propuestas para el desarrollo de un sistema de rendición...
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Fundación Idea
Propuestas para el Desarrollo de un Sistema de Rendición
de Cuentasen la Educación Básica
FRANCISCO MENDOZA TREJO
Director del Estudio
Laura C. MoodeyRaúl Abreu lastraAlberto Saracho Martínez
Investigadores Asociados
Instituto de Fomento e Investigación Educativa, A.C
1
Propuesta para el Desarrollo
de un Sistema de Rendición
de Cuentas
en la Educación Básica
FRANCISCO MENDOZA TREJO
DIRECTOR DEL ESTUDIO
Laura C. Moodey
Raúl Abreu Lastra
Alberto Saracho Martínez
Investigadores Asociados
Fundación Idea Instituto de Fomento e
Investigación Educativa A.C
2
3
INDICE
Pg. AGRADECIMIENTOS 5 INTRODUCCIÓN 7 CAPITULO I Análisis de la Realidad Educativa en Relación con la Rendición de Cuentas. La Rendición de Cuentas en México: El Punto de Partida 11 Programa Nacional de Carrera Magisterial. 11 Incentivos y Sanciones 14 Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. 17 La Rendición de Cuentas en México: Retos 18 CAPÍTULO II Experiencia Internacional en Sistemas de Rendición de Cuentas 23 Experiencias Internacionales: Los Estados Unidos 24 Otras Experiencias Internacionales: Inglaterra, Québec, Canadá, Nueva Zelanda y Australia.
37
Experiencias Internacionales: América Latina 46 Descentralización y Rendición de Cuentas en América Latina 46 Conclusión 60 CAPITULO III Análisis de Alternativas para la Rendición de Cuentas 63 La Factibilidad de implementar las siguientes opciones en México 64 Sistemas de Inspección y Supervisión. 64 Información Pública 66 Resultados de Evaluaciones Reportados por Organizaciones Independientes. 73 Costos de las alternativas 75 El problema del agente y el principal 78
Conclusión 80 CAPÍTULO IV Recomendaciones de Políticas Públicas para Implementar un Sistema de Rendición de Cuentas
81
Primera Fase 82
Segunda Fase 92
Tercera Fase 100
Conclusión 104
ANEXO1: Oficio de la Dirección General de Operación de Servicios Educativos del Distrito Federal sobre incentivos, quejas y sanciones.
107
ANEXO2: Oficio de la Dirección General de Servicios Educativos de Iztapalapa sobre incentivos, quejas y Sanciones.
111
ANEXO3: Libretas de Notas Escolares de Paraná, Brasil. 115
REFERENCIAS 121
4
5
Agradecimientos
El Instituto de Fomento e Investigación Educativa A.C. y Fundación IDEA agradecen la
colaboración de las personas entrevistadas para llevar a cabo este trabajo. Queremos
mencionar especialmente a Leonel Zúñiga y a José Ángel Pescador por sus
comentarios y asesorías. También agradecemos a Paulina López Ibarra y Paulina
Reséndiz por su asistencia en la investigación sobre rendición de cuentas en otros
países.
Por otra parte, las observaciones de José Manuel Álvarez Manilla sobre rendición de
cuentas de la deserción escolar, así como los comentarios de Julia Aguirre y Ríos y de
Marveya Villalobos Torres, enriquecieron el estudio.
Finalmente, la revisión de estilo de Rafael Enríquez Lizaola y de Pilar Alvear así como
la asistencia del grupo de trabajo del IFIE integrado por Claudett Varela Guerrero, María
Elena Sánchez García y de Karla P. Olaiz González contribuyeron a mejorar la
presentación final de la investigación.
Rafael Abreu Lastra Francisco Mendoza Trejo
Laura C. Moodey
Alberto Saracho Martínez.
Fundación IDEA Instituto de Fomento e
Chapultepec 230, Planta Baja Investigación Educativa A.C.
Col. Roma Av. de la Paz #57 Local 35
06700 Mexico, DF Col. San Ángel C.P. 01000
(55) 3096 2537 México, D.F
(55) 55 50 64 31
6
7
INTRODUCCIÓN
El presente estudio es el resultado de la colaboración entre el Instituto de Fomento e
Investigación Educativa, A.C. y la Fundación IDEA, A.C. Ambos organismos unieron
esfuerzos para investigar y proponer soluciones a dos de los principales problemas del
sistema educativo mexicano: la falta de rendición de cuentas y la baja calidad de la
educación en las escuelas públicas.
Para realizar esta propuesta llevaron a cabo una investigación de la situación actual de
la rendición de cuentas en nuestro país, un estudio de las mejores prácticas a nivel
internacional, un análisis costo-beneficio de posibles intervenciones, y un examen de
las recomendaciones para contar con un efectivo sistema de rendición de cuentas en
México.
El concepto de rendición de cuentas aquí propuesto, va más allá del usualmente
considerado en los países de habla hispana. En aquel contexto, la rendición de cuentas
se limita a la transparencia financiera y administrativa, o a ciertas reglas para ejercer el
presupuesto de las instituciones, pero no juzga la eficacia del gasto ni asigna
responsabilidades cuando ésta falta.
En numerosos países del mundo, la rendición de cuentas —o accountability— abarca
una definición más amplia; la transparencia es sólo una parte del término. La rendición
de cuentas incluye también metas institucionales claras y la responsabilidad colectiva
de quienes deben alcanzarlas. En ese marco, las instituciones se obligan a proveer la
información necesaria para que la sociedad juzgue su desempeño y a establecer
consecuencias en caso de incumplimiento.
Es inconcebible disponer de un sistema de educación pública de calidad sin la rendición
de cuentas; sin objetivos ni estándares de desempeño, no hay metas que cumplir y, sin
éstas, los actores de la educación no sabrán lo que la sociedad espera de ellos.
8
Más aún, si las metas existen y nadie las conoce, es imposible propiciar cambios en la
educación. Incluso las metas bien establecidas serían inútiles si no se evalúa el
progreso educativo.
Con un eficiente sistema de rendición de cuentas, las instituciones definen sus metas
alineándolas a sus objetivos y a la manera en que conducen su trabajo. Por ejemplo, un
hospital fijará metas en diferentes áreas: de satisfacción de sus pacientes, de reducción
de tasas de infecciones, de cirugía, de porcentajes de pagos cobrados y del buen
manejo del presupuesto, entre otras.
Una vez logradas, las instituciones realizan evaluaciones sistemáticas para medir su
cumplimiento y publican los resultados de manera comprensible. De esta forma, la
sociedad o la institución misma puede evaluar su avance y establecer las
consecuencias, positivas o negativas, de acuerdo al desempeño. En el ejemplo de un
hospital, las autoridades de salud están en posibilidad de revisar los datos para analizar
si la institución cumple con los requisitos de acreditación. A su vez, los clientes
potenciales pueden usar la información para decidir cuáles son los mejores hospitales y
dónde quieren atenderse. Por su parte, las autoridades jurídicas podrían, por ejemplo,
buscar evidencias de malos manejos de recursos y, finalmente, el hospital examinaría
sus fortalezas y debilidades para decidir dónde invertir sus recursos en los próximos
años.
Para analizar la rendición de cuentas del sistema educativo, esta propuesta considera a
los grupos e individuos responsables del desempeño académico de los estudiantes.1
Los sistemas de rendición de cuentas exitosos se basan en una premisa: las
autoridades educativas, los docentes y los hacedores de políticas públicas, saben cómo
usar la información para evaluar la calidad de educación y tienen autoridad para realizar
los cambios necesarios para mejorarla.
La verdadera rendición de cuentas involucra a varios actores. El gobierno es el
proveedor del servicio pero no puede otorgarlo sin el apoyo de las autoridades
9
educativas locales, los educadores y los padres de familia. Todos ellos realizan
aportaciones únicas y son colaboradores esenciales en un sistema integral para
mejorar la calidad de la educación pública.
El gobierno —las autoridades educativas a nivel federal y local— representa el eslabón
más importante en la rendición de cuentas. Proporcionar educación pública es
responsabilidad del gobierno, único actor que puede regular el sistema educativo de
forma oficial. Él define lo que es la educación de calidad y las metas (académicas y
sociales) para cada materia y cada grado. Estas metas generan los estándares de
enseñanza y aprendizaje para los educadores, y son la base para medir el desempeño
de los estudiantes.
Definidas las metas, el gobierno es responsable de motivar a los maestros de las
escuelas, a los alumnos y padres de familia para alcanzar niveles aceptables de
desempeño escolar. Las autoridades educativas especifican el marco normativo, pero
dependen del esfuerzo de los maestros, los alumnos y las familias para alcanzar una
educación de calidad. Su rol consiste en otorgar los incentivos apropiados para que las
escuelas proporcionen ese tipo de calidad.
El gobierno requiere evaluar rigurosamente el progreso de las escuelas y publicar los
resultados en forma accesible y fácil de comprender. Asimismo, necesita proporcionar
los resultados de la evaluación a los maestros y a los padres de familia para que
conozcan el desempeño de los estudiantes y las áreas en las que deben mejorar,
comparando los resultados con los de otras escuelas, áreas geográficas y el país en
general. Al depender del sistema de incentivos, el gobierno está en posibilidad de
imponer consecuencias de acuerdo con el nivel de competencia alcanzado.
El gobierno también puede impulsar la rendición de cuentas otorgando autonomía a las
escuelas para que éstas elijan medidas que mejoren su desempeño y realicen los
cambios adecuados. A su vez, puede calificar el grado de avance de las escuelas y
aplicar las medidas pertinentes.
10
Aun cuando el gobierno establece las metas del sistema educativo y la forma de medir
sus resultados, las escuelas son responsables del desempeño académico de los
alumnos. Con el sistema de rendición de cuentas, las escuelas se obligan a organizar
su enseñanza y su gestión para alcanzar las metas de desempeño. Si no las logran,
tienen la responsabilidad de identificar los puntos en donde necesitan mejorar y diseñar
un plan de acción que identifique las medidas que se tomarán, en qué fechas y quiénes
serán los responsables.
Es evidente que los padres de familia son una parte clave de un sistema en rendición
de cuentas. Cuando existe, ellos asumen un papel activo en la educación de sus hijos,
se informan sobre su progreso en la escuela y buscan la forma de mejorar su
desempeño. Además, mantienen una estrecha relación con la escuela y externan sus
comentarios sobre su gestión y su cometido.
Involucrar a la familia es contar con un extraordinario impulso para efectuar cambios en
la educación. Las familias y sus hijos son los usuarios del sistema educativo, y son
quienes pueden exigir a la escuela y al gobierno que proporcionen una educación de
calidad.
El concepto de rendición de cuentas de esta propuesta se vincula con objetivos y metas
claras de desempeño, mediante una evaluación transparente y con actores
responsables de atender a los resultados de las evaluaciones a través de incentivos o
sanciones. La amplitud del término se explica por una realidad evidente: sólo cuando
las partes involucradas en la educación asuman sus respectivas responsabilidades,
alcanzaremos una educación de calidad para todos los mexicanos.
11
Capítulo Uno
ANÁLISIS DE LA REALIDAD EDUCATIVA EN RELACIÓN CON LA RENDICIÓN DE
CUENTAS
La Rendición de Cuentas en México: El Punto de Partida
En el sistema educativo mexicano, la rendición de cuentas se encuentra en proceso de
gestación; sin embargo, actualmente existen importantes elementos que pueden
fortalecerla y que analizaremos a continuación.
1. Programa Nacional de Carrera Magisterial (PNCM)
Es un sistema de estímulos horizontales para profesores de educación básica
(preescolar, primaria, secundaria y grupos afines). Su propósito es coadyuvar a elevar
la calidad de la educación, mediante el reconocimiento y apoyo a los docentes y el
mejoramiento de sus condiciones de vida. En este sistema, los profesores participan
voluntaria e individualmente, pueden incorporarse o ser promovidos al cubrir los
requisitos, y ser evaluados conforme a los Lineamientos Generales de Carrera
Magisterial. Este programa se sustenta en un sistema de evaluación global que
determina, de forma objetiva y transparente, a quién otorgar el estímulo económico. La
evaluación consta de seis factores:
Tabla 1: Factores para la evaluación en el PNCM y su ponderación2
Factores Ponderador
Antigüedad 10
Grado académico 15
Preparación profesional 28
Cursos de actualización y superación profesional 17
Desempeño profesional 10
Aprovechamiento escolar 20
Total 100
Fuente: www.sep.gob.mx
12
La Secretaría de Educación Pública (SEP), en conjunto con el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación (SNTE), diseñan los instrumentos para evaluar cada
factor. En cada estado, las dos instituciones constituyen una Comisión Paritaria,
encargada de aplicar y administrar estos instrumentos. En cada escuela existe un
órgano de evaluación —integrado por profesores, directores, supervisores y miembros
del Sindicato—, responsable de evaluar el factor de desempeño profesional de los
profesores.
El PNCM inició en 1993. Uno de sus avances consiste en que, para acceder a mejores
sueldos, los profesores no tienen que ser promovidos a puestos administrativos.
Actualmente, existen cinco niveles de estímulos económicos (de la «A» a la «E») que
representan, aproximadamente, desde un tercio hasta tres veces su sueldo base.3 En la
Tabla 2 se ejemplifica lo que puede llegar a representar el ingreso y promoción en el
programa. La primera columna muestra el sueldo base y las columnas de la derecha, su
variación en caso de alcanzar el nivel más bajo o más alto, respectivamente.4
Tabla 2: Simulación de promoción en el PNCM
Sueldo Base
(aproximado)
Nivel más
bajo "A"
Nivel más
alto "E"
Primaria 10,000 13,500 30,000
Secundaria 14,000 18,900 42,000
Fuente: Cálculos propios con información de www.sep.gob.mx
En la Tabla 3 se ilustra la antigüedad o permanencia indispensable para que a un
maestro se le elija, incorpore o promueva en el programa.
Tabla 3: Sueldos en el PNCM
Años de Permanencia por Nivel
Zona "A" "B" "C" "D" "E"
Total de
Años
Urbana y Rural 3 3 4 4 Indefinido 14
Bajo Desarrollo 2 2 2 2 Indefinido 8
Fuente: http://www.sep.gob.mx/wb2/sep_/sep_5022_lineamientos_general.es
13
Para el año escolar 2003-2004, el total de docentes de la educación básica era
aproximadamente 1 millón; alrededor de 700 mil (ó 70%) estaban inscritos en el
programa y cerca de 600 mil (ó 60%) ya se habían incorporado.5 Sin embargo, sólo el
48% del total se sometió al proceso de evaluación ese año y compitió por acceder a sus
beneficios (Gráfica 1).
Gráfica 1
1,040,361
737,898
484,684
-
200,000
400,000
600,000
800,000
1,000,000
1,200,000
Total Inscritos Evaluados
Docentes de Educación Básica
(Año escolar 2003-2004)
Fuente: Cálculos propios con datos de www.sep.gob.mx
En la Tabla 4 se aprecia la dinámica del programa durante los tres últimos años de los
que se tiene información. Además del bajo número de maestros sometidos a procesos
de evaluación, la tasa de incorporación y promoción se mantuvo baja. Esto puede
indicar que el programa es altamente selectivo y competitivo; pero, también, que un
parte considerable del magisterio no reúne las cualidades requeridas para ingresar o
ser promovido, o bien que la administración del programa no posee la capacidad para
atender a todos los beneficiarios potenciales.
Fuente: Cálculos propios con datos de www.sep.gob.mx de la décima, undécima y duodécima
etapa del PNCM
Tabla 4
Ciclo Escolar 2001-2002 2002-2003 2003 - 2004
Inscritos 744,846 740,985 737,898
Evaluados 557,467 513,445 484,694
Incorporados 12,733 8,131 13,500
Promovidos 30,228 24,388 30,000
% de evaluados 75% 69% 66%
% de evaluados que son incorporados o promovidos 8% 6% 9%
14
2. Incentivos y Sanciones
Con el fin de determinar la presencia o ausencia de incentivos y sanciones hacia
los docentes a cargo de la educación básica pública en nuestro país, se solicitó la
siguiente información a la Secretaría de Educación Pública, a través del Sistema
de Solicitudes de Información del Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública:
• Número de reconocimientos concedidos a maestros de educación básica
por desempeño sobresaliente.
• Monto y número de incentivos económicos otorgados a maestros de
educación básica por desempeño sobresaliente.
• Criterios que utiliza la SEP para la promoción de profesores de educación
básica.
• Número de profesores de educación básica promovidos durante los
períodos 2004-2005 y 2005-2006, clasificados por el motivo de su
promoción.
• Número de profesores de educación básica que perdieron su plaza en los
períodos 2004-2005 y 2005-2006, clasificados por el motivo del despido.
• Causas por las que un profesor de educación básica puede perder su plaza
o ser despedido.
• Número de quejas recibidas por las autoridades educativas federales,
interpuestas por los padres de familia de alumnos de educación básica.
• Número de quejas resueltas por las autoridades educativas federales.
• Número de quejas de los padres de familia recibidas directamente por las
escuelas.
• Número de quejas resueltas por autoridades de las escuelas.
• Descripción de las quejas más comunes que presentan los padres de
familia de alumnos de educación básica y su porcentaje relativo.
• Número de amonestaciones que recibieron los profesores de educación
básica durante los períodos 2004-2005 y 2005-2006.
15
• Causas de las amonestaciones efectuadas a los profesores de educación
básica, durante los períodos 2004-2005 y 2005-2006, su descripción y
número.
En el Anexo 1 se presenta la respuesta a detalle, recibida de las autoridades
educativas, concerniente sólo al sistema de educación básica del Distrito Federal.
Del análisis de este documento cabe destacar que:
• No existen estímulos por desempeño sobresaliente para los maestros de
educación básica; se premia principalmente la antigüedad en el puesto. Se
otorga una remuneración de $29,600.00 a los profesores que cumplen 30
años de servicio y de $47,250.00 a los que llegan a 40 años de antigüedad.
• Las promociones por escalafón, durante los períodos 2004-2005 y 2005-
2006, fueron como sigue:
Ciclo Escolar 2004-2005 Ciclo Escolar 2005-2006 Motivo
1001 345 Antigüedad
60 32 Aptitud
36 56 Conocimiento
38 0 Puntualidad
Como puede apreciarse, no se considera el desempeño del profesor frente al
grupo ni el aprovechamiento escolar de sus alumnos, pues la promoción obedece
básicamente a la antigüedad. El número de profesores de educación pública
básica en el Distrito Federal (durante el período 2004-2005) fue de 63,007 y de
este porcentaje, sólo se promovió el 1.8.
Respecto a los despidos, el oficio de la Dirección General de Servicios Educativos
(Anexo 1) aclara: «En el entendido de que el despido es la extinción del contrato
laboral de manera unilateral por parte del patrón, esta Secretaría no despide a sus
trabajadores». El número de bajas en el servicio, durante los ciclos escolares
2004-2005 y 2005-2006, se presentó así:
16
Ciclo Escolar 2004-2005 Ciclo Escolar 2005-2006 Motivo
158 168 Baja por renuncia
34 35 Baja por resolución del Tribunal de
Conciliación y Arbitraje
5 4 Término de nombramiento
3 3 Baja por abandono de empleo
1 Suspensión temporal
Se observa que las bajas en el sistema de educación básica del Distrito Federal se
originaron principalmente, por renuncia. Las suscitadas por resolución del Tribunal
de Conciliación y Arbitraje, término de nombramiento y abandono de empleo
representan, en el período 2004-2005, el 0.00003% del total de profesores que
laboraron en ese período. En el ciclo 2005-2006 se presentó la misma situación.
Respecto a las quejas, la Dirección General de Servicios Educativos acogió
11,436 a las que se deben añadir 2,869 recibidas directamente en las escuelas. La
siguiente tabla describe las quejas más comunes y su porcentaje relativos:
Queja Porcentaje
Maltrato físico o psicológico 28%
Abuso de autoridad 28%
Faltas en el desempeño laboral 20%
Retención de documentos oficiales del alumnado por adeudos económicos en escuelas particulares
13%
Negativa de reinscripción del alumnado por adeudos económicos o situaciones conductuales del educando en escuelas particulares
11%
Los porcentajes de maltrato físico y psicológico, y de abuso de autoridad, suman
el 56% de las quejas. En la Delegación Iztapalapa se reportó un incremento del
9%, al alcanzar un 65% las quejas referidas a maltrato físico y psicológico. (Anexo
2).
