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diciembre 2003 No. 37

Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analíticode la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial.

PROTECCIÓN DE LOS POBRES A TRAVÉS DE LOSPRÉSTAMOS DE AJUSTES PROGRAMÁTICOS

EN PERÚ, BRASIL Y COLOMBIA

Evangeline Javier, Vicente Paqueo, Laura B. Rawlings y Alberto Rodriguez

Las reformas sociales son procesos que por lo generalexigen cambios normativos cada vez mayores y de más largoplazo. El financiamiento tradicional que aporta el BancoMundial (BM) (Cuadro 1) para pequeñas inversiones o paraasistencia técnica suele tener poco impacto sobre este tipode políticas e incluso los préstamos de ajustes sectorialestienden a ser demasiado inflexibles e involucran plazos muycortos, lo que resulta insuficiente para respaldar reformassociales permanentes.

Tras reconocer la necesidad que tienen los países deemprender reformas mayores y constantes que se combinencon la creación o el fortalecimiento de las instituciones, en1998 el Banco introdujo los Créditos/ Préstamos de AjusteEstructural Programático (PSAL/PSAC, por sus siglas eninglés). En el sector social, este instrumento ha proporcionadoapoyo flexible, de rápido desembolso y durante múltiples años

para ayudar a los países a mantener sus redes de protecciónsocial durante los tiempos de crisis y a fortalecerlas en el largoplazo a través de la formación de capacidades y las reformasinstitucionales. Los préstamos otorgados a Perú, Brasil yColombia ilustran la forma de operación de este nuevo esfuerzode reforma social multisectorial en la región de América Latina yel Caribe.

El Préstamo para Reformas SocialesProgramáticas en Perú

El PSRL (PSRL, por sus siglas en inglés) de Perú, que entró envigencia a principios de 2001, fue el primer préstamo para finesde ajustes estructurales programáticos que se concentró porcompleto en el proceso de reformas sociales. Además de apoyarlos programas de educación, salud y protección social, logróreunir a actores clave de los ministerios de gobierno y aequipos multidisciplinarios del Banco Mundial a fin de queabordaran los aspectos sociales del gasto público, aumentaranla transparencia de los programas sociales y habilitaran a lospobres para lograr su participación en la formulación depolíticas públicas.

El préstamo fue concebido en circunstancias complejas, debidoal escándalo de corrupción que provocó la caída del régimen delPresidente Alberto Fujimori a fines de 2000. La incertidumbrepolítica produjo una grave crisis económica que aumentó eldéficit federal al 3% del PIB en 1999 y el país necesitaba enforma urgente un ajuste fiscal rápido y drástico, queracionalizara el sistema tributario y redujera significativamentelos gastos. El gobierno de transición, cuyo mandato eraorganizar elecciones transparentes y ordenadas dentro de seis aocho meses y sentar las bases para la recuperación económica,pidió la ayuda del BM para abordar los problemas fiscales acorto plazo e iniciar reformas sociales a mediano y largo plazoque trascendieran la breve permanencia del gobierno.

Cuadro 1Instrumentos de financiamiento del Banco MundialEl Banco Mundial ofrece dos tipos básicos deinstrumentos de financiamiento: préstamos paraproyectos de inversión y préstamos para fines de ajuste.Los préstamos para proyectos de inversión son a largoplazo (de cinco a diez años) y permiten financiar laadquisición de bienes y la contratación de obras yservicios para proyectos de desarrollo económico ysocial en diversos sectores. Los préstamos para fines deajuste son a corto plazo (de uno a tres años) yproporcionan financiamiento externo de rápidodesembolso para respaldar reformas institucionales y depolíticas. Ambos tipos de préstamo se utilizan conflexibilidad para satisfacer diversos propósitos, yocasionalmente se emplean en forma conjunta enoperaciones combinadas.

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El PSRL, con puntos de referencia flexibles y de mediano y largoplazo e impulsos o activadores para financiamiento futuro,resultó ideal para cumplir con las diversas exigencias delgobierno. El programa se planificó en tres fases, cada una deellas financiada por un préstamo de un solo tramo por US$100millones. El PSRL I, aprobado en junio de 2001 (el término delgobierno de transición), se concentró en proteger aquellosprogramas sociales fundamentales para los pobres durante ladifícil transición fiscal y política. Los programas protegidosincluyeron educación básica y secundaria, salud pública einfraestructura básica, como caminos rurales, suministro deagua y saneamiento. El gobierno creó un mecanismopresupuestario que protegiera una asignación aproximada deUS$1 mil millones (1,9% del PIB) para los programas socialesseleccionados a pesar de las fluctuaciones en los ingresos.Contar con presupuestos anticíclicos para los gastos socialeses importante para proteger a los pobres, pero hasta hace poco,no era algo habitual en Perú.

