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¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
El objeto
Similitudes entre Administración Pública y organización privada: Administración como pura gestión: lo que es gestionar se hace en
ambas. Organizaciones privadas también asumen responsabilidades en la
definición de valores sociales: igualdad. Manejo de recursos para producir bienes y servicios:
o admón. Pública: ingresos, recauda y redistribuyeo Empresas: beneficios.
Rasgos diferenciadores: Objetivos:
o En las administraciones, por las propias características, los objetos suelen ser plurales, complejos, contrapuestos…
o Empresas: más sencillo, puede llegar a conocer la demanda si hace estudios
Medios:o El sector público tiene limitaciones. Además, todo tiene que
sustentarse en papel, en documentos.o Las organizaciones privadas poseen autolimitaciones para no
tener pérdidas. Mercado:
o La empresa privada se mueve por los criterios de mercado.o Muchas veces, la administración pública no sabe los
consumidores potenciales.
TEXTO SUBIRATS
Otras características: Extensión y fragmentación: Incremento cuantitativo y cualitativo.
Incremento y variedad de las administraciones públicas, que ayudan a que la administración pueda cumplir sus objetivos (Administración instrumental). Facilitar la actuación de la Administración ministerial.
Interdependencia entre política y Administración: las administraciones públicas están vinculadas al poder. Cada vez las relaciones son más intensas y hay que tenerlas más en cuenta. La política toma decisiones y la administración ejecuta; pero en ocasiones son los burócratas los que toman las decisiones.
Definición: Definimos la Ciencia de la Administración como la rama de las Ciencias Sociales que tiene por objeto el estudio, análisis y explicación del conjunto de organizaciones que constituyen el aparato estatal, desde una perspectiva interdisciplinar y que trata de proponer reglas para su mejor organización y funcionamiento.
El método
Diversidad de enfoques: Perspectiva jurídica Gerencialismo (pragmatismo) todo lo aprendido en las organizaciones
privadas se podía traspasar a las públicas. Positivismo (racionalidad técnica): políticas públicas. Postmodernismo (visión crítica, lo bueno/malo)
La Ciencia de la Administración recibe influencias de otros, pero todas éstas son positivas.
Estudio de la Administración Pública
Origen y desarrolloSurge ante la pregunta de cómo administrar las organizaciones públicas eficaz y honestamente sirviendo al interés público.
Siglo XVIII: Europa: Normativo y estático. Dos escuelas:
o Ciencia de la Policía (Politeia = la cosa pública): Enfoque teórico para conseguir la felicidad de los súbditos. Parecido a la Ciencia Política actual. Francia.
o Ciencias Camerales: Prusia. Orientada a la práctica. Conjunto de oficinas que se ocupaban de los temas que tenían que ver con las Administración regia.
La evolución en el siglo XIX es hacia el Derecho administrativo. Adquieren fuerza los estudios.
USA: importa mucho lo jurídico. La preocupación va a ser por construir una burocracia profesional y controlarla. Progresivamente se pensó que para mantener el empleo se debía de mantener al cargo político, de tal forma que la política no pudiera desplazar a los cargos.
Siglo XIX y principios del XX: Ciencia Política y management van a ir muy cercanos en las
Administración Pública. EN Europa influirá mucho el Derecho administrativo.
El Derecho público (administrativo): enfoque prescriptito, normativo, el deber ser; se van a traspasar las fronteras del Derecho.
En la Europa continental impera el Derecho y en USA y Gran Bretaña la Ciencia Política.
La Ciencia de la Administración va a tratar de librarse de todas las influencias, pero no lo va a conseguir.
EN los años 20 y 30 se da el período de esplendor de esta disciplina en USA (período de entreguerras y respuesta del gobierno a la Gran Depresión).
La dicotomía política/administración, el movimiento de la gestión científica del trabajo (Teoría de la organización) y el movimiento de reforma de la Administración promovida por Gulick: foco central de la profesión y de la Administración Pública como campo de estudio.
1926 primer libro de la disciplina; 1924 primeros estudios de licenciatura en CC. SS. Y Administración Pública; 1929 primera facultad.
Años 40: El poder administrativo: naturaleza política de la actividad administrativa, formación de gestores: clásicos del pensamiento político. “La sangre de la Administración es el poder”.
Post 2ª W. W.: mayor presencia de la administración pública en la vida de los ciudadanos (Estado de bienestar): Simon, el enfoque de la toma de decisiones y Lindblom, el “arte de lo posible” frente a la optimización.
Años 60-70: se rompe el consenso sobre la legitimación del sistema político. Pérdida de la confianza en los gobiernos-movimientos de protesta.
Politización de la Administración como algo positivo: finalidad política de la acción administrativa (los principios de la Nueva Administración Pública son: participación, legitimidad, negociación y descentralización)
Doctrina de la elección racional: el ciudadano como cliente. La administración como proceso político y no como simple proceso de
gestión (cultura política) Reformas administrativas (1990-2000): Osborne y Gaebler (gobierno
empresario) Clara identidad de la Ciencia de la Administración como parte de la
Ciencia Política.: permanente tensión por construir identidades separadas.
La Ciencia política y la ciencia de la administración
La ciencia de la administración como rama de la ciencia política Una Teoría de la administración pública significa una teoría de la política La especificidad de las administraciones públicas fundamenta la
inclusión de la ciencia de la administración en la ciencia política. La ciencia política se centra más en el gobierno, el Parlamento, los
partidos políticos, los electores… La ciencia de la administración se ocupa de las administraciones
públicas, de sus estructuras y de su funcionamiento.