En los períodos 2004-2005 y 2005-2006, los profesores del Distrito Federal
recibieron 3,746 y 4,339 amonestaciones, respectivamente.
17
Es importante resaltar la escasa utilidad que para un padre de familia supone el
presentar una queja, pues es muy frecuente que el profesor sólo reciba una
amonestación sin mayores consecuencias. Según las estadísticas, de 11,436
quejas recibidas por la Dirección General de Servicios Educativos, únicamente 32
se encuentran en proceso administrativo de sanción o de recurso de revisión.
De estas cifras se concluye que tanto los incentivos al desempeño como las
sanciones (especialmente de maltrato físico y psicológico, y de abuso de
autoridad) son prácticamente inexistentes.
3. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE)
El INEE se creó en el 2002 con el objetivo de ofrecer a las autoridades educativas,
y la sociedad en general, las herramientas para hacer la evaluación de los
diferentes elementos del sistema de educación básica. Carece de autonomía ya
que su junta directiva es presidida por la Titular de la SEP, se integra
mayoritariamente por funcionarios públicos y depende del presupuesto que le
asigna la propia secretaria.
El Instituto se ocupa de tres áreas:
• Diseño de metodologías para la autoevaluación y la evaluación externa de
centros escolares. Las herramientas que desarrolla están a disposición de
supervisores, directores, profesores, alumnos y padres de familia, y pueden
apoyar procesos de evaluación diagnóstica y formativa a partir de
información confiable, válida y significativa. La información permite la
emisión de juicios de valor sobre el estado de las escuelas, así como la
búsqueda de acciones de mejora en cada plantel. El esfuerzo del INEE en
esta área se halla en fase inicial y dispone de pocas publicaciones de
acceso general.
• Indicadores de la calidad educativa. Su objetivo es medir el estado de la
calidad de la educación básica.
18
• Pruebas de aprendizaje. El INEE las aplica a muestras representativas de
las entidades mexicanas para valorar, constantemente, el sistema de
educación básica.
El mandato del INEE establece que toda la información que genera es pública. 6
LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN MÉXICO: RETOS
En el sistema de educación básica, una efectiva rendición de cuentas necesita de
mecanismos para premiar o sancionar a los profesores y a las escuelas según su
desempeño. Además, los agentes interesados en mejorar la calidad de la
educación básica requieren estar bien informados y participar activamente en la
vida escolar.
Los instrumentos para sancionar a los profesores o escuelas están notoriamente
restringidos. En primer lugar, la Ley General de Educación, en su artículo 75,
excluye de penalidades a los «trabajadores de la educación» en caso de que
cometan alguna infracción, ya que se rigen por «disposiciones específicas»,
mismas que no se aclaran en dicha ley. Las infracciones incluyen: ausentismo,
empleo de materiales educativos no autorizados, mal uso de instrumentos de
evaluación a los alumnos, entre otras. La ausencia de mecanismos de sanción
propicia omisiones o incluso faltas intencionales que deterioran la calidad
educativa. Las alternativas de sanción surgen al margen de la formalidad: presión
social sobre los profesores, interacción de los padres de familia con los directores
de escuelas, cambio de los alumnos a otros planteles que trabajan mejor...
Los actuales instrumentos e incentivos para premiar a los profesores o
autoridades educativas no están alineados con un mejor desempeño de la
educación básica. El incentivo más claro para que un profesor mantenga un buen
cumplimiento de sus funciones es el PNCM. Sin embargo, resulta desafortunado
19
que la estructura de los seis criterios de evaluación otorgue poco peso al
aprovechamiento académico y al desempeño escolar.
El PNCM no concede facultades a los directores para evaluar, sancionar o premiar
a los maestros de acuerdo a los factores del programa, sólo pueden hacerlo a
través del instrumento de desempeño profesional, que representa el 10% del
puntaje.
Aun cuando el aprovechamiento escolar posee un puntaje del 20%, el PNCM no
establece mecanismos para que los profesores ayuden a sus alumnos a ser mejor
evaluados. La política de incremento de salarios es permanente y ningún profesor
puede bajar de nivel.
De acuerdo a la estructura del PNCM, la Comisión Paritaria Estatal administra los
presupuestos y las metas del programa. Esto ocasiona que el puntaje mínimo de
promoción dependa de la disponibilidad de recursos. No todos los profesores que
superan el puntaje mínimo (70 puntos) son promovidos, y el número de
incorporaciones y promociones obedece al presupuesto de esta comisión. En
consecuencia, se observa una baja participación en el programa: en el ciclo
escolar 2003-2004 se promovió solamente al 9% de los maestros evaluados.
McEwan y Santibáñez (2004) estiman que la probabilidad de que un profesor con
un puntaje superior a 70 sea promovido varía dramáticamente entre los estados
del país. Mientras que en Tlaxcala la probabilidad es del 27%, en Morelos es del
97%.7 Esto explica que los profesores en estados con baja probabilidad de
promoción dispongan de menos incentivos para esforzarse en la enseñanza, pues
no es seguro que obtengan una recompensa.
McEwan y Santibáñez encuentran que los profesores cuyo puntaje inicial previo a
la evaluación de desempeño escolar8 no rebasa los 50 puntos, no poseen
incentivos para esforzarse en la enseñanza.9 Esto se debe a que ni aun cuando
20
obtuvieran el máximo de puntos en las pruebas (20), alcanzarían 70 puntos para
ser promovidos o incorporados. De esta manera, sólo los docentes de estados con
alta probabilidad de promoción —y que acumularon entre 50 y 70 puntos previos a
la evaluación de desempeño escolar—, tienen incentivos reales para conseguir
que sus alumnos obtengan buenos resultados en las pruebas10. La Tabla 5
resume estos aspectos.
Tabla 5
Tipo de estados Entre 0 y 50 Entre 50 y 70 Más de 70
Alta probabilidad de
promoción (83%)Incentivos
bajosIncentivos altos
Incentivos
bajos
Baja probabilidad de
promoción (63%)Incentivos
muy bajos
Incentivos
bajos
Incentivos
bajos
Puntos iniciales
Fuente: Elaboración propia con datos de McEwan y Santibáñez, 2004
López Acevedo (2004) compara a profesores dentro y fuera del programa. El
estudio muestra que existe una relación positiva —pero poco robusta— con el
aprovechamiento escolar, especialmente en áreas rurales. Sin embargo, para los
docentes ya incorporados al programa, la relación entre el nivel en que se
encuentran (de la «A» a la «E») se relaciona negativamente con el desempeño en
las pruebas académicas.11 Esto sugiere que, en el PNCM, para acceder a niveles
más altos no hace falta lograr un buen desempeño en el salón de clase, sino
cumplir con los requisitos del programa (no siempre alineados a la calidad).
Por lo que respecta a la evaluación, los resultados generados por el INEE no
permiten evaluar específicamente a los actores locales que participan en los
procesos educativos, solamente a las autoridades responsables del sistema
educativo a nivel nacional y estatal. Esta situación provoca que la rendición de
cuentas se diluya: un padre de familia o un actor local puede saber qué tan bien o
mal está la educación en el ámbito nacional o estatal, pero no en su propia
comunidad y escuela.
21
Este vacío de información sobre el desempeño, a nivel individual y escuela, lo
subsana la aplicación de la Evaluación Nacional de Logro Académico de Centros
Escolares (ENLACE) que realizó la SEP. ENLACE es una prueba censal que se
aplicó por primera vez durante el verano de 2006, a alumnos de tercero a sexto de
primaria y de tercero de secundaria, evaluándose las materias de español y
matemáticas. Los padres de familia podrán acceder a las calificaciones obtenidas
por sus hijos, pero también se darán a conocer los resultados por escuela.
Actualmente la rendición de cuentas no se alinea con la calidad de la enseñanza y
está acotada al interior del sistema educativo, pues los profesores responden a las
exigencias de las secretarías estatales de educación y de su sindicato. Así mismo,
las autoridades de los gobiernos, a nivel federal y estatal, rinden cuentas a sus
respectivos congresos. Lo que hace falta es que el sistema dé cuenta a los padres
de familia, quienes son los más interesados en que la educación básica se imparta
con calidad.
Con frecuencia se asocia la rendición de cuentas con los resultados académicos
de los alumnos en las evaluaciones externas que aplican las autoridades
educativas. Sin embargo, existen otras áreas de responsabilidad de la escuela
sobre las cuales no existen mecanismos de rendición de cuentas: para retener a
sus estudiantes y para emplear la tecnología educativa que se le asigna.
En el primer caso, si bien los directores de las escuelas deben reportar a la
Secretaría de Educación Pública la matrícula de inicio del ciclo escolar, no se
auditan estos datos ni se les cuestiona respecto a la deserción escolar de un ciclo
a otro.
Por otra parte, la SEP ha invertido cuantiosos recursos para dotar a las escuelas
del país de los equipos y desarrollo de programas para el uso de Enciclomedia, sin
que los maestros informen del empleo efectivo de estos recursos.
22
En cuanto a la autonomía de las escuelas, se ha avanzado con el Programa
Escuelas de Calidad (PEC) que tuvo como objetivos: fomentar la planeación
participativa a nivel escolar; incrementar la participación de la comunidad en la
toma de decisiones; reducir la carga administrativa para las escuelas participantes,
y proporcionar apoyo técnico a las escuelas incorporadas al programa. Nótese que
no se plantea en forma explícita, como objetivo inmediato, el mejor
aprovechamiento escolar de los alumnos de las escuelas participantes.12 El PEC
ha estado sujeto a varias evaluaciones y puede afirmarse que, si bien no existe
evidencia contundente respecto a una mejoría en los resultados escolares de los
alumnos de las escuelas participantes, sí se observa una reducción en la
deserción escolar (aproximadamente un 6% después de tres años de estar
operando en las escuelas de la segunda generación).13 Por otra parte, el PEC
inició un proceso para dotar de mayor autonomía a las escuelas que acepten la
responsabilidad de formar planes de mejora con base en recursos adicionales y de
rendición de cuentas en el uso de dichos recursos.
Para agosto de 2006, más de 100 mil aulas de las escuelas públicas de educación
básica participaron en el PEC; los recursos adicionales recibidos se han dedicado,
preponderantemente, a infraestructura y mantenimiento de instalaciones.
23
Capítulo Dos
EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN SISTEMAS DE RENDICIÓN DE CUENTAS
INTRODUCCIÓN
Los sistemas de rendición de cuentas suelen medir el desempeño escolar de los
estudiantes e imponer consecuencias. Éstas pueden ser positivas (premios) o
negativas (sanciones). Quienes apoyan la rendición de cuentas, esperan que las
consecuencias motiven a los actores educativos —administradores, escuelas,
maestros y estudiantes— a aumentar sus esfuerzos y mejorar su productividad.
Los simpatizantes del sistema de rendición de cuentas coinciden en que éste debe
sustentarse en cinco pilares:
1. Estándares de habilidades y conocimientos, para cada grado y materia, que
deben ser comprensibles, específicos, alcanzables, públicos y conocidos
por los alumnos, los maestros y los padres de familia.
2. Evaluación para determinar si los estudiantes cumplen con los estándares.
Las evaluaciones requieren alinearse con los estándares y con el nivel de
conocimiento que el sistema demande.
3. Información para comparar los logros del sistema escolar, de las escuelas,
de los maestros y los estudiantes.
4. La rendición de cuentas exige incentivos, intervenciones, premios y
sanciones para motivar a los estudiantes, los maestros, las escuelas y las
autoridades educativas para lograr altos niveles de rendimiento.
5. Intervenciones apropiadas para escuelas, maestros y estudiantes que no
alcancen los niveles adecuados de rendimiento.
La rendición de cuentas varía de acuerdo a los diferentes países y los estudios
sobre su eficacia aún no son definitivos, pero ya existe un consenso: la rendición
de cuentas mejora la calidad de la educación.
24
La experiencia en los sistemas educativos alrededor del mundo es amplia:
• En Estados Unidos la rendición de cuentas está basada en el modelo de los
cinco pilares.
• En Europa y Asia se logra un alto rendimiento escolar con la aplicación de
solo uno o dos de los pilares.
• Otros países se concentran en la formación docente, con maestros
altamente calificados y motivados. No advierten la necesidad de incentivos
para asegurar su motivación en el aula.
• En algunos sistemas, las consecuencias para los alumnos dependen de los
resultados de los exámenes aplicados al finalizar la educación básica. Su
planteamiento es que esos resultados ejercen una fuerte influencia sobre la
universidad, la carrera o el empleo futuro, por lo que son suficientes para
alentar el desempeño de los alumnos.
Existen países que basan la rendición de cuentas en el acceso a la información
pública y en el otorgar poder a los padres de familia. Aunque cualquier sistema de
rendición de cuentas supone un componente de transparencia en los resultados,
estas naciones se concentran en el poder de la información para motivar a los
usuarios del sistema: padres de familia y estudiantes.
Hoy, México registra pocos avances en este renglón, por lo que la rendición de
cuentas todavía no impacta en la mejora de los niveles de rendimiento escolar.
Para conocer la experiencia internacional, y así contribuir a mejorar el sistema
educativo mexicano, exponemos a continuación los sistemas de rendición de
cuentas representativos de varios países.
EXPERIENCIAS INTERNACIONALES: LOS ESTADOS UNIDOS
La Estructura del Sistema Escolar de los Estados Unidos
Es uno de los más descentralizados del mundo. Tradicionalmente, los estados de
la Unión Americana han ejercido un amplio control sobre sus sistemas escolares
25
locales. Los estados, condados y distritos sub-municipales recaudan sus recursos
para la educación mediante impuestos locales; el gobierno federal provee fondos
sólo para ciertos programas nacionales. Estos recursos suelen asignarse a
escuelas con alto porcentaje de niños en situación de pobreza.
El gobierno federal influye poco sobre la estructura de los sistemas escolares,
mecanismos de rendición de cuentas y currículo de los estados. El Acta de Ningún
Niño Rezagado (The No Child Left Behind Act, o NCLB) de 2001, proporcionó más
control al gobierno federal sobre los sistemas escolares de los estados, con la
advertencia de no destinar fondos federales para aquellos que no cumplieran con
lo estipulado en el acta.
La estructura del sistema de escuelas públicas está descentralizada más allá del
nivel estatal. Existen distritos escolares encargados completamente de un grupo
de escuelas, divididos a nivel municipal o incluso hasta nivel de colonia. Algunos
estados abarcan grandes distritos para toda la ciudad, como Nueva York, por
ejemplo, que alberga más de un millón de estudiantes y casi 100 mil maestros.14
Otras ciudades están divididas en pequeños y numerosos distritos escolares. El
Distrito Escolar Osborn, en el estado de Arizona, es de tamaño medio y atiende a
cerca de 5 mil alumnos en sus seis escuelas.15 Cada distrito cuenta con una
administración que supervisa el funcionamiento de las escuelas, encabezada por
un superintendente elegido por votación. Los distritos suelen controlar las
decisiones financieras, el presupuesto, el empleo de maestros y trabajadores
administrativos, y la estructura de las escuelas, y comparten este control, en
grados diferentes, con los directores de cada institución. Los distritos tienen
facultades para introducir programas que mejoren el desempeño de sus
estudiantes, pero las políticas de rendición de cuentas y definición de estándares
para establecer pruebas estandarizadas, se implementan por el Departamento de
Educación de cada estado.16
26
En los Estados Unidos no existe un sindicato nacional de maestros que negocie
salarios o reglamentos laborales. Los sindicatos son locales, usualmente al nivel
municipal o estatal; son fuertes en ciertas regiones, pero en general son más
débiles que en México. Ciudades tradicionalmente sindicalizadas como Nueva
York, Boston, y Chicago cuentan con sindicatos de maestros más sólidos:
negocian salarios, beneficios, condiciones laborales y hacen cabildeo para
cambios en la política educativa. Estas organizaciones sindicales mantienen un
peso significativo en la política local y estatal y juegan un papel esencial en el
mundo educativo. Otras ciudades y estados poseen sindicatos de maestros con
una influencia limitada, algunos otros funcionan como grupos de cabildeo o
simplemente como asociaciones profesionales.
Los Principios del Movimiento de Rendición de Cuentas en los Estados Unidos
Aunque la idea de responsabilizar a las escuelas por su rendimiento cobró auge a
principios de los ochenta, este país aplicó algunos mecanismos de rendición de
cuentas desde los años cincuenta. Durante la Segunda Guerra Mundial se
desarrollaron pruebas para medir la aptitud de los soldados para diferentes
trabajos y cobró fuerza la idea de las pruebas estandarizadas para medir las
habilidades, por lo que se aplicaron en otros campos. La Prueba de Aptitud
Académica (SAT, por sus siglas en inglés) rápidamente se convirtió en un factor
fundamental para ingresar a las universidades;17 aunque no se diseñó para este
fin, la prueba SAT fue un instrumento para medir el desempeño del sistema
escolar.18
Las calificaciones en la SAT descendieron drásticamente en los años sesenta,
preocupando a maestros, padres de familia y autoridades educativas. El gobierno
federal planteó la necesidad de disponer de una prueba de medición del
desempeño escolar para estudiantes de primaria, secundaria y preparatoria. A
fines de esta década se generó la Evaluación Nacional de Progreso Educativo
(National Assessment of Educational Progress, o NAEP)19 que no se diseñó como
una forma de rendir cuentas en escuelas individuales, sino para medir el
27
desempeño promedio del país y de los estados. Evaluaba una muestra
representativa de niños en tres materias y en tres grados (4, 8 y 12) y desglosaba
los resultados por género, raza y tamaño de la comunidad, pero no identificaba los
resultados con escuelas específicas.20 Este esfuerzo, conocido como la Tarjeta de
Progreso Educativo (TPE), se inició en 1969 y aún se realiza cada año.
En vez de contradecir los resultados de la SAT, los resultados del NAEP en los
años setenta y principio de los ochenta, confirmaron que los Estados Unidos se
habían estancado o retrasado en todas las materias que medía. Adicionalmente,
mostraban que a pesar de lograr buenos resultados en primaria, cuando los
estudiantes salían de la preparatoria se quedaban atrás de sus compañeros de
otras naciones industrializadas.21 En 1983, se conformó una comisión federal de
educación que elaboró el reporte «Una Nación en Riesgo» (A Nation at Risk). El
reporte describía cómo la crisis de bajo desempeño escolar hacía peligrar las
posibilidades de permanecer competitivos a nivel global. La denuncia realizada en
«Una Nación en Riesgo» provocó el debate público sobre cómo mejorar su
sistema educativo.
Rendición de Cuentas Basada en Estándares y Evaluación
El reporte «Una Nación en Riesgo» unió a la comunidad educativa y a la población
en el reto de responsabilizar, de manera efectiva, a escuelas y estudiantes para
obtener altos estándares de aprendizaje. Los gobiernos estatales asumieron el
liderazgo y los candidatos a las gubernaturas percibieron los beneficios políticos
de proponer reformas educativas. Esto hizo eco en la población y los estados
iniciaron las reformas. En su mayoría, los cambios se realizaron con fondos
adicionales; aparecieron las evaluaciones anuales y censales del desempeño de
los alumnos, gracias a pruebas estandarizadas y a la difusión de los resultados
por escuela y por estudiante, informando de todo ello a los padres de familia.
En esa época se introdujo un nuevo enfoque en los estándares educativos y en las
pruebas estandarizadas. Los estados implementaron sistemas de rendición de
28
cuentas que evaluaban las metas estatales de aprendizaje. Asimismo, varias
iniciativas federales promovieron que los estados definieran estándares y midieran
su desempeño con pruebas estandarizadas. Incluso la ley de 1994 demandó que
los estados mostraran progreso «continuo y sustancial» para alcanzar las metas
de aprendizaje. El problema era que no había consecuencias por incumplir las
leyes, ya que en 1997 sólo 17 de los 50 estados habían formulado estándares
adecuados.22
Rendición de Cuentas Basada en las Escuelas, Maestros y Estudiantes
Al inicio de los años noventa, el estado de Texas tomó en serio sus reformas:
demandaba que las escuelas individuales cumplieran las exigencias estatales de
desempeño escolar. Se evaluó, entonces, el desempeño de las escuelas por sus
resultados en las pruebas estatales, sancionándose a aquéllas con rendimiento
insuficiente. Las escuelas debían mostrar un nivel mínimo de competencia de su
población escolar, especialmente de los estudiantes de minorías raciales o
étnicas. Las consecuencias por no cumplir eran graves: las escuelas con bajo
rendimiento se arriesgaban a perder su acreditación estatal y su control sobre la
escuela, además los administradores podían perder su trabajo. Los resultados de
la prueba estatal eran un requisito para graduarse de la preparatoria, aunque los
estudiantes tenían unos años para presentar el examen y varias oportunidades
para retomarlo.23 Texas terminó con la práctica de aprobar a los niños sin tomar en
cuenta su desempeño académico, simplemente por conservarlos unidos a otros
estudiantes de su misma edad.
