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AGENDA INTERNACIONAL Nº 10

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En primer lugar, permítanme agradecer esta amable invitación a hablar ante Uds. Quisie-ra, muy especialmente, agradecer al Profesor Slomanson que tomó la iniciativa y organi-zó mi visita a esta maravillosa ciudad de San Diego.A lo largo de los años he tenido el privilegio de poder hablar ante distintas audiencias. Pero hacerlo ante una en la que participan estudiantes, que luego pueden intervenir en las discusiones, implica siempre un desafío. Estos eventos son ciertamente importantes. Los estudiantes representan la nueva generación. Quién sabe, entre Uds. puede a lo mejor encontrarse alguno de los líderes políticos de mañana, científicos, artistas, hombres de negocios, abogados, o funcionarios públicos de la generación que viene.Mi mensaje de hoy tiene que ver con algunas cuestiones de consecuencias importantes y debo, por ello, ser franco. De otro modo comprometería mi “integridad, en el sentido de respeto a la ley y a la verdad”. Estas son palabras tomadas de un famoso discurso so-bre los deberes de los funcionarios públicos internacionales alguna vez pronunciado por Dag Hammarskjöld, que fuera Secretario General de las Naciones Unidas entre 1953 y 1961.1 Debo también dejar en claro que me retiré del servicio público -que presté durante un total de 42 años- en el 2004. En la actualidad soy consultor de la firma de abogados más grande de Suecia, Manheimer Swartling.2 Por esto, hablo solamemnte en mi capacidad personal.Como siempre, Uds. deben escucharme con espíritu crítico. Y ciertamente las preguntas críticas serán bienvenidas. Pero tengo la esperanza de poder convencerlos a través de la solidez de mis argumentos. También espero que al menos alguno de Uds. no olvide ja-más lo que les voy a decir. Por mi propia experiencia como estudiante recuerdo que tuve

¿Quien necesita más la reforma, las Naciones Unidas o sus miembros?

La falta de colaboración plena por parte de Estados Unidos es una de las causas de la deficiencia del Sistema de Naciones Unidas

P O R H a n s C o r e l l

Embajador. Ex Sub-secretario General de Asuntos Legales y ex Asesor Legal de las Na-ciones Unidas.

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Reforma de las Naciones Unidas

momentos en los alguno dijo cosas que jamás olvidé y que quedaron, entonces, selladas en mi memoria.El título de mi conferencia de hoy es: “¿Quién necesita más una reforma, las Naciones Unidas o sus Miembros?”.La propuesta no está formulada al solo efecto de provocarlos con ella. Mi intención es la de transmitir un mensaje que refleje las realidades que están detrás de las críticas que frecuentemente se formulan y tienen por objeto a las Naciones Unidas.Durante mi presentación pretendo cubrir tres puntos principales:

• Primero, que las Naciones Unidas son indispensables.

• Segundo, que ciertamente las Naciones Unidas pueden mejorar, pero que buena par-te de las críticas que hoy se hacen a la Organización debieran dirigirse, en rigor, a sus Miembros.

• Tercero, desde que hablo a una audiencia norteamericana, que los Estados Unidos tie-nen una importante responsabilidad respecto de las limitaciones actuales de la Organi-zación.

• En mis conclusiones finales trataré de poner todo esto en el marco de una perspectiva que será algo más general.

Las Naciones Unidas son una organización indispensable para el man-tenimiento de la paz y seguridad internacionales en un mundo cada vez más globalizadoMiremos primero a las Naciones Unidas como organización que es. Desde que nos encontramos en California, es natural que recordemos el hecho de que las Naciones Unidas fueron fundadas en una conferencia que tuvo lugar en la ciudad de San Francis-co, en 1945. Hoy no tenemos tiempo para entrar en los detalles referidos a ese proceso. Muchos libros se han escrito sobre el tema. Uno de los más recientes, que recomiendo, es el de Stepehn C. Schlesinger.3 Sin duda, Uds. saben que los Estados Unidos fueron los responsables principales de la ingeniería necesaria para estructurar las Naciones Unidas.“Determinados en preservar a las generaciones venideras del azote de la guerra”, los pue-blos de las Naciones Unidas adoptaron la Carta. Ella entró formalmente en vigor el 24 de octubre de 1945 y enuncia algunos propósitos y principios concretos.4

Los propósitos, que pueden encontrarse explicitados en el Artículo 1 de la Carta, son el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales; el desarrollo de relaciones amis-tosas entre las naciones; el alcanzar la cooperación internacional para la resolución de los problemas internacionales y el ser el centro para las acciones armonizadoras que se adopten en dirección a poder alcanzar los objetivos comunes.


