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Este artículo describe el ProyectoJoven, un programa social implemen-tado en la República Argentina, queintenta contribuir a solucionar elproblema del desempleo juvenil en lossectores más pobres de la sociedad através de la formación para el trabajoen oficios demandados por el merca-do. El autor participó del diseño ypuesta en marcha del Proyecto Jovencomo responsable del área técnicopedagógica. Actualmente se desem-peña como coordinador de un Proyec-to del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD) enla Secretaría de Empleo y Capacita-ción Laboral del Ministerio de Trabajode la República Argentina. El equipotécnico de Proyecto Joven apoyó lapreparación del presente artículoaportando información, documenta-ción actualizada, reflexiones, ideas yopiniones.

Proyecto Joven:la capacitaciónlaboral comoherramienta deequidad social

Félix Mitnik

No. 139-140, abril-setiembre 1997

Proyecto Joven es el componen-te principal de un programa de ma-yor alcance1 , cuya primera fase seinició a fines de 1994, luego de unaprueba piloto que permitió verificarsu viabilidad. En esa fase, la meta delprograma, que se alcanzará este año,fue la de capacitar a 100.000 jóve-nes.

El artículo comienza con un bre-ve diagnóstico del problema del des-empleo de los jóvenes pobres en la

Argentina. Describe, luego, el dise-ño del programa, los mecanismos uti-lizados para implementarlo, los resul-tados obtenidos y las dificultades de-tectadas. Concluye con algunas re-flexiones acerca de dichos resultados.

La capacitación laboral2 ha sidouno de los instrumentos utilizados endiferentes países para intentar mejo-rar la probabilidad de inserción en elmercado de trabajo de las personasdesempleadas. Los resultados de los

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respectivos proyectos no han sido, enmuchas ocasiones, alentadores: lasindagaciones realizadas acerca de larelación entre la inversión estatal enestos programas y su éxito, han arro-jado dudas sobre la eficiencia con quemuchos de ellos han cumplido con susobjetivos.3

Entre las múltiples razones quese han esgrimido para explicar la re-ducida relación entre los empleos ob-tenidos y la capacitación recibida, sehalla el divorcio entre las demandasde calificaciones del mercado laboral(que responden a la lógica rápidamen-te cambiante de los sectores de la pro-ducción o los servicios) y la oferta deformación (que responde a la lógicainterna de las instituciones capa-citadoras y a su necesidad de �venta�del servicio de que disponen). Otrasde las razones mencionadas hacen ala dificultad asociada a la implemen-tación de políticas públicas novedosas,a la magnitud de los programas, a loscriterios de selección de beneficiariosy a las dificultades de control o decoordinación.4 La razón principal es,sin duda que la adquisición de habili-dades �en ausencia de oportunidadesde trabajo� no conducen a una expan-sión del empleo.

Las dificultades y limitacionesexpuestas no implican que el Estadodeba abandonar la capacitación labo-ral como un área en la que se debeinvertir. Por el contrario, al consti-tuir el desempleo un problema agudode nivel mundial es necesario anali-

zar el uso de todas las herramientasque puedan contribuir a que los bene-ficios de altas tasas de desarrollo eco-nómico alcancen a la mayoría de lapoblación económicamente activa. Elprimer paso para esta integración alos beneficios del crecimiento se deberealizar a través de un trabajo en lossectores de la producción o los servi-cios.

Sin embargo, los comentariosiniciales, acerca de lo reducido delvínculo entre la capacitación y el em-pleo señalan, que los diseñadores depolíticas públicas en el área de la for-mación para el trabajo que estén pre-ocupados por la eficiencia �en térmi-nos de empleo� de las acciones queproponen, enfrentan un problemacomplejo. Las propuestas que presen-ten deberían ser elaboradas sobre labase de indagaciones cuantitativas ycualitativas (metodológicamente rigu-rosas) que permitan definir con pre-cisión cual es la situación a resolver.Se debería diseñar sobre la base dedicho diagnóstico, evaluar la consis-tencia de dicho diseño, realizar prue-bas piloto, ejecutar eficientemente lasacciones y evaluar con razonable pre-cisión el impacto.

Proyecto Joven resulta un ejem-plo interesante de diseño e implemen-tación de políticas cuyo desarrollo seha sustentado en la secuencia diagnós-tico, diseño, prueba de consistencia,prueba piloto, ejecución, control ymedición de impacto que seguiremosen este artículo.

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1. Elementos del diagnóstico

El equipo responsable del diseñodel programa realizó un conjunto deindagaciones en diferentes dimensio-nes, que abarcaron entre otros, la si-tuación del mercado de trabajo, unanálisis de la pobreza, y el empleo, elestudio de la oferta de capacitaciónen el país y un diagnóstico del marcojurídico e institucional. Los apartadossiguientes se basan, entre otra docu-mentación, en los principales resulta-dos de dichas indagaciones.

1.1. Desarrollo de laeconomía y mercadode trabajo

Durante el período que se extien-de desde 1970 a 1990, Argentina ex-perimentó una profunda crisis econó-mica. Durante estas dos décadas, elProducto Bruto Interno (PBI) perma-neció virtualmente estancado, lo queprodujo una caída del 23% en el pro-ducto per cápita. Este estancamientoestuvo acompañado por bruscas osci-laciones en el nivel de actividad eco-nómica, una tasa de inflación alta yvariable (con un promedio anual ele-vado y varios picos hiperinflacio-narios) y una tasa media negativa devariación del PBI del 0,3 % entre 1965y 1990.

La crisis fue el resultado del ago-tamiento del modelo económico adop-tado por el país desde la década deltreinta, cuyos rasgos básicos incluíanintervenciones sobre la política cam-

biaria y comercial externa �con elobjeto de promover una industriali-zación sustitutiva de importaciones�y la amplia participación del Estadoen la asignación de recursos a travésde regulaciones, subsidios y de la pro-ducción directa de bienes y servicios.Dicho modelo fue reemplazado, a prin-cipios de esta década, por un esquemade organización basado en la aperturaeconómica y en la inserción del país enlos mercados internacionales, cuyaprincipal estrategia fue la utilizaciónde los mecanismos de mercado comoasignadores eficientes de recursos.

Este nuevo paradigma ha sidoexitoso desde el punto de vista ma-croeconómico, ya que se registró du-rante varios años un crecimiento sos-tenido del producto bruto, un aumen-to en los niveles y eficiencia de la in-versión, el equilibrio de las cuentasfiscales, uno de los menores nivelesinflacionarios del mundo y una cre-ciente disponibilidad del crédito conconvergencia hacia tasas internacio-nales.

Los resultados obtenidos en elcampo macroeconómico no impacta-ron con la rapidez esperada en el pla-no social. Entre las razones que ori-ginaron esta situación puede mencio-narse el hecho de que el efecto goteoo derrame (extensión de los benefi-cios macroeconómicos al grueso dela población) no funcionó con unavelocidad acorde a la rapidez con laque se produjo la modificación de lasreglas de juego económico.

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Esta situación se vio agravada porun crecimiento de los índices de des-empleo, problema social que fue co-locándose en el centro de la preocu-pación pública. Una explicación rigu-rosa sobre cómo se evolucionó desdetasas de desempleo aparentementemuy bajas (2,2% en 1980, 4,8% en1985) hasta el 10 % a que se habíallegado en el momento de diseñar elprograma, escapa a los límites de esteartículo. Señalemos, sin embargo, queuno de los motivos que dieron origena que la economía creciese sin gene-rar empleo fue lo reducido de la elas-ticidad entre el crecimiento del em-pleo y el crecimiento del producto5 .Una de las principales razones queexplican esta inelasticidad está dadapor el marco regulatorio del mercadode trabajo que era totalmente inade-cuado para la inserción en la econo-mía mundial. Señalemos, además, quelos porcentajes correspondientes a1980 y 1985 no ponían en evidenciala existencia de un subempleo muyelevado, que las tasas de natalidadsuperan a las de mortandad por alre-dedor de 1,3 puntos por año (con laconsiguiente incorporación constantede personas al mercado de trabajo),que existe un significativo crecimien-to de la participación de los jóvenesen el mercado (la eliminación del ser-vicio militar obligatorio incentivó elingreso de adolescentes), que se pro-dujo un sensible incremento en la tasade actividad femenina (había estadomuy por debajo de la de otros paísesde economía equivalente), que la téc-nica de medición utilizada no había

estimado el desempleo en la zona ru-ral (por lo que el efecto de las migra-ciones es una sobre estimación delincremento de la oferta laboral) y quese incrementó la productividad de lasempresas mediante la incorporaciónde bienes de capital, tecnológicamen-te avanzados, que no requerían incor-porar nueva mano de obra.6

Un análisis de cómo estaba dis-tribuido el desempleo entre los dife-rentes grupos etarios indicaba que eramás alto para los jóvenes, fenómenoque ha afectado a un número impor-tante de países.

Para corregir esta discriminacióndel mercado de trabajo se considerónecesaria la intervención estatal. Se es-peraba, de esta manera, evitar el pro-ceso por el cual los jóvenes �que tienenmayores dificultades relativas para ac-ceder a un primer empleo formal� noadquieren experiencia laboral dentro dedicho circuito, con lo que se ven mar-ginados del mismo. La discriminacióndescripta puede transformarse en unproblemas de integración social queluego se traslada a toda la sociedad.

La intervención del Estado fren-te a esta problemática es una estrate-gia utilizada por la mayoría de lospaíses tal como lo refleja la legisla-ción internacional comparada.7

1.2 El desempleo y la pobreza

El crecimiento de la tasa de des-empleo a que nos referíamos más arri-

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ba afectó, con mayor intensidad, a lossectores de menores ingresos de laArgentina.

Las dificultades que enfrentan losmiembros de los sectores pobres parainsertarse en el mercado de trabajopueden atribuirse a diferentes razo-nes, entre las cuales ya hemos citadoalgunas desde la perspectiva de la de-manda (el incremento de la producti-vidad de la economía y la rigidez delmarco regulatorio del mercado labo-ral entre otras). Existe una razón fun-damental desde la oferta de estos sec-tores que está dada por su reducidaacumulación de capital humano, tan-to el adquirido a través del sistema deeducación formal o no formal comoal obtenido a través de la experienciaen diferentes puestos de trabajo. A ellose suma el hecho de que la batería demecanismos de obtención de trabajoa que tienen acceso los pobres es me-nor que la que disponen sectores com-parativamente más afluentes que com-piten por los mismos empleos.

En lo que hace a la acumulaciónde capital humano mencionaremostres de los elementos que más conspi-ran contra los sectores pobres. Por unlado, la expansión de la educación(que fue muy grande en la Argentinadurante un extenso período) ha teni-do, seguramente, una incidencia des-favorable en la calidad de la oferta dela escuela pública, a la que asisten lossectores pobres. Este hecho se vioagravado por el desgranamiento y larepitencia, que presentan en la escue-

la primaria tasas mayores para losalumnos pertenecientes a hogares po-bres. Por otro lado, la escasa valori-zación en el mercado de trabajo delos estudios de nivel primario que sonlos que, en general, logra completarun elevado porcentaje de quienes es-tán ubicados en este grupo social. 8

En tercer lugar que, si bien el costooportunidad de los estudios prima-rios se supone nulo (el trabajo estáprohibido en la Argentina para losmenores), en la práctica los menorescontribuyen al ingreso de estos hoga-res ya sea a través de un aporte eco-nómico real o de una mayor partici-pación en las tareas domésticas, porlo que la tendencia a la deserción esmayor.9 Puede señalarse, finalmenteque, probablemente, las herramien-tas pedagógicas que se utilizan enla institución escolar no sean lasmás adecuadas para este tipo de po-blación.

