Qu son y por qu surgen los proyectos

Qu son y por qu surgen los proyectos?* Cul es el propsito de realizar evaluacin de proyectos?

Centro de Estudios para la Preparacin y Evaluacin Socioeconmica de Proyectos, BANOBRAS-CEPEP

1. Qu es un proyecto?

Como punto inicial, conviene destacar que lo esencial de un proyecto es que implica costos y beneficios para quien lo realiza. Es por ello que, muy probablemente, la gran mayora de las decisiones humanas (si no es que todas) se pueden catalogar como proyectos. Sin embargo, de las miles o millones de decisiones que diariamente se adoptan y se llevan a cabo, existen muchas que son relativamente sencillas, en tanto que otras requieren de un anlisis cuidadoso de su probable resultado y, por lo tanto, conviene tomar un cierto tiempo para asegurar, en lo posible, que dadas las circunstancias imperantes, los resultados que se obtengan sean los ms convenientes.

Los proyectos surgen debido a que hay necesidades insatisfechas (problemas), o bien, oportunidades que se pueden aprovechar. Es decir, los proyectos son respuestas a algo y por tanto, no deberan surgir como ideas aisladas, sin ningn contacto con la realidad. Antes de proponer una idea de proyecto debe tenerse muy claro cul es el problema a resolver, o la oportunidad a aprovechar. Adems, conviene plantear alternativas de solucin (ya que casi siempre, para un mismo problema, existen diferentes soluciones), seleccionar las que parecen mejores y someterlas a un anlisis cuidadoso de costos y beneficios a fin de optar finalmente por una de ellas, la que mayores probabilidades tenga de ser la ms rentable.

En muchas ocasiones se proponen proyectos donde no se ha realizado, de manera cuidadosa, un "diagnstico de la situacin actual", lo cual conlleva un enorme riesgo de que las mismas constituyan "soluciones" muy costosas que pudieron haberse evitado (o postergado) mediante la adopcin de alternativas relativamente ms baratas, a veces administrativas, para "optimizar" dicha situacin. Esta "optimizacin" tiene por objeto restaurar la capacidad operativa de los sistemas; por ejemplo, hacer reparaciones menores o tomar medidas para tratar de aprovechar lo mejor posible lo que se tiene y proyectar que ocurrira si no se tuvieran recursos para realizar un proyecto. Adems, esto permite establecer una situacin "base", a partir de la cual puede compararse con lo que ocurrira una vez realizado el proyecto. El propsito es evitar asignarle a un proyecto beneficios que se obtendran de todas formas y por medios ms baratos, a travs de la "optimizacin de la situacin actual". En evaluacin de proyectos, a la situacin optimizada se le denomina la "situacin sin proyecto".

Recientemente, en una ciudad importante de nuestro pas se propuso la construccin de un distribuidor vial para evitar la "congestin" vehicular en el cruce de dos avenidas importantes. Cuando se analiz con detalle este proyecto, el equipo evaluador sugiri la conveniencia de adoptar una serie de medidas de gestin vial que permitan posponer esa inversin cuantiosa por lo menos diez aos. En este lapso, los recursos se podan destinar a otras obras, probablemente mucho ms apremiantes para la comunidad, con lo cual la sociedad ganara porque ahorra recursos en un lado para dedicarlos a solucionar problemas en otro donde probablemente las necesidades son ms apremiantes y los beneficios pueden ser mayores.

Por lo general se tiende a pensar que los proyectos son obras fsicas, carreteras, puentes, edificios o fbricas. Sin embargo, tambin se puede decir que son proyectos un programa de salud o de educacin, o una iniciativa para establecer una norma ambiental o comercial, o para modificar o crear una ley, debido a que su realizacin tambin implica costos o beneficios para la sociedad. Por lo tanto, tambin conviene realizar en principio el anlisis cuantitativo de su posible resultado a fin de asegurar, en lo posible, una decisin correcta.

Hay ocasiones en que resulta casi evidente la bondad de los proyectos. Tomemos por caso los programas de salud, educacin o proteccin ambiental. No obstante, aun en estos casos conviene tomar decisiones. Qu se hace primero, un hospital de atencin secundaria o una clnica de atencin primaria? De qu tamao y en qu lugar del pas se deben construir los hospitales o las escuelas? Qu se hace primero, un programa para sanear las aguas residuales o se aumenta la cobertura de la poblacin con agua potable, o bien se establece un programa de alcantarillado o letrinas rurales? En resumen, por la sencilla razn de que los recursos son escasos, debemos preguntarnos cul es el orden de prioridad que se debe asignar al uso de recursos pblicos en un contexto donde existe un nmero interminable y creciente de necesidades. El razonamiento anterior tambin nos ayuda a definir acciones, o a tomar decisiones, de carcter personal, familiar o empresarial, que finalmente caen en la misma categora: son proyectos debido a que son fuente de costos y beneficios, en este caso para las personas, familias o empresas. Es por ello que resulta casi natural que los proyectos de inversin privada, donde los costos y beneficios recaen finalmente en las personas, deban evaluarse bajo el enfoque de calcular, en trminos monetarios, a cunto ascienden los costos y los beneficios esperados. Simplemente, porque si los costos son superiores a los beneficios esperados, difcilmente una persona o empresa iniciar un negocio, ya que esto redundara en un deterioro de su patrimonio.