El PSRL I también sentó las bases para crear reformasadministrativas, estableció puntos de referencia y activadoresfinancieros y ayudó a ordenar el diálogo sobre políticas socialescon el gobierno entrante del PresidenteToledo. Otros de sus logros son el apoyo almejoramiento del sistema integrado deadministración financiera del Perú; eldesarrollo de mecanismos de focalizaciónpara los programas de alivio de la pobreza; y elmonitoreo y la evaluación de algunosprogramas sociales. El gobierno tambiénacordó seguir algunos pasos para resolver lasduplicaciones de los programas dealimentación complementaria.

El PSRL II se basó en el préstamo anterior ymotivó el aumento del gasto social, laracionalización y la mayor transparencia y elperfeccionamiento de la red de protecciónsocial de Perú para los pobres. Seestablecieron objetivos específicos para elgasto público destinado a ciertos programassociales y se organizó un programa anticíclicode obras públicas. El PSRL II adelantó lacreación de un sistema de responsabilidadsocial que promueve la participación de los ciudadanos en lasupervisión y el monitoreo del desempeño del sector público yrespaldó el inicio de un proceso participativo de preparación depresupuestos para algunos departamentos regionales.

El PSRL II continuó con el trabajo que había realizado elpréstamo anterior en varias formas, pero con tres facetasnuevas de importancia: vinculó los ajustes estructurales conindicadores de resultados de mediano y largo plazo, muchos deellos relacionados con los Objetivos de Desarrollo del Milenio;facilitó la transición entre la protección presupuestaria a cortoplazo de los programas sociales y el gasto público de medianoplazo que buscaba beneficiar a los pobres; y respaldó unprograma coherente de reformas sociales complementadoestrechamente por asistencia técnica y préstamos de inversión

programática en salud y educación. El gobierno cumplió conlos activadores acordados y el Directorio aprobó el préstamode US$100 millones del PSRL II en septiembre de 2002. El Bancoy el gobierno peruano se encuentran actualmente analizando elavance de las reformas, puntos de referencia y activadoresacordados para el PSRL III y están pensando en crear un PSRLIV para asistir el proceso de descentralización de los serviciossociales del Perú.

Préstamo programático para reformassectoriales de Brasil

El préstamo programático para reformas sectoriales endesarrollo humano de Brasil (HD PSRL, por sus siglas eninglés) fue elaborado en una situación de revuelta política yeconómica. Frente a un entorno económico externoinusualmente adverso, el nuevo gobierno necesitaba actuarcon rapidez para generar credibilidad y mejorar el acceso quetenía Brasil hacia los mercados internacionales. Además, elgobierno quería evitar que la volatilidad del mercado dañara lasperspectivas de crecimiento económico e igualdad social. La

administración del Presidente Luiz InácioLula da Silva, que comenzó en enero de2003, vio en el préstamo una forma dedemostrar que el país estaba actuando demanera prudente con respecto a la políticafiscal, monetaria y social, mientrasaprovechaba las anteriores reformas quehabían mejorado la prestación de losservicios sociales.

Brasil había alcanzado grandes logros en elfortalecimiento de sus programas socialesy desde 1999 a 2002, actuó enérgicamentepara descentralizar la prestación deservicios, afianzar las bases del gasto eneducación y salud, reducir lasdesigualdades entre estados y municipiosy desarrollar mecanismos para focalizar laasistencia hacia las comunidades pobres.El Banco respaldó esos esfuerzos con unPréstamo Especial para Ajustes del Sectoren 1999, el que seleccionó a 22 programas

clave para el desarrollo social los que serían sometidos aevaluación y protección. El primer PSRL respaldó unsubconjunto de estos programas y otros que habíandemostrado su efectividad durante la transición política delpaís. Además, un Préstamo complementario para AsistenciaTécnica (en preparación), ayudará a Brasil a sentar las bases deconocimiento necesarias para avanzar en el programa dereformas y mejorar los programas sociales básicos y susresultados.

El nuevo HD PSRL continúa apoyando las innovacionesemprendidas por Brasil en sus políticas sociales, y elcompromiso del nuevo gobierno de continuarlas, mejorarlas yampliarlas; también ayuda a proteger el presupuesto y amonitorear las políticas sociales durante épocas de transición e

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inestabilidad. Este apoyo forma parte de una estrategia de largoplazo que buscar ayudar a que el país mejore la focalización, laasignación de recursos y la eficiencia del gasto que se destina aldesarrollo social. Además, las gestiones se concentran enfortalecer la gobernabilidad, con un énfasis especial en laspolíticas orientadas a los resultados. Para ello, se intentanaclarar las funciones institucionales, establecer mecanismos definanciamiento transparentes y desarrollar herramientas deevaluación y sistemas de comunicación. Este préstamo fuepionero en buscar una estrategia multisectorial con temastransversales y resultados fuertemente integrados; debido a lanecesidad de responder con premura a las necesidades, laacción se puso en marcha rápidamente gracias a la cooperaciónde los gobiernos saliente y entrante.