La ciencia política y la ciencia de la administración en España
El área de conocimiento de ciencia política y de la administración se creó por Real Decreto de 26 de Septiembre de 1984: desarrollo de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto de Reforma Universitaria.
Los estudios más antiguos se remontan a los años 60 La ciencia de la administración surgió como especialidad o campo
técnico temático de la ciencia política. 1ª Cátedra en 1974: Mariano Baena del Alcázar (UCM) En los años 90: explosión de aportaciones Creación de la Asociación Española de Ciencia Política (AECPA)(1993)
EL MARCO POLITICO DE LA ADMINISTRACION
Origen y evolución de las Administraciones públicas modernas
Situación general en el Antiguo régimenEl poder político de los reyes dependía en función del número y riqueza de los súbditos. En esta época comienza la racionalización de la organización administrativa, ya que empieza la necesidad de dar respuestas a una masa de población.
En esta época comienzan a surgir los primeros parlamentos, pero carecían de actividad y su papel era meramente simbólico.
En Francia comienzan a darse enfrentamientos entre la administración regia y los estamentos privilegiados; estos enfrentamientos incluso se dan con la Iglesia. Uno de los primeros es la cuestión de la igualdad fiscal ya que los parlamentos solo pueden estar formados por personas adineradas.
Con el surgimiento de la literatura ilustrada y el racionalismo se empieza a dar un desprestigio del rey de las viejas instituciones. Emerge una cierta conciencia nacional y una idea de estado como entidad formal superior.
La Revolución Francesa y las transformaciones de la AdministraciónEn la Revolución Francesa se comienza a dar la obediencia a la idea de estado y no a una persona física concreta, desapareciendo la identificación de estado igual a rey.
Se da también una juridización de la vida pública. El estado es el garante de los derechos.
Toman fuerza las ideas de libertad e igualdad, entendiéndose libertad por sumisión de todos ante la ley, la administración pública, centralismo administrativo, laicismo…
Se empiezan a dar unas transformaciones estructurales. Toma fuerza la idea de la separación de poderes, diferenciando entre órganos colegiados y unipersonales, surge la policía…
La organización territorial es consecuencia del centralismo político; este lleva a un proceso de inframunicipalismo. Se abolen los señoríos, se crea una red de agentes territoriales… Se transforman las estructuras del antiguo régimen.
La administración del estado liberalEn el modelo liberal se da una separación entre estado y sociedad civil; la administración pública se subordina a la política, distinguiéndose entre políticos y funcionarios. Se crea un estado fuerte con un aparato coercitivo, centralismo… El estado debe de favorecer las condiciones para generar riqueza.
Durante el siglo XIX la administración va creciendo absorbiendo cada vez un mayor número de servicios; con mayores cotas de libertad para los empleados
públicos. Durante este siglo también se da una expansión colonial (librecambismo), además de surgir los gremios y darse diferentes transformaciones tecnológicas.
En los cuadros administrativos del empleo público, los funcionarios tienen una seguridad en el empleo que se hace para evitar que la política maneje a los administradores públicos. Normalmente el funcionario medio pertenecía a la pequeña burguesía y los altos funcionarios a las clases privilegiadas.
Estado del bienestar y su crisis
Estado del bienestarEl sector público va adquiriendo nuevas tareas, mandatos y responsabilidades en ámbitos en los que antes el estado no se planteaba actuar. Incluso tiene presencia en sectores de la economía.
Se da un pluralismo administrativo y una fragmentación: Descentralización territorial: todos los niveles no gestionan sobre todo,
cada uno tiene sus funciones y sus competencias. Descentralización funcional: uno de los niveles tiene una competencia,
pero no quiere abarcarlo todo, de tal forma que crea unos organismos (públicos o privados) encargados de estas cuestiones técnicas.
Cada vez el estado tiene unas estructuras burocráticas más desarrolladas y perfeccionas; en definitiva más profesionalizadas.
Se da una preocupación por la mejora de la atención al ciudadano. Antes había súbditos, con una ley que se acataba. Surge como un mecanismo de legitimación, ya que la gente no vota. Se da una nueva concepción del ciudadano.
Estado actual y retos para el futuroMantener el timón (decisión, planificación, análisis) pero que otros “tomen los remos”. Se mantienen las competencias pero todo se externaliza.
Emergen otros actores además de la administración. El estado no es el único que actúa en las políticas públicas: empresas privadas, tercer sector, movimientos sociales, partenariados público-privados…
Se dan nuevas formas de descentralización y de competitividad entre organismos (NGP).
LA TRADICIONAL DICOTOMIA ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN
Visión clásicaEsta visión es la defendida por F.J. Goodnow. En todo gobierno existen dos funciones:
Expresión de la voluntad del estado: decisiones aprobadas. Ejecución de la voluntad del estado: ejecución de esas decisiones.
Para que el sistema funcione debe de existir una armonía, de tal forma que hay que evitar la arbitrariedad de una de las dos. Uno de los dos elementos debe de perder autonomía; este debería de ser la administración.
El autor reconoce que hay determinados ámbitos que se escapan a la exclusiva decisión política, de tal forma que la administración tiene una cierta discrecionalidad en algunos ámbitos (descentralización funcional). Estos ámbitos son: de actividad semicientífica, quasi-judicial y quasi-industrial o comercial.
Visión de M. BaenaSe puede decir que hay una separación entre político y funcionario, pero no tanta y tan clara como Goodnow dice.
Cuanto más arriba en la pirámide, más políticos, y cuanto más abajo más funcionarios públicos.
Unos son unas cosas y otros otras, pero ¿hasta dónde? Hay diferencia pero también hay interrelación, una interdependencia.