1.3 El problema a resolver:la inserción laboral dejóvenes pobres

Siendo el desempleo entre los jó-venes mayor que para otros gruposetarios y el porcentaje de jóvenesmayor entre los hogares pobres, elresultado fue que, al momento deldiseño del programa, existía un gru-po de más de 600.000 jóvenes pobresdesempleados o subempleados. Eneste grupo estaban sobre representa-das las mujeres: la tasa de desempleofemenina era mayor que la masculi-na.

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El fracaso experimentado por es-tos jóvenes en su búsqueda de unempleo, sumado a la pérdida de valo-ración de sus propias habilidades (re-sultante en muchos casos de su ex-pulsión del sistema educativo), afec-tan su valoración sobre sus capacida-des de aprendizaje, de formación de untrayecto laboral y de integración social.

Esta disminución de la autoestimase produce en el marco de sufrimien-tos, privaciones y déficits de variadanaturaleza que caracterizan a la po-breza, entre los que cabe mencionarseveras carencias nutricionales, habi-tacionales y sanitarias.

La situación de partida definidacorría el riesgo de transformarse enuna situación de desventaja permanen-te (un típico fenómeno de retroalimen-tación negativa en el que la carenciade experiencia inicial constituiría unabarrera permanente al ingreso de es-tos jóvenes al mercado laboral) conel consiguiente riesgo de marginalidadsocial para los sectores afectados.

1.4 El objetivo del programa

Sobre la base del diagnóstico quese expuso se decidió desarrollar unprograma que contribuyese a resol-ver la situación de inequidad social,dada por la existencia de más de seis-cientos mil jóvenes, pertenecientes ahogares situados dentro de los tresdeciles inferiores de la curva de dis-tribución de ingresos, con dificulta-des comparativas significativamente

mayores que las de sus pares pertene-cientes a hogares más afluentes, paraobtener un empleo y retenerlo.

La población objetivo definidaestaba integrada por jóvenes mayoresde 16 años, de ambos sexos, de esca-sos recursos, con bajo nivel de for-mación, con escasa o nula experien-cia laboral y que estuviesen desocu-pados, subocupados e inactivos. Es-tos jóvenes debían tener un nivel deformación que no superase el secun-dario incompleto y pertenecer a ho-gares de bajos recursos.

Se apuntó a que este programa,altamente focalizado alcanzase a unapoblación meta de un poco más del30 % de la población objetivo, es de-cir a 200.000 jóvenes. Constituiría,según se esperaba, una acción de im-pacto significativo en el problema quese pretendía atacar. Se dividió en unaprueba piloto (de verificación del fun-cionamiento del diseño) y dos fasesprevistas inicialmente para 100.000jóvenes cada una.

Como resultado del proyecto seesperaba favorecer la inserción deestos jóvenes en el mercado de traba-jo formal. 10

Se esperaba además que el desa-rrollo del programa contribuiría a:

a. Apoyar la reconversión de lossectores productivos del país mediantela formación de recursos humanosdemandados por las empresas.

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b. Favorecer la conformación deun mercado de la capacitación labo-ral competitivo en términos de cali-dad, ajuste a demanda y precio.

Desde una óptica más amplia aúnse esperaba contribuir a generar unacombinación adecuada de racionali-dad económica y de visión de largoplazo del gasto social, que eliminasesu carácter compensatorio y lo con-virtiese en un instrumento de pro-moción del bienestar. Desde esaóptica el programa era visualizadocomo uno de los mecanismos de losque era responsable el Estado, quedebían funcionar de manera eficien-te, con riguroso control, total trans-parencia y con un financiamiento sig-nificativo que garantizase un impac-to sustantivo sobre el problema a re-solver.

2. El diseño

2.1 Las ideas fundamentales

El diagnóstico descripto prece-dentemente condujo al diseño de unproceso de sintonía fina entre la ofer-ta que estos jóvenes podían realizaral mercado de trabajo y la demandaexistente de mano de obra. Este pro-ceso incluyó los siguientes elementos:

� Un dispositivo de determina-ción de las demandas de trabajo quepodían ser cubiertas por los jóvenesdel grupo objetivo (detección de �se-ñales de mercado�).

� Un dispositivo de capacita-ción capaz de producir una oferta quesatisficiese esa demanda.

c. Incentivos que alentaran, porun lado, a los jóvenes a participar delprograma y, por el otro, a quienesestaban en condiciones de absorber lamano de obra así formada a incorpo-rarla a sus empresas (incluyeron ac-ciones especiales destinadas a incre-mentar la participación de las muje-res).

Se trataba en suma de diseñar undispositivo de ajuste entre oferta ydemanda de trabajo focalizado en ungrupo en situación de desventaja enel mercado laboral que incrementasela posibilidad de que los miembros delmismo obtuviesen un empleo y lo re-tuviesen. El elemento central del dis-positivo elegido fue la capacitación.

Dentro de las ideas fundamenta-les del diseño estuvo la de implemen-tar un modelo de gestión pública dela capacitación laboral que tuviesecomo propósito:

� Adecuar la oferta de capaci-tación a la demanda y a la poblaciónobjetivo.

� Generar mecanismos compe-titivos para la asignación de los re-cursos (licitaciones públicas) que po-sibilitasen contratar acciones de cali-dad a precios razonables.

� Brindar igualdad de oportu-nidades de acceso y permanencia delos beneficiarios evitando discrimina-

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ciones por ideas políticas, raza, reli-gión, sexo, características físicas ocualquier otro motivo no vinculadodirectamente con los requerimientosobjetivos de la actividad.

� Supervisar procesos y resul-tados.

� Retribuir a las institucionescapacitadoras en función de los resul-tados obtenidos con una dimensiónasociada a la eficiencia interna (losmontos básicos son proporcionales ala cantidad de egresados), y con unadimensión asociada a la eficienciaexterna (existe un premio por inser-ción de los beneficiarios).

� Dotar de máxima transparen-cia a los actos administrativos.11

� Orientar las acciones a la sa-tisfacción de los destinatarios finales(�clientes� externos del programa).

� Evaluar resultados en términosde eficacia, eficiencia y pertinencia.

� Ajustar permanentemente losprocedimientos según los resultadosde la evaluación.

� Medir el impacto y ajustar eldiseño según los resultados de estaevaluación.

En este diseño los roles del sec-tor público, las instituciones de capa-citación y las empresas debían ser lossiguientes:

a. El Estado debía concentrarseen apoyar la oferta, seleccionar loscursos, financiarlos, acreditar los be-neficiarios potenciales, supervisar ycontrolar las acciones y evaluar losprocesos y el impacto.

b. Las instituciones de capaci-tación, a las que se denominó ICAP,debían ejecutar acciones de detecciónde la demanda, diseño de los cursos(que debían estar compuestos de unafase de capacitación y una de pasan-tía totalmente integradas), ejecutar lafase de capacitación y supervisar laspasantías.

c. Las empresas debían definirla demanda y ofrecer a los jóvenes laoportunidad de una práctica laboralguiada.

La estructura descripta intentabaevitar los dos polos en que suelen caerquienes diseñan políticas públicas:aquéllos que, desde el liberalismoextremo, ignoran las fallas que afec-tan el funcionamiento eficiente de losmercados12 , insistiendo en que éstosdeban ser los que resuelvan todos losproblemas y aquéllos que creen queel Estado debe no sólo financiar sinoejecutar todos los servicios. Conse-cuencia del equilibrio buscado entreambas posturas se estableció como roldel Estado la fijación y el financia-miento y como rol del sector privadola oferta de servicios de capacitaciónlaboral (compitiendo en este rol conel sector público).

2.2 El dispositivo dedetección de la demanda

Se decidió exigir a las ICAP querealizasen un �estudio de mercado�que permitiese identificar oficios de-mandados, a nivel de semicalificación,

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cuyos conocimientos, habilidades yactitudes pudiesen ser asimilados enun plazo breve por la población obje-tivo.

La efectiva ejecución de esta ta-rea debía quedar asegurada mediante�cartas de intención� en las cuales lasempresas se comprometiesen a acep-tar a jóvenes capacitados por el pro-grama en oficios que las mismas iden-tificasen como demandados, a fin deque realicen una pasantía laboral.13

Se esperaba que este mecanismoasegurase que las especialidades de loscursos y sus contenidos fuesen res-puesta a requerimientos existentes enel mercado de trabajo local, que pro-viniesen de empresas privadas quedesarrollan una actividad productivao de servicios y que estaban en con-diciones de incorporar personal.

Además de dar cuenta de la de-manda incluyendo en sus ofertas car-tas de intención de las empresas, enlas que éstas manifestasen su inten-ción de recibir pasantes, las ICAPdebían incluir un Plan de Actividadesde Pasantía en el que se describiesenlas tareas que serían desarrolladas. Deesta manera se intentaba garantizar elcarácter formativo de la pasantía yminimizar el riesgo de que se trans-formase en trabajo encubierto (subsi-dio al empleador sin rentabilidad so-cial situación que hubiese sido inacep-table para el proyecto por lo que fuerigurosamente controlada). Se solici-taba, además, información adicional

sobre el mercado de trabajo local quepermitiese diagnosticar la posibilidadde inserción.

2.3 El dispositivo decapacitación

Nos referiremos en primer lugara las instituciones y en segundo lugara las acciones.

Entre los problemas con los que,se temía, podría tropezar el progra-ma, se encontraba la carencia de ofertapública en condiciones de generarcursos que respondiesen a la deman-da. En efecto, el sistema estatal deeducación para el trabajo funcionabadentro de un esquema orientado porla oferta, suministrando un conjuntode cursos que guardaban poca o nularelación con las necesidades de la eco-nomía y actuando con una inercia quehacía improbable lograr la agilidad enla detección de las demandas. El mo-delo de capacitación propuesto exigíaun cambio en la lógica institucionalimprobable de obtener en el corto omediano plazo.14

Por otra parte, se evaluó que elmercado de capacitación del país �sujeto a diversas �fallas de mercado�� no estaba suficientemente desarro-llado para satisfacer las necesidadesde la economía globalizada.

Ambas razones (las notables fa-lencias de las instituciones estatalesexistentes de capacitación laboral yformación técnico profesional y la

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carencia de un mercado de capacita-ción razonablemente desarrollado quepudiese atender en el futuro a las de-mandas de las empresas) condujerona adoptar una estrategia que propicia-ba el desarrollo de dicho mercado.Esta estrategia transfería a institucio-nes de capacitación de derecho pri-vado (las ICAP) la detección de lasdemandas y la capacitación de losjóvenes de acuerdo a esas demandas.La estrategia no excluía a las institu-ciones públicas las que podían parti-cipar de diferentes maneras (a travésde asociaciones de docentes, de pa-dres, por convenios con cámaras em-presarias, etc.).

En lo que hace a las acciones eldispositivo de capacitación constó dedos partes que debían estar totalmen-te integradas: una primera etapaformativa (a ser desarrollada en unainstitución de capacitación) y una se-gunda etapa de pasantía (a ser desa-rrollada en una empresa). Ambas eta-pas constituían los elementos que con-formarían un curso de naturaleza emi-nentemente práctica, con contenidosdiseñados en respuesta a las necesi-dades detectadas mediante el meca-nismo descripto en el apartado ante-rior.