Operaciones del sector social en Colombia

El BM también ha utilizado un enfoque programático en Colombiaque implica desarrollar una serie de operaciones de inversión yajuste con el gobierno, las que abordan las consecuenciassociales de las crisis económicas y constituyenuna base para realizar reformas continuas delsector social.

En 1999, Colombia vivió su más larga recesión ensetenta años. El PIB cayó 4,3% y la deuda delsector público aumentó a casi 50% del PIB. Lasconsecuencias sociales fueron graves: la tasa dedesempleo se duplicó, la desigualdad creció y lapobreza aumentó drásticamente. La pobrezaurbana aumentó un 7% entre 1995 y 1999,revirtiendo así una década de progresos. Elconflicto interno se intensificó, cientos de miles depersonas resultaron desplazadas y hubo unaumento marcado de la violencia y la inseguridad.

El BM y el Banco Interamericano de Desarrollo(BID) trabajaron junto al Gobierno del PresidenteAndrés Pastrana para responder a la crisis con un conjuntocoordinado de operaciones a corto plazo de redes de protecciónde emergencia para apoyar a los grupos vulnerables. Estasoperaciones incluyeron un programa de empleo temporal (elProyecto Empleo y Obras para la Comunidad) y un programa detransferencias condicionadas en efectivo (el Proyecto deProtección del Capital Humano) para las familias pobres quecumplían con los requisitos.

El Préstamo para Ajustes del Sector Social (SSAL, por sus siglasen inglés) fue preparado al final de la administración delPresidente Pastrana, cuando el proceso de paz había colapsado yla crisis económica y social se intensificaba. En coordinación conel BID y en base a investigaciones realizadas en conjunto con elgobierno de Colombia, el préstamo tenía tres objetivos generales,a saber:

• sentar las bases para consolidar las reformas másimportantes relacionadas con la educación, la salud y laprotección social y seguir progresando en pro de la

eficacia y la equidad social;• incentivar a la nueva administración para continuar las

reformas;• ofrecer financiamiento y apoyo a las medidas sociales

que buscan complementar las reformas fiscales deacuerdo con el Préstamo de Reajuste Fiscal Estructuralapoyado por el BM.

Las mejoras se lograron con muy pocas asignacionespresupuestarias adicionales, si es que las hubo, un aspectoclave dadas las restricciones fiscales. Las siguientes son lasreformas normativas específicas que recibieron respaldo:

• aumento en la transparencia y la supervisión de losprogramas sociales por parte de la ciudadanía a travésde evaluaciones independientes del impacto y eldesempeño

• desarrollo de una estrategia integral de administracióndel riesgo social para mejorar la capacidad de Colombia

de ayudar a los pobres durante los tiemposde crisis y para fortalecer la asistencia y elseguro social para los pobres crónicos du-rante tiempos normales;

• mejoras en los servicios sociales de losciudadanos colombianos vulnerables. Laspersonas desplazadas por la violenciamejoraron el acceso a programas socialesrespaldados por el estado, se analizó eltamaño y las características de este grupo yse mejoró la calidad y la cobertura de losservicios de desarrollo para la primerainfancia.

• la ampliación y la cobertura más eficientedel seguro de salud mejoraron la situaciónde salud de los colombianos pobres, y

redujeron los riesgos financieros asociados con lasenfermedades.

• el mejoramiento del marco regulador para la educaciónpública. A fin de aumentar el nivel educacional de losniños a través de una mayor eficiencia e igualdad en laasignación de recursos, el programa respaldó nuevastransferencias legales de recursos según los niveles depobreza y la cantidad de alumnos e introdujoalternativas a la educación pública tradicional, las queincluían contrataciones desde el sector privado y becaspara los alumnos pobres con alto desempeñoacadémico.

El SSAL se aprobó en agosto de 2002, justo antes del inicio delactual gobierno de Colombia del Presidente Álvaro Uribe. Éstepréstamo sirvió de puente entre los dos gobiernos, y facilitó laposibilidad de una transición sin problemas, ofreciendo apoyofinanciero oportuno, asegurando la continuidad del desarrollo

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Acerca de los autores

Evangeline Javier es la Gerente del Sector de Salud, VicentePaqueo es Economista Principal en la Unidad de ProtecciónSocial, Laura Rawlings es Especialista en Monitoreo yEvaluación en el mismo equipo, y Alberto Rodriguez esEspecialista Senior en Educación. Todos laboran en elDepartamento de Desarrollo Humano en la Oficina Regionalde América Latina y el Caribe del Banco Mundial.

del sector social de Colombia y dando al gobierno reciénelegido una oportunidad para comprometerse con reformassociales clave.