Dos notas importantes entre las relaciones entre funcionarios y políticos: Dependencia entre altos funcionarios y políticos: determinados puestos
dependen de los políticos. Dependencia entre políticos y altos funcionarios: el experto en la materia
y el que prevalece es el funcionario.
Interdependencia entre política y administración
Los sujetos de la relación: Los políticos: nombramiento por decreto. Altos funcionarios: colaboran con los políticos.
La legitimidad de los políticos es derivada o directa de las urnas; mientras que la de los altos funcionarios esta basada en el carácter de experto por haber pasado unas pruebas objetivas. Se contrasta la legitimidad política con la cualificación profesional, ya que en las interacciones influye quien conoce la casa y quien no la conoce (incorporación temporal/integración permanente).
Los altos funcionarios deben de tener una neutralidad política; es decir, mantenerse al margen de la participación y no llevar a cabo actividades partidistas. No existe una burocracia absolutamente neutral, puesto que influyen una serie de causas que pueden llevar a los funcionarios a inclinar la balanza hacia un lado o hacia otro.
Tres círculos de puesto en la organización administrativa:1. Puestos de confianza política.2. Puestos reservados a funcionarios profesionales pero que se proveen
discrecionalmente (╪ arbitrariamente) entre éstos (puestos de Libre
Designación). Es una línea intermedia entre políticos y funcionarios, donde se ubican funcionarios que han pasado una oposición. De estos puestos, se hace la provisión de dos de libre designación, saliendo una convocatoria en el boletín oficial con las disposiciones pertinentes. Es una convocatoria pública pero destinada a los de dentro, habiendo una serie de requisitos que hay que cumplir. Si varias personas cumplen los requisitos, el responsable político es el que elige, pero argumentando, a pesar de que existen argumentaciones cliché.
3. Puestos para funcionarios profesionales que se proveen reglamentariamente. Son técnicos en alguna materia. Están próximos a la toma de decisiones.
Se pueden producir dos fenómenos: Funcionarización de la política: cuando para los puestos del primer
círculo se nombra a un número elevado de funcionarios. Los funcionarios pasan a un puesto de importancia política.
Politización de la administración: cuando el segundo círculo de puestos se provee siguiendo criterios estrictamente políticos. La política penetra en exceso en los puestos de libre designación.
Altos cargos/puestos de designación política: aquellos puestos de la administración pública que se pueden proveer discrecionalmente por el gobierno o autoridades inferiores, en su caso, entre cualquier tipo de personas, es decir, sin exigencia de que tengan la condición de funcionarios. Con la LOFAGE (ley 6/1997) hay matices.
Puestos de libre designación: son tal y como prevé la legislación sobre funcionarios públicos, aquellos puestos de la administración que debiendo estar clasificados con ese carácter en la clasificación de puestos de trabajo y previa convocatoria pública al efecto, se proveen discrecionalmente por el gobierno o autoridades inferiores entre funcionarios de carrera.
Personal eventual ( art. 96.1, de la LFPV, ley 6/1989): es personal eventual el que, en virtud de nombramiento, desempeñe puestos de trabajo que, considerados de confianza o asesoramiento especial no reservados a funcionarios de carrera ni a personal laboral fijo, figuren con tal carácter en las relaciones de puestos de trabajo y se hallen dotados presupuestariamente.
EL MODELO BUROCRATICO SEGÚN WEBER
Los tipos de dominación
Las formas de legitimidadDominación es la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos específicos.
Para que exista dominación se requiere un “cuadro” (equipo) administrativo que garantice la ejecución de las ordenaciones generales y los mandatos concretos. Uno manda y otros han de obedecer. Este cuadro garantiza el cumplimiento de las ordenaciones.
A los fundamentos de la dominación se añade la creencia en la legitimidad: según sea ésta, el tipo de obediencia y el ejercicio de la dominación variarán. De estas afirmaciones se derivan los tres tipos puros de dominación legítima. Hay que distinguir las clases de legitimidad según lo que se quiera conseguir.
Los tres tipos puros de dominación legítima:1. De carácter racional: creencia en la legalidad, normas instituidas…2. De carácter tradicional: creencia en la santidad de las tradiciones. Se
hace por costumbre.3. De carácter carismático: entrega extraordinaria al heroísmo o santidad
(carisma) de una persona.
Estos tres tipos son ideales (entelequia). Están extraídos de la observancia.
La dominación legal con Administración burocráticaLa dominación legal descansa en:
Derecho pactado estatuido de modo racional. Reglas abstractas. Orden impersonal. Obedece a “derecho”.
El cuadro administrativo burocrático (funcionarios). Para ejercer la dominación legal racional:
Se deben al cargo. Jerarquía. Competencias fijadas: cometidos de cada empleado están
predeterminados. Vinculación contractual: relación de derecho. Profesionalidad acreditada: mediante título. Retribución en dinero. Incompatibilidades: dedicación al cargo como labor principal. Carrera (ascenso): trayectoria profesional. No apropiación del cargo. Disciplina: vigilancia para el cumplimiento.
La administración burocrática pura es la forma más racional de ejercerse una dominación; la superioridad de esto está basada en el saber profesional. El desarrollo de la administración democrática pura coincide con el desarrollo del Estado actual. Especialización ≠ diletantismo ≠ aficionado. Se basa en el título.
Sociología de la dominación: estructura y funcionamiento de la dominación
Poder y dominaciónPoder es la posibilidad de imponer la propia voluntad sobre la conducta ajena.
