proyecto principal de educación en américa latina y el...

PROYECTOPRINCIPALDE EDUCACIONen América Latina y el Caribe

Sumario

Presentación 5

Estrategias de desarrollo y educación: el desafío de la gestión públicaJuan Carlos Tedesco 7

La construcción de acuerdos nacionales en educaciónMesa Redonda, PROMEDLAC IV 21

– Acuerdos nacionales en educación: necesidad insoslayableRicardo Lagos Escobar 24

– Reflexiones en torno a la construcción de una política educativa de consensoMarvin Herrera 31

– La educación: desarrollo integral de la persona, la familia y la comunidadElvia S. Palomera P. 36

– Aporte educativo de la Iglesia en acuerdos nacionalesAntonio Bachs S.J. 44

– Los parlamentarios y los acuerdos nacionales en educaciónAndrés Cardó Franco 47

– El cambio en los sistemas de educación superior. Apuntes sobre el caso chilenoJosé Joaquín Brunner 53

Actividades OREALC 75

Publicaciones OREALC 85

BOLETIN 25Santiago, Chile, Agosto 1991

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Presentación

El número anterior del Boletín del Proyecto Principal estuvo dedicadoíntegramente a los documentos de PROMEDLAC IV. El presente y elpróximo también ofrecerán materiales de dicha reunión, pero esta vezreferido a las mesas redondas que tuvieron lugar durante el evento yque contaron con el apoyo técnico y financiero de UNICEF.En este número se incluyen las ponencias presentadas en la mesaredonda sobre la construcción de grandes acuerdos nacionales entorno a la educación. Este tema, sin ninguna duda, es uno de los ejescentrales de la nueva estrategia educativa y se resume en la consignade transformar las políticas educativas en políticas de Estado y no enpolíticas de gobiernos. Las razones son diversas y sustantivas. Desdeel punto de vista del nivel de significación que tiene la educación enlos procesos de transformación productiva y equidad social, no cabeduda que hoy en día el conocimiento, la información y las capacidadesde las personas son consideradas una variable clave cuyo desarrollono puede quedar librado a vaivenes coyunturales. Desde el punto devista de las exigencias propias de la acción educativa, también esevidente que sus resultados exigen continuidad de largo plazo.Las diferentes presentaciones de los panelistas permiten apreciar yentender este fenómeno desde diferentes ángulos y realidades. El temaserá, seguramente, objeto de próximos debates enriquecidos por lasexperiencias que los diferentes países realicen en este campo.Los consensos nacionales en educación no son un objeto estático quepueda ser estudiado en un laboratorio. Se trata de un hecho social ypolítico que debe ser construido al mismo tiempo que es analizado. Eldebate está a la orden del día y una contribución, desde el ángulo delas estrategias de gestión pública y elaborado por Juan CarlosTedesco, complementa los trabajos presentados en la reunión deQuito.Como es habitual, el Boletín ofrece una sección de informaciones deactividades de la OREALC y de sus redes de cooperación regional.

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Estrategias de desarrollo y educación: el desafío de la gestión pública / Juan Carlos Tedesco

ESTRATEGIAS DE DESARROLLO Y EDUCACION: ELDESAFIO DE LA GESTION PUBLICA

Juan Carlos Tedesco*

La educación vuelve a ser considerada una prioridad en la agenda de discusionessobre estrategias de desarrollo. Este hecho es particularmente visible en los paísesdesarrollados, donde los problemas que afectan a los sistemas educativos y lasalternativas para enfrentarlos han dejado de ocupar exclusivamente la atención delos especialistas para atraer la de los dirigentes políticos, los medios decomunicación de masas y, por supuesto, las familias.¿Cuál es la novedad en este debate?Alguien podría decir, con razón, que la educación siempre fue considerada unaprioridad tanto en las políticas públicas como en las estrategias familiares. Sinembargo, un rápido análisis histórico de las diferentes concepciones desde lascuales se interpretaron y –en cierta medida– se orientaron las decisiones sobrepolítica educativa permitirá distinguir algunos cambios significativos.Al respecto, existe consenso en distinguir al menos tres grandes paradigmas que secorresponden con tres períodos históricos diferentes en las relaciones entreeducación y desarrollo social.1

En el primero de ellos, cuya vigencia alcanzóhasta comienzos del siglo XX, la educación fueconcebida como una actividad sistemática, efec-tuada desde la escuela y orientada a formar a laspersonas en su condición de ciudadanos. Elliberalismo de fines del siglo XIX y el procesode consolidación de los estados nacionalesenfatizaron una acción educativa destinada aincorporar a todos los individuos en marcos ycódigos culturales comunes y ejercer sus dere-chos cívicos elementales.

Consolidado el proceso de formación de la

ciudadanía y en el contexto de las exigencias dela reconstrucción de postguerra, el modelo libe-ral fue reemplazado por un paradigma que con-cebía la educación a partir de su contribución alaumento de productividad de la fuerza de traba-jo. La metáfora de la formación del ciudadanofue reemplazada por la metáfora de los recursoshumanos y las decisiones educativas fueronprocesadas y evaluadas como decisiones de in-versión de capital.

Una vez resueltas las demandas de la recons-trucción y en el contexto de una creciente rigidezdel mercado de trabajo, la educación comenzó aser considerada como un mero aparatoreproductor ya sea de la estructura jerarquizadade la fuerza de trabajo, ya sea de la constelaciónde valores asociada a dicha jerarquía.

Actualmente, en cambio, el escepticismoacerca del papel de la educación en el crecimien-to económico y en la vigencia de patrones po-líticos democráticos parece superado. En su

1 Un análisis más detallado de este tema puede verse enJuan C. Tedesco. El desafío educativo, calidad y demo-cracia. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano,1989, cap. 1.

* Juan Carlos Tedesco. Director de la Oficina Regional deEducación de la UNESCO para América Latina y el Caribe(OREALC).

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BOLETIN 25, agosto 1991 / Proyecto Principal de Educación

lugar, asistimos al diseño y difusión de un enfo-que (ya que parece prematuro hablar de un nue-vo modelo o paradigma) que otorga a la educa-ción (más específicamente, a la escuela) unpapel significativo en la explicación de los lo-gros de aprendizaje de los alumnos y que enfatizala necesidad de analizar el papel de la educaciónen el proceso de desarrollo desde una perspecti-va más integral que en el pasado. Por un lado,este enfoque se apoya en la revalorización delmodelo tradicional que ponía el acento en el rolpolítico de la educación. La formación del ciu-dadano, tanto en los países que están tratando deconsolidar procesos democráticos como en losde mayor nivel de desarrollo donde los actorestienden a obtener crecientes grados de autono-mía, constituye un factor desde el cual se gene-ran fuertes demandas sobre la tarea educativa.Estas demandas incluyen desde las clásicas pro-puestas de formación en el respeto a los dere-chos humanos y la paz hasta las más actualespreocupaciones por rebrotes racistas, defensa delas minorías y protección ambiental. Pero almismo tiempo, este nuevo enfoque advierte quela necesidad de fortalecer las capacidades pro-ductivas de las personas ha adquirido actual-mente una importancia crucial. El mundo deltrabajo se ha hecho complejo en forma notoria yla actividad productiva se articula cada vez másestrechamente con la actividad intelectual: porun lado, la producción requiere mayores nivelesde logro en determinadas capacidades humanascomo la creatividad, la inteligencia, la selecciónde información; por el otro, la actividad produc-tiva no sólo consume conocimientos, sino quelos produce. Por esta razón, actualmente unaeducación desligada del mundo del trabajo nosólo es regresiva desde el punto de vista eco-nómico sino empobrecedora desde la perspectivadel desarrollo integral de la personalidad indivi-dual.

Las modificaciones en los paradigmas a partirde los cuales se analiza el papel de la educacióntambién reflejan cambios en la concepción delpropio proceso de desarrollo. En este sentido, lamodificación más importante consiste en conce-bir los que ahora se denominan “factores huma-

nos” y sus productos (información, creatividad,inteligencia, etc.), desde una perspectiva sisté-mica. En este sentido, las personas y sus capaci-dades comienzan a ser consideradas como elobjetivo del desarrollo y como factor central delas estrategias para lograrlo.

Esta somera y muy esquemática visión delproceso seguido por el pensamiento educativoresponde a la situación de los países capitalistasavanzados, particularmente a los europeos. EnAmérica Latina, en cambio, el debate educativono ha alcanzado ni la prioridad ni la articulaciónque se aprecia en dichos países. Los modelosmencionados tuvieron una vigencia parcial yfueron reemplazados sin que los problemas a loscuales estaban respondiendo hubieran sido re-sueltos. La interpretación de esta desarticula-ción ha sido objeto de abundante literatura. Sinembargo, las explicaciones tradicionales debenser reevaluadas en función del nuevo contextocreado por la crisis y por las estrategias diseñadaspara salir de ella.

En este sentido, existe consenso en recono-cer que la crisis no puede ser analizada como unfenómeno exclusivamente externo, es decir, in-dependiente de los rasgos propios del estilo dedesarrollo vigente en la región antes de la cri-sis. La revisión de las características de dichosestilos, a la luz de los resultados de la crisis,permite apreciar que uno de los rasgos másnotorios del pasado ha sido la significativa dis-tancia que ha existido entre la capacidad expre-siva –entendida como capacidad para formularpropuestas y resolver retóricamente los pro-blemas– y la capacidad para producir resultados.El foco de análisis de este artículo será, enconsecuencia, el examen de la situación educa-tiva regional desde el punto de vista de losmecanismos de gestión asociados a los desafíosfuturos.

El impacto de la crisis sobre la educación

La crisis ha provocado, obviamente, un severoretroceso en los logros educativos de AméricaLatina. Desde este punto de vista, es importanteseñalar que el impacto de ella no ha sido similar

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en todas la regiones.2 Los datos sobre gasto pú-blico destinado a educación por habitante per-miten apreciar, por ejemplo, que durante elperíodo 1980-1986 tanto en los países desarro-llados como en algunas regiones en desarrollo(Asia y Estados Arabes), se produjo un aumentode la inversión en educación. El retroceso afectósolamente a los países de Africa y de AméricaLatina y el Caribe, donde las magnitudes seredujeron en forma significativa (ver cuadro 1).

Cuadro 1

GASTO PUBLICO EN EDUCACIONPOR HABITANTE

(En dólares a precios corrientes)

1980 1985 1986

Total mundial 144 144 141Países desarrollados 471 508 595Países árabes 113 138 141América Latina y Caribe 88 63 60Asia (excepto paísesárabes 38 39 52Países en desarrollo 29 27 27Africa 33 20 15

Fuente: UNESCO, Statistical Yearbook, 1988.

La disminución del gasto público en educaciónestá acompañada, además, por una sensible dis-minución de la capacidad de las familias tantopara asumir privadamente los costos de la edu-cación como para garantizar condiciones mate-riales de vida a sus hijos que permitan aprove-char la oferta educacional existente. Como re-sultado de este conjunto de factores podríamosidentificar cinco fenómenos como los principa-les efectos de la crisis en el sector educativo.

En primer lugar, el incremento de los índicesde repetición y fracaso escolar, especialmenteen la escuela básica. De acuerdo a estimacionesde la UNESCO basadas en informes oficiales,entre 1975 y 1983 el número de repitientes en lasescuelas primarias de América Latina ascendióde 5.7 millones a 8.5 millones de niños. Peroestudios recientes realizados con metodologíasmás complejas, señalan que estas cifras estaríansubestimando significativamente la magnituddel problema.3 No es éste el lugar ni el momentopara un análisis detallado de los indicadores dela repetición escolar. Baste decir, sin embargo,que América Latina constituye hoy en día laregión en el mundo con mayores tasas de repe-tición escolar y que este fenómeno se concentra–desde el punto de vista social– en los sectorespobres, rurales y marginales urbanos y desde elpunto de vista pedagógico, en los primeros gra-dos de la escuela básica, es decir, directamentevinculado al aprendizaje de la lectura y la escri-tura.

La magnitud de este fenómeno permite soste-ner que no se trata de un problema exclusivamentepedagógico, sino que es el reflejo de una acumu-lación de carencias materiales, culturales y –porsupuesto– educativas.4 Pero el punto sobre elcual corresponde enfatizar en el contexto denuestras discusiones es el que se refiere al bajonivel de responsabilidad por los resultados conlos cuales operan los sistemas educativos. Tasastan altas de fracaso no suelen desencadenarrespuestas orientadas a la solución del problemasino que –frecuentemente– la responsabilidaddel fracaso es atribuida a la propia víctima delproceso.

En segundo lugar, los datos disponibles mues-tran que se ha producido una interrupción del

2 Para una evaluación del impacto de la crisis a nivelinternacional, véase Jacques Hallak. Investing in theFuture; setting educational priorities in the developingworld. UNESCO/IIEP/Pergamon Press, 1990. Para el casode América Latina, Fernando Reimers. Deuda externa yfinanciamiento de la educación; su impacto enlatinoamérica. OREALC/UNESCO, Santiago de Chile, 1990.

3 Véase Ernesto Schiefelbein “Repetición: la última barrerapara universalizar la educación primaria en AméricaLatina”, en OREALC/UNESCO. Boletín del Proyecto Princi-pal de Educación en América Latina y el Caribe, Nº 18,Santiago, Chile, abril de 1989.

4 Véase Juan C. Tedesco “Modelo pedagógico y fracasoescolar”, en Revista de la CEPAL, Nº 21, Santiago, Chile,diciembre de 1983.

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proceso de incorporación de los hijos de familiasde sectores populares a los niveles postbásicosdel sistema educativo. Desde este punto de vista,los datos estadísticos muestran una visible dis-minución en el ritmo de expansión de la ense-ñanza media y superior. Desde 1980 en adelante,las tasas de crecimiento de los niveles medios ysuperior son cada vez más bajas en un númerocreciente de países. Con respecto a la enseñanzamedia, los datos referidos a América Latinaindican un descenso en las tasas de crecimientode la matrícula de 7.3% en el período 1960-1980al 3.8% en 1980-1986. Para la enseñanza supe-rior, en el mismo período, el descenso fue de unatasa de 10.4% a una de 5.6%. Estas cifras de-muestran, por un lado, que se agotó el proceso deexpansión “fácil” del sistema educativo vigen-te entre 1950 y 1980 y, por el otro, que parapermitir el acceso de nuevos sectores sociales ala enseñanza media y superior serán necesa-rios cambios profundos en las condiciones devida –empleo e ingresos– de dichos sectores.

En tercer lugar, la crisis está provocando elaumento de la diferenciación interna del sistemaeducativo. Como se sabe, el deterioro en lascondiciones materiales de vida afectó no sólo alos sectores que vivían en condiciones de pobre-za antes de la crisis, sino también a importantesgrupos poblacionales que en el pasado habíanlogrado acceso al consumo de ciertos bienes yservicios. Con respecto a la educación, estefenómeno se reflejó tanto en el aumento de lamatrícula de los niveles medio y superior comoen la expansión de la enseñanza privada. En laúltima década y a pesar de las fuertes orientacio-nes privatizadoras, muchos países mostrarontendencias al incremento de la matrícula escolarpública. Dichos aumentos fueron más significa-tivos en el nivel pre-escolar y en los nivelesmedio y superior y reflejan el comportamientode capas medias que han perdido capacidad paraasumir privadamente los costos de la educación.En un contexto de fuerte reducción del gastopúblico en educación, el aumento de la matrícu-la del sector público está asociado a una mayordiferenciación interna en el sistema educativo,donde el sector público adopta características

cada vez más masivas y el sector privado pecu-liaridades cada vez más elitistas.

Los puntajes en pruebas estandarizadas derendimiento en la educación primaria en la me-dia docena de países que las utilizan indican, porejemplo, que los promedios de rendimiento enlas escuelas que atienden a alumnos de nivelessocioeconómicos bajos son equivalentes a lamitad, o a la tercera parte, de los puntajes de lasescuelas que atienden alumnos de nivelessocioeconómicos altos.

En cuarto lugar y estrechamente asociado alpunto anterior, la crisis está asociada al deteriorode la calidad de la educación. El concepto decalidad de la educación es ambiguo y complejo.Sin embargo, es evidente que más allá de cual-quier discusión teórica sobre el tema de la cali-dad y sobre las metodologías de medición deresultados, hay dos datos que avalan la hipótesisdel impacto de la crisis sobre esta variable: elsalario docente y la proporción del presupuestoeducativo destinado a equipamiento, capacita-ción, infraestructura, libros de texto, etc.

La reducción del poder adquisitivo del salariodocente es un fenómeno generalizado en Amé-rica Latina. Sus efectos son múltiples y bienconocidos: el abandono de la profesión por partede los docentes más calificados, el absentismo yla desmoralización creciente del personal de laeducación, huelgas prolongadas, etc. Entre otrasconsecuencias, estos fenómenos han provocadouna sensible disminución en el tiempo de expo-sición al aprendizaje al cual tienen acceso losalumnos, que suele ser muy inferior al formal-mente establecido en los calendarios escolares.Por otra parte, también es sabido que práctica-mente en todos los países de la región el porcen-taje del presupuesto destinado a salarios alcanzamagnitudes cercanas al 90%, dificultandocualquier tentativa de mejorar la calidad a travésde inversiones en infraestructura, en equipos, enperfeccionamiento del personal y en innovacio-nes educativas. Esta situación ya era particular-mente deficitaria antes de la crisis. Un estudioefectuado sobre 66 países con datos cercanos a1980 mostró que América Latina gastaba casi 9US$ por año y por alumno de escuela primaria

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en materiales de instrucción, frente a 92 US$ delos países industrializados.5 El impacto de estalimitación es aún más grave en momentos deintenso cambio científico-técnico, donde elsimple estancamiento implica retroceder. Dosaspectos agravan la seriedad de este problemaque estamos comentando. Por un lado, la ausenciade posibilidades de aplicar políticas de mejora-miento de la calidad en momentos de tan intensocambio científico-tecnológico como el actual,implica aumentar sustancialmente el grado deobsolescencia, de aislamiento, de distancia en-tre los aprendizajes que tienen lugar en la escuelay los aprendizajes socialmente significativosimprescindibles para la participación social.

Pero por otro lado, es preciso considerar elefecto que tiene la extensa duración de la crisis.Largos períodos de tiempo sin mantenimiento,sin capacitación, sin posibilidades de atraer ha-cia la profesión docente a los mejores talentos dela sociedad, provoca efectos irreversibles cuyasuperación costará –más tarde– inversiones muysuperiores de recursos y de tiempo.

Por último, es preciso mencionar una de lasmanifestaciones menos visibles pero más per-versas de la crisis por la que atraviesa la región:la obligación de concentrar esfuerzos y energíasen los problemas de coyuntura abandonando lasdecisiones de mediano y largo plazo, lugar don-de se ubican las principales decisiones educati-vas. Esta conducta afecta tanto a los gobiernoscomo a las familias y también en este ámbito lalarga duración de la crisis provoca efectos cuyasuperación será muy difícil y costosa.

Tres niveles de análisis

El somero diagnóstico sobre el impacto de lacrisis presentado en el punto anterior, no agota ladescripción de la actual situación educativa.Contrariamente a ciertas visiones simplificadorasque tienden a analizar unidimensionalmente tanto

la situación como las estrategias para enfrentarla,es preciso asumir que estamos frente a unasituación de enorme complejidad, en la cual esposible distinguir al menos tres niveles de aná-lisis, que se corresponden con tres ámbitos dis-tintos de la crisis que afecta a las sociedadesmodernas: el nivel político, donde la democrati-zación y la diversificación de las demandas y delos canales de participación es un aspecto funda-mental. En este nivel, la crisis del Estado-Pro-videncia y especialmente de sus estilos de ges-tión uniformes y masivos es la expresión máselocuente; el nivel económico, donde la crisis,asociada al endeudamiento externo, constituye–por su profundidad y duración– el fenómenomás importante para los países de América La-tina y el nivel pedagógico, cuya crisis tienemanifestaciones anteriores a los fenómenos se-ñalados más arriba y que se asocia estrechamen-te con la crisis de la cultura contemporánea.

La presencia simultánea de estos tres nivelesde análisis y de problemas plantea no sólo enor-mes desafíos teóricos, sino mucho más seriasdificultades prácticas para el diseño y aplicaciónde políticas públicas. Es frecuente encontraranálisis político-administrativos que desconocenla especificidad del problema pedagógico o laviabilidad económica de sus propuestas;inversamente, es posible constatar cómo lasestrategias económicas fracasan por la falta demecanismos administrativos apropiados o cier-tos postulados pedagógicos –aparentemente co-rrectos desde el punto de vista de las teorías delaprendizaje– son poco viables cuando se intro-ducen en sistemas educativos masivos, con ad-ministraciones complejas y burocráticas. Poresta razón, si bien parece imprescindible distin-guir el ámbito específico de problemas al cualnos referimos, es igualmente importante definirsus articulaciones con los restantes niveles. Elreconocimiento de esta complejidad es una con-dición necesaria tanto para una adecuada com-prensión de los fenómenos como para su efec-tiva atención política. La unidireccionalidad dealgunos diagnósticos suele estar en la base depropuestas que tienden a resolver todos los pro-blemas con la simple fórmula de menos Estado

5 B. Fuller. “Primary school quality in the third world”, enComparative Educational Review, Vol. 30, Nº 4, no-viembre 1986.

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y más mercado, independientemente del contex-to socio-político, económico o cultural y delsector de actividad al cual nos refiramos.

La crisis del Estado-Providencia y lareforma del Estado en los países avanzados

Una de las características más importantes de lasociedad moderna es su capacidad para incorpo-rar a toda la población en calidad de fuerza detrabajo, desde el punto de vista económico y deciudadano, desde el punto de vista político. Estaincorporación plena –a pesar de las desigualda-des en la distribución de los beneficios y delcarácter corporativo que asume la participaciónpolítica– constituye el punto de partida de ladiscusión sobre la reforma del Estado en lospaíses desarrollados. Desde este punto de vista,esos países se caracterizan por haber superado lafase de constitución de los mercados nacionalesy de satisfacción masiva de las necesidadesbásicas. Ahora, en cambio, los ciudadanos sonmás autónomos, mantienen relaciones múltiplesy diferenciadas con su medio ambiente y deman-dan una atención personalizada a sus requeri-mientos y necesidades. La personalización delos servicios estimula demandas por calidad, quese expresan tanto en las actividades vinculadascon el crecimiento económico (capacitación,investigación científica y técnica, comunicacio-nes, etc.) como en los servicios asistenciales(salud, educación, previsión social, etc.). Estasituación se refuerza por la creciente competen-cia internacional por conquistar mercados, queobliga a mejorar permanentemente los nivelesde calidad de los productos. En síntesis, sea porla creciente competencia internacional o sea porla competencia política interna para satisfacerlas demandas sociales, en los países desarrolla-dos existe consenso sobre la necesidad de re-formar el Estado con el objetivo de lograr ma-yores niveles de eficiencia.

En este contexto, los procesos de reforma delEstado asumen el modelo del cliente como elparadigma de las relaciones sociales y lametodología de la estrategia empresaria comoparadigma de la gestión política.

La crisis del Estado en América Latina tienelugar sobre bases muy diferentes a las que seaprecian en los países desarrollados. En Améri-ca Latina, la conformación de mercados nacio-nales es un fenómeno reciente y precario. Paralos propósitos de este análisis, baste con recor-dar que el número de personas que viven encondiciones de pobreza creció de 110 millonesen 1960 a 119 millones en 1980, aunque entérminos relativos se produjo un descenso del51% al 33%. A partir de 1980 y como efecto dela crisis, la pobreza creció tanto en términosabsolutos como relativos: el número de personaspobres aumentó a 158 millones, lo cual representael 39% de la población. Este promedio regionaloculta importantes diferencias entre países y alinterior de estos, entre zonas rurales y urbanas.Sin embargo, a pesar de la heterogeneidad, esposible apreciar que más de un tercio de lapoblación tiene una precaria incorporación almercado y a la fuerza de trabajo.6

La explicación de estos resultados alude, ob-viamente, al desempeño del Estado y de laspolíticas destinadas a satisfacer los requisitos deequidad social. Al respecto, el efecto regresivoque han provocado numerosas políticas públi-cas vigentes hasta 1980 ha sido frecuentementecomprobado.7 A dichos efectos, generados porel estilo concentrador y excluyente del procesode desarrollo vigente hasta 1980, se agregaronlos nuevos problemas derivados tanto de la crisiseconómica asociada al endeudamiento externocomo de las nuevas condiciones generadas porla democratización política y el derrumbe de lasexperiencias autoritarias.

Dicho sintéticamente, la crisis del Estado-Providencia derivada del excesivo financia-miento asistencial se agudizó por la estatizacióndel pago de la deuda externa, asociada a funcionesproductivas del Estado o al ineficiente manejo

6PREALC/OIT. Deuda social: ¿qué es, cuánto es, cómo sepaga?. Santiago de Chile, 1988.

7 Naciones Unidas. ¿Se puede superar la pobreza? Reali-dad y perspectivas en América Latina. Santiago deChile, Naciones Unidas, 1980.

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de actividades productivas privadas. Dada lalarga duración de la crisis, hoy ya es posibleapreciar que el Estado-populista ha sido des-mantelado sin que por ello los problemas hayansido superados. El gasto público se ha reducidoen forma dramática, en un contexto donde losefectos recesivos de las políticas de ajuste im-piden que otros sectores tengan capacidad paraasumir la responsabilidad asistencial que ga-rantizaba el Estado. No estamos, en consecuen-cia, ante procesos de reforma impulsados por labúsqueda de mayor eficiencia y calidad en laprestación de los servicios sino, más dramática-mente, por el abandono de ciertas funciones quenadie está en condiciones de asumir.8

La gravedad del problema es mayor aun si seobserva que no solo los servicios privados noabsorben la demanda insatisfecha por el serviciopúblico sino que, al contrario, los efectos de lacrisis estimulan una mayor demanda de servi-cios públicos incluso para sectores que ya habíanlogrado acceso a la cobertura privada y que hanperdido capacidad para mantenerla.

El contexto de democratización política en elcual tienen lugar estos procesos agrega nuevoselementos. La democracia supone, en definitiva,la posibilidad real de resolver satisfactoriamen-te los conflictos provocados por la existencia dedemandas diferenciadas, a través de mecanis-mos de concertación y de acuerdo basados nosólo en un mínimo respeto por los intereses delotro sino en la posibilidad real de satisfacerlas.La severidad de la crisis provoca enormes difi-cultades para lograr dicha satisfacción y exacer-ba la pugna por la apropiación de los escasosrecursos disponibles. Los estallidos sociales y laperduración de conflictos violentos en variospaíses de la región son un indicador del grado detensión social en el cual se desarrollan los proce-sos de consolidación democrática. Las reformas

del Estado orientadas ya sea a transferir la res-ponsabilidad de ciertos servicios asistenciales aunidades locales sin recursos suficientes o direc-tamente a manos privadas sujetas a las reglas delmercado pueden –además de no resolver elproblema– generar fuerte escepticismo y bajacredibilidad acerca del valor de las fórmulas degestión democrática orientadas a lograr mayo-res niveles de participación.

La crisis global de la educación: elproblema de los valores

El tema de la crisis de la educación ha sido untema recurrente en la literatura pedagógica de,por lo menos, los últimos cincuenta años. Desdeesta perspectiva, ella no se percibe tanto comoun problema de cobertura de los servicios sinocomo una crisis del proceso pedagógico mismo,entendido como proceso de socialización de lasnuevas generaciones por parte de los adultos.Para decirlo brevemente y utilizando las expre-siones de Arendt,9 esta crisis está asociada a unade las características centrales de la sociedadmoderna: la crisis de la autoridad. La profundi-dad de este fenómeno es tal que ha afectadocampos como el educativo, donde la autoridadhabía sido aceptada como una necesidad natu-ral, producto de la dependencia del niño conrespecto a los adultos.

No es éste el lugar para un análisis exhaustivodel problema de la autoridad en la sociedadmoderna y sus consecuencias sobre la educa-ción. Para los fines de este artículo interesadestacar, sin embargo, que cuando nos referi-mos al papel del Estado y de los diferentesagentes de la acción educativa, estamos distin-guiendo a distintas formas de articular los meca-nismos de socialización de las nuevas genera-ciones. El control de estos mecanismos y agen-tes de socialización constituye, en consecuen-cia, un factor de enorme relevancia política. Lasdiscusiones de fines del siglo XIX entre el Esta-8 Juan C. Portantiero. “La múltiple transformación del

Estado latinoamericano”, en Nueva Imagen, Nº 104, 1989;Ricardo Carciofi. “La desarticulación del pacto fiscal:una interpretación sobre la evolución del sector públicoargentino en las dos últimas décadas”. Buenos Aires,CEPAL, 1989.

9 H. Arendt. La crise de la culture; huit exercises depensée politique. París, Gallimard, 1989.

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do y la Iglesia acerca del papel educador deambos fue, precisamente, una discusión acercadel control de los mecanismos de socializaciónsecundaria. En la sociedad moderna este debatese produce sobre nuevas bases, donde la escuela(y el maestro) han perdido relevancia desde elpunto de vista de su rol socializador. Los agentessocializadores se han diversificado y el papel delas empresas, los medios de comunicación demasas, las asociaciones e instituciones de lasociedad civil es cada vez más significativo. Encierta forma, si se compara la situación actualcon la vigente a fines del siglo pasado, podríasostenerse que se ha producido una inversión enlos roles: mientras en el pasado la escuela era laportadora de contenidos socializadores dinámi-cos frente a los agentes tradicionales (la familiay la Iglesia), actualmente ella es percibida comoun agente que difunde contenidos obsoletosfrente al dinamismo de los medios de comuni-cación y de las instituciones de la sociedad civil.La diferenciación que existe entre estos agentes(que, en el marco de estrategias privatizadorasde la oferta escolar, tiende a trasladarse tambiéna la escuela) constituye una de las razones por lascuales actualmente la pugna por obtener accesoal conocimiento socialmente más valioso setraduce en una lucha por ocupar los lugaresdonde dicho conocimiento se produce y se dis-tribuye.

En las sociedades capitalistas avanzadas estedebate tiene lugar en el marco de una relativa-mente alta articulación entre los valores vincu-lados a la producción y los vinculados al consu-mo: la sociedad promueve el consumo en nivelescuya capacidad de producción está en condi-ciones de absorber. En los países en desarrollo,en cambio, estos problemas asumen un signifi-cado diferente. Por un lado, los niveles de arti-culación valorativa son muy bajos.10 La difusiónde valores de consumo que superan ampliamen-te la capacidad de producción es una realidadcomún en los países en desarrollo y sus efectos

destructores sobre los procesos de acumulaciónson muy fuertes. Por otro lado, los nuevos valoresde consumo y las demandas correspondientes seintroducen de manera abrupta, sin que los pro-blemas y requerimientos del pasado hayan sidototalmente superados.

La pérdida de autoridad es, en estos casos, nosólo generacional sino social. Los jóvenes delmundo subdesarrollado perciben que sus maes-tros no dominan los aspectos más significativosde la cultura contemporánea y que su sociedadcomo tal, no participa de la creación de ellos.Los riesgos de alienación y colonialismo cultu-ral se reactualizan y es por ello que–hoy más quenunca– las opciones tienden a radicalizarse: o seproduce un proceso de integración al mundomoderno en condiciones de fuerte dependenciacultural o se abren opciones de aislamiento casitotal, sólo posibles con fuertes componentesautoritarios.

El análisis de la socialización en torno a dosvalores fundamentales para las estrategias dedesarrollo de los países de América Latina pue-de ilustrar esta situación: la austeridad y la so-lidaridad.

La austeridad ha sido un valor central en losproceso de acumulación capitalista clásicos, tantoen los países occidentales como orientales. Pero¿cómo socializar a las nuevas generaciones en laausteridad cuando todos los mensajes que sedifunden a través de los agentes socializadoresincitan al consumo y cuando los procesosinflacionarios y de especulación financiera decorto plazo desalientan conductas austeras? Laspautas de consumo en países de América Latina,con fuertes desequilibrios en la distribución delos ingresos, permite que en los sectores deingresos medios se difunda un patrón de consu-mo similar al de sociedades con niveles deingresos muy superiores. “Los 13 millones debrasileños y los 7 millones de mexicanos cuyoingreso medio es de 10 000 dólares anualeshacen suyo y difunden un patrón de consumocalcado de las sociedades avanzadas, acomo-dando para ello la infraestructura física, energé-tica y de comunicaciones. Los 52 millones debrasileños o los 28 millones de mexicanos con

10 Alain Touraine. Actores sociales y sistemas políticos enAmérica Latina. Santiago de Chile, PREALC, 1987.

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un ingreso medio anual por habitante de 350dólares están excluidos en buena medida de estepatrón de consumo, pero no constituyen unimpedimento para que el patrón de desarrolloresponda a esta aspiración de las elites.11 Encontextos de este tipo, los portadores del mensa-je de la austeridad enfrentan la alternativa deparecer obsoletos y, por lo tanto, no creíbles, oimponer su mensaje por la vía autoritaria decancelar la difusión de mensajes antagónicos.

El segundo ejemplo lo constituye la socializa-ción dentro de valores de solidaridad. Dado elactual contexto de escasez de recursos y dedemocratización política, donde la concertaciónde intereses constituye la fórmula de resoluciónde conflictos más apropiada, la socialización envalores y actitudes solidarias se convierte en unrequisito básico del éxito de estos procesos. Sinembargo, las tentativas de este tipo chocan conla promoción del éxito individual comoparadigma de la conducta y la competitividadcomo motor del éxito. En contextos de este tipo,la difusión de la solidaridad aparece vinculadamás a estrategias de supervivencia que a estrate-gias de crecimiento, con lo cual el valor quedaasociado a un conjunto de situaciones negativaso, al menos, no rige en los ámbitos más dinámi-cos de la sociedad.

