre
quebrada
Herediana
Si Si Se aclara en
documento
presentado
por puente
Prefa
con el
contrato
con la
Municipalidad
Agroindustrial
Piñas del
Bosque
Diseño y
construcción
de Puente
sobre
el R. Toro
(43 metros)
Si Si 3
P
2015CD-
000279-01
Municipalidad
de Turrialba
Instalación
de puente
modular tipo
Bailey sobre
R. Tuis
Si Si Se aclara en
documento
presentado
por Puente
Prefa.
Orden de
compra de la
CNE donde
3
P
8
se detalla
parámetros
de diseño
2013LA-000016-
01
Municipalidad
de
Santa Ana
Puente
Outles y
obras
adicionales
(20 metros)
Si Si Se aclara en
documento
presentado
por Puente
Prefa,
con el
contrato
con la
Municipalidad
de Santa Ana
3
P
Tractores
Escazú
S.A.
Puente en
condominio
Francosta
(20 metros)
Si Si Se aclara en
documento
presentado
por Puente
Prefa,
Contrato del
CFIA
3
P
Compañía
Bananera
Atlántica S.A,
Cobal
Puente de
concreto
prefabricado
con
subestructura
sobre pilotes
de concreto
(20metros)
Si Si Se aclara en
documento
presentado
por Puente
Prefa,
Contrato del
CFIA
3
P
CE-053-2009
CNE
Diseño y
construcción
de puente
Si Si 3
P
9
sobre
el R.
Guabo.
Puntarenas
(30m)
Agroindustrial
Bananera del
Caribe
Puente de
42 metros
Si Si Se aclara en
documento
Presentado
por Puente
Prefa,
Contrato del
CFIA
3
P
CE-018-2013
CNE
Diseño y
construcción
de puente
sobre el R.
María
Aguilar
Cuarto
(37 metros)
Si Si Se aclara en
documento
presentado
por Puente
Prefa,
Orden de
compra de la
CNE donde
consta el
diseño
3
P
CE-020-2014
CNE
Diseño y
construcción
de puente
sobre el Q.
Grande
Palmares
Si Si No indica
longitud
2017LN-
000012-
ODIO00CONAVI
Diseño y
construcción
de puente
Si Si 3
P
10
sobre el
R Ipis
Moravia
(21 metros)
CE-019-
2013CNE
Puente sobre
el rio Caño
Negro
(22 metros)
Si Si Se aclara en
documento
presentado
por Puente
Prefa,
Orden de
compra de la
CNE
donde consta
el diseño
3
P
2014LA-000016-
01
Municipalidad
de San Carlos
Diseño y
construcción
de puente
sobre
el Q. Brava
La Tigra
22.5 m
Si Si 3
P
Cumplimiento de las cartas de Experiencia
SI 13
NO 0
TOTAL DE CARTAS 13
(Ver folio 856 del expediente administrativo). 3) Que la empresa Constructora Shaan S.A.
adjunta con su recurso de apelación, la siguiente información con la cual estima podría
hacerse con la adjudicación del concurso, la cual presenta como hecho histórico en este
momento: Cuadro con la siguiente experiencia:-----------------------------------------------------------
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Respecto al proyecto Puente sobre el Río la Campiña, se extrae. Anexo 4 Experiencia
Puente sobre el Rió La Campiña 25 metros. Oficio No. CNE-DPR-3565-06, del 01 de
setiembre de 2006, Diseño y Construcción del puente Campiña. Devolución de la Garantía
de Participación. […]. Acta de Inspección Final y Recepción Diseño y Construcción del
puente Campiña sobre el Rió Colorado en Corredores, Puntarenas […].
[…]. Orden de Compra de la CNE No. 01291.[…] (ver folio 11, 40 y 41 del recurso de
apelación). 4) Que la Administración al contestar audiencia inicial adjunta el criterio No.
DIP-0853-2018, de 18 de setiembre de 2018 que señala lo siguiente: “…De acuerdo con lo
establecido en el cartel, se había solicitado en el capítulo de Experiencia: Experiencia en
diseño y construcción de puentes al menos 12 metros de largo y con una calificación
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ponderada según la longitud del puente. Así mismo se indica en el cartel que se calificarían
hasta 10 notas. Con relación a la apelación presentada por la empresa Constructora Shaan
S.A. se aclara primero que mediante oficio DIP-0372-2018 de esta Dirección, el oferente
presenta un total de 12 cartas de experiencia, de las cuales solamente 4 cumplieron con el
criterio solicitado en el Cartel de la licitación. De estas 4 cartas una no indica la longitud del
puente de la experiencia presentada (22016LA-00001-02 INDER Diseño y Construcción del
puente sobre Quebrada La Pacaya, Dota, Copey). Con relación a la apelación presentada
por la empresa Constructora Shaan se realiza un nuevo análisis de las cartas de
experiencia aportadas en este recurso. Para estos efectos se utilizará la misma tabla
adjunta en el oficio DIP-0372-20018.-------------------------------------------------------------------------
13
14
De la tabla anterior, se indica:- En las cartas de experiencia presentadas durante la oferta,
del total de 12 presentadas, cumplen 4 y se aclara la longitud del Puente sobre Quebrada
La Pacaya - Se adicionan 6 cartas nuevas en este recurso, de las cuales 5 cumplen con lo
requerido en el cartel. Para un total de 18 cartas presentadas entre las aportadas en la
oferta y las aportadas en esta subsanación. Indica el puntaje obtenido sería el siguiente: ---
(ver folio 120 -121 del expediente de apelación). 5) Que en la oferta de Puente Prefa Ltda
se indica “ÍTEM 556.01(C). BARANDA DE ACERO TUBO ACERO…”. (ver folio 182 del
expediente de apelación).---------------------------------------------------------------------------------------
II. Sobre el fondo del recurso de apelación presentado por la empresa Constructora
Shann S.A. Sobre la experiencia aportada. La apelante señala que el día 22 de mayo
del 2018, se llevó a cabo la apertura del procedimiento, para un total de 6 ofertas
presentadas; Puente Prefa Ltda ¢ 244.817.455,00, Constructora Meco S.A. ¢
253.621.747,00, Constructora SHAAN S.A. ¢228.129.779,00, Codocsa S.A.