Dominación: hay diferentes formas: constelación de intereses (el tipo más puro sería el Mercado) y mediante el ejercicio de la autoridad (deber de obediencia). “Un estado de cosas por el cual una voluntad manifiesta (mandato) del
dominador influye sobre los actos de otros (dominados) de tal suerte que en un grado socialmente relevante, estos actos tienen lugar como si los dominados hubieran adoptado por si mismos y como máxima de obrar el contenido del mandato (obediencia)”. Interiorización.
Dominación y gobierno. Naturaleza y límites del gobierno democráticoToda dominación se manifiesta y funciona en forma de gobierno y todo régimen de gobierno necesita del dominio en alguna forma. Le interesa el gobierno democrático porque se basa en el principio de que todos son iguales. Reduce al mínimo el poder de mando.
Características del Gobierno Democrático: Limitación en el número de participantes. Poca diferenciación en la posición social de los participantes. Tareas relativamente simples y estables. Cierta instrucción en la determinación objetiva de los medios y fines
apropiados.
Esencia, supuestos y desarrollo de la dominación burocrática
Funciones específicas de la burocracia modernaTEXTO WEBER
Principios estructurales de la organización burocrática1. Establecimiento de una jerarquía de autoridad establecida con exactitud.2. Sólido sistema de líneas verticales de comunicación: la comunicación
circula desde la base a los superiores y viceversa.3. Una división reglamentada del trabajo basada en la especialización: es
necesaria la especialización para no entorpecerse. Conforme el sistema va creciendo, cada uno debe de hacer una parte del trabajo.
4. Un sistema de reglas y principios que establezca los derechos y los deberes de todos los miembros de la organización.
5. Un sistema de formas de procedimiento exactamente definidas para la realización de tareas: se procura que el margen de improvisación sea el menor posible.
Merton y la crítica funcionalista al modelo weberiano
La teoría sociológica de Weber llega a Estados Unidos en un momento de gran ebullición del capitalismo (Parsons, Taylorismo, Escuela de las Relaciones Humanas…). Se hace una revisión crítica de Weber, puesto que había que conjugarlo con el credo americano: libertad individual contra la progresiva burocratización de todos los planos sociales.
De las características de la burocracia moderna Merton destaca:
La disciplina: implica conformidad con las reglas sea cual sea la situación. Produce rigideces y una incapacidad para adaptarse rápidamente al cambio (disfuncionalidad). Se convierte en un obstáculo para conseguir las metas que se propone.“Es obvio que las inadecuaciones de orientación que implican incapacidad adiestrada se derivan de fuentes estructurales. El proceso puede recapitularse brevemente. 1) Una burocracia eficaz exige seguridad en las reacciones y una estricta observancia de las reglas. 2) Esta observancia de las reglas lleva a hacerlas absolutas; ya no se consideran relativas a un conjunto de propósitos. 3) Esto impide la rápida adaptación en circunstancias especiales no claramente previstas por quienes redactaron las reglas generales. 4) Así, los mismos elementos que conducen a la eficacia en general producen ineficacia en casos específicos. Rara vez llegan a darse plena cuenta de la inadecuación los individuos del grupo que no se han divorciado del significado que las reglas tienen para ellos. Con el tiempo las reglas adquieren un carácter simbólico y no estrictamente utilitario.”Inflexibilidad ante situaciones no previstas. Se deja de pensar en el producto o fin para pensar de forma absoluta en los medios..
El Espíritu de cuerpo: destino común, poca competencia entre ellos, orgullo de gremio… Cierto grado de socialización de grupo. Espíritu corporativo. Defensa frente a la presión. No tienen iniciativa, limita su actividad.
Impersonalidad: Conducta estereotipada (Weber:”súbditos”; Merton: clientela). Para Weber todo se hace conforme a la norma.
La organización gerencial (Merton)
Frente a la rutina y ritualismo opone la maximización de la eficacia objetiva. Habría que hacer una revisión de las normas y no anclarse en el costumbrismo.
Frente a la seguridad del escalafón opone la estrategia contractual del mundo de los negocias. En USA están más acostumbrados a la permeabilidad entre lo privado y lo público.
A los conflictos de la burocracia opone la orientación hacia el público (“Cliente). Suprimir el conflicto de las relaciones entre empleado público y cliente, tomando a éstos como clientes.
Tras el crack del 29 y el Plan Marshall, a muchos hombres de negociaos había que darles una salida en el empleo público. Aparecen también otras contribuciones: organización científica del trabajo y las Relaciones Humanas.
Otras aportaciones a la Teoría de la OrganizaciónEnfoques clásicos:
Dirección científica y administrativa: pone el énfasis en el control y en la coordinación del trabajo por medio de la relación jerárquico-personal. Farol introduce la dirección administrativa. Organizar, planificar y controlar las tareas. Descomposición del trabajo.
Escuela estructuralista: Weber. La organización burocrática es un sistema organizativo basado en un conjunto de funciones formales establecidas mediante reglas legales, racionales, escritas y exhaustivas.
Escuela de las Relaciones Humanas: El hombre no sólo se mueve por recompensas de carácter económico. La motivación y la satisfacción en el trabajo, en su sentido más amplio, pasan a ser los elementos centrales que explican el comportamiento humano.
Enfoques neoclásicos: Teoría neorracionalista: Punto central es el análisis de la elección en las
organizaciones y considera que el proceso de toma de decisiones es más complicado. Su decisión nunca será la óptima, sólo la más satisfactoria.
Escuela neoestructuralista o institucional: existen tres líneas básicas: examen crítico del modelo weberiano basado en la empiria; respeto a la individualidad; relaciones de poder entre los actores intraorganizativos y el conflicto. El elemento que identifica a esta corriente es la relación entre estructura organizativa y el comportamiento individual.