El problema de los valores está ocupandoactualmente cada vez mayor atención en losdebates sobre políticas públicas y estrategias dedesarrollo. Varias razones explican este fenó-meno. Desde una perspectiva muy general, laimportancia de los valores está asociada al ma-yor reconocimiento de la dimensión cultural enlos procesos de desarrollo; pero en un nivel másespecífico, este tema está vinculado a larelevancia creciente del problema ético en losprocesos económicos y en la gestión pública. Laenorme gravitación económica del narcotráfico,la corrupción como fenómeno social cada vez

más generalizado en la administración de políti-cas públicas y de la especulación financiera, hansido variables cuyo impacto en los resultados delas estrategias de desarrollo no puede seguirsiendo considerado en forma marginal. Es pro-bable que se deba a Alain Minc el mérito dehaber llamado la atención sobre este problemacon mayor énfasis.12 El postulado central de sutrabajo es que los “contrapoderes” que tradicio-nalmente atemperaban la dominación del capi-tal se han debilitado o han desaparecido. Sin elcontrapeso del socialismo, ni del poder sindicalni de la noción de pecado, el mercado no tienelímites a su dinámica; en este contexto, los ries-gos de producir desequilibrios que amenacen lapropia estabilidad del capitalismo vuelven a sermuy altos. Invertir en la ética, termina diciendoMinc, es la mejor inversión para el futuro. Pero,desde la perspectiva de este artículo, la preguntaes ¿qué gestión para la difusión de valores? ¿Esposible adoptar una política para los valores oéste es un ámbito que debe quedar librado a laespontaneidad de las necesidades sociales? Lasexperiencias históricas recientes indican que laspolíticas (entendidas como diseños explícitospara fomentar ciertos valores) están destinadasal fracaso. Sólo aquellos valores que tienenvigencia real en las relaciones sociales dan con-tenido al proceso de socialización de las nuevasgeneraciones. El problema radica en definirmodelos de gestión de las instituciones escola-res que promuevan un doble movimiento: haciaafuera, incentivando la apertura del mundo es-colar al medio que lo rodea; al mundo del trabajo,el medio ambiente natural, las instituciones co-munitarias, los medios de comunicación demasas. Pero este movimiento hacia afuera noserá exitoso sin fortalecer los valores vinculadosa la producción de resultados en el procesoespecífico de enseñanza-aprendizaje: creativi-dad, capacidad para resolver problemas, paraseleccionar información, para participar en lasdecisiones y para trabajar en equipo.

11 F. Fajnzylber. Industrialización en América Latina: dela “caja negra” al “casillero vacío”. Santiago de Chile,CEPAL, 1989. 12 Alain Minc. L’argent fou. París, B. Grasset, 1990.

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Gestión estratégica y crisis

A partir del análisis efectuado hasta aquí, esposible sostener que en las condiciones de lospaíses en desarrollo, particularmente aquellosmás afectados por la deuda externa, el papel delEstado se ubica tanto en el origen del problemacomo en el principio de la solución. Es cierto quefenómenos tales como el manejo ineficiente delos fondos públicos, el carácter regresivo demuchas políticas de asignación de gastos y ladesarticulación entre servicios y capacidad fi-nanciera, han estado presentes antes delendeudamiento y que, además, actuaron en lapropia lógica que llevó a la crisis. Pero lasconsecuencias de la crisis son de tal naturalezaque provocan una situación social donde nueva-mente se genera una altísima demanda de asis-tencia social pública para resolver ya no sólo lasdificultades “normales” de las políticas socialessino un significativo conjunto de problemasurgentes de supervivencia.

Desde este punto de vista, lo peculiar delactual momento es la coexistencia de procesosde diferenciación y desigualdad social. Desde elámbito del proceso de diferenciación, se presen-tan situaciones vinculadas a la existencia desectores sociales con capacidad para efectuardemandas sofisticadas que requieren una aten-ción personalizada. Este ángulo del problema seincrementa con la internacionalización de loshábitos culturales y de consumo, que afecta nosólo a los sectores sociales que tienen capacidadpara satisfacerlas sino al conjunto de la pobla-ción. Pero desde el proceso de aumento de ladesigualdad, la crisis genera demandas desobrevivencia que estimulan acciones masivaspara su solución.

La coexistencia de procesos de diferenciacióny de desigualdad presenta –desde el punto devista de las políticas sociales– un riesgo eviden-te: establecer un funcionamiento dual donde lasdemandas de los sectores pobres sean atendidasa través de programas masivos en tanto que la delos sectores medios y altos a través de accionespersonalizadas. En el caso del sector educativo,como también en los programas de salud, este

funcionamiento dual se expresa en el carácterpúblico o privado de los programas y sus dife-rencias –en términos de calidad de los resulta-dos– ha sido comprobada reiteradamente. Nadiepuede suponer, bajo el pretexto de la necesidadde atender necesidades masivas, que la atenciónpersonalizada es menos necesaria en los servi-cios destinados a sectores de bajos recursos queen los de población de altos recursos. En el casode la educación, por ejemplo, son numerosas ydiversas las evidencias acerca de las peculiari-dades con las cuales los niños provenientes defamilias de bajos recursos enfrentan las exigen-cias del proceso de aprendizaje.

El desafío de la política social consiste, preci-samente, en lograr incorporar a las accionespúblicas el dinamismo que caracteriza a la con-cepción estratégica vigente en los serviciosprivados. En los servicios privados, este dina-mismo se obtiene a través de la competencia y seasume que la pugna por conquistar mercados esuna condición necesaria para la existencia delespíritu estratégico.13 En el caso de la educación,esta competencia sólo se produce parcialmenteen algunos segmentos superiores del sistema oentre sectores sociales con “poder de compra”.Programas de alfabetización, de educación bási-ca y de capacitación dirigidos a sectores pobressólo tienen al Estado como agente disponiblepara responder a las demandas. Si bien existenorganismos no-gubernamentales y organizacio-nes voluntarias (partidos políticos, sindicatos,etc.) que actúan en este terreno con un dinamis-mo creciente, su capacidad para resolver losproblemas en forma masiva es muy limitada ynecesitan apoyo estatal permanente.

Si bien la “competencia” no puede ser el factorregulador y dinamizador, no cabe duda que espreciso confrontar la actividad educativa conalgún factor externo. Desde este punto de vista,es posible postular que el dinamismo sólo puedeprovenir de la mayor calificación de las deman-

13 Alain Bienaymé. “¿Cómo puede aprovecharse la estra-tegia empresarial en el planeamiento de la educación?”,en Perspectivas, vol. XIX, Nº 2, 1989.

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das. Permitir mayores grados de control de losprocesos y de los resultados por parte de losdestinatarios (padres, organizaciones de la co-munidad, docentes, etc.) y establecer eficientessistemas de información al público, constituyenelementos centrales para introducir una dinámi-ca diferente en la gestión de políticas educativaspúblicas. Pero la aplicación de estos criteriossupone modificar la estructura de la administra-ción educacional, pasando cuotas cada vez ma-yores de actividades al sistema de administra-ción por programas –a través de contratos deservicios– en lugar del sistema regular de admi-nistración.

No caben dudas que ya no es posible seguirinsistiendo en estrategias homogéneas para al-canzar objetivos de cobertura universal. Lo“mismo para todos” termina siendo “todo paraunos pocos”. La aplicación de estrategias dife-renciadas constituye un criterio necesario parael logro de objetivos democráticos ya que lahomogeneidad está en los productos y no en losprocesos. Si el problema se ubica en la obtenciónde resultados homogéneos a través de estrate-gias diferenciadas y el fortalecimiento de lasdemandas es concebido como un objetivo im-portante para alcanzar mayores niveles de dina-mismo y responsabilidad por los logros, el dise-ño de eficaces instrumentos de evaluación deresultados y compensación de diferencias cons-tituye un aspecto central del rol del Estado.14

Al respecto, es necesario enfatizar que la eva-luación de resultados no puede estar desligadade las posibilidades de acción sobre dichos re-sultados. Dicho en otros términos, lo importantees medir aquello sobre lo cual se puede actuar.Este principio constituye un eje central en ladefinición de sistemas de informaciones para lossectores sociales en general y para el educativoen particular. Muchos sistemas de informaciónresultan inoperantes no porque midan cosassuperfluas en sí mismas, sino porque son inútiles

desde el punto de vista de las posibilidades deutilización de dicha información.

¿Cuáles pueden ser las estrategias decambio?

La discusión sobre estrategias está basada encaracterísticas específicas de cada país. En defi-nitiva, el éxito de una estrategia depende de sugrado de adecuación a características locales.Lo exitoso en un contexto puede no serlo en otro.Sin embargo, hay tres líneas de acción que hansido reiteradamente mencionadas por su validezgeneral y que pueden servir de base para ladefinición de las orientaciones de largo plazo enlas decisiones educativas.

La primera de ellas se refiere a la necesidad dedefinir una nueva jerarquía de prioridades en laasignación de recursos. Desde esta perspectiva,es importante garantizar no sólo una cuota signi-ficativa de recursos financieros para la educa-ción, sino su estabilidad en el tiempo. Obvia-mente, la asignación de recursos estables a losprogramas educativos dependerá del resultadode las políticas macroeconómicas en términosde crecimiento global y de control antinfla-cionario. Pero si bien estos factores son nece-sarios, la experiencia histórica demuestra que noson suficientes. Paradójicamente, asistimos enla última década del siglo XX a los mismosdebates que tuvieron lugar a fines del siglo XIX,cuando algunos políticos de la educación pos-tulaban la necesidad de crear mecanismos deasignación de recursos que garantizaran la es-tabilidad a través de la independencia de situa-ciones políticas de corto plazo: fondos escolarespermanentes, creados en base a porcentajes so-bre determinados impuestos, mecanismos deajuste por incrementos de matrícula, etc. En estesentido, la independencia del financiamientoeducativo con respecto a la coyuntura políticadebería estar acompañada del diseño de meca-nismos eficaces de control social del uso de losrecursos.

La prioridad a la educación en la asignación derecursos no implica asumir que la escasez dejaráde existir. La restricción será una constante en el

14 Un mayor desarrollo de este tema puede verse en JuanCarlos Tedesco, “El rol del Estado en la educación”, enPerspectivas, vol. XIX, Nº 4, 1989.

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futuro próximo y una de las exigencias centralesde la administración educativa será, sin duda, laidentificación de estrategias de bajo costo.15 Alrespecto, parece pertinente agregar una observa-ción que resume, en cierta forma, la experienciaadquirida en estos años y consiste en reconocerque la necesidad de identificar estrategias debajo costo no significa identificar el bajo costocon el objetivo de la estrategia. Esta observacióntraduce, en lenguaje un poco más sofisticado, lavieja sabiduría popular según la cual lo baratosale caro y resulta particularmente pertinentepara la adopción de estrategias basadas en lautilización de tecnologías de información (edu-cación a distancia, enseñanza de la computa-ción, etc.), que requieren de fuertes inversionesiniciales y cuyas economías se aprecian en elmediano y largo plazo.

La segunda línea de acción se refiere a lanecesidad de fortalecer la capacidad de adapta-ción rápida a necesidades cambiantes en materiade recursos humanos. Desde este punto de vista,la orientación central con respecto a la estructurade los sistemas de acción educativa sería la deestablecer amplios márgenes de acción para losactores e introducir fórmulas de evaluación quepermitan efectuar los ajustes necesarios y per-manentes. Si algo es seguro en el futuro es quelos cambios serán frecuentes y rápidos. En esecontexto, es fundamental diseñar instrumentoseficaces de evaluación que permitan actuar an-tes que los problemas se consoliden y resulteimposible resolverlos sin altos costos sociales yfinancieros. En este sentido, las fórmulas dedescentralización constituyen una vía fértil paramayores grados de pertinencia y de responsabi-lidad por los resultados. Sin embargo, especial-mente en contextos sociales tan heterogéneos ydesiguales como los de América Latina, espreciso insistir en que los mecanismos de com-pensación tienen tanta importancia como los dedescentralización.

En tercer lugar y estrechamente asociado alpunto anterior, son necesarias respuestas másconcertadas a los requerimientos educativos.Para garantizar la libertad de acción de un mayornúmero de actores, serán necesarios mayoresniveles de organización y de información. Des-de este punto de vista, es preciso enfatizar laexigencia de fortalecer los sistemas de infor-mación al público acerca de la situación educa-tiva. Las estrategias no pueden seguir concen-tradas exclusivamente en modificar la ofertaescolar. Para que la oferta escolar cambie en unsentido pertinente, para que satisfaga realesnecesidades sociales, es menester que existanfuertes y más calificadas demandas por educa-ción.

Un prerequisito: el acuerdo educativonacional

Por último, es preciso referirse a una precondi-ción de los procesos de reforma del Estado queha sido definido en algunos trabajos recientescomo un nuevo pacto fiscal o, desde un punto devista más global, un acuerdo básico entre losdiferentes sectores sociales, económicos y polí-ticos sobre el cual iniciar los procesos de cambioy desarrollo.

El punto de partida de esta propuesta es doble:por un lado, la conciencia de la gravedad de lacrisis y del riesgo de ruptura de las bases mismasde la organización social. Desde esta perspecti-va, se advierte la necesidad de colocar ciertosaspectos de la acción social fuera de la pugnacotidiana. Así como la lucha contra la inflaciónpuede ser el objeto de un consenso básico inme-diato en materia económica, la atención univer-sal a la infancia en los aspectos sanitarios yeducativos puede constituir un punto importantede los consensos sociales básicos alrededor delos cuales todos los sectores asuman su cuotacorrespondiente de compromiso. Por otro lado,el acuerdo está estimulado por razones másprácticas de gobernabilidad. La ejecución depolíticas sociales –en particular de políticaseducativas– demanda períodos de tiempo quesuperan los períodos gubernamentales. La estabi-

15 Ana M. Corvalán (comp.). El financiamiento de la edu-cación en período de austeridad presupuestaria. Santiagode Chile, OREALC/UNESCO, 1990.

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lidad en ciertas políticas parece ser una condi-ción necesaria para obtener resultados. En elpasado, la estabilidad estuvo frecuentementeasociada al autoritarismo y, por lo tanto, a bajosniveles de legitimidad. Se trata, al contrario, deencontrar fórmulas de estabilidad democrática,sólo posibles sobre la base de consensos legíti-mos desde el punto de vista de sus contenidos yde su proceso de elaboración.

Una rápida mirada a la historia reciente deAmérica Latina muestra una paradoja que mue-ve a la reflexión final de este artículo. Durante

las décadas de crecimiento (1950-1980) existie-ron bases materiales para este consenso. Desdeel punto de vista político, sin embargo, el con-senso no era posible. Existían fuerzas que nega-ban la posibilidad misma del acuerdo y plantea-ban la guerra como única solución. En la décadade los ochenta, en cambio, las bases materialespara el acuerdo están seriamente deterioradas,pero existen condiciones políticas muy propiciaspara lograrlo. ¿La austeridad y la escasez seránun marco más propicio que la abundancia paraobtener el consenso?

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La construcción de acuerdos nacionales en educación. Mesa Redonda / PROMEDLAC IV

MESA REDONDA* PROMEDLAC IV

Por otra parte, a nivel mundial los gobiernos hanasumido el compromiso de destinar esfuerzosadicionales para que antes del año 2000 seavance sustantivamente en la satisfacción denecesidades básicas de aprendizaje. En la De-claración y en el Marco de Acción aprobado porla Conferencia Mundial sobre Educación paraTodos (Tailandia, marzo de 1990), se consagrala conveniencia de conformar acuerdos nacio-

nales para el logro de estos objetivos. “Lasautoridades nacionales, regionales y locales res-ponsables de la educación tienen la obligaciónprioritaria de proporcionar educación básica atodos, pero no puede esperarse de ellas quesuministren la totalidad de los elementos huma-nos, financieros y de organización necesariospara esa tarea. Será necesaria la concertación deacciones entre todos los subsectores y todas lasformas de educación, teniendo en cuenta elespecial papel profesional del personal docentey el de los administradores y demás funcionariosde educación; la concertación de acciones entreel Ministerio de Educación y otros tales como

LA CONSTRUCCION DE ACUERDOSNACIONALES EN EDUCACION

Introducción**

Los trabajos que a continuación se incluyen constituyen las ponencias presentadasdurante la mesa redonda realizada en la reunión de PROMEDLAC IV. En ellas se puedeapreciar, desde distintos enfoques y realidades nacionales, la importancia queadquieren los acuerdos sociales en torno a la educación para poder avanzar haciauna nueva etapa de desarrollo en este campo.La inclusión del tema en un evento que reunió a quienes poseen máximasresponsabilidades en materia de conducción de políticas y estrategias educativas,consagra su importancia en el marco del Proyecto Principal de Educación paraAmérica Latina y el Caribe y reafirma su relevancia y urgencia en el marco de losacuerdos de la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos.La mesa redonda se propuso, por una parte, destacar el espíritu del ProyectoPrincipal de Educación mediante el cual los gobiernos de América Latina y elCaribe conformaron un acuerdo regional de cooperación para el logro de tresobjetivos fundamentales: escolaridad básica universal; eliminación delanalfabetismo; mejoramiento de la calidad y eficiencia de los sistemas educativos.La conformación de planes nacionales permitió que los gobiernos tradujeran elacuerdo regional en políticas y estrategias de movilización de recursos para elcumplimiento de dichos objetivos. Al finalizar la década, se aprecia la necesidad deentrar a una nueva etapa de desarrollo educativo que implique actualizar yfortalecer los acuerdos regionales y nacionales, adoptando nuevas políticas yestrategias capaces de articular, la educación con los nuevos modelos de desarrolloeconómico, político, social y cultural.

** Rodrigo Vera Godoy, coordinador de la Mesa.

* Las Mesas Redondas organizadas durante PROMEDLAC IV,contaron con la colaboracion y auspicio del UNICEF.

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los de Planificación, Hacienda, Salud, Trabajo,Comunicación y distintos sectores sociales; lacooperación entre los organismos gubernamen-tales y no gubernamentales, el sector privado,las comunidades locales, los grupos religiosos yla familia”.

El advenimiento de gobiernos democráticosen la región ha creado condiciones favorablespara que las nuevas políticas y estrategias edu-cativas puedan contar con una mayor legitimi-dad y espacios para la participación y laconcertación de acciones. La definición del papelde los Estados en los nuevos estilos de desarrollo,requiere ser acompañada de acuerdos naciona-les que, al mismo tiempo de asegurar continui-dad a las políticas, puedan garantizar la concu-rrencia de renovados actores en el logro de losobjetivos trazados para la educación.

La adopción de un nuevo estilo de desarrolloeconómico de transformación productiva conequidad, en un contexto de creciente competi-tividad en mercados de carácter internacional,ha colocado a la educación en un lugar departicular importancia. La educación está llama-da a asegurar la capacitación de recursos humanosen condiciones de incorporar nuevos valores alos sistemas de producción, de fortalecer lossistemas democráticos de gobierno, de acrecentarlas acciones destinadas a la integración social yalcanzar mayores niveles de equidad y justiciasocial, de fortalecer las identidades culturales decada nación y región.

La adopción de la visión ampliada de educa-ción, expresada en el concepto de satisfacciónde necesidades básicas de aprendizaje, creacondiciones para que la labor educativa seconvierta en una tarea de todos y no sólo de lasautoridades del sector. Las necesidades básicasde aprendizaje precisan ser satisfechas por elsistema educativo, al mismo tiempo de requerirla movilización de múltiples actores socialestradicionalmente excluidos de responsabilidadesen educación. La adopción de este enfoque amplíatanto los objetivos perseguidos como el espectrode beneficiarios y sectores responsables por ellogro de las metas educativas.

En otras palabras, no ha sido casual la incor-

poración de una mesa redonda sobre “Construc-ción de acuerdos nacionales en educación”. Elloscobran relevancia por la importancia que haasumido la educación en los nuevos estilos dedesarrollo, por el advenimiento de gobiernosdemocráticos, por el surgimiento de inéditosenfoques que permiten replantear las políticas yestrategias educativas desde las demandas y nosólo desde el mejoramiento y ampliación de laoferta educativa.

En la invitación a los panelistas se les solicitópronunciarse sobre el significado que se atribuyea su construcción, en la perspectiva decompatibilizar las políticas y estrategias educa-tivas de corto plazo con aquellas de mediano ylargo plazo. Sobre la especificidad de los enfo-ques, según sea la diversidad de sectores oactores sociales involucrados, independiente-mente de los contenidos y aspectos comprome-tidos en su construcción. La pregunta general alos participantes fue: ¿en qué medida y forma losMinisterios o Secretarías de Estado concurrenen la construcción de un acuerdo nacional ycuáles son los compromisos que pueden derivarsede este hecho? Similar pregunta se le hizo alrepresentante del Parlamento, del sector priva-do, de organismos no gubernamentales y orga-nizaciones sociales.

Además de la trascendencia atribuida a losacuerdos nacionales, se le requirió debatir dis-tintos aspectos comprometidos con su gestación,sus contenidos y su seguimiento.

En materia de gestación se les planteó ¿cuáldeberá ser la mejor forma para la conformaciónde un acuerdo en educación?; ¿un debate nacionalque culmine con una sanción jurídica?; ¿unadiscusión al interior de los parlamentos basadaen consultas, de manera de alcanzar un acuerdode carácter parlamentario?; ¿una propuesta deacuerdo de parte del Estado que vaya concitandola adhesión de distintos sectores y actores?; ¿laconformación de comisiones de acuerdos sobreaspectos específicos integradas por personas re-presentativas de distintos sectores de la socie-dad?

En materia de contenido, se les sugirió inte-rrogarse por la amplitud que debería tener un

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acuerdo y por el plazo de su vigencia. Se lesseñaló que podría ser importante analizar: ¿cuálesson las prioridades, los objetivos y metas entorno a las cuales se conforma el acuerdo?; ¿quéderechos, responsabilidades y obligaciones seconsagran mediante el acuerdo?; ¿cómo seráadministrado el acuerdo y cuál será la partici-pación de los diferentes actores en el mismo?;¿qué sustentación financiera dará origen alacuerdo?; ¿cómo se integran los acuerdos exis-tentes y las políticas educativas vigentes; ¿cómose articula la política educativa con el modelo yplan nacional de desarrollo?; ¿cuál será el papelde los organismos de cooperación a nivel nacio-nal, regional e internacional?

En materia de seguimiento se les invitó a re-flexionar por la administración del acuerdo na-cional en términos de: ¿cómo se hará efectiva laconcertación de acciones?; ¿cómo se hará efec-tivo el trabajo intersectorial?; ¿cuáles serán losmecanismos de determinación de las necesida-des básicas de aprendizaje y su traducción enplanes locales, regionales y nacionales?; ¿cuálesserán sus mecanismos de evaluación?; ¿cuálesserán sus mecanismos de participación perma-nente?

La mesa redonda permitió conocer experien-cias y opiniones sobre muchas de estas preguntas,a la vez que evidenció la existencia de nuevasinterrogantes. Si coincidimos con la idea de queel papel fundamental de una mesa redonda escolocar una tema en debate, esta cumplió ple-namente su objetivo.

No es función de esta presentación hacer unasíntesis de las ponencias que vienen a continua-

ción. Hasta el momento nos hemos limitado apresentar el contexto en el cual los panelistasfueron invitados.

Después de escuchadas las intervenciones,nos queda la convicción que parte importantedel destino de las futuras políticas y estrategiaseducativas de la región dependerá de la capacidadde los países de construir acuerdos nacionales entorno a ella. Que la sabiduría, en esta complejamateria, tendrá que compatibilizar consensosgenerales con acuerdos particulares; laconcertación de acciones a corto plazo con vi-siones de largo plazo; lo urgente con lo impor-tante; lo postergable con lo impostergable; elpragmatismo con consensos en materia deprincipios y valores; la negociación con la ad-quisición de nuevos compromisos.

La mesa redonda mostró que la región está enla búsqueda decidida de consensos y acuerdosen la educación, que nos encontramos ya en unproceso inédito de concertación de accionescapaces de liberar renovadas energías sociales alservicio del desarrollo educativo de nuestrasnaciones. Igualmente mostró –en materia decontenidos– que los acuerdos más importantestendrán que referirse a aquellos aspectos capa-ces de introducir fuentes de dinamismo a lossistemas escolares de manera tal de asegurar eltránsito a nuevas etapas y estilos de desarrolloeducacional en la región. Por tanto, parecieraque sólo resta que cada país y sus respectivosactores traduzcan las voluntades políticas exis-tentes en acciones que aseguren la transforma-ción y desarrollo constante de los sistemaseducativos a nivel nacional, regional y local.

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ACUERDOS NACIONALES EN EDUCACION: NECESIDADINSOSLAYABLE

Ricardo Lagos E.*

* Ricardo Lagos Escobar, Ministro de Educación de Chile,que posee una experiencia en concertación política ygestión en un gobierno de transición, concentró su re-flexión sobre la justificación de establecer acuerdosnacionales en un contexto de consolidación democráticay de reformulación del papel del Estado. En la delimitaciónde las responsabilidades del Estado y sociedad civil,especificando los ámbitos de participación de las organi-zaciones del magisterio y demás organizaciones direc-tamente comprometidas con el quehacer educativo. Lasrelaciones entre el poder ejecutivo y parlamento, lasposibilidades y dificultades de la intersectorialidad alinterior del ejecutivo y con la sociedad civil. El contextoque los acuerdos nacionales imprimen a los procesos dedescentralización en las relaciones entre los niveleslocales, provinciales, regionales y nacionales.

mas educativos para que, sin perjuicio de suspermanente objetivos humanizadores, ellos sehagan funcionales a la incorporación, en térmi-nos dignos y no dependientes, de la revolucióncientífico-tecnológica, de las nuevas condicio-nes de la economía mundial y de los impos-tergables procesos de transformación producti-va con equidad.

Si en muchas otras áreas de nuestra realidadlatinoamericana son necesarios los acuerdos, enel sector educación se requieren insoslayable-mente, por la naturaleza misma de los procesoseducativos formales. En efecto, en educaciónson indispensables las líneas largas de interven-ción social, dado que las decisiones de políticaspúblicas y los cambios que de ellas se derivan,tienen efectos que sólo se realizan en plazosampliados. Estos, a su turno, requieren políticasestables las cuales son posibles si se supera lafragilidad de las coyunturas y de los conflictoscotidianos. Esa superación sólo puede provenirde la construcción de acuerdos nacionales eneste ámbito.

La historia educacional de nuestros países nosenseña que uno de los grandes factores de fracasode las reformas educativas ha sido su discon-tinuidad. Las políticas públicas en educación,más bien han sido políticas de gobiernos o, peoraún, de ministros que rotan con demasiada fre-cuencia. Hoy necesitamos políticas de Estado,que trasciendan el ritmo y la discontinuidad quederivan de la política de partidos. Pero las po-líticas se convierten efectivamente en políti-cas de Estado sólo cuando se cimentan en con-sensos sociales básicos, amplios y perdurables.

Democracia, conflicto y acuerdo nacional

El restablecimiento de la democracia política enel continente y la necesidad de su consolidación

En nuestros países la educación enfrenta gran-des desafíos que no pueden ser resueltos sin unagigantesca movilización de recursos y de ener-gías sociales.

La crisis de los 80, en muchos sentidos hizoretroceder a nuestros sistemas educativos,mientras que han continuado ampliándose lasnecesidades y requerimientos que el devenirimpone a la educación. Está demostrado que losajustes que han sucedido a la crisis, exigiránlargos plazos para recuperar lo perdido. Se hannecesitado y se necesitarán esfuerzos extraor-dinarios para crear condiciones de salida, entérminos de reanudar el crecimiento de la ofer-ta educativa, de avanzar en una distribuciónequitativa de la misma y, especialmente, deelevar la calidad y pertinencia de los programaseducacionales. En nada de esto se logrará éxitosi no se configuran acuerdos nacionales en edu-cación.

Tampoco se resolverá sin consensos socialesbásicos el otro gran desafío que encaramos:cómo transitar hacia el siglo XXI. En otraspalabras, cómo transformaremos nuestros siste-

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exigen que se supere aquel estilo propio de losautoritarismos, en los que un grupo minoritarioen el poder decidía e imponía políticas educacio-nales a espaldas de la mayoría de la población yparticularmente, sin considerar a los actoressociales más directamente comprometidos conel quehacer educativo. El ejercicio efectivo de lademocracia y su perfeccionamiento requierenvital y decisivamente la consulta, la negociacióny los acuerdos.

No se trata que los gobiernos legal y legíti-mamente constituidos se aten de manos y nopuedan administrar, ni tampoco que decidannada sin concordar con los diversos sectoresgobernados. Se trata, por el contrario, de fun-damentar la agilidad, la oportunidad y la efi-ciencia en la toma de decisiones en lapreexistencia de grandes de marcos de acuerdoy en la evaluación y enriquecimiento orectificación de éstos en plazos prudentes.

No deseo idealizar nuestras democracias. Ellasestán atravesadas permanentemente por losconflictos. Más aún, viven las condicionescreadas por la crisis de la década pasada y por lasubsistencia de muchos resabios ideológicos. Asu vez, los conflictos y el dogmatismo aparecencomo contradictorios con una cultura de losacuerdos. No hay que negar o minimizar lapresencia de ellos. Se trata de aprender a contarcon los conflictos y el dogmatismo, a acotarlosprogresivamente y a procesarlos adecuadamen-te.

Un ejemplo sobre la incidencia del conflictoreside, en prácticamente todos nuestros países,en la tensión permanente entre los gobiernos y elmagisterio organizado en sindicatos. El conflictoentre ambos suele tener dimensiones políticas,económicas y educacionales. Debiéramosaprender a distinguir y a separar estas dimen-siones. En la medida que lo hagamos, podremosllegar a acuerdos en aquella en que el conflictoes menos grave y desde allí avanzar en acuerdosen las otras dimensiones. Tengo la impresiónque es muy difícil llegar a plenos y permanentesacuerdos en el terreno económico-salarial, queen muchos países es posible abstraerse de lasdiferencias político-ideológicas que suelen se-

parar a gobiernos y gremios docentes y que esmás fácil construir entre ellos consensos entorno a los grandes desafíos educacionales. Porotra parte, la magnitud y carácter de estos desa-fíos hacen indispensable e impostergable la edi-ficación de sólidos acuerdos nacionales en losque el sindicalismo magisterial debe ser parti-cipante principal.

Algunos participantes en los acuerdosnacionales en educación

La eficacia de los acuerdos nacionales y, almismo tiempo, la dificultad de lograrlo, estáasociada a la amplitud de los sectores que parti-cipen en su construcción.

Sin ánimo de establecer categorías ni de fijarordenamientos de prioridades, conviene identi-ficar a los principales grupos o entidades que esnecesario comprometer en esta empresa.

Los padres y las madres de nuestros alum-nos constituyen quizás el sector más amplio yheterogéneo, no siempre organizado como tal ycon distintas percepciones y grados de compro-miso en relación con la educación de sus hijos.Sin embargo, es necesario un gran esfuerzopara involucrarlos no sólo en la relación coti-diana con la correspondiente escuela y susmaestros y no sólo en la demanda de mejorescondiciones y oportunidades educacionales, sinotambién en la discusión y generación de lasconcordancias básicas de las políticas educa-cionales de Estado, a lo cual tiene derecho aconcurrir en cuanto son parte de la mayoríaciudadana.

Los maestros y profesores conforman, comoya lo señalé, una de las columnas vertebralessobre las que debe descansar toda construcciónde acuerdos nacionales en educación. Sea desdela cotidianeidad de su personal desempeñoprofesional en las aulas, sea desde su integraciónal equipo pedagógico de cada escuela, sea desdesu pertenencia a las organizaciones profesionaleso sindicales de docentes, los educadores puedenaportar su capacidad de materializar en aprendi-zajes los grandes consensos sociales en educa-ción. Pero también, pueden y deben aportar su

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experiencia, su valioso sentido común y tam-bién su colectiva capacidad de proposición.

En la medida en que las propias políticaseducativas estimulen y favorezcan la profesio-nalización plena de los docentes, respeten suautonomía profesional y sindical y les posibili-ten su participación en las decisiones educacio-nales, se estará fomentando en el magisterio loscomportamientos responsables que están en labase de su compromiso como los acuerdosnacionales en educación. Lo contrario, el consi-derar a los educadores como meros funcionarioso trabajadores, intentar su cooptación irrespe-tuosa y marginarlos de la participación, significaalejar definitivamente la posibilidad deconstrucción de consensos.

Otros sectores que deben participar en losacuerdos nacionales en educación son los em-presarios –privados o públicos– y correlativa-mente, los trabajadores organizados, los estu-diantes, los partidos políticos y el Parlamento,las universidades y las iglesias. A las caracte-rísticas de su participación, con las diversasexperiencias acumuladas en América Latina alrespecto, se referirán mis colegas en esta MesaRedonda.

Permítaseme identificar otro grupo más que,aunque cuantitativamente reducido, tiene anuestro juicio gran significación en la edificaciónde las grandes concordancias educativas: laintelectualidad y más específicamente, loshombres y mujeres de ciencia y los creadoresartísticos. Si nuestras sociedades requierenconverger en torno a la modernización de laeducación, si ésta debe ponerse a tono con elvertiginoso desarrollo del conocimiento cientí-fico y tecnológico, no hay duda que nuestrascomunidades académicas tienen mucho queaportar al respecto. Si junto con el esfuerzo defuncionalizar la educación con el desarrolloproductivo, científico y tecnológico, requerimosconcordancias en torno a la vigencia del huma-nismo, a la valoración del espíritu humano, a laimaginación, a las emociones y al desarrollo dela sensibilidad,los creadores de la cultura debenparticipar en la construcción de los acuerdoseducativos.

Los espacios de la construcción de losacuerdos

Junto con identificar sectores protagonistas,conviene también referirse a los espacios en quepueden prepararse y/o consagrarse los acuerdoseducacionales.