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En el Artículo 2 de la Carta, las Miembros de las Naciones Unidas se comprometen a ac-tuar en función de un conjunto de principios. Entre los más prominentes encontramos: la igualdad soberana de todos sus miembros; el compromiso de cumplir, en buena fe con las obligaciones detalladas en la Carta; la disposición a resolver las disputas internacionales por medios pacíficos y la de abstenerse -en las relaciones internacionales- de amenazar con el uso de la fuerza o de usarla contra la integridad territorial o la independencia po-lítica de cualquier Estado.Es cierto, la Organización puede ser criticada por no haber sido capaz de alcanzar todos esos objetivos. En los hechos, durante la Guerra Fría, las Naciones Unidas no funciona-ron de la manera en que los autores de la Carta en su momento pensaron. Pero cuando, en 1989, el Muro de Berlín cayó, la situación de pronto cambió.El Consejo de Seguridad, en particular, pudo entonces actuar de manera completamente distinta a aquella que caracterizara a los años anteriores La unidad inicial con la que, a comienzos de los 90, se manejaran las crisis de la ex-Yugoslavia y del Golfo testimonia esta circunstancia.No obstante, esa unidad se esfumó rápidamente. Entre otras cosas, la Organización debe ser criticada por sus fracasos en el manejo de la situación en Ruanda, en 1994; en Kosovo, en 1999; y actualmente en la provincia de Darfur, en Sudán.Este verano, la incapacidad para atender rápidamente -y con imparcialidad- la situa-ción en Medio Oriente es otro caso que cabe mencionar. Ciertamente los esfuerzos de algunos Estados por tratar de ayudar deben ser resaltados. Pero lo que este verano ha sucedido en Medio Oriente es el resultado de una situación que se ha venido desarro-llando todo a lo largo de muchos años. Estamos ahora cosechando la incapacidad que ha caracterizado al actuar de los mayores actores del escenario internacional cuando trataron de manejarla.Además, la cuestión de la responsabilidad criminal personal ha sido debidamente enca-rada respecto de las atrocidades cometidas en la ex Yugoslavia, Ruanda, Sierra Leona, y Camboya y fue nuevamente enfatizada por el Consejo de Seguridad, en junio de este mismo año.5 Un Tribunal Penal Internacional acaba de ser organizado. ¿Pero quién habla de tomar medidas efectivas para que también comparezcan ante la justicia aquellos que fueron los responsables de cometer crímenes a ambos lados de la Línea Azul y en otros lugares del Medio Oriente, este mismo verano?Al examinar de cerca a las Naciones Unidas no debemos, sin embargo, ser demasiado críticos. La Organización ha producido, en los hechos, muchas cosas buenas. Algunas operaciones para el mantenimiento de la paz han tenido éxito y otros esfuerzos desa-rrollados por las Naciones Unidas han contribuido a aliviar los sufrimientos en diversas partes del mundo.No debemos olvidar que las Naciones Unidas son -en rigor- parte del Sistema de las Na-ciones Unidas,6 conformado por un impresionante grupo de agencias y programas que trabajan en casi todos los capítulos de la actividad humana, sea respecto de la prestación de ayuda humanitaria, a través del Programa Mundial de Alimentos; de la asistencia en

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materia sanitaria, a través de la Organización Mundial de la Salud; de la ayuda a la in-fancia, a través de UNICEF; de lo relativo a la aviación civil, a través de ICAO; o de las cuestiones postales o de telecomunicaciones, a través de UPU o la ITU, para mencionar tan solo a unas pocas cuestiones. Para quienes estamos aquí es solo natural mirar lo que ha sucedido en el capítulo del derecho. Una de las funciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas es la de iniciar estudios y hacer recomendaciones con el propósito de alentar el desarrollo pro-gresivo del derecho internacional y su codificiación.7 A lo largo de los años, un cuerpo verdaderamente impresionante de derecho internacional ha sido desarrollado bajo los auspicios de las Naciones Unidas. Sus actores son -principalmente- UNCITRAL y la “Sexta Comisión” de la Asamblea General.Pero deben asimismo mencionarse otros acto-res, como la Comisión de Derechos Humanos8 y la Tercera Comisión de la Asamblea General,9 así como la realización de numerosas conferen-cias organizadas bajo los auspicios de las Na-ciones Unidas.Como dijera en oportunidad de despedirme de las Naciones Unidas, en el 2004,10 el impresionante cuerpo de derecho internacional que hemos desarrollado juntos es ciertamente un legado común que queda para las genera-ciones futuras. En particular, debe destacarse lo alcanzado en esta materia a lo largo de los últimos 10-15 años.Entre los acontecimientos destacables, para nombrar tan solo a unos pocos, cabe in-cluir a (i) la entrada en vigencia de la Convención del Derecho del Mar de las Naciones Unidas, en 1994 y el haber establecido a sus tres instituciones, incluyendo al Tribunal Internacional para el Derecho del Mar; (ii) la puesta en operación de los Tribunales Penales Internacionales para la ex Yugoslavia y Ruanda, en 1993 y 1994; (iii) la nego-ciación del estatuto de Roma para el Tribunal Penal Internacional, en 1998 y su puesta en vigor, en el 2002; y (iv) los adelantos ocurridos en materia de derecho comercial internacional, incluyendo respecto del comercio por medios electrónicos, etc.o es necesario insistir en que, en el futuro, las Naciones Unidas tienen que jugar un rol importante en todas estas cuestiones. No obstante, lo cierto es que deberá ponerse especial atención en lo que tiene que ver con la implementación de todo este cuerpo normativo.En septiembre de 2005 la Asamblea General adoptó la llamada “Resolución de la Cum-bre”. En esta resolución los Estados Miembros confirmaron su compromiso con la protección y promoción activa de los derechos humanos, el estado de derecho y la democracia.11

También en esto el Consejo de Seguridad mostró actividad. El 22 de junio de 2006 orga-nizó y mantuvo un día entero de debate acerca del rol realmente único que corresponde

La unidad en la acción con la que funcionó el Consejo de Seguridad en la inmediata posguerra fría se esfumó rápidamente


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al Consejo en lo que hace a la promoción y vigorización del estado de derecho en las cuestiones internacionales. Una declaración del Presidente del Consejo fue adoptada por el cuerpo ese mismo día, que comienza con lo siguiente:12

“El Consejo de Seguridad reafirma su compromiso con la Carta de las Naciones Unidas y con el derecho internacional, fundamentos esenciales para un mundo más pacífico, próspero y justo”.Obviamente, los estados deben ahora cumplir con esos compromisos. A mi modo de ver las cosas, debería prestarse mucha más atención al estado de derecho, tanto a nivel nacional, como a nivel internacional, en particular en función de los desafíos que enfren-taremos. Voy a volver a este punto en oportunidad de formular mis reflexiones finales.Pero aún cuando las Naciones Unidas puedan ser objeto de críticas, la pregunta es: ¿Dón-de estaría hoy el mundo, si no existieran las Naciones Unidas?