Otros estados siguieron el modelo de Texas e instituyeron sus propios sistemas de
premios y sanciones para mejorar el desempeño de los estudiantes locales.
Inicialmente, las reformas se concentraron más en aumentar los salarios de los
maestros, pero durante los años noventa los estados adoptaron gradualmente
políticas que terminaron con la promoción social. Se sancionaba a escuelas con
insuficiente desempeño, y se otorgaban premios y bonos financieros a maestros y
escuelas con buenos resultados.24
29
Exámenes de Fin de Ciclo como Rendición de Cuentas Basada en el Estudiante
Los exámenes de egreso son otra forma en que los estados evalúan y
responsabilizan a los alumnos cuando terminan la preparatoria. En ellos se
establecen calificaciones mínimas para aprobar y se premia a los estudiantes con
mejores notas. Algunos exámenes son de conocimiento mínimo, es decir, todos
los alumnos necesitan aprobarlos para graduarse. Un ejemplo son los exámenes
MCAS de Massachussets y los Exámenes Regents de Nueva York, que proveen
información de los distintos niveles de conocimiento para que escuelas, padres de
familia, futuros empleadores y universidades conozcan el desempeño del alumno.
Debido a que la admisión a la universidad depende de estos resultados, se
consideran exámenes de altas consecuencias. Actualmente, 19 estados aplican
exámenes de salida y 7 más están en proceso de implantarlos. Con ellos, el 75%
de los estudiantes de los Estados Unidos debe aprobar un examen para
graduarse. Con el fin de aumentar la rendición de cuentas, otros estados se hallan
en proceso de efectuar exámenes de salida.25
En la mayoría de los estados de la Unión Americana se aplican exámenes
exclusivamente para la graduación. De ellos, tres estados emplean exámenes de
egreso para decidir a quién admitir en la universidad; otros tres, para otorgar
becas, y tres más incluyen los resultados en el diploma. La mayoría los usa para
cumplir con lo que establece la NCLB.26
Las Escuelas Charter Como Rendición de Cuentas Basada en Elección de la
Escuela
Aunque las leyes estatales son diferentes, las escuelas charter son planteles
independientes que reciben fondos públicos, dependiendo de la cantidad de
alumnos que atiendan. Las escuelas charter cuentan con más autonomía, pero
deben rendir cuentas al gobierno estatal para continuar recibiendo fondos. En
comparación con las escuelas tradicionales, poseen mayores responsabilidades
30
ante la comunidad, los padres de familia, los maestros y el gobierno estatal.
Además, suscriben acuerdos de rendimiento escolar con las autoridades locales o
estatales: si los alumnos no aprenden lo suficiente, las autoridades pueden retirar
el financiamiento a la escuela o rescindir el acuerdo que les permite existir.27
Por el hecho de autorizar más escrutinio sobre su desempeño y gestión, las
escuelas charter tienen independencia para determinar la mejor manera de educar
a sus alumnos: pueden decidir cómo ejercer su presupuesto y poseen completo
control sobre los maestros que contratan, sus administradores, sus textos y el
énfasis curricular. Sin embargo, las escuelas charter son públicas. No pueden
seleccionar a sus estudiantes como lo hace una escuela privada; deben instituir
una manera aleatoria, como una lotería, para decidir quiénes entran. Aun con este
estatus, no tienen derecho a un plantel gratuito, como las demás escuelas
públicas, y deben rentar o buscar donaciones para su edificio.
La primera escuela charter en los Estados Unidos abrió sus puertas en 1991.
Ahora, 40 estados y el Distrito de Columbia emitieron leyes que permiten este tipo
de escuelas. Durante el año escolar 2005-2006, operaban más de 3,600 escuelas
charter con alrededor de un millón de alumnos.28 Sin embargo, todavía se debate
este modelo. Los promotores de escuelas charter argumentan que están aplicando
un modelo de negocios al sistema educativo. Las escuelas charter deben educar
adecuadamente a los estudiantes para retenerlos, y para lograrlo necesitan atraer
maestros valiosos. Si no alcanzan buenos resultados o su gestión es mala,
pierden a sus empleados y a sus clientes —alumnos y padres de familia—, y dejan
de existir. Sus promotores afirman que ofrecen nuevas opciones a los padres de
familia, especialmente en las zonas donde las escuelas tradicionales no
proporcionan educación de calidad.
Los opositores a las escuelas charter señalan que los padres de familia más
motivados son los que optan por este modelo, en tanto que quienes tienen menor
motivación acuden a las escuelas públicas tradicionales, lo que puede aumentar la
31
inequidad. También afirman que no existe una regulación efectiva para proteger a
los estudiantes de escuelas charter en malas condiciones. Como consecuencia de
algunas denuncias, se han revocado acuerdos de muchas escuelas charter,
debido a su deficiente administración financiera y a sus bajos resultados
educativos.
Las evaluaciones académicas a escuelas charter reportan resultados disímbolos.
Un estudio de las calificaciones en el NAEP mostró que los estudiantes de
escuelas charter tenían peor rendimiento que los de escuelas públicas
tradicionales.29 Sin embargo, otro estudio mostró un desempeño leve pero
significativamente más alto de los estudiantes de escuelas charter, especialmente
de aquéllas con más años de operación.30
No Child Left Behind: Ningún Niño Rezagado
En el año 2001, el Congreso de los Estados Unidos aprobó el Acta de ningún niño
rezagado (NCLB). Para entonces, algunos estados aplicaban exámenes
estandarizados y otros contaban con sistemas de rendición de cuentas. La NCLB
obliga a los estados a tener sistemas de rendición de cuentas de altas
consecuencias, pero les otorga autonomía para diseñarlos e implantarlos. Más
importante aún: el programa demanda que para el ciclo 2013-2014, cada estado
debe demostrar que el 100% de los estudiantes observa un desempeño aceptable
respecto a los estándares respectivos.
Medición del Progreso Adecuado
La ley establece que los estados midan el desempeño de los alumnos de tercer a
octavo grado, tanto en inglés como en matemáticas. Adicionalmente, los
estudiantes de preparatoria deben presentar otro examen entre los años décimo y
duodécimo. Todos los resultados se publican, y cada año las escuelas necesitan
mostrar que se acercan al objetivo de 2014. Para medirlo, los estados establecen
sus propios estándares y determinan el avance que requiere existir anualmente.
32
Este avance se llama Adecuate Yearly Progress (Progreso Adecuado Anual, o
AYP).
Las escuelas con alta población estudiantil, perteneciente a grupos socialmente
vulnerables (latinos, de raza negra, pobres y con necesidades especiales),
también requieren mostrar que han avanzado. Sin embargo, cuando algunas
escuelas tienen estudiantes extremadamente atrasados en su rendimiento, sería
imposible elevar su desempeño al nivel de AYP requerido en sólo un año. La
NCLB incluye una cláusula para estos casos, que no penaliza a las escuelas que
demuestren que elevaron, cuando menos en un 10%, el porcentaje de estudiantes
con desempeño aceptable en grupos vulnerables.
Otros subgrupos de estudiantes no son tomados en cuenta en la medición del
AYP de cada escuela. Por ejemplo, los estudiantes que no asistieron a la misma
escuela durante el período escolar completo, o los niños que no dominan el idioma
inglés (durante su primer año de estancia en los Estados Unidos). Los alumnos
con dominio limitado del inglés pueden participar en mediciones en su idioma
nativo durante los primeros tres años de estancia en los Estados Unidos; después
de este período presentan un examen en inglés. Los niños con discapacidad
presentan las pruebas normales, aunque reciben algunas facilidades. En
respuesta de las inquietudes de algunos estados, se adoptaron nuevas reglas
para permitir que al 10% de los alumnos con discapacidad más grave se les
apliquen pruebas especiales. Asimismo, utilizan una definición distinta para el
desempeño aceptable, que otorga mayor flexibilidad a las escuelas. No obstante
se les exige que a 90% de los alumnos con discapacidad se les apliquen las
pruebas estándard.31
Las escuelas que no cumplen con los requerimientos de progreso anual de
desempeño para todos los subgrupos son identificadas como «escuelas con
necesidad de mejora» y se les obliga a proveer servicios adicionales a sus
estudiantes. Estos servicios pueden incluir tutoría remedial y sesiones adicionales
33
después del horario normal de clases. Si no cumplen por dos años consecutivos,
el sistema brinda a los padres de familia la opción de cambiar a sus hijos de
escuela (incluyendo escuelas charter32) dentro del mismo distrito, recibiendo
transportación gratuita. Los niños de familias de bajos ingresos que asisten a
escuelas que incumplen durante dos años seguidos con los requerimientos,
pueden solicitar ayuda educativa adicional.
Los distritos escolares se obligan a reestructurar las escuelas que no cumplen las
metas durante cinco años. La reestructuración incluye el cambio de personal,
contratación de una empresa para administrar la escuela, que el gobierno estatal
se haga cargo del plantel o convertirse en escuela charter. Las escuelas «con
necesidad de mejora» reciben fondos adicionales para cubrir las modificaciones.
Para que sean retiradas de la lista de «necesidad de mejora», deben lograr
durante dos años seguidos las metas de AYP .33, 34, 35
Otro punto interesante de la NCLB es el énfasis en lo que se define como
investigación científica. En los estudios de investigación se incluyen el análisis
riguroso de datos, el diseño de estudios experimentales o quasi-experimentales y
la revisión entre pares. Sus resultados deben aportar suficientes datos como para
permitir que los estudios sean replicados por otros investigadores obteniendo los
mismos resultados.36 La ley obliga a las escuelas con necesidad de mejoramiento
a adoptar programas educacionales basados en la investigación científica.
Participación de los padres
Otro requerimiento a las escuelas estatales, les obliga a publicar y entregar a los
padres de familia reportes del progreso de los distritos y las escuelas individuales,
y a estimular su participación en el proceso de planeación escolar.
Calidad de los maestros
La NCLB señala que los maestros de primaria, secundaria y preparatoria deben
tener un título de licenciatura y aprobar un examen de la materia que imparten. En
34
teoría, los estados deben cumplir estos requisitos durante el ciclo escolar 2005-
2006. A la fecha ninguno ha cumplido.37
Tipos de Rendición de Cuentas
La NCLB usa una serie de medidas para responsabilizar a los estados por el
desempeño académico de sus estudiantes, incluyendo:
• Acceso público a la información relativa al desempeño de la escuela.
• Estándares curriculares.
• Pruebas con consecuencias estrictas.
• Premios financieros para las escuelas y los maestros.
• Reconocimientos y sanciones para las escuelas y los maestros.
Además de las reglas impuestas por el gobierno federal, la NCLB estimula a los
estados a adoptar políticas suplementarias de rendición de cuentas. El temor a ser
sancionadas y exhibidas orilló a las escuelas a instrumentar medidas que
responsabilizan de su desempeño a estudiantes y maestros. Los maestros se ven
presionados para hacer bien su trabajo y mejorar el desempeño de su escuela,
recibiendo estímulos cuando logran las metas. Muchos estados incluyen políticas
que impiden que los estudiantes aprueben el año escolar sin haber dominado las
habilidades correspondientes.
Aprovechando la obligatoriedad de los exámenes estandarizados, algunos estados
definieron ciertos grados como puntos de revisión; por lo general son aquéllos
inmediatamente anteriores al grado en que se aplican las pruebas en las que se
basa la evaluación de la escuela. A los estudiantes que no obtienen una
calificación adecuada se les envía a cursos de verano. Si no aprueban los
exámenes estandarizados después de estos cursos, reprueban el año escolar.
Como se puede observar, el sistema AYP ha tendido a responsabilizar cada vez
más a los estudiantes por su desempeño escolar.
35
Un estudio de Hanushek y Raymond38 señala que la simple publicación de
resultados no tiene un efecto significativo sobre el desempeño escolar, mientras
que la introducción de medidas de rendición de cuentas con consecuencias
derivadas de la NCLB trae consigo mejores resultados. Este aumento en el
desempeño es significativo para todos los grupos raciales.
Las Limitaciones de la NCLB
Las limitaciones más importantes han sido las reacciones de los propios estados
ante la libertad que tienen para definir sus propias metas de desempeño. NCLB
no establece una definición estándar de conocimiento aceptable para todos los
alumnos en cada materia, por lo que los estados tienen la flexibilidad para
determinar lo que es aceptable y medir el progreso para lograrlo. Para ello pueden
definir sus propios estándares de conocimiento, escoger la prueba que van a usar
para medirlo y decidir cuál es el progreso mínimo que se requiere cada año para
lograr las metas para el año 2014. Ahora que las consecuencias para escuelas
con malos resultados son altas y los resultados son públicos, los estados han
tomado decisiones pretendiendo que sus sistemas educativos gocen de buena
reputación. En el peor de los casos, buscan la manera de «ganarle al sistema» y
minimizar las consecuencias de los malos resultados.
Debido a que los gobiernos estatales son responsables de los resultados
académicos, tienen la posibilidad de establecer mínimos que la mayoría de la
población puede cumplir. Varios estudios, incluso un análisis comprensivo de
Standard and Poor’s, muestran que en algunos casos en donde las pruebas son
establecidas por gobiernos estatales, los estados alcanzaron logros importantes.
Sin embargo, en la Evaluación Nacional de Progreso Educativo (NAEP), que es
considerada una prueba rigurosa a niveles internacionales, no muestran el mismo
grado de avance.39 Estados como Tennessee, Georgia y Alabama anunciaron en
2005 que más del 80% de sus alumnos recibieron la calificación de «aceptable»
en los exámenes estatales empleados para determinar el AYP, aunque sólo un
poco más del 20% lograron esta calificación en el NAEP. Únicamente cuatro
36
estados tuvieron calificaciones en sus pruebas estatales alineadas con sus
resultados en el NAEP.40, 41
Está demostrado que la presión sobre los estudiantes y los maestros es un buen
incentivo para mejorar, pero en muchos reportes se observa que las escuelas
pueden «inflar» los resultados de las evaluaciones para mostrar que cumplieron.
Veamos algunos de estos casos:
• Concentrar esfuerzos y gasto hacia estudiantes con altas probabilidades de
obtener grados satisfactorios, ignorando a los rezagados.42
• Retener a estudiantes en los grados en que no hay evaluaciones.
• Pasar a los alumnos rezagados a educación especial.43
• No dedicar recursos y tiempo a temas que no están siendo evaluados.44
• Coludirse con los alumnos y ayudarlos.45
No hay evidencia de que estas tácticas sean sistemáticas o representativas a
escala nacional, aunque sucede en las escuelas más atrasadas. Por ejemplo,
Levitt y Jacob encontraron que esto sucedía en cerca del 1% de los salones de
todo Estados Unidos, y de 3 a 5% en los de Chicago. Algunos especialistas
señalan que en el largo plazo no será tan común. Otros creen que esto
multiplicará el problema al aumentar los alumnos rezagados.
La NCLB tiene poco impacto en la libertad de escoger la escuela. Aun cuando
miles de estudiantes pueden cambiar de escuela cada año, sólo el 1% lo hace, ya
que esto es difícil para los padres de familia, sobre todo en áreas rurales. Las
críticas señalan que las escuelas que necesitan mejorar hacen trampa para no
permitir que sus alumnos opten por otra escuela, como retener sus calificaciones
hasta que sea muy difícil inscribirse en otra institución educativa.46
En Febrero de 2007, una comisión independiente y bipartidista publicó un reporte
en el que respaldan las partes de NCLB que han aumentado la calidad y equidad
en el sistema escolar, y presentan recomendaciones para mejorar las áreas dónde
37
la ley vigente es débil. Entre otras, la comisión recomienda evaluaciones de
maestros y directores basadas en su eficacia, no en su experiencia; recursos y
apoyo profesional para los maestros y directores que se concentran en instrucción
eficaz; políticas que facilitan la oferta de maestros eficaces; mayor rendición de
cuentas para poblaciones rezagadas; incentivos para aumentar la taza de
graduación de educación preparatoria; opciones más fuertes para que los padres
de familia puedan responzabilizar a las autoridades educativas locales y federales
del cumplimiento de la ley; más opciones para que los padres de familia elijan las
escuelas deseadas; intervenciones más agresivas y eficaces para escuelas con
desempeños insuficientes y más recursos para aumentar la capacidad de las
escuelas para mejorar. Sus recomendaciones más fuertes buscan fortalecer la
calidad y uso final de las evaluaciones estandarizadas, asegurar que las
preparatorias preparen a sus egresados adecuadamente para su futuro
profesional, desarrollar y fortalecer los sistemas de análisis de datos longitudinales
y asegurar que los estándares estatales de desempeño están alineados con el
NAEP.
OTRAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
Inglaterra
Sistema Educativo
Las autoridades locales son las responsables de la educación y ésta es gratuita de
los 5 a los 16 años; a partir de los 16, sigue siendo gratuita, mas no obligatoria. El
currículum lo establece el gobierno federal y las autoridades locales están
obligadas a cumplirlo.
Evaluación
El período de enseñanza obligatoria está dividido en cuatro etapas fundamentales,
5-7 años, 7-11 años, 11-14 años y 14-16 años. Al concluir de cada etapa
fundamental, se realiza una evaluación en las siguientes materias: a los 7 años
presentan un examen de inglés y matemáticas, a los 11 años se añade un examen
de ciencias, a los 14 años los estudiantes tienen exámenes de inglés,
38
matemáticas y ciencias, y a los 16, cada asignatura que el alumno estudia se
evalúa para obtener el Certificado General de Enseñanza Secundaria.47
Para entrar a la universidad los alumnos deben presentar exámenes de salida
también conocidos como A Levels, por cada materia que cursaron. Las
calificaciones de estos exámenes van de «A» a la «E», siendo la «A» la
calificación más alta. La mayoría de las universidades de Inglaterra solicitan
cuando menos tres exámenes con «A», de aproximadamente 6 calificaciones.
Rendición de Cuentas
En los años ochenta, Inglaterra estableció un sistema de rendición de cuentas de
pago por resultados que generó muchos problemas, pues los maestros se
dedicaron a enseñar lo que aparecería en el examen. Además, para no arriesgar
sus ingresos, discriminaban a los alumnos con menos posibilidades de obtener
buenas calificaciones. Esto ocasionó que el programa terminara.
Actualmente se siguen realizando evaluaciones estandarizadas a final de cada
etapa, pero ya no están vinculadas a los sueldos o sanciones de los maestros.
Aun cuando se publican resultados nacionales, los individuales son confidenciales.
Se informa a los padres acerca del resultado de sus hijos y su comparación con la
media de la escuela y la nacional, tanto en la evaluación de los profesores como
de las pruebas nacionales.
Una experiencia exitosa en materia de supervisión es la Oficina de Estándares de
Educación, organismo autónomo que reporta directamente al Parlamento,
encargado de supervisar el sistema educativo en Inglaterra, desde niveles de pre-
escolar hasta el universitario. Esta oficina posee un marco transparente de
inspecciones: existe un programa publicado y las inspecciones tienen
consecuencias claramente establecidas. No solamente se evalúa al director, como
sucede en México, sino también el trabajo de los maestros y el ambiente escolar,
39
incluyendo la actitud de alumnos y padres de familia. Los reportes de cada
escuela pueden consultarse vía Internet.48
Las inspecciones se conducen de acuerdo a su reglamento específico. Los
requisitos y los resultados son públicos (Ofsted y TTA, 2002). Para aplicar estos
criterios, los inspectores evalúan:
• Valores y práctica profesionales: Son estándares que establecen las
actitudes y el desempeño esperado de los profesores. Se derivan del
código profesional del Consejo de Enseñanza General para Inglaterra.