Dado el nivel de formación pre-via de los jóvenes (en su mayoría de-sertores del sistema de educación for-mal), se esperaba que la demanda seconcentrase (y así lo hizo) en una va-riedad de actividades y oficios quetenían en común un nivel formativo

básico �al que, genéricamente, des-cribiremos como de �semicalifica-ción�� que se consideraba como elmás adecuado para lograr una rápidainserción laboral del grupo en el quese deseaba focalizar el programa.Debe destacarse, sobre este particu-lar, que se esperaba que el nivel delos cursos seleccionados no resultaseatractivo para los jóvenes de otrosestratos sociales y en consecuencia�autofocalizase� en la población ob-jetivo del programa lo que simplifi-caría el mecanismos de selección debeneficiarios. Pese a ello, y a fin deevitar que se apropiasen de los bene-ficios jóvenes pertenecientes a secto-res de mayor nivel económico, se pre-vió que los participantes fueran se-leccionados mediante mecanismos queasegurasen su correspondencia con lapoblación objetivo del programa. Losinstrumentos de selección debían seraplicados por asistentes sociales con-venientemente entrenados.

En la fase de capacitación, quese realizaría en las ICAP, los benefi-ciarios debían adquirir conocimientos,destrezas, actitudes, valores y hábi-tos necesarios para el ejercicio de laocupación y la inserción en el mundodel trabajo. Las actividades previstaspara esta fase debían ser desarrolla-das por docentes que dispusiesen deuna amplia experiencia laboral rela-cionada con la ocupación en la cualestarían capacitando.

En la pasantía, que se realizaríaen empresas bajo la dirección de las

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ICAP, cada uno de los beneficiariosse desempeñaría en un puesto de tra-bajo desarrollando tareas acordes conla ocupación para la que hubiera sidocapacitado.

Ambas actividades demandaríanpara su concreción de cuatro a seismeses.

Desde el punto de vista técnicopedagógico se optó por un enfoquecoherente con el uso de la capacita-ción como mecanismo de ajuste finoentre oferta y demanda laboral de cor-to o mediano plazo. Esta decisiónimplica, claramente, que se trata deun programa en el que el énfasis estápuesto en la capacitación para unempleo específico y no en la forma-ción para la �empleabilidad� (enten-dida como la adquisición de conoci-mientos, habilidades y conductas quesean aplicables a diversas actividadeseconómicas). Esta última depende deldesarrollo de habilidades cognitivassuperiores que escapaban a los obje-tivos de corto plazo que el proyectoconsideraba necesario alcanzar.15

Durante la fase de capacitaciónel Proyecto debía supervisar a lasICAP. Durante la fase de pasantía,las ICAP debían verificar regularmen-te las actividades realizadas por lospasantes, de modo que respondiesena los objetivos de los cursos y quegarantizasen una adecuada práctica decada ocupación. Este control debíaser, a su vez, supervisado por el Pro-yecto.

Se previó que el programa cubrie-se la totalidad de los costos del servi-cio provisto por la institución de ca-pacitación. Como consecuencia, loscursos debían ser totalmente gratui-tos para los beneficiarios los que de-bían recibir �sin cargo alguno� la ca-pacitación y la totalidad de los mate-riales necesarios para la misma, cual-quiera fuese su naturaleza. Ademásdebían percibir una ayuda monetariapara cubrir sus gastos de transporte yalmuerzo.

El Proyecto debía cubrir, final-mente, un examen médico y proveerseguros contra accidentes durante lafase de pasantía. Puede afirmarse, enconsecuencia, que �desde el punto devista del apoyo económico a los be-neficiarios� se trataba de una acciónde carácter integral.

Se puso particular énfasis en ga-rantizar la participación igualitaria delas mujeres, controlando que las ICAPentendieran la necesidad de dar elmismo trato a ambos géneros. Cohe-rente con esta orientación se previóeliminar a los cursos que por su in-fraestructura, localización u horariospudieran resultar discriminatoriospara la mujer. Se decidió además,otorgar un subsidio para contribuir alcuidado de los niños menores de cin-co años mientras sus madres realiza-ban las actividades formativas, reali-zar diversas acciones dirigidas a esti-mular la participación de las mujeresen actividades no tradicionales y alen-tar la oferta �por parte de las empre-

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sas� de pasantías y empleos para mu-jeres en esas áreas.

En lo que hace a los costos, lasICAP debían cotizar al programa unprecio por beneficiario capacitado.Como consecuencia, se abonaría so-lamente por aquéllos que efectiva-mente terminasen los cursos. Seesperaba que este mecanismo depago por resultados obligase a lasICAP a extremar el cuidado con quediseñaran y ejecutaran los cursos,única manera de mantener el inte-rés de los jóvenes por participaren los mismos.

2.4 Los incentivos para lasempresas

El programa ofrecería a las em-presas la posibilidad de contar conpersonal entrenado de acuerdo a susrequerimientos que se incorporaría alcircuito productivo tan pronto se com-pletase la fase lectiva (con bajo ren-dimiento ya que al período de entre-namiento inicial en el puesto de tra-bajo le corresponde una rentabilidadreducida que se incrementa a medidaque el personal avanza en la curva deaprendizaje).

Las actitudes, habilidades y co-nocimientos de estos beneficiariospodrían ser evaluadas por las em-presas durante el período de pasantíasin costo directo alguno, ya que elprograma abonaría la beca del pasan-te durante el período de entrena-miento.

El costo para las empresas esta-ría dado por los salarios de los super-visores o maestros guía que atende-rían a los pasantes durante su entre-namiento en el puesto.

Las empresas ahorrarían, en de-finitiva, el costo de la búsqueda, lossalarios caídos durante el entrena-miento en el puesto de trabajo y loscostos del seguro de accidente.

3. Ejecución del programa

3.1 La organización

El programa fue ejecutado inicial-mente desde el Ministerio de Econo-mía y Obras y Servicios Públicos y elde Trabajo y Seguridad Social, confondos provenientes de un préstamootorgado al país por el Banco Intera-mericano de Desarrollo (BID). Ac-tualmente se ejecuta desde la Secre-taría de Empleo y Capacitación La-boral del Ministerio de Trabajo y Se-guridad Social.

Una limitación potencial para unatarea de tal envergadura estuvo dadapor la limitada capacidad del Estadopara llevar adelante políticas de natu-raleza tan compleja como la que elProyecto se proponía desarrollar. Lamorosidad de los trámites, la dupli-cación de funciones, la dificultad enlas comunicaciones, el atraso en tec-nología informática, la carencia decapacitación interna, el excesivo usodel soporte papel, la carencia de unclima organizacional productivo y de

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una concepción de servicio son algu-nas de las características que tenía lagestión del Estado al momento dellanzamiento del programa. Hoy, esascaracterísticas han comenzado arevertirse a través de un proceso deReforma del Estado, que tiene comoobjetivo incorporar �tecnología blan-da� a la gestión pública de manera deincrementar su eficacia y eficiencia.Se trata de un programa de largo pla-zo que está comenzando a dar frutospero que, por su complejidad, deman-dará seguramente una década de es-fuerzos continuos para arribar a buentérmino.

Debido a ello se adoptó la estra-tegia de generar, bajo la forma de unProyecto del Programa de las Nacio-nes Unidades para el Desarrollo, unaunidad ejecutora independiente, cuyodiseño respondió a una concepción delgerenciamiento de programas socia-les con características novedosas res-pecto del que, hasta ese momento,había caracterizado al sector público.

En primer lugar se seleccionó�en la mayor parte mediante meca-nismos de concurso público� un equi-po de profesionales de perfil adecua-do a la función a desempeñar y conun razonable nivel de alfabetizacióninformática. Este equipo fue remune-rado con salarios similares a los delsector privado para actividadesasimilables. El nivel de exigencia la-boral que se impuso al equipo fue tam-bién equivalente al de las empresasprivadas, tanto en cumplimiento de

metas como en compromiso con laorganización. La rescisión de contra-tos de profesionales en los casos enque, claramente, el perfil no era ade-cuado para la tarea o se violaban nor-mas éticas fue también similar al dedicho sector.

En segundo lugar, se dotó a esegrupo de las herramientas para la ges-tión que incluyeron tanto una red in-formática con equipamiento de últi-ma generación como programas es-peciales cuyo diseño se realizó utili-zando la mejor tecnología disponible.La provisión de tecnología dura parala administración del Proyecto se com-pletó con todos los elementos que ha-cen a la gestión de una empresa mo-derna y sin papeles.

En tercer lugar (y este fue, sinduda, uno de los elementos más im-portantes de la eficiencia con que seejecutó el programa) se realizó unaimportante inversión en tecnologíablanda de manejo de organizaciones.Esta inversión fue necesaria dado eltamaño de la organización que se con-formó y la multiplicidad de lasinteracciones entre el nivel central ylas oficinas regionales.

De no haberse realizado este es-fuerzo la efectividad en las respues-tas hubiese sido escasa, la responsa-bilidad en el seguimiento diluida y lahomogeneidad de criterios exigua.

Pese a que el esquema fue evolu-cionando según diversos enfoques teó-

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ricos, produjo una estructura que fue(desde el punto de vista jerárquico) lomás aplanada posible, en la que pri-mó el concepto de que el éxito es elresultado del trabajo en equipo, en laque se operó (al menos parcialmente)en forma de células de conformaciónvariable según el tema a resolver (enla que, en consecuencia, el orden je-rárquico se modificaba en función delconocimiento relativo de cada temapor parte de los miembros del grupo)y en la que existieron estándares deeficacia y eficiencia comprobables.Como parte de esta estrategia se rea-lizaron importantes esfuerzos paralograr que la organización operasecomo una colección de conversacio-nes simultáneas en la que cada una deellas implicase un compromiso16 . Enesa �red de compromisos� cada indi-viduo era un cliente, un proveedor oambas cosas. Como resultado los be-neficiarios, los empresarios y lasICAP fueron �clientes externos� a losque la organización debía servir entiempo y forma, en la que los miem-bros del equipo eran �clientes inter-nos� con los que se establecían com-promisos que se debían honrar en elmomento y con la calidad pactada, elhábito de la frontalidad en la mani-festación de las satisfacciones oinsatisfacciones debía ser la base delas relaciones y el esquema orga-nizativo debía responder a los proce-sos que se ejecutaban.

Pese a que algunos de los objeti-vos propuestos desde el punto de vis-ta organizativo no se alcanzaron en

su totalidad, el resultado de la estra-tegia descripta fue la conformación deun equipo de singular compromiso conla tarea a ejecutar. Este compromisose vio potenciado por la elevada mo-tivación que produjo en muchos delos profesionales que trabajaron en elprograma la posibilidad que este lesbrindaba de realización personal a tra-vés de una tarea de impacto social.Se combinaron singularmente laconcepción organizativa que mide alas instituciones según el valor queagregan a las cosas (maximizando lariqueza y por ende el poder) y laque las evalúa según la forma en queayudan a desarrollar seres humanosética y espiritualmente comprometi-dos.

En suma, se conformó un equipode alrededor de 250 personas distri-buidas en todo el país, de altísimorendimiento, imbuido de criterios decalidad y normalización en la gestión,que constituyó el elemento clave paragarantizar que la ejecución se efec-tuase en un todo de acuerdo al diseño.

3.2 La contratación de losservicios

Se realizó mediante llamados pe-riódicos a licitación. Las institucio-nes interesadas en participar de estaslicitaciones debieron inscribirse en unRegistro de Instituciones de Capaci-tación Laboral (REGICE) y adquirirlos pliegos respectivos en las Geren-cias Regionales de Empleo y Capaci-tación, distribuidas en todo el país.