Es obvio que no hay acuerdos posibles parauna política de Estado si no se empieza portenerlos al interior del propio gobierno. Más alláde la voluntad presidencial y/o de la coherenciay solidez de una coalición de gobierno, esnecesaria la concordancia entre las instituciones–Ministerios u otras– que de una u otra maneraintervienen en la generación de una gran políticaestatal para la educación. Habrá en esta Mesareferencias más específicas a la necesariaintersectorialidad en que tienen que basarsepolíticas públicas como las que nos ocupan. Noestá de más recalcar que en virtud de las condi-ciones de la crisis, por una parte, y por lasproyecciones de una política educacional deEstado, por sus imbricaciones con el desarrollo,por otra, es indispensable y decisivo el acuerdoentre el Ministerio de Educación y las otrassecretarías como, desde luego, Hacienda oFinanzas, Economía, Trabajo y Bienestar So-cial, Planificación y los órganos responsables dela descentralización.

Las autoridades educacionales y los técnicosque con ellas trabajan, debemos aprender que,en el contexto de la salida a la crisis, no podemospretender una atención de primerísima o únicaprioridad a la educación, dada la urgencia deenfrentar también en otros terrenos la “deudasocial” contraída con nuestros pueblos. Me re-fiero a las necesidades de salud pública, vivienda,bienestar y previsión social, creación de empleos,etc. No podemos pretender tampoco que parasatisfacer nuestras demandas se desequilibrenlas estrategias macroeconómicas de salida a lacrisis. Estamos lejos de propiciar un “populismoeducacional”.

Por su parte, nuestros gobiernos en su conjuntodeben tomar conciencia que en el mediano ylargo plazo, el sector educacional pasa a ser es-tratégico para el desarrollo, en la medida en que

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el conocimiento y la creatividad se han con-vertido en la clave del dinamismo de las econo-mías modernas. Esto es así en tanto que eldominio del conocimiento y el impulso a lacreatividad empiezan a generarse ya en el nivelpreescolar y no sólo en las universidades o en lasunidades de investigación y desarrollo de lasgrandes empresas, como pudiera entenderse. Enconsecuencia, responsables de la educación, dela planificación y de las políticas económicastendrán que ir concordando en prudentes perosostenidas estrategias en favor de la centralidadde la educación para el desarrollo.

Es responsabilidad nuestra que en estas cre-cientes convergencias, el sector educaciónaprenda más sobre el uso eficiente de recursosescasos y que los restantes sectores aprendanmás sobre las particularidades del sistema edu-cacional como ámbito e instrumento de unapolítica social y de una política de inversión parael desarrollo y aprendan más sobre la significa-ción socio-cultural de la educación y sobre laspeculiaridades del cambio pedagógico. Sólosobre estas bases construidas al interior delaparato del Estado puede pensarse en levantarconsensos sociales, está el rol del Parlamento, alcual también habrá aquí referencias más espe-cíficas e ilustradas. Permítaseme, respecto a estouna acotación inspirada en nuestra cortísimaexperiencia de relación con el recién reinau-gurado Congreso Nacional en nuestro país. ElPoder Legislativo puede ser un valiosísimo ins-trumento de construcción de consensos, no sóloporque en definitiva para que las concordanciasse consagren y se traduzcan en acción, sonindispensables las leyes. También porque losparlamentarios suelen tener un estrecho contac-to con la ciudadanía y pueden recoger sus inte-reses, aspiraciones y demandas quizás con ma-yor propiedad que las autoridades ejecutivas.Opino que, a la vez, los órganos parlamentariostiene que aprender a “calificar la demanda”; estoes, a distinguir con responsabilidad que éste esun campo complejo, en donde no hay solucionesfáciles ni rápidas y en el que los intereses y lasvisiones sectoriales o particularistas necesitanarticularse en un proyecto nacional de largo

aliento, cuyo principal enemigo es el ya aludido“populismo educacional”. En este sentido, pedi-ría a los congresales que no sólo operaran comolegítimos y necesarios representantes o porta-voces de sus electores sino también como edu-cadores de los mismos y como convocantes paraque la ciudadanía participe directamente en laconstrucción de los acuerdos.

Siempre en el ámbito de la relación entre elaparato de Estado y la sociedad civil, cabeidentificar aquí la institución de los ConsejosNacionales de Educación que, con diversas de-nominaciones y distintas responsabilidades yfunciones, contemplan las estructuras de gestióneducacional en muchos de nuestros países. Sinduda se trata de valiosos espacios en la construc-ción de consensos y en la validación de éstospara la toma de decisiones estatales. Habría querevisar, no obstante, la experiencia de su funcio-namiento. Temas como la amplitud de surepresentatividad, los límites de las facultadesconsultivas y las potestades resolutivas, el peligrode su distorsión corporativa, la oportunidad ovelocidad de sus deliberaciones y otros, debenser considerados para perfeccionar estos espa-cios y mecanismos.

Obviamente, el debate público, amplificadohoy día por los modernos medios de comuni-cación en el que se manifiesta y a la vez se formala opinión pública, es otro de los espacios pri-vilegiados para la construcción de los acuerdosnacionales en educación. Al respecto, sólo dosconsideraciones adicionales: primero, la liber-tad y la igualdad con que los distintos sectorespueden tener acceso al debate público sobreeducación, lo que dice relación con la aperturaequitativa de los medios y el desarrollo de lacapacidad de expresión de los distintos gruposde la sociedad civil; y segundo, la necesidad queel debate público se ilustre crecientemente conel aporte de la investigación social y educacio-nal, para incorporar mayores niveles deracionalidad allí donde frecuentemente campealo contrario.

Pero el debate público planteado en los térmi-nos convencionales de construcción de opiniónpública, en nuestras democracias necesita ser

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enriquecido y fundamentado en otro espacio deconstrucción de consensos: el espacio local.

Es en la comunidad escolar, por una parte y enla comunidad local, de aldea, barrio vecindarioo municipio, donde deben comenzar a gestarse yexperimentarse los acuerdos sobre la particula-ridad y lo cotidiano que están en la base de laconstrucción de los proyectos históricos nacio-nales. En esta necesidad cobra su real sentido ladescentralización educacional, que no es tal sino es descentralización para la participación ypara la expresión de la diversidad y su articulacióncon la unidad nacional y regional.

Experiencia y búsquedas en Chile

Antecedentes históricos

La historia de este siglo en la educación chilenaha sido una historia de búsqueda de consensos.En el siglo pasado, el país y el sistema educativose vieron convulsionados por el conflicto ideo-lógico entre los partidarios de un Estado Docentelaico y monopólico, portavoz de las ideas libe-rales y los de la libertad de enseñanza queamparara la acción educativa de la iglesia yfavoreciera al ideario conservador.

Si bien el referido conflicto tiene ecos hastahoy día, aunque ya muy apagados, en el presentesiglo se configuró lentamente un gran acuerdoen la materia, en el que han podido coexistirprincipios como el del derecho a la educación yel de la responsabilidad estatal en el campo, conel del pluralismo y la libertad de enseñanza y hanpodido convivir la escuela pública y la privada.Avanzado el siglo ya no se intentó seriamenteque sólo el Estado ofertara educación, ni queéste se abstuviera de modo absoluto. La escuelaprivada aceptó el marco de orientacionescurriculares que le fijó el Estado y este, a su vez,reconoció su rol colaborador e incluso lo apoyócon financiamiento para aquellas de caráctergratuito.

Así como el anterior, se construyeron en elpaís otros consensos perdurables: ya en 1920 seplasmó en ley el acuerdo, en principio nada fácil,en torno a la obligatoriedad de la educación

primaria, del que se desprendía la responsabili-dad social por extender la escolaridad hasta supleno cumplimiento, consenso que se haampliado hacia la extensión de la educaciónmedia y la superior. La meta de la erradicacióndel analfabetismo, de la universalización de laenseñanza básica y del amplio acceso a la mediay superior fue compartida socialmente y permitiólos logros de cobertura que hoy día nos permitendedicar nuestra principal atención al mejora-miento de calidad y al logro de equidad en elbeneficio educativo.

Al igual que estos consensos, diversas otrasconcordancias educacionales fueron posibles,en el marco del llamado “Estado de compromiso”que tuvo vigencia en Chile particularmente en-tre los años 40 y los 60.

Varios de los actores e instituciones a que healudido antes, protagonizaron la construcciónde los acuerdos. Los partidos políticos democrá-ticos y mayoritarios, la Iglesia Católica, lasorganizaciones empresariales y el movimientoobrero hicieron importantes contribuciones. Lasorganizaciones gremiales del magisterio, si bienestuvieron en permanente conflicto salarial conel Estado, aportaron parte significativa a esosacuerdos. Las condiciones de libertad de expre-sión permitieron el debate constructivo. Hubodesde 1953 un representativo Consejo Nacionalde Educación, de consulta obligada para el go-bierno, que permitió legitimar las grandes polí-ticas públicas que asumía el Estado.

El debilitamiento del esquema político de“compromiso” a fines de los 60 y los grandesenfrentamientos ideológicos y sociales que lesiguieron, parecieron afectar de algún modo losconsensos educacionales.

En algún momento, desde las propias cúpulasestatales se adoptó transitoriamente un estiloconfrontacional y se impusieron dogmatismos ypolíticas excluyentes. Sin embargo, los grandesconsensos educacionales subyacieron en laconciencia pública y cuando la transición demo-crática creó otras condiciones y el Estado hareasumido un estilo negociador, los antiguosconsensos han sido rescatados y reconocidos yse empiezan a gestar otros nuevos.

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Transición democrática y acuerdoseducacionales

Vivimos un momento de la historia chilenasignado por la reconciliación y los acuerdos, entodo orden de cosas, en un país que se viopolítica, social y culturalmente escindido. Elprincipal y muy mayoritario acuerdo se ha cons-truido en torno al restablecimiento de la demo-cracia y del Estado de derecho. No es sólo unacuerdo entre cúpulas políticas. Es también ymuy profundamente, una concordancia en todala gama de la sociedad civil.

En este marco, empiezan a edificarse acuer-dos en el terreno de la educación. Se ha abiertoamplio espacio el convencimiento colectivorespecto a que en Chile los desafíos fundamen-tales son los de elevación de la calidad de laenseñanza y de hacer justicia en la oferta edu-cativa a los sectores de menores ingresos. En esemarco consensual se mueven las iniciativas y losacuerdos concretos.

Un caso significativo ha sido el del EstatutoDocente. En los años inmediatamente pasadosfue creciendo en la sociedad chilena la convic-ción que el profesorado estaba siendo especial-mente maltratado por las consecuencias de losajustes económicos y por la particular modali-dad de descentralización adoptada en Chile.Prácticamente todos los candidatos presiden-ciales y parlamentarios coincidieron en 1989 enla necesidad de un tratamiento especial y urgenteal “problema del magisterio”. Bueno es reconocerque esta conciencia pública se conformó graciasal esfuerzo expresivo de los propios afectados,que supieron alzar su voz en momentos difícilesy demandar de la sociedad y del Estado unasolución.

El gobierno democrático se hizo pronto ecodel requerimiento y decidió una primera formade una política integral de tratamiento hacia elmagisterio: la elaboración y presentación de unproyecto de ley de Estatuto Docente.

Movió al gobierno no sólo una compartidaconvicción respecto a una “deuda social con elmagisterio” que debería saldarse. Lo moviótambién el entendimiento que no hay mejoría

posible en la calidad y equidad de la educaciónsi no se aborda el problema de la plenaprofesionalización de los docentes, no sólo entérminos de mejorar sus condiciones de empleo,sino de favorecer su formación permanente, suautonomía y responsabilidad profesionales y suparticipación creadora en los proyectos educa-tivos del establecimiento, de la comunidad localy de la nación. Este entendimiento ha sidocompartido en lo grueso por todos los sectores.

En el proceso de convertir el proyecto en ley,hemos hecho en Chile un colectivo aprendizajeen la democracia de los acuerdos. Fue necesariauna compleja negociación al interior del propiogobierno, en la que hubo que conciliar los puntosde vista de los diversos ministerios implicados,antes de conformar un proyecto del Poder Eje-cutivo. Fue necesaria una permanente inter-locución con los actores sociales y políticos pararecoger y articular en el proyecto los diversosintereses y demandas sectoriales, provenientesdel gremio docente, de los administradores yempleadores y otros grupos. Por primera vez,desde 1920, una legislación matriz sobre losdocentes se está discutiendo en el Parlamento:un Parlamento en que la Concertación Demo-crática tiene mayoría en la Cámara de Diputadosy la oposición es mayoritaria en el Senado. Deesta forma, el proyecto, si bien ha sido aprobadoen general en ambas cámaras y lo grueso de suarquitectura original se ha respetado, necesaria-mente es un proyecto que en sus particularidadestendrá que ser negociado y nadie podrá preten-der que lo ha perdido o lo ha ganado todo.Independientemente de la significación delproyecto, de su bondad o de sus limitaciones, elEstatuto Docente habrá representado, en algunassemanas más, un primer producto de la tendenciaa los acuerdos en el sector educación, en elmarco de la transición democrática en Chile.

Mi compatriota José J. Brunner comunicaráen este Mesa otra experiencia chilena: la cons-trucción de un consenso en el mundo académicoen torno a una política de desarrollo de la educa-ción superior y a su traducción en una nuevalegislación que lo favorezca.

Otros acuerdos se prevén en la agenda educa-

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cional chilena. Está en construcción un acuerdoentre el sector público, las organizaciones em-presariales, las organizaciones de trabajadores ylas entidades magisteriales en torno a la educa-ción para el trabajo. Es antigua la convicción queen este campo el esfuerzo del sector público serápermanentemente insuficiente y no siempreacertado. Esta convicción ha tomado más fuerzaen vista de la magnitud del desafío que significapara la educación el horizonte de la transforma-ción productiva con equidad, al cual se agrega elde la deuda con los centenares de miles dejóvenes sin empleo y que no pueden continuarestudios, respecto de los cuales es urgente pro-veer capacitación y oportunidades de trabajo. Elsector empresarial, en la última década, ha ve-nido comprometiéndose creciente –aunque to-davía insuficientemente– con este desafío. Enlas condiciones democráticas, se suma hoy día laparticipación de los trabajadores y de los docentesorganizados. Así, se empieza a configurar unnuevo espacio de acuerdos que se ve estimuladopor los grandes marcos de las concertacionesque en el terreno económico y laboral se hanlevantado entre empresarios y el sindicalismo.

El Ministerio de Educación a mi cargo, por suparte, se ha propuesto provocar y coordinar en elpaís un amplio proceso de investigación, refle-xión y debate público y orgánico sobre el futurode la educación media. En Chile hay consensosgruesos sobre lo que debe hacerse en la educa-ción básica y en eso estamos trabajando, conperspectivas de éxito. Pero no lo hay ni entre losespecialistas o los directamente interesados nien la opinión pública respecto a los problemasde la educación media. En vez de emprender unareforma más, producto de invernadero tecno-crático, hemos preferido llamar a la construc-ción de consensos sociales y de planificacionessólidas que configuren una política de Estadodestinada a calar hondo y a perdurar. Hemosdestinado recursos para desarrollar investiga-ciones específicas que contesten técnicamentelas grandes interrogantes, para sistematizar ycomunicar experiencias exitosas, nacionales einternacionales y para sustentar un debate públi-co responsable y participativo. Podrán decir su

palabra los padres y madres de familia y losestudiantes, los profesores, los empleadores ylos sindicalistas, los centros de educación supe-rior, los intelectuales y los partidos políticos ytodos los interesados en este vital tema de futuro.

Se está dando en Chile, todavía de maneradiscontinua y poco orgánica otro debate educa-cional: el del futuro de la descentralización.Reaccionando sobre una tradición de centralis-mo en la administración y uniformidad en laspolíticas pedagógicas, desde comienzos de los80, se inició un proceso de descentralización dela gestión y de la flexibilización y libertadcurricular. Cierto dogmatismo en la inspiraciónideológica liberal, el marco de autoritarismovigente entonces y los efectos de los ajustesmacroeconómicos, conspiraron para que ladescentralización tuviera efectos perversos.

Hay en nuestro país un consenso muy gruesoen torno a la necesidad de la descentralización.Pero las lecturas que ésta admite son muy diver-sas. Así, los gremios magisteriales mayorita-riamente se oponen a su forma de “municipali-zación y privatización” y demandan el retornode los establecimientos públicos a la adminis-tración del Ministerio de Educación, aunqueadmitiendo que desean un Ministerio plenamentedescentralizado. Los partidarios del régimenpasado no quisieran reforma alguna en el modeloque éste legó. El actual gobierno, por su parte,está comprometido con la descentralizacióngeneral del aparato de Estado y con la democra-tización del municipio para que opere eficaz-mente como eje de la aplicación de las políticassociales y como expresión del poder local. Nodesea, por lo tanto, reponer al Ministerio del ramolas funciones de administración de las unidadeseducativas y prefiere que éstas sean gestionadaslocalmente, para que el Ministerio se concentreen las funciones de planificación indicativa,normativa, de supervisión y de apoyo financieroy técnico. No obstante, reconoce que debenadoptarse diversas correcciones al actual régimende gestión descentralizada.

En consecuencia, está planteado un debate entorno al futuro de la descentralización. Lo másprobable es que termine circunscribiéndose al

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grado y al sentido de las rectificaciones queconviene hacer a la administración municipal yque no se retroceda a la gestión ministerialcentralista ni se acepte la intangibilidad de lapráctica privatizante que legó el régimen ante-rior. En este caso, también el gobierno demo-crático desea basar sus decisiones en los resul-tados de un debate amplio e informado que, sinduda, cobrará mayor fuerza avanzado este año yen el próximo.

Finalmente, cabe señalar que en principio estáabierta la perspectiva de otro principal debateeducacional que se basa en el resultado de losque ya indiqué. Se trata del gran debate paraconstruir el acuerdo estratégico, aquel quecimente las políticas educacionales de Estadopara el resto de la década y para ingresar al sigloXXI, al Siglo de la Educación.

En este caso, el tema es la identificación de losgrandes cambios que deben hacerse en la edu-cación chilena para que ésta, junto con superardefinitivamente las disparidades y retrasos queresultan de su historia reciente, pueda cumplir

sus objetivos de plena formación humana y a lavez, servir al gran proyecto nacional de moder-nización con equidad y en democracia. Es pro-bable que parte importante de la búsqueda de lasgrandes concordancias tenga que coincidir conel debate que acompañe a las elecciones gene-rales de 1993 y que la consagración de esosconsensos y su traducción en políticas de Estadosean responsabilidad del régimen democráticoque suceda al actual de transición.

Por lo demás, es conveniente que haya sintoníaentre el proyecto educativo y el tipo de proyectonacional de desarrollo que democráticamente seescoja en esa coyuntura.

En la búsqueda de este principal acuerdo, seráútil la experiencia metodológica acumulada tantoen el logro de los acuerdos secundarios a que hehecho referencia, como la experimentada porotros países de la región en circunstancias y antedesafíos similares, razón por la cual esta MesaRedonda y toda otra iniciativa de discusión yanálisis sobre el tema de los acuerdos educacio-nales es para nosotros del más alto interés.

* Marvin Herrera, Ministro de Educación de Costa Rica,Presidente de la Comunidad Económica y Cultural Cen-troamericana (CECC), varios años Viceministro de dichacartera, ex diputado a la Cámara Legislativa y experto dedestacada actuación en el campo de la educación en supaís y Centroamérica, analiza la experiencia costarricensede construcción de una política educativa de consenso,las dificultades que se presentan y los énfasis que sonnecesarios para superarlos.

REFLEXIONES EN TORNO A LA CONSTRUCCIONDE UNA POLITICA EDUCATIVA DE CONSENSO

Marvin Herrera*

Educación en América Latina y el Caribe, esimportante destacar algunos rasgos de la evolu-ción histórica de Costa Rica para explicar poste-riormente el papel que ha jugado la educación enel desenvolvimiento de la democracia costarri-cense.

Desde la época de la dominación española enel Valle Central de Costa Rica se formaronpequeñas aldeas de escasa población, cuyoshabitantes –descendientes de aquellos españo-les llegados en el Siglo XVI y de los indígenas–se dedicaron a la siembra de productos agrícolasen minifundios que les facilitó subsistir singrandes pretensiones y no permitió la formación

Perfil histórico

Con motivo de esta Cuarta Reunión del ComitéIntergubernamental del Proyecto Principal de

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de una oligarquía que impusiera su dominacióna toda la población, surgiendo en cambio en lamayoría de las aldeas, un casi autogobierno.

El historiador Oscar Aguilar Bulgarelli, diceen uno de sus trabajos sobre los “FundamentosDemocráticos del Sistema Político Costarricen-se” que esa libertad política, ese ideal democrá-tico, tienen sus raíces clavadas profundamenteen ese sistema propio de la época colonial deaquella provincia del Reino de Guatemala.

La dominación española finaliza en 1821 y laindependencia se recibió, a diferencia de otrasnaciones, en forma pacífica, lo que permitió anuestros primeros dirigentes políticos iniciar elnaciente Estado en un proceso de civismo enmanos del Primer Jefe de Estado. Este, quienantes de ocupar ese alto cargo había sido maestro,impulsó la instrucción pública, oficializandoalgunas escuelas privadas que existían. El espíritudemocrático de la enseñanza en Costa Rica sedefine muy bien en un reglamento de la Escuelade Gramática, dado en 1823, que dice:

“El ingreso a la escuela, será franco a todapersona de cualquier edad y condición que sea”.

Así, a la par del niño hijo de padres pudientes,se sentaba el niño pobre. Todos recibían la en-señanza que le ofrecía el Estado o la Munici-palidad sin discriminación alguna, lo que cons-tituye un verdadero símbolo de la democracia.

El ejemplo de nuestro Primer Jefe de Estadofue seguido por otros gobernantes que le suce-dieron en el poder –como José María CastroMadriz– quienes encontraron en el desarrollo dela instrucción pública un medio más eficaz paraque surgieran ciudadanos conscientes de susderechos y deberes, que anhelaran la libertad yque vieran al gobierno como un producto delsufragio popular, amante de la paz y de la justiciay el medio más adecuado para ordenar y dirigirla vida ciudadana.

Si bien tuvimos Fuerzas Armadas, en la últimaConstitución del país –la de 1949– en su artículo12, los constituyentes se encargaron de eliminary prohibir la existencia de un ejército en nuestranación, existencia que tantos males y limitacio-nes ha causado a otros países.

A partir de 1940, la administración de Rafael

Angel Calderón Guardia dotó al país de unalegislación social que vino a beneficiar y aproteger los intereses de las clases trabajadoras.Tal legislación, a juicio de expertos, ha sido unode los factores principales de la paz social ypolítica de Costa Rica.

Muchas reformas tendrán que venir para queCosta rica todavía logre perfeccionar su “de-mocracia”, pero ellas se irán produciendo por lavía democrática y pacífica, que es la vía que haescogido el costarricense para realizar sus trans-formaciones, resolver sus diferencias y lograrcontinuo perfeccionamiento de su sistema po-lítico, social y económico.

Experiencias recientes

Los cambios sustanciales que se han generadoen la educación costarricense durante los últi-mos veinte años, se han realizado mediante laparticipación de diferentes entidades organiza-das. Se observa que estos cambios no se hangestado únicamente en el ámbito de los especia-listas, sino que en ellos se ha involucrado a lasociedad fomentando la participación responsa-ble, consciente y oportuna de sus diversos sec-tores en la toma de decisiones sobre un campotan sensible y determinante para el desarrollopleno de un pueblo, como lo es la educación.

Entre las propuestas que se han venido hacien-do en educación para propiciar su mejoramientocualitativo, cabe destacar las siguientes:

Plan nacional de desarrollo (1970-1974)

A partir de la elaboración de tres documentos:“Diagnóstico”, “Los grandes objetivos” y “Pro-gramación”, el Ministerio de Educación Pública–MEP– se abocó a realizar –en la perspectiva decomunidad-escuela– 16 jornadas de estudio a loancho y largo del país. Las mismas se integraroncon representantes de los estudiantes, de lasasociaciones de padres de familia, de las Juntasde Educación, de las Juntas Administrativas, delos líderes prominentes de la comunidad, delClero, de las organizaciones gremiales y delMinisterio de Educación Pública. La informa-ción y los criterios recogidos por esta vía, ali-

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mentaron los documentos de un Seminario Na-cional sobre la educación costarricense en elcual participaron igualmente diversos sectoresdel país.

Sobre la base de estas deliberaciones se deli-mitó el Plan Nacional mencionado, puesto enpráctica en 1973 luego de tres años de prepara-ción. Este plan abarca todos los componentesdel sistema educativo costarricense. Es integral.

La regionalización educativa (1978-1982)

En 1978 se fortaleció interés por la regiona-lización del país, para lo cual se conformó unaComisión Nacional de Planificación y Progra-mación Educativa que fue promovida por elPresidente de la República, el Ministerio deEducación, las organizaciones gremiales y conuna gran participación popular que manifestó sudeseo de mejorar las condiciones y calidad devida por medio de la educación. Este deseo llevaconstantemente al costarricense a la búsquedade soluciones a los problemas sociales y políti-cos por medio de la vía pacífica, del diálogo, delentendimiento, donde la tolerancia democráticajuega un papel determinante. Con sustento enesta concepción y sus diversas formas de llevar-la a la práctica, se estima que debe intensificarsela acción educativa a fin de que esta sea particu-larmente eficiente en proveer los instrumentosque conduzcan a un nuevo modelo de desarrollopara el país, orientado a fortalecer más la con-ciencia de los miembros de las comunidades, laparticipación, la solidaridad, la justicia, la fra-ternidad, la capacidad de organización y la pre-paración para enfrentar los problemas económi-cos, sociales y de calidad de la educación. Por talmotivo, el 8 de junio de 1978 se promulgó elDecreto que integra la Comisión citada, encar-gada de asesorar a las autoridades del Ministeriode Educación Pública en la formulación y ejecu-ción de los cambios referentes a la regionalizacióneducativa.

El diálogo nacional realizado en 1979, queinvolucró a sectores muy amplios de la pobla-ción y al personal docente y administrativo de laeducación, tenía como idea central considerar

que la educación no es sólo objeto de interés delMinisterio, de los educadores, de los padres defamilia, ni de los educandos que viven sus efectos,sino que es una empresa social de interés públi-co, una actividad sociocultural y política querequiere y demanda la responsabilidad com-partida de todos los sectores de la población.

Posteriormente al Diálogo Nacional, se inte-graron 32 comisiones regionales –16 técnicas y16 consultivas– encargadas de hacer los plantea-mientos de reformulación de la filosofía de laeducación y el futuro de la regionalización edu-cativa del país.

Además, se realizaron dos estudios diagnós-ticos de los problemas de coordinación entreoficinas centrales y las direcciones regionales en1978, los cuales dieron la pauta para laestructuración del Programa de RegionalizaciónEducativa.

Todas las acciones se plantearon dentro deuna concepción de educación permanente, deestímulo a la educación no formal y a las rela-ciones escuela-comunidad enmarcadas en unmodelo de investigación de acción-reflexión.

Igualmente y de modo participativo, se hicieronsiete prediagnósticos regionales.

Luego se nombraron diversas comisiones enoficinas centrales: Comisión de ExperienciasEducativas Regionales y Locales, Comisión dePlaneamiento Educativo Regional, Comisión deAdecuación del Currículum, etc.

Del resultado conjunto de las comisiones, losprediagnósticos y el trabajo de las mencionadascomisiones específicas, surgieron tres docu-mentos que aglutinaron el marco referencialteórico, filosófico, administrativo y legal de laregionalización:– Proyecto de Regionalización del Sistema

Educativo Costarricense– Marco Conceptual de la Regionalización– Implicaciones Administrativas y Cualitativas

de la Regionalización.

Congreso Pedagógico Nacional

Inaugurado y apoyado por el Ministro de Educa-ción Pública, Marvin Herrera y organizado por

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el Consejo Intermagisterial Asociado (CIMA),conformado por el Sindicato de EducadoresCostarricenses, la Unión de Conserjes de Edu-cación Pública, la Asociación de Profesores deSegunda Enseñanza, el Sindicato Nacional deProfesional en Orientación, la Asociación deEducadores Pensionados y la Asociación deDirectores de Educación Media.

Con la participación de sus representantes ylos del propio Ministerio de Educación Pública,con “una asistencia aproximada de 350 personasse dio inicio al Congreso en octubre de 1990.Asistieron también padres de familia, educado-res, estudiantes, organizaciones magisteriales,municipalidades, la Universidad de Costa Rica,la Universidad Nacional e Instituto Nacional deAprendizaje, entre otros.

Entre los temas que se analizaron, figuran:actitud del padre de familia ante el procesoeducativo; modalidades educativas; problemá-tica bio-sico-social del estudiante; duración delcurso lectivo; medios de educación colectiva; laeducación y la cultura y la formación docente.

De esta reunión surgieron las siguientes con-clusiones:– Los currículos deben flexibilizarse para que se

adapten a las condiciones de la zona.– El currículo debe tomar en cuenta: la forma-

ción de un estudiante útil a la sociedad y a símismo, los valores autóctonos, la identidadnacional, cursos sobre la educación ambientaly la revisión de los programas debe ser perió-dica.

– Establecer una nueva política curricular queinvolucre el “aprender a ser, aprender a hacery aprender a aprender”.

– Introducir una segunda lengua desde el primerciclo.

– El estudiante debe recibir atención física, so-cial, integral y emocional que permita su desa-rrollo.

– El Estado debe formular el Código de Eticapara todos los servidores públicos.

– Promover la educación sexual integral y laformación del joven orientada hacia la vidaconyugal y familiar.

– Los planes y programas deben dar una base

nacional y regional, considerando a la vez lapoblación adulta como ente diferenciado. Estosdeben darle al egresado la posibilidad de in-corporarse con éxito a la fuerza laboral y a lavida cultural del país.

– Establecer los perfiles que se requieren deentrada y salida del docente.

– Superar el excesivo centralismo del MEP y laactitud negativa y pesimista de los funciona-rios de las oficinas centrales ante las políticasde desconcentración, así como el excesivocentralismo en la ejecución del presupuesto.

– La urgencia de atender el desequilibrio deoportunidades educativas de calidad que se daentre las zonas del país.El Ministro, posteriormente, incluyó en sus

políticas educativas algunas de las conclusionesobtenidas de dicho Congreso y actualmente setrabaja conjuntamente en otras.

Paralelamente a lo anterior, se ha creado elConsejo Consultivo del Ministro, conformadopor el Presidente y el Secretario de cada una delas organizaciones gremiales, con el propósitode intercambiar opiniones y posiciones sobretemas y problemas de la educación. En esteespacio no hay negociaciones. Estas se mane-jan a nivel de los viceministros de Educación,Hacienda, Trabajo y Presidencia, quienes reuni-dos con los representantes gremiales sí nego-cian las soluciones a los planteamientos reivin-dicativos. Ambos mecanismos fortalecen la co-municación y la coordinación con las orga-nizaciones del Magisterio Nacional y permitensuperar con menos dificultades conflictos y dis-crepancias.

Proyección a futuro en materia de consensonacional

Condiciones del país

Internacionalmente se ha producido una apertu-ra fuerte hacia la democratización: aquí y allá selevantan nuevas barricadas en defensa del civis-mo y en contra de la militarización. Más paíseseligen a sus gobernantes por la vía electoral ycaen muros y divisiones que parecían ser inex-

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pugnables. Negar esta condición internacionales desconocer lo que acontece en el mundo.

Costa Rica, históricamente, ha fomentado lademocracia y ha mostrado madurez política paraenfrentar un acuerdo en materia educativa, paraapoyar –lo proponga quien sea, políticamente–nuevas propuestas educativas.

Además, las condiciones actuales del país, defuerte recesión económica, obligan al estudio yal análisis para realizar cambios que no provo-quen un alto costo social y económico. De talmanera que se hace imprescindible involucrar atodas las organizaciones que tengan que ver conla educación, a efecto de lograr los objetivos enel menor tiempo, al menor costo posible y conpoco desgaste.

Elementos para una estrategia de consensoen materia educativa

El diseño de una estrategia para alcanzar acuer-dos nacionales importantes en el campo educa-tivo no puede desconocer la realidad histórica,social y política del país. En otras palabras,corresponde a las autoridades educativas hacertal diseño a efecto de garantizarse cierto éxito enla ejecución de la misma. No obstante lo ante-rior, se anotan a continuación algunas ideasorientadoras:– A partir de un diagnóstico socioeducativo en

íntima relación con el diagnóstico socioe-conómico del país y las políticas económicas,generar un Plan de Educación.

– Contar con el Comité Consultor Permanenteadscrito al Despacho del Ministro. Estarácompuesto por representantes de organizacio-nes magisteriales y de partidos políticos. (Estapropuesta permitiría lograr una participaciónen la toma de decisiones por consenso).

– Incluir en los equipos decisorios de los proce-sos de investigación, planificación y progra-mación a representantes de organizacionesmagisteriales y de partidos políticos. (Estopermitiría que los participantes en estos pro-cesos hagan suyas las propuestas de cambio).

– Realizar consultas nacionales sobre proble-mas específicos de la educación a efecto de

conocer las soluciones que formulan los entre-vistados.

– Explorar por medio de las diversas técnicas ymedios de investigación el sentir y pensa-miento de los actores y beneficiarios de laeducación.

– Sensibilizar a los grupos o funcionarios cuyasdecisiones son determinantes para el éxito deun cambio en educación: Parlamento, munici-pios, jerarcas de las instituciones, juntas di-rectivas, etc.

– Difundir las razones y ventajas de las propues-tas o de los cambios a los diversos sectorescomprometidos en la educación.

– Involucrar a todos los actores endógenos yexógenos de la educación, en la ejecución yseguimiento de los cambios concertados, se-gún su propio ámbito de competencia.

– Propiciar el mejoramiento de las capacidadesprofesionales del educador y del administra-dor, así como de sus condiciones y ámbitoslaborales.

– Involucrar cada vez más a los padres de fami-lia en las actividades escolares y a las comuni-dades en el mantenimiento y embellecimientode los edificios escolares y su higienización.