Teoría de las contingencias: la explicación de las características internas de las organizaciones en función de la situación del entorno. El exterior influye en la organización interior de las organizaciones.
Enfoques contemporáneos: Análisis longitudinal: interés por el desarrollo a través del tiempo de las
organizaciones. Relación entre tiempo y evolución. Análisis interorganizativo: cualquier organización está ubicada en un
entorno con el que interactúa constantemente. Concepto de red. Organizaciones que interactúan entre ellas creando una red de asociaciones.
Estudios económicos: Minimizar los costes. Eficiencia. Confianza mutua (clanes) y normas de reciprocidad entre las partes..
Cultura y el aprendizaje organizativo: influencia que ejerce la cultura más general sobre las organizaciones. La cultura va a crear costumbre.
Paradigma decisiones y ambigüedad: ambigüedad extrema. Pluralidad de poder e intereses crea un conflicto entre ellos. El proceso de toma de decisiones se rige por la casualidad y las ambigüedades extremas.
Poder y conflicto: énfasis en al diversidad de fuentes de poder. Teoría de la gobernanza. Pluralidad de actores e intereses.
Cambio organizativo: Los cambios vienen como respuesta de los cambios del entorno.
La organización científica del trabajoEl padre de esta teoría es Frederick W. Taylor. La obra que va a marcar toda la organización teórica de esta escuela es la escrita por Taylor en el año 1911: The principles of Scientific Management.
La organización científica defiende que, a mayor excedente mayores beneficio y por tanto más felicidad para el empresario; pero además, si los beneficios son
mayores, los salarios que se pueden pagar a las trabajadores también son mayores.
Utiliza la lógica de la eficiencia y de la racionalidad industrial: está basado en la teoría de la división del trabajo de Adam Smith y la de la división del tiempo de Taylor. Hay un tiempo para realizar las cosas independientemente de las personas; hay una forma que es la más idónea, la más racional.
Desarrolla la idea de la física social: la ciencia da la autoridad y la legitimidad que necesita. Esto es porque la norma tiene un carácter pretendidamente científico. La ciencia suprime el ejercicio autoritario de los empresarios que se sustituye por una autoridad científica, de tal manera que no habría conflicto entre empresario y trabajadores.
Dos supuestos básicos de la organización Científica del trabajo: El análisis y descomposición de las tareas. La determinación del rendimiento normal correspondiente a cada una de
dichas tareas: The best one way.
La máxima eficacia de cada trabajador está en el estímulo económico.
Críticas: Negativas:
o Vaguedad, subjetividad…o Cientifismo: legitimado de una manera unilateral.o Falsedad de que el único estímulo sea el económico.
Positivas:o Enfoque analítico de las tareas.o Diferentes contribuciones en los diferentes estudios realizados.
Los métodos de esta escuela un fueron acogidos con satisfacción ni por los empresarios, que se veían desplazados, ni por los empleados, ya que no se sentían representados.
La escuela de las relaciones humanasContradice el principio taylorista de que el estímulo económico es el único que mueve a los trabajadores. Considera a las personas como trabajadores y no como máquinas que pueden elaborar un trabajo en un tiempo determinado.
La empresa en la que los trabajadores estén más contentos será la más eficiente.
Elton MAYO: el grupo desarrolla un sentido de participación decisivo y se transforma en una especie de unidad social. Existe un sentimiento de grupo. El grupo protege al individuo además de ejercer sobre él un control social.
La escuela de las relaciones humanas se centra en los determinantes sociales de la producción frente a los físicos o económicos, y sugiere que los trabajadores no son felices en una organización formal, racional, aunque puedan realizar sus aspiraciones económicas.
Crítica: Negativa:
o Da una imagen feliz y no realista de lo que es la empresa. Positiva:
o Descubren aspectos humanos y sociales del trabajador.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES ADMINISTRATIVAS
Entidades territoriales y no territoriales
Las entidades territoriales tienen tres elementos: territorio, población y organización. Nos encontramos tres tipos de entidades territoriales:
1. La Administración General del Estado: tiene una personalidad jurídica propia distinta de la que tiene el Estado y cada Comunidad Autónoma. La Administración central se compone de los órganos que extienden sus competencias a todo el territorio nacional, mientras que la Administración Periférica extiende sus competencias a tan sólo una porción del territorio del Estado.
2. La Administración Autonómica: Tiene un cierto parecido a la AGE, con una distinción clara entre Gobierno (Presidente y Consejeros) y Administración Autonómica. La organización se regula por cada Estatuto de Autonomía.
3. La Administración Local: el ámbito territorial se encuentra más cercano a los ciudadanos. Son de carácter obligatorio las Diputaciones Provinciales, Cabildos Insulares y Municipios. Tienen carácter facultativo las Mancomunidades de Municipios, Comarcas y Áreas Metropolitanas.
Las entidades no territoriales tienen una heterogeneidad en sus elementos. Nos encontramos con cinco entidades:
1. Organismos públicos: Entidades sometidas al régimen jurídico público y presentan una cierta autonomía funcional respecto de los servicios centrales de laguna administración territorial. Tienen dos variantes, los Organismos Autónomos (derecho jurídico completamente público) y Entidades Públicas Empresariales (Derecho Privado). Los Organismos Públicos de las Comunidades Autónomas se rigen por las propias normas autonómicas.
2. Sociedades mercantiles: Son sociedades en cuyo capital sea mayoritaria la participación de las Administraciones Públicas Territoriales, sus Organismos Autónomos y demás entes públicos. En ningún caso tendrán facultades en el ejercicio de la autoridad pública.