Por el contrario, si los beneficios esperados superan los costos, en principio es probable que valga la pena realizar el proyecto debido a que habra un aumento en el patrimonio privado. No obstante, no todos los proyectos que tienen un valor actual neto (VAN) positivo (valor actual de los beneficios esperados superior al valor actual de los costos esperados) se llevan necesariamente a cabo, debido a que, por lo general, tanto las personas como las empresas buscan el proyecto que les garantice el mximo VAN.

Sin duda esta es la razn por la cual es lgico pensar que en el caso de proyectos pblicos productivos, donde el Estado acta como empresario, sea conveniente realizar una evaluacin financiera del proyecto. Es decir, calcular el monto de los costos y de los beneficios que la realizacin de un proyecto traer como consecuencia, ya sea de una nueva planta petroqumica, de fertilizantes, de un nuevo hotel o de una carretera concesionada, y su efecto en los estados financieros de la empresa o del organismo ejecutor. En los tiempos en que el Estado actuaba en gran medida como empresario (los aos setenta y principios de los ochenta), invirtiendo en un sinnmero de proyectos productivos, la evaluacin se concentraba en los aspectos eminentemente financieros de los mismos. Cabe hacer notar que en esas mismas pocas exista un enorme cmulo de lo que los economistas llaman "distorsiones" en los mercados (en la forma de impuestos y elevados subsidios diferenciales, tasas de inters preferenciales, monopolios o monopsonios, aranceles y subsidios diferenciales elevados a las importaciones y exportaciones diferenciales elevados, cuotas o prohibiciones a las importaciones, a veces tipos de cambio tambin diferenciales dependiendo de lo que se fuera a importar o exportar, etc.), que hacan finalmente muy difcil estimar si tal o cual proyecto, sobre la base exclusiva de la evaluacin financiera, fuese rentable o no para el pas.

Mas an, existan (y siguen existiendo) efectos externos de los proyectos, por lo general relativos al medio ambiente, que requeran hacer ajustes en las estimaciones de costos y beneficios, que hacan an ms complicado el proceso de evaluacin. Esto trajo como consecuencia que se aprobara la realizacin de muchos proyectos que, en lugar de enriquecer, empobrecan al pas.

Por razones como las anteriormente expuestas, esto deriv en la conclusin de que aun los proyectos productivos del sector pblico tuviesen que ser evaluados bajo un esquema ms amplio, que tomara en cuenta todas esas caractersticas, llegando finalmente a lo que conocemos como "Evaluacin Social de Proyectos", donde la pregunta que se trata de contestar es Est Mxico mejor o peor con la realizacin de un proyecto, que si no lo hace? Si se diera el caso de que un proyecto, analizado desde la perspectiva financiera, resultara rentable, en tanto que el mismo proyecto, bajo la ptica de la sociedad en su conjunto, no resultara rentable, qu debera decidir la sociedad?

Adems, existe otro tipo de proyectos pblicos donde la evaluacin de los mismos no surge de manera natural. Me refiero a los denominados "de beneficio social", los de infraestructura o los de investigacin. En tales casos se complica el proceso de identificacin, cuantificacin y valoracin de costos y beneficios, y surge la necesidad de verlos bajo una ptica diferente. De qu manera podramos decidir entre, digamos, poner un puente peatonal en un cierto punto de un bulevar importante, o bien construir un eje vial que reduzca los costos de la congestin vehicular? En dos artculos que aparecen en esta misma revista se trata con detalle este tema.

En resumen, podemos definir un proyecto como "una propuesta de accin que implica la utilizacin de un conjunto determinado de recursos para el logro de unos resultados esperados". Asimismo, que los proyectos son respuestas a problemas identificados y que el anlisis para identificar el problema es sumamente importante en la gestin del proyecto. Finalmente, que el proceso de evaluacin (de identificar, cuantificar y valorar costos y beneficios) constituye una herramienta muy poderosa para ayudar a definir las prioridades de la sociedad.