• Conocimiento: Los profesores deben tener una comprensión clara de las
materias que enseñan.
• Enseñanza: Es la capacidad pedagógica de los maestros.
Con base en el informe de los inspectores, las autoridades educativas de la
escuela inspeccionada están obligadas a elaborar un plan de desarrollo tomando
en cuenta las áreas de oportunidad de mejora detectadas en el informe.
Desde 1997, Inglaterra lleva a cabo una reforma integral de la educación primaria
y la secundaria. La tabla siguiente describe las características de la reforma en
primaria:
40
Reformas al sistema educativo en Inglaterra en el período (1997-2002)49
Estándares ambiciosos � Altos estándares en el currículo nacional.
� Evaluaciones nacionales para las edades de 7, 11, 14 y 16 años.
� Programas de enseñanza detallados con base en mejores prácticas.
� Pruebas de Clase Mundial opcionales.
Devolución de
responsabilidades
� Escuelas como unidades de rendición de cuentas.
� Devolución de recursos y facultades para contratar recursos humanos.
� Fondos asignados según el número de alumnos.
� Ingreso sin restricciones.
Información
adecuada/Objetivos claros
� Datos recopilados por alumno.
� Análisis de desempeño a partir de pruebas nacionales.
� Datos anuales de referencia (benchmark) para cada escuela.
� Comparación entre escuelas similares.
� Metas establecidas a nivel distrito escolar y a nivel escuela.
Acceso a mejores prácticas y
a desarrollo profesional de
alta calidad
� Desarrollo profesional incluido en prioridades nacionales.
� Desarrollo de liderazgo.
� Sitio de estándares en Internet.
� Responsabilidades a nivel distrito,
� Devolución de fondos para desarrollo profesional a nivel escuela.
� Investigación sobre reforma educativa.
Rendición de cuentas � Sistema nacional de inspección para escuelas y distritos.
� Cada escuela es inspeccionada cada 4-6 años.
� Todas las inspecciones son publicadas.
� Publicación anual de desempeño y metas por escuela y distrito.
Para escuelas exitosas:
� Oportunidad para tomar rol de liderazgo.
� Eventos de celebración.
� Desregulación.
� Esquemas de reconocimiento escolar.
� Incremento en autonomía sobre el currículo y manejo de recursos.
Para todas las escuelas:
� Plan post-inspección
� Fondos para asistir la implementación del plan
� Monitoreo de desempeño por distrito
Para escuelas con bajo desempeño:
� Plan de acción prescrito.
� Posible retiro de facultades de presupuesto y de otras responsabilidades.
� Monitoreo del distrito y nacional.
� Fondos adicionales para asistir la mejora.
Para escuelas con mal desempeño:
� Consideración de cierre.
� Plan distrital con plazos para mostrar mejora (máximo dos años).
� Monitoreo nacional tres veces por año.
Introducción de
recompensas, asistencia y
consecuencias
Para distritos con mal desempeño:
� Intervención del gobierno central.
� Posible contratación de servicios del sector privado.
41
Los resultados de la reforma se muestran en el siguiente cuadro:
Porcentaje de alumnos que alcanzan nivel 4+
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Inglés 63 65 71 75 75 75 75 77
Matemáticas 62 59 69 72 71 73 73 74
Si bien todavía hay mucho por mejorar, los resultados académicos alcanzados en
el período 1997-2004 muestran avances importantes, por lo que se puede concluir
que la rendición de cuentas está dando buenos resultados en Inglaterra.
Québec, Canadá
Sistema Educativo
El sistema educativo comprende la educación desde el ciclo preescolar hasta la
enseñanza universitaria. El sistema escolar está organizado en seis años de
escuela primaria, cinco de escuela secundaria, dos del sistema colegial y cuatro
del sistema universitario. La enseñanza es gratuita para todos los residentes de
Québec, desde el jardín de niños hasta el nivel colegial incluido.50
Existe también una red de establecimientos privados reconocidos por el Ministerio
de Educación, Recreación y Deportes, que imparten los programas oficiales de
estudio. Para ingresar hay que pagar derechos de escolaridad y respetar las
condiciones de admisión.
Rendición de Cuentas Basada en los Padres de Familia
El régimen escolar de Québec promueve la colaboración de los padres en la
propuesta educativa de sus hijos con su participación en varios niveles: consejo
escolar, comité de padres de la comisión escolar y comité consultivo de transporte
de alumnos.
En 1967 los ministros de educación de las provincias canadienses crearon un foro
para discutir y analizar propuestas para mejorar la calidad educativa38. Este foro es
42
la voz nacional para la educación en Canadá, el mecanismo a través del cual los
ministros consultan, actúan y cooperan con el gobierno federal.
Desde 1997 se creó un sistema de tableros que dan a conocer un reporte de
calidad, el cual incluye la comparación de la institución con otras escuelas,
plantillas docentes y alumnos.
En todas las escuelas públicas de Québec se establecieron consejos del
planeación que desarrollan un plan anual con las metas y los resultados del
tablero para la mejora. Las escuelas utilizan estos planes para rendir cuentas
anualmente a la comunidad, padres de familia y alumnos. Con la aplicación de
exámenes estandarizados se realizan diagnósticos para realizar las
comparaciones entre estudiantes, maestros y escuelas.
En 1997 se fijaron metas específicas para mejorar la rendición de cuentas y la
eficacia dentro del sistema escolar. Se incluyó un nuevo plan de estudios;
rendición constante de resultados específicos de cada materia por parte del
profesor y del alumno. Además, se establecieron consejos consultivos que
evalúan la capacidad del profesor en su área, recibiendo incentivos en atención a
su capacidad y experiencia.51
Los jóvenes de Québec clasifican muy alto en las pruebas internacionales de
matemáticas, sobre todo de ciencias, situándose sistemáticamente por encima de
la media de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico y de la media canadiense.
Nueva Zelanda 52, 53
Sistema Educativo
El sistema educativo de Nueva Zelanda se basa en el sistema británico. La
educación básica está a cargo de las autoridades locales y el gobierno central de
43
la educación superior. Los alumnos empiezan la primaria a los 5 años, pasan a
una escuela intermedia a los 11 años y después a la secundaria a los 13 años.
La mayoría de las escuelas secundarias son estatales, pero existen escuelas
secundarias privadas que cultivan las tradiciones y religiones del país. La mayor
parte de los 2,300 colegios de primaria y 330 colegios de secundaria están
financiados por el estado y administrados por comisiones de padres de familia y
autoridades escolares.
Reforma Educativa y Rendición de Cuentas
En 1989 el parlamento de Nueva Zelanda transformó el sistema educativo al crear
el programa Escuelas del Mañana. Este programa consistió en:
• Transformación del Departamento de Educación en Ministerio de
Educación.
• Descentralización de las antiguas funciones del Departamento de
Educación.
• Descentralización de la administración de primarias y secundarias a
consejos locales, integradas por padres de familia.
• Evaluación del desempeño escolar por parte de inspectores.
• Publicación de los resultados de las evaluaciones.
• Actualmente dos agencias están involucradas en el desempeño escolar. El
Ministerio de Educación establece un convenio con las escuelas en donde
se definen sus recursos, el currículum y las prácticas aceptadas; y la
Oficina de Reunión Educativa, evalúa el desempeño y publica los
resultados de cada escuela.
El sistema de rendición de cuentas se basa en evaluaciones muestrales a
alumnos representativos nacionalmente. Éstas identifican los aspectos en donde
hubo mejoras, y los resultados se comparan con los de años anteriores.
Adicionalmente, se obtiene información para establecer prioridades, cambios en el
currículum y políticas de capacitación para los profesores.
44
Las escuelas deben establecer metas específicas de desempeño académico, en
conjunto con el Ministerio. Estas metas se incorporan a sus planes de largo plazo
y deben presentar informes anuales de su cumplimiento. El objetivo es aumentar
el aprovechamiento y reducir la disparidad entre grupos de estudiantes, sobre todo
en el idioma y cultura de los indígenas Maori.
Aun cuando la Oficina de Reunión Educativa visita las escuelas y evalúa su
trabajo, no tiene autoridad para exigir cambios en las escuelas, sólo el Ministerio
de Educación puede hacerlo. Sin embargo, en la práctica, la Oficina de Reunión
Educativa es la agencia gubernamental con mayor injerencia en la rendición de
cuentas. A pesar de no ser obligatorio, los resultados de la inspección están a
disposición de los padres de familia y de la sociedad en general.
El objetivo del sistema de rendición de cuentas de Nueva Zelanda es mejorar el
aprendizaje de los estudiantes y elevar la calidad del diseño, evaluación y
enseñanza de los programas. Además, se busca que todas las escuelas cumplan
estándares mínimos de calidad. Nueva Zelanda también implantó el modelo de
escuelas charter, que ofrece otras opciones fuera de las escuelas tradicionales.
Retos del Sistema de Rendición de Cuentas
Según algunos investigadores, en un principio la Oficina de Evaluación Educativa
se consideró como una agencia amenazadora que no ofrecía ayuda. Las quejas
de las escuelas destacaban que no podían definir las medidas que serían
evaluadas, y que los reportes siempre eran negativos. Se decía que lo positivo se
veía como algo esperado y se enfatizaba lo negativo.
En el nuevo modelo, la Oficina de Evaluación Educativa además de revisar y
evaluar el desempeño escolar, ofrece asistencia para definir mejores políticas;
guía y sugiere programas alternativos que ofrezcan mejores resultados y propicia
la auto-evaluación en las escuelas.
45
Australia 54, 55, 56, 57
Sistema Educativo
Está dividido en pre-grado, primaria, bachillerato, tecnológico, universidad y
posgrados. Australia cuenta con aproximadamente 9,000 colegios de primaria y
bachillerato (70% son públicos) y 38 universidades (todas perteneciente al
estado). En los colegios estatales, los australianos no pagan matrícula ni de
pensión. Por ley, la responsabilidad de proveer, regular y financiar la educación
recae en el gobierno de cada estado y territorio.
Rendición de Cuentas
A nivel nacional, el gobierno trabaja con los estados, territorios, escuelas privadas,
con autoridades, padres de familia, educadores y otras organizaciones para
mejorar la calidad educativa. Las estrategias y desarrollo de programas y servicios
a nivel nacional están coordinadas por el Consejo Ministerial de Educación,
Empleo, Capacitación y Jóvenes. El sistema de cooperación está basado en las
metas nacionales de la educación, establecidas en 1999. Los objetivos se enfocan
a los resultados de aprendizaje de los alumnos, la provisión de una estructura de
reportes nacionales del aprovechamiento de los estudiantes y la rendición de
cuentas de las autoridades escolares.
Las Cooperativas de Padres de Familia y Escuelas son un sistema de
participación que se desarrolló en cooperación con distintas organizaciones como
el Consejo de Escuelas Públicas, el Consejo de Padres de Familia y las
autoridades de escuelas públicas y privadas, asociaciones de directores,
académicos y comunidades estudiantiles en todo el país. Su objetivo es ayudar a
las comunidades escolares a construir una corresponsabilidad efectiva con las
familias para apoyar el aprendizaje de los estudiantes. También se asegura que
los padres y el personal de las escuelas entiendan que la responsabilidad de la
educación depende del trabajo en equipo.
46
Los departamentos de educación obtienen datos de desempeño de las escuelas a
través de evaluaciones en tercero o quinto grado de las escuelas primarias. Esta
información se difunde mediante reportes escritos y reuniones entre padres de
familia y docentes. En ellos se incluye el desarrollo en áreas como actitud,
esfuerzo, hábitos de trabajo, asistencia y valores. El progreso en estos conceptos
se compara con las metas de la escuela.
Para cumplir con las metas se crearon los Premios Nacionales para la Educación
de Calidad, otorgados por primera vez en 2003. Los premios reconocen a
maestros, directores y personal administrativo que contribuyen a la comunidad
escolar y a mejorar los resultados de los estudiantes. Las categorías se dividen en
excelencia de maestros, directores, mejoramiento escolar, compañerismo entre
familias y escuelas, liderazgo de maestros principiantes. Estos premios no están
considerados en un sistema formal de rendición de cuentas.
Los sindicatos de maestros y la burocracia obstaculizan la diseminación de los
resultados de las evaluaciones, argumentando que ello daña la reputación de
escuelas y la autoestima de los alumnos.
EXPERIENCIAS INTERNACIONALES: AMÉRICA LATINA
Descentralización y Rendición de Cuentas en América Latina
Durante las últimas dos décadas del siglo XX, la mayoría de los países
latinoamericanos se ha preocupado por descentralizar los servicios y las
obligaciones educativas de los gobiernos federales58 (ver Gráfica 1). Para el año
2000 sólo Costa Rica, Ecuador, Panamá y Uruguay mantenían sistemas
educativos totalmente centralizados. Los motivos detrás de este esfuerzo fueron:
• Eficientar el uso de los recursos en los sistemas educativos.
• Mejorar la calidad educativa e incrementar la rendición de cuentas
• Adaptar la educación al contexto y necesidades locales.
47
La descentralización educativa en la región, generó algunos acomodos entre los
distintos niveles de gobierno y por lo tanto en los esquemas de rendición de
cuentas. En algunos casos se realizó una gran descentralización hacia las
escuelas, en otros el gobierno central mantuvo el control de la mayoría de las
funciones.
Tipos de Descentralización
En este contexto identificamos varios niveles de descentralización, según las
prioridades de cada reforma. La literatura identifica cuatro tipos de decisiones
escolares/educativas susceptibles a descentralizarse del gobierno federal:
Gráfica 1: Número de Países con Reformas Educativas en América Latina59
48
Tabla 2. Factores Educativos60
Organización
pedagógica y de
instrucción
• Selección de la escuela por parte del alumno.
• Tiempos de instrucción.
• Selección de libros de texto.
• Definición del contenido del plan de estudios.
• Selección de métodos pedagógicos.
Administración del
personal
• Contratar y remover al director de la escuela.
• Reclutar y contratar a maestros.
• Definir y aumentar los sueldos de maestros.
• Definir responsabilidades de instrucción.
• Definir las políticas de capacitación.
Planeación • Crear o cerrar una escuela.
• Seleccionar los programas ofrecidos por las
escuelas.
• Definir del contenido del curso.
• Establecer las evaluaciones para monitorear el
desempeño escolar.
Recursos • Establecer planes de desarrollo.
• Distribuir el presupuesto para el personal.
• Distribuir el presupuesto financiero.
• Distribuir el recursos para la capacitación.
49
Dependiendo de los objetivos de cada reforma, los países de América Latina
descentralizaron la toma de decisiones en la siguiente forma:
Tabla 3: ¿Quiénes toman las decisiones?61
N=Nacional, R= Regional, L= Local, E= Escuela
Tipo de
Decisión
Decisión ARGENTINA MINAS
GERAIS
CHILE EL
SALVADOR
MÉXICO NICARAGUA
Nivel de
descentralización R E L E R E
Selección de textos E E E E N E
Org.
pedagógica
y de
instrucción Selección de
métodos
pedagógicos
E E E E E E
Contratar y remover
al director de la
escuela R E L E R E
Reclutar y contratar
a maestros R R L E R E
Admon. del
personal
Definir y/o aumentar
los sueldos de
maestros
R R L N N E
Definir exámenes N R N N N N
Planeación Plan de desarrollo
- E E E - E
Determinar gastos R R N,L N R N,E Recursos
Distribuir el
presupuesto de
personal
R R L N R E
50
Como se observa en la Tabla 3, en México las decisiones a nivel escuela aún se
encuentran sumamente limitadas. La descentralización educativa se originó a nivel
estatal y la federación todavía mantiene una parte importante de las decisiones.
Mejores Prácticas de América Latina
Brasil62
La responsabilidad de la provisión de servicios de educación básica recae en los
estados y municipios. Los estados cuentan con la autonomía suficiente para
establecer sus mecanismos de evaluación y rendición de cuentas.
Minas Gerais
Fue el primer estado brasileño en establecer una política de evaluación educativa
censal. Los objetivos de esta política fueron:63
• Medir el nivel de desempeño de los alumnos al final del Ciclo Básico de
Alfabetismo.64
• Generar datos para su utilización en la formulación de una política de
instrucción de lectura y escritura.
• Identificar problemas curriculares críticos.
• Ofrecer a los maestros apoyo para superar las dificultades.
La política de evaluación fue también una oportunidad para medir la efectividad de
la primera auto-evaluación en Brasil. Sin embargo, aun cuando esta evaluación
proveía elementos para la rendición de cuentas, no se utilizó para ello.
En el año 2000 se modificó la política de evaluación educativa de Minas Gerais,
creando el Sistema para la Evaluación de la Educación Pública (SIMAVE), que
significó un gran avance en este campo. A pesar de las mejoras en el
levantamiento de la información, Minas Gerais mantiene un sistema de rendición
51
de cuentas de «bajas consecuencias.» El SIMAVE no vincula los resultados
educativos a consecuencias, positivas o negativas para los actores en la
educación.
Además de contar con un sistema de evaluación, Minas Gerais descentralizó parte
importante de la educación a las autoridades de cada escuela y su localidad. Con
este proceso, las escuelas ahora pueden seleccionar sus libros de texto,
establecer un plan de desarrollo pedagógico y administrar los recursos no
vinculados al personal. Aun cuando el ministerio de educación establece los
requisitos para ser profesor y/o director, las escuelas son las encargadas de
contratar, capacitar, evaluar y, en su caso, despedir a los maestros.
La máxima autoridad es el Colegiado Escolar, formado por maestros, padres de
familia, estudiantes y funcionarios administrativos de la escuela. Para su
contratación, los candidatos a directores tienen que presentar un examen escrito.
Aquéllos con las calificaciones más altas deben presentar un programa de trabajo
a la comunidad y es ésta quien elige al director democráticamente. Con su
participación en este proceso, la comunidad ha adquirido un importante poder en
los asuntos educativos en un estado y en su propia escuela.
A pesar de que no existe una evaluación sistemática de la reforma, los alumnos de
Minas Gerais poseen el desempeño académico más alto de acuerdo a los
exámenes estandarizados. Las reformas se consideran tan exitosas que otros
estados replicaron el modelo en sus sistemas educativos.
Ceará
Este estado creó un sistema formal de incentivos para escuelas participantes en
programas de evaluación con el que estimula a la escuela, sus maestros y sus
alumnos a obtener buenos resultados. Prevé el pago de recompensas
52
dependiendo de los resultados de evaluaciones externas y, en los casos exitosos,
se premian económicamente y se reconocen públicamente.
Las características del premio son:
• Se evalúan portugués y matemáticas en cuarto y octavo grados.
• Las mejores 100 escuelas reciben el premio, siempre y cuando mantengan
un promedio arriba de 5, de una escala del 1 al 10.
• Para las mejores 50 escuelas el premio es el 100% de lo asignado para ese
año.
• Para las siguientes 50 el premio es del 50%.
• El premio es para cada miembro del personal de la escuela.
• Para el año 2002 el premio fue de $270 USD para los docentes y $100 USD
para el personal administrativo.
• Los alumnos con mejores puntajes también reciben premios.
Este programa aún no ha sido evaluado. Sin embargo, al utilizar únicamente a los
puntajes como medida de desempeño académico, sin considerar el contexto
escolar y origen de los alumnos, puede predecirse que los «ganadores» del
premio siempre serán de zonas urbanas.
Rio de Janeiro
Creado en 2000 bajo el nombre de Nueva Escuela, el programa busca mejorar la
calidad de la educación, establecer métodos más democráticos de gestión escolar,
integrar la acción gubernamental y mejorar las condiciones de trabajo de los
profesores, la universalización de la asistencia, mejorar las remuneraciones y la
capacitación de los maestros.
El programa evalúa tres componentes de las escuelas:
• Desempeño académico: promedio de los puntajes de los alumnos en
portugués y matemáticas.
53
• El índice de gestión: indicador que permite medir la capacidad
administrativa de las escuelas (planificación, integración con la comunidad,
participación, proceso educativo, enseñanza, recursos humanos, recursos
financieros, infraestructura y nutrición).
• El índice de eficiencia: se refiere al índice de aprobación de la escuela para
cada uno de los niveles y modalidades ofrecidas.