¢290.231.274,00, Canales y Drenajes del Caribe S.R.L. ¢290.145.500,00 y Constructora
Gasa S.A. ¢269.423.649,00. Las ofertas de Codocsa S.A., Canales y Drenajes del Caribe
S.R.L. y Constructora GASA S.A., fueron descalificadas de la contratación. Codocsa S.A. y
Canales y Drenajes del Caribe S.R.L., descalificados por exceder el contenido
presupuestario sin posibilidad de ajustar el precio ofertado. Constructora Gasa S.A.,
descalificada por modificar el desglose de actividades del precio al presentar una oferta
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incompleta posterior a la fecha de entrega de ofertas. Se establece el cumplimiento de las
demás empresas que presentaron ofertas (Puente Prefa, Constructora Meco y
Constructora Shaan). Al respecto señala que los días 6 y 12 del mes de julio, la empresa
Puente Prefa Ltda, presenta una serie de documentos para acreditar experiencia que no le
fue tomada en cuenta en oficio DIP-0372-2018, no obstante no existe en todo el expediente
administrativo nota que solicite esa subsanación, afirmando que estos documentos no
obedecen al formato solicitado por la Administración, sin embargo, los mismos son
tomados en cuenta para mejorar la calificación de Puente Prefa Ltda. La Administración sin
más revisión, procede a adjudicar la presente contratación a la Empresa Puente Prefa Ltda,
de con la siguiente puntuación:--------------------------------------------------------------------------------
Oferente Colones Calf Notas Calif Total Calf
Puente
Prefa Ltda
244.817.455 65.1 cumple 30 95.1
Meco S.A. 253.621.747 63 cumple 30 93
Constructora
Shaan S.A.
228.129.779 70 cumple 9 79
Afirma que dicha valoración se realiza con las subsanaciones en experiencia de Puente
Prefa Ltda, no obstante, en varias ocasiones su representada se dirigió a la Administración
en busca de solicitar el expediente administrativo previo al acto de adjudicación, sin
embargo, nunca fue posible que se lo mostraran, puesto que los argumentos fueron que
estaba en otras dependencias de la misma Municipalidad de Heredia. Afirma que se denota
que su representada ostenta la legitimación necesaria, sin embargo solo le puntúan 3 notas
de puentes mayores de 18 metros y se aceptan 4 cartas de las cuales solo puntúan 3, sin
embargo, no piden subsanar en ningún momento. Ahora bien señala que por el presente
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recurso presenta a manera de subsanación, las notas de experiencia que acreditan los
puntos necesarios para que su empresa sea la verdadera llamada a ser adjudicataria de la
presente contratación, experiencia constituida como un hecho histórico y que la
Administración tuvo que haber valorado con la certificación de proyecto del CFIA. Así las
cosas, y con la presentación de esta experiencia, su empresa quedaría en la primera
posición:-------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Cita criterio de este Despacho, mediante Resolución R-DCA-355-2016 que, indicó:
“…respecto a la subsanación ha de indicarse que la posición que se mantiene respecto a la
subsanación implica que cuando se excluya o se imputen elementos que no fueron
prevenidos a los oferentes en etapa de análisis –con ocasión de lo dispuesto en el artículo
80 RLCA- , bien pueden ser traídos a esta sede junto con el recurso a fin de que estos
sean considerados…”. Así las cosas, añade que su oferta contenía una certificación del
Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, que constituyen toda su
experiencia como un hecho histórico dentro de esta contratación. Además, con respecto a
la subsanación de experiencia no aportada al momento de la apertura de ofertas, ha sido
criterio en Resolución R-DCA-660-2015, lo siguiente: “Por lo tanto, se reconsidera el criterio
que este órgano contralor ha sostenido en el pasado con respecto a la posibilidad de
subsanar experiencia del oferente únicamente cuando esta experiencia haya sido
referenciada en la oferta, se modifica en forma expresa, siendo posible la consideración de
la experiencia que no haya sido referenciada en la oferta, pero que se acredite que fue
obtenida antes de la apertura de las ofertas”. Por tanto a manera de subsanación, presenta
el cuadro anterior de proyectos y sus respectivos documentos que acreditan la experiencia
óptima de su representada para este presente proceso, lo que establecería que su
representada, poseería el puntaje suficiente para ser llamada adjudicataria de la presente
contratación. De la misma forma por audiencia final otorgada afirma, que su recurso
establece como único motivo de apelación, la valoración de la experiencia ganada por su
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representada a través de los años, aspecto que se constituye como un hecho histórico que
no se puede modificar. Señala además, que la Municipalidad de Heredia aplica para
Puente Prefa Ltda, un ejercicio amplio para lograr acreditar experiencia a pesar que la
misma carecía de los detalles que hoy pretende achacarle como falta a su representada,
después de revisar los documentos aportados para acreditar experiencia en el recurso de
apelación. Indica que al ser aceptado su recurso de apelación y al darse el análisis, la
Municipalidad de Heredia cambia por completo su tesis para valorar la experiencia,
realizando un acto que va en contra del principio de igualdad de trato, eficiencia y buena fe
que aplicó para la oferta de la actual adjudicada y que se ven referenciados hasta esta
etapa procesal, pues la experiencia de Puente Prefa Ltda contradice por completo el nuevo
ejercicio que realiza la Municipalidad de Heredia para indicar que un proyecto aportado por
su representada no cumple, de acuerdo a esta nueva valoración que es claro se realiza de
forma más extensa para lograr desacreditar la experiencia aportada en el recurso
presentado. Aplicando el principio de buena fe, su representada no desmerita los
documentos presentados por Puente Prefa, a pesar de que si se hace una indicación
explícita en el recurso de apelación, los mismos carecían del formato solicitado por la
Administración y ahora la Administración sí se basa en aspectos formales para
desacreditar la experiencia que la Contraloría sí establece como válida. Así la cosas, la
Municipalidad de Heredia ahora, pretende ante esta sede desacreditar el proyecto del
Diseño y Construcción del Puente La Campiña, por un aspecto formal y no muestra los
demás elementos que aseguran esa experiencia sí es válida. La Municipalidad de Heredia
toma en cuenta para acreditar positiva la experiencia de Puente Prefa Ltda, un documento
de contrato de servicios para el Diseño y Construcción de un Puente que carece de toda
firma, sello, indicativo de recepción de obra, periodo y otros, e incluso carece del visto
bueno del departamento legal de la Municipalidad Santa Ana y aun así, acreditan la
experiencia como positiva, al revisar la experiencia aportada por su representada y
acreditada por el Ente Contralor, realiza la Administración un ejercicio de trato
desigualitario para desacreditar dicha experiencia. Es hasta esta etapa procesal de
apelación, donde se ve la diferencia de criterios que optó la Administración para valorar la
experiencia de su representada a la experiencia de Puente Prefa Ltda. Así las cosas y
basados en los principios de eficiencia, eficacia, buena fe, igualdad de trato, transparencia
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y seguridad jurídica, la Administración debe acreditar como válida la experiencia del Diseño
y Construcción del Puente La Campiña sobre el Río Colorado en Corredores, Puntarenas,
Puente de 25 metros de longitud y recibido a satisfacción acorde a los documentos
presentados a lo largo de este proceso, pues cuenta con un sello de recibido de la
Comisión Nacional de Emergencias. Aunque se haya buscado desacreditar la validez de
esa experiencia lo cierto es que la misma es clara y recibida por la CNE, ejecutada e
inscrita en el CFIA, donde se indica toda la información del puente. Por último y en
contravención a lo indicado por el órgano contralor, la Municipalidad de Heredia toma como
válida la experiencia de la obra del Puente sobre Quebrada Piritas. La Administración
señala, que expresa el apelante su disgusto por la falta de subsanación de experiencia
respecto a la presentación de notas, sin embargo, se debe considerar que esa
Administración valoró y calificó cada una de las notas presentadas en la oferta original, y
que por medio del oficio DIP-0372-2018, suscrito por la señora Lorelly Marín Mena,
Directora de Inversión Pública, se indica el cumplimiento respecto al pliego de condiciones.