2. Proyectos privados y proyectos pblicos

En el caso de un proyecto privado, se invierten recursos privados y se espera obtener un rendimiento para los inversionistas privados. Si se trata de un proyecto que pretende realizar el Estado, se invierten recursos de la sociedad y se espera obtener para sta un rendimiento o una mejora en su bienestar. Es por esta razn que los precios vigentes en el mercado, tanto de los insumos que se utilizan, como del bien o servicio motivo del proyecto, deben reflejar el costo y el beneficio real que implican para la sociedad. Si esto no es as, la evaluacin de un proyecto puede dar respuestas correctas para el inters privado, pero equivocadas para la comunidad, simplemente porque las cifras y el enfoque que se usaron para valorar costos y beneficios, estn equivocadas.

Debido a que en el mundo real siguen existiendo precios que son "mentirosos", es decir, que no reflejan su costo real de produccin (muy frecuentemente el agua, la energa elctrica, varios comestibles, etc.) o de utilizacin (de manera relevante la mano de obra, las divisas, el capital y el tiempo, entre otros), o peor an en el caso de los bienes "ambientales" que no tienen un precio de referencia en el mercado, la solucin consiste en utilizar los llamados "precios sociales" (sombra, de cuenta, econmicos, "verdaderos".

Un ejemplo clsico de lo anterior es un proyecto realizado entre Mxico y un pas del Caribe rico en bauxita, con el propsito de producir aluminio. El argumento era que en nuestro pas el precio de la energa elctrica era muy bajo y que, por tanto, uniendo ambas potencialidades era factible competir y desplazar importaciones. La falla en el anlisis consista en que el precio de la electricidad estaba subsidiado en Mxico y, en consecuencia, el xito privado del proyecto dependa de mantener los subsidios. Debido a que el costo social de producir la electricidad era muy superior al precio de mercado, en realidad se trataba de un proyecto que era rentable desde el punto de vista privado, pero no lo era desde el punto de vista de la sociedad como un todo, es decir, las cuentas sociales del pas reflejaran un empobrecimiento de Mxico al realizar el proyecto.

Otro ejemplo diferente puede ser el caso de la construccin de una carretera que cruza por un campo prcticamente desrtico. Para la evaluacin financiera de los costos del proyecto habr que tomar en cuenta la posible compensacin a los poseedores de tales terrenos. Sin embargo, para la sociedad en su conjunto posiblemente el costo real de tales terrenos sea cero, o muy pequeo, debido a que en realidad no existen recursos que sean sacrificados para dar paso a la carretera. En todo caso debe analizarse qu se sacrifica cuando se realiza un proyecto y qu se obtiene con su realizacin.

3. El proceso para identificar proyectos

Como ya se dijo, los proyectos surgen debido a la existencia de necesidades insatisfechas o de oportunidades por aprovechar, sea del sector privado o pblico. Como es de imaginarse, las necesidades insatisfechas son no slo ilimitadas, sino que crecen da a da en la medida en que crece la poblacin, aumentan los niveles de ingreso o se deteriora la capacidad instalada de produccin de bienes o servicios. Es por ello que conviene a la sociedad establecer un sistema eficiente, permanente y continuo de identificacin de proyectos. Si no existe este proceso, es muy probable que los proyectos surjan "desde arriba", ya sea por intereses personales, de dependencias o grupos interesados, que seguramente presionarn a las autoridades para realizarlos, independientemente de que sean o no rentables para la sociedad. O bien nos encontramos con casos en los cuales, a pesar de que se haya hecho una evaluacin, lo ms probable es que se sobrestimaran los beneficios y subestimaran los costos a fin de promover el proyecto como rentable.

De ah que sea tan importante que las autoridades establezcan un sistema por medio del cual se identifiquen los proyectos, y creen mecanismos que permitan una adecuada seleccin, evaluacin y priorizacin de los mismos. Debe siempre recordarse que los mecanismos de evaluacin existentes pueden decirnos si un proyecto es o no rentable, pero no nos pueden decir si se trata del proyecto ms rentable.

Recientemente se hizo la evaluacin de un proyecto de agua en una pequea comunidad rural de un estado de nuestro pas. En este sitio, en poca de estiaje, las mujeres se levantan a la una de la maana para ir a "acarrear" agua a un riachuelo, cuyas aguas presentan un alto nivel de turbiedad, dedicando casi nueve horas diarias para obtener un promedio de treinta y dos litros al da por habitante. El resultado de la evaluacin del proyecto (consistente en terminar las obras iniciadas con la construccin de un pozo profundo varios aos atrs), da como resultado una "tasa interna de rendimiento social" (TIRS) del 65%, con un costo de inversin del proyecto de 655 mil pesos. Al mismo tiempo, se propona, la pavimentacin de un tramo carretero con una TIRS del 25%, con un costo de proyecto superior a los diez millones de pesos. Cul proyecto debera realizar la sociedad?