– Cumplir lo pactado.– Involucrar a los medios de comunicación so-

cial en la divulgación de los cambios educati-vos y su apoyo a éstos.

– Informar a las escuelas formadoras de docentelos acuerdos en el campo educativo, a efectoque estos sean estudiados por los estudiantesde educación.

Democracia por consenso

La práctica costarricense ha sido rica y fecundaen la solución de los conflictos. Esta práctica havenido configurando un estilo de “democraciapor consenso”. Dichosamente, el costarricense–sea funcionario del gobierno o ciudadano en elejercicio de sus derechos– muestra una actitudde tolerancia, comprensión y de búsqueda desoluciones, en un ambiente pacífico de conver-sación, diálogo y entendimiento. Se aprecia unadisposición a superar conflictos, controversias,

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sin renunciar a los legítimos derechos; perocomprendiendo que la “salida convenida” esuna forma de progresar sin destrucción, sinirrespetos ni violencia. Y, en países como losnuestros, esta actitud es mucho más favorablepara la vida armoniosa y de progreso.

Esto no quiere decir que el enfrentamiento deuna discrepancia siempre se haya dado en armo-nía y cordura; pero, felizmente, la violencia, laagitación social y el enfrentamiento fuerte son laexcepción. Muy pocas veces el pueblo tiene querecurrir a la fuerza para hacerse oír.

No hay duda de que el nivel educativo delcostarricense es un factor influyente en la con-formación de una “democracia por consenso”.A más educación, cuanto mejor sea esta encalidad y cobertura, menor margen de manipu-

lación tendrán quienes, por otros intereses aje-nos a los del bienestar de la patria, pretendenmover las masas en contra de las propuestas o decambios necesarios para promover el mejora-miento de la vida personal o colectiva.

Lo esencial para avanzar hacia una “democra-cia de consenso” es la disposición de losdemócratas para alcanzarla, disposición que esreflejo de sus concepciones, valores y actitudes.Como el hombre es el que construye o destruye,el que avanza o se rezaga, el que tolera o censura,en fin, el que toma las decisiones para hacer felizo infeliz a la humanidad, debemos promover elvalor de la educación en nuestros países y desti-nar mayores recursos presupuestarios para lo-grar con estos propósitos nuestras metas deexpansión y calidad.

LA EDUCACION: DESARROLLO INTEGRAL DELA PERSONA LA FAMILIA Y LA COMUNIDAD

Elvia S. Palomera P.*

La época que nos ha tocado vivir es una de lasmás ricas e interesantes de la historia. La canti-dad de transformaciones que estamos presen-ciando y la rapidez con que se suscitan nosrepresentan retos que estimulan nuestro afán desuperación y desarrollan cada día más la imagi-nación y la creatividad humana.

Sin embargo a veces es también angustiantepensar que, quizás por la misma rapidez con laque estos cambios se generan, no siempre ellosestán orientados con una visión de trascendenciahacia nuestra realización.

Es, pues, necesario despertar una mayor con-ciencia de la responsabilidad que toda esta ri-queza histórica nos brinda y asumir el compro-miso de orientar a las nuevas generaciones a surealización integral.

El empresariado mexicano ha ido conforman-do una visión de la educación acorde a susprincipios, los cuales incluyen una concepcióndel hombre y de la sociedad. Dicha concepcióndefine como objetivo de la educación, el desa-rrollo integral de la persona, de la familia y de lacomunidad, inculcando en ellos los valores quehacen posible ese desarrollo.

Sabemos que la educación es un proceso queno se limita solamente a impartir conocimientosy al desarrollo de habilidades. Sostenemos quees substancial y prioritario dentro del procesoeducativo la transmisión de valores en formaconsistente y gradual para lograr el desarrollointegral de la persona.

* Elvia S. Palomera P., Secretaria Técnica de la Comisiónde Educación del Sector Empresarial del Instituto deProposiciones Estratégicas de México, reflexiona sobrelas posibilidades que el sector empresarial ofrece paraformar parte de la configuración de acuerdos nacionalesen educación y comprometer su concurso en programasde desarrollo educativo.

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Pensamos que algunos de los valores que sedeben cultivar en el proceso educativo son: ladignidad de la persona, sus fines, su perfeccio-namiento y su progreso; la moral, nuestra tra-dición cultural, el bien individual y el biencomún; la paz, el derecho y la libertad.

Por ello es necesario fomentar una solidaridadactiva, que tome en cuenta las profundas des-igualdades que padece nuestra sociedad y quepromueva la justicia social, evitando la dema-gogia y suscitando las condiciones reales de su-peración cultural, social y económica para todos.

Por lo anterior consideramos que, como país,para que la identidad nacional tenga un sólidocimiento en la conciencia de cada mexicano, serequiere reorientar la educación para promoverla libertad responsable, la unidad, la confianzaen el futuro y el patriotismo fundado en elconocimiento y el aprecio de nuestra historia, denuestra cultura y de nuestra ubicación en elconjunto de las naciones.

En diciembre de 1989, Carlos Salinas deGortari asumió la presidencia del país y con-vocó a los distintos sectores sociales a participar“en el marco de la libertad de educación, a inte-grar una programa que permita realizar la grantransformación del sistema educativo sin el cualel país no podrá modernizarse ni lograr la equi-dad”.

El empresariado mexicano ha venido mani-festándose sobre la problemática educativa delpaís de una manera oficial desde hace ya doslustros, pues ha visto con gran preocupación queel grave rezago existente y la deficiente calidadeducativa que imparte el gobierno ha llevado aun empobrecimiento gradual pero sostenido enla educación. Consecuentemente esto ha reper-cutido no sólo en la calidad educativa, sinotambién en la operación del sistema educativocomo tal, en su administración, en su organiza-ción y en su funcionamiento.

Por la importancia del tema educativo se de-cidió en el seno del Consejo Coordinador Em-presarial, máximo organismo coordinador delempresariado mexicano, integrar una Comisiónde Educación que funcione participando activa-mente, entre otros de sus objetivos, en la

formulación de propuestas, en la discusión conlas autoridades de la Secretaría de EducaciónPública de los asuntos que nos incumben.

Visión del sector empresarial sobre elsistema educativo del país

En octubre de 1989 se hizo la presentación delPrograma de Modernización Educativa 1989-1994, que es el proyecto que hace el gobierno deCarlos Salinas de Gortari a través de la Secretaríade Educación Pública del país.

Dicho documento llamó la atención por laobjetividad en los diagnósticos que presenta ypor el discurso que desarrolló, sorpresivamentemás cercano y más familiar a lo que podríamosllamar lenguaje no gubernamental.

Ciertamente, el problema de la erosión cuali-tativa de la educación no es privativo de nuestropaís. Las ideologías socialistas, tan en bogadurante los últimos tres decenios, dieron lugar ypromovieron el cambio de los contenidos pe-dagógicos en los planes y programas educativos.Dichos contenidos fueron en parte sustituidospor una fuerte carga ideológica y se diseñaronmás para la divulgación que para la enseñanza.Se dio respuesta a la pregunta ¿hacia dóndequiero dirigir al sujeto de la educación y a travésde qué medios?, olvidándose de que el sujeto dela educación es el hombre, que tiene su finpropio y la libertad para elegir los medios paralograrlo; de que la educación es un proceso en elque intervienen distintos elementos y que duralo que el sujeto dura; y de que tiene por objeto elayudar y facilitar la realización de las capacidadesy potencialidades de la persona.

El resultado de este tipo de “educación” hasido pernicioso, pues lo más grave de todo es queha olvidado la realidad del educando y de suentorno. La educación se distanció enormementedel hacer diario. Los educandos no pueden verporque no se les ha enseñado como relacionar loque les obligan a memorizar, con su realidad y suhacer cotidiano. La escuela no enseña a aplicaro a servirse de los conocimientos que de algunamanera entrega.

Puede decirse que en general existe un divorcio

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entre el mundo de las ideologías y el mundofáctico, práctico de la vida cotidiana y del trabajo.

Como consecuencia, la ciudadanía quedafrustrada por su falta de capacitación y esto seconvierte en actitudes negativas frente al trabajo,carencia de iniciativa y afán de superación ypoco espíritu emprendedor.

Así, los dirigentes del país impulsaron losesquemas mentales y los movimientos socialesque intentaban la reivindicación de los “margi-nados” a través de la distribución de la riquezapara lograr una justicia social.

Afortunadamente, en estos momentos es ob-vio para todos que aún en el supuesto de unadistribución justa, la riqueza es un bien limitadoy que lo importante no es la riqueza misma, sinola capacidad de un pueblo o de un individuo paragenerarla y difundirla.

Estas circunstancias confluyeron con otrosgraves problemas, que de alguna manera tambiénson comunes a toda Latinoamérica, entre los queestán la explosión demográfica y el cambioacelerado y necesario que supone el paso desociedades predominantemente rurales a socie-dades mayoritariamente urbanas.

En el caso mexicano, este proceso ha duradoescasos sesenta años y ha significado una cargaeconómica de exigencias de servicios, salud,vivienda, transporte y educación.

Concretamente en educación, hemos de reco-nocer que se han logrado impresionantes avan-ces en cuanto a infraestructura y desarrollo de laplanta operativa; y que en educación superior sehan hecho grandes esfuerzos los últimos trein-ta años. Es obvio que la respuesta que el go-bierno ha dado al problema de la educación esmás cuantitativa que cualitativa. Sin embargo,todavía a la fecha la demanda escolar no estásatisfecha plenamente en primaria y en los si-guientes niveles la oferta educativa resulta insu-ficiente.

En cuanto a la calidad de la educación, hemosya apuntado como, desde el momento en que elplanteamiento es parcial o ideologizado, no puedelograrse. La falta de un sano intercambio depuntos de vista, el temor a la pluralidad queenriquezca los contenidos y las metodologías,

han llevado al proceso educativo a unanquilosamiento producido por el autoritarismoy la uniformidad establecida.

En la empresa, se considera que la calidad esel resultado de un proceso que naturalmente lagenera; por esto, técnicamente en el procesoeducativo los planes, los programas, los conte-nidos y los métodos son factores esenciales paralograr la calidad educativa. Por esto es necesarioque todos estos factores se desenvuelvan en unclima de pluralidad que confluyan y se concilienpara la calidad.

Una de las grandes fallas que el empresariadoencuentra en el sistema educativo y que hareiterado en distintas ocasiones, es la falta deconsistencia axiológica. Esto es definitivamentegrave pues irremediablemente esta inconsistenciase verá reflejada en la sociedad.

Así, junto a los muchos valores y virtudes quetenemos los mexicanos, son preocupantes lasmuestras de algunas actitudes negativas talescomo simulación, apariencia, escepticismo,desconfianza, pasividad, incredulidad, divisióne incertidumbre sobre la identidad nacional.Actitudes que son derivadas de las deficienciaseducativas y del padecimiento de procesos gravesde injusticia, corrupción, autoritarismo, dema-gogia, inmoralidad y violencia.

Por esto es necesario inculcar pedagógica yconsistentemente los valores que coadyuven afortalecer la conciencia e identidad nacionales ya lograr la participación y el interés de loseducandos de todos los niveles educativos, en lamodernización del país.

Otro de los grandes problemas del sistemaeducativo señalados por el sector empresarial esla formación, capacitación y actualización delmagisterio. Es apremiante mejorar la formaciónde maestros y garantizar que sean suficientes ennúmero y calidad.

Si bien es cierto que la familia pone las basesy principios de la educación, la misión delmaestro, del educador, es enseñar al educando adesarrollar sus capacidades sistemática yarmoniosamente. Al respecto, la sociedad y elmaestro mismo deben hacer una revaloración dela misión y de la vocación del docente, con la

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finalidad de adoptar una actitud más profesio-nal. Los maestros son educadores, no transmi-sores de conocimientos.

De aquí que el sistema educativo de un país seevalúe por la calidad, integridad, competencia yvocación de sus maestros.

Por esa distorsión en cuanto a la misiónmagisterial causada por el férreo control delaparato sindical; por el burocratismo y las defi-ciencias administrativas del sistema educativo;por el contenido ideologizado de algunos pro-gramas y textos, en nuestro país la persona y lalabor magisterial tienen poco reconocimientosocial y al trabajo docente se le concede un nivelde retribución económica inferior al de otrasprofesiones.

Esto último se ha agravado, no sólo en Méxicosino en Latinoamérica y por el deterioro de laeconomía, los presupuestos educativos se hanreducido a pesar de que los gastos reales se hanincrementado, resultando especialmente casti-gado el renglón de salarios.

Esto genera un círculo vicioso sumamentepeligroso, pues como si fuera alternativa se hanbuscado posiciones políticas partidistas, impul-sados por un sindicalismo desnaturalizado, loque ha provocado que el comportamiento pro-fesional de algunos docentes deje mucho quedesear; se presentan problemas de absentismo eincumplimiento de sus responsabilidades, yasea por el ejercicio de un doble puesto o por sudedicación a actividades de la política partidistay en general por la falta de un sentido de com-promiso que se refleja en deficiencias formativaso vocacionales.

La medida gubernamental de elevar la educa-ción, normal a nivel de licenciaturas ha produci-do una hipertrofia curricular en la profesión,aumentando el déficit de maestros que en unfuturo cercano será grave.

El empresariado piensa que es indispensablecambiar la actitud del magisterio y aplicar mássu visión para que tengan conciencia de lastransformaciones que se están dando y las todavíamayores que deberán producirse, si queremosacceder a mejores niveles de vida. Sólo contan-do con maestros responsables y capaces se lo-

grará llevar al país a un nivel educativo de altacalidad.

Por parecernos ilustrativo citamos el comen-tario de un importante empresario mexicano, alhablar sobre la educación del país: …“en lasempresas debemos conformarnos con egre-sados que escasamente saben escribir castellanoy que ignoran la geografía. Es frecuente quelicenciados en administración ignoren lo que esel “libor”, la fuente de divisas de Madagascar, laubicación de Zambia o a qué país pertenece laciudad de Concepción… no nos interesa en lasempresas tener ingenieros con amplísimosconocimientos de ecuaciones diferenciales,contadores que analicen con gran sofisticaciónestados financieros o licenciados en adminis-tración que definan las catorce partes en que sedivide la mercadotecnia. Anhelamos estudian-tes que sepan pensar y que con humildad seincorporen a las microculturas en que les tocatrabajar”.

“Necesitamos que haya capacidad de análisisy de diagnóstico. Que sepan entender los proble-mas, evaluarlos, priorizarlos e interpretar susposibles soluciones. Deben los educandos tenerla capacidad de emprender, de utilizar su crea-tividad, de desarrollar su imaginación en lasolución de problemas y el entrever diseñosoriginales”.

“Por último, deben tolerar; esto es, trabajar engrupo plurales porque vivimos en una sociedadplural. Deben poder respetar a quien piensadistinto de ellos y tener la prudencia y la agudezapara colaborar con él”.

Esto que está dicho en función de la educaciónsuperior, es también aplicable a la educaciónbásica, puesto que esta debe tender a enseñar alos niños y a los jóvenes a pensar, a entender, acrear y a tolerar.

Propuesta gubernamental a lamodernización educativa. Participación yconcertación

El empresariado mexicano está convencido deque la viabilidad de la modernización del país yel progreso real de los mexicanos depende de la

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conjunción de esfuerzos de la sociedad y sugobierno.

De aquí que la propuesta gubernamental sobrela modernización educativa, planteada comouna movilización de la sociedad para el estudiode soluciones y alternativas de la educación nosparece sumamente interesante.

Pensamos que es necesario y fundamentallograr la participación de la sociedad en la tareaeducativa. La modernización educativa, la me-jor formación de maestros, la superación delnivel académico y la educación integral seránposibles si la sociedad participa activamente enla educación.

Por otra parte y con motivo de la entrega delPrograma de Modernización Educativa, el pre-sidente de México expresó que “… la moderni-zación educativa significa una nueva relacióndel gobierno con la sociedad; un incorporacióndefinitiva de ciudadanos y grupos al interior delámbito educativo. Implica la solidaridad comoactitud, como enfoque y como contenido educa-tivo; exige un compromiso de eficacia que sólose cumple si las vidas de los mexicanos son me-jores y si los propósitos nacionales se cumplen”.

Siguiendo la nueva línea gubernamental deapertura y participación, en la citada ceremoniael Secretario del ramo, Manuel Bartlett Díazmanifestó: “de particular importancia ha sido lacolaboración de las organizaciones sociales y elsector privado. Además de su concurrencia en laconsulta y de su integración de las comisiones detrabajo, sus representantes se reunieron con lasautoridades educativas de una manera frecuentey franca, para hacer patentes sus demandas y suvoluntad de sumarse a la modernización educa-tiva…”. “Por instrucciones del Presidente Sali-nas de Gortari, se iniciarán de inmediato diver-sas reuniones de concertación para la ejecucióndel programa…”. “…La modernización educa-tiva significa transformaciones profundas querevierten inercias, modifican las prácticas y re-quieren nuevas actitudes. Existen las condicio-nes para realizarlas”.

A escasos diez años de finalizar el siglo XX ycara al comienzo del año 2000, en medio de unaépoca riquísima en nuevas propuestas de cam-

bio de modelos, estructuras, pensamiento, ysobre todo adoptando ya una nueva sensibilidaden relación a la cultura, entramos así en el rico yprovechoso proceso de concertación.

Sabemos, en el empresariado, que ante laproblemática actual del mundo, ante el inminentelogro de la Comunidad Europea en 1922, ante eltratado de libre comercio Estados Unidos-Cana-dá-México y ante la Cuenca del Pacífico, debe-mos, de manera acelerada, diseñar una educa-ción que incorpore los ingredientes de calidad-productividad en la enseñanza y que reconozcaque tendemos a formar ciudadanos –si se mepermite la expresión, muy mexicanos– cimenta-dos en nuestra identidad cultural, pero proyecta-dos en gestión a un plano ecuménico. Por lo quedebemos orientar toda la educación hacia nues-tros valores, buscando siempre el de-sarrollointegral del hombre sin deformaciones, sinarrancarlo de su contexto histórico, robustecien-do las creencias, las costumbres, las virtudes y elestilo propio de actuación de nuestra cultura.

Sin duda estas consideraciones han llevado alos interlocutores a escucharse con ánimo deapertura y dentro de un ambiente franco perorespetuoso, en el que ha imperado la serenidadque ha dado claridad, y la fortaleza para sostenercomo criterio único que lo importante es lograrla modernización educativa del país.

Es obvio que la credibilidad, el diálogo, labuena fe y la disposición de conciliación sonfactores indispensables en la creación de unclima favorable para el establecimiento de unpacto social, indispensable para la concertación.

Gran parte de la sociedad mexicana y el em-presariado entre otros, está convencida de que lalegislación educativa es perfectible si se adaptaa las nuevas condiciones de México y a los de-rechos humanos relativos a la libertad educati-va, tomando en cuenta la importancia que lasociedad mexicana y el mundo entero dan a estetema.

Cualquier intento de concertación contará conun factor de credibilidad y solidez si se dan pasossignificativos al respecto, ya que el marco jurí-dico es, sin duda, una de las claves para lograr lamodernización educativa y mejorar en conse-

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cuencia la relación entre el gobierno y la socie-dad, que se ha deteriorado por rigidez, centralis-mo, ideologización y jacobinismo en la educa-ción.

Pensamos que por esto es perentorio que sereconozca en el nivel constitucional mexicano,lo que sus gobiernos han firmado en tratadosinternacionales respecto a la libertad de educa-ción y al derecho prioritario de los padres defamilia en la educación de los hijos (Artículovigésimo sexto de la Declaración Universal delos Derechos del Hombre, del 10 de diciembrede 1948. Artículo décimo tercero del Pacto In-ternacional de Derechos Económicos, Socialesy Culturales, del 16 de diciembre de 1966).

Ciertamente la educación es un derecho pri-mario de los padres sobre los hijos, pero tambiénes un derecho primario la libertad de educación.Es necesario que se eduque con libertad y para lalibertad.

Por otra parte, es también un derecho humanode todas las personas el recibir y transmitireducación, ya sea en la escuela o fuera de ella.De aquí que la educación sea un derecho y unaresponsabilidad de los que participa toda lasociedad.

Así, cada cuerpo social juega un papel espe-cífico en la tarea educativa. Los padres de familia,el gobierno, los maestros, la iglesia, los empre-sarios, los obreros, los medios de comunicación,las asociaciones, tienen una obligación quecumplir y una responsabilidad compartida.

El papel que el gobierno desempeña en la tareaeducativa es el sufragar subsidiariamente el costode la educación (con recursos provenientes delos impuestos de los integrantes de la sociedad)y establecer las bases para el reconocimiento devalidez oficial a la enseñanza impartida porparticulares o por dependencias del mismo go-bierno. Su función es multiplicar las alternativasde solución y no obstaculizarlas.

Vale decir aquí que, en consecuencia, laeducación impartida por particulares no es unaconcesión del gobierno sino un derecho social,lo cual hace necesaria la adecuada participaciónde los representantes de la sociedad en todos loscampos de la tarea educativa.

Sabemos que el reconocimiento de estos de-rechos humanos crearía un clima favorable parael fortalecimiento del pacto social y conlle-varía a lograr la credibilidad en el gobierno,tan necesaria actualmente, cara a los cambiosque el proyecto de economía global está acele-rando.

Por justicia, debemos señalar que si bien lafalta de compromiso de la sociedad frente alproblema educativo es real, lo es también que elsistema educativo tampoco ha formado ciuda-danos conscientes de sus derechos y obligacio-nes cívicas. Esta formación cívica permitiríauna mayor vertebración social que fomentaríaun mayor desarrollo de la democracia. Desafor-tunadamente esta situación la encontramos fre-cuentemente en Latinoamérica y no es sino laconsecuencia de años de paternalismo guberna-mental en materia educativa.

Sin entrar a mayores detalles, la educación denuestro país está regulada por el artículo tercerode nuestra Constitución Política. A pesar de lariqueza que este implica, provoca ciertas suspi-cacias que desaparecerían al perfeccionarlo. Porejemplo, entre otros en la fracción segunda seestablece: “Los particulares podrán impartireducación en todos sus tipos y grados. Pero porlo que concierne a la educación primaria, se-cundaria y normal (y a la de cualquier otro tipoo grado, destinada a obreros y a campesinos)deberán obtener previamente, en cada caso, laautorización expresa del poder público. Dichaautorización podrá ser negada o revocada, sinque contra tales resoluciones proceda juicio orecurso alguno”.

El mismo artículo en su fracción quinta dice:“El Estado podrá retirar discrecionalmente, encualquier tiempo, el reconocimiento de validezoficial a los estudios hechos en planteles particu-lares”.

Obviamente el perfeccionamiento del artí-culo tercero implicaría necesariamente el per-feccionamiento de otras leyes, como la actualley Federal de Educación, las leyes Estatales deEducación y reglamentos igualmente obsole-tos.

Otro proceso delicado de concertación que

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deberá resolver el gobierno, ya que es uno de losgrandes retos a los que se enfrenta la moderniza-ción educativa y que debe llevarse a cabo a cortoplazo si existe realmente la voluntad política, esla descentralización de la educación. Esto implicael dejar en manos de las entidades federativas laadministración, organización, planeación yprogramación de la educación.

El mayor obstáculo que se presenta a la des-centralización es la oposición sostenida por elSindicato Nacional de los Trabajadores de laEducación, el mayor sindicato en cuanto alnúmero de afiliados de toda Latinoamérica, queconsidera la medida como una maniobra para suatomización, anteponiendo al desarrollo y alprogreso real de la sociedad sus convenien-cias particulares y posiciones políticas adquiri-das.

La concertación habrá de darse también entrelas distintas instancias gubernamentales, puesexisten asuntos que exceden al sistema educativo.Por ejemplo, tendrán que establecerse estímulosfiscales para la inversión en instituciones edu-cativas así como el permitir a los padres defamilia la deducibilidad de los gastos educativos,pues esto coadyuvaría para interesar a la socie-dad a secundar solidariamente al gobierno y losesfuerzos de éste en la búsqueda de solucionesde la problemática educativa.

Este punto excede el ámbito educativo por serun asunto de hacienda pública. Lo mismo pasacon precisiones en materia de capacitación parael trabajo, pues toca asuntos laborales.

El empresariado también habrá de llevar esteespíritu de concertación a su seno. Concreta-mente y por considerarlo prioritario, el proble-ma planteado en relación a la influencia quetienen los medios de comunicación en la educa-ción y en la cultura, tendrá que ponderarse ydiscutirse más.

No se puede admitir que siendo la televisión yla radio de una gran importancia para la transmi-sión de valores y para el reforzamiento de losmismos, permanezcan ajenos al clamor nacionalpara su desmonopolización –tanto pública comoprivada– para que así estuvieran al servicio de laeducación.

Vinculación que debe existir entre el sectoreducativo y el productivo

El empresariado ha sido consciente de que elsistema educativo actual no suscita en el alumnola comprensión ni el interés por las actividadesproductivas, ni por el progreso económico; queno satisface las necesidades del país, según elperfil y número de sus egresados actuales; y queno está preparado para asimilar la tecnolo-gía constantemente cambiante del mundo mo-derno.

Además la infraestructura de educación técni-ca no es suficiente para enfrentar la competenciainternacional.

Fue preciso pues –y de hecho es uno de loscompromisos de la Comisión de Educación delsector empresarial– incrementar la vinculaciónentre el sector educativo y los sectores produc-tivos. Intensificar una comunicación entre am-bos permitirá ofrecer mayores, mejores y másproductivas oportunidades de trabajo a la juven-tud mexicana, requisito indispensable para elprogreso del país no sólo en el actual contextonacional sino en el internacional, al cual no esposible sustraerse dados los adelantos científi-cos y tecnológicos.

Así, uno de los objetivos de dicha Comisión esbuscar las mejores fórmulas de concertación ycoordinación, tanto con las autoridades comocon instituciones y asociaciones –públicas yprivadas– que actúan e influyen en la educación.

Siguiendo esta línea, el empresariado y elsector educativo firmaron en febrero de 1990 unconvenio de concertación y vinculación en ma-teria de educación tecnológica. Este conveniorepresenta la formalización, de manera perma-nente, de las acciones específicas y eventualesque de alguna forma se venían dando.

En la ceremonia de la firma de dicho conve-nio, con la presencia del presidente Carlos Sa-linas de Gortari, Jorge Ocejo Moreno, entoncespresidente de la Comisión de Educación y laConfederación Patronal de la República Mexi-cana manifestó:

“Fomentar la vinculación entre los sectoreseducativo y productivo, nunca ha sido visto

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como tender puentes entre dos islas, sino comola preocupación común de retroalimentar dosmotores del desarrollo, dos foros de creatividad,para concertadamente hacer mejor lo que existey, sobre todo, para que sea viable diseñar yrealizar los nuevos servicios educativos con unavisión más realista y moderna, y con una rela-ción más estrecha y abierta entre ambos secto-res”.

“Nos preocupa que muchos mexicanos notengan capacidades y habilidades para incorpo-rarse al proceso productivo. Nos preocupa quemuchos egresados tienen actividades negativasante el sector productivo. Nos preocupa el bajonivel académico de muchos estudiantes”.

“La educación y el trabajo, cuando están bienorientados y dirigidos, están siempre al serviciodel ser humano y de la sociedad en su conjunto”.

“Hablar de vinculación y concertación entre elsector educativo y el sector productivo, es en-contrar las raíces comunes de la educación y deltrabajo humanos”.

“El ser humano por sus enormes potenciali-dades y limitaciones tiene el derecho de recibiry el deber de educarse y educar”.

“El ser humano, por sus capacidades y nece-sidades tiene el deber y el derecho de trabajar yde organizar el trabajo humano”.

“El desarrollo de los sistemas educativos y delos sistemas productivos está en función del serhumano concebido integralmente”.

“El sector productivo no valora a sus actualestrabajadores, así como tampoco a los estudian-tes, sólo por sus habilidades, sino que al organizarsu trabajo también se esfuerza por facilitarlesbienestar y bien ser y contribuir para que loscentros se organicen para consumar el bienestary el bien ser de los estudiantes”.

Es obvio que el sistema educativo como tal, nosolucionará el problema económico del país. Sinembargo es innegable que influye en gran me-dida en las posibilidades de generar alternativasde solución.

De aquí la necesidad de orientar a los educandoshacia la productividad, el trabajo, el ahorro, lalaboriosidad y la honestidad, desde los niveleseducativos básicos.

Ciertamente la empresa capacita, pero es ne-cesario que las personas que reciban esa capaci-tación hayan tenido previamente, a través de laescuela, una orientación hacia el trabajo produc-tivo.

Por otra parte, la capacitación deberá estarorientada hacia la productividad, hacia la bús-queda de la calidad no sólo en el trabajo sinotambién en la vida cotidiana. La capacitacióndebe actuar en función de un desarrollo integraldel hombre.

Dentro del contexto empresarial mexicano, esabsurdo suponer que la finalidad de una educa-ción orientada a la productividad o de una capa-citación inspirada en el mismo propósito sea lade lograr mano de obra barata.

Desafortunadamente esta idea es frecuente enel medio magisterial y de especialistas de laeducación, lo que demuestra que existe un di-vorcio entre el mundo académico y el de laempresa.

Quizás esto se deba a que en el mundo de laempresa lo que cuenta son los resultados con-cretos; ya sea a corto o mediano plazo, estosresultados pueden o no darse.

Por otra parte es evidente que en niveleseducativos superiores aún quedan resabios deideologías contrarias a la empresa, lo que pre-dispone y obstaculiza la vinculación. Sin embar-go, estas situaciones van siendo cada vez lasmenos y ciertamente que el intercambio de in-formación favorece y amplía el conocimientomutuo de ambos sectores.

Muy brevemente y sin pretender que sea unaespecie de relatoria de consejos, quiero señalarlos puntos que por experiencia personal, meparecen más relevantes en materia de concer-tación y vinculación.– La vinculación se dificulta grandemente si no

se tiene un antecedente de concertación y, porlo tanto, de aceptación por ambas partes.

– Es conveniente que ambas partes estén con-vencidas de la necesidad de la vinculación enfunción de un objetivo común.

– Facilita el proceso el que las partes percibancon claridad el beneficio que implica el esta-blecer dicha vinculación.

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– En términos generales, el sector educativodesconoce más al sector productivo que vice-versa.

– Cuanto más amplio sea el intercambio deideas e información, las posibilidades de lo-grar la vinculación aumenta, pues el conoci-miento mutuo es más y mejor.

– La conveniencia de tratar los problemas ydeficiencias de ambas partes con toda sinceri-dad, evita un estéril y desgastante duelo deposiciones.

– Todos sabemos que el problema de fondo enla vinculación es un problema de actitudes yde comunicación, por lo que es necesario quecon visión madura se ejercite la humildad, elrespeto y la tolerancia.

En realidad los puntos anteriores son muyobvios y resultan un tanto simplistas; elexpresarlos me tomó pocos minutos, pero puedoasegurarles que el llevarlos a cabo nos tomará unpoco más.

APORTE EDUCATIVO DE LA IGLESIAEN ACUERDOS NACIONALES

Antonio Bachs S.J.*

En Jomtien nos propusimos tres objetivos: Edu-cación para todos; erradicación del analfabetis-mo y educación de calidad.

Se vio la necesidad de convocar a todas lasfuerzas vivas de la sociedad para realizar estaCruzada Educativa hasta el año 2000.

El primer punto es muy claro: ningún niñodebe quedarse sin educación.

El segundo punto es más complicado: los quese quedaron sin educación deben llegar al menosa escribir, a leer, a calcular.

El tercer objetivo es mucho más complicado.La educación que se dé debe ser de “Calidad” yuna educación en Valores.

Representó a Fe y Alegría, Institución de laIglesia que tiene 36 años funcionando en 11países y ha creado en Latinoamérica 450 Cen-tros Educativos de diversa índole con unos350 000 alumnos.

Fe y Alegría, Movimiento de Educación Po-pular, creemos que es una ayuda válida en nuestrocontinente para la niñez, juventud y poblaciónmarginada sin oportunidades.

Fe y Alegría ha ido respondiendo a los retos ydesafíos de nuestros pueblos empobrecidos conopciones educativas diferentes.

Lo que ha hecho –y creemos que seguiremosofreciendo– ha sido y es obra de muchos, cadauno ha aportado su grano de arena con pasión,con esperanza y sacrificio. Es una expresión realde coordinación de fuerzas del Estado, la Iglesia,organismos no gubernamentales y las fuerzasvivas del pueblo: autoridades, dirigentes y po-bladores.

Latinoamérica está viviendo una situaciónsocial, cultural y económica de gran descon-cierto. El mayor problema crítico creemos esdefinir y satisfacer las necesidades básicas deaprendizaje de todos los ciudadanos. Es decirque además de saber leer y escribir, adquie-ran los conocimientos básicos y la capacita-ción necesaria que les permita mejorar la calidadde su vida en el hogar, en su comunidad y en supaís.

La única alternativa que vemos posible es quetoda la sociedad, entidades civiles, religiosas yno sólo el Estado se comprometan a apoyar laeducación del país.

Para ello hace falta un nuevo marco relacional,* Antonio Bachs S.J. Coordinador general de Fe y Alegría.

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La diferencia de gasto por estudiante en lospaíses desarrollados y los del Tercer Mundo esalarmante: mientras hay países que gastan hasta5 000 dólares por alumno al año, otros no llegana 30 dólares. Mientras hay países que tiene 25 ó30 alumnos por salón de clase, otros tienen 150y hasta 200.

Encontramos países con profesores bien re-munerados, con una óptima capacitación peda-gógica. En otros, los profesores reciben sueldosque no les permiten satisfacer sus necesidadesbásicas vitales y con una escasa o nula capacita-ción pedagógica.

El problema educativo, concretamente en Amé-rica Latina y el Caribe está afectado por el enormeempobrecimiento de nuestras naciones. Empo-brecimiento derivado por la carga de una deudaexterna impagable, materias primas infravaloradasy un deficiente aparato productivo.