Destaca que bajo qué contexto de solicitud de subsanación podría aplicar esa
Administración, si esas notas de experiencia fueron las aportadas por el apelante,
cuestionando cómo podría saber esa Administración que tendría esa empresa la
posibilidad de presentar nuevas notas que vinieran a modificar de forma total la oferta
planteada, y en efecto eso fue lo que sucedió mediante el recurso de apelación interpuesto.
Entrando en materia del recurso, mediante oficio DIP-0583-2018 del día 18 de setiembre
de 2018 la señora Marín Mena, califica las nuevas notas de experiencia aportadas por el
apelante, dando como resultado el siguiente cuadro comparativo:-----------------------------------
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Indica respecto a la experiencia aportada relativa al puente sobre el río “La Campiña”, que
no cumple con lo requerido en el pliego de condiciones respecto a que carece de una
constancia emitida por el contratante que haga indicar en virtud de lo establecido en el
pliego de condiciones al menos lo siguiente: Estar debidamente firmada y sellada, indicar
fecha de emisión, indicar fecha en que se realizó la ejecución de lo contratado o bien la
fecha de entrega del bien contratado, periodo en que fue desarrollado (fecha de inicio y
finalización), recibido a satisfacción del trabajo, tampoco indica el largo del puente
construido. Añade que lo presentado por el apelante corresponde a un oficio de notificación
de adjudicación y un “Acta de Inspección Final y Recepción”, la cual no cumple con lo
anteriormente descrito. Nótese que dicha acta no se encuentra firmada por los funcionarios
indicados por parte de la CNE y solamente consta la firma del señor representante del
contratista. Tampoco por medio del acta establece las medidas del puente construido así
como la posible aplicación de multas o sanciones. La aplicación de multas o sanciones
queda sujeto según el inciso 4 del acta a otro documento, el cual no se adjunta. Destaca
que mediante resolución N° R-DCA-0828-2018, esa Contraloría establece “…El proyecto
número siete acreditado por la apelante dentro de su escrito se titula “Puente sobre el Rio
La Campiña" ('hecho probado No. 4-b), como anexo No. 4, entre otros documentos se
anexó el oficio CNE-DPR-3565-06, del 01 de setiembre de 2006, el cual deja en
convencimiento que es otro proyecto recibido a satisfacción por la CNE, según se dice en
el inciso 2, siendo legítimo tener como experiencia positiva y cierta esta otra obra, originado
efectivamente, se acredite tres puntos más, para un total de 18 puntos”. Lo que considera
esa Administración no es correcto, ya que no corresponde a un recibido a satisfacción por
parte de la institución contratante, sino a la devolución de la garantía de participación para
ser sustituida por la garantía de cumplimiento. Por audiencia final reitera todas las ofertas
presentadas a excepción de Constructora Gasa S.A. cumplen con lo requerido en el pliego
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de condiciones, siendo que revisó y valoró las notas de experiencia presentadas tanto en la
oferta original como en el recurso de apelación presentado por Constructora Shaan S.A.,
dando como resultado un valor total de 24.5 puntos posibles de 30 en disputa, e indica que
solamente se acepta la presentación de 10 notas de experiencia en los términos indicados
en el pliego de condiciones. La Adjudicataria Puente Prefa Ltda, señala que el recurso
carece de prueba pertinente que justifique sus alegatos en contra de su representada, así
como tampoco aporta prueba que desacredite el análisis técnico hecho por la
Administración mediante el cual se declara su oferta elegible. En este sentido, el apelante
presenta su escrito alegando supuestas inconsistencias en la actuación de la
Administración al momento de evaluar la oferta de su representada. Sin embargo, se le
olvida que no basta solo con citar e indicar cuestionamientos, estos también deben de
probarse, según artículo 177 del RLCA. Reitera que el ordenamiento ha establecido que la
carga de la prueba la tiene el apelante, afirmación que ha confirmado en reiteradas
oportunidades esta Contraloría General. Para el caso de marras, la recurrente de manera
escueta y ambigua, intenta hacer creer que hay alguna ventaja por parte de su
representada al presentar información aclaratoria a lo largo del proceso licitatorio que da
lugar a la adjudicación de su representada, esto, sin que la Administración se la haya
solicitado mediante la figura de la subsanación. No obstante, dichos alegatos no son de
recibo, pues desde la apertura de las ofertas, la plica de su representada cumple cada uno
de los requisitos de experiencia, que regulan el objeto del presente concurso. Recalca que
los documentos aportados durante el proceso, tenían como fin aclarar la información que
ya se encontraba referenciada desde la presentación de oferta. Al respecto, nótese que de
conformidad con la cláusula 16 "Sistema de Valoración y Comparación de ofertas" la
experiencia deberá demostrarse: “Mediante notas originales o fotocopias de instituciones
del sector público o privado a las cuales se les realizó el diseño y construcción de puentes
de al menos 12,00 metros de largo; todos debidamente inscritos ante el CFIA (deberá
adjuntar documento correspondiente), para lo cual deberá dichas notas deben cumplir al
menos con lo siguiente: Confeccionada en hoja con membrete de la institución, Nombre y
teléfono del cliente, Estar debidamente firmada y sellada. Indicar fecha de emisión. Indicar
fecha en que se realizó la ejecución de lo contratado o bien la fecha de entrega del bien
contratado. Periodo en que fue desarrollado (fecha de inicio y finalización). Recibido a
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satisfacción del trabajo...”. En virtud de lo anterior y con vista en la documentación
aportada, la Administración mediante criterio técnico No. DIP-0435-2018 de fecha 23 de
julio de 2018, señala: “…Oferta No. 1. PUENTE PREFA LTDA. Cumple técnicamente con
lo indicado en las especificaciones técnicas solicitadas en el cartel de la licitación…". En
cuanto a la figura de las subsanaciones, el artículo 80 del RLCA dispone: “Artículo 80.-
Corrección de aspectos subsanables o insustanciales. Dentro de los cinco días hábiles
siguientes al acto de apertura, la Administración realizará el análisis de los aspectos
formales de las ofertas, y concederá a los oferentes un plazo de hasta cinco días hábiles,
para que corrijan errores o suplan información sobre aspectos subsanables o
insustanciales. Esta prevención podrá realizarse de oficio, por señalamiento de alguno de
los participantes o a solicitud de parte interesada. Luego de finalizada esta etapa, se puede
corregir o completar, cualquier aspecto subsanable que no se hubiese advertido durante el
plazo antes indicado, a solicitud de la Administración o por iniciativa del oferente.” Podrá
ver el apelante que con una simple lectura al expediente, toda la documentación que
Puente Prefa presenta, se encuentra referenciada en la oferta y aun cuando no lo sea, la
misma CGR permite aportar documentación nueva siempre y cuando sea obtenida previo a
la apertura de las ofertas. Es por lo expuesto que concluye que el recurso de apelación en
estudio carece de fundamentación, pues se limita a presentar generalidades que en nada
demuestran o justifican los alegatos de oposición del apelante. Aunado a que no es de
recibo el reclamo de la adjudicataria, siendo que Puente Prefa Ltda, ha presentado una
oferta totalmente conforme a lo solicitado en el cartel de la licitación, siendo el recurso en
cuestión improcedente y así debe declararse en el presente acto. Criterio de la División:
Como punto de partida, conviene referirse a lo estipulado en el pliego cartelario en cuanto a
la forma de presentación de la experiencia solicitada, siendo que al respecto se indicó:
“SISTEMA DE VALORACIÓN Y COMPARACIÓN DE OFERTAS. Luego de establecer
cuales ofertas son elegibles legal, financiera y técnicamente, se procederá a la calificación
de éstas de acuerdo al siguiente sistema: Precio 70%. Experiencia 30%. Total 100%. […].