Es muy probable que en ausencia de un mecanismo eficiente de identificacin de proyectos, el problema de la comunidad rural contine por varios aos sin ser solucionado, aun siendo tan rentable. Esto es slo una pequea muestra de un universo enorme de "pequeos" problemas (aunque grandes para sus potenciales beneficiarios) que pueden pasar inadvertidos, altamente costosos para la sociedad, si no existe un mecanismo moderno y eficaz para identificar proyectos.

El proceso de identificacin de proyectos debera ser una actividad permanente de las oficinas pblicas sectoriales. Convendra que en cada una de sus reas de atencin, al nivel federal, estatal y municipal fuese integrando paulatinamente un "Banco de Proyectos", el cual debera incluir desde los que son ideas hasta los que pasan por etapas posteriores de anlisis, que permitiera priorizar las acciones pblicas en funcin de su rentabilidad social. Esto hara factible que cada nivel de autoridad integrara los paquetes presupuestales y presupuestos multianuales de acuerdo con las prioridades marcadas por la rentabilidad que tales proyectos implican para la sociedad.

Por supuesto, esta informacin constituye solamente una parte de la que se tendra que usar para decidir finalmente cules proyectos califican para recibir recursos pblicos municipales, estatales o federales en todos los sectores.

El peor de los escenarios es aquel donde a un proyecto se le asigna una cierta cantidad en un ao, pero luego se suspende su financiamiento por problemas presupuestales, se inicia otro proyecto en otro lugar, el cual despus tambin se suspende. Todos estos son recursos enterrados que no tienen ningn beneficio y que le cuestan a la sociedad por partida doble, ya que ni cumplen los objetivos para los cuales fueron iniciados, ni tampoco pueden usarse en otro lugar con mayores urgencias. Sin embargo, no todos los proyectos "inconclusos" debieran terminarse, ya que pudiera ser el caso que nunca debieron haberse iniciado y, por lo tanto, conviene saber si su continuacin significar "echar dinero bueno al malo".

El proceso de identificacin de proyectos se basa en la tcnica de anlisis del "rbol de problemas", donde se trata de definir correctamente las causas que los ocasionan, as como los efectos que esto trae como consecuencia. Si el problema y sus causas no estn correctamente definidos, es casi imposible que el proyecto sea exitoso.

Una de las caractersticas importantes de este anlisis es que requiere el consenso del grupo evaluador y subraya la imposibilidad de que una sola persona, por muy capaz y experimentada que sea, pueda llevar a cabo el anlisis correcto y completo de un proyecto.

La experiencia prctica, nacional e internacional, en el anlisis de proyectos, afirma que la definicin correcta de las causas del problema a resolver con el proyecto requiere un trabajo arduo e intenso de un equipo interdisciplinario de tcnicos. En los cursos de capacitacin sobre este tema, los equipos de trabajo tardan frecuentemente un buen tiempo para llegar a un diagnstico satisfactorio de las causas del problema. Sin embargo, una vez realizado, el resto del trabajo queda relativamente claro, el objetivo y el propsito del proyecto de definen adecuadamente y los componentes y actividades de los mismos se definen casi de manera natural. Si esta parte del trabajo falla, el resto tambin fallar. Si no hay objetivo y propsito del proyecto, simplemente no hay rumbo para disearlo.

Debe quedar claro que el objetivo de los proyectos no es la construccin de la obra fsica en si misma, sino la solucin de un problema de la poblacin correctamente definido e identificado. Es por ello que al disear un proyecto se debe poner especial atencin no slo a la identificacin del objetivo y al propsito, sino tambin a la definicin de los "indicadores de cumplimiento" y las fuentes de informacin confiable que provean dichos indicadores. De lo contrario existe el riesgo de que una vez construida la obra, habiendo cumplido con todos los presupuestos y con los tiempos correspondientes, resulte que el proyecto no cumple lo que se espera de l.

Por dicha razn, los proyectos no terminan en la etapa fsica de la construccin, de hecho ah empiezan a operar. Sin embargo, es muy comn confundir, en el anlisis del funcionamiento de los proyectos, sus objetivos con sus componentes. Por ejemplo, en los proyectos de salud, su objetivo no es aumentar el nmero de consultas, sino elevar los ndices de salud o reducir los ndices de morbilidad.

Recientemente se propuso la construccin de un "libramiento" carretero en una ciudad mediana de nuestro pas, con el objeto de resolver el problema de congestin vehicular del trfico de "largo itinerario", a un costo de inversin de 150 millones de pesos. Al realizar un anlisis de la situacin prevaleciente, se concluy que el problema se reduca a la "congestin" en el cruce de dos calles importantes. Adems, dicho problema era en gran parte ocasionado por "fallas" menores: paraderos de autobuses, taxis y microbuses en lugares inadecuados, falta de sealizacin y trfico desordenado, semforos mal sincronizados sin tomar en cuenta el volumen de vehculos, etc. Se lleg a la conclusin de que el costo de llevar a la prctica medidas de gestin vial, que resolvan gran parte del "problema", ascenda a 1.5 millones de pesos.