Las Naciones Unidas pueden ciertamente operar mejor, pero buena par-te de las críticas que se le hacen debieran ser dirigidas -en cambio- a sus Estados miembrosPasemos ahora a la cuestión de la reforma de las Naciones Unidas y a las críticas que se dirigen a esa Organización.A lo largo de los últimos años, ha habido un intenso debate sobre como reformar las Naciones Unidas. Desde que asumiera como Secretario General, en 1997, Kofi Annan comenzó a reformar la Secretaría. Distintos pasos han sido tomados desde entonces, incluyendo algunos que son consecuencia de una resolución adoptada por la Asamblea General en septiembre de 2005. Esta resolución está basada en un informe del Secretario General –In larger freedom: towards development, security and human rights for all- publicado en marzo de 2005. Entre las reformas más prominentes más recientes puede mencionarse la organización de la Comisión de Construcción de la Paz, en Junio de 2006, y la reforma de la Comisión de Derechos Humanos, transformada ahora en el Consejo de Derechos Humanos, que opera bajo reglas diferentes.15

El más reciente desarrollo en la reforma de las Naciones Unidas parece ser la resolución A/RES/60/283 de la Asamblea General –Investing in the United Nations: for a stronger Organization worldwide: detailed report- presentada en marzo de 2006.16

Como cualquier organización, las Naciones Unidas deben estar sujetas a constantes re-formas. Y se puede sostener que ellas siempre pueden actuar mejor. Pero es importante recordar que las Naciones Unidas tienen seis cuerpos principales. Uno de ellos es la Se-cretaría General, con el Secretario General a su cabeza como jefe administrativo de la Organización.17

Aparte de la Corte Internacional de Justicia, los otros órganos principales están compues-tos por los Estados Miembros. El más prominente de ellos es la Asamblea General, en la que cada uno de los Miembros tiene derecho a participar. El más poderoso de ellos es el Consejo de Seguridad con sus quince miembros, de los cuales cinco son permanentes.

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Miremos ahora a los Miembros de las Naciones Unidas, que son 192 en total. Hay en la actualidad 120 democracias representativas en el mundo. Los demás estados representan distintos regímenes entre los cuales hay, en uno de los extremos del espectro, dictaduras, y países que están en una transición hacia la democracia, en la otra. La administración de los Estados Unidos ha decidido, por sí misma, denominar “estados bribones” a algunos de los Miembros de las Naciones Unidas.Es interesante consignar que la Carta todavía llama a algunos Miembros como “estados enemigos”. Ellos no están individualizados explícitamente por sus respectivos nombres, pero todos saben bien quienes fueron denominados “enemigos” en la segunda posgue-rra: Alemania, Italia y Japón. Estos estados son hoy algunos de los más cálidos sostenedores de las Naciones Unidas y, en conjunto, suman nada menos que el 34% de las contribuciones al pre-supuesto de las Naciones Unidas!Este es un excelente ejemplo de la dinámica in-terior de Naciones Unidas. La próxima vez que la Carta sea reformada, las cláusulas relativas a los “enemigos” seguramente desaparecerán. Esto ya ha sido acordado. Alguno me sugirió que esas cláusulas debieran sustituirse por otras referidas a los “estados en incumplimiento”. Desafortunadamente, hay un buen número de candidatos para esta denominación. Por ello, cuando uno critica a las Naciones Unidas, es importante identificar correctamente a la entidad que, dentro de la Organización, debe ser objeto de la crítica en cada caso particular. Déjenme ilustrarlos, a través de una referencia al Programa de Petróleo por Alimentos para Irak (PPPA).El iniciador de este programa no fue el Secretario General, ni la Secretaría, como a veces sugieren los críticos. La base del mismo fue una resolución del Consejo de Seguridad, N° 986, sancionada en 1995. Como encargado de la tarea de negociar el Memorando de En-tendimiento que gobernó la administración del PPPA, que fuera suscripto el 20 de mayo de 1996, muchas veces me pregunté si el Consejo realmente entendió el tipo de tarea extremadamente compleja que recayó sobre el Secretario General y sobre la Secretaría. Lo que debe destacarse en particular es que, a veces, existieron opiniones divergentes entre los miembros del Consejo respecto de la forma en que las sanciones contra Irak de-bían ser implementadas. Al mismo tiempo, el PPPA permitía eludirlas. Y hay referencias a escándalos.En mi opinión, las investigaciones demuestran que la Secretaría pudo ciertamente haber actuado mejor.18 Además es inaceptable que tres funcionarios de las Naciones Unidas fueran sospechados de haber cometido o hubieran concretamente cometido delitos vin-culados con ese programa. Esos tres son demasiados. Pero estos descubrimientos ¿son realmente un escándalo? ¿Y justifican los ataques durísimos a la persona del Secretario General que ocurrieron? Creo que no!

Como cualquier organización, las Naciones Unidas deben estar sujetas a constantes reformas para mejorar su funcionamiento


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Lo que siempre se pierde de vista en este contexto es que el PPPA, en los hechos, alimen-tó a una población de unos 25 millones de personas, a lo largo de 7 años. Su volumen operativo fue de unos 65 billones de dólares estadounidenses! Además, los que tienen tantas ganas de hablar en términos de “escándalo”, debieran mirar al Consejo de Seguri-dad y preguntarse por qué el Consejo no quiso discutir los informes de la Secretaría que se referían a las sospechas de que el PPPA era incumplido y que Saddam Hussein estaba llenándose los bolsillos. O deberían poner a los estados y empresas que se sospecha ac-tuaron en complicidad con Saddam Hussein contra la pared.Debemos también preguntarnos adónde fueron los fondos remanentes del PPPA, cuando el mismo se dio por terminado.19 Esta suma representaba unos ocho billones de dólares estadounidenses. De acuerdo con una decisión del Consejo de Seguridad, ella fue entre-gada a la administración norteamericana como poder ocupante de Irak, en el 2003.20 ¿A dónde fueron estos 8 billones de dólares?Un examen crítico de cómo los Estados Miembros de las Naciones Unidas se comportan nos lleva a la conclusión de que demasiados de ellos simplemente no se conducen de con-formidad con los objetivos y principios detallados en la Carta. Esto indica que hay una gran necesidad de reforma, a nivel nacional, en muchos estados.La pregunta es ¿por dónde empezamos? La respuesta debe ser simple: Con los estados respecto de los que uno debe esperar la mejor conducta; esto es los estados que pertene-cen al llamado Grupo Occidental y Otros. Entre los cuales están mi propio país, Suecia, y los Estados Unidos. La razón por la que uno debe empezar con esos estados es que si ellos no tienen conducta, no pueden exigir con credibilidad a los demás que cumplan con la ley.