EXPERIENCIA POR MEDIO DE REFERENCIAS DE EMPRESAS O INSTITUCIONES A
FAVOR DEL OFERENTE (30 PUNTOS). La experiencia deberá ser demostrada mediante
notas originales o fotocopias de instituciones del sector público o privado a las cuales se
realizó el diseño y construcción de puentes de al menos 12.00 metros de largo; todos
22
debidamente inscritos ante el CFIA (deberá adjuntar documento correspondiente), para lo
cual deberá dichas notas cumplir al menos con lo siguiente: Confeccionada en hoja con
membrete de la institución. Nombre y teléfono del cliente. Estar debidamente firmada y
sellada. Indicar fecha de emisión. Indicar fecha en que se realizó la ejecución de lo
contratado o bien la fecha de entrega del bien contratado. Periodo en que fue desarrollado
(fecha de inicio y de finalización). Recibido a satisfacción del trabajo. Se calificará hasta 10
notas solamente. Para efectos de comprobación deberá el oferente referenciar el contrato
de CFIA con la carta de experiencia. Las notas se calificarán de la siguiente manera:---------
Dimensión del puente (metros largo) Puntaje por nota
Mayor o igual a 18 metros 3 puntos
Entre mayor a 15 metros a 18 metros 2.5 puntos
Entre mayor o igual a 12 y 15 metros 1 puntos
No se permite cartas de experiencia que refieran a mejoras, mantenimiento o
remodelaciones en puentes ya que el objeto contractual que se requiere es la construcción
de un puente totalmente nuevo con todos los elementos que lo componen…”, (ver folio 66
del expediente administrativo). En conforme a lo anterior que inicialmente la plica apelante
obtiene de nota un 79 y la actual adjudicada 95, (hechos probados No. 1 y 2), lo cual
motiva la presente acción recursiva que se analiza, pues el apelante en suma lo que
reclama es mayor puntaje a partir de nuevas cartas aportadas con su recurso. Ahora bien
en virtud de dicha metodología de evaluación, y de frente al recurso de apelación
presentado por la empresa Constructora Shaan, mediante resolución No. R-DCA-828-
2018, de las diez horas veintiocho minutos del veintisiete de agosto de dos mil dieciocho,
este Despacho indicó en lo de interés: “…Es así, que luego del estudio de dicha
documentación, se obtiene como resultado que la nota total que ostentaría la empresa
apelante sería la siguiente 70 puntos del factor precio, más 23.5 puntos, del factor
experiencia, por lo que luego de la verificación efectuada, daría como resultado un
total de 93.5 puntos, nota que ciertamente no logra pasar a la empresa Puente Prefa Ltda,
que según el estudio que realiza la Administración y no debate la apelante obtiene una nota
de 95.1, nota que sigue siendo superior a la que según documentos adjuntos al recurso de
apelación obtendría la empresa apelante de 93.5, lo que origina como resultado que no
ostente la legitimación necesaria para resultar adjudicatario del concurso, pues con su nota
23
no logra superar la plica adjudicada o mejor puntuada…”. De dicha valoración inicial se
extrae que la empresa apelante obtendría una puntuación total de 93.5, y la adjudicataria
seguiría manteniendo la puntuación de 95.1 que le otorgó la Administración, pues vale
señalar que nunca con su recurso apelación, el recurrente presentó algún cuestionamiento
en contra de la experiencia aportada por la adjudicataria con la finalidad de restarle
puntaje, o bien legitimación, siendo que el momento procesal para atribuir incumplimientos
al adjudicatario lo era con su recurso de apelación, precluyendo cualquier momento
posterior en que se tratara de efectuar. Ahora bien, centrándonos en el reclamo presentado
por la empresa Constructora Shaan en su recurso, correspondiente a la valoración de su
experiencia, tenemos que inicialmente este Despacho no había considerado en el primer
análisis de su recurso, el proyecto “Diseño y construcción sobre el Rio San Rafael”, el cual
debe de puntuarse, pues tiene recibido a satisfacción y es uno de los proyectos que trajo
con su escrito de interposición para efectos de valorarse, con lo cual podría superar en
puntaje a la adjudicataria, siendo esta última valoración la que provoca la emisión de la
resolución R-DCA-0881-2018, del 10 de setiembre de 2018, ello con la finalidad que la
Administración se pronunciara sobre los proyectos traídos con el recurso y analizara la
situación de la recurrente de frente a esa experiencia (hecho probado 3). Lo anterior origina
una nueva valoración de la experiencia aportada por la apelante Constructora Shaan por
parte de la Administración, de la cual se concluye que la plica recurrente, según la
experiencia adjunta al recurso de apelación, obtendría un puntaje total de 94.5%, del cual
corresponde 70% al factor precio y un 24.5% correspondiente al factor de experiencia, esta
última desarrollada en criterio DIP-0853-2018, de la Dirección de Inversión Pública, (hecho
probado No. 4). Ahora bien, de la cantidad de proyectos aportados por la recurrente,
conviene citar lo siguiente: Los proyectos superiores a 18 metros obtenían un puntaje de 3
puntos según cartel, siendo que la Administración de la experiencia aportada durante la
apertura de ofertas revalida 11.5 puntos otorgados a los siguientes proyectos: Diseño y
construcción de puente sobre Quebrada Ganado, le concede los mismos 3 puntos que le
dio en la primera evaluación, así mismo 3 puntos a la construcción del puente sobre
Quebrada la Florida. En este orden, otorga 3 puntos al Diseño y construcción del puente
sobre el Río Tigra, e indica que concede el puntaje de 2.5, al proyecto Diseño y