Asimismo, el costo de hacer un paso a desnivel (con el que tambin se resolva el problema) en dicho crucero ascenda a 10 millones de pesos. Qu debera decidir la sociedad? Claramente el costo del "libramiento" era notoriamente superior al de las dos medidas anteriores. De lo anterior, derivamos que era posible resolver el problema de "congestin" de una forma mucho ms barata a la originalmente concebida. Sin embargo, algn funcionario comentaba que con el libramiento se poda tambin ordenar y acelerar el desarrollo urbano de la ciudad, lo cual no estaba contemplado en la estimacin de los beneficios del proyecto.

Sobre este ltimo punto conviene recordar que los proyectos tienen (o deberan tener) un objetivo y un propsito claramente establecidos, ya que de otra forma se corre el riesgo de que con un solo proyecto se pretenda alcanzar lo inalcanzable. Tambin se resalta la conveniencia de que, en general, los proyectos debieran mantener objetivos simples, sencillos y claros de entender, lo cual los hace ms fciles de ejecutar y operar. Claramente nuestro funcionario se refera a un proyecto diferente y no al que trataba de solucionar el problema de congestin vial.

Independientemente de cmo surgen los proyectos, las autoridades financieras de los pases deben tener el suficiente personal calificado para analizarlos cuidadosamente, a fin de estar en posibilidades de dictaminarlos, a fin de seleccionar los que realmente son rentables para la sociedad, de volver a analizar con informacin ms precisa los que parezcan rentables y rechazar los que no son rentables. Si esto no existe, lo ms probable es que los grupos o dependencias interesados en la realizacin de los proyectos ejercern presin sobre las autoridades superiores para que los aprueben. El riesgo del fracaso en estas condiciones es sumamente alto.

En el caso de los proyectos pblicos, esto se trata de expresar a travs de planes o programas de desarrollo, a escala nacional, estatal o municipal, donde se pretende estructurar un esquema ordenado de la accin pblica. Sin embargo, con frecuencia el problema que enfrentamos consiste en el hecho de que estamos hablando de planes o programas muy generales que no llegan a definir los proyectos individuales. En algunos casos la falla ms grave son los "megaproyectos", donde se proponen inversiones cuantiosas que no desglosan parte a parte sus componentes y no analizan, de manera detallada, cada problema que se trata de resolver. Es muy probable que tales iniciativas escondan proyectos malos (con rentabilidad negativa) detrs de los proyectos buenos (con rentabilidad positiva) que quisiramos ejecutar.

Tomemos como ejemplo una autopista entre dos ciudades importantes como la Ciudad de Mxico y Acapulco, la cual cruza otras ciudades tambin de cierta importancia. Es decir, la gran carretera est compuesta en realidad por varios tramos, cada uno de ellos constituyendo, por s solos, un proyecto separado. Tambin con frecuencia caemos en el error de evaluar toda la carretera como un solo proyecto, lo que puede traer como consecuencia el hecho que, si globalmente no resulta rentable, tampoco se ejecutaran aquellos tramos que individualmente s lo fueran. Si, por el contrario, toda la carretera resultara rentable, es posible que algunos tramos no rentables, se escondieran detrs de los que s lo son.

Es mucho ms aconsejable analizar cada tramo por separado y proponer proyectos que solucionen los problemas particulares. Muy probablemente no toda la gran carretera debiera tener cuatro carriles, quizs en algunos casos seis, pero en otros casos tres o incluso dos solamente. En su momento surgiran proyectos individuales de ampliacin o mejoramiento de tales tramos.

Los proyectos privados surgen de miles o millones de decisiones que diariamente llevan a cabo las personas, familias o empresas, que tambin tratan de resolver un problema o aprovechar una oportunidad. En principio las autoridades de un pas no deberan preocuparse por las decisiones privadas, siempre y cuando se trate de proyectos que no conlleven un efecto negativo para la sociedad. O bien, que si tuvieran un efecto negativo (ambiental o social) existan los mecanismos para que el sector privado "internalice" adecuadamente los costos, de manera que la rentabilidad privada se acerque a la social. Con ello, los inversionistas privados, actuando como tales, tomarn las decisiones que le convenga a la sociedad. Por ejemplo, en el caso de una empresa que va a producir cemento, y que daar los cultivos en zonas aledaas o la salud de los habitantes, probablemente al internalizar los costos ya no le convenga ejecutar el proyecto.