Los Estados Unidos tienen una gran responsabilidad por las actuales dificultades de la OrganizaciónDesde que me dirijo a una audiencia norteamericana es solo natural que miremos a los Estados Unidos en este contexto. La razón es que los Estados Unidos -que hoy son la nación más poderosa del mundo- no han cumplido con sus compromisos internacionales del modo que uno hubiera esperado de una democracia y de un país que respeta el estado de derecho. Las experiencias vividas en los últimos años muestran que ni siquiera el más poderoso de los estados puede actuar por la suyas a nivel internacional. Algunas veces hasta los propios Estados Unidos deben recurrir a las Naciones Unidas.En los hechos, mi mayor desilusión al retirarme de las Naciones Unidas después de diez años de actuar como su Principal Consejero Legal no ha sido que los Estados Unidos hayan confeccionado la lista referida de “estados bribones”. Es obvio que hay muchos es-tados que aún tienen un largo camino que recorrer antes de poder ser reconocidos como miembros confiables de las Naciones Unidas. No, fueron los propios Estados Unidos los que resultaron mi mayor desencanto.Para alguien como yo, que siempre ha tenido a los Estados Unidos como un baluarte -una democracia y un estado que respeta el estado de derecho, que por dos veces asis-

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tiera a Europa cuando estuvimos en dificultades- resulta totalmente incomprensible que la administración norteamericana no hubiera advertido la auténtica ventana de oportunidad que se abrió a la caída del Muro de Berlín, cuando el imperio comunista se desintegró. En lugar de aprovechar un momento sin precedentes en la historia, para dar el ejemplo a través de una adhesión estricta a la ley, la administración de los Es-tados Unidos empezó a actuar por su cuenta, a menudo aplicando la ley como creía le resultaba conveniente.La Carta de las Naciones Unidas posee un perfil especial en el derecho internacional pú-blico. Su artículo 103 la hace prevalecer sobre otras obligaciones internacionales, expre-sando que “en caso de conflicto entre las obligaciones de los Miembros de las Naciones Unidas bajo la presente Carta y sus obligaciones bajo cualquier otro acuerdo internacio-nal, sus obligaciones bajo la presente Carta prevalecen”. La posición de la actual administración de los Estados Unidos pareciera ser que no hay nada exclusivo respecto de las Naciones Unidas en relación a los intereses norteamerica-nos, y que las Naciones Unidas son tan sólo una herramienta que América, sus aliados, y otras democracias, utilizan de modo cooperativo sobre la base de valores compartidos.Ciertamente hay muchas herramientas. Y no hay nada malo en ello. Pero esta filosofía arroja dudas sobre el compromiso de los Estados Unidos en un punto esencial; pareciera que los Estados Unidos no quieren reconocer el alcance del artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas. Pero ésta es una cláusula muy importante, reconocida también por la OTAN, y ella es fundamental para el sistema de seguridad colectivo que está en el corazón mismo de la Carta de las Naciones Unidas. Por esto es que las Naciones Unidas a veces son -y deben ser- exclusivas y por qué su Carta debe prevalecer.Esto se aplica en particular a las reglas que tienen que ver con el Consejo de Seguridad, el órgano al que los Estados Miembros han conferido “responsabilidad primaria para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales”.21 Va de suyo que los cinco Miem-bros Permanentes -China, Francia, la Federación Rusa, el Reino Unido y los Estados Unidos de América- tienen en esto una responsabilidad especial.Desgraciadamente es en este ámbito específico donde las Naciones Unidas han fallado más. La autoridad misma del Consejo está en juego. Cambiar la composición del Consejo -que es la cuestión más controvertida de todas las que se discuten en torno a la reforma de las Naciones Unidas- no hará ninguna diferencia sobre esto, a menos que esté acompaña-do de un cambio de actitud. Si no la cuestión es si la reforma en este tema sirve realmente a la paz y seguridad internacionales.Desde la creación de las Naciones Unidas en 1945, la Carta de las Naciones Unidas go-bierna el uso de la fuerza para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. El mismo está permitido tan sólo en dos situaciones: en defensa propia, bajo el artículo 51 de la Carta, o con la autorización del Consejo de Seguridad bajo el Capítulo VII de la Carta.A pesar de lo antedicho, los Estados Unidos (ciertamente con el apoyo de Gran Bretaña, aunque puede sospecharse que hoy algunos lamentan ese apoyo) atacó a Irak en marzo de 2003. No había autorización conferida por el Consejo de Seguridad en este caso par-