Nuestros países adolecen de adecuadas con-ductas éticas por la crítica situación económicay la deficiente educación o poca calidad educa-tiva, agravando con ello los problemas estructu-rales de cada uno. Constatamos como conse-cuencia, la falta de conductas éticas y ausenciade valores, la pérdida del sentido de autoridad,unas inadecuadas relaciones humanas y dificul–tades de construir democráticamente nuestrospaíses, desterrando la violencia y promoviendola vida y la paz.

Un tercer problema social que afecta nuestrarealidad educativa es el enorme crecimientodemográfico. Ello significa, por ejemplo, quepaíses con apenas 20 millones de habitantes,incrementan en 300 mil el número de alumnosque cada año deben incorporarse al sistemaeducativo. Esto supone 3 500 aulas nuevas poraño, 7 000 profesores y más de mil empleadosadministrativos. Este reto nos enfrenta a deci-siones difíciles: escolarizar a todos los alumnosgravando la calidad educativa o dejar sin educa-ción a grandes sectores de la población.

¿Qué pueden aportar los organismos de laIglesia a la educación ante estos enormes retosque se nos presentan?

La Iglesia tiene una tradición educativa muylarga y significativa tanto a nivel mundial como

cultural y una nueva concepción sobre el papelde la educación.

Creemos que la educación debe promover oposibilitar la formación de un ser humano distin-to, capaz de entregarse con inteligencia, valor yecuanimidad a los problemas del futuro. Dis-puesto a comprometerse en la construcción deuna sociedad orientada hacia el logro de laplenitud del hombre y que todos los ciudadanospuedan desarrollar todas sus capacidades crea-doras.

La propuesta educativa de Fe y Alegría, sureflexión, metodología, dinámica de acción,organización, es un aporte a la educación delpaís. Desde su experiencia y reflexión aporta yparticipa en la elaboración de nuevas propuestaseducativas para los países, coordina a nivelnacional y local e incluso facilita a otras insti-tuciones y ONGs preocupadas por la educación,una red de colegios y centros para canalizar susexperiencias y que estas puedan tener poste-riormente un efecto multiplicador; así respon-demos juntos a los problemas concretos de larealidad educativa y social de cada uno de nues-tros países.

La Conferencia Mundial de Educación paraTodos tomó conciencia de que los Estados nopueden resolver el problema educativo por sísolos y se necesita la colaboración de todas lasfuerzas vivas de la sociedad para intentar cubrirla mayor demanda educativa de los países, ennuestro caso concreto de Latinoamérica y elCaribe.

Me piden como institución de la Iglesia queaporte mi punto de vista en relación a actuales oposibles acuerdos “bilaterales” que ayuden aconseguir los objetivos señalados en Jomtienque, en definitiva, coinciden con la Carta Magnade los Derechos del Niño y de los DerechosHumanos.

Nos encontramos con varios handicaps que nopuedo dejar de mencionar si es que queremosbuscar soluciones realistas a nuestros problemasy queremos llegar al año 2000 cubriendo losobjetivos de Jomtien.

Los países que presentan los problemas edu-cativos más álgidos son los del Tercer Mundo.

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latinoamericano. Hay muchas congregacionesreligiosas cuya misión es exclusivamente edu-cativa, igualmente que muchos laicos formadosen institutos religiosos, tienen una auténticamística educativa.

Todo el potencial educativo de la Iglesiacuando se coordina y une esfuerzos con el po-tencial de los gobiernos significa una gran ren-tabilidad en la educación de nuestros países.Realidad que es posible si se potencian diversosacuerdos con el Ministerio de Educación.

Durante mucho tiempo, diversas institucioneseducativas de la Iglesia proporcionaron unaeducación de calidad exclusivamente a familiassolventes, con un alto costo educativo que erapagado por los padres de familia.

En la medida se se han ido realizando conveniosde la Iglesia con el Estado, se ha registrado ungran enriquecimiento en la realidad educativa decada país y se ha ido derivando el potencialeducativo de la Iglesia a los sectores menosfavorecidos de la sociedad.

El enriquecimiento ha sido mutuo. Ha posibi-litado que la Iglesia esté más presente en lossectores populares ofreciendo una educación envalores, una educación de calidad y que se puedaatender a una mayoría poblacional donde lapresencia del Estado es más difícil.

Algunos países latinoamericanos, que fueronconscientes del potencial educativo de la Iglesia,pudieron proyectar su fuerza y riqueza hacia lossectores más empobrecidos gracias a los acuerdosy convenios que se hicieron con los Estados.Ello ha posibilitado la creación de cientos decolegios e instituciones educativas distribuidosen dichos sectores.

Es obvio que la Iglesia no puede responder atoda la demanda educativa de cada país. Pero escierto que tiene una fuerza multiplicadora nota-ble cuando une sus esfuerzos propios con los delEstado.

¿Qué puntos básicos contienen los conveniosde la Iglesia con el Estado?– El gobierno asume el pago del personal de los

centros.– El personal es propuesto por la institución y

nombrado por el Ministerio de Educación.

– La institución aporta la infraestructura nece-saria.

– La institución transfiere su experiencia educa-tiva al personal y apoya su formación humana,capacitación pedagógica y mística de servicio,posibilitando una educación adecuada a lapluriculturalidad del país. Esto origina cam-bio de metodología, currículos…

– La institución se compromete a capacitar ypromover la participación activa de los padresde familia en la complementación y manteni-miento de la infraestructura y en apoyar elproceso educativo de sus hijos.¿Cuáles son los campos en que las institucio-

nes católicas podrían estar interesadas en esta-blecer convenios?– Educación formal en todas sus modalidades.– Institutos superiores y pedagógicos.– Educación radiofónica que puede ser

significativamente multiplicadora.– Formación y capacitación permanente de pro-

fesores.– Educación en y para el trabajo productivo.– Fomento de textos y material educativo al

alcance de las mayorías.– Centros de servicios de apoyo a la formación

de profesores.– Escuelas de padres.– Centros de educación no formal para la forma-

ción de: promotores de salud, promotores parael desarrollo de la comunidad, promotores deestimulación temprana para niños menores decinco años, generación de empleo para jóve-nes, formación y capacitación de líderes.Termino con una reflexión final: hoy nuestros

pueblos y, sobre todo, nuestros hombres y mu-jeres con vidas sin “rostros humanos”, asediadospor el hambre, la violencia, la muerte… exigende nosotros unir esfuerzos y no dispersarlos. Elpapel de muchas ONGs ha venido a ser muyimportante en países del Tercer Mundo. Sinembargo es una urgencia estrechar vínculos yrelaciones para que, sin perder su propia iden-tidad, las diversas ONGs, instituciones de Igle-sia, estrechemos vínculos con el Estado poten-ciando la eficacia de nuestras acciones.

Esta es la experiencia de Fe y Alegría. Allí

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donde hemos podido establecer estos conve-nios, no sólo estamos atendiendo a miles deniños, jóvenes y adultos. Hemos podido tambiéncaptar recursos del exterior para la infraestructu-ra; nuestros centros se proyectan más allá delaula para acompañar a la población donde éstosse ubican, en acciones que miran a su desarrollointegral; la experiencia concreta nos permitetambién pronunciar, con autoridad, una palabraque facilita adaptar y experimentar metodologías,

currículos… que correspondan a situacionesconcretas y respondan a la diversidad plu–ricultural de muchos de nuestros pueblos.

Necesitamos pues articular nuestros esfuerzosy unir estos al de nuestros gobiernos. Nuestrospaíses necesitan producir no sólo bienes. Tene-mos la obligación de producir sociedad. Gene-rar una sociedad que dialoga sus diferencias,integra sus nacionalidades y construye Estado.

LOS PARLAMENTARIOS Y LOS ACUERDOSNACIONALES EN EDUCACION

Andrés Cardó Franco*

El tema que se me ha asignado comprende lassiguientes proposiciones que trataré de analizarsirviéndome de la experiencia parlamentariaque vengo asumiendo y en el marco de otraejecutiva que me tocó desempeñar cuando estu-ve al frente de la cartera de Educación, comoMinistro de Estado durante la Presidencia de laRepública de Fernando Belaúnde. Estos temasson:– Formas que los Parlamentos pueden plantear

para contribuir a la gestación de acuerdosnacionales.

– Juridicidad requerida para que los contenidos

de dichos acuerdos puedan influir en las polí-ticas de corto y largo plazo.

– El papel de los Parlamentos en la construcciónde consensos entre los partidos políticos yotras organizaciones.

– Participación de los Parlamentos en el segui-miento de los acuerdos nacionales, concor-dando su evaluación y control con el Ejecuti-vo.

– Amplitud de la concordancia entre acuerdosgenerales y los específicos.Son cinco temas alrededor de los cuales y en

forma particular han escrito numerosos especia-listas en el Derecho Constitucional, por lo quemi trabajo tiene como fundamento metodológicotanto las opiniones técnicas como los que surjande mi propia práctica. Es obvio que siendo losconcurrentes de esta reunión personas altamenteconocedoras de cada uno de los ítems precisa-dos, mi exposición se enriquecerá con el aportede los participantes, a los que me anticipo aformular mis agradecimientos profundos.

Formas parlamentarias para contribuir ala gestación de acuerdos nacionales

Los Parlamentos contemporáneos, como lo handestacado los tratadistas tales como Maurice

* Andrés Cardó Franco, Presidente de la Comisión deEducación del Senado de Perú, persona ligada a iniciati-vas legislativas sobre educación, se refiere a las manerascómo los Parlamentos pueden contribuir a la gestaciónde acuerdos nacionales y qué juridicidad requieren suscontenidos para influir en las políticas corto y largoplazo. El papel de los Parlamentos en la construcción deconsensos entre los partidos políticos y demás organiza-ciones e instituciones de la sociedad civil, más allá de sushabituales labores legislativas y cómo los Parlamentospueden participar en el seguimiento de los acuerdosnacionales compatibilizando labores de evaluación ycontrol con el Poder Ejecutivo y demás actores socialescomprometidos en los acuerdos

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Duverger, André Hanvion, Manuel GarcíaPelayo, Carl J. Friechich, Karl Loewenstein, sonfrutos de elecciones nacionales a las cualesconcurren los ciudadanos identificados comotales previo el cumplimiento de ciertos requisi-tos. Con frecuencia han sido presentados porpartidos políticos con proposiciones ideológi-cas que llegan hasta la incompatibilidad, comoocurre en el caso de partidos que se oponen a lasbases constitucionales del Estado. Otras vecesocupan un escaño parlamentario por sus propiasaptitudes carismáticas o por su ductibilidad paradesenvolverse en el terreno de la política. En unapalabra, la elección de los representantes parla-mentarios es, en esencia, un reflejo de ladisparidad de criterios propio de un sistemademocrático, de donde se infiere la mayor difi-cultad para conseguir que la múltiple gama deintereses reflejado en la elección pueda conver-tirse fácilmente en un proyecto de concertaciónpara obtener acuerdos nacionales.

Los partidos temen que las convergenciaslimen las aristas divisorias y les hagan perder lapersonalidad que les garantiza una permanenciaen el quehacer político. Con frecuencia, incluso,las alianzas ocasionales terminan por absorverun grupo dentro de otro todavía más poderoso.

No obstante la comprobación que exponemoshay, sin embargo, ocasiones en las cuales losparlamentarios llegan a conseguir acuerdos paramancomunar acciones. Para tal efecto son ne-cesarias dos condiciones. Una adhesión indiscu-tible a las normas constitucionales sin la cual elacuerdo carece de marco y una situación o mássituaciones cuya gravedad exige que los repre-sentantes depongan sus planes particulares yadopten el que más permita la coincidencia,clave de una acción común. En este caso, inclusopuede desconsiderarse la adhesión a la CartaConstitucional y proponer otra o suspender lavigencia de ciertas normas evaluadas comoobstáculos para el acuerdo.

Las experiencias más conocidas evidencianque tales situaciones aparecen cuando el Estadoenfrenta una amenaza de quiebra, sea por efectode una guerra, de una calamidad nacional o de unpeligro colectivo y cuando los ciudadanos exi-

gen una acción concertada para la comisión deun programa que afecte positivamente a todos.De este orden fueron los famosos Acuerdos deMoncloa, en España, logrados para conseguir lapaz laboral, indispensable para el saneamientode la economía de ese país.

Para este segundo caso, los acuerdos puedenobtenerse por la unanimidad de sus gestores opor una mayoría lo bastante significativa. Deninguna manera por una débil mayoría queafectaría desde su inicio un acuerdo capaz demovilizar al conjunto de los pobladores de unpaís.

Con lo expuesto, entonces, podemos precisarlas siguientes formas gestoras de acuerdos na-cionales:– La exposición analizada y corroborada en

hechos, cifras y demostraciones de una reali-dad crítica del país que demande la participa-ción plena de la colectividad dentro de unmarco legal, apartado por el Parlamento. Eneste caso se podrían citar como ejemplos:establecimiento de objetivos concretos y pla-zos definidos de ejecución con el propósito deerradicar el analfabetismo; elaboración de unplan de acción para la juventud en los cam-pos vitales de la formación, la capacita-ción permanente, el empleo productivo, laseguridad social, la vivienda, la participa-ción en las decisiones y la recreación a fin dedar respuestas eficaces a las demandas crea-das por la mayor explosión juvenil que re-gistra la historia en el ámbito regional; eincrementar los fondos destinados a la educa-ción hasta alcanzar un porcentaje razonabledel PIB.

– La alianza entre fuerzas políticas convergen-tes capaces de conseguir una mayoría poderosao la congregación con otros divergentes, peroconscientes de la fuerza concordante parasuperar los estados críticos nacionales.

– La apelación a los pronunciamientos de orga-nizaciones especializadas o a las movili-zaciones populares que reflejan la fuerza o laexigencia de un consenso de modo tal queconsiguen dinamizar a todos los sectores po-líticos y los fuerce al acuerdo so pena de

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perder electorado. Ejemplo: un programa dedesarrollo magisterial.

– La insistencia en el carácter nacional y críticodel motivo del acuerdo para que no parezca elfruto de un sólo grupo político capaz de be-neficiarse con él. Normalmente cuando setrata de una propuesta de este tipo, son loslíderes políticos de cada agrupación los que ennombre de ellas diseñan los pactos que todoslos parlamentarios aceptarán.

La juridicidad requerida para influir enpolíticas a corto y largo plazo

Los constitucionalistas insisten mucho en dife-rencias entre legalidad y juridicidad. Lipset, ensu artículo correspondiente a la política, la seña-la como uno de los rasgos de la vida políticacontemporánea. Efectivamente y en contra delas teorías rusonianas que los revolucionariosfranceses de 1789 proclamaron, no siempre lalegalidad compadece con la juridicidad. La pri-mera es el grado de identificación entre la ley ylos mandatos que esta contenga. La segunda esla correlación entre el Derecho y la misma ley.Un acto puede ser legal y antijurídico a la vez.También una propuesta jurídica es susceptiblede ser rechazada por la legalidad imperante.

Las auténticas democracias se sujetan antes alos derechos que a las formulaciones legales ylos Parlamentos procuran plasmar esa sujeción,cuando responden a una orientación democráti-ca auténtica. Claro está que hay una exigencia decarácter previo consistente en identificar clara-mente el Derecho. Algunos países, como en elcaso peruano, disponen de un Preámbulo de laConstitución para relevar la concepción delDerecho a la que se remiten los legisladores y enotros se busca en la Declaración de los DerechosHumanos esa fuente de una legalidad que sepretende democrática.

Debemos, pues, comenzar postulando lajuridicidad para precisar los acuerdos capacesde influir en las políticas nacionales.

No siempre resulta fácil señalar las fuentes dela juridicidad y la tentación de estacionarse en lalegalidad, lo que es permanente en los Parla-

mentos puesto que así se dispone de una piezasólida que permite avanzar acuerdos. El únicoinconveniente y, a la postre demostración de sufragilidad, es que en progreso de la concienciajurídica los partidos políticos pueden debilitarlos acuerdos conseguidos.

Felizmente, si en un Parlamento hay la posibi-lidad de contar con una representación muyancha de todas las tendencias o de la mayoría delas posibles en un país, también hay la probabi-lidad de imprimir el mayor grado posible a lajuridicidad de los acuerdos. Desde este punto devista es obvio que o la mayoría dominante en elParlamento se flexibiliza para recoger lasdisparidades de opinión no captadas por su grupoo el papel del Parlamento para casos como el quecitamos se convierten en prescindible con elriesgo posible de desprestigio para el sistema.

Cabe aquí insistir en la concepción de lademocracia como imperio de la juridicidad in-cluso por encima de la voluntad mayoritaria.Después de todo, lo permanente es lo primero entanto que lo segundo es siempre acosado por loefímero. Las mayorías son cambiantes y así haquedado demostrado por la historia, gran maestrade la política.

El Parlamento y los consensos

La evolución del Derecho Político en el sigloXX y el mayor desarrollo de la Ciencia Políticaen estos últimos años ha conseguido proporcio-nar nuevas facetas a la vida democrática. Talcomo lo expresamos en un párrafo anterior, se hasuperado la estrecha visión de una democra-cia basada en la dictadura de las mayorías quedefendieron desde posiciones principistas aná-logas Thomas Hobbes y Juan Jacobo Rousseau,aún cuando llegaran a conclusiones diferentes.Hoy día se acepta que las mayorías son unafuente importante de la acción política; pero nola única porque se reconoce el papel de lasminorías y se propugna la doctrina del consen-so.

En especial esta nueva versión es la conse-cuencia del triunfo de las ideas políticas libera-les muy distantes de los totalitarismos de la

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pluralidad institucional en la vida social delhombre. Están despejadas todas las posiblesdudas relacionadas con la presencia de las mi-norías en las decisiones finales del Estado; peromás ha contribuido a esa solución el diferenteestilo de vida que han logrado los países llama-dos democráticos.

Dentro de esta reflexión no hay que ignorar elriesgoso crecimiento burocrático, cada vez máscreciente en los países democráticos. La supe-rioridad de recursos en manos de los gobiernoso de los ejecutivos estatales es una sombra queobscurece la intervención pluralista de los Par-lamentos y puede asegurarse, sin temor a dudas,que el próximo y más temible enemigo de unconsenso se halla en esa perspectiva que nopuede ser ignorada.

Con frecuencia el Poder Legislativo de nues-tros países recorta sus posibilidades de aciertospor efecto de las limitadas posibilidades tecno-lógicas para fundamentar su intervención.

Muchos ejecutivos emplean subterfugiosconstitucionales para competir en la legislación,convirtiendo cada suceso de la vida nacional enmotivos de carácter extraordinario con los cua-les se precipita a legislar marginando al Parla-mento, lento, moroso y poco informado.

Es verdad que la ley es cada vez más técnicay que no es suficiente el despliegue oratorio paraapoyar una decisión legisladora. El peligro deltecnócrata usurpando la voluntad popular seadvierte entonces como mayor amenaza porqueaparenta más racionalidad en contraste con lospronunciamientos parlamentarios. Todavía nose ha encontrado la solución general ante esaamenaza, aun cuando el reforzamiento de lasinstituciones capacitadas por otras razones, pue-de recortar el riesgo. Si el Parlamento usara o sesirviera con eficiencia, por ejemplo, de las uni-versidades, no requeriría una rendición de crite-rio ante los tecnócratas ejecutivos. Tal comoseñalamos, la pluralidad institucional funda-mentada en el conocimiento, en las tradiciones oen la cultura pueden permitir que los Parlamentosrecobren su eficiencia.

De este modo el papel del Parlamento en laconstrucción de consensos adquiere una nueva

fisonomía que precisaremos en los items si-guientes:– Tribuna libre para exponer argumentos y es-

cuchar observaciones críticas constructivas ono;

– Posibilidad de materialización de los proyec-tos en leyes capaces de influir en la vida de lanación;

– Presión sobre todos los poderes a través de lasnormas señaladas en la Constitución y capaci-dad para modificar los artículos de la misma;

– Intervención en el control de las formas delejercicio del poder sea en la normatividadpresupuestaria o la del control sobre el gabi-nete (llamados de comparecencia y censura);

– Renovación periódica de los componentes delParlamento que permite una conformación deacuerdo con los tiempos nuevos y con lasdemandas concretas.A través de los items que acabamos de señalar

puede diseñarse el papel del Parlamento en laconstrucción de consenso con los partidos polí-ticos y otras organizaciones.

Analicemos el consenso con los partidos po-líticos.

Si se entiende que los partidos políticos, comolos ha definido Max Weber, son agrupaciones deciudadanos que persiguen a través de una accióncomún la consecución de algunos intereses, esposible derivarlos –conforme a la pauta quepropone Duverger– en partidos de masas o par-tidos de cuadros. Por supuesto hay otras clasi-ficaciones de partidos, según explican loscientistas políticos; pero como de lo que se trataes de exponer la relación consensual entre par-tidos y Parlamentos, preferimos seguir la divi-sión más escueta y, en este marco, observemos:

Sólo los partidos que postulan ideologíasinsurreccionales se excluyen de participar enelecciones que les permitan colocar represen-tantes en el Parlamento. Sólo también cuandolas condiciones son propicias para restablecer lapaz civil, esos grupos de alzadas concurren a loscomicios. Esto quiere decir que reconocen en elParlamento el lugar adecuado para consensuarsus criterios, de donde se deduce que es allídonde paralelamente se consigue un consenso

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de partidos. Si normalmente son los jefes de lospartidos o sus cuadros más representativos losque alcanzan los curules, el papel intermediadordel Parlamento adquiere una prestancia mássobresaliente.

Por otro lado, el Parlamento debe concordarsus normas reglamentarias con este espíritu. Enmuchos Parlamentos existe la figura de losportavoces que representan a los grupos políticoscomponentes de la Asamblea. Las Directivas oel Presidente de la Cámara concuerda con ellosla agenda de la sesión y procura fijar las reglas dejuego a las que ella se adoptará. La presencia dela Junta de Portavoces ha contribuido muchísi-mo a disminuir la aspereza de los debates y hafacilitado la rapidez para la aprobación de lasleyes. Es indispensable una Junta de Portavocespara un buen gobierno parlamentario.

En otros casos se considera la conveniencia deencargar a una directiva consensuada el manejode la Cámara correspondiente. En este conveniolas presidencias pueden ser alternativas, de modoque cada grupo tenga la ocasión de ocupar el másalto sitial parlamentario. O también se distribuyenproporcionalmente los cargos directivos, reser-vando plazas para cada grupo.

Se tiene en cuenta, desde luego, las diferenciasentre un sistema unicameral y otro bicameral yla importancia y responsabilidades que laConstitución haya encargado a cada rama delParlamento. Todo dentro del concepto según elcual en el Parlamento deben construirse losconsensos entre partidos políticos.

No son los partidos las únicas organizacionesdonde la vida política se manifiesta. En realidadcada nación tiene sus particularidades al respecto;pero en países latinoamericanos hay otras or-ganizaciones de las cuales no es posibledesatenderse para robustecer los consensos. Estasson: La Iglesia, los Sindicatos y los Empresarios.O los llamados “grupos de presión”, general-mente representativos de intereses económicos.

Ahora bien, si es cierto que los acuerdos setrabajan en las áreas especializadas y localiza-das en la agencia ejecutiva correspondiente, enverdad el intento de proporcionarles el mayorrespaldo tiene que ser consecuencia del recono–

cimiento parlamentario. Algunos países podríanhaber encontrado dificultades para el logro delpropósito. A mi entender, ello ha ocurrido por-que –normalmente– se ha querido reducir lapresencia del Estado a la intervención del Eje-cutivo y no se ha convocado a las fuerzas par-lamentarias como aval más poderoso. Creo queal final se advertirá que los acuerdos entre lasdiferentes fuerzas políticas, sociales y agenteseconómicos, adquirirán más respaldo con laintervención concertadora del Parlamento.

Evaluación y seguimiento de los acuerdos

Una función que adquiere cada vez más unasignificación decisiva es la del control cumplidopor los Parlamentos. Hay quienes aseguran,como Carl J. Friedrich, que los Parlamentos delsiglo XIX fueron legisladores por autonomasíay que los del siglo XX son controladores poresencia. Todos los extremos de juicio son in-aceptables. El Parlamento contemporáneo no haperdido su capacidad legisladora, aun cuandocomo es natural, convierta a la ley en un instru-mento más generalizador delegando en el Eje-cutivo la facultad reglamentadora que, en muchasocasiones cumple el papel de leyes de caráctertransitorio. Si se mira bien, el Parlamento estaráen aptitud de precisar las bases de unordenamiento jurídico con mayor habilidad yconocimiento antes que insistir en particularida-des morosas y susceptibles de equivocación.

Pero lo que interesa es destacar el papelcontrolador del Parlamento equivalente a unseguimiento de los acuerdos gracias al cual lesea posible evaluar su marcha y controlar laparticipación ordenada del Ejecutivo.

Para este cometido el Parlamento no necesi-ta de principio sino de una fuerza moral des-prendida de su composición y de un apoyotécnico logrado merced a la participación de unequipo de asesores de alta calidad, cuya com-petencia le permitiría analizar las realizacionesejecutivas cumpliendo así el seguimiento de losacuerdos.

Es en el Parlamento donde se escuchará lapalabra censoría y crítica de quienes denuncien

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las fallas en el acuerdo y es en el Parlamentodonde sería posible rectificar y mejorar el rum-bo.

Amplitud de la concordancia

Llegados a esta parte final de la exposiciónsolicitada, es evidente que en los acuerdos im-pulsados por el Parlamento no es posible iden-tificar todas las microconsecuencias que sontema de acuerdos más específicos. No obstanteesta especificidad, su carácter y contenido nopueden distar de las normas generales legisla-das.

Adquiere en este aspecto una gran importan-cia la capacidad de control del Parlamento por-que aun cuando no está en capacidad de seguiren los detalles los procedimientos y ejecución delos pequeños acuerdos, si lo está para recibir lasdenuncias y quejas relativas a la traición de losprincipios. Desde este ángulo reclamemos que,si bien hay comisiones capacitadas para la re-cepción de las quejas ciudadanas, también es unhecho que funcionan laxamente. En este senti-do, los parlamentos están en la obligación de sermás abiertos tanto para la discusión de los pro-yectos como para el estudio de las críticas a laejecución de los acuerdos.

Si de este modo se procede, la concordanciaentre los acuerdos generales y los específicos noconstituirá una ruptura de los eslabones de unacadena, sino la continuidad lógica que de prin-cipios generales llega a conclusiones particula-res.

Creo en los consensos y vivo la necesidad deAcuerdos Nacionales para democratizar la edu-

cación rompiendo barreras y buscando la igual-dad de oportunidades para nuestros pueblos.

Sin embargo y recordando mi experiencia deejecutivo y desde mi actual posición de parla-mentario, considero que los políticos y parla-mentos requieren cambios en las formas tradi-cionales de propuestas, generalmente globales,fruto de una planificación que nos acompañódesde la década de los 60 y que influyen en elmomento de las asignaciones presupuestales enel Congreso.

Coombs, hace una profunda crítica a los mo-delos unidireccionales con los cuales trabajódesde 1963 mediante el IIPE de UNESCO ypropone nuevas alternativas que, en vez de re-forzar el statu quo educativo y económico, seconviertan en instrumentos para el cambio y lainnovación, así como motivación de un consen-so político con liderazgo del Ejecutivo.

En este sentido, la planificación tendría quedirigirse a:– Bajar desde el nivel colectivo nacional a las

realidades locales;– Prestar mayor atención a los cambios e inno-

vaciones estructurales y cualitativas, necesa-rias en el sistema de la educación formal;

– Extenderlas de manera adecuada al terrenoamplio y variado de la educación no formal;

– Afrontar y remediar graves desigualdadesgeográficas y sociales;

– Poner mayor empeño en reducir los costos dela educación, al tiempo que se mantiene eincrementa la calidad;

– Integrar más armoniosamente el desarrollo dela educación en el proceso más amplio deldesarrollo económico y social.

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EL CAMBIO EN LOS SISTEMAS DE EDUCACION SUPERIOR.APUNTES SOBRE EL CASO CHILENO

José Joaquín Brunner*

La pregunta que interesa abordar aquí no estanto si acaso la educación superior en AméricaLatina ha cambiado durante las últimas tresdécadas, asunto que es de suyo evidente, sinocómo –o sea, a través de qué mecanismos– y quétransformaciones están experimentando lasmodalidades del cambio

Por de pronto, entonces, nuestro foco no sedirige hacia el contenido de los cambios (porejemplo, la expansión de la cobertura, la diferen-ciación institucional, la profesionalización do-cente, etc.).1 En vez de eso se desea identificar dequé manera esos cambios se producen y cómoestán variando los modos de cambiar de laeducación superior.

En la primera parte elaboramos una tipologíade los modelos de coordinación del cambio.Esto es, qué tipo de agencias –actores, estructu-ras, mecanismos e instrumentos– regulan lasdinámicas de cambio en los sistemas de educa-ción superior. Esa tipología es usada para esta-blecer algunas comparaciones internacionales ypara caracterizar los cambios en la educaciónsuperior de América Latina.

En la segunda parte estudiamos las transfor-

1 He tratado extensamente este tema en Brunner JoséJoaquín, Educación superior en América Latina: cam-bios y desafíos, Fondo de Cultura Económica, Santiagode Chile, 1990.

* José Joaquín Brunner, cientista social que posee unaexperiencia de coordinar la conformación de un acuerdonacional sobre educación superior en Chile, relata yanaliza el proceso vivido. Ilustra el mecanismo de for-mación de comisiones a nivel presidencial adscritas alMinisterio de Educación en la elaboración de una pro-puesta legislativa para ser enviada al Parlamento; losprocesos de designación, trabajo, consulta y sanción.Este documento se realizó en el marco del ProyectoCEPAL/UNESCO “Estrategia educativa para la transforma-ción productiva con equidad”, con la cooperación delInternational Development Research Center del Canadá.

maciones experimentadas por la educación su-perior en el caso chileno, con especial atenciónal período 1980-1990.

Por último, en la tercera parte se analiza elproceso en curso de formulación y adopción deuna nueva política para el sistema de educaciónsuperior chileno. En particular se analizan lascondiciones que han hecho posible formular unapolítica de consenso en este ámbito.

Modelos de cambio

Factores de cambio

Los sistemas de educación superior2 cambian aconsecuencia de la operación de factoresendógenos o intrasistémicos; de la adaptacióndel sistema o sus partes a demandas provenien-tes del entorno; y de la transformación de uno omás elementos del sistema por la acción estraté-gica de actores provistos de recursos para inter-venir.

Pueden conectarse fácilmente esos tres modosprincipales de cambio de los sistemas de educa-ción superior con los tres mecanismos típicos decoordinación a que se refiere Burton Clark en suclásico análisis de las organizaciones académi-cas.3

3 Ver Clark, Burton, The Higher Education System.Academic Organization in Cross-National Perspective;University of California Press, 1983, cap. 5.

2 Sobre los cambios de los sistemas de educación superiorpuede consultarse Clark, Burton, “The OrganizationalConception”, en Clark, Burton (ed.) Perspectives onHigher education. Eight Disciplinary and ComparativeViews, University of California Press, 1984. Asimismo,Brunner, José Joaquín, “Notas para una teoría del cam-bio en los sistemas de educación superior”, FLACSO,Santiago de Chile, Documento de Trabajo Nº 381, 1988.

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El modelo de coordinación profesional

Así, el primer modo de cambio –intrasistémicoo endógeno– corresponde a la actuación de laprofesión académica y a su núcleo mejor dotadode recursos de poder, que Clark llama “oligar-quías académicas”.

En términos generales podemos hablar de unmodelo de cambio coordinado por la profesiónacadémica, trátese de los docentes, los investi-gadores o los administradores institucionales ycualquiera sea la forma en que se organizan paraactuar (grupo disciplinario o equipo interdis-ciplinario, departamentos, escuelas o faculta-des, estamento funcional, asociación o sindica-to, oligarquía, movimiento político-institucional,etc.).

Bajo este modelo el cambio es habitualmentefragmentario, se basa en la autoridad experta ocorporativo que detentan los actores profesiona-les del sistema y puede imponerse de arribahacia abajo o surgir de abajo hacia arriba. Adop-ta dos subtipos principales: puede ser guiado porel conocimiento –como ocurre en el caso delcambio dentro de las disciplinas científicas– opor los intereses “posicionales” de los actores,como ocurre cuando se modifica la carrera aca-démica para favorecer el ascenso de una nuevageneración de docentes.4

El modelo de coordinación por el mercado

El segundo modo de cambio –adaptación alentorno– corresponde a interacciones de tipomercado que el sistema establece con su entor-

no, respondiendo a demandas y oportunidadesmediante la producción de determinados com-portamientos y “productos” institucionales. Po-demos hablar de un modelo de cambio coordi-nado por el mercado cuando el sistema y suspartes se modifican o transforman para adaptar-se a exigencias del medio, lo cual frecuentemen-te ocurre sin que exista una previa programacióndel cambio.

En este modelo el cambio es por lo general nointencionado, automático y se regula por mediode los intercambios que se establecen entre elsistema y su entorno. Los mercados pertinentesson variados y su operación determina diversasformas y procesos de cambio. En particular, sonimportantes los mercados de consumidores ousuarios, el mercado laboral interno (el mercadoacadémico), el mercado de las ocupaciones téc-nico profesionales y el mercado reputacional, enel cual los establecimientos compiten en térmi-nos de su prestigio institucional.

A diferencia del cambio conducido por laprofesión, en este caso predominan los estímu-los del extrasistema sobre los factores internos,los mecanismos sobre los actores, los cambiosno planificados sobre aquellos programados ylos ajustes anónimos por sobre la comunicación.

El modelo de coordinación política

El tercer modo de cambio –basado en la acciónestratégica de actores interesados y provistos derecursos para intervenir– puede caracterizarsecomo un modelo de cambio coordinado por lapolítica.5

En este caso, el cambio es iniciado habitual-mente desde arriba y desde fuera del sistema porel gobierno y consiste en un plan o curso deacción dirigido hacia metas. Se adopta mediantedecisiones de autoridad que pueden tener unaejecución marcadamente política o predomi-nantemente burocrática.