4. Ideas y proyectos

Al igual que en muchas otras cosas, los proyectos tienen lo que se llama un "ciclo normal de vida". Empiezan cuando se detecta un problema y terminan cuando dicho problema queda resuelto en la parte o proporcin objetivo. A lo largo del ciclo de vida los proyectos pasan por varias fases y cada una de ellas cumple un propsito determinado. La primera se refiere a las ideas. Para resolver el problema detectado deberan surgir mltiples ideas, las cuales en principio son casi gratuitas pues no implican un gran uso de recursos de la sociedad, solamente requieren estar asociadas a la realidad y surgir como respuesta a una posible solucin al problema o bien como medio para aprovechar una cierta oportunidad. Posteriormente, ya con un "pequeo" equipo evaluador, se lleva a cabo un estudio denominado "perfil", donde se realizan clculos aproximados de costos y beneficios a fin de saber, en trminos generales, si se trata de una buena idea. Por ello los estudios de perfil deben realizarse sobre las ideas ms prometedoras, ya que su realizacin va a generar un costo en recursos.

Con la informacin que se deriva de lo anterior, se decide por una alternativa y se procede a realizar anlisis ms afinados (y tambin ms costosos), produciendo estudios de prefactibilidad. Si despus de esta ltima etapa an quedarn dudas respecto a la rentabilidad del proyecto, se procede a realizar estudios de factibilidad, con los cuales se obtienen datos detallados y precisos respecto al resultado esperado del proyecto. Como etapa final del proceso de preinversin, se produce un "proyecto ejecutivo" que contiene planos, maquetas, programas de gastos, etc., y se procede a construir y operar las instalaciones. Posteriormente, resulta conveniente llevar a cabo un anlisis ex-post del proyecto, a fin de obtener informacin respecto al grado de cumplimiento de sus objetivos y generar la informacin relevante para la mejor evaluacin y diseo de futuros proyectos.

Lo que se pretende a travs de todo este proceso es asegurar, en la medida de lo posible, que solamente las buenas ideas logren pasar hasta la etapa de construccin. O lo que es lo mismo, establecer una serie de "filtros" que evite que los malos proyectos logren colarse hasta la etapa final. En sntesis, sta es la esencia del mecanismo de evaluacin de proyectos, tanto en el sector pblico como en el privado. De hecho, la diferencia bsica entre los diferentes pases (las familias o las empresas) radica en que los exitosos tienen mecanismos que fomentan las ideas y permiten que slo las buenas lleguen a materializarse. Los sistemas de inversin eficientes son aquellos que establecen, desde el principio, los requisitos que deben cumplir los proyectos de inversin, de acuerdo con su monto o importancia relativa, para que puedan aspirar a recibir recursos para su realizacin, de modo que solamente las buenas ideas (demostradas con anlisis detallados y cuidadosos) pueden pasar los filtros que les establece la sociedad.

5. Proyectos y crecimiento econmico

Tradicionalmente se ha aceptado que uno de los factores ms importantes que determinan el crecimiento econmico de los pases es el monto de la inversin, pblica y privada, que realizan. Incluso en algn momento se lleg a pensar que el motor real del crecimiento econmico lo constitua la inversin pblica, ya que de alguna forma sta traa consigo un "efecto multiplicador" en la inversin privada. Por alguna razn se pensaba que la rentabilidad de la inversin pblica era mayor que la de la inversin privada y que mientras mayor fuese el gasto pblico, mayores seran las posibilidades de mejorar el desempeo econmico de los pases. Sin embargo, la realidad no ha correspondido a esa presuncin debido, en gran parte, a que muchos proyectos, tanto pblicos como privados, han resultado ser un fracaso (no rentables socialmente).

Esta evidencia del desempeo de los proyectos de inversin motiv el resurgimiento de una corriente que plantea que la calidad de la inversin es tanto o ms importante que su monto absoluto, independientemente de que sea realizada por el sector pblico o el privado. Esto a su vez ha conducido, y lo seguir haciendo en el futuro, a un replanteamiento respecto a qu sectores deben seguir siendo atendidos por el sector pblico, cmo deben ser planeados y ejecutados los proyectos y cules debe dejar al sector privado debido a que existen las condiciones para ello.

El fondo de este planteamiento consiste en que, finalmente, la rentabilidad social de las inversiones realizadas en un pas est directamente relacionada con su capacidad de crecimiento. Es decir, en la medida en que se lleven a cabo proyectos rentables para el pas, ste crecer ms y, viceversa, si se realizan proyectos no rentables, empobrecer.

Consideremos el ejemplo de un pas A que realiza inversiones equivalentes al 20% de su Producto Interno Bruto (PIB) con una rentabilidad (exceso de beneficios sobre los costos) promedio de, digamos, un 10%. En comparacin, pongamos un pas B, que tambin invierte el 20% de su PIB, pero que solamente obtiene una rentabilidad promedio del 5%. Claramente el pas A tiene, manteniendo todo lo dems constante, un crecimiento del doble del pas B. Ahora pensemos que el pas B quiere igualar el crecimiento econmico del pas A. Lo puede hacer de dos formas: la primera es aumentando su coeficiente de inversiones al 40%, mediante mayor ahorro, interno y externo; la segunda, mejorando el rendimiento promedio de sus inversiones, aumentndolo al 10%, igual que el pas A.