construcción del puente sobre Quebrada La pacaya, reiterando aquí que el 2.5 obedece a
24
que por medio del recurso de apelación se aclaró la longitud de dicho puente que es de
15.44 metros. Siguiendo con el desarrollo y estudio del análisis que realiza la
Administración, se obtiene lo siguiente: De la experiencia aportada con el recurso de
apelación se puntúa: 3 puntos al proyecto Diseño y Construcción Puente sobre el rio San
Rafael, para un total hasta acá de 14.5 puntos. De igual forma se suman por la
municipalidad de Heredia, 3 puntos para el proyecto Diseño y Construcción Puente sobre el
rio Tabarcia, para un total de 17.5. Tres (3) puntos más, para el proyecto Diseño y
Construcción Puente sobre el rio Tarrazú, con un total hasta acá dado de 20.5 puntos, más
3 puntos del proyecto Diseño y Construcción Puente sobre el rio Damas, para un total de
23.5 puntos, y sumando el municipio 1 punto más al proyecto Diseño y Construcción
Puente sobre Quebrada Piritas, para un total de 24.5 puntos. Ahora bien, hasta aquí como
se indicó, la apelante cuenta con un puntaje de 94,5%, el cual sigue siendo insuficiente
para alcanzar a la adjudicataria que posee un 95.1%. Ahora bien en cuanto al proyecto
Diseño y Construcción sobre Puente la Campiña la Administración califica dicho proyecto
con 0 puntos, (hecho probado No 4), por cuanto afirma que el citado proyecto no cumple
con lo requerido en el pliego de condiciones respecto a que carece de una constancia
emitida por el contratante que haga probar lo establecido en el pliego de condiciones al
menos en lo siguiente; (estar debidamente firmada y sellada, indicar fecha de emisión,
indicar fecha en que se realizó la ejecución de lo contratado o bien la fecha de entrega del
bien contratado, periodo en que fue desarrollado (fecha de inicio y finalización), recibido a
satisfacción del trabajo, tampoco indica el largo del puente construido, señalando además
que lo presentado por el apelante corresponde a un oficio de notificación de adjudicación y
un “Acta de Inspección Final y Recepción”, la cual no cumple con lo anteriormente
descrito, agregando dicha acta no se encuentra firmada por los funcionarios indicados por
parte de la CNE y solamente consta la firma del señor representante del contratista. Al
respecto debemos mencionar, que más allá de lo expuesto en la resolución R-DCA-828-
2018, por parte de esta División, lo cierto es que del nuevo análisis del proyecto Diseño y
Construcción sobre Puente la Campiña, conviene señalar que efectivamente no se
constata algún documento emitido por el contratante, en este caso la Comisión Nacional de
Emergencia, en el que conste el recibido a satisfacción por parte de esa Administración del
proyecto en cuestión, pues si bien se encuentra el acta de recepción, esta no contiene
25
ninguna firma de algún representante de la contratante que valide el documento y que
exponga se recibió la obra por la Comisión Nacional de Emergencias en dicha acta (hecho
probado No. 3). Siendo que no se acredita más que la firma del señor Saúl Fallas Romero,
representante del contratista, según se acredita en prosa del acta. Al respecto si bien
puede observarse un sello de recibido del documento con indicación de corresponder a la
CNE, este además de ser poco nítido, no permite en todo caso evidenciar el recibido a
satisfacción de la obra como manifestación de voluntad por parte de la licitante, pues la
firma de los funcionarios encargados de la obra aceptando su entrega, es lo que constituye
plena prueba en punto a la conclusión satisfactoria de las obras, es la garantía de que
efectivamente se recibió el proyecto, y sin ese dato formal no hay evidencia que demuestre
lo dicho por la apelante en cuanto a que es un proyecto que acredita experiencia cierta y
positiva. Así las cosas, el puntaje final al que podría optar la recurrente es de 94.5, y la nota
del adjudicatario sigue manteniéndose en 95.1, por lo que al no superarse la nota de
Puente Prefa Ltda, lo que corresponde es declarar sin lugar el recurso de apelación. Vale
mencionar, que si bien en la audiencia final de conclusiones, la recurrente trae un
incumplimiento en uno de los proyectos presentados por la adjudicataria, aduciendo el
mismo vicio atribuido al comentado, lo cierto del caso es que la audiencia final no es un
espacio procesal para que las partes puedan traer nuevos incumplimientos no alegados
durante el proceso, más aún en este caso, que se refiere al apelante, que bien pudo desde
su recurso plantear vicios a la oferta de la adjudicataria con su interposición, siendo en todo
caso, que se trata de información que constaba desde oferta y no generada con
posterioridad a la adjudicación, por lo que cualquier intento de traer nuevos hechos en
contra de la adjudicataria en este estadio, debe tenerse como precluido. -------------------------
II. Sobre el fondo del recurso de apelación presentado por la empresa Constructora
Gasa S.A. Sobre la legitimación del apelante. La apelante señala que su recurso es
admisible al cumplirse con todos los presupuestos y requisitos establecidos en la Ley 7494
de Contratación Administrativa (en adelante LCA) en sus artículos 84 al 88, en concurso
con el Reglamento de ese mismo cuerpo legal (en adelante RLCA), propiamente en los
artículos 4, y 182 al 185. Expresa, que su representada es descalificada de manera
irregular, al atribuírsele una variación en la estructura del precio para el renglón de acero.