4 Ambos tipos de dinámicas suelen conectarse entre sí.Así, por ejemplo, la ocupación de posiciones depende almenos parcialmente del reconocimiento provisto por lospares a las contribuciones que cambian o hacen avanzarel conocimiento. A su vez, los cambios en la estructurade posiciones y de sus ocupantes puede influir sobre elcambio del conocimiento, como muestra el clásico estu-dio de Joseph Ben David sobre los orígenes de la psico-logía en Alemania. Sobre el tema general, véase Brunner,José Joaquín y Flisfich, Angel Los intelectuales y lasinstituciones de la cultura, FLACSO, Santiago de Chile,1983.

5 El término política se usa aquí exclusivamente en elsentido anglosajón de “policy”; no como “politics”.

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En este tipo de cambio intervienen los actoreshabituales de la política: ministerios, parlamen-to, grupos de interés, medios de comunicación,opinión pública y las propias instituciones delsistema –en cuanto actores político-institucio-nales– de cuyas interacciones resultan decisio-nes que luego son ejecutadas mediante los me-dios de la política y burocráticos.

Modelos conceptuales

Los modelos de cambio identificados no existenen forma pura salvo en el mundo de las ideas.

Por el contrario, los cambios empíricamenteobservables en los sistemas de educación suelenser coordinados o regulados por una mixtura deelementos provenientes de los tres modelosidentificados. Por ejemplo, un sistema cambiapara responder a demandas externas que sonprocesadas por mecanismos de tipo mercadopero, a la vez, las dinámicas de cambio asígeneradas son reforzadas o resistidas por losactores profesionales internos y por agenciasexternas que recurren a formas políticas de regu-lación.

En otras palabras: los sistemas de educaciónestán en continua transformación –o se encuen-tran en estados de relativo no cambio o conser-vación de su fisonomía estructural y funcio-namiento– debido a una mezcla de dinámicasque los atraviesan y que son coordinadas por laprofesión, por el mercado y por la política.

Los grupos que están detrás de esas diversasagencias de coordinación luchan entre sí no sóloen términos de sus intereses y concepcionessino, además, para favorecer el predominio deuna u otra agencia o de una u otra combinaciónde ellas. En general, luchan por el control de lasdinámicas de cambio y conservación del siste-ma.

Además, las dinámicas de cambio varían encuanto al tipo de coordinación a que puedenestar afectas según su mayor o menor alcance.Esto es, si acaso se refieren al sistema en suconjunto, a un grupo de instituciones relativa-mente homogéneas (que más adelante llamare-mos un sector), a uno u otro establecimiento, o

a alguna subdivisión dentro de un estableci-miento (desde la facultad hasta el departamen-to). Así, por ejemplo, dinámicas coordinadaspolíticamente rara vez alcanzan a los segmentosinternos de una institución. Por el contrario,dinámicas de cambio coordinadas de acuerdo almodelo profesional difícilmente pueden afectaral sistema en su conjunto.

Combinaciones empíricas

Al analizar empírica e históricamente procesosde cambio en los sistemas de educación superiorse observa que se encuentran regulados por unacombinación específica de agencias o, más pre-cisamente, por una constelación o mezcla deelementos provenientes de las agencias identifi-cadas por los modelos conceptuales.

Sin embargo, puede postularse que en cadasistema tiende a predominar una constelaciónempírica de organización del cambio, la cualposee una dinámica que le otorga su peculiarestilo o figura: profesional, de mercado o políti-ca.

Comparaciones internacionales

A nivel de sistemas comparados puede estable-cerse, por ejemplo,6 que en el sistema norteame-ricano (Estados Unidos) la constelación predo-minante es de mercado pero que en el caso de lasresearch universities existe una alta incidenciadel factor profesional en la coordinación del

6 Para lo que sigue ver la caracterización del cambio en elsistema norteamericano que hace Clark, Burton,“Implementation in the United States: A comparisonwith European higher education”, en Cerych, Ladislav &Sabatier, Paul, Great Expectations and MixedPerformance, Trentham Books, Chester, 1986, Annex,pp. 259-67. Asimismo, Clark, Burton, The HigherEducation System… op. cit.; Rune Premfors, The politicsof Higher Education in a Comparative Perspective,Stockholm Studies of Politics, No. 15, Stockholm, 1980;y Teichler, Ulrich, Changing Patterns of the HigherEducation System. The Experience of Three Decades,Jessica Kingsley Publishers, London, 1988.

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cambio (del tipo que llamamos guiado por inte-reses de conocimiento). La política como agen-cia coordinadora de procesos de cambios no estátampoco ausente, por ejemplo a través de laasignación de cuantiosos recursos para lainvestigación y diversas prácticas regularizado-ras a nivel federal o estadual.

En el caso de la Unión Soviética, por el contra-rio, la constelación predominante de coordina-ción del cambio hasta la mitad de los años 1980fue de estilo marcadamente político, con uncuasi monopolio de la maquinaria gubernamen-tal y las formas burocráticas de ejecución. Estasituación ha empezado a cambiar ahora último.Se impulsa una política destinada a instituir laautonomía de los establecimientos, el autocontrolinstitucional en favor de la profesión e, incluso,de empieza a hablar de una apertura del sistemahacia formas de coordinación por el mercado.

El patrón europeo/continental ha sido tradi-cionalmente más mezclado, incluyendo unafuerte dósis de coordinación política para el casode los cambios de alcance sistémico, (especial-mente en países como Suecia y Holanda), y unasignificativa participación (en países como Ita-lia y Francia) de las oligarquías académicas anivel de establecimientos y en cuanto a la rela-ción de éstos con el Estado.

Gran Bretaña, que durante largo tiempo tuvouna constelación caracterizada por la interrela-ción de formas de control profesional, por elmercado y por la política ha ido desplazándosedurante la década pasada hacia un cambio con-ducida predominantemente por el mercado. Conese fin, primó una dinámica de cambio “from topdown” conducida por el Gobierno (de Ms.Thatcher), cuyo resultado fue el de aumentar laapertura del sistema hacia el mercado junto conreducir el peso de la autonomía y el autocontrolpor parte de la profesión académica.7

Patrón predominante en América Latina

Si se analiza el desarrollo de la educación supe-rior en América Latina durante el decurso delpresidente siglo se observa un neto predominiode la conservación sobre el cambio o del cambioincremental, ambos controlados por la profesiónacadémica, trátese de oligarquías conservadoraso de élites modernizantes. Ambos grupos hanestado guiados, en general, por interesesposicionales antes que por intereses de conoci-miento, trátese de los grupos de incumbentes(los que detentan las posiciones organizacionalesdotadas de mayores recursos de control, comolos catedráticos en la estructura universitariatradicional) o de los grupos contendientes (queaspiran a sustituir a los ocupantes de las posicio-nes dominantes o a alterar el esquema dedistribución de posiciones en su favor).

Debido a la arraigada noción de autonomíainstitucional –entendida como autocontrol delos establecimientos por la oligarquías acadé-micas junto a un financiamiento aseguradobenevolentemente por el Estado sin ataduras niulterior evaluación de resultados–, los cambiosen los sistemas de educación superior en Amé-rica Latina han estado habitualmente bajo con-trol de grupos académicos, con baja interferenciadel instrumento político y escasa adaptación alos mercados.8

Dos oleadas reformistas

A nivel regional, dicho patrón conservador sevio interrumpido al menos en dos ocasionesalrededor de 1920 y en los años 1960/1970. Apartir de entonces empezó a ser sustituido poruna constelación donde se combinan de variadas

7 Ver Scott, P., “Reforms in British Higher Education”, enGoedegebuure and V. L. Meek (eds.), Change in HigherEducation; the Non-university Sector, Lemma, Uitgeverij,Culemborg, 1988.

8 No debe confundirse la frecuente intervención políticade las instituciones, ejercida por gobiernos de facto, porgobiernos militares e incluso por gobiernos elegidos, conel empleo de la política y sus instrumentos para organizarcambios en el sistema y los establecimientos. Mientras elprimer tipo de intervenciones han sido habituales enAmérica Latina, las otras -según se argumenta aquí- hansido esporádicas.

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maneras (según los países) elementos de coordi-nación del cambio provistos por la profesión, lapolítica y el mercado.

Durante la segunda mitad de la década de1960 se impuso, en varios países de la región, unpatrón fuertemente reformista de comporta-miento institucional que descansó en dinámicasde cambio controladas por una alianza entre laprofesión académica (sus segmentos conten-dientes “progresistas”) y el movimiento estu-diantil.

Esa combinación típica de actores internos–esto es, de académicos y estudiantes moviliza-dos– que buscan provocar cambios insti-tucionales recurriendo al apoyo o tolerancia delgobierno nacional o de sectores dentro de éste,para lo cual reclaman la solidaridad de actorespolítico-sociales externos al sistema (partidospolíticos afines, grupos emergentes de clasemedia, movimiento obrero sindical) da lugar aun conjunto peculiar de cambios.

Por haber adquirido sus rasgos identificatoriosoriginales con el movimiento reformista de Cór-doba del año 1918, puede llamársela la conste-lación de Córdoba. Es un modelo de cambiosustentado por actores internos que se pone enmarcha con relativa espectacularidad en uno omás establecimientos pero que aspira a transfor-mar al sistema en su conjunto, planteándoseincluso metas de alcance político-sociales ycultural que están más allá del ámbito propia-mente educacional.

En el desencadenamiento y conducción de lasdinámicas de cambio correspondientes intervie-nen con peso similar los estudiantes y sectoresdel estamento académico. Posteriormente, du-rante la fase de ejecución y desarrollo del cam-bio, son los “académicos comprometidos” conel proceso quienes ejercen su conducción y locontrolan. Los actores buscan inicialmente –y aveces encuentran– el respaldo de sectoresextrasistémicos, procurando presionar al go-bierno a fin de que incline la balanza a favor delprograma reformista y contribuya a financiar supuesta en práctica.

Durante el período reformista de 1918 estaconstelación de cambio operó en un contexto de

interacciones relativamente estables entre el sis-tema, sus unidades integrantes y el entorno demercados pertinentes.9

Por el contrario, cuando estos requerimientosde cambio vuelven a surgir en los años 1960, lasrelaciones entre el sistema de educación superiory el entorno están marcadas por un alto grado deinestabilidad.

En efecto, para entonces se había iniciado entoda América Latina el tránsito desde sistemasde élite a otros masivos de educación superior.En ese contexto, las dinámicas de cambio gene-radas internamente por la profesión (y por losestudiantes) se vieron rápidamente subordina-das a los cambios mayores canalizados por elmercado y la política. Estos últimos respondíana necesidades de adaptación del sistema a loscambios que estaban ocurriendo en la esfera dela demanda estudiantil y de la voluntad guberna-mental de convertir la educación superior en uninstrumento del desarrollo nacional.

Transformaciones de la profesión académica

Como producto de las transformaciones experi-mentadas por la educación superior al amparo delos sistemas masivos de formación, en la mayo-ría de los países el cambio quedó sujeto despuésde 1970 a una compleja combinación de coordi-naciones de tipo profesional, de mercado y po-lítico.

En todas partes la profesión académica perdióel control casi absoluto que había ejercido ante-riormente sobre la iniciación y la neutralizacióndel cambio.

El hecho que la mayoría de los establecimien-tos de educación superior surgidos durante elpresente siglo sean organismos meramente do-centes y de certificación técnico-profesional hacontribuido a reducir aún más el peso tradicionalde la profesión académica. En adelante, sólo unsegmento de ella –las oligarquías de Clark, o

9 Para una caracterización y análisis de este período véasePortantiero, Juan Carlos, Estudiantado y política enAmérica Latina, Siglo XXI Editores, México, 1978. Verasimismo Brunner, op. cit., 1.3.

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“alto clero” como lo llama Simón Schwartzman–está en condiciones de incidir sobre los procesosde cambio. Y sólo los investigadores –que enAmérica Latina son menos del 15% del total delpersonal docente de nivel superior– están encondiciones de participar en proceso de cambioendógeno “guiado por conocimientos”.

Por lo que toca a los demás docentes, su poderradica ahora esencialmente en su capacidad paradefender y promover intereses corporativos ysindicales. En este sentido será por lo general unpoder de freno frente al cambio, una fuerzaconservadora más que un factor de transforma-ción.

Reaparición de la política

Simultáneamente ha aumentado la significaciónpolítica de la educación superior. Convertida enun sistema de masas, ya no sólo forma a losprofesionales y técnicos sino que cumple con lafunción de satisfacer demandas culturales masi-vas y a la vez mantiene fuera del mercado detrabajo, por un período adicional de tiempo, a unnumeroso grupo de jóvenes. Además, las uni-versidades se hallan ligadas al status y la auto-conciencia de los grupos medios, al desarrollode una cultura nacional y a la formación de lascapacidades endógenas de ciencia y tecnología.Por último, los estudiantes y sindicatos docentesmantienen el poder –y a veces lo han incre-mentado– de conmocionar a los países, inclusosin que ello se traduzca en capacidad para imponerreformas o para obtener satisfacción para susdemandas.

De allí que el cambio de estos sistemas adopteahora una forma política, con intervención delgobierno, el Parlamento, los grupos de interés,los medios de comunicación y la opinión públi-ca. Incluso el actor corporativo más importantedel sistema –esto es, el sindicato de docentes–actúa más como un grupo de interés que como unactor profesional endógeno.

Importancia de los mercados

También se incrementa la importancia de losmercados como mecanismo del cambio e instru-

mento regulador de las complejas interaccionesentre el sistema, sus instituciones y el medioexterno.

Debido al hecho que los gobiernos no están yaen condiciones de financiar políticas de cambio,ni siquiera la ampliación de la cobertura, se hapreferido desplazar parte de la coordinación delos sistemas hacia los mercados. De hecho, envarios países –como Brasil, Colombia, Repúbli-ca Dominicana y Chile– un sector significativode la educación superior está prácticamente fue-ra de la esfera de control del Estado y actúaguiado sólo por interacciones de mercado.

El hecho que los sistemas de educación superiorse hayan vuelto extremadamente complejos ypor tanto difíciles de manejar y cambiar desdeun centro exterior mediante planes racionales yacciones estratégicas, ha contribuido asimismoal retraimiento de los gobiernos. Este últimodesplazamiento va acompañado en general poruna corporativización del cambio a nivel de lasinstituciones o por una mayor exposición de lossistemas a los mercados.

El caso chileno

Evolución del patrón de cambio

En el caso de Chile, el cambio y la conservaciónde su sistema de educación superior estuvieronregulados hasta los años 1960 por los intereses –de conocimiento y de posición– de la profesiónacadémica tradicional.10

El gobierno sólo intervenía para establecernuevas universidades públicas (creó dos entre1810 y 1980) y para otorgar el reconocimientooficial a algún establecimiento privado (conferi-do durante ese mismo período a seis universida-des). Por esta vía el Estado reguló el acceso denuevas instituciones al mercado de la enseñanza

10 He analizado estos procesos en Brunner, José Joaquín,Informe sobre la educación superior en Chile, FLACSO,Santiago de Chile 1986 y, sobre todo, en La educaciónsuperior en Chile: 1960-1990. Evolución y políticas,manuscrito, a ser publicado como libro a fines de 1991.

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superior. En lo demás consagró una ampliaesfera de autonomía y autocontrol en favor delos establecimientos y se hizo cargo definanciarlos, independientemente de su natura-leza estatal o privada, sin ataduras ni ulteriorevaluación de resultados.

Durante la segunda mitad de los años 1960, elmodelo de pausado cambio modernizador con-trolado por la profesión académica se vioabruptamente interrumpido. En 1967 se inicianlos procesos de reforma universitaria impulsa-dos por el movimiento estudiantil y por gruposacadémicos contendientes.11

Movimiento reformista

Reaparece entonces una constelación estiloCórdoba, sólo que esta vez en un contexto dedesequilibrios entre el sistema y su entorno.

Por lo demás, el movimiento de reforma sehace cargo sólo retóricamente del entorno. En lapráctica permanece limitado al interior de cadaestablecimiento, pugnando por conducir unaredistribución del poder y amplificar las posi-ciones académicas y aumentar las vacantes, fe-nómeno este último que en cualquier caso iba aocurrir por presiones de demanda y por la dispo-sición del Estado para financiar una expansiónque le resultaba “políticamente rentable”.

De modo que el patrón tradicional (de escasaregulación del cambio por la política y por elmercado) se mantiene a lo largo del período,sobre la base del interés compartido entre losgrupos reformistas y el gobierno por aumentar laoferta de vacantes a cambio de más recursosfiscales para las universidades.

De esta forma, los grupos reformistas obtuvie-ron recursos para financiar la expansión de pues-tos académicos (reduciendo con ello el pesorelativo de los docentes tradicionales) mientras

que el gobierno favorecía mayores oportunida-des de acceso a la educación superior y lograbapor esta vía reducir la presión de los sectoresascendentes que aspiraban a colocar a sus hijosen establecimientos de ese nivel.

Intervención militar

Las Fuerzas Armadas, al hacerse cargo del go-bierno nacional (en 1973), suprimen parcial-mente la autonomía de las instituciones de edu-cación superior, privándolas de su facultad tra-dicional de autogobierno.12

El gobierno designa para cada universidad unrector-delegado dotándolo de atribuciones ex-traordinarias que les permitirán depurar losclaustros e introducir modificaciones estructu-rales en los establecimientos.

Con todo, el período que sigue, hasta 1980, noes de grandes cambios en el orden institucionalde la educación superior. Los rectores-delegadosexpulsan profesores y estudiantes y suprimenunidades académicas consideradas ideológica-mente adversas, pero en lo demás administran elstatus quo del sistema, velando para que semantenga el orden y garantizando la subordina-ción formal de las universidades a las metaspolíticas del gobierno de las Fuerzas Armadas.La profesión académica sólo puede ejercer suiniciativa de cambio dentro del espacio riguro-samente acotado por las autoridades intervento-ras de las universidades.13

Nueva política de 1980

Sin embargo, en 1980 el gobierno de las FuerzasArmadas inicia un proceso global de cambios de

11 Sobre los procesos de reforma de las universidadeschilenas véase Brunner, José Joaquín y Catalán, Gonza-lo, Cinco estudios sobre cultura y sociedad, FLACSO,Santiago de Chile, 1984, Estudio 4. Además, BrunnerJosé Joaquín y Flisfisch, Angel, op. cit., FLACSO, Santiagode Chile, 1983, Capítulos IX al XII.

13 Al respecto véase Brunner, José Joaquín y Flisfisch,Angel, Los intelectuales y las instituciones de la cultura,FLACSO, Santiago de Chile, 1983, cap. XIII, “La univer-sidad autoritaria: cultura académica y conformismo”.

12 Sobre esto véase Cox, Cristián y Courard, Hernán,“Autoridad y gobierno en la universidad chilena (1950-1989): Categorías de análisis y desarrollo histórico”, enCox, Cristián (ed.), Formas de gobierno en la educaciónsuperior: nuevas perspectivas, Foro de la EducaciónSuperior, FLACSO, Santiago de Chile, 1990.

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la educación superior mediante el uso de losinstrumentos con que cuenta la autoridad públi-ca.

Primero, modifica el diseño estructural de laenseñanza superior a través de una sucesión demedidas legislativas y administrativas.14

Segundo, redefine las modalidades de opera-ción de la educación superior a través del uso delos instrumentos del tesoro público y los meca-nismos de transferencia del gasto fiscal.15

Mediante el empleo de ambos dispositivos–legislativos y financiero– y con escasa posibi-lidad de resistencia de la profesión académica, elgobierno militar procurará en lo esencial “abrirel sistema” a los mercados y, por esta vía,instaurar en el futuro un patrón de cambio quecontemplase –como su dinámica principal– lacontinua adaptación del sistema a través de laoperación de los mercados pertinentes.

El modelo de cambio instaurado en 1980 secaracterizó inicialmente por el predominio de lacoordinación política, cuyos mecanismos e ins-trumentos son empleados para rediseñar la ar-quitectura del sistema y para alterar los patronesde comportamiento de los establecimientos.

Rediseño del sistema

A nivel del sistema los cambios más importantesimpulsados por el gobierno consistieron en una“doble apertura” que, como se verá, modificóradicalmente la arquitectura institucional.Complementariamente, a nivel de estableci-mientos, el gobierno decretó la reorganización

de las dos universidades del Estado obligándo-las a desprenderse de sus sedes regionales y, aéstas, a fusionarse entre sí y a constituir nuevasinstituciones (públicas) de enseñanza superiorque podían ser universidades, institutos profe-sionales o lo que inicialmente se llamó acade-mias superiores de ciencias pedagógicas. Anali-cemos pues, la “doble apertura” del sistema.

Por un lado, el sistema se abre verticalmente alextenderse la definición legal de educación su-perior para abarcar tres niveles distintos de ense-ñanza post-secundaria. Así, mientras antigua-mente la educación superior incluía sólo el nivelde las instituciones universitarias, ahora la leydispone que podrá ser impartida por tres tipos deestablecimientos: las universidades, los institu-tos profesionales y los centros de formacióntécnica.

La distinción que se introduce entre esos tresniveles se basa en una jerarquía de certificadoseducacionales. Sólo las universidades puedenotorgar grados académicos y los títulos profe-sionales en aquellas carreras que requieren pre-viamente estar en posesión del respectivo gradode licenciado. Los institutos profesionales pue-den otorgar cualquier título que no requiera laprevia posesión del correspondiente grado delicenciado. Los centros de formación técnicasólo pueden otorgar títulos de técnicos superio-res en carreras de duración corta.

Por otro lado, el sistema se abre horizontal-mente. De haber estado formado por un pequeñonúmero de establecimientos que en la prácticaoperaba como un solo sector (horizontal), elsistema pasa a estar integrado por múltiplessectores, agrupados para efectos legales en dosconjuntos principales. El de las instituciones–públicas o privadas, antiguas o derivadas, uni-versitarias o no-universitarias– que reciben unaporte fiscal directo de carácter institucional(block grant) y el de las instituciones privadas(nuevas) de cualquier nivel que no reciben esetipo de aporte.

El diagrama 1 muestra de manera esquemáticala evolución experimentada por la arquitecturadel sistema de educación superior en Chile du-rante los años 1980-1990.

15 Sobre este aspecto de la reforma de 1980 puede consultarseArriagada, Patricio, Financiamiento de la educaciónsuperior en Chile, FLACSO, Santiago de Chile, 1989.Además Lehman, Carla (ed.) Financiamiento de la edu-cación superior: antecedentes y desafíos, Colección Forode la Educación Superior, CEP, Santiago de Chile, 1990.

14 Sobre este aspecto de la reforma de 1980 puede consultarseLemaitre, María José (ed.), La educación superior enChile: un sistema en transición, Colección Foro de laEducación Superior, CPU, Santiago de Chile, 1990.Asimismo, Brunner, José Joaquín, los textos citados enla nota 10.

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Diagrama 1

CAMBIOS ESTRUCTURALES EN EL SISTEMA DE EDUCACION SUPERIORDURANTE EL PERIODO 1980-1990

Año 1980 Año 1990

1.7 (20)

1.1 1.2 1.3 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Nivel I (2) (3) (3) (2) (3) (3) (10) (2) (40)

Nivel II (2) (80) 2.1 2.2

(156)Nivel III 3.1

Explicación del diagrama

Nivel I: universidades; II: institutos profesionales y III: centros de formación técnica.

En los números 1.1, 2.1, 3.1, etc., el primer dígito representa el nivel (vertical) del establecimiento y el segundo el sector(horizontal) dentro de ese nivel. Los números entre paréntesis (2), (80), (156), etc. corresponden al número de establecimientosdentro del respectivo sector. Los sectores ubicados dentro de un mismo rectángulo expresan un subsistema relativamentehomogéneo de instituciones.

Año 1980: la educación superior comprende un solo nivel institucional, integrado por 8 universidades distribuidas en tressectores débilmente separados: 2 universidades estatales, 3 universidades (privadas) católicas y 3 universidades (privadas) noconfesionales. Todas financian sus actividades mediante el aporte que reciben del Estado.

Año 1990: la educación superior comprende tres niveles y múltiples sectores. En el Nivel I (universidades), las antiguas8 universidades (1.1, 1.2, 1.3) forman ahora un subsistema junto al sector 1.4 integrado por las 10 universidades (públicas)regionales, derivadas de la reorganización de las 2 antiguas universidades estatales; el sector 1.5 de las 2 universidades(públicas) especializadas en ciencias de la educación, y el sector 1.6 de las 40 universidades privadas nuevas. El sector 1.7es de integración mixta: agrupa a los establecimientos que reciben un aporte fiscal directo o institucional (block grant), o sea,a las 20 universidades antiguas y derivadas y a los dos institutos profesionales (estatales) derivados que conforman el sector2.1.

El Nivel II está formado por dos sectores: el 2.1 compuesto por los dos institutos profesionales estatales derivados de lareorganización de las dos antiguas universidades del Estado, y el sector 2.2 compuesto por 80 nuevos institutos profesionalesprivados.

Por último, en el Nivel III sólo existe un sector integrado por 156 nuevos centros privados de formación técnica.

62


Reorganización del financiamiento

La doble apertura estructural del sistema deeducación superior –vertical y horizontal– fueacompañada por un cambio en las reglas definanciamiento que perseguía explícitamente untercer tipo de apertura: abrir el sistema hacia losmercados pertinentes.

Con ese propósito el gobierno militar decidiócanalizar los recursos fiscales destinados a laeducación superior mediante varios mecanis-mos complementarios, cuya operación debíaconducir a una mayor competencia de los esta-blecimientos antiguos entre sí y con los nuevosque se crearan, cuya instalación se esperabaincentivar asimismo mediante la adopción delos nuevos mecanismos de financiamiento pú-blico.

Paralelamente se obligó a las universidadesantiguas y a aquellas derivadas de su reorganiza-ción (en el diagrama, los 22 establecimientosincluidos en el sector 1.7), a cobrar aranceles dematrícula, los cuales debían ser fijados por cadaestablecimiento de modo tal de expresar el costoreal de impartir la respectiva carrera.

Las instituciones privadas nuevas –de los Ni-veles I, II y III– debían por necesidad cobrararanceles pues, en ausencia de un subsidio direc-to del Estado, su subsistencia y desarrollo de-pendería casi exclusivamente de su capacidadde autofinanciarse en el mercado estudiantil.

En cuanto a los mecanismos diseñados paratransferir los recursos fiscales al sistema, la leyestableció cuatro:– Mantuvo el aporte fiscal directo (block grant)

que favorece a los ocho establecimientos an-tiguos y a las instituciones derivadas (sec-tor 1.7). Sería decreciente en el tiempo, porcuanto no servía para incentivar la compe-tencia.

– Creó un aporte fiscal indirecto que sería dis-tribuido entre las universidades según el nú-mero y las carreras en que se inscribiesen los20 mil alumnos que hubiesen obtenido losmás altos puntajes en la Prueba de AptitudAcadémica (PAA). Se esperaba que aumen-taría en el tiempo hasta llegar a comprender un

monto de recursos iguales al del aporte fiscaldirecto.

– Estableció un crédito fiscal para los alumnosde menores ingresos que se matriculasen enlos 22 establecimientos que conforman nues-tro sector 1.7, de modo que en virtud de talpréstamo pudiesen pagar la totalidad o unaparte del respectivo arancel. Se esperaba queaumentaría en el tiempo hasta alcanzar, tam-bién, un monto de recursos iguales al delaporte fiscal directo.

– Creó un Fondo Nacional de Desarrollo Cien-tífico y Tecnológico, dotándolo de recursospara ser distribuidos anualmente entre losinvestigadores cuyos proyectos hubiesen sidoseleccionados en los respectivos concursos.Inicialmente los formuladores de la nueva

política trabajaron con la idea de que, con laexcepción del aporte fiscal directo (que debíadisminuir a la mitad durante un período de 5años), los demás mecanismos de financiamientoestarían a disposición no sólo de las antiguasuniversidades y los establecimientos derivadossino que incluirían, además, a las nuevas institu-ciones privadas del Nivel I.

Sin embargo, al adoptarse la legislación, tantoel aporte fiscal indirecto como el crédito fiscalpara estudiantes quedaron restringidos en bene-ficio solamente de las instituciones del sectorinstitucional 1.7, esto es, en favor de aquellos 22establecimientos que reciben un aporte fiscaldirecto.

Posteriormente, a partir de 1989 se extendió elbeneficio del aporte fiscal indirecto a las nuevasuniversidades privadas (sector 1.6), habiéndoseademás ampliado a los 27 500 mejores alumnoscalificados por la Prueba de Aptitud Académica.

Según muestra el cuadro 1, la evolución de losdistintos aportes se apartó marcadamente de loprevisto por el Decreto con Fuerza de Ley Nº 4del 14 de enero de 1981, que regula estas mate-rias.

Es decir, no sólo disminuyó el aporte fiscaldirecto más allá de lo previsto sino que losdemás aportes, con la excepción del fondo derecursos para la investigación, no crecieron comose esperaba.

63

La construcción de acuerdos nacionales en educación. M

esa Redonda / P

RO

ME

DL

AC IV

Cuadro 1

CHILE: EVOLUCION PROYECTADA Y EFECTIVA DE LOSAPORTES A LA EDUCACION SUPERIOR, 1980-1990

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990a

Aportes proyectados 100.0 107.0 115.0 123.0 130.0 140.0 150.0 150.0 150.0 150.0 150.0Aporte fiscal directo 100.0 100.0 90.0 75.0 60.0 50.0 50.0 50.0 50.0 50.0 50.0Aporte fiscal indirecto 0.0 0.0 10.0 25.0 40.0 50.0 50.0 50.0 50.0 50.0 50.0Crédito fiscal universit. 0.0 7.0 15.0 23.0 30.0 40.0 50.0 50.0 50.0 50.0 50.0

Aportes efectivos 100.0 103.0 122.2 89.2 91.3 80.9 74.4 68.9 72.1 68.4 59.1Aporte fiscal directo 100.0 96.0 96.2 59.6 58.7 53.2 47.9 43.7 41.6 37.5 33.3Aporte fiscal indirecto 0.0 0.0 11.0 11.0 9.4 8.4 7.8 7.2 7.8 11.0 10.8Crédito fiscal universit. 0.0 7.0 14.7 18.3 22.7 18.9 17.7 16.2 15.6 12.5 9.4Fondo de ciencia y tecnol. 0.0 0.0 0.3 0.2 0.4 0.4 1.0 1.8 3.0 5.5 5.6Fondo de racionalización 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 4.1 1.9 0.0

a No es comparable con la columna del año 1990 del cuadro 2, pues en ese caso se consideran los aportes fiscales extraordinarios producidos tras el cambio de gobierno de marzode 1990. En cualquier caso, los porcentajes correspondientes al año 1990 sólo cambiarían marginalmente en este cuadro de considerarse dichos aportes.

64


Como resultado de esto, las 22 institucionessubsidiadas por el Estado vieron disminuir susingresos a lo largo de la década de 1980 ydebieron “salir” a buscar recursos con más vigorde lo previsto, a fin de procurar fuentes alterna-tivas de financiamiento y compensar así la caídade ingresos.

Efectos buscados por la política de 1980

Los cambios introducidos por la legislación de1980 perseguían en lo básico reducir el peso(potencial o efectivo) de los intereses corporati-vos –de cada institución y de la profesión aca-démica– y reducir, en el futuro, el ámbito delcambio coordinado políticamente. Este últimofue el objetivo más importante de la políticaadoptada en 1980.

En efecto, se procuró que en adelante el sistemaquedase sujeto a dinámicas de cambio inducidaspor el mercado: competencia entre estableci-mientos por alumnos, docentes, proyectos deinvestigación, recursos y prestigios; aumento desu calidad para atraer alumnos, profesores, pro-yectos, recursos y prestigio, que a su vez incidi-rían en mejorar la calidad mediante la acción deun verdadero círculo virtuoso; aumento de laeficiencia interna para poder competir mejor yatraer recursos.

Resultados de la política adoptada en 1980

El impulso adquirido por las dinámicas de cam-bio –tanto en el ámbito del sistema como en el dealgunos establecimientos– a partir de la políticay la legislación adoptadas por el gobiernos mili-tar fue vertiginoso.

En efecto, según muestra el diagrama 1, laarquitectura y la fisonomía del sistema cambia-ron casi por completo en el breve plazo de diezaños. Pero, además, se alteró el comportamientode los establecimientos en virtud del nuevoesquema de exigencias e incentivos para sufinanciamiento.

Como consecuencia de lo anterior se modifi-caron asimismo las principales variables de fun-cionamiento del sistema, según muestra el cua-dro 2.

La formulación de una nueva política

Contexto

En marzo de 1990 se inicia en Chile un procesode transición hacia la democracia bajo la con-ducción de un gobierno elegido por votaciónpopular.

Junto con la instalación del nuevo gobierno,que descansa sobre una alianza de varios parti-dos de centro-izquierda y de un pequeño núcleode derecha moderada, se estrenó el régimenpolítico-institucional consagrado por la Consti-tución del año 1980, modificada en 1989.

En general, el proceso de transición chileno secaracteriza por la búsqueda de acuerdos entre losactores políticos, por el deseo de limitar einstitucionalizar los conflictos y por la continui-dad de los principales rasgos del modelo dedesarrollo económico inagurado durante el pe-ríodo del gobierno militar.