El índice final es el promedio de los tres indicadores. Las escuelas son clasificadas
en cinco niveles según su desempeño. Cada nivel significa una gratificación
mensual distinta. La máxima bonificación es de $170 USD para maestros de
tiempo completo y $125 USD para los directores.
Paraná
Avanzó considerablemente hacia un modelo de rendición de cuentas basado en el
derecho a voz de los padres de familia y de la sociedad. La Secretaría de
Educación de Paraná produce los informes del desempeño escolar que ofrecen
información relevante y accesible para los padres de familia. Asimismo da
instrucciones de cómo utilizar la información para promover mejoras en las
escuelas. Este esquema no ofrece a los maestros ningún incentivo positivo o
negativo.
La Libreta de Notas Escolares (ver Anexo 3) fue introducida por primera vez en
2001. Es otro componente de una amplia estrategia para fortalecer a la sociedad
de Paraná y contrarrestar el poder del sindicato de maestros.
Nicaragua
Como resultado del nuevo gobierno de coalición de 1991, el gobierno de
Nicaragua estableció Consejos Consultivos en las escuelas públicas con el
objetivo de involucrar a la comunidad y a los padres de familia en la toma de
decisiones de la escuela. Los consejos se integran por el director de la escuela,
54
los maestros, padres de familia y estudiantes. Su número varía según el tamaño
de la escuela. Todos sus miembros, excepto los estudiantes, tienen voz y voto.
Mediante una reforma efectuada en 1993, los Consejos Consultivos se
convirtieron en Consejos Directivos, con mayores facultades administrativas, lo
cual confirió autonomía a las escuelas y transferencia de responsabilidades
administrativas a los consejos.
En 1995 se llevó a cabo una reforma que separó la administración de escuelas
rurales de las escuelas urbanas. Para las primeras se crearon los Núcleos
Educativos Rurales Autónomos (NER) que son grupos de escuelas rurales,
formadas alrededor de una escuela central o eje. Todos los miembros de cada
NER participan en un consejo directivo.
En el caso de los NER su consejo directivo está basado en la escuela central, que
usualmente es la más grande en número y la única que tiene un director. En
promedio, los NER están conformados por dos a cuatro escuelas.
Las escuelas autónomas, ya sean urbanas o rurales, cuentan con facultades
parecidas a las de las escuelas privadas (ver Tabla 4). Aunque legalmente las
escuelas son autónomas, no todas ejercitan sus facultades.
55
Tabla 4: Reforma Educativa en Nicaragua
Funciones Antes de la
reforma
Post-
Reforma
Escuelas
Privadas
Estructura del Sistema Educativo Ministerio Ministerio Ministerio
Promociones del Personal Ministerio Ministerio Ministerio
Establecer el Currículo Ministerio Ministerio Ministerio
Certificar Maestros Ministerio Ministerio Ministerio
Expandir las horas de cada tema Ministerio Escuela Escuela
Programación de actividades extra-
curriculares Ministerio Escuela Escuela
Establecer Métodos Pedagógicos Ministerio Escuela Escuela
Formular plan pedagógico anual Ministerio Escuela Escuela
Seleccionar libros de texto Ministerio Escuela Escuela
Evaluar Estudiantes Ministerio Escuela Escuela
Establecer equivalencias entre
escuelas Ministerio Escuela Escuela
Contratar y despedir a un director Ministerio Escuela Escuela
Contratar y despedir a maestros Ministerio Escuela Escuela
Establecer obligaciones de
estudiantes y administrativos
Ministerio y
Escuela Escuela Escuela
Establecer y Administrar el
presupuesto
Ministerio y
Escuela Escuela Escuela
Establecer cuotas para servicios
extras Ministerio Ministerio Escuela
Establecer cuotas voluntarias Escuela Escuela Escuela
Establecer cuotas mensuales Ministerio Escuela Escuela
Fuente: King and Soler65
Aun cuando la reforma es un avance importante en la rendición de cuentas, no
existen mecanismos para evaluar a los alumnos y establecer las
responsabilidades de los profesores. Sin embargo, los directores y maestros sí
tienen el incentivo de cumplir con las expectativas del Consejo.
56
Las evaluaciones a las reformas muestran que gracias a la autonomía, las
escuelas toman cada día más decisiones relacionadas con la educación, y
encuentran que la autonomía real de las escuelas (medida por la cantidad de
decisiones que toman en la práctica) está altamente relacionada con el
desempeño académico.
Colombia
En 1992, estableció un sistema de vales o vouchers destinados a grupos
específicos de educación secundaria. El principal objetivo del programa era
incrementar la transición de los niños pobres de la educación primaria a la
secundaria. La participación en este programa, tanto por parte de los municipios
como de las escuelas privadas, fue voluntaria.
Los vouchers son una herramienta que provee a los padres de familia de un vale
que pueden usar para inscribir a un hijo en una escuela pública o en una escuela
privada. El sistema de vouchers está enfocado a los estudiantes más pobres. La
selección de los beneficiarios considera las características socioeconómicas de
sus localidades, por lo que para recibir los vouchers, el alumno y su familia deben
comprobar que residen en una zona de alta marginación.
El monto del voucher varía según la escuela y la cantidad que reciben tiene un
límite que excede la colegiatura de las escuelas privadas de bajo costo, pero
cubre menos de la mitad de las escuelas privadas más caras. En este programa
participan solamente los alumnos de familias pobres.
En Colombia las escuelas públicas ya tenían un sobrecupo, por ello los vouchers
fueron un medio para aumentar la asistencia a la secundaria a un bajo costo.
Adicionalmente, los vouchers dieron la libertad a los alumnos y sus familias para
escoger sus escuelas y demandar mejores resultados. El programa terminó en
1997, pero algunos gobiernos municipales decidieron continuarlo con fondos
propios.
57
El Salvador
Debido a la guerra civil de los ochenta, muchas escuelas rurales de El Salvador no
tenían acceso al sistema educativo tradicional. En respuesta, algunas
comunidades tomaron el control de las escuelas de sus localidades. Concluida la
guerra, las autoridades educativas advirtieron en las escuelas autónomas la
oportunidad de mejorar la cobertura y calidad educativa.
Con esta experiencia, en 1990 el gobierno salvadoreño puso en práctica el
programa EDUCO que busca descentralizar la educación y promover la
participación de los padres de familia y la comunidad en general.
EDUCO propuso proveer el acceso a la educación en las regiones más pobres y
aisladas del país, mejorar la calidad de la educación pre-primaria y primaria, y
volver más eficiente la administración de las escuelas. Para ello se responsabiliza
a las comunidades, bajo el supuesto de que ellas conocen mejor que nadie las
necesidades educativas locales.
Las escuelas EDUCO son administradas por la Asociación Comunal para la
Educación (ACE). La selección de sus miembros, realizada mediante elección
democrática entre los padres de familia, se lleva a cabo cada dos años.
El ACE firma un convenio con el Ministerio de Educación Federal y se
responsabiliza de ofrecer educación a cierto número de alumnos. A partir de la
firma, el ACE es responsable de contratar y remover a maestros, monitorear su
desempeño y de equipar y ofrecer mantenimiento a las escuelas. El ACE posee
facultades extensas en la administración escolar, sin embargo, el Ministerio de
Educación tiene la facultad de seleccionar los libros de texto y fijar los sueldos de
los maestros.
58
Pese a que muchas escuelas EDUCO no ejercen todas sus facultades, las
evaluaciones rigurosas muestran avances importantes pues demuestran que los
maestros dedican más tiempo a los padres de familia, tienen menos problemas de
ausentismo y se esmeran más en la enseñanza. Además, existe evidencia de que
los padres de familia participan más activamente en la escuelas EDUCO que los
de escuelas tradicionales.
Chile
En 1996 el gobierno chileno introdujo el Sistema Nacional del Desempeño de
Establecimientos Educacionales Subvencionados (SNED). Las escuelas
subvencionadas son públicas y privadas, y representan el 90% de las escuelas del
país.
El SNED otorga un premio económico al desempeño de los docentes con el objeto
de aumentar la motivación de los maestros y mejorar la calidad educativa.
Adicionalmente, difunde información a los padres de familia y a la sociedad sobre
el desempeño académico.
El SNED cuenta con dos objetivos:
• Mejorar la oferta educativa a través de la motivación y premios económicos
que se ofrecen a los docentes.
• Fomentar la demanda de una educación de calidad mediante la información
que se brinda a la comunidad y a los padres de familia.
Para identificar a las mejores escuelas, el SNED desarrolla un índice de
desempeño compuesto de factores que permiten medir la calidad educativa (ver
Tabla 5).
59
Tabla 5: Ponderadores del SNED Factor (ponderador) Indicador Indicador Efectividad (37%)
• Promedio SIMCE en castellano y matemáticas (últimas pruebas disponibles para cada nivel) 4° enseñanza básica; 8° enseñanza básica; 2° enseñanza media
Superación (28%)
Diferencia promedio SIMCE (últimas dos pruebas disponibles para cada nivel) 4° enseñanza básica; 8° enseñanza básica; 2° enseñanza media
Iniciativa (6%)
• Desarrollo regular de actividades técnico-pedagógicas grupales • Desarrollo de actividades formativas complementarias de libre elección • Equipo de gestión (constitución y reuniones) • Existencia de trabajo en redes por parte del establecimiento • Centro de Alumnos (constitución y reuniones) • Existencia proyecto educativo institucional • Participación en reuniones de microcentros*
Mejoramiento de las condiciones trabajo (2%)
• Clasificación del establecimiento según sistema de inspección del Ministerio de Educación
Igualdad de oportunidades (22%)
• Tasa de retención de alumnos • Tasa de aprobación de alumnos • Grupos diferenciales en funcionamiento • Existencia de proyectos de integración escolar • No existencia de prácticas discriminatorias, del tipo: • Expulsión o cancelación de matrícula a alumnos que repiten. • Expulsión o cancelación de matrícula a alumnas por razones de embarazo o maternidad
• Expulsión de alumnos por razones económicas o de rendimiento • Negación de matrícula a postulantes, a pesar de existir vacantes • Negación de renovación de matrículas a alumnos antiguos
• No existencia de sanciones indebidas sobre los alumnos, del tipo: • Medidas disciplinarias por razones distintas a su comportamiento • Retención de certificados de estudios y/o licencias • Impedir el acceso al establecimiento o aula en horario de clases
Integración de profesores y apoderados (5%)
• Aceptación de la labor educacional por parte de padres y apoderados • Grado de integración de los padres en el quehacer educativo • Percepción del establecimiento por parte de los padres • Percepción de los profesores de castellano y matemáticas, por parte de los
padres • Existencia de Consejo de Profesores • Centro de Padres y Apoderados con espacio de participación • Centro de Alumnos con espacios de participación • Establecimiento define compromisos de gestión y educativos • Establecimiento informa y/o analiza resultados SIMCE Nota: Existen indicadores particulares para los establecimientos de educación especial, que son aquellos que atienden niños con diferentes tipos de discapacidades, y que no fueron incluidos en este cuadro.
* Centros de colaboración docente para maestros, particularmente rurales.
Fuente: Mizala y Romaguera (2000)66
60
El SNED premia a las escuelas que están en el 25% más alto de acuerdo al índice
construido con los factores descritos. Para tomar en cuenta factores ajenos a la
escuela que afectan el desempeño académico, éstas se clasifican en grupos
homogéneos que comparten características sociodemográficas similares.
El monto del premio se distribuye de la siguiente forma: el 90% de los recursos
que recibe la escuela se reparte en partes iguales para todos los docentes que en
ella trabajan, mientras que el 10% restante se otorga a los maestros que hayan
tenido un papel relevante en el mejoramiento académico. En 1998 el premio
representó un aumento mensual del 4% para los maestros premiados.
Evaluaciones rigurosas del SNED muestran que las escuelas que obtuvieron el
premio aumentaron sus puntajes en el examen estandarizado. 55
CONCLUSIÓN
Durante los últimos años, México registra avances considerables en la cobertura
educativa, aunque en el tema de calidad educativa queda mucho por hacer.
La experiencia internacional analizada en este capítulo, muestra que la rendición
de cuentas en la educación comprueba tener impactos importantes en la calidad
educativa. Un sistema de rendición de cuentas exitoso requiere evaluaciones
censales, estandarizadas y comparables en el tiempo. Sus resultados deben ser
públicos y vinculados al otorgamiento de premios y sanciones para las escuelas y
los docentes.
Una parte sumamente importante de la rendición de cuentas es la autonomía de
las escuelas. No podemos exigir que una escuela mejore su calidad sin otorgarle
las facultades para lograrlo. La mayoría de los países con sistemas de rendición
de cuentas proporcionan a sus escuelas control sobre sus gastos, sus enfoques
pedagógicos, su gestión y la contratación de su cuerpo docente.
61
La información pública juega un papel indispensable. Con información clara sobre
el desempeño de sus escuelas, la ciudadanía y los padres de familia tienen
elementos para exigir cambios. En algunos lugares, esto ha probado ser suficiente
para mostrar resultados tan positivos como los de los sistemas de pruebas
estandarizadas con fuertes consecuencias para escuelas y docentes.
En numerosos países del mundo funcionan distintos sistemas de rendición de
cuentas, cada uno adaptado a su realidad social, económica y a su marco legal.
En la mayoría, la participación de los padres de familia y la existencia de
consecuencias juegan un papel fundamental. En algunos, los padres de familia
asumen labores de supervisión, e incluso de administración.
El siguiente cuadro presenta un resumen de las características de los sistemas de
rendición de cuentas analizados en este capítulo.
Tabla 6: Resumen de Elementos de los Sistemas de Rendición de Cuentas
Escuelas
Charter o
vouchers
Evaluación
Estandarizada*
Información
Pública
Premios
a
Escuelas
o
Docentes
Sanciones
a
Escuelas
o
Maestros
Padres de
Familia en
la Toma de
Decisiones
Examen
de Fin
de Ciclo
Examen
de Fin
de año
EEUU X X X X X ** X
Inglaterra X X
Nueva
Zelanda X
X
Australia X
Québec X X X X
Brasil X X X X X
Colombia X
Chile X X X X
Nicaragua X X X
El
Salvador
X
* Se refiere a evaluaciones que cumplen con el mismo estándar en un determinado espacio geográfico
** No es obligatorio, pero algunos estados y/o distritos lo llevan a cabo
62
México tiene mucho por aprender de estas experiencias. En los capítulos
siguientes examinaremos la utilidad y factibilidad de implementar mecanismos de
rendición de cuentas.
63
Capítulo Tres
ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS
INTRODUCCIÓN
En secciones anteriores se estableció la complejidad de relaciones y actores que
intervienen en el proceso para mejorar la calidad de la educación básica. Entre
ellos, encontramos la demanda de los servicios educativos (integrada por alumnos
y padres de familia) y la oferta (constituida por profesores, directores de escuela y
autoridades educativas). También se expuso la importancia de la rendición de
cuentas para fortalecer dicho proceso y se estudiaron distintos instrumentos para
ponerla en práctica.
En gran medida, la efectividad de un sistema de rendición de cuentas recae en el
establecimiento de consecuencias asignadas a cada actor. Los instrumentos que
se aplican - la supervisión y las pruebas estandarizadas, por ejemplo - sirven para
evidenciar las fortalezas y debilidades del sistema educativo. Sin embargo, en
busca de una mejoría en la calidad educativa, los incentivos requieren alinearse
con el fin de que las partes involucradas realicen su mejor esfuerzo.
Existen tres dimensiones hacia donde orientar la rendición de cuentas, de modo
que exista una carga adecuada de responsabilidades. En primer lugar están los
profesores, responsables de transmitir los contenidos académicos a los alumnos.
El Capítulo I expuso que, en México, los docentes no poseen incentivos claros
para mantener altos estándares educativos. Pero ellos no son los únicos
responsables de la calidad educativa; también influyen las características de los
alumnos y el contexto donde se ubican las instalaciones escolares. En segundo
lugar aparecen las autoridades educativas —federales y estatales—, parte
esencial de este proceso; ellas administran los recursos, planean y ejecutan los
programas educativos por parte del gobierno y son quienes se encargan de aplicar
la Ley General de Educación y sus reglamentos. Finalmente, en tercer término, se
hallan los alumnos y padres de familia, cuya cooperación es apoyar los esfuerzos
64
de sus hijos y en presionar para reformar el sistema, es la clave para mejorar la
educación.
La responsabilidad educativa no puede recaer en un solo actor. Los instrumentos
de rendición de cuentas deben integrar a los interesados para lograr un
desempeño satisfactorio. No podemos exigir mejores resultados a un profesor, si
sus alumnos no atienden a su clase, o si la escuela donde trabaja carece de las
condiciones mínimas para enseñar.
Una propuesta efectiva de rendición de cuentas establece un sistema de
contrapesos, en donde cada actor afronta las consecuencias en su justa
dimensión. En el presente capítulo se proponen tres ejes para asignar estas
consecuencias: la supervisión, los sistemas basados en aplicación de pruebas, y
la publicación de la información. Se analizan las características de cada
instrumento que fortalece la rendición de cuentas y las consecuencias que
conlleva su implementación. También se identifican aquí los costos económicos y
administrativos de cada eje.
LA FACTIBILIDAD DE IMPLEMENTAR LAS SIGUIENTES OPCIONES EN MÉXICO
a) Sistemas de Inspección y Supervisión
Son herramientas efectivas para incrementar la rendición de cuentas. Permiten
recabar información de campo, en tiempo real, sobre lo sucedido en las escuelas a
través de los supervisores quienes facilitan el flujo de información hacia las
autoridades educativas. Las visitas de supervisión son útiles para detectar
anomalías en las escuelas y elegir oportunas acciones correctivas. En las
escuelas que marchan de acuerdo con lo programado, la supervisión lo corrobora
y fomenta que las autoridades educativas concentren sus esfuerzos en aquellas
que más lo necesitan.
65
Estos sistemas también sirven para evaluar los procesos administrativos y
didácticos. Los inspectores y supervisores pueden comprobar, en campo, la
información reportada por los maestros y directores, y más aún, recabar
información más profunda sobre cada escuela (por ejemplo: su entorno social y las
condiciones de cada plantel).
En México, los estados llevan a cabo las tareas de supervisión e inspección. La
Ley General de Educación dota de flexibilidad a cada estado para que administre
este proceso, designando un encargado de supervisión dentro de sus respectivas
secretarías. Los supervisores se designan mediante un escalafón, de manera
similar al de la Carrera Magisterial, pues en cada entidad existe una comisión
paritaria integrada por el sindicato y el gobierno estatal.
Los supervisores visitan las escuelas de su zona escolar y trabajan directamente
con los directores, ya que éstos son los responsables de cada plantel. Los
supervisores se aseguran de que la escuela cumpla con los procesos establecidos
en los planes estatales de educación.
Es indispensable mencionar que existe un problema de conflicto de intereses
debido a que los gobiernos estatales se autoevalúan. Por un lado, disponen de
incentivos para contar con buenos procesos de supervisión que los preparen para
participar en las evaluaciones a nivel nacional. Por otro lado, también cuentan con
incentivos para no exhibir los problemas de la educación estatal, pues estos
resultados afectan la imagen pública de sus gobiernos.
Sobre los efectos positivos de estos sistemas, puede afirmarse que un sistema de
supervisión más eficiente motivaría a los profesores y a los directores a realizar
mejor su trabajo, sobre todo si existen consecuencias. En primer lugar, los
docentes experimentarían más apoyo para realizar sus tareas, aunque también se
sentirían presionados para entregar resultados visibles al sistema educativo.
66
Los sistemas de supervisión propuestos, fortalecen la rendición de cuentas pero
no pueden aplicarse de manera aislada: son sólo un complemento de los demás
mecanismos de rendición de cuentas.
El impacto de la inspección en la calidad sería mayor si su naturaleza fuera
principalmente de tipo académico y no administrativo. En la medida en que el
supervisor se convierta en asesor de los maestros en un curso pedagógico, será
posible pasar de una enseñanza tradicional —basada en métodos memorísticos—
a una que promueva la reflexión, resolución de problemas y creatividad en los
alumnos.