3. Administraciones mediales: Entidades públicas reconocidas en la Constitución española y que no pueden ser controladas directamente por el Poder Ejecutivo. Sirven de soportes administrativos para el cumplimiento de altos fines constitucionales.
4. Administraciones independientes: entes públicos dedicados a especiales cometidos, los cuales exigen objetividad en su desempeño y, por tanto, cierta independencia respecto del poder Ejecutivo.
5. La Administración Corporativa: conjunto de agrupaciones particulares, creadas por el Estado y dotadas de personalidad jurídica para la gestión de ciertos fines públicos, que se compatibilizan con la protección de los intereses privados de sus miembros.
Partes fundamentales de la organización según Mintzberg
Núcleo de operaciones: realizan el trabajo. Ápice estratégico: consejo de dirección. Supervisión directa. Línea media: tienen asignadas parcelas, tareas parciales. Son directores
sobre su sector. Tecnoestructura (analistas): mejorar las relaciones entre trabajo y
resultados. Staff de apoyo: elementos colaterales que ayudan a que se cumplan las
funciones.
R. Mayntz: 5 ámbitos centrales de las tareas administrativas
1. Seguridad exterior: reglamentación de las relaciones entre una sociedad y su entorno.
2. Seguridad interior: reglamentación de las relaciones de los miembros del sistema.
3. Asegurar la capacidad de acción del sistema político-administrativo: capacidad el sistema de proveerse de recursos; IRPF, servicio militar, etc.
4. Satisfacción de las necesidades colectivas: prestaciones de abastecimiento y servicios.
5. Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos: igualdad social, sanidad universal y gratuita…
Gournay
Funciones principales: De soberanía Económicas Sociales Educativas y culturales.
Funciones auxiliares: Administración de personal Adquisición y gestión de materiales. Presupuesto y contabilidad. Funciones jurídicas y contenciosas. Funciones de documentación.
Funciones de mando o autoridad: Trabajo de concepción. Estudios Previsiones
Programas control Relaciones públicas Organización de servicios.
ADMINISTRACIONES PUBLICAS COMPARADAS. LA ADMINISTRACION DE LA UNION EUROPEA
La Administración pública en los países de la OCDE
Dimensiones de la comparación.1. Cuantitativa: gasto público, volumen de empleados…2. Modelos de sector público vinculados a modelos de Estado3. La organización territorial del Estado4. Estrategias de modernización e innovación impulsadas.
CuantitativaSe pasa de un auge en el gasto público al control de éste en los 90. Holanda y Bélgica se encuentran a la cabeza, mientras que USA y Japón están a la cola. España pasa de destinar en 1970 un 21.6% de su PIB, a destinar en 1998 un 40.9%. Finlandia pasa de la cola en 1970 a la cabeza en el 98, ya que se produce una mayor inversión en servicios.
El número de empleados públicos que existen sobre el total de empleados llega a ser 1/3 o ¼ en países como Finlandia, Francia, Dinamarca, Noruega o Suecia. En España, se pasa de 4.9% a un 15 % (1995); lo que indica que hay un número escaso de empleados públicos. En el Reino Unido se producen una serie de políticas de privatizaciones, llevados a cabo en los 80 por Margaret Tatcher.
En Holanda encontramos un alto gasto público, pero el volumen de empleados públicos es muy escaso.
Distribución del gasto: Salud: los que más gastan son Francia, Alemania, Canadá, Bélgica y
Holanda; y los que menos USA (no tiene un sistema público universal), Grecia, Portugal, Japón y Dinamarca. España se encuentra en la franja media.
Educación: los países que destinan a educación son los países escandinavos, mientras que los que menos destinan son Japón y Grecia.
Gasto social: Alemania, Holanda y Dinamarca son los que más destinan, mientras que Japón y USA los que menos.
Modelos de sector público vinculados a modelos de EstadoRegímenes de bienestar (Esping-Andersen): ejes fundamentales:
Provisión pública de bienestar: Suecia Producción de bienestar por las familias: España Provisión y producción del bienestar que corresponde al mercado: USA El tercer sector (ONGs, fundaciones,…): Alemania.
Mercantilismo: el mercado regula adecuadamente los recursos y la protección social, aunque es fuente de abusos, corrupción social y ociosidad.
Modelos: Modelo institucional (Suecia): no dependen de la familia. Modelo conservador-continental (Alemania) y conservador-mediterráneo
(España): la familia tiene un papel preeminente, ésta procura del Estado seguros públicos, con un sistema de impuestos diferenciado (en el continental puede haber copago: corresponsabilizar al usuario de que eso tiene un Coste). En el mediterráneo se produce una extensión de las pensiones y de la sanidad a toda la población.
Modelo residual (USA): no hay una dependencia familiar, porque es responsabilidad de cada individuo procurarse su propio bienestar.
La organización territorial del Estado Estados centralistas: la administración central reúne la mayor parte de
los organismos (Francia). Estados semicentralistas: las administraciones subestatales tienen un
papel muy importante en la prestación de servicios, pero la dirección y la supervisión es llevado a cabo por las instancias centrales (Bélgica, Italia). Se transfiere la gestión pero no la decisión.
Estados descentralizados: una parte muy importante de las decisiones públicas y de los servicios públicos están presentados por las administraciones subestatales (Alemania).
Motivaciones de los procesos de descentralización: Reactivos: desde los propios territorios: España (Euskadi, Catalunya…) Inductivos: impulsados desde el nivel central: Francia.