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Para posibilitar que las propues-tas fuesen una expresión de la �in-vestigación de mercado� que permi-tió determinar los perfiles laboralesdemandados debían incluir:

a. Las cartas de intención de pa-santía que constituyen la �señal demercado� tal como se ha descriptoprecedentemente.

b. Un análisis de la ocupaciónpara la que se formaría y una descrip-ción de las condiciones psicofísicas ne-cesarias para ejercerla.

c. Los objetivos generales y es-pecíficos de los cursos, sus conteni-dos, la descripción detallada de lasactividades que realizarían los bene-ficiarios, la nómina del material di-dáctico, el perfil del docente, elequipamiento que se utilizaría, elmaterial de consumo que se emplea-ría, los criterios de evaluación, losrequisitos de ingreso, actividades arealizar en la fase de capacitación yen la pasantía y los criterios y meto-dología de evaluación de los benefi-ciarios. Debían contener, además, elperfil de los docentes a cargo de cadacurso.

Una vez recibidas las ofertas, serealizaba el proceso de evaluación. Elproceso respectivo es una de las áreasen las que se ha realizado un esfuerzomuy importante para dotar al progra-ma de rigor técnico y transparencia.Señalemos, sobre este particular, quela evaluación ha sido realizada por un

equipo de profesionales seleccionadoa través de un proceso que incluyóuna prueba de habilidades cogni-tivas17 , que este equipo fue entrena-do para realizar una evaluación rigu-rosa de los diseños, en la que, por elprocedimiento adoptado, ignoran aquién están evaluando y que fue en-trenado además para evaluar sininteractuar con los oferentes en nin-guna instancia del proceso de análisisde las ofertas (las aclaraciones que sesolicitaron y las que se brindaron seformularon por escrito, no existiendoantes de la adjudicación ninguna ins-tancia de negociación entre funciona-rios del programa y los oferentes).

La evaluación tuvo por objetivodeterminar los niveles de calidad delas propuestas y desestimar aquéllasque no resultaron aceptables o que nose adecuaban a los lineamientos yobjetivos del Proyecto. Se analizó sila descripción de la ocupación con-templaba las tareas fundamentales ylos medios de trabajo utilizados habi-tualmente en el desempeño de la mis-ma, si los requisitos de ingreso res-pondían a la población objetivo delProyecto y si no discriminaban porsexo, apariencia física u otros aspec-tos.

Los objetivos de cada curso de-bían tener relación con las caracterís-ticas del perfil descripto para la ocu-pación para la cual se capacitaba ylos contenidos debían responder a losconocimientos, habilidades y actitu-des requeridos para cada ocupación y

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para la inserción en el mundo del tra-bajo. Se tuvo en cuenta que los con-tenidos pudiesen ser aprendidos en eltiempo propuesto y que su organiza-ción fuese adecuada para el procesode aprendizaje. Del mismo modo, lasactividades que realizarían los bene-ficiarios debían facilitar el aprendiza-je y orientarse a simular las caracte-rísticas de la actividad laboral. Seanalizó también la metodología deevaluación del aprendizaje que se pro-ponía. Respecto a la etapa de pasantía,las tutorías por parte de las empresas ylas supervisiones por parte de las ICAP,las mismas debían responder a las ne-cesidades de los beneficiarios.

Los cursos cuyas actividades nogarantizaban que los beneficiariosadquiriesen las habilidades necesariaspara cada ocupación (tanto por su ca-rácter teórico como por el escaso tiem-po asignado) fueron descartados.

Una vez completada la evaluacióny asignado el puntaje técnico pedagó-gico, un programa de computaciónrealizó la selección de las ofertas másconvenientes trabajando sobre tresdimensiones: maximización de la ca-lidad, minimización del costo horaalumno homogeneizado por especia-lidad y minimización del costo totalpara el programa (dado por la sumadel costo del curso, las becas y lossubsidios por hijos).18

El proceso se completa con la fir-ma de contratos con cada una de lasICAP adjudicatarias.

3.3 El desarrollo de los cursos

Para incorporar a los potencialesbeneficiarios a los cursos se realizóuna amplia campaña de difusión encada región, que incluyó folletería yavisos en medios gráficos y radiales.Los beneficiarios potenciales se de-bieron dirigir a las Gerencias de Em-pleo y Capacitación Laboral que fun-cionan en todas las provincias (o acentros de inscripción habilitados es-pecialmente). Allí se verificó su per-tenencia a la población objetivo y selos acreditó como participantes delprograma. Se los asesoró ademásacerca de los cursos que estaban dis-ponibles y cuáles eran los más ade-cuados para cada uno de los benefi-ciarios. El trámite de inscripción enel curso seleccionado se realizó en laICAP.

Dichas instituciones fueron lasresponsables de desarrollar, en untodo de acuerdo al diseño, la acciónformativa prevista. Debieron mante-ner un registro riguroso, de naturale-za escolarizada, de las actividadesdiarias y de la asistencia de los bene-ficiarios.

A fin de comprobar si los cursosson ejecutados de acuerdo a los dise-ños técnico pedagógicos aprobadospor el programa y si se cumple conlos aspectos administrativos del pagode becas y subsidios se realizó unacuidadosa supervisión de los mismos.Esta supervisión constituyó una mi-rada experta y externa al proceso for-

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mativo, en la cual personal convenien-temente preparado, asumió el rol deentrevistador, observador y analistade dicho proceso. A través de estaacción se intentó verificar si los par-ticipantes adquirían efectivamente losconocimientos, actitudes y habilida-des necesarias para el ejercicio de laocupación. Obviamente se propusie-ron acciones correctivas cuando fuenecesario.

La acción de supervisión permi-tió, en algunos casos detectar eviden-cias de desvíos con respecto al diseñoaprobado. En tales casos se orientópara la corrección de los desvíos o deirregularidades que implicasen discri-minación hacia algún participante (porrazones de raza, sexo, religión o denaturaleza política), falta de aplica-ción de medidas elementales de higie-ne y seguridad, alteraciones que ter-giversasen los objetivos del curso oafectasen su calidad, cambio en lasmaquinarias o en la cantidad y cali-dad de los insumos comprometidos,alteración del cronograma pactado,existencia de participantes inactivos,omisión del pago de becas y subsi-dios o la falsificación de datos de par-ticipantes, para citar sólo alguna delas irregularidades que condujeron asancionar a un grupo de ICAP (estassanciones han implicado en algunoscasos la imposibilidad de continuaroperando con el Proyecto).

La tarea de supervisión fue reali-zada por instituciones contratadas es-pecialmente a tal efecto. Entre dichas

instituciones se encuentran diversasUniversidades Nacionales y Privadas,algunas instituciones del Consejo Na-cional de Investigaciones Científicasy Técnicas y algunas empresas quehan desarrollado un sector especiali-zado en este tipo de acciones.

Debe señalarse, finalmente queun eventual éxito del proceso forma-tivo no implica que el programa hayacumplido con su objetivo. Este se ha-brá obtenido si se logra insertar a losjóvenes en el mercado de trabajo enlas condiciones descriptas al analizarlos resultados del programa. Se ha-brá logrado además, si de producirsedicha inserción la capacitación con-tribuye de manera efectiva a la efi-ciencia económica de la organizaciónen la que se inserta el beneficiario.19

3.4 Los costos de los cursos

Los montos que demandaría con-tratar los cursos fueron motivo de pre-ocupación desde el inicio del Progra-ma. Es por ello que antes del lanza-miento del mismo se analizaron loscostos de los cursos que podrían brin-dar ICAP de diferentes tamaños y paradiferentes especialidades. Estos valo-res fueron comparados permanente-mente con los ofrecidos por las insti-tuciones argentinas en las licitacionesy con los costos del programa ChileJoven.

Se encontró, ex ante, que dichoscostos debían variar debido a facto-res tales como el tamaño de la institu-

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ción, sus gastos generales, el costooportunidad del docente de la espe-cialidad o el período de amortizaciónde los bienes de capital. El análisisde la función de producción de lasICAP indicó que, porcentualmente,las mayores erogaciones serían las deMano de Obra Indirecta (personal deapoyo), Mano de Obra Directa (eldocente), y Gastos Generales. Den-tro de la Mano de Obra Indirecta seincluyó a quienes se ocupan de detec-tar la demanda y �vender� el progra-ma a los empresarios, al personal decontrol y gestión del mismo acorde alos requerimientos del proyecto y alpersonal administrativo y de maes-tranza. La amortización de bienes decapital, el costo oportunidad de losdocentes de diferentes especialidades,la amortización del diseño y el mate-rial didáctico no constituían elemen-tos de importancia porcentual.

El costo promedio esperado paralos cursos más simples fue estimado,en ochocientos pesos (equivalen aochocientos dólares). Suponiendo unatasa de egreso del 90% (que efectiva-mente se verificó) el costo poregresado resulta inferior a $ 900. Sesi adicionan los gastos generales delprograma, se llegaría como costo portodo concepto a un monto inferior a $1.000 por graduado con un costo opor-tunidad nulo por tratarse de un des-ocupado.20 Los valores efectivamen-te verificados son similares a los pre-vistos. La tendencia de los sucesivosconcursos de precios indica que losvalores son decrecientes.

A fin de determinar si para la Ar-gentina este valor es razonable desde elpunto de vista relativo, se lo puede com-parar con los costos de producir unegresado por el sistema educativo for-mal.

Esta comparación no es simpleya que la estadística educativa del países aún insuficiente para el nivel deanálisis que requiere una evaluacióneconómica de las políticas públicas enesta área. Existen, sin embargo, in-vestigaciones limitadas a zonas geo-gráficas determinadas, cuyos resulta-dos constituyen un primer indicadorde lo que podrían ser los valores quese obtendría al determinar un prome-dio nacional. Las zonas geográficas aque hacemos referencia son Tucumány Capital Federal (Cuadro 1).

Desde un punto de vista concep-tual sería inadecuado efectuar una

Nivel educativo Costo educativo21

Primario 4.160 *Secundario 10.786 *Secundario técnico 32.060 **Universitario 30.773 *

Cuadro 1

* Fuente: Educación y Mercado de Trabajo en la Provinciade Tucumán - Fundación de Investigaciones EconómicasLatinoamericanas (FIEL) y Fundación Banco Empresariode Tucumán

** Fuente: Relación Escuela Empresa - Análisis y propuestapara la educación técnica en el ámbito de la Municipalidadde Buenos Aires - Fundación de Investigaciones Económi-cas Latinoamericanas (FIEL) - Fundación Banco CréditoArgentino.

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comparación directa entre el costo delgraduado de un curso cuya duraciónes del orden de un semestre o menor,al nivel de semi calificación, sin arti-culación con el sistema formal, conel de un egresado de un curso técnicode seis años, que brinda acceso a laUniversidad. Podría objetarse tambiénla comparación analizando, en teoría,los efectos sobre la �empleabilidad�de uno y otro graduado.

Sin embargo, la devaluación delas credenciales de la educación téc-nica parecerían determinar que el va-lor de mercado de estas formacionesno fuera, al inicio de la carrera labo-ral, tan diferente. Este hecho, si bienes preocupante desde el punto de vis-ta de una estrategia nacional de for-mación profesional de largo plazo,centrada en la �empleabilidad� y noen el empleo, llevan a la conclusiónde que �desde la perspectiva del cos-to de la capacitación� Proyecto Jovenes hoy en la Argentina una opción eco-nómica, ya que el valor promedio delos cursos es significativamente me-nor que el de la educación técnicaconvencional, con un coeficiente dedeserción elocuentemente menor, ycon una pertinencia para el empleomás elevada. Es importante señalar,además, que a esta comparación decostos debe sumarse la perspectivasocial, tal como se hace en apartadossiguientes al analizar los resultados delProyecto.

Sobre la base de este criterio ycon las limitaciones expuestas se en-

cuentra que el costo de un egresadode Proyecto Joven es del 21% del deun egresado de nivel primario, del 8%del de un egresado secundario y del3% del de un egresado del sistema deeducación técnica formal.