Sobre los efectos negativos, puede destacarse el riesgo de que los supervisores
detenten demasiado poder y asuman funciones correspondientes al director de la
escuela. Asimismo, podría ocurrir que maestros y directores se prepararan
anticipadamente a las visitas de supervisión, aparentando que las escuelas no
enfrentan problemas. De ahí la importancia de que gran parte de las visitas se
realicen sin previo aviso.
b) Información Pública
La provisión de información sobre el desempeño escolar y académico ha probado
ser un instrumento efectivo en la rendición de cuentas. Las evaluaciones rigurosas
demuestran que el simple hecho de proveer de información sobre la rendición de
cuentas a los padres de familia es tan importante como vincular los resultados de
las pruebas a incentivos para los docentes.
Al suministrar información a los padres sobre el desempeño de la escuela y de
cada alumno, se les proporcionan instrumentos para exigir mejores cuentas a los
directivos de la escuela, maestros, autoridades educativas y alumnos. A este
sistema de rendición de cuentas se le conoce como de viva voz y se refiere a la
influencia que poseen los padres de familia sobre el quehacer escolar.
67
Varios países y numerosos estados, ponen en práctica políticas de este tipo para
garantizar y monitorear la calidad de la educación.
1. Resultados de Evaluaciones Estandarizadas
En este esquema, quizá el más popular, las autoridades educativas de distintos
niveles aplican evaluaciones estandarizadas67 a los alumnos de diversos grados.
Las pruebas se diseñan para comparar los resultados a través del tiempo y, por lo
tanto, medir el progreso —o falta de éste— en el desempeño académico. Al
cotejarse los resultados de aplicaciones de evaluación previas, los padres de
familia pueden conocer la evolución académica de sus hijos y de su escuela.
En la rendición de cuentas de altas consecuencias, los resultados se relacionan
con consecuencias formales considerables para los alumnos, maestros,
autoridades escolares y padres.68
Las posibles consecuencias positivas son:
• Para las escuelas: reconocimiento social para las mejores.
• Para los directores: mayor motivación para mejorar su posición relativa
(ranking) en relación con las escuelas de su municipio y estado.
• Para los docentes: ascenso profesional e incentivos financieros.
• Para los alumnos: completar exitosamente un nivel escolar o ingresar a
otro.
• Para los padres: identificar las fuerzas y debilidades de la escuela a la que
asiste su hijo.
Las posibles consecuencias negativas son:
• Para docentes y directores: despido laboral, obligación de aprobar cursos
de capacitación.
• Para escuelas: pérdida de derecho a funcionar, reestructuración.
• Para los alumnos: incapacidad para completar algún nivel escolar,
obligación de asistir a clases extra o de verano.
68
La rendición de cuentas de altas consecuencias es común en algunos países del
mundo. En particular, destacan algunos estados de la Unión Americana, ya que
una vez establecido el No Child Left Behind, optaron por evaluar los resultados
académicos de los alumnos mediante pruebas estandarizadas aplicadas por el
propio sistema educativo estatal. Los sistemas de altas consecuencias vinculan
sus resultados a los incentivos (positivos y negativos) de los docentes y directivos
escolares.
De la misma forma que en los sistemas de altas consecuencias, los de bajas
consecuencias establecen incentivos formales (positivos y negativos), aunque sus
consecuencias son menores.
Entre las posibles consecuencias positivas encontramos las siguientes:
• Posición alta en la clasificación, o ranking, de escuelas.
• Clasificación como «Escuela de Excelencia».
• Buena reputación ante la sociedad y los padres de familia.
Las posibles consecuencias negativas son:
• Clasificación como escuela de «bajo rendimiento».
• Desprestigio ante la sociedad.
• Mala reputación ante la comunidad en general y los padres de familia.
A pesar de la relativa facilidad de implementación y aparente efectividad, la
rendición de cuentas basada en evaluaciones estandarizadas, en particular la de
altas consecuencias, presenta algunos problemas. Esta rendición de cuentas, al
basar los incentivos exclusivamente en los resultados de una prueba, provoca que
los alumnos, maestros y autoridades, busquen la forma de aprovecharse del
sistema y recibir los beneficios que otorga.
69
Los problemas más comunes al respecto son:
• Enseñar para aprobar el examen. Con el objeto de beneficiarse y evitar
sanciones, algunos maestros ponen más énfasis en enseñar a los
estudiantes los temas, preguntas o ítems que integran las evaluaciones que
se utilizarán para medir la rendición de cuentas.
• Discriminación de alumnos. Aparece cuando los maestros buscan mejorar
el promedio de sus alumnos, impidiendo que sean evaluados los
estudiantes con menores probabilidades de aprobar satisfactoriamente el
examen.
• Reducir los resultados de la evaluación de referencia. Este problema suele
presentarse al inicio de una política de evaluación o cuando existe un
cambio en la misma. Se refiere al hecho de que los maestros, al saberse
monitoreados a través de evaluaciones, realizan acciones para que, en la
primera evaluación, los alumnos obtengan calificaciones más bajas y no de
acuerdo a su potencial. De esta forma, los maestros garantizan que en las
subsecuentes evaluaciones se perciba un aumento considerable en la
calificación, siendo por lo tanto acreedores a incentivos positivos.
Gráfica 1: Caso hipotético de reducción de la referencia
20
30
40
50
60
70
80
90
1995 1997 1999 2001 2003 2005
Fuente: Elaboración propia con datos simulados
70
Las evaluaciones ofrecen información insuficiente. Una de las principales críticas a
estas evaluaciones, es que sus resultados no toman en cuenta el contexto
socioeconómico de los alumnos y de su escuela. Esta situación se vuelve injusta
ya que castiga a las escuelas en peores condiciones y premia a las de mejor
situación. Para evitarlo, algunas autoridades educativas agrupan las calificaciones
de escuelas con condiciones similares. Otros sistemas intentan ser más justos al
identificar el valor agregado de las escuelas.
Juez y parte. Si las pruebas son aplicadas por las propias autoridades educativas,
existe el riesgo de demostrar avances, aun cuando éstos no existieran.
Como se analizó en el Capítulo 2, la provisión de información pública es muy
popular en el mundo. Existen ejemplos exitosos de países, provincias y estados
que realizan la rendición de cuentas basada en pruebas estandarizadas (como
Minas Gerais, Brasil; varios estados de la Unión Americana, y Chile).
2. Boletas de Progreso Educativo (BPE)
La aplicación de las boletas de progreso educativo, parte del supuesto que las
escuelas deben rendir cuentas a los padres de familia y a la comunidad a la que
sirven. Al proveer información pública, y presentarla en esquemas accesibles y de
fácil comprensión, los padres de familia exigirán mejores resultados de los
maestros y escuelas. La libreta de notas incluida como Anexo 3 es un ejemplo de
este tipo de boletas.
Las boletas de progreso educativo se basan generalmente en los resultados de
una escuela, aunque pueden abarcar un grupo de escuelas, un municipio,
algunas regiones, ciertos estados o incluso países. Las boletas de progreso
educativo:
71
• Proveen de información útil y accesible a los padres de familia.
• Son una fuente de información comprensible para las autoridades
escolares.
• Facilitan la toma de decisiones a las autoridades educativas de todos los
niveles.
• Estimulan la participación de los padres de familia.
• Permiten estimar resultados académicos y compararlos con instituciones,
alumnos y condiciones socioeconómicas similares.
Los principales problemas y retos de las boletas de progreso educativo son:
Autonomía. Es fundamental que el nivel evaluado con la boleta de progreso
educativo tenga la suficiente autonomía para realizar los cambios de mejora.
Adicionalmente, la boleta sirve como información necesaria para llevar a cabo
modificaciones en la política educativa.
Transparencia. Para que las BPE funcionen de manera adecuada, se requiere un
marco de transparencia informativa y el contar con los elementos para demandar
mejores resultados y tomar decisiones acertadas.
Autonomía del Evaluador. El evaluador necesita tener la suficiente independencia
y confiabilidad para garantizar que las BPE se elaborarán con la mayor objetividad
posible. En países en vías de desarrollo esto puede ser de vital importancia ante la
fortaleza de los sindicatos y la escasa rendición de cuentas de las autoridades
educativas.
Información Suficiente. Las boletas deben presentar información suficiente y
accesible para que los usuarios finales, los padres de familia, conozcan cuál nivel
de gobierno e institución es responsable de los indicadores que integran las BPE.
Sin esta información, los padres podrían presionar a las instancias equivocadas.
72
Las boletas son un sistema de rendición de cuentas de bajas consecuencias, ya
que en pocos casos se vinculan a incentivos (positivos y negativos) formales para
los maestros y escuelas. En algunos casos se ha demostrado que informar a los
padres es igual de eficiente que un sistema de rendición de cuentas formal de
altas consecuencias.
En Québec, por ejemplo, los indicadores de las boletas de progreso educativo han
servido para que la prensa presione a las autoridades educativas a mejorar la
calidad.
3. Indicadores Educativos
El uso de indicadores en la rendición de cuentas permite informar a la sociedad
sobre el progreso y la calidad educativa. Este tipo de rendición de cuentas es de
bajas consecuencias, pues no se vincula a ningún incentivo formal. En la práctica,
los indicadores llegan exclusivamente a los sectores preocupados por la calidad
educativa, quienes presionan a las autoridades para rendir cuentas.
Los indicadores suelen presentarse con los de años anteriores, comparando
metas, resultados de otros planteles y de subgrupos de escuelas en condiciones
similares. Además de indicadores, el reporte incluye las metodologías utilizadas
para obtenerlos.
Los indicadores que generalmente se publican contienen datos como: tasa de
supervivencia, tasa de graduación, cobertura neta, entre otros. En México, el
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación publica información similar a
nivel estatal y nacional, no a nivel escuela.
Al igual que las BPE, los indicadores poseen la ventaja de que pueden ser
presentados a diversos niveles: escuela, distrito escolar, estado o federación. Esto
permite a los padres de familia y la sociedad en general conocer la situación de las
distintas escuelas y sistemas educativos.
73
Este esquema de rendición de cuentas presenta los siguientes problemas:
• Falta de Mecanismo Formal. El esquema de indicadores carece de un
mecanismo formal de rendición de cuentas o incentivos. Por lo tanto, la
efectividad del mismo depende de la capacidad de la sociedad, y en
particular de sectores involucrados en la educación, para presionar a las
autoridades educativas y propiciar cambios de política pública.
• Falta de Democratización de la Información. Los indicadores se dirigen al
sector de población que ya muestra cierto interés en la problemática
educativa, no a los más interesados: los padres de familia. En el caso de
Québec, el gobierno de la provincia reparte decenas de miles de reportes
de indicadores y, aun así, la información sobre el progreso educativo se
halla en manos de una minoría.
Suele ocurrir que cuando las autoridades educativas presentan los
indicadores, revelan solamente aquella información favorable al sistema. La
rendición de cuentas con estas características, propicia el ocultamiento y,
en algunos casos, la manipulación de los datos.
Resultados de Evaluaciones Reportados por Organizaciones Independientes
En la sección anterior describimos posibles sistemas de rendición en los cuales el
responsable de aplicar pruebas estandarizadas de desempeño académico era el
propio sistema educativo. Esquemas muy parecidos pueden ser aplicados con
éxito; en ellos, la entidad de evaluación es independiente del sistema educativo
gubernamental.
En este esquema, una tercera entidad se encarga de su elaboración. El Programa
para la Promoción de la Reforma Educativa de América Latina y el Caribe
(PREAL) elaboró, con sus contrapartes, los informes de Progreso Educativo de
varios países latinoamericanos y algunos estados subnacionales.69
74
El objetivo de estos reportes es mostrar información accesible y fácil de
comprender por la mayoría de la población. Su propósito es mostrar información
accesible y fácil de comprender por la mayoría de la población. En este caso, por
su naturaleza, el problema del agente y el principal70 se disminuye notablemente al
ser un tercero, distinto al proveedor de educación, quien las elabora y publica.
Calidad de Los Informes de Progreso Educativo
Es indispensable que tanto la sociedad como quienes diseñan políticas
educativas, se aseguren de la calidad y rigor de los reportes. Por ello, el gobierno
precisa establecer requisitos mínimos de una metodología supervisada por un
consejo técnico-académico. Para garantizarlo es importante que la organización
responsable de su elaboración goce de buena reputación.
Pruebas Estandarizadas Implementadas por Terceros
Con el objeto de eliminar el problema del agente y el principal, algunos países han
optado por utilizar pruebas aplicadas por terceros como fuente de evaluación del
desempeño académico y la rendición de cuentas. Con este esquema se aplican
pruebas comparables estandarizadas para la población. La particularidad es que
la entidad responsable es distinta al proveedor de la educación.
En años recientes y con el objetivo de comparar los niveles académicos, la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), realizó el
Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA) con los países
miembros de esta organización (incluyendo México). PISA evalúa las áreas de
matemáticas, lengua y ciencia en estudiantes de 15 años. La difusión de los
resultados permitió conocer cómo se comparan los alumnos mexicanos con los de
otros países, respecto de esa prueba. Adicionalmente, sirve para que la prensa y
la sociedad en general, exijan mejores resultados a las autoridades educativas.
En este esquema también pueden participar otras entidades nacionales. En
Estados Unidos el College Board, organismo privado sin fines de lucro, desarrolló
75
el examen SAT, el más popular para ingresar a la mayoría de las universidades de
ese país.71 Un esquema como éste genera la credibilidad de que el resultado de
las pruebas refleja, con mayor objetividad, el desempeño académico.
Las pruebas pueden utilizarse como fuente de información para un sistema de
rendición de cuentas efectivo, tanto de bajas como de altas consecuencias.
Los principales problemas que enfrenta un esquema como éste son similares a los
expuestos en las pruebas aplicadas por el sistema educativo. Con las pruebas
aplicadas por terceros pueden obtenerse indicadores y reportes de progreso
educativo, como los ya mencionados. Actualmente no existe ningún ordenamiento
jurídico que impida realizar cualquiera de los esquemas ya descritos.
Los informes de progreso educativo desarrolladas por terceros, no han sido
aplicadas en México, en ningún nivel. No existe impedimento para que un estado
las opere de forma autónoma, o que un tercero sea el responsable. Los resultados
de las pruebas ENLACE podrían convertirse en un insumo esencial para llevar a
cabo este esquema.
COSTOS DE LAS ALTERNATIVAS
Uno de los argumentos en contra de un sistema de rendición de cuentas es que
resulta caro y que sus beneficios no son mayores que su costo. Este argumento
no es válido al realizar un análisis detallado de costo-beneficio; el costo de realizar
evaluaciones es marginal, cuando se compara con el gasto público en educación.
En el año 2006, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación programó
un gasto de 121 millones de pesos.72 De ahí que establecer un sistema de
rendición de cuentas en la educación básica, a nivel nacional, será
significativamente más caro pero, aun así, no representará una cantidad
considerable al comparársele con el gasto en educación.
76
En Estados Unidos el costo de emplear pruebas para la rendición de cuentas es
de 4.96 dólares por alumno y se refiere exclusivamente a la aplicación de los
exámenes; no incluye el costo para administrar y llevar a cabo el proceso de
rendición de cuentas en sí. Esto último se modifica dependiendo del estado; por
ejemplo, puede variar de 34 dólares por alumno en Delaware, hasta 2 dólares en
Carolina del Sur. Cabe mencionar que el costo por alumno aumenta en los
estados con menor número de estudiantes, pues los costos fijos son similares en
cada estado.73
Aun cuando en México el costo fuera similar al de Delaware (374 pesos74),
representaría el 3% del gasto en educación básica por alumno. Si tomamos en
cuenta el nivel de precios de México y el número de alumnos, es improbable que
el costo en México sea similar.
En cuanto a los costos de las distintas alternativas, se les detalla a continuación.
Pruebas Estandarizadas
La aplicación de estas pruebas no representa un costo considerable, incluso
contratando inspectores independientes que las aplicaran para evitar algunos de
los problemas ya descritos. Hoxby (2001) calcula que, dependiendo del número de
alumnos y grados a evaluar, el costo de los inspectores independientes variaría de
4 dólares a 1 dólar por alumno. Si consideramos el costo laboral en México, éste
sería más barato.
El mayor costo del sistema radicaría en el uso de la información y los incentivos
otorgados a maestros y alumnos. Actualmente, el maestro de secundaria con el
ingreso mensual bruto más alto gana 20,337.60 pesos.75 Si México implementase
un sistema de rendición de cuentas con incentivos formales similar al de Chile,
costaría 3.1 mil millones de pesos. Este sistema premiaría al 25% de los maestros
con mejores calificaciones de acuerdo a la evaluación con un aumento del 5%
sobre su salario bruto.76 Esta cantidad representa el 1% del presupuesto anual
77
para la educación básica.77
De llevarse a cabo un sistema de rendición de cuentas sin incentivos formales, los
resultados se publicarían y distribuirían. Así, el costo sería considerablemente
menor, pues la información podría publicarse al reverso de las tarjetas de
calificaciones que actualmente reciben los padres de familia.
En cuanto a la prueba ENLACE, la Dirección General de Evaluación de la SEP
reportó un costo de $141 millones de pesos por su preparación y aplicación, lo que
representa un costo aproximado de 14 pesos por alumno evaluado.
Informes de Progreso Educativo
Tradicionalmente, estos reportes no están vinculadas a incentivos formales. Por
ello, la mayor parte del costo se originaría por la publicación de resultados y la
aplicación de una encuesta a los padres de familia. Esta última no sería tan cara
como otras encuestas. Los padres de familia expresarían sus opiniones y puntos
de vista durante las reuniones escolares o en las propias boletas de calificaciones.
Supervisión e Indicadores de Progreso Educativo
El uso de indicadores educativos es algo establecido por el INEE, que anualmente
publica el reporte Panorama educativo de México. Indicadores del Sistema
Educativo Nacional, con los principales indicadores de progreso educativo a nivel
nacional y estatal. Esto significa que no se requieren recursos adicionales a los ya
presupuestados por el INEE.
De igual manera, el sistema de supervisión ya establecido requiere una
reestructuración a fondo para ser más efectivo en el mejoramiento de la calidad
educativa. Lo que complica este sistema es que cada estado posee un sistema
independiente de supervisión. El costo más importante en su reestructuración
sería la capacitación de inspectores en metodologías didácticas basadas en el
alumno para que puedan actuar como agentes de cambio en las escuelas.
78
Actualmente los reportes de los inspectores no son públicos. Proponemos que se
den a conocer a los padres de familia. Los inspectores podrían apoyarse en la
guía ¿Qué tan buena es nuestra escuela? de la Oficina Escocesa del
Departamento de Educación e Industria, traducida por la Dirección de Evaluación
de Políticas y Sistemas Educativos de la SEP.
El Problema del Agente y el Principal
Para un uso eficiente de los instrumentos de rendición de cuentas, es preciso tener claro
el concepto que, en teoría económica, se conoce como el problema del agente y el
principal. El principal es quien contrata a una instancia para ejecutar una acción con la
cual se beneficia. El agente es la instancia a quien se delega la acción. En principio, se
debería esperar que la compensación que el principal paga al agente sea suficiente para
que el segundo satisfaga las necesidades del primero. Sin embargo, en la realidad existen
factores que pueden debilitar el contrato entre ambos. Estos factores son la falta de
información de los resultados, altos costos de monitoreo y la manera de compensar al
agente.
En materia educativa, el principal son los padres de familia, quienes requieren que sus
hijos reciban una educación de calidad. Para lograrlo, ellos contratan a la institución
educativa —el agente— y le pagan con sus impuestos o colegiaturas. En un mundo ideal,
en donde existiera información completa, sin costos de monitoreo, se compensaría a los
agentes de acuerdo con la calidad del producto o servicio otorgado, y se esperaría que el
sistema educativo evolucionara y fuera capaz de corregir sus defectos para ofrecer una
educación satisfactoria. En la realidad, los padres de familia no tienen información
completa sobre el estado de la educación de sus hijos y existen altos costos de monitoreo
por parte de las autoridades educativas y los profesores. Además, las compensaciones
económicas otorgadas a los agentes del sistema educativo, no se relacionan con el
desempeño.
79
Tabla 1: Efecto de los Sistemas de Rendición de Cuentas sobre el Problema
Principal y Agente
Parte del problema Agente y Principal que resuelve
Instrumento Falta de
Información Monitoreo
Esquema
adecuado de
compensación
Consideraciones
Sistemas de
inspección
X
Ventajas: Este instrumento nos ayuda a
conocer los esfuerzos de los profesores y
las autoridades educativas.