Frente al modelo federal o regional que se da en España o Italia, nos encontramos el municipal, que es el que se da en Colombia o México. Algunos tienen un carácter político, con la toma de decisiones y la capacidad legislativa; y otros solo administrativo, con la función de implementar órdenes. Hay Estados que tiene simetría entre las unidades que reciben la descentralización, como es el caso de Francia, y otros que tienen asimetría, como son el caso de España e Italia.
Puntos de interés: Importancia de los niveles intermedios: procesos de regionalización. Dificultades en el reparto de competencias entre los diferentes niveles. Problemas derivados de la financiación de las administraciones
subestatales.
MODELOS DE ARTICULACIÓN DEL EMPLEO PUBLICO
En los sistemas de empleo abierto lo importante es el puesto. La selección se realiza en base a las cualidades y aptitudes que el candidato tenga en relación con las que sean necesarias para desempeñar ese puesto. Cuentan tanto la
especialidad profesional como la experiencia. La Administración no asume, al contratar a un empleado, un compromiso de desarrollo de carrera administrativa.
El sistema cerrado de carrera exige la existencia de una estructura de categorías; además, los empleados tienen derecho a recorrer un itinerario profesional, cosa a lo que en los sistemas abiertos la Administración no se compromete.
El empleo público
El personal funcionario se encuentra dividido en: Funcionarios de carrera:
o Características: son en los que siempre se ha proyectado el concepto de funcionario. Nombramiento legal. Carácter permanente de la prestación.
o Ocupan plazas.o Cuerpo Generales y Específicos:
Los cuerpos especiales surgieron como fruto de las Cesantías, que era que cada vez se cambiaba de Gobierno, los funcionarios también cambiaban.
Las personas se agrupan según sus cualidades. Los empleados públicos empiezan a distinguirse del resto, creándose los cuerpos especiales. Era algo que obedecía a causas técnicas y lo hacían por iniciativa propia. Buscaban acabar con las cesantías. El surgimiento no responde a intereses racionales de la propia Administración. Obtienen la inamovilidad en el puesto de trabajo, cosa que los demás no tenían.
A lo largo del siglo XX cada vez se crearon más gripos, de forma descontrolada. La mayoría de las personas pertenecían a estos Cuerpos Especiales.
o Características y poder de los Cuerpos especiales: Características:
Escalas cerradas: establecían la titulación específica necesaria.
Ascenso por antigüedad: evitar intrusionismos. No aplicaban el turno de cesantes. Mejoras económicas retributivas que no estaban
extendidas al resto de los funcionarios. Poder.
Autogobierno corporativo: reglamentos específicos para cada cuerpo.
Autorreclutamiento: establecen los procedimientos para la incorporación.
Patrimonialización de sectores. Departamentalización: dirigidos por cuerpos
especiales muy fuertes.o Con la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964:
Cuerpos especiales: son funcionarios de los Cuerpos especiales los que ejercen actividades que constituyen el objeto de una peculiar carrera o profesión y los que tienen asignado dicho carácter por razón de las circunstancias concurrentes en la función administrativa que le está encomendada. Se creación deberá ser por Ley.
Cuerpos Generales: corresponde a los funcionarios de los cuerpos generales el desempeño de las funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa, con excepción de las plazas reservadas expresamente a otras clases de funcionarios. Son los funcionarios de la pura gestión.
Personal laboral
El personal al servicio de la Administración local
Existen dos tipos de puestos, los que son propios de la Corporación Local, que los saca a concurso la propia corporación y controla el proceso selectivo. Existen diferentes niveles en los que hacen falta niveles de estudios específicos.
También hay funcionarios de Habilitación Nacional. Éstos trabajan en el ámbito local pero son funcionarios del Estado. Es la forma mediante la que el Estado supervisa a las Administraciones locales. La Ley 7/1985 da mucho peso a esas figuras de habilitación nacional, ya que comprenden la fe pública y asesoramiento legal preceptivo, el control y fiscalización interna de la gestión económica, financiera y presupuestaria, y las de contabilidad, tesorería y recaudación.
Además existe un nivel directivo en el que se mezclan empleados públicos de alto nivel y puestos de denominación política. La forma más clara para reconocer cuál es cuál es basarse en el Estatuto que se le aplica.
El modelo de empleo público en España
Otorga un sistema mixto de carrera y empleo. Define la heterogeneidad de los colectivos que lo integran. Los cuerpos y las escalas se identifican con ámbitos funcionales específicos.
Los cuerpos y escalas patrimonializan la gestión de os Recursos Humanos: su importancia se ha visto disminuida por la introducción del puesto de trabajo como criterio de ordenación de personal al servicio de las Administraciones Públicas. Se pretende que tengan menos protagonismo.
La LMRFP potencia el desempeño del puesto de trabajo, expresado en las funciones que desarrolla a partir de la realización de una serie de tareas lógicas y adaptadas, en principio, a la formación y preparación exigida para la ocupación del puesto. Cómo se define el puesto de trabajo.
Reformas que acomete la LMRFP: Aplicación del principio de movilidad interna. Se fomenta la movilidad entre Administraciones Públicas. Supresión, modificación y unificación de cuerpos y escalas. Adscripción de cuerpos, escalas, clases y categorías en grupos de
titulación de acuerdo con la titulación exigida para su ingreso. Prohibición de asignar facultades, funciones o atribuciones a Cuerpos o
Escalas de funcionarios cuando éstas son propias de Órganos administrativos. Esta práctica podía fomentar el patrimonialismo. Los puestos se adscriben al área y no al cuerpo.
Articulación del sistema de carrera en torno a los Grupos de Titulación y los Puestos de Trabajo estructurados jerárquicamente.
Se modifica el sistema de retribuciones, acentuando la importancia del desempeño del puesto.