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ticular. Y no se trataba ciertamente de una situación de defensa propia. En consecuencia, el ataque en cuestión fue una clara violación de la Carta de las Naciones Unidas.No estoy, ni por un instante, defendiendo a Saddam Hussein o a su régimen. (Me en-trevisté con Saddam Hussein en Bagdad, en febrero de 1998. En esa ocasión, el Secre-tario General, Kofi Annan, negoció un acuerdo con el presidente de Irak en virtud del cual los inspectores de las Naciones Unidas fueron autorizados a inspeccionar también sus palacios22). Pero es importante demostrar al mundo entero que cuando una acción contra un Estado Miembro se toma, ello ocurre de conformidad con el derecho interna-cional; particularmente si se utiliza la fuerza. Hoy podemos apreciar las consecuencias de lo sucedido.Déjenme reiterarlo: el punto de partida es que la Carta de las Naciones Unidas prohíbe el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier estado, a menos que se cumplan ciertas condiciones.Esas reglas fueron elaboradas por personas con experiencia en dos guerras mundiales y no deben ser fácilmente abandonadas. En los hechos, es precisamente cuando la paz y seguridad internacionales están amenazadas cuando esas reglas son necesarias y deben ser respetadas. En esas situaciones es importante aclarar, antes de actuar, si se está (o no) frente a una situación de defensa propia. Si no se está, es necesario que el Consejo de Seguridad autorice previamente el uso de la fuerza.Es cierto que el lenguaje del artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas ha generado preocupación: la defensa propia no está permitida a menos que “ocurra un ataque arma-do”. No obstante, la cuestión ha sido analizada por el Panel de Alto Nivel sobre Ame-nazas, Desafíos y Cambio. En su informe ese Panel hizo una afirmación que creo goza de aceptación general: “Un estado amenazado, de acuerdo con el derecho internacional vigente desde hace tiempo, puede poner en marcha una acción militar siempre que la amenaza de ataque sea inminente, ningún otro medio pueda evitarlo, y si la acción es proporcionada”.23

En este contexto, otra cuestión que preocupa es la Estrategia en Materia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, adoptada en el 2002.24 De conformidad con esa estrate-gia los Estados Unidos se consideran en libertad para usar la fuerza sin un mandato claro del Consejo de Seguridad. Como he señalado en otras ocasiones, esta actitud contradice a la Carta de las Naciones Unidas y a su sistema de seguridad colectiva; en particular al artículo 51, en materia de defensa propia. La posición de los Estados Unidos produce falta de certeza en los demás actores del escenario internacional.Es penoso que la actual administración de los Estados Unidos no parezca haber apren-dido las lecciones de la historia y, muy en particular, aquellas que se derivan de la Se-gunda Guerra Mundial. Con frecuencia cito al presidente Dwight W. Eisenhower en este contexto. En su Segundo Mensaje Inaugural, del 21 de enero de 1957, el presidente y ex general dijo: “Sin embargo la paz que buscamos no puede nacer a partir del miedo solamente. Debe basarse en la vida de las naciones. Tiene que haber justicia, sentida y compartida por

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todos los pueblos, porque sin justicia el mundo solo será tenso y vivirá en una tregua inestable. Tiene que haber imperio de la ley, constantemente invocado y respetado por todas las naciones, porque, en ausencia de la ley, el mundo promete solo el tipo de justicia pequeña que deriva de la piedad que el fuerte le tiene al débil. Pero la ley de la que habla-mos, que comprende los valores de la libertad, afirma la igualdad de todas las naciones, grandes o pequeñas.Reconocemos y aceptamos nuestra propia y profunda vinculación con el destino de los hombres en todas partes. Por ello nos comprometemos a respetar y a luchar porque se fortifique la autoridad de las Naciones Unidas. Porque en ese organismo está la mejor esperanza de nuestros tiempos de que impere la ley en virtud de la cual todas las naciones pue-dan vivir con dignidad”.25

Para que quede claro: en marzo de 2003, dos miembros permanentes del Consejo de Seguri-dad atacaron a Irak violando la Carta de las Na-ciones Unidas. En una presentación al Consejo, el estado más poderoso del mundo suministró a ese organismo información que luego probó no ser exacta. No había autorización clara del Consejo para el uso de la fuerza. No obstante ello, atacaron. Luego se reveló que la decisión de atacar a Irak había sido tomada bastante antes. En realidad, lo que las Naciones Unidas pudieran haber pensado sobre ese ataque no importó.El hecho que la administración norteamericana demostrara, de ese modo, que es capaz de ponerse por encima de la ley, cuando esto conviene a sus intereses, transmite un men-saje terrible al mundo.Hay también otros elementos que debieran mencionarse en este contexto. Abu Ghraib proyectará por mucho tiempo una sombra siniestra sobre la intervención norteamericana en Irak. Guantánamo se ha transformado en una mancha en la bandera de las barras y estrellas. Una nueva ley ha sido adoptada para responder a las críticas que aparecieron respecto del trato de los prisioneros en Guantánamo. Muchos expertos norteamericanos sostienen que esa legislación no cumple con las exigencias que corresponden a un es-tado que respeta el estado de derecho y que se derivan de los acuerdos internacionales vigentes. El propio presidente del Comité Internacional de la Cruz Roja ha expresado su preocupación.26 No estoy seguro que el público norteamericano advierta cuánto estos y otros actos han dañado la posición de los Estados Unidos en el mundo. En Europa, y ciertamente en mi propio país, existen muchos amigos sinceros de los Estados Unidos. Yo estoy, definitiva-mente, entre ellos. En las conversaciones con quienes apoyan a los Estados Unidos el foco es hoy las políticas actuales. Muchos siguen su desarrollo con marcado desencanto.Pero Uds. pueden encontrar estas mismas reacciones en muchos otros lugares del mundo. Estuve en Tailandia, a fines del mes pasado. El 29 de octubre me encontré con un artículo

EE.UU. no cumplió con sus compromisos internacionales del modo que uno hubiera esperado de una democracia


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muy crítico escrito en la página “Op-ed”, del Bangkok Post, con el título de “¿Se pondrá la América real de pie?” El mismo contenía una referencia al siguiente párrafo tomado de una fuente norteamericana, un soldado norteamericano que perdió su vida en Irak27:“De alguna manera América se ha transformado en un país que proyecta todo lo que no es y esconde todo lo que efectivamente es”.28

A nivel internacional, el derecho internacional debe ser respetado, especialmente la Carta de las Naciones Unidas y sus normas que prohíben el uso de la fuerza contra la integridad territorial o independencia política de cualquier estado, a menos que ciertas condiciones sean cumplidas.29

Al nivel nacional, al menos cuatro elemen-tos son necesarios para asegurar que una sociedad vive en estado de derecho: (1) de-mocracia; (2) legislación adecuada; (3) ins-tituciones que administren la legislación; y (4) individuos con la cuota necesaria de inte-gridad para administrar la ley. Pasará largo rato antes que todos los países hayan llegado a ese estadio. ¿Cuándo, por ejemplo, llegará China?