Señala que en la página 4 del cartel de licitación, en el primer cuadro línea 11, se indica:
26
“CARGA DE DISEÑO: DEBE CUMPLIR CON LA NORMA AASHTO LRFD 2010-2012,
CARGA VIVA HL-93 ESPECIFICACIONES DE DISEÑO: DEBE CUMPLIR CON
NORMAS”. Además según lo requerido en la página 13, del cartel de licitación párrafo 10,
se indica que: “Las barreras deberán garantizar la seguridad de los vehículos y de los
peatones para lo cual deberán ser diseñadas para que no puedan ser removidas por
cualquier persona y deberán diseñarse de tal manera que si ocurre un choque lateral
accidental no se dañe la superestructura del puente”. Al respecto señala que es clara la
norma 710 AASHTO Impact traffic barrier que da las directrices de las barandas para
puentes. Por lo que las ofertas de Puente Prefa Ltda, MECO, y Constructora Shaan S.A,
no cumplen con esas normas debido a que en su oferta solamente incorporan baranda
peatonal y no vehicular (Flex beam o New Jersey) como se puede constatar en sus
memorias de cálculo y desglose de precios (ver folios Puente Prefa 182, 201, MECO Folio
(362,505), SHAAN (378, 529). Señala además que en la etapa de saneamiento y
evaluación de ofertas, descalifican su oferta según oficio PRMH-0426-2018 del 31 mayo,
folios 793-791 del expediente administrativo. Se les deja fuera del proceso de evaluación
técnica de forma indebida, pues la Administración de forma arbitraria y unilateral asumió
mediante conjeturas sin sustento técnico, que su oferta incumplía, lo cual propició que ésta
no fuese evaluada por el comité de adjudicaciones, es hasta esta instancia que puede traer
formalmente al procedimiento administrativo dicho reclamo, por la vía del régimen
recursivo. Manifiesta que en el consecutivo PRMH-0382-2018, se les hizo la consulta de si
su representada estaría dispuesta a ofrecer un descuento, y a su vez que procediera a
explicar el porcentaje de imprevistos para el rubro de miembros estructurales, entre otras
solicitudes de subsanación. Afirma que procedió a aplicar el descuento sin disminuir
cantidades ni calidad de los materiales, específicamente al imprevisto del rubro Acero
Estructural Suministrado, Fabricado y Erigido (Vigas principales), de un 37,37% de
imprevistos lo reducen a 8,40% ajustándose al presupuesto asignado por la Municipalidad.
Pese a lo anterior, se descalifica y se está adjudicando esta licitación a un oferente que no
cumple con la baranda New Jersey requerida en el Cartel que es reglamento de esta
contratación, y que se encuentra en firme, y no puede ser objeto de modificación hasta
tanto la adjudicación no se encuentre en firme y el contrato formalizado. En relación con su
representada, es clara la arbitrariedad e indolencia en el análisis técnico del que fue víctima
27
y del que fue objeto su oferta. La Administración señala que el apelante para resultar
adjudicatario del presente proceso pretende descalificar el total de ofertas existentes, para
lo cual trata de inducir a error por medio del recurso de apelación al indicar que es la única
oferta que cumple con la baranda “New Jersey" el cual no fue un requerimiento del pliego
de condiciones. Para llegar a tal conclusión el apelante confunde que el pliego de
condiciones establece el cumplimiento de la norma AASHTO LRFD 2010-2012 e interpreta
en el recurso planteado un accesorio de esa norma denominado 710 AASHTO Impact
traffic barrier, el cual según lo indica la señora Lorelly Marín Mena, Directora de Inversión
Pública mediante oficio Dl-03 72-2018, esa norma anexa regula las barreras de tráfico que
permite reducir la gravedad de accidentes que ocurren cuando un vehículo deja el camino,
y que debe ser usado cuando estén justificados por historial de accidentes o a criterios
definidos en la AASHTO. Destaca que el pliego de condiciones es suficientemente claro y
extenso al indicar la forma en que se debe ofertar el rubro de costo y para tal efecto indica
en el punto N° 4 denominado Ítem a cotizar claramente: BARANDA PEATONAL DE TUBO
GALVANIZADO DE 6.4CM DE DIÁMETRO CADA 2 METROS Y 2 TUBOS
HORIZONTALES, ESTA BARANDA CON UNA ALTURA Y DISEÑO QUE GARANTICE
ELCUMPLIMIENTO DE LA LEY 7600, por lo que señala no cabe duda sobre el tipo de
baranda a ofertar. Considera además esa Administración que no es procedente apartarse y
validar las ofertas fuera de los términos establecidos en el cartel, al respecto cita criterio
vertido por este Despacho por resolución R-DCA-119-2014. Sobre esa misma idea indica,
tampoco es procedente por parte del apelante en este momento procesal, venir a presentar
alegatos que no corresponden al recurso de apelación, es decir, si tuvo dudas respecto al
tipo de baranda a instalar o si bien consideró una posible contradicción en el pliego de
condiciones, debió someter a revisión el cartel antes de haberse recibido las ofertas y no
venir en este momento a pretender llevar a cabo una evaluación que no resulta oportuna
para todos los involucrados. En virtud de lo anterior no lleva razón la apelante en cuanto a
que las demás ofertas no se ajustaron a lo indicado en el pliego de condiciones, y por tanto
carece de legitimación para recurrir. Aporta criterio dip-0372-2018, que en lo que interesa
dice; “…la norma AASHTO que solicita el cartel, es la norma que históricamente se ha
utilizado en Costa Rica y por ende se ha recomendado en uso de metodología de diseño
de factores de carga resistencia LRFD, […]. Ahora bien el apelante hace mención a esta
28
norma y posteriormente refiere a la norma 710 AASTHO Impact Traffic Barrier, la cual
regula las barreras de tráfico que permiten reducir la gravedad de accidentes que ocurren
cuando un vehículo deja el camino. Sin embargo dichas barreras indica la misma norma se
deben usar cuando estén justificados por historial de accidentes y criterios definidos en las
AASHTO. Se debe aclarar que dentro del cartel de esta licitación nunca fue solicitado el
cumplimiento de la norma 710 AASTHO Impact Traffic Barrier, y más bien se solicitó una
baranda peatonal que se detalla dentro del cartel en ítem a cotizar y por lo tanto nunca ha
existido contracción a este punto…”. La Adjudicataria señala, que el recurso del apelante
carece de prueba pertinente que justifique sus alegatos con lo cual no logra acreditar su
derecho a resultar adjudicatario, sin embargo, se hace hincapié que en ningún momento a
lo largo del desarrollo del mismo, se presentan argumentos técnicos que desacrediten la
elegibilidad de su representada. Así como tampoco aporta prueba que desacredite el
análisis técnico hecho por la Administración, mediante el cual se le declara como oferente
inelegible. Así las cosas, no basta el argumento de la apelante en señalar "que las ofertas
de Puente Prefa, MECO, y SHAAN no cumplen con normas debido a que en su oferta
solamente incorporan baranda peatonal y no vehicular (Fiex beam o New Jersey) como se
puede constatar en sus memorias de cálculo y desglose de precios", En el caso de marras,
la apelante simplemente aduce que su representada no cumple con el objeto a contratar,
sin que aporte algún estudio o documento técnico de referencia que respalden sus
cuestionamientos. Afirma que Puente Prefa se apegó a los requerimientos cartelarios y la
descripción total de la obra, ahora bien, requerimientos fuera de lo establecido en el
régimen jurídico aplicable a la contratación no son reclamables en esta etapa, sino que el
apelante debió solicitar contemplarlo o modificar el cartel en el plazo para ello y bajo los
medios que la ley dispone, no es factible en esta etapa procesal. De conformidad con el
pliego cartelario el contratista deberá realizar el Diseño Final y Construcción de un Puente
vehicular sobre el Río Sarapiquí que cumpla con la normativa vigente, que garantice la
seguridad de los usuarios y mejore en la medida de lo posible el alineamiento horizontal y
vertical con la carretera, basado en la ética, las correctas prácticas de la ingeniería y todos
los requerimientos indicados en este cartel. De igual manera, la cláusula del Detalle de la
Obra", dispone que: "El adjudicatario deberá seguir las normas y regulaciones vigentes que
garanticen el mejor desempeño, durabilidad y seguridad de los usuarios de la estructura.