Desventaja: dado que esto se realiza al
interior del sistema de educativo, persiste
el problema del «agente supervisando al
agente». Esto puede mitigarse en la
medida en que aumente la transparencia
de este proceso.
Evaluaciones
estandarizadas,
generadas por el
sistema educativo
X
Ventajas: ayudan a conocer el estado de
la educación; su aplicación se adapta a
las necesidades particulares de nuestro
país.
Desventaja: al ser aplicado por el mismo
agente, pueden existir sesgos que
impidan conocer con exactitud las fallas
del sistema.
Tarjetas de progreso
educativo X
Indicadores
educativos X X
Ventajas: ayudan a aprovechar la
información existente para entenderla
mejor y a conocer cómo se llevan a cabo
las operaciones al interior del sistema.
Desventaja: difunde los posibles sesgos
que la información reportada pueda tener,
sobre todo si son producidos por
autoridades educativas.
Evaluaciones
estandarizadas,
generadas por
organismos
multilaterales
X
Ventaja: ayudan a conocer el estado de la
educación y se realizan de manera
independiente.
Desventaja: podrían no adaptarse a las
condiciones locales de nuestro país.
Compensación
económica por
desempeño
X
Ventaja: puede motivar a los profesores a
esforzarse más por educar con calidad.
Desventaja: es difícil de implementar
administrativa y políticamente.
80
CONCLUSIÓN
Los instrumentos mencionados en este capítulo pueden utilizarse efectivamente
para establecer consecuencias que motiven a los actores a participar en el
mejoramiento de la calidad educativa, pero también pueden emplearse para
distribuir las responsabilidades de manera que cada uno esté dispuesto a
cooperar con el sistema. El costo de la rendición de cuentas que se plantea en
este capítulo abarca dos componentes. Por un lado, el costo de los instrumentos
que comprenden las evaluaciones estandarizadas que se aplican de manera
censal; aunque son los instrumentos más costosos, muchas de estas acciones ya
se llevan a cabo así que, para el sistema educativo, no representarían un costo
fuera de margen. Por otro lado está el costo de las consecuencias; la más onerosa
sería la que otorgaría una compensación adicional a los profesores con resultados
sobresalientes, como se hizo en Chile.
En el siguiente capítulo se analiza el costo político de cada instrumento y sus
consecuencias. En un primer acercamiento se observa que, económicamente, son
viables.
81
Capítulo Cuatro
RECOMENDACIONES DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA
IMPLEMENTAR UN SISTEMA DE RENDICIÓN DE CUENTAS
México no cuenta con un sistema de rendición de cuentas en el área educativa y
enfrenta barreras políticas que dificultan los cambios necesarios para conformarlo.
Llevar a cabo las reformas necesarias exige un proceso cuidadoso, por lo que se
proponen las siguientes fases secuenciales:
1. Primera Fase. Propuestas:
• Estándares claros y específicos.
• Exámenes estandarizados.
• Información pública.
• Supervisión de maestros bajo reglamento vigente.
• Control de la deserción escolar.
• Rendición de Cuentas en el uso de la Tecnología de Información.
2. Segunda Fase. Propuestas:
• Revisión del Programa Nacional de Carrera Magisterial.
• Formación de calidad para los docentes.
• Supervisión de escuelas y maestros.
• Recursos compensatorios.
• Incentivos: premios y sanciones.
• Autonomía y credibilidad de los organismos evaluadores.
3. Tercera Fase. Propuestas:
• Mayor autoridad y autonomía para los estados y las escuelas.
• Encuesta de opinión a padres.
• Herramientas adicionales:
a. Examen de fin de ciclo.
b. Maestría en Administración Escolar.
82
c. Supervisión y evaluación independiente.
d. Escuelas públicas con administración privada.
PRIMERA FASE
La primera etapa hacia la rendición de cuentas se refiere a las políticas internas
vigentes de la Secretaría de Educación Pública (SEP) y en las cuales necesita
profundizar y enfocar, o aquéllas en las que podría tomar la iniciativa y cambiarlas
de forma autónoma.
ESTÁNDARES CLAROS Y ESPECÍFICOS
En cierto sentido, México ya tiene una visión nacional de lo que los estudiantes
deben aprender en cada grado. La SEP tiene las facultades para determinar el
currículo e imprimir los textos requeridos para los estudiantes del país.
Al hacerlo, las autoridades educativas identifican los temas y habilidades que se
requiere impartir en cada materia y en cada grado. Esto es insuficiente para
aumentar la calidad de la educación pues, para ello, maestros y directores
necesitan metas específicas que deba cumplir cada estudiante en cada materia y
en cada año.
Es probable que la SEP tenga estándares nacionales de conocimiento para uso
interno. México necesita que éstos se hagan públicos. De esta manera, todos los
involucrados en la comunidad educativa sabrán qué se espera de ellos. Si se
desconocen, los estándares no pueden servir de herramienta para que los
maestros y directores mejoren su enseñanza ni para que los padres de familia
puedan revisar el desempeño de sus hijos.
Se propone que la SEP inicie este proceso con base en los siguientes pasos:
• Formación del grupo de expertos responsable de revisar los estándares. El
grupo debe contar con representantes de la SEP, el INEE, la sociedad civil
(especialmente las uniones y asociaciones de padres de los alumnos),
83
académicos y maestros experimentados. Los integrantes serán diferentes
conforme a las materias y los grados.
• Asegurar que los estándares reúnan las siguientes características:
o Entendibles.
o Explícitos.
o Basados en contenido y actividades específicas.
o Desarrollados para cada materia y cada grado.
o Basados en estándares mundiales de conocimiento.
o Rigurosos.
• Publicar y distribuir los estándares. Deben ser difundidos ampliamente a
todos los maestros, padres de familia y autoridades educativas, a través de
las escuelas y los medios de comunicación.
• Educar sobre los estándares a maestros, directores y padres de familia. No
es suficiente que los estándares estén disponibles, la SEP debe asegurar
que todos los involucrados los entiendan y sepan utilizarlos. Esto puede
hacerse a través de talleres, pláticas y manuales, por ejemplo.
• Promover que se capacite a los educandos para alcanzar los estándares.
Continuar con pruebas censales como ENLACE, siempre y cuando estén
alineadas con las materias que los estudiantes deben aprender, dará un
estimado acerca de qué tan buena es una escuela para lograr los
estándares. No es suficiente una evaluación anual; las escuelas deben
realizar sus propios diagnósticos varias veces al año para medir el progreso
de los alumnos hacia la meta que indica el estándar.
EXÁMENES ESTANDARIZADOS
La información del año 2006, señala que México sólo tiene exámenes muestrales
para medir el desempeño del sistema educativo. Con los resultados de estos
exámenes, se puede medir el estado actual y el progreso del sistema en general, y
comparar los resultados entre estados. También participa en exámenes
internacionales para medir su desempeño en comparación con otros países. Al ser
84
muestrales, estos exámenes no pueden informar acerca del desempeño de
escuelas individuales, ni de los maestros o de los estudiantes específicamente.
En ese mismo año, nuestro país dio un paso muy grande hacia un Sistema de
Evaluación Educativa que apoya la rendición de cuentas. La Evaluación Nacional
de Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE) significó que, por primera
vez en México, se utilizó un examen estandarizado para evaluar el logro de los
alumnos en los grados 3º, 4º, 5º, 6º de primaria y 3º de secundaria. Las pruebas
ENLACE desglosan los resultados por alumno, escuela y grupo. Permiten
comparar el desempeño de una de las escuelas con centros educativos de la
misma modalidad en el estado o en el país.
Si bien no se puede juzgar aún la eficacia de ENLACE cómo herramienta para
mejorar la educación, existen características del examen que debieran ajustarse
para apoyar más positivamente un sistema de rendición de cuentas, como se
detalla más adelante.
La administración de un examen estandarizado necesita ser:
Censal: ENLACE trata de ser censal, aunque en este año presentaron el examen
el 90% de las escuelas. Es un logro importante para el primer año del examen,
pero indica problemas para su aplicación en algunos de los estados de la
República. Las autoridades educativas deben convencer a las escuelas de los
beneficios de los resultados de ENLACE.
Además, es clave que la SEP promueva que se aplique el examen a todos los
estudiantes del país sin distinguir los de educación especial o bilingüe. Con pocas
excepciones para alumnos seriamente discapacitados, se deben tener las mismas
expectativas de conocimiento para los estudiantes en salones regulares y los de
programas bilingües o de educación especial. Con las intervenciones pedagógicas
correctas, pueden aprender al mismo nivel si se toma en cuenta que los maestros
85
deben realizar un mayor esfuerzo —o emplear una pedagogía diferente— con los
niños rezagados, pero esto no implica reducir las expectativas para ellos.
Longitudinal: Los datos longitudinales asignan una clave única a cada alumno para
seguirlo a través de los años que permanezca en el sistema escolar, sin importar
el estado o la escuela en donde esté inscrito.
Se puede identificar información sobre los
estudiantes individuales y su participación en
programas de intervención, sus calificaciones
en exámenes estandarizados, su avance
escolar y su historia de promoción tras varios
años. Los datos longitudinales nos permiten
analizar el avance de un niño frente a
diversas intervenciones; además de medir el
éxito de diferentes intervenciones y de
distintas escuelas (confróntese cuadro
adjunto).
Riguroso y Alineado con los Estándares
Curriculares: Un examen estandarizado sólo
es útil si mide el conocimiento y las
habilidades que los niños del grado indicado
deben haber aprendido al término del curso
del año anterior. Si el examen es demasiado
fácil, no mostrará que los niños aprendieron
lo que debían en el año examinado. Estos
exámenes tienen que ser muy rigurosos para
medir el aprovechamiento de los estudiantes
más sobresalientes.
Valor de los Datos
Longitudinales
• Ayudar a los educadores, padres de familia y líderes de la comunidad a entender lo que funciona y lo que no funciona.
• Evaluar el éxito de las reformas y las iniciativas educativas.
• Identificar escuelas con éxito sobresaliente.
• Mostrar lo que hacen bien esas escuelas.
• Dar esta información a educadores en escuelas con menos éxito.
Para informar correctamente sobre el
éxito de una escuela, se requiere de un
seguimiento de los estudiantes a través
de los años. Quienes han estado en una
escuela por mucho tiempo deben
distinguirse de los recién ingresados.
Los datos longitudinales permiten:
• Averiguar cuáles intervenciones tienen los mejores efectos.
• Identificar cuáles maestros preparan mejor a sus alumnos.
• Identificar cuáles escuelas tienen mejores logros con niños rezagados.
86
Otra condición es que los exámenes deben alinearse con los estándares
curriculares de cada grado. No tiene sentido aplicar a los estudiantes un examen
que mide un conocimiento que no se les enseñó, es crucial que cada examen
mida el conocimiento y habilidades exigidos por los estándares de la SEP.
Orientado para Promover un Mejor Desempeño: ENLACE es un examen con bajas
consecuencias. Los resultados aún no tienen repercusión para los maestros, las
escuelas o los estudiantes.78 Si no hay consecuencias —sean premios para el
buen desempeño o sanciones para el inadecuado—, los exámenes no estimulan a
las escuelas y a los estudiantes a mejorar su desempeño. Por otra parte, existen
consecuencias familiares ya que los padres de los alumnos son informados del
resultado que obtuvo su hijo en la prueba. La SEP debe de utilizar ENLACE como
herramienta para que todos los involucrados se esfuercen en tener mejores
resultados académicos.
Oportuno: En 2006, ENLACE se aplicó a principios de junio y los resultados se
informaron en la primera semana de octubre del año escolar siguiente, por lo que
los padres de familia no pudieron usarlos para decidir en qué escuela inscribirían a
sus hijos; tampoco la escuela pudo emplearlos como parte de la decisión sobre la
promoción del niño, y los maestros no tuvieron la oportunidad de enfocarse en las
debilidades de sus grupos para mejorar su conocimiento antes del fin de año.
Se recomienda que la SEP aplique ENLACE en marzo o abril para que contar con
los resultados durante ese mismo año escolar, haciendo un esfuerzo para
minimizar el tiempo que se requiere para calificar los exámenes y difundir los
resultados. Entre más pronto las escuelas tengan los resultados de ENLACE, más
rápido podrán realizar cambios para mejorar el desempeño académico de los
estudiantes.
87
INFORMACIÓN PÚBLICA
ENLACE representa un gran paso para compartir la información del desempeño
de los estudiantes, con los padres de familia y la comunidad. El portal con los
resultados de este examen brinda información sobre el desempeño de cada niño,
escuela y grupo. La información de cada escuela viene comparada con otras del
estado y del país en términos generales y dentro de la misma modalidad.
La SEP dio un gran paso adelante con la riqueza de la información que
proporciona. Los padres de familia pueden advertir el nivel de desempeño de sus
hijos por cada materia, el percentil del logro de la escuela en comparación con
otros grupos de escuelas, y hasta las respuestas para cada pregunta que los
alumnos contestaron. La SEP estableció en enero del año en curso un vínculo en
el sitio de ENLACE en el que se muestran los resultados de las escuelas por nivel
educativo (primaria o secundaria), modalidad, estado, municipio y localidad.
Además, se asigna a cada escuela el puntaje general que alcanzó en la prueba y
se listan las escuelas de mayor a menor puntaje. Lo anterior permite a los padres
tomar decisiones bien sustentadas sobre las escuelas de sus hijos.
Reconociendo que la difusión de los resultados por Internet es limitada, la SEP
propuso a los estados del país emplear formatos para enviar por correo a los
padres de estudiantes que realizaron la prueba ENLACE, y a los profesores y a los
directores de escuela, una síntesis de la información que aparece en su sitio de
Internet. La agilidad en el envío de esta información depende de cada estado.
Para que sea útil, la información que se proporciona a padres de familia y
comunidad debe ser:
Fácil de Entender. Los exámenes que se expresan en números crudos no tienen
sentido para quienes no saben cómo interpretarlos. Los padres de familia,
docentes, autoridades educativas y el público en general, necesitan que los
resultados se expresen claramente y sean sencillos de comprender.
88
Se recomienda que los resultados se presenten en la siguiente forma:
• Por percentiles79, desglosados por tema dentro de cada materia, y
• Por categorías que demuestren, en términos generales, qué tanto se
acercaron los estudiantes al dominio de los estándares. Las categorías más
comunes son:
o Se quedó muy lejos de los estándares.
o Se acercó a los estándares.
o Cumple con los estándares.
o Excede los estándares.
La información sobre los resultados debe ser:
Accesible e Informativa. Por la gran variedad de niveles socioeconómicos en
México, es necesario difundir los resultados de los exámenes estandarizados por
múltiples medios en forma entendible, con las siguientes modalidades:
A. Informes Escritos para los Padres de Familia: Internet no es suficiente para
llegar a todos los padres, quienes deben recibir un informe entendible de su
hijo, que les comunique sus resultados del examen ENLACE y lo que éstos
significan. Se sugiere la instrumentación de informes por escrito que
contengan los siguientes datos:
a. Información del aprovechamiento del niño desglosado por cada área
de cada materia.
b. Percentil en que se ubica el alumno.
c. Resultados promedio del país.
d. Resultados promedio del estado pertinente.
e. Resultados promedio de todas las escuelas de la ciudad o municipio.
f. Resultados promedio de escuelas en condiciones similares.
g. Los informes deben ser claros, con gráficas apropiadas que ilustren
los datos. Necesitan contar con una explicación que proporcione a
los padres información de las definiciones de los temas curriculares
89
examinados, e información sobre cómo leer el informe, además de
evitar los tecnicismos.
B. Informes Orales en la Escuela: Aun con un informe claro, algunos padres
de familia necesitan y buscan una explicación más detallada o individual de
los resultados del examen. Cada escuela debe planear al menos dos
sesiones en sus instalaciones —una en la noche y otra en el día— para
explicar los resultados y responder a sus preguntas. Este tipo de informes
es indispensable, por ejemplo, para las personas analfabetas.
C. Pizarrones Informativos en la Escuela: Para los padres de familia que no
pueden asistir a las juntas informativas, y otras personas interesadas en
consultar los resultados, es recomendable que las escuelas destaquen en
un pizarrón de una área común, la información sobre el nivel escolar y las
comparaciones con escuelas similares (del mismo nivel socioeconómico,
del mismo municipio, del mismo estado), así como los resultados
nacionales.
D. Medios de Comunicación: Es importante difundir a la sociedad en general, a
través de los medios, la información del aprovechamiento de cada escuela
a nivel regional (municipal o regional). Éstos son los medios que se
recomiendan:
a. Desplegado: La manera más comprensible de mostrar los resultados
de cada escuela en un municipio, región o estado es un desplegado
en los periódicos principales de la zona. El desplegado debe ser
gráfico por naturaleza, con los resultados de cada escuela de la zona
en total y desglosados por porcentaje de estudiantes que tiene, en
cada categoría de aprovechamiento. De esta forma, los padres
conocerán la posición relativa (ranking) de la escuela de su hijo
respecto a las escuelas de su municipio y estado.
b. Televisión y Radio: Se propone a la SEP realizar una campaña de
comunicación en los primeros años del programa, para informar a los
padres de familia sobre la forma de acceder a la información sobre
sus hijos y sus escuelas. Aunque la radio no es la forma idónea para
90
difundir los resultados, en ocasiones puede ser la única manera de
hacerlo, sobre todo en comunidades rurales marginadas.
SUPERVISIÓN DE MAESTROS BAJO REGLAMENTO VIGENTE
El sistema educativo se rige por el reglamento de las Condiciones Generales de
Trabajo del Personal de la Secretaría de Educación Pública que le permite evaluar
el desempeño de los maestros en ciertas áreas, por lo que constituye una
herramienta útil para la supervisión.
Para apreciar el espíritu de este Reglamento a continuación transcribiremos
algunas de las disposiciones que establece respecto a la falta de puntualidad:
• Artículo 80.- La falta de puntualidad en la asistencia a las labores a que se
refiere la Fracción II del artículo 25, estará sujeta a las siguientes normas:
A) Todo empleado que se presente a sus labores después de
transcurridos los 10 minutos de tolerancia que concede este reglamento,
pero sin que el retardo exceda de 20 minutos, dará origen a la aplicación
de una nota mala por cada 2 retardos en un mes.
C) Transcurridos 30 minutos, después de la hora fijada para la iniciación
de las labores, no se permitirá a ningún empleado registrar su
asistencia, por considerarse el caso como falta injustificada y el
trabajador no tendrá derecho a percibir el salario correspondiente.
F) La falta del trabajador a sus labores, que no se justifique por medio
de licencia legalmente concedida, lo priva del derecho de reclamar el
salario correspondiente a la jornada o jornadas de trabajo no
desempeñado.
Como puede apreciarse, las medidas para sancionar a los docentes son útiles en
el corto plazo – siempre y cuando las apliquen las autoridades- pero no son
suficientes para motivarlos a un mejor desempeño en beneficio del
aprovechamiento académico de los estudiantes. Esta normatividad no constituye
un incentivo suficiente para cambiar radicalmente la calidad de educación en
México.
91
CONTROL DE LA DESERCIÓN ESCOLAR
La deserción es causa principal de la baja escolaridad en el sistema escolar
mexicano, especialmente en la secundaria. El índice nacional promedio de
deserción en primaria es del 1.8% y en secundaria el 7.4% en el ciclo escolar 2004
/ 2005, mientras que la taza de no conclusión en tiempo normativo fue de 10.3%
en primaria y de 21.2% en secundaria en el mismo ciclo escolar.80
A pesar de lo anterior, no hay consecuencias para el sistema y los actores
(administrativos y docentes) cuándo los niños no van a la escuela. El sistema
escolar no tiene una responsabilidad explicita de retener a sus estudiantes. Dado
que los recursos presupuestales dependen de la matricula escolar, hay un
incentivo para inflar los números de estudiantes inscritos para obtenerlos.
Para que funcione la rendición de cuentas de la deserción escolar, se requieren
metas sobre la tasa de asistencia e incentivos para cumplirlas. Se recomienda:
• Exigir por ley, la declaración de la matrícula nominal con un identificador, en
la inscripción de cada año. El órgano receptor inicial de esta información
podría ser el INEGI.
• Auditar por muestreo aleatorio la veracidad de la información proporcionada
por los directores escolares (con consecuencias por el falseamiento de la
información).