Hay otros elementos que también son necesarios. Uno de ellos es que existan colegios de abogados libres e independientes. Por ello, doy la bienvenida a la presencia de miembros del Colegio de Abogados local en esta ocasión y destaco el trabajo del American Bar Association y sus miembros en este campo. Desde que hay también presentes represen-tantes de la American Societety of American Law, déjenme decir que yo siempre admiré y respeté su trabajo, tanto doméstico como en el exterior.Hace exactamente dos semanas fui invitado a participar en un Foro de Alto Nivel en la República Democrática de Laos. Participaron en él unos 250 representantes del parla-mento, gobierno, poder judicial, fiscales y miembros del colegio de abogados. El esfuerzo que este estado, que tiene un solo partido político, dedica a tratar de establecer un estado de derecho es realmente ponderable, pero como muchos otros estados todavía tiene mu-cho que recorrer. Más aún, si sus objetivos no se alcanzan.Un año atrás hablaba a un seminario que se realizaba en un país árabe frente a profesores de derecho y de ciencia política. Cuando discutimos el rol que corresponde al derecho, algunos protestaron amargamente acerca de los doble estándares que ellos piensan los estados poderosos aplican. Por ello es importante que los estados se miren primero a sí mismos y resuelvan sus pro-pias dificultades, antes de criticar a los otros estados y a las Naciones Unidas. A esta altura de las cosas, alguno de Uds. podría decir: El orador ni siquiera ha mencio-nado el 9/11, ni la “guerra contra el terrorismo”! Quizás no entiende qué es lo que ello significa para nosotros, en los Estados Unidos. Déjenme, entonces, ser claro: sí, yo soy sueco. Pero también soy un neoyorquino, que

El ataque a Irak por dos Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad fue una violación de la Carta de las Naciones Unidas

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vivió en esa ciudad a lo largo de 10 años, entre 1994 y 2004, lo que fue una experiencia fantástica y un verdadero privilegio. Yo vi las Torres en llamas. Lo viví todo, incluyendo la amenaza contra el mismo edificio de las Naciones Unidas, que tuvimos que evacuar. Mi esposa y yo fuimos al lugar del atentado algunos días después de que fuera perpetrado, para inclinar allí las cabezas y expresar nuestro respeto. Ambos lo hicimos, tratando de contener las lágrimas. Pero uno no combate al terrorismo extraviando la brújula del derecho. “La guerra contra el terrorismo” es una expresión que confunde. Este tema fue discutido específicamente en la Cumbre de Madrid sobre Democracia, Terrorismo y Seguridad. Esa Cumbre tuvo lugar en Madrid, en marzo de 2005; esto es un año después del atentado terrorista en esa ciudad. Fue organizada por el llamado Club de Madrid, que es una asociación que agrupa a ex jefes de estado y gobierno de países democráticos.30

En los meses previos que llevaron hasta esa Cumbre, más de 200 investigadores y ex-pertos profesionales exploraron los temas de democracia, terrorismo y seguridad. Ellos se organizaron en grupos de trabajo. Cada uno de esos grupos emitió un dictamen final, que contenía principios y recomendaciones. Quisiera citar el siguiente principio que fuera adoptado por el grupo de trabajo sobre respuestas legales al terrorismo, que tuve el privi-legio de coordinar, e incluyó a expertos norteamericanos31:“Describir la lucha contra el terrorismo como una “guerra”, no solo confunde sino que es peligroso. La expresión “guerra al terrorismo”, en lugar de “lucha contra el terrorismo”, juega a favor de quienes perpetran atentados terroristas, y al mismo tiempo confunde la terminología utilizada por el derecho internacional humanitario y pone en peligro la aplicación de los principios de los derechos humanos.”Los miembros del grupo de trabajo pensaron que colocar a personas fuera de la protec-ción de la ley es contrario a los principios básicos de la democracia y del derecho inter-nacional. Esto se aplica, por ejemplo, a prácticas tales como la detención indefinida sin acceso a revisión judicial; las penas extra judiciales; y el trato inhumano y degradante en el curso de los interrogatorios, sea en el plano doméstico o en terceros países luego de una rendición extra judicial.Los miembros del grupo de trabajo enfatizaron que una respuesta fuerte al terrorismo no se debilita por el imperio de la ley. Al contrario, el estado de derecho es el escenario apropiado para esa respuesta. Utilizar la terminología “guerra al terrorismo” supone la posibilidad de que los estándares de derechos humanos a aplicarse en esos casos pueden ser indefinidamente suspendidos. El razonamiento del grupo de trabajo derivó en toda una serie de recomendaciones.32

Sobre la base del extendido trabajo preparatorio, la Cumbre adoptó la Agenda de Madrid, el 11 de marzo de 2005. Ella contiene un conjunto de principios y recomendaciones.33 Bajo el título “Una Respuesta Comprensiva”, la Agenda establece que existe el deber hacia las víctimas, de juzgar a los autores de los atentados terroristas. Las agencias gu-bernamentales que tienen responsabilidad en ese campo necesitan poder contar con las facultades necesarias, pero no deben -nunca- sacrificar los principios a los que dedican su


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actividad. Las medidas contra los terroristas deben respetar íntegramente los estándares internacionales establecidos por los derechos humanos y el estado de derecho. Respecto de la lucha contra el terrorismo, dice: “Los principios y valores democráticos son herramientas esenciales en la lucha contra el terrorismo. Cualquier estrategia exitosa respecto del terrorismo requiere aislar a los terroristas. En consecuencia, debe darse preferencia a considerar al terrorismo como una conducta criminal que debe ser manejada a través de las instituciones penales existentes, respetando plenamente los derechos humanos y el estado de derecho”.Esta es también la estrategia general de la labor de las Naciones Unidas en la lucha con-tra el terrorismo. Así queda claro del informe del Secretario General - Uniting against terrorism: recommendations for a global counter-terrorism strategy- publicado en abril de 200634 y en muchas resoluciones adoptada por la Asamblea General, en particular, a lo largo del año pasado.35

En especial, me gustaría llamar vuestra atención respecto de la Resolución A/RES/60/188 sobre la Estrategia Global de las Naciones Unidas contra el Terrorismo, adoptada el 8 de septiembre de 2006, y en su Plan de Acción, Sección IV: “Medidas para asegurar el respeto de los derechos humanos para todos y el estado de derecho como base fundamen-tal en la lucha contra el terrorismo”.