29
Se deberá cumplir al menos con los requisitos establecidos en: Las especificaciones
técnicas contenidas en el presente cartel. Las Especificaciones Generales para la
Construcción de Caminos, Carreteras y Puentes (CR-2010). La norma "AASHTO LRFD
Bridge Design Specifications" de la American Association of State Highway and
Transportation Officials (AASHTO) vigente. LINEAMIENTOS PARA EL Diseño
Sismorresistente de Puentes, edición 2014. El Manual de Construcción de Carreteras,
Caminos y Puentes de Costa Rica MC-2002. Código de Cimentaciones de Costa Rica,
edición 2009. Reglamentación Técnica para Diseño y Construcción de Urbanizaciones,
Condominios y Fraccionamientos, del (nstituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, con fecha de julio del 2007. En virtud de lo anterior, con vista en su oferta y
el recurso del apelante, se observan dos puntos de vital importancia: Su oferta cumple con
lo indicado en las especificaciones técnicas solicitadas en el cartel de la licitación. La
norma a la que hace referencia el apelante (710 AASHTO impact traffic barrier), no se
encuentra dentro de la normativa que regula el objeto de la licitación de marras. A efectos
de ampliar el punto anterior en lo referido a las barandas y/o barreras, el pliego cartelario
establece en su cláusula 4 "ítem a cotizar" que la baranda peatona/ "debe ser de tubo
galvanizado de 6.4cm de diámetro cada 2 metros y 2 tubos horizontales, esta baranda con
una altura y diseño que garantice el cumplimiento de la ley 7600. Carga de diseño: debe
cumplir con la norma AASHTO LRFD 2010-2012, carga viva HL-93. De igual forma, el
cartel dispone que las "barreras deberán garantizar la seguridad de los vehículos y de los
peatones para lo cual deberán ser diseñadas para que no puedan ser removidas por
cualquier persona, y deberán diseñarse de tal manera que si ocurre un choque lateral
accidental no se dañe la estructura del puente.” En virtud de lo citado anteriormente, aclara
que la cláusula 4 del cartel, refiere claramente a la carga de diseño sobre el puente, es
decir, a los pesos que transitarán sobre dicha estructura, y los cuales deberán ser
soportados estructuralmente. En ningún momento, la norma hace referencia a barandas y/o
barreras como lo pretende hacer creer el apelante. Por otro lado, cabe aclarar que el cartel
no solicita baranda tipo flex beam o baranda tipo new jersey, es por esto, que la supuesta
advertencia por parte de Gasa no es de recibo, pues si el apelante pretende atacar el cartel
en esas instancias, resulta importante traer a colación la figura de la preclusión. Es por lo
expuesto que concluye que el recurso de apelación en estudio carece de fundamentación,
30
pues se limita a presentar generalidades que en nada demuestran o justifican los alegatos
de oposición del apelante. Concluye que Puente Prefa ha presentado una oferta totalmente
conforme a lo solicitado en el cartel de la licitación, en tanto que no puede el apelante
indicar que su oferta es inelegible por requisitos no indicados en el cartel para el proyecto
de marras. La empresa Constructora Shaan S.A. señala que la Asociación Americana
de Oficiales de Carreteras Estatales y Transportes (AASHTO por sus siglas en Inglés),
AASHTO 710 (Traffic Barriers) se refiere a todo tipo de barandas, aspecto que la apelante
no amplifica en su apelación, sin embargo, la norma que establece el lineamiento para
Barandas de Puentes es exactamente la Sección 710.10 que establece. “…710.10
Barreras de Tráfico para Puentes Las barreras de tráfico del puente redirigen los vehículos
errantes y evitan que pasen por el costado de la estructura. (Consulte el Manual de diseño
del puente para obtener información sobre la barrera del puente en los nuevos puentes y
barreras de reemplazo en puentes existentes.) …”. La apelante se refiere al capítulo 710 de
la Norma General AASHTO para Carreteras, por lo que desconoce completamente la
norma que menciona. Así las cosas, la propuesta de la baranda para puente dada por su
representada, cumple con los lineamientos establecidos, construyendo una acera elevada
sobre la calzada y un bordillo donde se empotrará la baranda. En su alegato, la empresa
GASA se limita a decir que la oferta de su representada no cumple con la norma para la
baranda que se cotiza, sin embargo, no realiza un ejercicio que demuestre tal aseveración,
utiliza una norma general indicando “710 AASHTO Impact traffic barrier”, cuando la norma
específica a la que alude (LRFD) es completamente diferente. Tal y como se demostró, su
empresa oferta para este proyecto una barrera (baranda) que cumple con la norma actual
de acuerdo al AASHTO LRFD, por lo que el alegato de la apelante carece de
fundamentación, y ante esto se solicita se declare sin lugar el recurso de la empresa
CONSTRUCTORA GASA por falta de fundamentación. La empresa Constructora Meco
S.A. señala que el recurso que nos ocupa incumple con las premisas de admisibilidad
establecidas para el mismo en el artículo 176 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa (RLCA), que establece la necesidad de acreditar la existencia de un interés
legítimo, actual, propio y directo en el negocio, lo cual implica la necesidad de acreditar el
mejor derecho, es decir, acreditar por qué motivo esa oferta y no otra, sería la virtual
readjudicataria en caso de que llegase a prosperar el recurso. En el caso que nos ocupa la
31
oferta del apelante fue rechazada por la Municipalidad de Heredia, lo anterior por cuanto la
oferta cotizó un precio superior al contenido presupuestario. Así, la falta de legitimación
viene evidenciada por el rechazo de la oferta por parte de la Administración; por la
improcedencia de los argumentos en que se sustenta el supuesto mejor derecho al realizar
una mejora de precio, misma que no está permitida, tanto por cuanto la oferta del apelante
padece vicios de inadmisibilidad, como por cuanto tampoco existe un incumplimiento por
parte de su representada en cuanto a los ítems cotizados, o errores en la evaluación por
parte de la Administración, siendo que su representada presenta una mejor posición de
frente a una eventual readjudicación. La apelante alega que su representada incumple con
las bases del concurso al no ofertar “baranda no vehicular” dentro de la oferta, sin
embargo, deja de lado el apelante que lo cotizado por su representada corresponde a las
condiciones técnicas establecidas en el pliego, en donde no se solicita en ningún momento
una baranda vehicular, en ese sentido se cumplió con lo solicitado, véase el siguiente
detalle: “4.- ITEM A COTIZAR El ítem a cotizar será en función a los datos que constan en
los planos constructivos que se adjuntan en este cartel, para efectos de las obras del