Plataforma

En su plataforma electoral, la alianza de partidosque resultó victoriosa se había comprometido amantener las bases estructurales del sistema deeducación superior (con sus diferentes niveles ysectores), a respetar la libertad de creación denuevas instituciones privadas (consagrada en laConstitución de 1980) y a modificar la legisla-ción del año 1980 con el fin de establecer unrégimen mínimo de regulaciones para el sistematendiente a mejorar la calidad, la equidad y laeficiencia del mismo, sin afectar la autonomíade los establecimientos universitarios.16

Gestación

A dos meses de iniciado el nuevo gobierno, elPresidente de la República dictó el DecretoSupremo Nº 529 (del 3 de mayo de 1990),

16 Ver Partidos de la Concertación por la Democracia,Bases Programáticas, Santiago de Chile, 1989.

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Cuadro 2

CHILE: COMPORTAMIENTO DE LAS PRINCIPALES VARIABLES DE FUNCIONAMIENTO

DEL SISTEMA DE EDUCACION SUPERIOR, 1983 Y 1990

Variables 1980 1983 1990

1. Número de institucionesa 8 130 298Universidades 8 20 60Institutos Profesionales - 24 82Centros de Formación Técnica - 86 156

2. Número total de sedesb 38 213 387Universidades 38 35 67Institutos Profesionales - 22 86Centros de Formación Técnica - 156 234

3. Número de carreras ofrecidasc 652 1 370 3 075Universidades 652 811 d 922 d

Institutos Profesionales - 48 d 417 d

Centros de Formación Técnica - 511 1 736

4 Matrícula total 118 978 172 995 249 482Pública (%)e 100 71.1 47.6Privada (%) - 28.9 52.4

Universidades 118 978 108 049 131 702Institutos Profesionales - 25 244 40 006Centros de Formación Técnica - 39 702 77 774

5. Aporte fiscal al financiamiento(en millones de pesos de 1991) 85 544 f 76 697 55 986Aporte fiscal directo($) 79 731 50 866 34 202Aporte fiscal indirecto 0 9 398 9 136Crédito fiscal universitario 5 813 16 237 7 942

Fondo de Ciencia y Tecnología 0 196 4 706

Fuente: Sobre la base de datos de la Dirección de Educación Superior, Ministerio de Educación.

a Cada establecimiento reconocido oficialmente donde pueden ingresar alumnos, sin considerar las sedes como unidadesapartes.

b Cada establecimiento reconocido oficialmente y cada una de sus sedes contabilizados como una unidad individual aparte.c Cada oportunidad de estudio de pregrado conducente a un certificado de la enseñanza superior. La misma carrera ofrecida

en dos horarios distintos (diurno y vespertino, por ejemplo) por una misma institución se contabiliza como dos carreras.d Considera las carreras ofrecidas por los Institutos Profesionales que reciben aporte fiscal en el número de las carreras

ofrecidas por las universidades.e Considera como pública la matrícula de todas las instituciones con aporte fiscal directo; esto es, aquella de los 22

establecimientos que en el Diagrama 1 se ubican en el sector 1.7.f La columna de financiamiento considera en este caso el año 1981 y no el año 1980. Está expresada en moneda de 1991 y

en el año 1990 considera el aporte extraordinario por $ 4 988 millones, resultante de la reforma tributaria del mismo año.

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mediante el cual crea una Comisión de estudiode la Educación Superior a la que otorga undoble mandato: i) debe colaborar en la “prepara-ción y proposición de las bases de una política dedesarrollo del sistema de educación superior”, yii) debe colaborar en el “estudio y proposiciónde las modificaciones que se estime necesariointroducir a la legislación atingente a la educa-ción superior”.

Entre los considerandos del Decreto se señalaque “se aspira a encontrar un amplio consensorespecto de esas políticas y cambios legislati-vos, de modo de asegurar en el futuro su estabi-lidad y dotar al sistema de educación superior deun adecuado marco de desarrollo que compro-meta a la nación entera”.

Asimismo, se dice que “las políticas de desa-rrollo a mediano y largo plazo de este sector, asícomo los necesarios cambios a ser introducidosen la legislación que la afectan, conviene quesean estudiados por un grupo de académicos yexpertos con plena independencia de la gestióncontingente de los asuntos que atañen a la edu-cación”.

Además, el Decreto señala entre susconsiderandos: “que la educación superior atra-viesa por un período crucial de definiciones,habiendo experimentado un desarrollo explosi-vo de su base institucional que no ha ido acom-pañado por un incremento de sus capacidades degobierno, financiamiento, coordinación y eva-luación de sus actividades; “que existen, enparticular, asuntos relativos a la organización yregulación del sistema de enseñanza superior, laacreditación institucional, el gobierno de losestablecimiento, la descentralización del siste-ma, sus relaciones con el sector productivo, eldesarrollo de la docencia y la investigación, quenecesitan ser abordados con rigor debido a sucomplejidad y con previsión para anticipar losdesafíos del futuro”.

El Decreto constitutivo establecía que paracumplir su cometido, la Comisión “consultará yescuchará opiniones de los diversos sectores yestamentos que participan de las tareas de laeducación superior”.

Por último, fijó a la Comisión un plazo de diez

meses para presentar los respectivos informes alPresidente de la República.

Los miembros de la Comisión, en número de22, fueron designados por el Presidente de laRepública. Todos ellos, con excepción de unmiembro nombrado en vinculación al mundoestudiantil y del secretario técnico de la Comi-sión –cargo que se encomendó al Director de laDivisión de Educación Superior del Ministeriode Educación– fueron elegidos en su calidad deacadémicos. De éstos, la mayoría se desempeña-ba en alguna de las ocho universidades antiguasdel país. Tres pertenecían a centros académicosindependientes de ciencias sociales; uno se ha-llaba vinculado al mundo empresarial y otro sedesempeñaba como funcionario en un organis-mo internacional. Del total de los miembrosacadémicos, 10 eran investigadores activos odocentes en el área de las ciencias sociales y laeducación, 4 eran científico naturales y 6 sedesempeñaban como académicos vinculados aalguna profesión (abogacía, ingeniería y agro-nomía).

Políticamente, la mayoría de los miembros(pero no todos) podían considerarse partidariosdel nuevo gobierno. Ideológicamente la compo-sición de la Comisión es más complicada dedesentrañar. Entre sus integrantes había“estatistas” y “privatistas”, “regulacionistas” y“libre-mercadistas”, tradicionalistas y moder-nizantes. Además, tales líneas divisorias solíanentrecruzarse con las afiliaciones disciplinarias,profesionales o corporativas, contribuyendo aque las separaciones se dieran eventualmentemás en torno a temas o asuntos que en función deposiciones predeterminadas por la doctrina oideología, con la consiguiente formación decambiantes agrupaciones de opinión dentro dela Comisión.

Resultados

En noviembre de 1990 la Comisión entregó algobierno e hizo pública su Propuesta de unproyecto de ley general de educación superior.

Posteriormente, en enero de 1991, la Comi-sión presentó al gobierno y publicitó el docu-

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mento que contiene Una política para el desa-rrollo de la educación superior en la década delos noventa.

Consensos

Ambas propuestas contaron con amplio consen-so entre los miembros de la Comisión. Sólo enunos pocos puntos se registraron opiniones osugerencias alternativas.17

Los propios documentos dados a conocer porla Comisión enfatizan el aspecto consensual delas proposiciones.

En el caso de la propuesta de ley se dice queella “no refleja una opción político-ideológi-ca excluyente”. Los miembros de la Comi-sión declaran que “buscaron y lograron am-plios consensos, de modo de reducir la diversi-dad de opiniones y posiciones a un texto acep-tado por todos, con las excepciones que seconsignan”.

En el caso del otro documento se dice que laComisión “ha buscado definir con el acuerdo detodos sus miembros dicha política y las reco-mendaciones que podrían facilitar su obten-ción. Espera así contribuir al debate sobre estasmaterias y a la adopción de una política que, paraser eficaz, necesita aplicarse establemente en eltiempo y, por tanto, gozar de un amplio respaldonacional”.

La búsqueda de un acuerdo no se limitó a laesfera interna de la comisión, sin embargo.

Conforme a lo indicado más arriba, el Decretoconstitutivo encomendó a la Comisión consultary escuchar opiniones de los diversos sectores yestamentos que participan de las tareas de laeducación superior.

Con ese propósito, la comisión procedió arealizar una consulta escrita a un número selec-cionado de autoridades institucionales, acadé-micos, investigadores y personalidades del

mundo empresarial; sostuvo más de sesentareuniones de trabajo en diversos establecimien-tos de educación superior a lo largo del país, enque participaron más de 1 500 autoridades ins-titucionales y académicos; se reunió en dosoportunidades con los Presidente de las Federa-ciones de Estudiantes y escuchó a representan-tes de 15 asociaciones profesionales.18

Según señaló el Presidente de la Comisión alpresentar el documento final al gobierno; dichasinstancias de consulta y discusión habrían servi-do para extender el círculo de formulación de lasproposiciones más allá de los límites de la Co-misión, generándose así una verdadera red deconversaciones sobre los principales temasinvolucrados.19

Consenso de formulación

Hasta aquí el consenso producido ha sido unobjetivo y un instrumento para avanzar en la fasede formulación de una nueva política y legisla-ción para el sistema de educación superior. Faltasaber si acaso un consenso similar puede lograrseen las etapas siguientes de adopción y ejecuciónde esa política y legislación.

La distinción de fases –formulación, adop-ción y ejecución– es importante para averi-guar las condiciones de producción de una po-lítica de consenso pues, en cada etapa, los ac-tores relevantes cambian y las posibilidadesy obstáculos del consenso se modifican tam-bién.

El consenso buscado por el gobierno durantela fase de formulación de la política parece haberobedecido a una serie de consideraciones y seobtuvo mediante el empleo de ciertos recursosque interesa analizar.

19 Idem.

18 Extractado de diversas publicaciones de prensa y de laspalabras del Presidente de la Comisión pronunciadasdurante la presentación del documento Una política parael desarrollo de la educación superior en la década delos noventa, 28 de marzo de 1991.

17 Se trata, por lo general, de opiniones individuales frentea una u otra materia técnica y, en unos pocos casos, dealternativas que pueden llamarse de base doctrinal.

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Consideraciones

Exigencia de origen: malestar compartido

En el origen de la decisión para cambiar unapolítica o reformar una legislación existe siem-pre un relativo malestar con el estado vigente decosas. Ahora bien, dicho malestar debe ser rela-tivamente compartido para que pueda formular-se una política de consenso cuyos objetivos seanpercibidos por los diversos actores interesadoscomo conducentes a superar ese estado de cosas.

Una formulación de consenso parecía posibleen el caso que estamos analizando justamenteporque existía un clima relativamente generali-zado de malestar con la situación existente en laeducación superior, especialmente con la rápidaproliferación de instituciones privadas, con laslimitaciones –sobre todo de transparencia– delmercado de la enseñanza superior y con la es-tructura de gobierno de las universidades públi-cas heredada del período de su intervención.

Sin embargo, para ser compartido y servircomo base de un consenso posible, dicho malestarnecesita expresarse en un lenguaje común y nomediante interpretaciones ideológico-partidis-tas. En tal sentido, como se verá, la Comisiónapenas insistió en elementos de interpretación ybuscó expresar sus consideraciones de diagnós-tico a través de un lenguaje lo más “técnico” y“neutral” posible.

Exigencia de adopción: mayoría calificada

En este caso, arribar a una formulación de con-senso no sólo era posible (por el malestar com-partido) sino que es, además, una necesidad parapoder producir una decisión de cambio legisla-tivo.

En efecto, para modificar la legislación vigenteen el ámbito de la educación superior se requierecambiar la ley orgánica constitucional de ense-ñanza (número 18.962, de 1990), aprobada alfinal del período del gobierno militar. A talefecto, es necesario reunir el voto favorable deuna mayoría calificada en el Congreso Nacio-nal, mayoría que no poseen por sí solos los

partidos que apoyan al actual gobierno. En otraspalabras, el cambio de la legislación pertinenteexige un acuerdo entre los partidos del gobiernoy de la oposición.

El supuesto bajo el cual se ha actuado ha sidoque la adopción de tal decisión se vería facilitadapor la formulación consensual y suprapartidariadel proyecto de reforma legislativa.

Exigencia de ejecución: estabilidad y apoyoamplio

Es sabido que cambios de alcance sistémico (osea, que abarcan al sistema de educación supe-rior en su conjunto) sólo pueden tener éxito sireúnen dos requisitos:20

– que el respectivo programa de cambios puedaser aplicado establemente durante el tiemponecesario para su materialización,

– que durante ese lapso de tiempo dicho progra-ma mantenga el apoyo necesario para vencerlas resistencias a que da lugar su aplicación.En un sistema político democrático ambas

condiciones pueden reunirse más fácilmente sila formulación y adopción previas de la respec-tiva propuesta han contado con una base relati-vamente amplia de consenso. Dicha base noasegura el éxito de la política. Pero aparte de seruna condición necesaria para arribar a ella puedeser un elemento clave, incluso necesario, parahacer posible su posterior materialización.

Recursos

Para facilitar una formulación de consenso, elgobierno puso en juego un limitado número derecursos.

Entregó la formulación de la política a ungrupo técnico, independiente del gobierno y sin

20 Ver sobre todo Cerych, Ladislav & Sabatier, Paul, GreatExpectations and Mixed Performance. TheImplementation of Higher Education Reforms in Europe,European Institute of Education & Social Policy andTrentham Books, Stoke-on-Trent, 1986, especialmentecapítulos 2 y 10.

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ataduras corporativas. Como se señaló más arri-ba, el gobierno consideró conveniente que laspolíticas de desarrollo así como los necesarioscambios legislativos fueran estudiados “por ungrupo de académicos y expertos con plena inde-pendencia de la gestión contingente de los asun-tos que atañen a la educación superior” (DecretoNº 529 del 3 de mayo de 1991).

Es probable que al adoptar esta decisión elgobierno autolimitara (desde un punto de vistapolítico) sus facultades de formulación de polí-ticas, a cambio precisamente de facilitar la pro-ducción de un amplio consenso para la poste-rior adopción y materialización de esas políticas.Al mismo tiempo, el gobierno sorteaba así laspresiones corporativas –de los establecimien-tos y las “oligarquías académicas”– durante lafase de gestación y proposición de la política,desplazando su intervención hacia la siguientefase de adopción (decisión) de la respectivapolítica.

A través de la composición e independenciade la Comisión Presidencial, el gobierno buscó,adicionalmente, dotar de legitimidad técnica alproceso de formulación de la política. Al enco-mendarle además consultar con los actores inte-resados, especialmente los internos del sistema,se buscó vincular el proceso de formulación dela política a los establecimientos y los grupos deinterés, filtrando su capacidad de presión corpo-rativa a través del tamiz técnico y la independen-cia otorgada a la Comisión.

Fijó los parámetros doctrinarios y políticosque hacían posible una formulación de consen-so. La voluntad del gobierno en orden a producirun consenso en estas materias se expresó antesque todo en la decisión de crear la Comisión y enla selección de los miembros elegidos para lle-var a cabo la tarea de formulación de la política.

Pero, además, fueron claves las señales emiti-das para orientar el trabajo de la Comisión. Estasfueron mínimas, consecuente con la indepen-dencia de la que se le quiso dotar.

El Decreto constitutivo de la Comisión selimita a glosar algunos problemas existentes (elmalestar compartido) los cuales llama a abordarconsensualmente.

En seguida señala que los valores inspiradoresde ese consenso podrían encontrarse “en la me-jor tradición universitaria y en la propia culturaacadémica del país”, tales como “la libertad deenseñanza, la autonomía y responsabilidad so-cial de las instituciones, su diversidad, la bús-queda de la mayor excelencia académica y elcompromiso con la equidad, la naturaleza nece-sariamente libre y plural de la vida intelectual”.

Es decir, el Decreto enuncia un núcleo doctrinalmínimo que explícitamente busca situarse encontinuidad con la tradición académica y cultu-ral del país, reafirmando de paso valores que soncompartidos por todos, tales como libertad, au-tonomía, excelencia, equidad y responsabilidadsocial.

Seguramente el gobierno buscó con esto sor-tear uno de los mayores obstáculos que exis-ten para la formulación de cualquiera políti-ca de cambio, cual es que ella aparezca susten-tada o inspirada en valores radicalmente dis-tintos, o incluso antagónicos, con aquellosque prevalecen en el sistema que se desea refor-mar.

La segunda señal transmitida a la Comisión, almomento de iniciarse los trabajos de ésta, con-sistió en la presentación por parte del Ministrode Educación de las ideas y preocupaciones delgobierno en este ámbito de materias.

El “contenido doctrinal” de esa señal fue con-sistente con el Decreto que constituyó a la Comi-sión.

Dijo el Ministro en esa oportunidad: “Espera-mos que vuestra Comisión pueda sugerir lasnecesarias reformas que convendría introducir ala legislación, y queremos en estas materias–como en otras de igual trascendencia– animarun amplio consenso nacional. Dichas reformashabrán de inspirarse por eso mismo en los valo-res permanentes de la vida académica chilenaque, además, constituyen hoy día la base decualquier progreso en el ámbito de la educaciónsuperior: la libertad de enseñanza, la autonomíay la diversidad institucionales que son su coro-lario, y una efectiva regulación del sistema en suconjunto, de modo que pueda desarrollarsearmónicamente en función de las exigencias de

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la sociedad y del continuo progreso del conoci-miento y sus aplicaciones”.21

Encomendó a la Comisión que en un plazorelativamente breve abordar esos problemas yformular una política y reformas legislativaspara enfrentarlos. Este aspecto, que a primeravista pudiera parecer como puramente procesal,es clave para entender cómo en el caso queanalizamos pudo arribarse a la formulación deuna política (y una reforma legislativa) de con-senso.

Primero que todo, la Comisión no recibió unmandato vago. Debía abocarse a dos tareas pre-cisas.

Segundo, debía cumplir sus cometidos enplazos fijos: 6 meses para presentar las modifi-caciones que estimase necesario introducir a lalegislación vigente y 10 meses para presentar suproposición de una política para el desarrollo dela educación superior.

Tercero, como vimos, el gobierno hizo pre-sente a través del Ministro de Educación cuáleseran los principales problemas que le preocupa-ban a la autoridad. En concreto, el Ministromanifestó su interés porque la Comisión “puedaabocarse al estudio y formule proposiciones –depolíticas o legislativas, según corresponda– enrelación a temas como los siguientes”: compo-nentes institucionales del sistema y relacionesque deben existir entre los varios niveles ysectores; modalidades de reconocimiento oficialy para la acreditación de los nuevos estableci-mientos; conducción, coordinación y regulacióndel sistema; financiamiento de la educaciónsuperior; modalidad de apoyo a los estudiantesde escasos recursos; evaluación y autoevaluacióninstitucionales como forma de asegurar unaatención permanente hacia los aspectos de cali-dad y eficiencia de la educación superior.22

Cuarto, la Comisión se abocó a estudiar los

problemas sugeridos y los demás tópicos queella misma incluyó en su agenda de trabajo, sindetenerse en un exahustivo ejercicio de diagnós-tico y sin pretender tampoco explicitar un acuer-do doctrinal previo.

Procedimientos

Los parámetros descritos muestran que la Comi-sión abordó su trabajo con criterio pragmático.

En vez de iniciar su tarea con una fase de“estudios y diagnóstico” se dio por sentado queentre sus miembros existía un relativo acuerdorespecto a cuáles eran los problemas que debíanabordarse. Asimismo se dio por conocido elcúmulo de estudios, informes e interpretacionessobre el desarrollo reciente de la educaciónsuperior chilena y se asumió que frente a esaevolución existían diversas posturas o juicios,cuya clarificación no era necesario hacer en laComisión.

Los problemas fueron abordados en vena ex-clusivamente propositiva, discutiéndose sucesi-vos borradores que buscaban crear un lenguajecomún para la formulación de las políticas yrecomendaciones.

Con ese fin, la presidencia de la Comisiónpresentaba en cada sesión un borrador de discu-sión y posibles puntos de acuerdo, así como unacta de los puntos debatidos y acordados durantela anterior.

Las ideas que iban surgiendo del trabajo de laComisión eran discutidas durante las visitas deconsulta con las autoridades y miembros acadé-micos de los establecimientos. A su vez, lassugerencias nacidas de esos contactos erantransmitidas a la Comisión mediante informesde las reuniones sostenidas o eran incorporadasdirectamente a los borradores de trabajo.

Los puntos que lograban pleno acuerdo –estoes, frente a los cuales ninguno de los miembrosexpresaba un veto intenso– quedaban incorpo-rados como tales en las redacciones sucesivasdel respectivo documento mientras que se man-tenía en discusión aquellos otros que no conta-ban con el respaldo de todos.

Los puntos en discusión no eran votados,22 Idem.

21 Ver “Lineamientos para una política de educación supe-rior”, Intervención del Ministro de Educación, RicardoLagos Escobar, ante la Comisión de Estudio de la Edu-cación Superior, del 11 de mayo de 1990.

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salvo ocasionalmente y entonces sólo para iden-tificar la alternativa preferida. Más bien, cadapunto divergente era debatido hasta determinarcuáles aspectos podían alcanzar consenso y cuá-les debían permanecer en la agenda de discu-sión.

Sólo al término del proceso, al momento deredactar los informes finales que debían entre-garse al gobierno, los miembros que aún mante-nían opiniones alternativas las registraron porescrito.

Este método de trabajo permitió arribar adocumentos de amplio consenso, que expresanla opinión de la Comisión como tal, sin perjuiciode consignar las sugerencias individuales de unou otro miembro frente a aspectos específicos delos temas tratados.

Modelo mixto

Interesa finalmente ubicar las propuestas for-muladas por la Comisión dentro de nuestroesquema sobre modos diversos de coordinar elcambio de los sistemas de educación superior.

La lectura de los documentos finales sugiereque la intención de los formuladores fue la defavorecer la adopción de un modelo de cambiodel sistema con intervención simultánea y com-binada de la profesión, la política y el mercado.

En tal sentido puede concluirse que se intentamodificar de dos maneras la evolución experi-mentada por los modos de coordinación delcambio de la educación superior en Chile.

Primero, se descarta el paso brusco de unmodelo a otro polarmente distinto, como habíaocurrido con la ruptura introducida al comienzodel gobierno militar en 1973 y luego, otra vez, en1980. En vez de favorecer el desplazamiento delmodelo coordinado por la política, se busca porel contrario establecer una modalidad mixta, demayor equilibrio.

Segundo, se descarta por igual la “vuelta atrás”(hacia el período anterior a la instauración delgobierno militar) y el mero “continuismo” res-pecto al estado de cosas existente durante esegobierno militar. En efecto, no se pretende re-crear un modelo donde el peso central radique enlas “oligarquías académicas” y los intereses

corporativos, ni tampoco se desea entregar lasdinámicas de cambio del sistema a la exclusivacoordinación por el mercado.

En suma, la Comisión propone un modelo decambio donde se combinan especializadamentela intervención de la profesión académica, de lapolítica y de los mercados.

Profesión

La profesión académica es reconocida como elactor clave en el nivel de los establecimientos ysus subunidades internas (facultades, escuelas,departamentos, carreras, etc.). Se aspira a queejerza el autogobierno de las instituciones. Sereconoce la autonomía de la profesión y de susactividades, y por tanto, de las propias institu-ciones.

Se acepta que sólo la profesión debe evaluarlos aspectos técnicos que comprende su ejerci-cio y la calidad intrínseca de sus productos. Deallí que se propongan diversos mecanismos deevaluación académica por pares. Pero tambiénlas instituciones necesitan ser evaluadas encuanto a su eficacia, de acuerdo a sus metasautónomamente definidas. En la evaluacióninstitucional propuesta participan los pares perointervienen, además, los mecanismos “anóni-mos” del mercado y los instrumentos propios dela esfera pública.

En los documentos presentados por la Comi-sión se reconoce que son los académicos losprincipales agentes de las innovacionesendógenas, aquellas –como vimos– ligadas a lageneración y transmisión del conocimiento. Deellos depende en gran medida la calidad de lasinstituciones. Esta última no surge sólo ni prin-cipalmente de la coordinación competitiva pro-vista por los mercados, ni tampoco puede produ-cirse a través del fine tuning institucional pro-visto por intervenciones políticas o administra-tivas.

Mercado

Del mercado –es decir, los mercados pertinen-tes– se espera que coordine las principales in-

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teracciones entre los establecimientos y el me-dio externo, así como las dinámicas de cambioque surgen de esos intercambios.

De acuerdo con las propuestas de la Comisión,el mercado de oferta de servicios educacionalespostsecundarios seguirá siendo diversificado (enniveles y sectores) y las instituciones determina-rán libremente, dentro del marco de la ley,cuándo, cuáles y cuántos certificados educacio-nales, carreras y vacantes ofrecer. Las barreras(académico-institucionales) de entrada al mer-cado de oferta se elevan pero se reconoce quecualquier individuo o grupo de individuos puedecrear un establecimiento de enseñanza superiorsi cumple con los requisitos fijados por la ley.

El mercado de demandas estudiantiles seguiráigualmente operando sin mayores restricciones.Los mercados de usuarios –contratantes de pro-yectos, oferentes de ocupaciones y otros–incrementarán probablemente su peso, debido ala necesidad en que se encuentran las institucio-nes de obtener recursos por la vía de contratos ydonaciones y de colocar a sus egresados en unmercado laboral que se vuelve más competitivo.

Por fin, el hecho de que exista un sistema connumerosas instituciones hace que se incrementetambién progresivamente la significación delmercado de prestigios o reputaciones institu-cionales, incluso si se acepta que se trata de unmercado segmentado donde no todos los esta-blecimientos compiten con todos los demás.

En suma, los mercados son considerados vi-tales para mantener y profundizar la apertura delas instituciones a su medio y para incentivarformas innovativas de adaptación. El grado decompetencia que de allí pueda surgir –compe-tencia por profesores y alumnos, de proyectos,de reputaciones, por recursos, etc.– es miradocomo un positivo aliciente para el cambioinstitucional. Sin embargo, la regulación delsistema no se delega en la competencia ni seespera del mercado la provisión automática de lacalidad, la eficiencia y la equidad.

Política

Los medios de la política juegan un importantepapel en los documentos de la Comisión.

De hecho, se reserva a la esfera de las políticaspúblicas dos aspectos esenciales para el funcio-namiento del sistema de educación superior:debe establecer cómo se regularán sus relacio-nes con el Estado e incentivar el desarrollo dedeterminadas actividades y programas condu-centes a objetivos que son considerados priori-tarios para el país.

En cuanto a la regulación de las relaciones delsistema con el Estado, se propone introducir dosreformas.

Primero, desplazar el eje de esas relacionesdesde el uso de los instrumentos coercitivos(control burocrático-político) sin caer, en el otroextremo, en el laissez fair benevolente, donde elEstado paga sin atender a la eficiencia del gastoni a la eficacia del sistema. Se busca, por elcontrario, rearticular esa relación en torno al ejeinformación-evaluación (acreditación)-incenti-vos. Es decir, que exista información suficientepara orientar a los actores y usuarios en losmercados pertinentes; que exista acreditación yevaluación de proyectos, de instituciones y des-empeños; y que existan incentivos –de recursosy de otro tipo– vinculados a la operación de esosesquemas de evaluación.

La Comisión sugiere que las regulaciones quese establezcan sean encomendadas a un órganopúblico independiente del gobierno y los esta-blecimientos, compuesto por miembros acadé-micos y miembros elegidos por los poderes conrepresentación electoral. Propone, además, quelos juicios técnico-evaluativos sean realizadossiempre por pares de la comunidad académica ycientífica para así proteger la autonomía de laprofesión.

En cuanto al segundo aspecto. Se consagra unespacio para que mediante el uso de políticaspueda favorecerse el desarrollo de determinadasactividades o programas conducentes a objeti-vos que interesan a los gobiernos.

A tal efecto, los documentos de la Comisiónvinculan el empleo de los instrumentos de polí-ticas con los esquemas de información, evalua-ción e incentivos.

Los medios principales con que contaría elEstado para realizar este tipo de políticas dirigi-

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das hacia objetivos preferentes (de equidad, decalidad, de pertinencia de la investigación, deprioridad en la selección de objetivos, de desa-rrollo nacional, etc.) son los medios del tesoropúblico. En efecto, el gobierno puede establecercontratos, licitar recursos, hacer transferenciasbajo la forma de subsidios, convocar a concur-sos a través de las agencias especializadas,incentivar transferencias del sector privado, crearfondos para fines especiales, etc.

Conclusión: ¿consenso o transacción?

Cabe preguntarse si acaso la Comisión ha arriba-do a una proposición que, para dar satisfaccióna todos, ha tenido que formularse de maneravaga, ecléctica e incluso admitiendo objetivoscontradictorios.

En un estudio sobre varias reformas introduci-das durante los años 1960 y 1970 a los sistemasde educación superior europeos se concluyeque: “la vaguedad de los objetivos es frecuente-mente el precio que debe pagarse para alcanzarconsenso durante la fase de formulación. (…) Laambiguedad aparece entonces como un resulta-do deliberado, ya sea porque definiciones másprecisas habrían impedido el acuerdo de todaslas partes interesadas o bien porque el legisladorprefirió entregar la determinación detallada deobjetivos a diversos tipos de comités de planifi-cación y coordinación que debían establecersecomo primera etapa de la implementación”.23

En el caso que analizamos, las reformas pro-puestas al poseer alcance sistémico por necesi-dad tenían que encontrar un balance: entre auto-nomía y regulación; entre competencia en losmercados y coordinación por políticas; entreprerrogativas de autocontrol de la profesiónacadémica y evaluación de los desempeñosinstitucionales; entre el financiamiento de losestablecimientos y el de los estudiantes; entreselectividad y equidad, y así por delante.

Efectivamente, a nivel del sistema en su con-junto es posible –incluso si no se buscan

formulaciones de consenso– evitar esos balan-ces. Estos últimos son parte de la naturaleza deun sistema complejo.

Ahora bien, adoptar esos balances no implicanecesariamente establecer objetivos confusos omedios ambiguos para alcanzarlos.

En la propuesta de la Comisión, el consenso defondo se establece en torno a un diseño balan-ceado que fija sus espacios y cometidos a laprofesión, los mercados y la política. Los demásobjetivos –como fortalecer la autonomía profe-sional, regular la acción de los mercados, ligar eluso de los instrumentos de política a un nuevoesquema de relaciones entre el Estado y el sis-tema–, todo eso se sigue de manera más o menosnatural en la adopción de aquel diseño de base.

En tal diseño pueden concordar fácilmente–sobre todo la base de argumentos técnicos másque ideológicos– personas de diversas visionesdoctrinales.

La preeminencia otorgada a la profesión y a laautonomía de las instituciones forma parte delnúcleo de la propia cultura e ideología de losacadémicos.

Al reconocer una función esencial a los mer-cados en la adaptación del sistema y sus unida-des al entorno-sociedad, se mantiene un rasgosencial de las reformas introducidas en 1980 y seacepta la idea, hoy día compartida en casi todoslos países desarrollados o en vías de desarrolloacelerado, que los sistemas de educación supe-rior deben desburocratizarse, flexibilizarse yreconocer un papel importante a la competenciade proyectos, profesores, alumnos, recursos yprestigios.

Finalmente, al redefinirse la relación entre elsistema y el Estado en torno al eje información-evaluación (acreditación)-incentivos, se generaun punto de convergencia entre “libre-mercadista” y “regulacionistas”. En efecto, lanoción del Estado Evaluativo y de un sistemaautorregulado –y autogobernado– que interactúacon los mercados y crea espacios para una inter-vención liviana e indirecta de las políticas gu-bernamentales que buscan incentivar odesincentivar determinados desarrollos, pareceformar parte de un “pensamiento postsocialista23 Cerych, Ladislav & Sabatier, Paul, op. cit., p. 243.

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24 Sobre el Estado Evaluativo véase Brunner, José Joaquín,Educación Superior en América Latina, op. cit., capítulofinal.

necesite abandonar sus visiones doctrinales. Yen torno a la cual quizá sea posible alcanzar unconsenso más o menos sólido sin pagar el cos-to de la confusión, la ambiguedad o la banali-dad.

y postneoliberal”, por decirlo de alguna forma.24

Dicha concepción se apoya en una nueva éticay una nueva concepción de la educación supe-rior donde pueden confluir cómodamente ver-tientes ideológicas diversas sin que ninguna

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OREALC Activities

REDALFRed regional de capacitación de personal y de apoyos específicos en losprogramas de alfabetización y educación de adultos

Actividades OREALC

Cuarta Reunión TécnicaBuenos Aires, 28 al 31 de mayode 1991.

Participaron en esta reunión repre-sentantes de las redes nacionales deArgentina, Bolivia, Brasil, Chile,Caribe anglófono, Colombia, CostaRica, Cuba, Ecuador, El Salvador,Guatemala, Honduras, México,Nicaragua, Panamá, Perú, Uruguayy Venezuela, especialistas en edu-cación de adultos de Haití, Paraguayy representantes de la OEI,CREFAL, CEAAL, Ministerio deEducación y Ciencia de España yexpertos de la OREALC.

Además de analizar los resulta-dos de PROMEDLAC IV y del PlanOperativo 1989-1990 de laREDALF, los participantes exa-minaron aspectos estratégicos de laalfabetización y analfabetismofuncional de la región, así como laeducación básica de adultos en elcontexto del desarrollo local. Tam-bién se discutió el futuro planoperativo de la REDALF para 1991y 1992.

Se examinó la cooperación hori-zontal a través de pasantías y viajesde estudio ofrecidos por institucio-nes nacionales de la REDALF,cuyos pasajes serán financiados porla UNESCO en tanto que los paísesse harán cargo de la estadía y elalojamiento.

Se eligieron cuatro subregionespara planificar y desarrollar activi-dades en el marco de la REDALF:Centroamérica y Caribe Latino(Centroamérica, Cuba, México,Panamá y República Dominicana),Subregión Andina (Bolivia, Co-lombia, Ecuador y Perú, Venezue-la), Cono Sur (Argentina, Brasil,Chile, Paraguay y Uruguay) y elCaribe anglófono.

Todos los países suscribieron uncompromiso de apoyo a Haití.

El Informe Final de esta reuniónestá disponible en la OREALC.