En este cálculo no se ha incluidoel subsidio para transporte y comidaque se describe en el apartado siguien-te, dado que el valor es similar al delos programas de empleo transitorioque ejecuta el Ministerio de Trabajopara paliar el problema del desempleo.De incluirse dicho valor �lo que seríaconceptualmente discutible� los por-centajes anteriores se incrementa-rían.22

Aún en esta hipótesis desfavora-ble el valor resulta un 6% del corres-pondiente al del graduado de la edu-cación técnica formal. 23

Otra forma de evaluar si el costodel Proyecto es razonable desde elpunto de vista relativo es compararlocon el del subsidio al desempleo (queno incluye ninguna capacitación, noincrementa la probabilidad de inser-ción y representa un riesgo moral).Para el mismo período esta compara-ción arroja un costo de Proyecto Jo-ven (sin la beca) que es un 50%aproximadamente del monto del sub-sidio. Considerando la beca, los mon-tos son similares. Los efectos, obvia-mente, muy diferentes.

Desde otra perspectiva de análi-sis señalemos que las estimaciones de

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costos realizadas ex ante incluyeronun análisis de la dispersión esperadasegún las especialidades. Se encontróanalizando la función de producciónde ICAP de diferentes oficios (desdeayudante de albañil a operador de con-trol numérico y desde secretaría aplástico reforzado con fibra de vidrio)que sería razonable una dispersión devalores promedio del orden del 40%.El valor de este rango teórico de costosfue corroborado mediante el análisis dela evidencia empírica del programaChile Joven (la muestra fue de alrede-dor de 8.000 ofertas de capacitación).

Sobre la base de la evidenciamencionada fue dable organizar lasespecialidades en grupos con caracte-rísticas comunes. En los sucesivos lla-mados a licitación se verificó que losvalores de las ofertas argentinas te-nían dispersiones razonablemente si-milares a los de las ofertas chilenas.Las respectivas distribuciones estabancentradas en valores que diferían en-tre sí por factores que han sido deter-minados. A partir de estos datos sepudo definir coeficientes de homo-geneización de los precios cotizadospara las diferentes especialidades. Es-tos factores permitieron expresar elcosto de cursos diferentes de manerahomogénea (se divide el precio coti-zado por el factor de homogeneiza-ción) con lo que se logra que los cur-sos seleccionados respondan efectiva-mente a los requerimientos del mer-cado de trabajo. El control y ajuste deestos factores se realiza de manera per-manente.

4. Los resultados obtenidos

En este apartado se describiránlas principales dimensiones en que seestá evaluando el Proyecto y los re-sultados que están arrojando los res-pectivos estudios.

4.1 El impacto sobre el empleo

El programa ha comprometido elseguimiento de varias cohortes de gra-duados y de sus respectivos gruposcontrol.

La información disponible es lacorrespondiente a cursos terminadosen su mayoría en 1995 (segundo ytercer llamado a licitación). Dado quela totalidad de los cursos de la prime-ra fase finalizarán en 1997 esta infor-mación es, desde un punto de vistariguroso, una primer aproximación auna evaluación completa de esta fase.Sucesivas mediciones permitirán pro-fundizar en este análisis. Sin embar-go, el hecho de que la muestra seaestadísticamente representativa, eltipo de las variables analizadas y laextensión temporal del análisis, per-mitirían suponer que los datos que si-guen son razonablemente representa-tivos del impacto potencial. 24

Transcribiremos los resultadosobtenidos por el Proyecto al realizaresta evaluación.25 En primer lugarpresentaremos el impacto absoluto delprograma sobre los beneficiarios y,en segundo lugar, el impacto en com-paración con el grupo control.

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La inserción laboral promedio fuedel 51,5%. El análisis de los datosdesagregados indica que para CapitalFederal y Gran Buenos Aires esas ci-fras eran del 57% para los varones y40,5% para las mujeres. En el inte-rior los datos eran de 64,5% para losvarones y 36,9% entre las mujeres).Estos valores resultan muy signi-

ficativos dado que corresponden aun período recesivo del mercado detrabajo con altas tasas de desem-pleo (del orden del 17% promedio y35% para los jóvenes). Estos elocuen-tes valores son aún más significativossi se los compara con la situación ocu-pacional de los beneficiarios antes ydespués de los cursos (Cuadro 2).

Cuadro 2Beneficiarios ocupados antes y después del curso y diferencias

con el momento de la medición, según sexo (en %)

Nota: Debe aclararse que en este punto se ha considerado el conjunto de la muestra, incluyendo a losinactivos, que representan el 9,5% del total entre los varones y el 21,1% de las mujeres.

Los datos sobre inserción labo-ral adquieren mayor significado aúncuando se incorpora al análisis lasvariables referidas a las condicionescontractuales del empleo obtenido, yaque cerca de la mitad de los beneficia-rios obtuvieron empleos en el merca-do formal de trabajo, cumpliendo deesta manera con uno de los objetivosdel Proyecto (Cuadro 3). Este grado deformalidad en el empleo resulta muysignificativo, dado que el mismo mues-tra en el período de la medición unatendencia general decreciente en el país.

Un efecto muy importante delproyecto ha sido el de motivar a losbeneficiarios para que retornen alsistema educativo formal. La cuan-tificación de este efecto indica que latasa de incremento de la escolaridadha sido del 163% (113% para los va-rones y 324% para las mujeres). Pro-yectando estos valores a la primerafase se concluye que antes de partici-par en el Proyecto asistían al sistemaeducativo 7900 jóvenes. Cuando setermine la primera etapa del mismoconcurrirán 21.000 (Cuadro 4).

Varones Mujeres

Antes de iniciar el curso 26 23,5 13,0

Al finalizar el curso 43,7 35,4

Al momento de la medición 61,3 38,6

Diferencia relativa entre el momento de lamedición y el de finalización del curso

40,3 9,0

Diferencia relativa entre el momento de lamedición y el previo al inicio del curso

160,8 196,9

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El conjunto de valores mencio-nados anteriormente, se contrastó conlos de grupos control. Ambos gruposse han definidos de manera de garan-tizar niveles de confianza estadísti-camente significativos.

La evaluación realizada por elPrograma consistió en determinar siexistían diferencias entre �el valor deproducción� del trabajo de los egre-sados. En el cálculo intervinieron las

Cuadro 4Asistencia escolar de los beneficiarios

antes de Proyecto Joveny asistencia actual (en %)

Cuadro 3Formalidad en el empleo

de los beneficiarios ocupados (en %)

siguientes variables: inserción labo-ral, formalidad en la ocupación, be-neficios laborales, remuneracionespercibidas y tiempos de búsquedas deempleo. Se transcribirán los resulta-dos obtenidos al evaluar las principa-les variables.

En lo que hace a la inserciónlaboral (Gráfico 1), se ilustra latasa de inserción del grupo debeneficiarios y del grupo controldurante un período de un año. Dichoperíodo se inicia cuando los benefi-ciarios, en promedio, habían termi-nado la pasantía e iniciaban la bús-queda de empleo. El grupo control seencontraba en búsqueda de empleodesde antes. La mayor pendiente dela recta que representa a los benefi-ciarios nos indica una tasa de evolu-ción de la ocupación mucho mayorque para el grupo control. La dife-rencia de tasas es, aproximadamente,del 24%.

Tipo de empleo Empleo formal Empleo noformal

Con descuentojubilatorio

Sin descuentojubilatorio

Total

Varones 42.5 6.6 49.1 50.9

Mujeres 38.9 6.9 45.8 54.2

Total 40.9 6.7 47.7 52.3

Asistíaantes delProyecto

Asisteactual-mente

Incre-mento

Varones 10.3 21.9 113

Mujeres 4.6 19.5 324

Total 7.9 20.8 163

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En lo que respecta a la formali-dad en la ocupación ésta fue equiva-lente entre los varones de ambos gru-pos, no así para las mujeres ya que,de acuerdo a la indagación realizada,las beneficiarias del programa acce-den a puestos que ofrecen una mejorrelación laboral que aquellos que ob-tienen quienes no han participado delProyecto. Similar situación se encuen-tra en lo que hace a los beneficios la-borales: existen diferencias entre lasbeneficiarias del proyecto y el grupode control.

La evolución de los ingresos men-suales es la ilustrada (Gráficos 2 y 3).Nuevamente el proyecto ha sido muyexitoso con las mujeres: la brecha conel grupo control es mayor para lasbeneficiarias que para los beneficia-

rios. Debe notarse, sin embargo, queen ambos casos los ingresos del gru-po control se ven depreciados mien-tras que los de los beneficiarios sonmás constantes.

Las variables estudiadas quedanresumidas en el valor de producciónprobable del trabajo de los beneficia-rios frente al grupo control.

Se observa que tanto para muje-res como para varones los resultadosson positivos, alcanzando un valor de$12 por mes por cada beneficiariacapacitada y $49 mensuales para cadavarón.

El valor calculado, conveniente-mente proyectado al resto de la faseI, señala que la rentabilidad de la in-

Gráfico 1

Evolución de la participación de la ocupación en el total de entrevistados varones (en%)

y = 0.0154x + 0.423

R2 = 0.9128

y = 0.0079x + 0.5116

R2 = 0.9129

42.5%

47.5%

52.5%

57.5%

62.5%

67.5%

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mes

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Meses anteriores respecto del momento de la medicón

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ción

BeneficiariosComparación

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Gráficos 2 y 3

Evolución de los ingresos mensualesMujeres

220

230

240

250

260

270

280

290

300

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)

BeneficiariosComparación

Evolución de los ingresos mensualesVarones

300

310

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330

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Meses anteriores respecto del momento de la medicón

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en $

)

BeneficiariosComparación

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Cuadro 5Estimación del incremento en el valor de producción probable del trabajo

de los beneficiarios para el mes de la medición

versión realizada en capital humano,resultará, desde este punto de vistaexclusivamente económico, positiva.

4.2 El impacto psico social

Los resultados de las encuestasefectuadas por el Programa indicanun importante impacto psico socialque produce efectos tanto o más sig-nificativos que la capacitación espe-cífica y que se reflejan en las esferasprivada, familiar y social de estos jó-venes.

La significación de estos cambioses particularmente importante paraesta población, ya que, como se se-ñaló anteriormente, las carencias aque se ven sometidos se manifiestancotidianamente en situaciones que lossometen a desvalorización y maltratocon efectos negativos en su auto-estima.

Como resultado de su paso porel Proyecto, el 94 % de los jóvenes

reconoce que ha experimentado cam-bios de actitud entre los que citare-mos, en primer lugar mayor seguri-dad y confianza en la búsqueda de unempleo (fortalecida por el certificadoque se les extiende una vez finalizadoel curso) y la ampliación de las estra-tegias que utilizan para buscar traba-jo (reducidas anteriormente a las re-des familiares y ampliadas como re-sultado del proyecto a los serviciosde agencias públicas y privadas y apresentarse directamente en estable-cimientos productivos o de servicios).

Otro de los efectos que se handetectado es una disminución de losconflictos familiares (en términos dereproches y exigencias) y del senti-miento de culpa originados por la des-ocupación (a partir de la mayor con-fianza en sí mismos y por parte delnúcleo familiar).