Se abre y potencia la modalidad de contratación en régimen laboral. Se reconoce normativamente por primera vez el derecho a la
negociación colectiva de los funcionarios. Se articulan instrumentos para la gestión de personal: registros de
personal, relaciones de puestos de trabajo, oferta pública de empleo, planes de empleo…
INSTRUMENTOS EN LA GESTOIN DE RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS ESPAÑOLAS
Planificación de Recursos Humanos: determinación de necesidades cuantitativas y cualitativas de personal (planes y objetivos, estructura organizativa que debe adecuarse a los planes y objetivos, marco temporal): planes de actuación, selección, formación, promoción y readscripción y movilidad de efectivos.
Planificación de Recursos Humanos.Determinación de necesidades cuantitativas y cualitativas de personal
↓ ↓ Inventario de Puestos Inventario de Recursos Humanos Definición y determinación Evaluación de los Recursos Humanos de los puestos de trabajo ↔ existentes en nuestra organización. atendiendo a las necesidades Determinación de las necesidades generadas según los objetivos netas de personal. establecidos
↓ ↓Planes de actuación
Selección, Formación, PromociónReadscripción y movilidad de efectivos
Instrumentos para la planificación de Recursos Humanos: Registros de personal: se anotan todos los actos que afectan a la vida
administrativa de los empleados públicos (información, informatización…).
Relaciones de puestos de trabajo: instrumento para la racionalización en la gestión de los Recursos Humanos. Importancia tremenda. Radiografía
exacta de cada uno de los miembros. Dos gestiones importantes: realización del análisis y revisión de los puestos de trabajo que facilita como deben de ser las personas reclutadas.
Oferta de empleo público: esencial. La Administración se convierte en empresario y contrata. Se establecen los criterios de elaboración de la OPE vía boletín. En base a los presupuestos y las necesidades de los departamentos. Está caracterizada por el redimensionamiento de las plantillas: dimensión racional.
Planes de empleo: posibilidad de mandar a funcionarios a su casa (despidos incentivados, prejubilaciones incentivadas, recolocación…).
Selección de personal en las Administraciones públicas. Cuatro fases: Determinación de las necesidades y planificación del proceso selectivo. El reclutamiento La selección Incorporación e integración.
La formación.
Distinguir entre provisión y promoción de puestos: Provisión: dos vías:
o Concurso: alguien dentro que pueda ocupar la plaza.o Libre designación: lo mismo, pero en ese puesto, además de
méritos y requisitos, está marcado por contar con la libre de la discrecionalidad de la autoridad política.
Promoción: se requiere examen para ascender a un grado superior
La carrera administrativa y la promoción profesional de los empleados públicos: La provisión de puestos (concurso, concurso específico, libre
designación, redistribución de efectivos, reasignación de efectivos, readscripción del puesto de trabajo, las adscripciones provisionales, comisiones de servicio, atribución temporal de funciones, permuta, la promoción interna vertical y horizontal).
Las retribuciones del personal al servicio de las APE: sueldo base más diferentes complementos.
Órganos colegiados: Principal el Consejo de Ministros: Comisiones delegadas del Gobierno: Gobiernos en miniatura. Comisión General de Secretarios y Subsecretarios del Gobierno:
preparan las sesiones del Consejo de Ministros.o Subsecretario: uno por cada ministerio. En cargado de los
servicios comunes. Tiene que nombrarse entre funcionarios de Grupo A.
o Secretario: segundo de a bordo del Ministro.
Secretario General: con competencias en gestión, pero no dice que tenga que ser de funcionarios de carrera.
Secretario General Técnico: puesto que elabora informes. Nombrado por funcionarios del Grupo A.
Directores Generales: funcionarios puros. Pueden ser del Grupo A, pero excepcionalmente pueden no serlo.
Subdirector General: es cargo funcionarial laboral puro. Todos los demás son Altos Cargos. Está ligado al cargo profesional, los otros al político.
SUBIRATS
Los organismos públicos no escogen el ámbito de su actuación, les viene definido estatutariamente. El sector privado se sitúa donde contemple beneficios.
Las instituciones gubernamentales tienen algunos privilegios y posibilidades coercitivas que no tienen las empresas privadas.
El entorno de la gestión pública es más complejo que el de cualquier organización privada, siendo la necesidad de negociación y transacción mucho mayor.
Organismos gubernamentales son más vulnerables a las presiones de naturaleza política, que son a corto plazo, lo que dificulta la adopción de estrategias y planificación a medio o largo plazo.
La determinación de objetivos es más confusa, ambigua y plural que en el sector público.
Pocas presiones internas en el sector público que lleven a una mayor eficacia de la gestión.
No resulta fácil saberse si se ha conseguido lo que se quería en las organizaciones gubernamentales. Esto hace que delegar o descentralizar tareas gubernamentales sea complicado, ya que el instrumento más adecuado es el control de la delegación vía resultados.
El tipo de objetivos dificulta la segmentación de los destinatarios, lo que implica problemas en el uso de muchos instrumentos de mercado.
El grado de visibilidad del sector público es mayor: transparencia.
Las administraciones públicas están obligadas a actuar con principios de equidad y con la constante presencia del control jurisdiccional, lo que conlleva a una centralización y burocratización.
La gestión de los recursos humanos está más condicionada en el sector público. Resulta muy difícil premiar la excelencia, lo que hace que la Administración pierda cerebros por causas económicas.
La gestión es menos flexible debido a la formalidad presupuestaria y a los controles de legalidad de gasto.
Inexistencia de la sensación de riesgo, que conlleva una dificultad para adaptarse a los cambios.