Concurso Subregional deproyectos sobre alfabetización ymujeres

El 17 de julio, con la cooperacióndel PNUD, se desarrolló en el Cen-tro de Información de las NacionesUnidas en Lima, Perú, la ceremo-nia de entrega de premios delConcurso Subregional de proyec-tos sobre alfabetización y mujeresque auspició la OREALC. Seotorgaron los cheques correspon-dientes al Primer Premio (US$14.000 dólares) y Segundo Premio(US$ 7.000 dólares), a los directo-res del CADEP de Cusco y Asocia-ción Perú Mujer respectivamente.

Esta ceremonia fue presidida porrepresentantes del PNUD, UNICEFy la UNESCO.

La actividad fue ampliamentepublicitada por los medios de co-municación de Perú.

Capacitación y AsistenciaTécnica

Curso regional de educaciónbilingue intercultural

Se está organizando el Curso Re-gional de Educación BilingueIntercultural que se desarrollará enCuenca y Pujili, Ecuador, entre el20 de septiembre y el 19 de octubrede 1991.

Este curso co-patrocinado porUNESCO/UNICEF/GTZ estarádirigido a especialistas de Bolivia,Ecuador, Guatemala, México yPerú.

Curso taller sobre producción demateriales de postalfabetizacióny educación cívica

Con la cooperación del Ministeriode Educación de El Salvador, seencuentra en preparación un CursoTaller sobre Producción de mate-riales de Postalfabetización y Edu-cación Cívica destinado a Mujeresde ONGs de los países de Cen-troamérica y Panamá.

Este curso se llevará a cabo enSan Salvador del 16 al 27 de sep-tiembre de 1991.

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BULLETIN 25, August 1991 / The Major Project of Education

Curso taller sobre educación deadultos

Este taller estará a cargo delCREFAL y se llevará a cabo en laSede del CREFAL, en México,entre el 28 de octubre y el 22 denoviembre de 1991.

Se espera la participación de unrepresentante de la REDALF porpaís.

Cooperación Horizontal

Pasantías a México

Dentro del marco de los acuerdosde Buenos Aires (mayo de 1991),el Instituto Nacional para la Educa-ción de Adultos (INEA) de Méxi-co, ha confirmado su disposiciónpara aceptar 15 pasantías.

Las pasantías son en las áreassiguientes:- Cinco pasantías para intercam-

bio de experiencias y conoci-mientos sobre sistemas y proce-sos de planeación educativa, enparticular en educación de adul-tos (19 al 30 de agosto de 1991);

- Cinco pasantías para intercam-bio de experiencias y de materialde apoyo en participación social(23 de septiembre al 4 de octubrede 1991);

- Cinco pasantías para intercam-bio de experiencias en el área dediseños de materiales y conteni-dos de la educación para adultos(14 al 25 de octubre de 1991).Los participantes al primer inter-

cambio sobre planeación educativaya han sido seleccionados y ellospertenecen a Argentina, Colombia,Honduras, Panamá y Perú.

Pasantías para la Argentina

También se han recibido ofreci-mientos de pasantías sobre Educa-ción Básica y Secundaria de Adul-

tos de parte de la Dirección Nacio-nal de Educación del Adulto(DINEA) del Ministerio de Culturay Educación de la Argentina.

Se trata de 6 pasantías sobreEducación Básica de Adultos a lle-varse a cabo en Buenos Aires del 4al 14 de noviembre de 1991 y 6pasantías sobre Educación NivelMedio de Adultos, a realizarse enBuenos Aires en el primer semestrede 1992.

Pasantías para Cuba

Finalmente se han recibido invita-ciones del Ministerio de Educaciónde Cuba para realizar 10 pasantíasen la Habana en el primer semestrede 1992.

Estas pasantías se distribuyencomo sigue:- 3 pasantías sobre alternativas de

estudios para adultos subesco-larizados en atención a sus ca-racterísticas laborales y sociales(abril 1992);

- 2 pasantías sobre la educación deadultos y su vinculación para lacapacitación para el trabajo (abril1992);

- 2 pasantías sobre políticas y es-trategias para la superación delanalfabetismo (a determinar);

- 3 pasantías sobre la educación deadultos y el desarrollo de la co-munidad rural (a determinar).

Las personas interesadas en es-tas pasantías deberán canalizar suscandidaturas por intermedio de losmiembros de la REDALF nacionaly enviarlos a la OREALC para se-lección.

Como se acordó en la reunión deBuenos Aires, la institución queofrece las pasantías se comprometea dar el hospedaje y los viáticospara la alimentación de los selec-cionados, quedando los pasajes acargo de la OREALC.

Proyectos Regionales

Proyecto regional de educaciónbásica de jóvenes y adultos

El proyecto inició una nueva etapaal ser presentado para su consulta alos Directores Nacionales de Edu-cación de los países miembros de laREDALF y a especialistas en eltema, en el ámbito de la CuartaReunión Técnica Regional de laREDALF (Buenos Aires, mayo de1991).

La Argentina se incorporó a losestudios sobre la educación básicade adultos (EBA) para apoyar estaactividad. A este efecto se contarácon la participación de las direccio-nes provinciales de educación deadultos y las universidades nacio-nales.

Una consultora de la OREALCrealizó una misión de asistenciatécnica a la DINEA, Ministerio deCultura y Educación de Argentina,en junio de este año.

Además, se está diseñando en laOREALC el estudio sobre innova-ciones de la EBA, así como losinstrumentos de investigación co-rrespondientes. Sobre la base de laspropuestas de las institucionesfocales de las redes, se selecciona-rán y sistematizarán cinco progra-mas innovadores de la región.

Durante el mes de septiembre laOREALC organizará un taller ini-cial en su sede en Santiago de Chi-le, para discutir el diseño y el marcode trabajo con los representantes delos equipos nacionales.

Con este estudio se consolidanlas acciones del subproyecto “In-vestigación-Sistematización” delProyecto EBA.

Video sobre la educación básicade jóvenes y adultos

En el marco del Proyecto Regional

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OREALC Activities

antes mencionado, se elaborará unvideo sobre los resultados de lainvestigación regional del diag-nóstico, con el objeto de presentarla visión de la educación básica dejóvenes y adultos a las personasrelacionadas con la materia a nivelgubernamental y privado.

Proyecto regional deinvestigación sobreanalfabetismo funcional

En octubre de 1990 se realizó en laSede de la OREALC, un taller paraanalizar esta propuesta de investi-gación en la cual participaron espe-cialistas de Argentina, Chile, Perúy El Salvador.

Desde entonces, a través de con-tratos hechos por la OREALC, estainvestigación se ha realizado enArgentina y Chile; en el Perú através del financiamiento de la OEIy en El Salvador, como parte de lasactividades del Proyecto de Alfa-betización financiado por el PNUDy la UNESCO.

En estos meses se está iniciandola investigación sobre el analfabe-tismo funcional en Bolivia a travésdel proyecto nacional de alfabeti-zación, también financiado confondos del PNUD y de la UNESCO.Venezuela, a través de la ComisiónNacional de alfabetización, hamostrado interés en auspiciar estainvestigación nacional en su terri-torio.

Los procesos iniciados con estainvestigación fueron presentadosen la Cuarta Reunión Técnica de laREDALF en Buenos Aires. Los

resultados serán presentados en unseminario regional previsto para1992.

Otras Noticias

Programa nacional dealfabetización en Haití

En julio de 1991, el Parlamento deHaití promulgó la Ley Orgánicapor la que se crea una Oficina Na-cional de Alfabetización que estaráencargada del Programa Nacionalde Alfabetización.

El programa tendrá por objetivocentral alfabetizar a casi dos mi-llones de haitianos entre 1992 y1995.

En lo inmediato se prevé la crea-ción de un Frente Interministerialen apoyo al Programa, que cuentaademás con acciones de segui-miento o de postalfabetización. Laestrategia adoptada moviliza a di-ferentes actores: ministerios pú-blicos, iglesias, ONGs, sectorescampesinos, sindicatos y otros gru-pos de bases que están siendo con-vocados por el Gobierno.

El “creole” será utilizado comoidioma de alfabetización y se prevéla movilización de agentes de desa-rrollo que serán capacitados per-manentemente, permitiendo asíasegurar la calidad de la enseñanzay, en última instancia, cubrir eldéficit actual de 25.000 maestrosde la escuela primaria.

Proyecto de postalfabetización yde educación básica de adultos:la experiencia de América Latinay del Caribe.

Del 16 al 28 de septiembre de 1991se llevará a cabo, en el Instituto deEducación de la UNESCO enHamburgo, un Seminario Interre-gional en el que participarán espe-cialistas de las regiones de Africa,Asia y los Estados Arabes. En elevento se examinarán las tenden-cias y las experiencias exitosas enel campo de la postalfabetización yeducación básica de adultos, parti-cularmente en América Latina y elCaribe.

Con este propósito se llevó acabo en el local de la UIE deHamburgo, una reunión preparato-ria entre el 17 y el 22 de juniopasado. Asistieron a esta reuniónvarios especialistas latinoamerica-nos.

Coincidiendo con la celebracióndel 40 aniversario de la UIE, tam-bién participó el educador PauloFreire en calidad de invitado espe-cial.

Llega a apoyar la REDALFespecialista en educación deadultos

En junio de 1991 se integró a laOREALC la socióloga María Lui-sa Jáuregui de Gaínza (salvadore-ña). La especialista se desempeña-ba en la Secretaría del Año Interna-cional de la Alfabetización en laSede de la UNESCO en París, cen-trando su actividad profesional,especialmente en relaciones conlas ONGs y en programas de al-fabetización para jóvenes y muje-res.

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Proyecto I. Capacitación depersonal clave

Area: Proyecto regional deformación en planificación ygestión educativa. Cursosnacionales

En Chapala, México, del 1 al 12 dejulio tuvo lugar el Tercer Semina-rio Regional en Planificación yGestión Educativa. En él, seenfatizó la modernización de lagestión educativa y la introducciónde sistemas de evaluación de losresultados del proceso educativo.Para su desarrollo se contó con elapoyo de especialistas nacionales,del Banco Mundial y de OREALC.En el seminarios participaron 39directores de planificación de 11estados mexicanos, representantesestaduales de la SEP, del CONAFEy del INEA.

Area: Gestión de la educacióncon apoyo computacional

El IIEP con apoyo de OREALCrealizará en Quito , del 9 al 27 deseptiembre de 1991, un Curso re-gional para la formación deformadores sobre el uso de lamicrocomputación a nivel subna-cional. Más informaciones sobreeste curso se pueden obtener escri-biendo a: Ta Ngoc Cha, IIEP 7-9,rue Eugéne-Delacroix, 75116 París.

Proyecto II. Estudios,Investigación y Desarrollo

Area: Experiencias nacionalesen descentralización y descon-

centración de los sistemaseducativos

Del 7 al 9 de mayo se realizó enCaracas un seminario para analizarlas tendencias recientes de los pro-cesos de desconcentración y des-centralización en diferentes paí-ses. En este evento -organizadopor OREALC con el apoyo de OEA-además de expertos venezolanosdel Ministerio de Educación, deCENDES y de la COPRE, partici-paron Silvia de Senén González deArgentina, Newton Brian de laUniversidad de Campiñas, Brasil,Clemencia Chiappe y Simón Ro-mero de Colombia, Ricardo Heviade Chile y Juan Casassus deOREALC. Se estima que para finde año se producirá un documentocon el resultado de estas discusio-nes.

Area: Evaluación de programaseducativos

Dentro del marco del seguimientode la Conferencia Mundial de Edu-cación para Todos, se realizó enCascais, Portugal del 20 al 24 demayo de 1991 un coloquio interna-cional sobre las estrategias signifi-cativas para el éxito de todos en laescuela básica. Este coloquio orga-nizado conjuntamente porUNESCO y el Ministerio de Edu-cación de Portugal consideró estra-tegias multisectoriales para inte-grar la educación básica dentro delmarco de las políticas globales anivel nacional, regional y local. Departicular relevancia ha sido el es-tudio del Programa Intersectorial

para el Exito Educativo (PIPSE) dePortugal . También se considera-ron estrategias internas al sistemaeducativo para mejorar la calidadde la educación, focalizando prin-cipalmente aquellas medidas decarácter estructural y administrati-vo, acciones educacionales y socioeducacionales destinadas a lamovilización de la comunidad.

Area: Indicadores de calidad delservicio educativo

Dentro del marco del proyecto demedición de niveles de calidad,Marcela Latorre y Ana Gonzálezdel CIDE -Chile- viajaron a Cara-cas del 29 de julio al 2 de agosto conel fin de apoyar y participar en elanálisis de la información recogidapor la OSSP del Ministerio de Edu-cación de Venezuela con elinstrumental de medición deOREALC.

Igualmente ambas consultorasviajaron del 4 al 8 de agosto aQuito , Ecuador, a fin de analizarlos datos recogidos -en distintasregiones del país- por la direcciónde planificación del Ministerio deEducación. Esta actividad se arti-culará más estrechamente con losproyectos de mejoramiento de lacalidad en los sectores rurales(BID), y el de mejoramiento de lacalidad en los sectores urbanomarginales (Banco Mundial) quelleva a cabo el Ministerio de Edu-cación.

Bajo la coordinación de InésAguerrondo y el apoyo adicionalde UNICEF, el Ministerio de Cul-tura y Educación de Argentina ha

REPLADRed regional para la capacitación, la innovación y la investigación en loscampos de la planificación y la administración de la educación básica y delos programas de alfabetización

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OREALC Activities

iniciado la participación del MECen este proyecto regional.

Proyecto III. Producción,difusión e intercambio demateriales

Area: Preparación de materialesde apoyo para los programas decapacitación

Del 11 al 13 de julio, el Programade Investigación y Desarrollo Edu-cativo (PIDE) de la UDEM organi-zó un Taller para la evaluación demateriales para la capacitación adistancia en Investigación Educa-tiva a nivel inicial por multimedios.En el taller participaron, además deespecialistas de la UDEM y PIDE,Apolinaria Arzu, de la DirecciónGeneral de Alfabetización y Edu-cación de Adultos de Honduras,Mayra Santamaría , del Ministeriode Educación de Panamá, Zeneidade Jesús Contreras, de la SEEBAC,República Dominicana y un espe-cialista de OREALC. Este progra-ma interinstitucional que está coor-dinado por Manuel Sepúlveda, in-cluye el envase de los materiales deformación en diferentes medios ta-les como logiciales, audio y video.Se espera que los materiales esta-rán disponibles antes de fin de1991.

La Dirección General de Pla-neamiento Educativo del Ministe-rio de Cultura y Educación de Ar-gentina ha publicado, con el apoyode OREALC, el documento “Pla-nificando la Transformación Edu-cativa”. Los contenidos de esta pu-blicación se organizan bajo las si-guientes temáticas: Problemas yperspectivas para la transformaciónde la educación; Aportes para unnuevo modelo de planificación ygestión; y Aspectos instrumentalespara la transformación de la educa-ción. Copias de esta publicación se

pueden solicitar de Norberto Fer-nández, Director General dePlaneamiento Educativo, Ministe-rio de Educación y Cultura,Pizzurno 935, Planta Baja, (1062)Buenos Aires.

Area: Preparación de materialesde divulgación

A fin de dar a conocer en forma másmasiva el proyecto para el Mejo-ramiento de la Calidad en las Es-cuelas en los Sectores Pobres enChile –más conocido como el Pro-yecto de las 900 escuelas–, se hanestablecido una serie de contratoscon el propósito de producir mate-riales escritos y audiovisuales deinformación, materiales sobre elsistema de evaluación del proyectoy los resultados sustantivos delmismo, y una serie de cinco videosdidácticos.

Proyecto IV. Cooperaciónhorizontal

Area: Asesoría interinstitucional

En Córdoba, Argentina, se inicióen junio el programa de cuatro tri-mestres de Gestión y Administra-ción de Sistemas Educativos quemantiene la Universidad de PlayaAncha, Valparaíso, Chile, bajo losauspicios de REPLAD.

Igualmente, la Universidad, enconvenio con el Centro Organiza-dor de Perfeccionamiento Educati-vo Americano (COPEA) de Ar-gentina se encuentra ejecutandodesde noviembre de 1990 un pro-grama de Formación de Especialis-tas en Administración Educacio-nal.

Area: Pasantías

CENDES, de Venezuela, organizódel 15 al 26 de julio un taller en

Caracas sobre Planificación estra-tégica y técnicas de análisis de via-bilidad política. En el taller sedieron a conocer los principalesenfoques, instrumentos y técnicasde planificación enfatizando su in-tegración operativa en la planifica-ción estratégica y en el análisis deviabilidad política de los planes dedesarrollo. Participaron en ella ,Ana Vitar, especialista de la Direc-ción General de Planeamiento, delMEC de Argentina; Celia María deOliveira especialista de laCoordenacao de PlanejamientoSetorial, del MEC, Brasil; ZaidaSánchez, directora de planificacióndel Ministerio de Educación deCosta Rica; Jatzib Castro, especia-lista de la SEP, México, y DamianaLeón, especialista de la OficinaTécnica de Planificación de laSEEBAC, República Dominicana,El taller está concebido en dos mó-dulos y se estudia la posibilidad dereplicar el taller en otros contextos.

Proyecto V. DesarrolloInstitucional

Chile

La REPLAD Chile, que incluyeademás del CAE, CIDE y la Direc-ción de Planificación y Presupues-to, una red de 8 universidades dis-tribuidas a lo largo del país, hadiseñado los linamientos esencia-les de la acción de la Red en Chile.Dichas orientaciones son:- la prosecución de los programas

de post título, post grado,magister y doctorado en educa-ción con mención en adminis-tración y gestión , los cuales hastala fecha han formado a más demil especialistas en la materia;

- ampliación de las modalidadesde convenios con municipalida-des para la formación de directo-res de establecimientos;

- desarrollo del programa de ca-

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pacitación y entrenamiento parala creatividad y la administra-ción curricular;

- desarrollo del currículo de talle-res de capacitación de docentes ydocentes directivos para laformulación de proyectos edu-cacionales;

- organizar la experimentación ydesarrollo de modelos de gestiónorientados a fortalecer los esta-blecimientos educacionalescomo entidades administrativascon niveles variables de autono-mía.

- investigación sobre “indicadoresde una gestión efectiva”;

- la convocación al X encuentronacional de AdministraciónEducativa bajo el tema “Estrate-gias Educacionales para el año2000”.

Area: Base de datos deinformación educativacualitativa y estadísticaLínea: Base de estadísticaseducativas por países

14 países enviaron correcciones ynuevos antecedentes para estruc-turar la versión final del informepreparado para cada país que seentregó a las delegaciones durantela reunión de PROMEDLAC IV.SIRI está ingresando la nueva in-formación al Banco de datos paraeditar el informe regional que apa-recerá en el libro “Situación Edu-cativa de América Latina y el Cari-be 1980-1989”.

Los avances hacia las metas de laConferencia de Jomtien serán se-guidos y evaluados por la Direc-ción de Estadística de la UNESCO,en colaboración con las demásagencias organizadoras de dichaconferencia.

Area: Análisis de la informaciónestadística y documentalLínea: Publicaciones

Existen modalidades de educaciónprimaria que requieren muy pocosrecursos adicionales (a los de laescuela tradicional) y que permitenreducir drásticamente el fracaso

escolar. Ese es el principal resultadodel informe preparado por SIRI parael Banco Mundial sobre “La efi-ciencia y calidad de la educación enAmérica Latina y el Caribe”. Dichoinforme será publicadoproximamente y distribuido en laregión por el Banco Mundial yOREALC.

Las opciones para mejorar laeducación experimentadas en Co-lombia, se analizan en un texto paraplanificadores que editará IIEP.SIRI ha terminado en colaboracióncon UNICEF, Bogotá y con IIEP-París, la preparación del texto queserá incluido en la serie Funda-mentos de la Planificación Educa-cional.

La medición de la calidad de laeducación chilena y su impacto seevaluó en un trabajo de SIRI. Losresultados se analizaron en un se-minario organizado por FLACSO,el Instituto de Investigaciones parael Desarrollo Social de las Nacio-nes Unidas (UNRISD) y el Institutode Estadística de Chile (INE). Lapublicación del seminario se puedesolicitar a FLACSO desde octubrede 1991.

El acceso a la escuela se analizaen el primer número de FORUM(en inglés). El segundo númerousará los antecedentes de SIRI so-

bre calidad. Los interesados pue-den escribir a BRIDGES, HarvardUniversity, One Eliot Street,Cambridge, Mass, 02138, EE.UU.

292 informes, documentos y ar-tículos de publicaciones periódicasaparecen clasificados en el BoletínBiliográfico del Centro de Docu-mentación e Información deOREALC, Enero-Junio 1991. Losinteresados en obtenerlo puedenescribirnos. Se incluyen informesde 34 Conferencias, de las cuales20 fueron realizadas en AméricaLatina. Para el período 1987-1990es posible preparar bibliografías conlas 2740 referencias incluidas has-ta ahora en el Banco de Referen-cias.

La información sobre recursoshumanos disponible en los últimoscensos de población y en las esta-dísticas educacionales, se presentóen el Seminario Retos y Opcionesde Formación de Recursos Huma-nos organizado por IESA en Vene-zuela. La publicación se puede so-licitar a partir de noviembre a laDra. E. Granell, Apartado 1640,Caracas 1010-A, Venezuela.

La educación de la mujer en laregión se evalúa en una recientepublicación de SIRI. Los datos porgrupos de edades de los últimosCensos de Población disponibles,

SIRISistema Regional de Información

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OREALC Activities

permiten analizar el cambio ocurri-do en los pasados 30 años. Apareceen castellano e inglés en el Boletíndel Proyecto Principal de Educa-ción, Nº 24, Abril, 1991.

Area: Análisis de la informaciónestadística y documentalLínea: Procesamiento de lainformación

Alternativas de Políticas Educa-cionales y Puntos de Vista sobreáreas problemáticas serán prepara-das en el futuro por la UNESCOpara dialogar con los Ministros deEducación. En forma precisa, seespera sintetizar la investigacióndisponible y las opciones ensaya-das en diversas partes del mundosobre cada uno de los tópicos selec-cionados.

La información disponible sobregasto en educación, pública y pri-vada, se está procesando para unestudio UNESCO/CEPAL que seanalizará en la primera semana dediciembre. Esta información secomplementará con la que SIRIrecolecte en el primer semestre de1992.

Las causas de la repetición y lasmodalidades de ésta, se identifica-ron en el caso de Honduras. Es elresultado de un estudio realizadoconjuntamente por HarvardBRIDGES Project, OREALC-SIRIy AID. El tiempo disponible paraestudiar, las expectativas del pro-fesor, la disponibilidad de textos yel haber asistido a pre-escolar tien-den a reducir la repitencia.

La eficiencia de la educaciónprimaria en Paraguay se analizó enun informe preparado por SIRI apedido del Banco Mundial. Eseinforme contribuyó al análisis delos Gastos Públicos que realiza pe-riódicamente el Banco Mundialpara identificar la necesidad deapoyar proyectos que eleven la efi-

ciencia de los sistemas de educa-ción.

SIRI participará con la CarnegieFoundation en la realización de unaEncuesta Internacional de la Pro-fesión Académica (InternationalSurvey of Academic Profession) arealizarse en Chile, Brasil, Méxicoy países de otros continentes. Tam-bién se tratará de continuar las in-vestigaciones sobre repetición quese han llevado a cabo en colabora-ción con el Banco Mundial y con laUniv. de Harvard (BRIDGESProject).

Area: Intercambio y uso de lainformación y documentaciónLínea: Identificación denecesidades de información

El uso de información en la toma dedecisiones fue identificado encuatro países. A. Rojas, especialis-ta en intercambio de información,entrevistó a autoridades educativasde Colombia, Guatemala, Méxicoy República Dominicana a fin deidentificar los tipos de problemaspara los cuales utilizan informa-ción y los vacíos detectados. Ennoviembre de 1991 se espera dis-poner del informe.

Area: Intercambio y uso de lainformación y documentaciónLínea: Sub-redes de información

La enseñanza de la lectura será eltema de la reunión a realizarse enBuenos Aires entre el 11-15 deseptiembre próximo. Especialistasestán examinando los Bancos dedatos de REDUC y OREALC parainformar sobre los avances y pro-blemas identificados en la regiónsobre esta materia.

La red de intercambio de infor-mación en educación REDUC haproducido su primer CD-ROM con8.000 referencias y la mitad inclu-

ye el RAE correspondiente. Losinteresados pueden dirigirse a A.Rojas o Marta Zeballos, Casilla13608, Santiago-1, Chile.

Una base de datos sobre educa-ción a distancia con 8.000 cursosofrecidos en 100 instituciones y2.500 referencias bibliográficas y260 instituciones, está disponibleen CD-ROM. Está producido porel International Centre for DistanceLearning, The Open University,Walton Hall, MK7 6AA. ReinoUnido. Se requiere un PC IBMcompatible de 512K de memoriaRAM y un “CD-ROM player” quecumpla con los estándares “HighSierra”.

Area: Intercambio y uso de lainformación y documentaciónLínea: Programas para análisisy proyecciones

Nuevos libros de textos resultan dela interacción con bases de infor-mación. El prof. EdmundoFuenzalida ha diseñado un textoque utiliza un programa de compu-tación llamado Hypertext. La lec-tura en la pantalla del computadorde cada página del texto permiteindagar, en cualquier palabra, lainformación adicional (incluidosmapas, tablas estadísticas, referen-cias bibliográficas o temas de unaenciclopedia) que esté disponiblesobre ella o temas y recorrer una“ruta de indagación” hasta que sedesea volver al texto original. Nue-vos desarrollo de este tipo de uso dela información aparecerán en elfuturo.

Técnicas de análisis de informa-ción fueron analizadas por alumnosdel programa de Doctorado enEducación de la Universidad deCórdoba (Argentina), con asesoríade SIRI. El seminario se llevó acabo en agosto de 1991 y se conti-nuará con un intercambio a distan-cia.

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Area: Sistemas de informaciónpara la administraciónLínea: Diseño y actualización

El diseño de modelos de análisis yde proyección en educación y, engeneral, el uso de computadores enPlanificación Educacional seráanalizado por SIRI en el curso quese dictará en la sede de OREALCen octubre 1991.

El sistema de información deUruguay está siendo actualizadoen un esfuerzo conjunto del Mi-nisterio de Educación, CODICENy UTU y contará con la colabora-ción de OREALC-UNESCO.

El sistema de información deMéxico está definiendo nuevosindicadores y realizando análisisde consistencia de la información.SIRI colaboró, en el mes de mayo,con la Dirección de Análisis y Sis-

temas de Información (DASI) de laSecretaría de Educación en la iden-tificación de indicadores y en eldiseño de informes preparados porel computador al realizar un primerestudio (siguiendo el enfoque de un“sistema experto”) de los datos.

Los niveles de repetición y efi-ciencia de los estados de Hidalgo,Chiapas, Oaxaca y Guerrero fueronestimados por la DASI y SIRI parafundamentar la preparación de unproyecto de mejoramiento de laeducación básica de México queserá financiado con un préstamodel Banco Mundial.

Area: Sistemas de informaciónpara la administraciónLínea: Seminarios/Congresos

Más información sobre adultos yeducación no formal será recolec-

tada por la Dirección de Estadísticade UNESCO. Un seminario reali-zado en París (Junio 24-28) diseñónuevas estrategias para recolectarinformación en este tema. Entreotras modalidades se espera reco-lectar información en conjunto conlas Encuestas de Hogares.

El uso de la microcomputación anivel sub-nacional será analizadoen el curso que el IIEP organiza enQuito del 9 al 27 de septiembre de1991. Se espera que los especialis-tas formados en esta oportunidad,realicen cursos similares en suspaíses. Un especialista de SIRIcolaborará en su realización y de-mostrará los modelos usados enSIRI para análisis de consistencia,cálculo de tasas y análisis de efi-ciencia. Más adelante podrá cola-borar en estos temas con los paísesque se interesen.

PICPEMCERed regional de formación, perfeccionamiento ycapacitación de educadores

culminar con la elaboración de pro-yectos de desarrollo curricular queincorporen la dimensión ambientalpor parte de cada uno de los insti-tutos participantes. En la ocasiónse contó, además de la presenciadel personal de OREALC, con lacolaboración de una especialistacolombiana, que participó hacien-do realidad el concepto de coope-ración horizontal entre países pro-piciado por PICPEMCE.

A partir de la iniciativa de for-mación de un canal educativo detelevisión que utilice eventual-mente las facilidades de un satélitede comunicaciones, la RedPICPEMCE ha comenzado a tra-bajar colaborando con la comisión

chilena del satélite educativo y hainiciado un levantamiento de in-formación para actualizar los datosde uso de diversas formas de tecno-logía educativa en la región. Conello se espera poner al día el reper-torio sobre este tema publicado porOREALC en varias ediciones enlos años pasados.

Están listos a participar en elTercer Congreso Latinoamericanode Lecto-Escritura de la I.R.A. (11al 15 de septiembre en Buenos Ai-res) los representantes de los Pro-yectos de Lecto-Escritura selec-cionados por PICPEMCE en suconcurso del año pasado. Dichareunión se aprovechará para reali-zar un intercambio evaluativo y de

Durante el 3-7 de junio se llevó acabo en la ciudad de Belem, estadode Pará en el nordeste brasileño, untaller destinado a formadores demaestros de varios institutos de laregión amazónica, cuyo objetivofue el de dar a conocer unametodología de desarrollo curri-cular que permitiera la incorpora-ción de la dimensión ambiental enla formación de los nuevos maes-tros. Para esto se utilizó el Métodode Acercamiento Crítico , usandocomo “objeto prisma” el museo deHistoria Natural de la fundaciónGoeldi. El Ministerio de Educa-ción y Cultura desde Brasilia y lasautoridades locales dieron todo suapoyo a la actividad, la cual debe

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OREALC Activities

planificación de los proyectos conel coordinador de PICPEMCE.

La I Reunión de Rectores deUniversidades Pedagógicas deAmérica Latina se llevará a caboentre el 7 y el 11 de octubre próxi-mo en Santiago de Chile. La Uni-versidad Metropolitana de Cien-cias de la Educación de Santiagoinvitará, conjuntamente con laOREALC, a este encuentro orga-nizado como una actividad de lared PICPEMCE en seguimiento dela Conferencia de la Educación paraTodos de Jomtien,Tailandia, y conel objetivo de desarrollar lasorientaciones dadas por los Minis-tros de Educación de la región enPROMEDLAC IV, llevada a caboen abril pasado en la ciudad deQuito.

Se espera que participen en elevento las universidades pedagógi-cas de Colombia, Honduras,México, Venezuela, además de laUniversidad de Playa Ancha deValparaíso, Chile y la propia Me-tropolitana de Ciencias de la Edu-cación de Santiago que, como quedadicho, oficiará de anfitriona juntocon la UNESCO.

Taller sobre Educación para laPaz en Centroamérica

En la semana comprendida entre el21 y el 25 de octubre próximo, serealizará en Guatemala un taller deEducación para la Paz destinado aformadores de maestros de CentroAmérica, con su realización se es-

pera llevar a la práctica unametodología de desarrollo cu-rricular integrado a partir de lalectura crítica de la prensa diaria,en el que sea dable integrar comodimensión interdisciplinaria laEducación para la Paz. La pro-puesta metodológica es la del Mé-todo de Acercamiento Crítico(MAC), esta vez usando como“objeto prisma” la prensa.

El Ministerio de Educación deGuatemala es la contraparte deOREALC en este evento organiza-do como parte de la actividad dePICPEMCE.

Necesidades especiales en elaula

Del 10 al 14 de junio y del 12 al 16de agosto de 1991 se realizó enQuito, Ecuador y en La Paz, Boli-via, respectivamente, un Semina-rio-Taller de formación docentesobre “Necesidades especiales enel aula“, elaborados por UNESCOy para formar docentes con vistas ala integración de niños discapa-citados a la educación regular.

En la ciudad de Guatemala secelebró un Seminario Nacionalsobre “Planificación, administra-ción y gestión de los servicios deEducación Especial” los días 20 y21 de junio de 1991. Sus objetivosfueron compartir tendencias/orientaciones nacionales e interna-cionales, discutir en profundidad lasituación actual en cuanto a servi-cios y recursos de educación espe-

cial en Guatemala y las prioridadesde una política nacional y desarro-llar un Plan Nacional de EducaciónEspecial.

Educación Ambiental

Del 29 de julio al 1 de agosto de1991 se realizó en Quito, Ecuadorun Taller Subregional sobre la For-mación de Docentes de EducaciónPrimaria en Educación Ambiental,que contó con personal nacional yrepresentantes de Argentina, Boli-via, Colombia, Chile, Perú, Uru-guay y Venezuela. Los objetivosde la reunión fueron intercambiarinformación relativa al “estado delarte” de la formación ambiental delos futuros docentes de la enseñan-za primaria en los diferentes paísesparticipantes ;establecer las estra-tegias necesarias requeridas para lapuesta en práctica, tanto a nivelnacional como subregional, de unaeducación ambiental para docentesen formación inicial; y poner lasbases para el intercambio de expe-riencias e información a través delas Redes del Proyecto Principalde Educación para América Latinay el Caribe. Se utilizó como docu-mento base de trabajo del Taller elMódulo 5 de la Serie de EducaciónAmbiental del Programa Interna-cional de Educación Ambiental(PIEA) de UNESCO/PNUMA ti-tulado “Educación Ambiental:Módulo para la Formación deMaestros y Supervisores de Escue-las Primarias.”

Estimado lector

Por un lamentable error, en el informe sobre el Desarrollo de PROMEDLAC IV publicadoen el Boletín Nº 24, se omitió el nombre del Ministro de Educación de Cuba, señor Luis Gómez,como Vicepresidente de la Mesa de dicho evento.

Hacemos la presente aclaración a fin de dar públicas explicaciones al Sr. MinistroGómez y a nuestros lectores por una información incompleta.

Publicaciones OREALC

proyecto principal de educación en américa latina y el...

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