Reflexiones finalesPermítanme ahora formular unas pocas reflexiones finales.Ya he explicado por qué me he detenido tanto en los Estados Unidos, a lo largo de esta ex-posición. Obviamente hay muchos otros estados que deben también mejorar. Entre éstos están aquellos que necesitan asistencia. También los recalcitrantes. Pero imagínense la fuerza que tendrían las Naciones Unidas si contaran con el apoyo amplio de los Estados Unidos de América!Las Naciones Unidas deben ciertamente ser criticadas si ello resulta apropiado. Pero uno debe ser claro acerca de hacia dónde deben dirigirse las críticas. ¿Debe uno criticar a la Secretaría, a la Asamblea General, al Consejo de Seguridad, o a algún otro organismo de Naciones Unidas? Uno debe también tener conciencia que las críticas formuladas por algunos Estados Miembros son, a veces, solo un pretexto para disimular la atención res-pecto de las propias deficiencias de los Miembros.Pero es importante tener en cuenta que no podemos hablar acerca de la reforma de las Naciones Unidas tan solo en abstracto, sin mirar a otras realidades. En primer lugar nos encontramos con la globalización. En los hechos, todo un gigantesco cambio geopolítico que está teniendo lugar. China y la India, en particular, están creciendo, y las predic-ciones sugieren que, en algo así como 40 años, China sola habrá superado a los Estados Unidos, en términos de producto bruto global.36

La población mundial está aumentando. Hoy somos 6,5 mil millones de personas en el globo. A mediados de este siglo, seremos 9,1 mil millones.El calentamiento global genera desertificación y está derritiendo los hielos, de manera de

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provocar el aumento del nivel de los mares. Si Uds. no han visto el mensaje de Al Gore “Una verdad inconveniente”, deberían verlo. Es cierto, el mismo es parte de la política doméstica. No quiero entrar en ella, desde que no sería apropiado. Pero su ángulo cientí-fico refleja la opinión de científicos serios. Es cierto que no todos los científicos están de acuerdo con sus conclusiones, pero las señales son suficientemente graves como para que deban ser tenidas en cuenta por todos.Otra fuente recomendable importante para un estudio crítico, es el llamado: “Artic Cli-mate Impact Assessment” (ACIA) que Uds. pueden encontrar en la Red.37 Con indepen-dencia de si lo que allí se predice sucederá, o no, éste y otros informes similares están enviando una señal poderosa para que nos despertemos.Entiendo que el estado de California, y algunos otros estados, están actuando por su cuenta para reducir las emisiones de dióxido de carbono en los Estados Unidos. Esto debe ponderarse.Si traducimos todo esto en términos de seguridad, ello representa una amenaza potencial, de gran significación, para la paz y seguridad internacionales, especialmente si los esta-dos no respetan el contenido de la ley.Respecto de los Estados Unidos, debemos recordar que es una sociedad multifacética. Como muchos, estoy convencido que la administración norteamericana habrá de redes-cubrir la filosofía y demostrar una vez más la visión que, en su momento, derivara en la creación de las Naciones Unidas. La administración de los Estados Unidos descubrirá, sin duda, que es en el interés de su propio país el asumir liderazgo, a través del buen ejemplo. Quizás algunos de los que están presentes en esta sala mañana participen en ese esfuerzo.

NotasSe publica, con autorización de su autor, la versión -traducida al español- de una conferencia pronunciada en la Universidad de California

(San Diego), el 14 de noviembre de 1006.

1 Véase, entre otros, Eric Stein. “Mr. Hammarskjöld, the Charter Law and the Future Role of the United Nations Secretary General” publi-

cado en : American Journal of International Law, Vol. 56, N°1 (Jan, 1962), pp. 9-32.

2 htpp://www.manheimerswartling.se/gn/en/index.html

3 Véase: Stephen C. Schlesinger, Act of Creation-The Founding of the United Nationes. Westview Press 2003, p.15. Véase también:

http://www.trumanlibrary.org/ww2/stofunio.htm

4 http://www.un.org/aboutun/charter

5 S/PRST/2006/28

6 http://unsystemceb.org/

7 Artículo 13, párrafo 1 de la Carta de las Naciones Unidas.

8 Este organismo ha sido ahora transformado en el Consejo de Derechos Humanos. Véase: Asamblea General, Resolución A/RES/60/1. La

primera reunión del nuevo ente tuvo lugar el 19 de junio de 2006.

9 Véase: http://www.un.org/law y http://www.un.org/rights/

10 http://www.un.org/law/counsel/english/Vienna_ 24_2_04final.pdf

11 Asamblea General, Resolución A/RES/60/1. Véase, en particular, el contenido de los párrafos 11, 16, 21, 24 (b), 25 (a), 119, y 134.

12 S/PRST/2006/28. Véase asimismo: http://www.un.org/News/Press/docs/2006/sc8762.doc.htm

13 Asamblea General, Resolución A/RES/60/1.

14 A/59/2005.

15 http://www.un.org/peacebuilding/ y http://ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/


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Hans Corel l

16 UN Doc. A/60/846 y Add 1-4. Véase, también : http://www.un.org/reform/

17 Artículo 97 de la Carta de las Naciones Unidas.

18 Véase, entre otros, los informes de la Comisión Volker, en http://www.iic-offp.org/documents.htm.

En ese sitio cabe hacer referencia, en particular, al informe final Manipulation of the Oil For Food Programme by the Iraki Regime. Véase

-asimismo- los comentarios del Secretario General en http://www.un.org/News/Press/docs/205/sgsm10189.doc.htm.