En la actualidad, el nuevo gobierno está ampliando yprofundizando reformas en las áreas de educación, salud yprotección social siguiendo el camino propuesto en elpréstamo. Estas reformas incluyen una nueva ley de reformalaboral y la creación de un Ministerio de Protección Social, quecoordine a los organismos que trabajan en el sector salud,laboral y de asistencia social. Ambos son elementosfundamentales para la creación de un sistema de administraciónde riesgos sociales más eficiente, igualitario y coherente. Porotra parte los dos nuevos préstamos para Reformas LaboralesProgramáticas son un indicio del fuerte compromiso delgobierno con un programa de reforma a mediano plazo. En lospróximos cuatro años, estos préstamos respaldarán laimplementación sostenida de un sistema integrado deadministración del riesgo social y de reformas relacionadas enlos sectores educación, salud y laboral.

Los próximos desafíos

Con el objeto de asegurar que los programas aumenten enforma mensurable el bienestar de las personas y reduzcan lapobreza, los equipos del Banco Mundial trabajaron con suscontrapartes en el gobierno para identificar los indicadores delprogreso social, determinando así cuáles podrían servir comoreferencias para evaluar el impacto del programa y acordandolos resultados mínimos que podrían activar un futurofinanciamiento. Determinar los indicadores, las referencias y losactivadores es un aspecto especial importancia y complejidaden el financiamiento programático, el que suele abordarproblemas sistémicos y atiende a grupos de beneficiarios no tanespecíficos en comparación con las inversiones o los préstamosde asistencia técnica. Aunque los sistemas de información yrecopilación de datos pueden entregar información de utilidad,siguen existiendo problemas técnicos y conceptuales, que serelacionan principalmente con la calidad de los datos. Por lotanto, Brasil cuenta con un Préstamo de Asistencia Técnicapara ayudar a mejorar la disponibilidad y la calidad de lainformación.

Las experiencias de Perú, Brasil y Colombia en relación con lospréstamos de reajuste estructural programático del sector socialseñalan que alcanzar los objetivos de las reformas exige años deprogreso gradual en el ajuste y la formación de las capacidadesinstitucionales. Muchas reformas, como aquellas queinvolucran a la administración civil o el sistema de pensiones,necesitan mucho tiempo para lograr consenso. La estrechacolaboración entre el gobierno (organismos y ministerios dehacienda y de diversos sectores), otros participantes y el BancoMundial es fundamental para asegurar el avance de losprogramas de reforma.

Gracias a los préstamos programáticos sociales, los problemasdel sector son ahora un asunto prioritario en los programas delos ministerios de hacienda, lo que ya es un avance importante.

Una encuesta de funcionarios de gobierno en Perú reveló quelos préstamos han elevado el perfil de los problemas sociales yhan puesto énfasis en el hecho de que las reformas socialesrequieren cambios normativos a largo plazo, facilitados por laformación de consenso y la disponibilidad gradual definanciamiento para préstamos programáticos.

Aunque los desafíos siguen en pie, estos tres países estánconstruyendo sistemas que aumentan el acceso de los grupospobres y desfavorecidos a los programas de educación básica,salud y protección social. Sus programas sociales se fortalecenmediante una mayor responsabilidad, mejor coordinación de laspolíticas estatales y municipales, mayor transparencia en losprocedimientos de planificación presupuestario y el aumento enla participación de los consumidores. Continuar con las mejorasy el desarrollo de políticas y programas de estabilización de lacoyuntura dejará en mejor posición a estos países, para quepuedan manejar los tiempos de crisis, mejorar el acceso quetienen los pobres a lo servicios sociales y hacer un uso eficientede los escasos recursos fiscales asignados al desarrollo delcapital humano.

La ampliación de los beneficios de los programas sociales a losmás pobres entre los pobres y a la población empleada en elsector informal será clave para que los países de América Latina yel Caribe logren consolidar los logros alcanzados en añosrecientes a través de programas de protección social innovadoresy eficaces, sostiene una nueva publicación del Banco Mundialhttp://www.bancomundial.org/ proteccionsocial

Del programa Oportunidades de México y Jefes de Hogares deArgentina hasta Chile Solidario y la Bolsa Escola de Brasil, queahora forma parte de Bolsa Familia, los países de la región hanencontrado nuevas formas de ayudar a los sectores másvulnerables a enfrentar pérdidas repentinas de ingresos y aprotegerse de mayor volatilidad y crisis, según la nueva ediciónde SPectrum, la revista semestral del sector de protección socialdel Banco Mundial.

Disponible!

Volatility, Risk, andInnovation: SocialProtection in LatinAmerica and the

Caribbean

SPectrum Fall 2003