Se ha encontrado, finalmente, unefecto muy significativo de resocia-lización, originado en el hecho de que

Valor de producción probablepromedio

en $ per capita

Incrementoen $ por beneficiario

Beneficiarios Control Mensuales

Varones 256 207 49

Mujeres 137 125 12

Total 205 118 28

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los beneficiarios logran acceder a unespacio propicio para la interacciónsocial y se sienten estimulados por elrespeto y la contención brindada porel grupo. Este efecto se puede atri-buir a que la creación de un ámbitode contención social adecuado para lapoblación objetivo (que fomenta lavalorización de conocimientos, lainternalización de normas de discipli-na, el cuidado de los instrumentos yel placer por la tarea) genera una dis-posición positiva para la integraciónal mundo del trabajo y el deseo deampliar las habilidades adquiridas.

Los resultados obtenidos por elProyecto al controlar el impacto per-mitirían afirmar, en síntesis, que elmismo contrarresta, en parte, los efec-tos de la exclusión social de estos jó-venes. Este resultado debe atribuirsea la incorporación de herramientas queles posibilitan integrarse socialmenteen mejores condiciones personales ylaborales.

5. Las dificultadesdetectadas

El programa, como todo proyectosocial, ha tenido aspectos muy exitososy dificultades de diversa naturalezaque no han afectado significativamentesus resultados. Es útil, sin embargo,describirlas para que sirvan de fuentede reflexión a futuros diseñadores deproyectos en esta área.

Para realizar la descripción de lasdebilidades de manera ordenada re-

cordemos que, al describir el diseñoen sus términos más generales, se locaracterizó como un proceso de sin-tonía fina entre la oferta que los jóve-nes podían realizar al mercado de tra-bajo y la demanda existente de manode obra, definiéndose los dispositivosque se utilizarían (determinación delas demandas de trabajo, capacitacióne incentivos). El camino más ordena-do para esta descripción es, en conse-cuencia, analizar las debilidades quese han podido identificar en cada unode dichos dispositivos.

5.1 La detección de lademanda

En el mecanismo de detección dela demanda se supuso que un grupode capacitadores recorrería el merca-do a fin de:

a. buscar los requerimientos demano de obra que podían ser satisfe-chos por la población objetivo del pro-grama,

b. obtener de las empresas quenecesitaban personal el compromisode brindar pasantías.

Este mecanismo presentó las si-guientes debilidades:

a. escasa experiencia de muchasde las ICAP para efectuar lecturas dela demanda,

b. dificultades de las empresaspara racionalizar los perfiles requeri-dos y expresarlos de manera que pue-dan ser cubiertos por el programa y

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no por un entrenamiento por �pruebay error� en el puesto de trabajo,

c. desfasaje temporal entre lalectura de la demanda y la puesta enel mercado del personal capacitado.

El último aspecto merece un aná-lisis más detallado. Señalemos al res-pecto que, a fin de dotar de total trans-parencia al programa se realizó el pro-ceso de evaluación riguroso y contro-lado que se ha descripto. Dicho pro-ceso consumía alrededor de tres acuatro meses ya que para cada llama-do debieron analizarse varios miles deofertas antes de poder adjudicar. Enconsecuencia, desde que se formula-ba la oferta, se evaluaba, se adjudica-ba, se iniciaba el reclutamiento, sedesarrollaba el curso y el joven capa-citado era enviado a la empresa ha-bían transcurrido seis o más meses.En ese periodo de tiempo la demandapodía haber sido satisfecha o cambia-do totalmente. Para resolver ese pro-blema se autorizaba a las institucio-nes a modificar la empresa de pasan-tía antes de la iniciación de la misma(la hipótesis subyacente es que lasdemandas detectadas correspondían,en general, a un sector económico yno a un nicho individual de mercado,lo que no siempre era así). Aun así eldesfasaje temporal fue critico en sec-tores como el agrícola, turismo o pes-ca que tienen ciclos de operación muydefinidos.

Pese a lo señalado, en términosgenerales el sistema funcionó satisfac-toriamente con un grupo significati-

vo de instituciones y capacitadores�serios� que entendieron la filosofíadel programa y realizaron importan-tes esfuerzos para responder adecua-damente a una metodología de traba-jo que asumieron como propia. Fun-cionó, además, con las empresas quetenían previsto incorporar personalen los plazos en los que operaba elprograma.

Sin embargo, un porcentaje deinstituciones capacitadoras, intentóaprovechar el mecanismo de certifi-cación de la �señal de mercado� demanera dolosa mediante diversos re-cursos que incluyeron:

a. ofrecer los cursos que reali-zaban habitualmente obteniendo car-tas de pasantías como �favor� de lasempresas (de ser exitosa esta posturael programa podría haber llegado afuncionar bajo el esquema �ofertaorientado� que se intentaba eliminar),

b. ofrecer pasantías en empre-sas que no guardaban relación con laespecialidad en la que se formaría albeneficiario, con el beneficio para laICAP de obtener rédito económico porel curso y para el empresario obtenermano de obra a un costo reducido,

El problema que había sido pre-visto y discutido en el diseño, fue de-tectado tan pronto se presentó y dioorigen a sanciones que estaban pre-vistas.27

Entre los mecanismos más impor-tantes que el proyecto ha discutido

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utilizar para resolver este problema sehallan un incremento en el número dellamados a concurso y la normaliza-ción de algunos aspectos de los dise-ños (lo que podría traer aparejado unelevado riesgo de retorno al sistema�oferta orientado�). Señalemos sobreeste último particular que parte de laoferta se ha concentrado en un grupode oficios para los que existe deman-da pero para los que, simultáneamen-te las ICAP tienen desarrollado el di-seño. Se podrían estar produciendoaquí una disminución de costos pormayor amortización de diseño y bie-nes de capital existentes y un menorcosto oportunidad del docente. Undiseño modular de cursos por partedel programa podría reforzar esa dis-torsión. Sería interesante analizar unincentivo a la preparación de cursosnovedosos que no introdujesedistorsiones en lo que hace a las de-mandas existentes en el mercado detrabajo y que sirviese para incentivaruna mejor adecuación de la oferta adicha demanda (la hipótesis subyacen-te en esta propuesta es de que el cam-bio tecnológico ha dado lugar a la des-aparición de muchos oficios y a la apa-rición de actividades productivasnovedosas cuya detección y el poste-rior diseño de los cursos tienen un cos-to y podrían requerir un incentivo adi-cional).

Otra de las soluciones posibles auna potencial debilidad de la cartaintención sería su reemplazo por uncompromiso de inserción laboral enfirme para un número dado de bene-

ficiarios. La señal de pertinencia se-ría, en ese caso, de mayor fortaleza (estediseño está siendo evaluado por otroprograma de capacitación ejecutado enel mismo ámbito ministerial28 ).

Otra alternativa es una mayorarticulación del Programa con lasempresas o las cámaras empresarias.También se ha sugerido cruzar la se-ñal de pertinencia con un banco dedatos de demanda regional o con es-tudios sectoriales: ambas ideas tienenla dificultad operativa de lo reduci-do, disperso y débil de la informa-ción existente. Entre otras de las ideasque se podrían mencionar está la deregionalizar la evaluación a fin de dis-minuir el volumen de ofertas a anali-zar y utilizar los conocimientos de losevaluadores locales acerca de su pro-pia realidad socioeconómica. Si bienésta es una alternativa que debería serexplorada, los antecedentes de otrosprogramas sociales indican que sedebe ser muy cuidadoso con el dise-ño ya que, en el ámbito local, las pre-siones sectoriales atentan fuertemen-te contra el rigor y transparencia enlas adjudicaciones del Estado.

5.2 El dispositivo decapacitación

Se analizarán algunas de las de-bilidades que hacen a las institucio-nes de capacitación, a las acciones ya la contratación de los servicios.

Desde el punto de vista de la for-ma jurídica de las instituciones de

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capacitación que participan en el pro-grama se registra un exceso de ofertade personas físicas (docentes indivi-duales). La carencia de trayectoriainstitucional de estos oferentes y unaposible �volatilidad� de los mismospodrían considerarse como una debi-lidad. Sin embargo, ello no lo sería(dado que fue objetivo del programadesarrollar la oferta) si, simultánea-mente se hubiese logrado generarmecanismos para que presten servi-cios en la capacitación laboral perma-nente de la población económicamenteactiva (PEA) en las empresas (ya seacontratadas con fondos de las mismaso mediante recursos provenientes deincentivos fiscales).

Dado que la demanda anual deuna acción de ese tipo será muy sig-nificativa (se estima que el modeloeconómico hará necesario capacitarcada cinco años a un quince a veintepor ciento de la PEA, lo que implicaun mínimo minimorum del orden delos veinte millones de horas anuales)estos capacitadores podrían prestarservicios en un mercado de demandacreciente y no eventual, con lo que selograría generar simultáneamente unasignificativa expansión del mercadode material de enseñanza (existe ofertade programas, textos y equipos de lasmás diversas procedencias, de la me-jor calidad disponible en el mercadointernacional, que se comercializan enun volumen reducido y que son ad-quiridos, en algunos casos, por estaspersonas físicas). Esta expansión delmercado de la capacitación y sus

conexos no se ha materializado debi-do a que los programas e incentivosfiscales que se requieren para que lacapacitación no esté debajo de losvalores óptimos demoran en concre-tarse. Ha demorado también en en-trar en operaciones un programa deenvergadura, financiado por el Ban-co Interamericano de Desarrollo, quetenía como población objetivo al per-sonal empleado por 60.000 empresaspequeñas y medianas (PyME). Cuan-do ambos hechos se concreten, la ofer-ta de personas físicas podrá adquirirel carácter estable que tiene en paísesen los que este mercado está más de-sarrollado. En el ínterin se ha produ-cido el aparente exceso señalado, queno será tal si se incrementan el con-trol de la capacidad de gerenciamientoy la calidad de la prestación de lasmismas.

Por otra parte y dado que el ob-jetivo del programa es contribuir a lainserción laboral de la población ob-jetivo, el aspecto realmente sustanti-vo con respecto a las oferentes indi-viduales es verificar si la prestaciónes más o menos eficiente en términosdel objetivo planteado y cual es elgrado de satisfacción de los empresa-rios con los beneficiarios capacitadosque los diferentes tipos de oferentesles entregan.

Un problema, a nuestro criteriomás serio, podría estar dado por eleventual desarrollo de una ofertaorientada predominantemente hacia lasemicalificación lo que constituiría

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una distorsión introducida por el Es-tado en su intento de obtener comoefecto secundario del programa unasustantiva expansión del mercado deformación de recursos humanos (enparticular de los empleados).29 Esdable aventurar, sin embargo, que,frente a un incentivo económico desimilar envergadura al del ProyectoJoven, las instituciones de capacita-ción serán capaces de generalizar laexperiencia y alcanzar a otros secto-res de la demanda.

Siempre en el plano de las insti-tuciones, se registra también un défi-cit en la incorporación de las escuelasdel sistema formal, lo que es resulta-do, probablemente, de limitaciones enla capacidad de gerenciamiento delsector.

Desde el punto de vista de lasacciones, podrían señalarse comodebilidades a ser corregidas unareducida participación de las empre-sas en el diseño de los cursos y unareducida conceptualización de lostutores de las pasantías acerca de surol en la capacitación de los benefi-ciarios. El riesgo de que el programaofrezca mano de obra a costo re-ducido para las empresas, que es unadebilidad potencial, fue cuidadosa-mente controlado durante la ejecu-ción. Una última debilidad de lasacciones podría estar dada por lafalta de reconocimiento del diplomaotorgado por el programa como cré-dito para el sistema educativo formal.Este hecho debería ser corregido si

en el largo plazo se mantiene el pro-grama, a fin de evitar que en este as-pecto el proyecto pueda actuar comoun eventual refuerzo de lamarginalidad. La evidencia proporcio-nada por el Proyecto estaría indican-do lo contrario.