Para estar en condiciones de lograr esto ltimo tiene que emprender una campaa masiva para identificar y realizar proyectos con el doble de rendimiento. Cul camino es menos complicado? En el primer caso, tiene que convencer a sus ciudadanos de ahorrar el doble (algo que ningn pas ha hecho en el corto plazo) o bien, duplicar la inversin o el endeudamiento externo. En el segundo, tiene que esforzarse por establecer un sistema de inversiones eficiente y aprobar solamente proyectos que tengan, al menos, el 10% de rendimiento.

Es por ello que resulta, en el nivel de pas, extraordinariamente rentable establecer un sistema de inversiones estricto que permita no slo realizar inversiones rentables, sino buscar las inversiones con el mayor rendimiento. En otro artculo de esta misma revista se detalla el sistema de inversiones chileno (considerado entre los mejores sistemas de inversin del mundo), que se ha tomado como referencia en la modernizacin de los sistemas de varios pases latinoamericanos.

6. Proyectos y pobreza extrema

Una consecuencia lgica de lo tratado en la seccin anterior es la correlacin directa e inevitable entre la rentabilidad social de los proyectos que emprende un pas y sus niveles de pobreza. Esto es as porque en la medida en que los pases invierten en proyectos rentables, los mismos proyectos pueden pagar el costo de los recursos que emplean y generar, adems, un excedente econmico para recompensar a los inversionistas privados (con lo cual se generan impuestos que el gobierno puede usar para programas de combate a la pobreza extrema, entre otras variantes), o bien directamente al propio gobierno, con lo cual podra ampliar las coberturas de poblacin atendida con servicios de agua, saneamiento, salud, vivienda o educacin. Es decir, los proyectos socialmente rentables fortalecen la capacidad de un pas para crecer, en tanto que los no rentables la reducen y, de hecho, tienden a empobrecerlo.

Una condicin prcticamente aceptada en la literatura econmica mundial es que para reducir los niveles de pobreza es necesario que exista crecimiento econmico. Por lo tanto, en la medida en que se invierte en proyectos rentables, los pases crecen y, en consecuencia, pueden reducir sus niveles de pobreza. Por el contrario, si los proyectos que se emprenden no resultan rentables, es decir que no pueden pagar ni los costos de su realizacin, lo ms comn es que las autoridades tengan que "rescatarlos", distrayendo parte de los recursos que pudieron haberse canalizado a los proyectos de combate a la pobreza extrema.

Al final de cuentas, aun cuando tambin la clase media y alta resultan afectadas por los malos proyectos, son los ms pobres de la poblacin los que sufren las consecuencias de las malas decisiones, ya que la probabilidad de salir de la pobreza extrema se reduce an ms debido a que el gobierno, adems de tratar de cubrir sus obligaciones inmediatas, tiene que solventar el costo de los proyectos pblicos no rentables o de los proyectos privados que rescat.

Probablemente la base filosfica ms importante de los mecanismos de evaluacin social de proyectos radica, precisamente, en que en la medida en que solamente se aprueben los proyectos ms rentables, ser posible concentrar la atencin y los recursos a mejorar las posibilidades de rescatar a los ms pobres del pas.

7. Cul es el propsito de evaluar los proyectos?

Probablemente la razn principal por la que estas tcnicas empiezan a recobrar auge mundial en aos recientes es que los lderes de los diferentes pases (o de los diferentes niveles de gobierno de un pas) se enfrentan diariamente a la decisin de cmo asignar los escasos recursos disponibles, en un ambiente en el que las necesidades de la poblacin son no slo innumerables sino crecientes o, peor an, como ocurre en muchos de nuestros pases, que dichas necesidades han rebasado con mucho la capacidad del Estado para satisfacerlas.

Precisamente en funcin de lo anterior se requiere tomar decisiones. Cul es el orden de los proyectos y programas que tenemos que construir? Qu obra de agua potable es ms importante en el pas o en el estado? A qu colonia de un cierto municipio hay que asignar recursos? Qu escuelas y de qu tipo debemos construir en los siguientes aos? Qu puente hacer primero, uno para automviles o uno para peatones? Qu vialidad es prioritaria, sabiendo que existen cientos o quiz miles que tenemos que construir o reconstruir en los siguientes aos en el mbito nacional? A qu estados, municipios, colonias o a barrios debemos darle prioridad? Quin y como proveern los servicios bsicos de agua, alcantarillado o tratamiento de aguas residuales, recoleccin y disposicin de basura en los siguientes tres aos? En qu momento debemos empezar a limpiar nuestros ros y lagos sabiendo que al mismo tiempo se requieren obras de educacin, salud, vivienda, energa y muchas otras ms? Con qu recursos habremos de enfrentar los retos de los prximos aos y a que proyectos los vamos a dirigir? En cules proyectos debe y tiene que participar el sector pblico? Cules puede y debe dejar a la iniciativa privada?