Puente: “…ANCHO DE ACERA PEATONAL: 1,20 METROS A AMBOS LADOS, CON
BARANDA PEATONAL DE TUBO GALVANIZADO DE 6.4CM DE DIÁMETRO CADA 2
METROS Y 2 TUBOS HORIZONTALES, ESTA BARANDA CON UNA ALTURA Y DISEÑO
QUE GARANTICE EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY 7600…”. De lo anterior se puede
determinar que su representada cotizó de acuerdo con lo solicitado por la Administración,
es más, en la misma visita al sitio se hizo la consulta sobre las barandas vehiculares y la
Administración reiteró las condiciones indicadas en el cartel, por lo en ningún momento su
representada ha dejado de cotizar lo solicitado por la Municipalidad de Heredia, tal como se
puede apreciar en la siguiente tabla--------------------------------------------------------------------------
32
Conforme a lo que viene expuesto, solicita se declare la inadmisibilidad del recurso en lo
que a la solicitud de su descalificación respecta. Criterio de la División: Conforme a lo
esbozado por la apelante resulta válido tomar en consideración que el cartel del concurso
en cuanto al objeto a cotizar en lo que interesa a la baranda estableció lo siguiente:
“BARANDA PEATONAL DE TUBO GALVANIZADO DE 6.4CM DE DIÁMETRO CADA 2
METROS Y 2 TUBOS HORIZONTALES, ESTA BARANDA CON UNA ALTURA Y DISEÑO
QUE GARANTICE ELCUMPLIMIENTO DE LA LEY 7600. CARGA DE DISEÑO: DEBE
CUMPLIR CON LA NORMA AASHTO LRFD 2010-2012, CARGA VIVA HL-93…” (ver folio
80 del expediente de administrativo). De lo cual se puede extraer con meridiana claridad,
que la baranda debía cumplir una serie de dimensiones y cumplir con la Ley 7600, además
en cuanto a la carga y diseño se debía cumplir la norma AASHTO LRFD 2010-2012,
CARGA VIVA HL-93, esto en lo referente a la carga de diseño sobre el puente, es decir, a
los pesos que circularán, no resultando válido inferir de la anterior redacción, que se
estipulaba cumplir con la norma específica que cita el recurrente sea “710 AASHTO Impact
traffic barrier”, aspecto que tanto la Administración, como los oferentes elegibles, han
concurrido en el criterio que dicha norma no era de cumplimiento a la hora de diseño y
construcción del puente objeto del procedimiento, siendo que esa norma reglamenta las
barreras de tráfico que permiten reducir la gravedad de accidentes que ocurren cuando un
vehículo deja el camino y que se deben usar cuando estén justificados por historial de
accidentes y criterios definidos en las AASHTO. Al respecto se toma en consideración que
la recurrente se ha limitado a citar dicha norma, sin embargo no aporta con su acción
recursiva alguna prueba objetiva en cuanto a demostrar que la aplicación de dicha norma
resulte de obligatorio cumplimiento para la construcción de barandas en todo tipo de
puente, por el contrario se limita a citarla sin mayor desarrollo al respecto, sin obviar este
Despacho que la Administración licitante como conocedora de la necesidad que pretende
satisfacer, dentro del cartel, así como en su respuesta, se ha decantado por señalar que no
se requiere acogerse a dicha norma para tal construcción, por el contrario cita de forma
puntual a qué normativa debe apegarse el adjudicatario para dicho diseño y construcción.
En este sentido, debe tomar en cuenta el recurrente, que el cartel se consolidó bajo
determinada especificación, sin que sea factible con su recurso pretender incorporar ahora,
el cumplimiento de determinada normativa técnica que no fue específicamente señalada en
33
el pliego de condiciones como de obligatorio cumplimiento, más aún cuando el propio
recurrente fue omiso en demostrar esa sujeción que alega a esta. Sobre este punto
conviene precisar, que este Despacho no desconoce que como parte del deber de
fundamentación que le asiste al recurrente, era su deber aportar los elementos necesarios
en cuanto a demostrar su argumento con prueba idónea, por el contrario el pliego cartelario
es claro en cuanto a su requerimiento y la baranda que se necesita y la norma que debe
seguirse. Por ende no logra demostrar el apelante que la norma “710 AASHTO Impact
traffic barrier” fuera requerida en el cartel como de cumplimiento obligatorio, por lo que
procede declarar sin lugar el recurso de apelación, pues la apelante no logra evidenciar
exista incumplimiento en cuanto a las barandas del puente ofrecido por el actual
adjudicatario, ya que queda claro nunca se requirió en el cartel dicha norma, teniéndose
que el actual adjudicatario cotizó apegado a lo consolidado en el cartel (hecho probado No.
5), en cuanto a las varadas del puente. En este sentido, siendo que la firma apelante no
logra demostrar el incumplimiento alegado en contra de las empresas Puente Prefa S.A.,
Constructora Meco S.A. y Constructora Shaan S.A., resulta innecesario necesario al motivo
de exclusión de su oferta, pues aún en el evento de tenerse su oferta como elegible, no
desbancaría a ninguno de los oferentes indicados, con especial énfasis en la adjudicataria,
motivo por el cual no posee en consecuencia un mejor derecho a la adjudicación al no
demostrar el incumplimiento de estos oferentes. Por lo que de conformidad con lo expuesto
en el último párrafo del artículo 191 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa, se omite pronunciamiento sobre otros aspectos del recurso, por carecer de
interés para efectos de lo que será dispuesto en la parte dispositiva de la presente
resolución.-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la
Constitución Política; artículo 28 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, 85 y 86 de la Ley de Contratación Administrativa, 182, 188, 190 y 191 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se resuelve: 1) Declarar sin lugar los
recursos de apelación interpuestos por las empresas Constructora Shann S.A., y
Constructora Gasa S.A., en contra del acto de adjudicación de la Licitación Abreviada
No. 2018LA-000010-01, promovida por la Municipalidad de Heredia, para los “Estudios,
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diseño y construcción del Puente sobre el Río Sarapiquí en Varablanca de Heredia",
recaído a favor de la empresa Puente Prefa Limitada, por un monto total de
¢244.817.455,00 (doscientos cuarenta y cuatro millones ochocientos diecisiete mil
cuatrocientos cuarenta y cinco colones exactos). 2) De conformidad con el artículo 90 de la
Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa. NOTIFÍQUESE.
Allan Ugalde Rojas Gerente de División
Edgar Herrera Loaiza Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado
Gerente Asociado
Estudio y Redacción: Adriana Artavia Guzmán. AAG/svc NN: 15189 (DCA-3728) Ci: Archivo central NI: 20543-20562-22791-22418-23454-24003-24032-26032-26034-26035 G: 2018002645-2