Finalmente, en el plano de la con-tratación de los servicios la mayordificultad ya ha sido señalada másarriba: la demora en concretar la con-tratación. A ello se suma la necesi-dad de evaluar de manera reiteradalos mismos diseños del mismo ofe-rente (o diseños muy similares de dis-tintos oferentes) que corresponden aoficios para los que tradicionalmenteexiste demanda. Este problema se re-solvería con la creación de un con-junto de módulos básicos que admi-tiesen modificaciones orientadas agarantizar la pertinencia. El proyectoha previsto, para la segunda fase, rea-lizar una experiencia orientada en talsentido. Debe hacerse la salvedad,como ya se mencionó, de quemodularidad y flexibilidad frente a laseñal de mercado pueden contraponer-se, lo que tendrá que ser cuidadosa-mente controlado. Otro problema aso-ciado con el mecanismo de contrata-ción está dado por la dificultad parasincronizar con programas socialescomplementarios, lo que permitiríaarticular con los mismos y tener efec-tos sinérgicos. Este hecho debe serasumido como una de las consecuen-cias del énfasis en dotar de transpa-rencia y rigor técnico a las contrata-ciones.

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5.3 Los incentivos

La debilidad de los incentivos delprograma estaría dada por una even-tual sustitución de trabajadores ocu-pados por los beneficiarios entrena-dos por el programa, por una even-tual desfocalización o por resultar losvalores excesivos o escasos para cier-tas zonas. Si bien no existen eviden-cias firmes en tal sentido es necesariomantener un estricto seguimiento ycontrol.

Consideraciones finales

El impacto del programa ha esta-do dentro de lo previsto pese a quefue ejecutado en condiciones de con-torno macroeconómico más desfavo-rables que las existentes en el momen-to del diseño (por circunstancias depolítica económica internacional elpaís interrumpió, en ese período sucrecimiento y aumentaron simultánea-mente las tasas de desempleo).

Las dimensiones de análisis queel Proyecto ha utilizado a fin de ana-lizar su impacto son congruentes conel objetivo central del programa, queera el de incrementar la probabilidadde que jóvenes pobres obtuviesen unempleo a través de la capacitación la-boral. Ello condujo a evaluarlo desdeuna perspectiva económica, analizan-do los efectos en el �capital humano�de los beneficiarios (medido por elincremento del valor de producciónprobable del trabajo de los egresados).

Condujo también a evaluarlo desdeuna perspectiva sociológica (el impac-to en las esferas privada, familiar yde relación con la sociedad).

A fin de realizar estas evaluacio-nes, el Proyecto desarrolló instrumen-tos y efectuó análisis en temas en loscuales hay experiencia internacionalpero pocos antecedentes en el país(estas evaluaciones no se realizan engeneral en Latinoamérica, salvo cuan-do lo exigen organismos crediticiosinternacionales). Es necesario, en con-secuencia, reflexionar cuidadosamentesobre las fortalezas y debilidades delos respectivos instrumentos, sobre losconceptos teóricos que los fundamen-tan y sobre el valor que debe asignar-se a los resultados, lo que será, segu-ramente, motivo de debate entre losespecialistas en el tema que cooperancon el Proyecto.

Analizando la medición de impac-to desde una perspectiva más generaldebería señalarse, en primer lugar,que pese a que, �desde la revoluciónintroducida en el pensamiento econó-mico por la teoría del capital humanoen la década de los 60, ya no es tabúhablar acerca del valor económico dela educación�,30 la posición de mu-chos de los responsables de las políti-cas públicas en el área de la capacita-ción y la educación latinoamericanasha sido, por muchos años y en granparte de los países de la región, la deconsiderar a las respectivas inversio-nes como una herramienta de forma-ción cuyo valor está por encima de

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consideraciones acerca de las tasas deretorno de la inversión en capital hu-mano o el análisis de la rentabilidadde diversas inversiones en esta área.

Esta posición se ha ido modifi-cando a partir de la difusión fuera delcírculo de los especialistas y, desdela década de los 70, de los resultadosde las investigaciones basadas en es-tas herramientas, de los fuertescuestionamientos a los sistemas de for-mación de recursos humanos que sur-gían al analizar aspectos de su efecti-va contribución al desarrollo econó-mico y de las críticas a la racionali-dad de los gastos efectuados por di-chos sistemas. Esta difusión está co-menzando lentamente a sensibilizar alos responsables de los sistemasformativos acerca de la necesidad deun control riguroso de la inversión quegarantice sus beneficios en términostanto de costo/ beneficio como de cos-to/eficiencia.

No se debe perder de vista, sinembargo, que la respectiva informa-ción debe ser resignificada en el mar-co general de decisiones de políticapública en las que deben intervenirinformación cuantitativa del tipo se-ñalado y consideraciones estratégicas.En una conferencia de las EconomíasDinámicas de Asia (DAE) acerca dela Educación, Chogo Ichikawa31 se-ñaló como una diferencia entre lospaíses de la OCDE y las DAE que enestas últimas la formación ha sidosiempre considerada como un elemen-to decisivo de la competitividad. Las

DAE, según Ichikawa, no dudaron ala hora de destinar ingentes recursospúblicos a la formación de sus recur-sos humanos porque anticipaban bue-nos resultados de esa inversión. Setrata, según el autor, de una miradaoptimista, propia de las DAE y quecontrasta con la mirada pesimista ha-cia los hechos educativos que segúnél ha predominado (y de alguna ma-nera aún predomina) en los países dela OCDE desde la década de los 70.

Es nuestro criterio que esta mi-rada optimista podría tener su origenen la mayor eficiencia relativa delgasto público de las DAE frente a lade la OCDE. En los países deLatinoamérica, lo reducido de dichaeficiencia obliga inexorablemente aevaluar con el mayor cuidado el im-pacto de una inversión social de laenvergadura del Proyecto Joven.

Coherente con esta última postu-ra, el Proyecto realizó evaluacioneseconómicas inscriptas en las líneas deindagación que toman como base lateoría del capital humano (centró suanálisis en la relación costo/beneficiocomparando a tal fin y tal como sedescribió, el valor de la producciónde los graduados con el de un grupocontrol de similares característicassocio demográficas). Sin entrar a ana-lizar las dificultades metodológicasasociadas a esta medición (que esca-pa a la especialidad del autor) y des-de una perspectiva amplia como la queasigna Ichikawa a las DAE, un análi-sis completo de los resultados del Pro-

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yecto debería incluir, desde el puntode vista económico, la evaluación unconjunto de externalidades positivas(cuyo valor en términos de significa-ción social puede ser tan significativocomo el de las variables que se hanmedido).

Pese a que no se ha realizado nin-guna indagación sistemática sobre estetema, la evidencia indirecta disponi-ble señala, sin embargo, que, ademásdel impacto reseñado, ha existido unimpacto del programa debido a facto-res entre los que, a título enumerativoy no taxativo, mencionaremos las si-guientes áreas sobre las que podríanrealizar indagaciones:

� El incremento en la probabi-lidad de que los beneficiarios obten-gan más capacitación en el futuro.

� Contribución a disminuir losriesgos de marginalidad social de losbeneficiarios.

� El valor agregado por la ca-pacitación a la productividad y com-petitividad de las empresas y en con-secuencia, las modificaciones en la va-loración de la capacitación como he-rramienta de competitividad por par-te de sus directivos.

� La contribución a la genera-ción de un mercado de la capacita-ción laboral orientado por la deman-da y la consecuente reducción de erro-res de inversión por capacitación re-cibida que no es demandada en elmercado laboral.

� La contribución a un mayorrigor en el diseño técnico pedagógico

de acciones de capacitación con elconsiguiente incremento de rentabili-dad de la inversión.

� La ganancia social neta ori-ginada por las derivaciones de bene-ficiarios con diversos problemas a ser-vicios de salud o hacia otros progra-mas sociales.

� El incremento del capital hu-mano de un grupo importante de téc-nicos y diseñadores nacionales.

El proyecto realizó también unaevaluación psico social que arrojó re-sultados satisfactorios.

Evaluó también el funcionamien-to de los subsidios específicamentedestinados a las mujeres, encontran-do satisfactoria y creciente la incor-poración de las mismas a actividadesno tradicionales.32

Como conclusión de lo expuestoes dable realizar una valoración glo-bal muy positiva. Avalan esta afir-mación los hechos que se señalan enlos párrafos siguientes.

En primer lugar, se ha verifica-do que los dispositivos diseñado porel programa han funcionado, en tér-minos generales, de manera satisfac-toria.

En segundo lugar, que el meca-nismo para obtener una oferta de ca-pacitación diversificada, que respon-da a la demanda, ha implicado un cam-bio sustantivo en la concepción de lacapacitación laboral.

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En tercer lugar que la capacita-ción como herramienta de sintoníafina entre oferta y demanda resultó,dado su carácter intensivo y eminen-temente práctico, adecuada para unapoblación objetivo que tiene escasa onula experiencia laboral formal y quecarece de conocimientos sistemáticosy/o de habilidades y destrezas paradesempeñarse en una ocupación.

Es dable enfatizar, sobre esteparticular, que la vinculación directaentre trabajo y aprendizaje, en térmi-nos de pertinencia para el empleo, fueuna propuesta atractiva y fuertemen-te motivadora para jóvenes que ha-bían desertado del sistema educativoformal: les permitió revalorizar susposibilidad de aprender y desarrollarseen un nuevo marco educativo. En talsentido, la duración relativamente re-ducida de los cursos resultó congruen-te con las necesidades de esta pobla-ción de bajos recursos de mejorar susposibilidades de inserción laboral rá-pidamente y con el costo oportunidadde participar en el Programa. Laspasantías, al brindarles a los benefi-ciarios la oportunidad de realizar unaexperiencia en el mundo del trabajo,adquirieron gran relevancia desde elpunto de vista del aprendizaje y de lafutura inserción laboral ya que gra-cias a las mismas podrían acreditar,cuando buscaran empleo, un tiemporazonable de práctica en una empre-sa. El mecanismo de incentivos fun-cionó como estaba previsto.

En cuarto lugar, que los indica-

dores económicos señalan que la inser-ción laboral debida al proyecto, losbeneficios laborales recibidos en elempleo y los ingresos mensuales perci-bidos son mayores para los beneficia-rios que para el grupo control. El valorde producción probable del trabajo, in-dicador que se ha utilizado para resu-mir las variables en estudio, sumado alos impactos de tipo psicosocial y a lasexternalidades positivas del programa,señalan que éste ha sido exitoso.

Una valoración global de resul-tados no puede dejar de señalar unconjunto de elementos que hacen a laejecución, entre ellos haber logradoun funcionamiento transparente ycompetitivo del mercado de capacita-ción y la rigurosidad y equidad conque se aplicaron los procedimientostécnicos establecidos. Estos hechosconstituyeron un cambio muy impor-tante del modelo de asignación de re-cursos en el área de las acciones so-ciales del Estado y constituyen, segu-ramente, uno de los elementos másimportantes a tener en cuenta en unaevaluación global.

Señalaremos, por último, que elprograma constituyó, desde el puntode vista operativo, una virtual �rein-geniería� de normas, procedimientos,criterios de eficiencia y eficacia y ac-titud de servicio del sector público,con lo que resultó una contribuciónsignificativa a la reforma de los crite-rios de gestión que ha comenzando aejecutar paulatinamente en el EstadoArgentino.

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Esta valoración global positiva nodebe hacer olvidar que los procesossociales y productivos son cada vezmás complejos y que la integración ala vida y el trabajo en la sociedad con-temporánea exigirán de todos los ciu-dadanos una formación de excelencia.Esa formación deberá transmitir losvalores sociales y las habilidades ne-cesarias para el mundo del trabajo.Alcanzar este nivel de calidad forma-tiva con equidad es el mayor desafíoque enfrentan países que, como loslatinoamericanos, aspiran a integrar-se al mundo.