Todas son preguntas sumamente importantes para las cuales en realidad no tenemos una respuesta satisfactoria. Desde luego, la primera opcin es seguir decidiendo nuestras inversiones como lo hemos hecho hasta ahora. Quiz distribuir los recursos con acuerdo a las agendas de los lderes polticos, o asignarlos a los grupos o poblaciones con mayor capacidad de reclamo o lo que manden las encuestas de opinin. Por desgracia todo esto no garantiza que tal asignacin de recursos vaya a ser realmente la mejor para la sociedad. De hecho, es muy probable que en vez de reducir las desigualdades sociales puedan incluso acentuarse si no usamos mecanismos ms eficientes para asignar nuestros recursos.

En este ambiente, el uso y aplicacin de las tcnicas de evaluacin de proyectos puede aportar elementos sustanciales para que la sociedad tenga un mecanismo de informacin que le permita canalizar sus escasos recursos hacia sus mejores proyectos. Esto necesariamente conduce, a lo largo del tiempo, a que si las decisiones se adoptan sobre esa base, se estar maximizando el potencial de los recursos sociales, de modo que el crecimiento de nuestra economa tenga un sustento slido y estable.

Si, por el contrario, no slo no optimizamos el uso de los recursos disponibles, sino que adems requerimos ms dinero para proyectos de dudosa rentabilidad social (o que pudieron ser evitados o retrasados con un anlisis riguroso), simplemente no habr lmite para la cantidad de ahorro o de crdito que necesitamos para construir las obras que el pas requiere en los prximos aos. Lo que hay que subrayar es que la prioridad radica en mejorar la calidad de nuestras inversiones y no slo en aumentar su monto.

El mensaje bsico de la evaluacin de proyectos es en realidad muy simple: a la sociedad le conviene contar con un mecanismo informativo que le permita conocer, dentro de un cierto grado de error, si el monto de los beneficios que se espera derivar de la ejecucin de un proyecto supera los costos que el mismo proyecto implica. Esta simple receta es aplicada normalmente cuando nos referimos a las decisiones que afectan al patrimonio de una familia o de una empresa. Sin embargo la planeacin y el manejo de los recursos sociales son mucho ms complicados, lo cual requiere incluso niveles de capacitacin superiores a los del sector privado. Adems, hay que reconocer que a la sociedad le conviene tener memoria en materia de proyectos pblicos, es decir, que los estudios de factibilidad de los proyectos permanezcan (e incluso eventualmente sean de acceso pblico), a fin de evitar que la responsabilidad se diluya en el tiempo una vez que las autoridades que los aprobaron han cambiado.

En otras palabras, lo que se busca es evitar que los recursos de la sociedad se asignen sobre la base de corazonadas o deseos expresados muchas veces en cifras fuera de la realidad, o peor an, porque existen intereses creados para la construccin de lo que despus sern obras suntuosas con pocos o nulos beneficios sociales. Se trata de establecer un sistema que garantice, hasta donde sea posible, que los escasos recursos nacionales solamente se asignen cuando estamos completamente convencidos de que su uso se har en los proyectos ms rentables para Mxico. Lo que la evaluacin de proyectos propone es un sistema de aprobacin del uso de los recursos pblicos, para todo nivel de gobierno, que impida o que haga muy difcil que la asignacin de fondos a proyectos sin rentabilidad social, o bien, a programas de gasto que pudieron realizarse ms eficientemente de una forma alternativa.

En este contexto, hay que estar conscientes de que un sistema como stos tomar mucho tiempo en desarrollarse, en parte porque aunque exista la decisin de hacerlo se requiere una cantidad enorme de analistas de proyectos bien capacitados en las diferentes especialidades de su aplicacin (carreteras, puertos, aeropuertos, agua potable, saneamiento, salud, educacin, energa, por citar slo algunos).

Es por ello que conviene proceder de manera paulatina, pero consistente, para que los analistas de proyectos y funcionarios de la administracin pblica vayan adquiriendo los conocimientos y la experiencia que se requiere en un campo de aplicacin difcil. Este es un terreno en el que existe el enorme riesgo de que si alguien quiere falsear la informacin, puede cambiar cifras en algunos archivos de las hojas de clculo y puede inclinar en favor o en contra el dictamen de un proyecto. Encontrar esos errores, casuales o deliberados, requiere contar con expertos en la materia y darles el tiempo que esta delicada labor exige.

Bibliografa

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