19 Véase el párrafo 17 de la Resolución 1483 (2003) del Consejo de Seguridad. El Fondo Para el Desarrollo de Irak estuvo en realidad con-

trolado por los Estados Unidos y Gran Bretaña, como poderes ocupantes, con comando unificado. Véase el párrafo 13 del Preámbulo de la

antedicha Resolución.

20 Véase Fondo para el Desarrollo de Irak - Informe sobre pagos e ingresos en efectivo para el período que va desde el 22 de mayo de 2003

hasta el 31 de diciembre, 2003 (con un informe de Auditores Independientes) en http://www.globalpolicy.org/security/issues/iraq/dfi/2004/

0715receipts.pdf

21 Artículo 24 de la Carta.

22 Me refiero a la Resolución 1154 (1998) del Consejo de Seguridad.

23 Véase UN Doc. A/59/565, párrafo 188.

24 http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html.

“Los Estados Unidos desde hace tiempo han preservado la opción de las acciones preventivas para responder a las amenazas a nuestra segu-

ridad nacional. Cuanto mayor sea la amenaza, mayor es el riesgo de inacción y más se justifica la toma de acciones defensivas anticipatorias,

aún si no hay certeza respecto del momento y del lugar del ataque enemigo. Para neutralizar o prevenir tales actos hostiles por parte de

nuestros adversarios, los Estados Unidos tomarán, de ser necesario, acciones preventivas”.

25 Véase http://www.yale.edu/lawweb/avalon/presiden/inaug/eisen2.htm.

26 Véase “Los Tribunales de Guantánamo generan preocupación en la Cruz Roja”, en Financial Times, 20 de octubre, 2006.

27 http://www.truthdig.com/.

28 Kevin Tillman, Alter Pat’s birthday. Véase: http://www.truthdig.com/report/item/200601019_after_pats_birthday/.

29 Artículo 2, párrafos 4 y 7, y artículo 51, de la Carta de las Naciones Unidas.

30 Véase: http://summit.clubmadrid.org/.

31 The Madrid Summit Working Papers Series, Volúmen III, Towards a Democrati Response, página 13.

32 Debemos citar especialmente las recomendaciones 1.4 y 1.10 a 1.13 del grupo de trabajo:

“1.4. Los estados deben tomar las medidas necesarias para asegurar que los actos de terrorismo se definen como crímenes bajo el derecho

nacional generando penalidades que sean efectivas, proporcionadas y disuasivas. Los estados deben también tomar las medidas necesarias

para asegurarse que las personas jurídicas puedan ser responsables, sin excluir los procedimientos criminales contra las personas físicas que

sean perpetradoras, instigadoras, o accesorias en los actos de terrorismo.

1.10. En la prevención y supresión del terrorismo los Estados deben observar y garantizar escrupulosamente los derechos humanos y los

estándares del derecho humanitario, y respetar el estado de derecho. En particular los Estados deben cumplir con los estándares internacio-

nales que corresponden a los individuos sospechados o acusados de haber cometido actos de terrorismo, así como las garantías procesales

que corresponden a los sospechosos y acusados.

1.11. Los Estados deben recordar que hay derechos humanos absolutos, que no pueden derogarse, como la prohibición de la tortura, y dere-

chos humanos relativos, como la libertad de expresión, que pueden ser restringidos aunque solo en la medida que es estrictamente justificada

de acuerdo a los estándares internacionales en materia de derechos humanos.

1.12. De acuerdo con el derecho internacional aplicable, los estados deben, tan pronto como sea razonablemente posible, permitir el acceso

humanitario a las personas arrestadas por o acusadas de actos de terrorismo, al Estado de su nacionalidad, y a las agencias humanitarias

internacionales, como el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR). Las agencias humanitarias internacionales deben tener acceso a las

personas que no pertenezcan a ningún Estado.

1.13. Los Estados deben conferir a las personas arrestadas, acusadas, o de otro modo privadas de la libertad por actos de terrorismo, la po-

sibilidad de acceder a sus representantes legales y a los funcionarios consulares del Estado de su nacionalidad en el caso de extranjeros, y

deben proveer asesoramiento legal a esas personas.”

33 Conforme a los Principios de Madrid:

“El terrorismo es un crimen contra toda la humanidad. Pone en peligro las vidas de personas inocentes. Crea un clima de odio y miedo,

alimenta las divisiones globales en función de criterios étnicos y religiosos. El terrorismo constituye una de las más serias violaciones a la

paz, al derecho internacional y a los valores de la dignidad humana.

El terrorismo es un ataque a la democracia y a los derechos humanos. Ninguna razón puede justificar atentar contra los civiles y los no com-

batientes a través de la intimidación y actos de violencia mortales.

Rechazamos firmemente cualquier ideología que guíe la acción de los terroristas. Condenamos decisivamente sus métodos. Nuestra visión

está basada en un conjunto universal de valores y principios comunes. Libertad y dignidad humana. Protección y voz para los ciudadanos.

Construcción y fortalecimiento de la democracia en todos los niveles. Promoción de la paz y de la justicia.”

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34 UN Doc. A/60/825.

35 Véase en: http://www.un.org/terrorism/res.htm.

A/Res/60/288 La Estrategia Global de Naciones Unidas contra el Terrorismo.

A/Res/60/158 Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales en la lucha contra el terrorismo.

A/Res/60/78 Medidas para impedir que los terroristas accedan a las armas de destrucción masiva.

A/Res/60/73 Prevención del riesgo del terrorismo radiológico.

A/Res/60/43 Medidas para eliminar el terrorismo internacional.

36 Véase, por ejemplo: “Keystone India”, publicado en Business Week, agosto 22/29, 2005.

37 Disponible en http://www.acia.uaf.edu/

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