Dicho desafío debe ser resuelto, enprimer lugar, a través del incrementoen la calidad y cantidad de educaciónbásica. En tal sentido, en la Repúbli-ca Argentina se están comenzado adar importantes pasos a fin de ade-cuar el sistema educativo a los reque-

rimientos formativos que emergen dela integración de la economía al flujointernacional de bienes y servicios y acriterios de equidad social. La Educa-ción General Básica, que es obligatoria,se inicia, desde una reciente ReformaEducativa, a los seis años de edad ydura nueve años, es una prueba de ello.El éxito que se obtenga en la tarea deuniversalizar esta formación extendi-da y la calidad que se logre en la mis-ma son las únicas herramientas real-mente efectivas para que los futurosciudadanos puedan incorporarse a unmundo en el que el trabajo cambiaráde manera constante, lo que exigirámás de saberes generales que de co-nocimientos específicos. Dichos sabe-res generales constituirán la base sobrela cual la población económicamenteactiva podrá mantenerse dentro delproceso de formación permanenteexigida por los empleos del futuro.

NOTAS

1 Además de Proyecto Joven, el �Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva� de queéste forma parte incluye tres componentes de menor dimensión, también vinculados con laproblemática de la capacitación y el empleo.

2 Entendemos por capacitación laboral a la formación para un oficio o área de actividaddestinada a facilitar el desempeño en una tarea productiva o de servicios. Este tipo deformación no permite, en general, una articulación con un nivel siguiente del siguiente delsistema educativo.

3 W. Lee Hansen �Non market failures in government training programmes�. �Market failuresin training?� editado por David Stern y Josezef M.M. Ritzen en Studies in ContemporaryEconomics, Springer Verlag, 1991.

4 Ibidem.5 El concepto de elasticidad expresa la medida en que varía una magnitud a consecuencia de

cambios en la otra. En el caso del empleo, el valor de su elasticidad frente a un cambio enel producto bruto interno era, para la Argentina, particularmente bajo (menos de la mitadque, por ejemplo, el chileno).

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6 Este hecho, la incidencia del factor tecnología en el elevado desempleo, afecta a la mayoríade los países desarrollados y constituye un motivo de creciente preocupación para la poblacionmundial y de reflexión para pensadores y políticos.

7 Hector-Hugo Barbagelata, Formación y Legislación del Trabajo, Cinterfor, 1996.8 Para un puesto de repositor de mercadería en las góndolas de los supermercados se solicita

nivel educativo secundario. En una convocatoria realizada recientemente por un importantesupermercado se presentaron once mil postulantes para responder a una demanda inferior amil puestos.

9 Debe señalarse además que en países como la Argentina �que tiene una elevada tasa deacceso al sistema educativo� el menor nivel alcanzado por los pobres está directamenteasociado al nivel socioeconómico en el que se desenvuelven, ya que dicho contexto es elresponsable de la mayor dificultad de estos hogares para afrontar los costos asociados a laenseñanza (pese a que es gratuita existen gastos de movilidad, vestimenta, calzado, textos yútiles que hacen que la gratuidad sea relativa).

10 El fenómeno de sustitución de mano de obra, que puede constituir un efecto no deseado deeste tipo de programas, se supuso muy reducido dado que, al momento del diseño, sepronosticaba una rápida modificación del marco regulatorio del mercado del trabajo lo que,según se esperaba, incrementaría la elasticidad empleo producto y reduciría las tasas dedesempleo. Dicho efecto podría producirse por el reemplazo de un trabajador por un jovenformado por el Programa (o inclusive la preferencia por un joven preparado por el Progra-ma frente a otro, que no había pasado por el mismo). Con altas tasas de incremento delproducto era predecible presagiar una reducción del desempleo tal como había ocurrido enChile. Se suponía además que el nivel de calificación a que apuntaba el Proyecto contribuiríatambién a moderar el efecto sustitución.

11 Se pretendía eliminar de esta manera el �clientelismo negativo� es decir la asignación derecursos por razones ajenas a criterios sustantivos de política pública y carentes de raciona-lidad técnica. El �clientelismo positivo� es, por oposición, aquel que surge del conocimien-to de los potenciales beneficiarios por parte de una organización (por ej. una parroquia). Elprograma excluyó ambos �clientelismos� como elemento a ser considerado en la asignaciónde recursos.

12 Como resultado de las �fallas de mercado� se podría producir, en el caso de la capacitación,una subinversión en capital humano lo que originaría una oferta insuficiente de la mano deobra necesaria para el desarrollo.

13 Existen diversos mecanismos para detectar demandas que pueden ir desde observatorioslaborales, estudios del desarrollo del mercado laboral a través de matrices insumo producto,datos suministrados por informantes clave (por ej. cientistas sociales) o compromisos ciertosde inserción laboral. En el caso del Proyecto Joven se optó por una señal de mercado que yahabía sido probada por el Programa Youth, británico y el Proyecto Chile Joven.

14 La transformación, adecuación y modernización de las instituciones oficiales de formaciónprofesional y capacitación laboral era una tarea de muy largo plazo de incumbencia de losgobiernos provinciales y que excedían el marco de un programa de emergencia social a laque se pretendía dar respuesta desde los Ministerios de Economía y de Trabajo.

15 Se estimó sin embargo que como consecuencia del programa, un porcentaje significativo delos jóvenes retornaría al sistema educativo formal con lo que, si éste funcionase satisfacto-riamente, se podría lograr el desarrollo de aspectos que hacen a la �empleabilidad� talescomo el pensamiento divergente, la capacidad de razonamiento verbal y matemático, laimaginación creadora, el juicio crítico, la capacidad de organizar información tecnológica o

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el hábito de trabajo en equipo para señalar sólo algunos. Desarrollar estas habilidades nofue propósito del programa ya que se esperaba que, en las condiciones vigentes al momentodel diseño, romper el circulo vicioso �no tengo empleo porque no tengo experiencia labo-ral, que no puedo adquirir porque no obtengo empleo� era la mejor contribución que sepodía realizar al problema acuciante e inmediato de la población objetivo: obtener un em-pleo. Una política orientada hacia la �empleabilidad� era una tarea de envergadura, querequería un esfuerzo económico y organizativo de muy largo plazo y que debía abarcar a losfuturos ingresantes al mercado laboral, responsabilidad principal del Ministerio de Educa-ción y a un porcentaje muy significativo de la población económicamente activa, responsa-bilidad principal del Ministerio de Trabajo. Requería además una sintonía fina entre elGobierno Federal y los gobiernos provinciales (un total de cincuenta ministerios) difícil deproducir en el corto plazo. Requería finalmente la corrección de los fenómenos de base queafectaban a los hogares pobres tarea que escapaba al objetivo específico del programa.

16 Modelo tomado de trabajos de Fernando Flores.17 Esta prueba fue diseñada especialmente y administrada por personal de la Universidad de

Buenos Aires a cientos de postulantes de los cuales se extrajeron los que obtuvieron unpuntaje mayor. Dentro de este universo se seleccionó a aquellos que tenían mayor experien-cia practica en sus profesiones . Los profesionales seleccionados fueron evaluados según sucurriculum vitae, su historia ocupacional y la adecuación de su perfil para integrarse a unequipo de alto rendimiento. Como resultado de este proceso se cuenta actualmente con unconjunto de evaluadores de experiencia probada en cada una de las principales especialida-des a evaluar.

18 El mecanismo de homogeneización de precios es analizado más adelante.19 En los procesos educativos los resultados se evalúan a nivel individual. En la capacitación

laboral deberían ser evaluados también por el impacto en las organización en la que trabajael capacitando.

20 El costo oportunidad se calcula sobre la base de los salarios que se dejan de percibir duranteel tiempo dedicado a la formación. Este costo tiene en cuenta el nivel salarial de un trabaja-dor con formación equivalente afectado por la probabilidad de obtener empleo.

21 Considera el costo por alumno y por año corregido por la probabilidad de terminar losestudios de cada nivel en el período previsto por los documentos curriculares.

22 Los respectivos programas están focalizados hacia los sectores de población pertenecientesa los deciles inferiores en la curva de distribución de ingresos y atienden las necesidades delos pobres de manera diferente, pero tienen un elemento común: en todos los casos se pagaaproximadamente un peso por hora al beneficiario del programa. Si los cursos de Proyec-to Joven se desarrollasen para una población perteneciente a otros estratos socio económi-cos la ayuda económica no sería necesaria. A fin de analizar costos no se deberían compararvalores provenientes de la atención de dos grupos sociales distintos. Si se desea utilizar esosdos universos de manera conjunta debería separarse la parte formativa de la que es denaturaleza social tal como se ha hecho en el análisis a que se refiere esta nota.

23 Podrían corregirse estos cálculos incorporando el costo de la escolaridad que han alcanzadolos jóvenes participantes en el Proyecto. No se dispuso de los datos necesarios para efectuarun cálculo representativo de este efecto. Debe señalarse, sin embargo que la mitad aproxi-mada de los beneficiarios tienen, a lo sumo, educación primaria. En lo que hace a los quetienen educación secundaria, la deserción es, en general temprana, por lo que la incidenciaen los resultados expuestos no es significativa. Si se desea limitar la comparación al costosemestral de un graduado de la educación técnica con el de un joven que completó un curso

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del Proyecto, los valores serían respectivamente $2.671 por semestre para un graduado deeducación técnica frente a una cifra inferior a $ 1.000 de un semestre del Proyecto.

24 Será particularmente interesante analizar el impacto del �efecto tequila� (que implicó unincremento del desempleo) sobre el Proyecto.

25 Los datos han sido tomados de la publicación del Programa �Impacto de Proyecto Jovensobre la población beneficiaria�, Buenos Aires, 1997.

26 Los datos sobre ocupación corresponden al momento de la acreditación, no al de inicio delos cursos, ya que el carácter intensivo de los mismos impide que los beneficiarios revistencomo ocupados a lo largo de su desarrollo.

27 El porcentaje de instituciones sancionadas es aproximadamente del 10 % de las que hanoperado con el programa. Alrededor de un 4 % ha sido sancionado con inhabilitacióndefinitiva o suspensión por seis meses o un año. Es dable señalar el hecho de que programassimilares ejecutados en otros países no hayan experimentado esta dificultad muestra elinconveniente de insertar un modelo que funcionó en una dada cultura en una matriz socialdiferente. Muestra además la necesidad de adoptar precauciones y proceder con rigor talcomo se ha hecho en este caso.

28 El programa se denomina �Capacitación para el Empleo�, del que se están desarrollandounos cuatrcientos cursos. Además de una carta compromiso de inserción, completa estediseño un mecanismo de adjudicación que opera sobre la base de un orden de mérito quepone de manifiesto el costo por puesto de trabajo asegurado (a menor costo total de loscursos y mayor cantidad de puestos de trabajo asegurados mejor seria el orden de mérito) yuna evaluación rápida de mínimos de calidad.

29 Esta �non market failure� se presentó con el Programa �Capacitación para el Empleo� que,al utilizar los mismos proveedores que Proyecto Joven vio reducida su oferta a lasemicalificación. lo que estaba fuera de sus previsiones.

30 The Quality of Education, L. Solmonn en �Economics of Education�, editado por G.Psacharopoulos, Pergamon Press, 1987.

31 National Institute for Educational Research, Japan. Tomado de �Education and EconomicDevelopment in the DAEs� Issues in Education in Asia and The Pacific OCDE 1994.

32 Evolucionó desde un 4 % a un 13 % en el curso del programa.

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