• Establecer metas progresivas de retención de estudiantes por parte de los
directores de escuela.
• Utilizar el cumplimiento de las metas como un elemento adicional en la
promoción en «Carrera Magisterial» y para el otorgamiento de estímulos.
• Establecer consecuencias para las escuelas y los directivos que no
cumplan con las metas de retención.
• Instituir un procedimiento para la evaluación del riesgo de abandono de la
escuela (deserción) a fin de aplicar mecanismos preventivos.
92
RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL USO DE LA TECNOLOGÍA DE
INFORMACIÓN
En estudios recientes sobre Enciclomedia, llevado a cabo por un grupo de
investigadores de la Universidad de Harvard conjuntamente con investigadores del
ILCE y de la SEP, se reportó la ausencia de rendición de cuentas para asegurar
su uso correcto. Los estudios coincidieron en que había poca o nula rendición de
cuentas respecto al uso de Enciclomedia, por ejemplo. Hay escuelas o aulas en
donde se usan las pantallas interactivas mucho menos de lo recomendado. O bien
se encuentra pendiente su instalación. Un maestro expresó que, “Si yo no lo
quiero usar a nadie le interesa.”81
Es importante que el gobierno investigue el impacto esperado de nuevos
programas educativos, especialmente en programas de tecnología cuando los
costos son muy elevados. Al introducir el programa Enciclomedia las autoridades
educativas debieron proveer expectativas para su uso en términos de cantidad y
calidad. Después de establecer la expectativas, necesitan verificar que la
tecnología se esté usando correctamente y en la cantidad de veces requerida.
Esto se puede hacer a través de reportes en línea de uso emitidos por las
máquinas y monitoreo informal de los maestros a través de sus planes de clase y
revisiones periódicas al azar en el salón de clases.
SEGUNDA FASE
En esta fase se plantean reformas más complicadas, porque requieren cambios
fundamentales en el sistema educativo mexicano. Las reformas que se
recomiendan se orientan a un mejoramiento significativo en la calidad de la
enseñaza. Estas reformas se agrupan bajo los siguientes rubros:
93
REVISIÓN DEL PROGRAMA NACIONAL DE CARRERA MAGISTERIAL
Como se analizó en el Capítulo 1, El Programa Nacional de Carrera Magisterial
(PNCM) no contribuye a la creación de una cultura de responsabilidad basada en
resultados. Los procesos de evaluación de este programa ponen énfasis en los
grados académicos, la preparación profesional y los cursos de actualización y de
superación personal, los cuales suman un 60% de la ponderación que se
considera en la evaluación de los profesores. Es necesario, por lo tanto, revisar
este programa para que sean los factores relativos al desempeño profesional del
profesor y al aprovechamiento escolar de los alumnos (medido en pruebas
estandarizadas como ENLACE), los que sean determinantes para el ascenso del
profesor en las categorías que comprende el PNCM. Por otra parte, una vez que
un profesor asciende de categoría en el PNCM no se considera la posibilidad de
que descienda de nivel por bajo desempeño. Lo anterior no motiva a mejorar el
desempeño por lo que se recomienda se evalúe periódicamente, por ejemplo cada
dos años, el desempeño de los profesores que se encuentren en el PNCM de tal
manera que puedan ser promovidos de categoría o bien, reasignados a categorías
inferiores.
FORMACIÓN DE CALIDAD PARA LOS DOCENTES
Se requiere exigir mejor rendimiento de los docentes desde el inicio de su ejercicio
profesional; la realidad es que muchos carecen de la formación adecuada para
enseñar con la calidad necesaria y así lograr las metas de los estándares
académicos. En México, la formación de maestros todavía se basa en un modelo
anticuado: el maestro es el centro de atención y la pedagogía se sustenta en la
memorización, en lugar del razonamiento crítico y la solución de problemas.
Si bien es cierto que habrá que esperar algún tiempo para que una reforma en la
formación de maestros empiece a dar frutos, es un requisito para exigir altos
niveles de desempeño. Sería injusto demandar que los maestros asuman la
responsabilidad de elevar el nivel de aprovechamiento de sus estudiantes, a nivel
internacional, si carecen de las herramientas para hacerlo. Una formación de
94
calidad para el personal docente y de supervisión, debe incluir los siguientes
aspectos:
• Formación en la pedagogía más avanzada y probada por experiencia: La
información sobre las mejores prácticas en enseñanza es considerable,
pero en general tiende a enfocarse en cambios críticos para aumentar
radicalmente la calidad de enseñanza. Los cambios incluyen:
o Enseñanza enfocada en el educando.
o Énfasis en razonamiento crítico.
o Orientada hacia la solución de problemas.
o Capacitación en formas interactivas de aprender, incluso las que son
dirigidas por el estudiante.
o Capacitación sobre nuevas formas de usar materiales didácticos en
el salón de clases.
o Capacitación en métodos de diagnóstico, incluyendo el monitoreo de
progreso del estudiante.
o Formación específica sobre cómo desarrollar los estándares en las
actividades del salón de clases.
o Sistemas de intervenciones rápidas e intensas para niños rezagados.
o Capacitación en metodología que toma en cuenta las diferentes
formas en que aprenden los alumnos.
• Sistema de Capacitación para los Directores e Inspectores: Actualmente los
directores e inspectores son maestros experimentados, aunque la gran
mayoría no tiene formación adicional en la gestión escolar. Los temas que
en este campo se proponen son:
o Elaboración y manejo del presupuesto.
o Dirección y motivación a los docentes y empleados.
o Estrategias de comunicación eficaz.
o Elaboración de un plan estratégico y un plan de trabajo para la
escuela.
o Técnicas para supervisar, asesorar y evaluar a los maestros.
95
SUPERVISIÓN DE ESCUELAS Y MAESTROS
El ausentismo es un serio problema en varias entidades, especialmente en
escuelas rurales. Algunos maestros faltan parte del año, lo que va en deterioro del
aprovechamiento de sus alumnos. Ante el rezago de numerosos alumnos, es vital
que el maestro dedique mayor tiempo a la enseñanza.
Aunque las escuelas aún no tienen la capacidad de hacer los cambios necesarios
para aumentar la calidad de educación, existen áreas en donde los directores y
supervisores o inspectores pueden exigir un mejor desempeño de sus maestros.
Las autoridades educativas estatales ahora pueden disponer de información sobre
la situación de las escuelas y exigir mejoras a los directores. Los ejemplos más
destacados son:
• Ausentismo de los maestros: Es un problema en numerosas escuelas, que
puede solucionarse mediante la supervisión y las sanciones.
• Uso de buenas técnicas pedagógicas: A través de observaciones formales
e informales, los directores e inspectores pueden asegurar que los
maestros utilicen las mejores prácticas de enseñanza en el salón de clase.
Si éstos enfrentan problemas, les pueden dirigir a los recursos disponibles,
tales como:
o Observación de maestros experimentados.
o Clases o cursos de desarrollo profesional.
o Libros sobre nuevos métodos pedagógicos.
o Asesoría de otros maestros o del director.
• Desempeño del estudiante: Gracias a las pruebas censales, las escuelas y
los estados cuentan con mucha información sobre el desempeño específico
de cada escuela. En esta fase deben colocarse las bases de una
supervisión más detallada como:
o Identificar niños rezagados e iniciar intervenciones para incrementar
el aprovechamiento académico.
96
o Identificar maestros que no han tenido éxito con el desempeño
académico de sus estudiantes, diagnosticar las causas de su bajo
desempeño e iniciar acciones correctivas.
o Identificar escuelas rezagadas y dirigir recursos y capacitación hacia
éstas.
• Tiempo escolar bien utilizado: El tiempo escolar malgastado es otro
problema que puede minimizarse con la supervisión de los directores e
inspectores con visitas «sorpresa» a los salones.
• Ausentismo de los estudiantes: Debe ser investigado por los maestros a
fin de promover planes de acción que lo reduzcan. Por ejemplo, para los
alumnos que provengan de zonas alejadas a la escuela, gestionar
recursos para dotarlos de transporte.
RECURSOS COMPENSATORIOS
Se podría exigir mucho a maestros y alumnos con base en la idea de que todos
los estudiantes pueden aprender a niveles altos. Sin embargo, hay que reconocer
que algunas poblaciones tienen desventajas muy grandes por superar. Las
escuelas con poblaciones vulnerables, donde los estudiantes están sumamente
rezagados, requieren atención especial para lograr las mismas metas que los
demás estudiantes. Se proponen las siguientes políticas compensatorias:
• Incentivos económicos para maestros «excelentes»: Un maestro excelente
puede ser definido por su éxito para lograr que sus alumnos alcancen los
estándares curriculares.
• Recursos adicionales para asesoría: Fondos para pagar a maestros o
tutores que enseñan a pequeños grupos de educandos con
discapacidades.
• Capacitación adicional: Fondos para capacitación adicional en las mejores
prácticas para elevar el nivel de aprovechamiento de niños rezagados.
97
INCENTIVOS: PREMIOS Y SANCIONES
Hemos analizado que el simple hecho de que la información sobre el desempeño
escolar sea pública es un fuerte incentivo para que los docentes y las autoridades
sientan la presión para mejorar.
Si no existe suficiente presión de la comunidad, ni el docente ni los
administradores tendrán incentivos para seguir avanzando con los alumnos y
enfrentarse a los obstáculos. Se les puede exigir mejoría, evaluar su progreso y
ofrecer apoyo para sus esfuerzos, pero se requieren incentivos positivos y
negativos para generar procesos de mejora. Sencillamente, resulta muy difícil
lograr metas académicas sin la promesa de reconocimiento a sus esfuerzos y sin
la advertencia de una posible sanción por no alcanzarlas.
Las sanciones a veces son controversiales. Sus detractores enfatizan que no se
puede sancionar a los maestros por el bajo desempeño de sus alumnos cuando
hay tantos factores extra-escolares que también afectan el aprovechamiento
escolar. De todos modos, la acción de la escuela es, en muchos casos, la única
manera de elevar el aprovechamiento de los educandos. Aunque no puede
cambiarse la situación que viven los alumnos en su casa, sí es posible pretender
que la escuela haga su mejor esfuerzo para ayudarles a superar algunas
carencias y lograr sus metas académicas.
Un sistema de premios y consecuencias consiste en:
• Premios para el Desempeño Sobresaliente al Nivel Escuela.
• Consecuencias del Desempeño al Nivel Escuela.
Premios para Desempeño Sobresaliente:
Exigir alto rendimiento de las escuelas requiere de incentivos para impulsarlas a
que tomen las medidas correctivas. Se recomienda otorgar premios a nivel
escuela, porque ella tiene la responsabilidad sobre los logros de sus estudiantes.
Los maestros también comparten esa responsabilidad, pero el conceder premios a
98
los maestros genera un ambiente de competencia entre ellos. Además, la
enseñanza eficaz es más accesible si toda la escuela trabaja en equipo, de ahí
que sea deseable premiar también al grupo de trabajo.
Se propone otorgar premios a:
• Escuelas con aprovechamiento «excelente».
• Escuelas que han logrado un cierto nivel de progreso anual, aunque todavía
no alcanzan el nivel «excelente». Esta categoría es necesaria para
reconocer a las escuelas que empezaron con estudiantes con muy bajos
niveles de aprovechamiento pero que están logrando mejoras importantes.
• Escuelas que obtienen buenos resultados en la enseñanza de educandos
con discapacidades.
Los premios pueden brindarse de muchas maneras, lo importante es que sean un
incentivo que motive a las escuelas. Los estados establecerán incentivos
adaptados al contexto local. Los posibles premios serían:
Recursos adicionales: Pueden asignarse recursos adicionales que las escuelas
usen discrecionalmente: bonos para los empleados, mejoramientos al plantel o
compra de materiales adicionales, por ejemplo.
• Autonomía adicional: Se puede conceder más autonomía a escuelas
sobresalientes. Esta opción podría incluir autoridad para decidir sobre el
presupuesto, sobre el currículo o la estructura del cuerpo docente.
• Reconocimiento público: Puede incluir eventos públicos, exposición en
medios, anuncios y cobertura informativa.
• Recursos adicionales a escuelas sobresalientes, para capacitar a escuelas
con bajo rendimiento: Puede concederse una posición de liderazgo en la
comunidad a las escuelas con alto aprovechamiento. Tendrían así la
oportunidad de ayudar a otras escuelas y ser compensados por esta
actividad.
99
Estos premios y las consecuencias, pueden ser más eficaces utilizados en forma
combinada.
Consecuencias del Desempeño:
Es posible que la motivación con premios sea insuficiente para todas las escuelas.
Por ello, podría sancionarse a las escuelas más rezagadas que no lograron las
metas académicas.
Las posibles consecuencias que podrían implementarse incluyen:
• Censura pública: Reconociendo las dificultades de lograr las metas
académicas exigidas, la censura pública puede ser un fuerte incentivo.
Cuando las autoridades educativas reconocen ante los padres de familia y
la comunidad que una escuela no cumplió sus metas, la comunidad tiene el
incentivo de vigilar de forma más cercana su desempeño escolar.
• Pérdida parcial de control: La escuela podría estar sujeta a una rigurosa
supervisión de las autoridades educativas.
• Recursos o capacitación adicional: Las consecuencias por bajo rendimiento
no deben limitarse sólo a sanciones. Las escuelas que están fallando
claramente necesitan ayuda en su gestión y pedagogía para mejorar
significantemente durante el año siguiente. Las autoridades educativas
deberían brindar el apoyo necesario al director y a los maestros para que
realicen los cambios de mejora.
Sanciones que se proponen después de varios años de rezago continuo:
• Despedir a los directores: Si después de algunos años la escuela no
mejora, deben existir consecuencias para los directores que son los
primeros responsables del desempeño escolar.
100
• Pérdida total de control: En este caso, el estado podría tomar control
completo de la escuela para llevar a cabo los cambios necesarios e
impulsar el aprovechamiento.
• Cierre de la escuela: Una opción final es clausurar la escuela y abrirla con
un nuevo director y un nuevo cuerpo docente.
AUTONOMÍA Y CREDIBILIDAD DE LOS ORGANISMOS EVALUADORES
La evaluación educativa que lleva a cabo la Secretaría de la Educación Pública a
través del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) y de la
Dirección General de Evaluación viola el principio fundamental de no ser juez y
parte en procesos de evaluación.
Se proponen las siguientes acciones para avanzar hacia una mayor autonomía y
credibilidad de los organismos evaluadores:
• Incrementar la participación de representantes de la sociedad civil en el
Consejo Directivo del INEE.
• Promover reformas al marco jurídico a fin de que el INEE adquiera plena
autonomía en su operación y financiamiento.
• Formalizar la participación de los padres de los alumnos y de organismos
de la sociedad civil, como transparencia Mexicana, en la supervisión de la
aplicación de ENLACE.
TERCERA FASE
Después de otorgar una formación de calidad o desarrollo profesional de calidad a
los maestros, puede exigírseles que cumplan las metas académicas con los
estudiantes bajo su cargo.
Actualmente los estados de la República poseen poca autoridad para realizar
cambios que incidan sobre la calidad de la enseñanza. Después de la
descentralización educativa de 1996, los estados asumieron mayor control sobre
el sistema escolar en su estado, aunque todavía no tienen suficiente autoridad
101
para promover sus propias reformas. Por su parte, las escuelas tampoco poseen
bastante autonomía para demandar mejor desempeño de sus maestros. En la
tercera fase de reformas que se proponen que sería necesario asegurar:
MAYOR AUTORIDAD Y AUTONOMÍA PARA LOS ESTADOS Y LAS ESCUELAS
Autonomía:
La SEP aún concentra autoridad susceptible de ser descentralizada. Las
secretarías estatales y las escuelas están más cerca de los estudiantes y padres
de familia, que son los usuarios de los recursos educativos. Más autonomía a nivel
local daría al estado y a las escuelas, la flexibilidad para tomar las decisiones que
atiendan mejor las necesidades de sus usuarios.
Además, dentro de los estados, existen grandes diferencias entre las escuelas,
que subrayan la necesidad de conceder autonomía a los directores para que
tomen decisiones considerando su propio contexto. La autonomía proporciona a
las escuelas la flexibilidad para motivar a los maestros y a los niños para que
mejoren su desempeño y logren metas de aprovechamiento académico.
• Autonomía para los estados: Considerando la gran diversidad que existe
entre los estados mexicanos, sería un error pensar que hay una sola
solución para establecer un sistema de rendición de cuentas, pero puede
proponerse más autonomía en:
o El manejo de recursos adicionales no comprometidos, ya que la
mayoría del gasto presupuestario que reciben está designado para
gasto corriente, principalmente salarios.
o Además, requieren de autoridad sobre políticas educativas. Aunque
el estado tendrá que alcanzar las metas académicas indicadas por
los estándares nacionales, deben tener la libertad de adoptar los
medios que les ayuden a lograrlas. Eso no significa que
desaparezcan las políticas federales, sino que los estados también
102
tienen el derecho de dirigir sus esfuerzos a donde juzguen que es
más importante. Al respecto, necesitan autoridad para:
� Contratar y despedir directores y supervisores.
� Negociar y determinar, con el sindicato, los salarios de los
maestros.
� Establecer un sistema de rendición de cuentas.
o Autonomía para las escuelas: Igual que los estados, no se les puede
exigir mejoras cuando carecen de autoridad para realizar los
cambios necesarios. Además, no todas las escuelas son iguales. Los
directores requieren flexibilidad de hacer modificaciones dirigidas al
contexto específico de la escuela. Las escuelas, individualmente,
necesitan la autonomía para:
� Contratar y despedir maestros: Igual que en un equipo de
trabajo en cualquier empresa, el jefe —en este caso el
director— tiene responsabilidad sobre el desempeño de su
equipo. A cambio de esta responsabilidad, recibe el poder de
tomar decisiones que mejoren su desempeño. Como cualquier
otro jefe, el director necesita poder contratar a los mejores
maestros y despedir a los que fallen en sus
responsabilidades.
� Manejar el uso de tiempo: Las escuelas también deben tener
la autonomía para determinar el mejor uso de su tiempo
dentro de la jornada escolar, con la limitación de respetar un
número mínimo de horas por materia cada semana.
� Escoger textos o materiales adicionales: Las escuelas
necesitan elegir sus propios textos y materiales didácticos.
Debido a que las poblaciones a la que sirven son tan distintas,
éstas precisan escoger materiales apropiadas para su
comunidad.
� Manejar el presupuesto de la escuela: Para gestionar mejor la
escuela y ejercer los recursos de la manera más eficaz, los
103
directores —con la supervisión del estado— tienen que decidir
cómo ejercer su presupuesto.
ENCUESTA DE OPINIÓN A LOS PADRES DE FAMILIA
Ésta es una herramienta que reporta información útil. Para obtener resultados a
nivel de escuela, la encuesta tendría que ser censal, entregándose a los alumnos
que hayan resuelto la prueba ENLACE para que la contesten sus padres, quienes
a su vez la enviarán a las autoridades educativas en un sobre con correo
prepagado. Con los resultados de esta encuesta, el director y los maestros
reconocerían las debilidades de la escuela percibidas por los padres y buscarían
la forma de mejorar.
HERRAMIENTAS ADICIONALES
Cuando México lleve a cabo reformas orientadas al desarrollo de un sistema fuerte
de rendición de cuentas, podría considerar cambios adicionales, como los
siguientes:
Examen de fin de ciclo: Estos exámenes, usados en países como Inglaterra,
Francia y Japón, aseguran que los egresados de la educación preparatoria tengan
cierto nivel de conocimiento para recibir un diploma. Los empleadores del país,
pueden confiar en las habilidades mínimas que posee un empleado potencial.
Maestría en Administración Escolar: Actualmente existen pocos programas para
formar a los directores y a otros administradores de la educación. Sería muy
positivo impulsar la creación de títulos avanzados en el área de administración de
las instituciones educativas.
Supervisión y evaluación independiente: Inglaterra tiene un comité exitoso de
supervisión independiente basado en visitas a la escuela. Los inspectores visitan a
las escuelas durante dos o tres días, realizan observaciones en los salones,
platican con los padres de los alumnos, los maestros y directores, y evalúan el
104
plantel y lo que ocurre a su interior. Después, escriben y distribuyen un reporte
público sobre la evaluación de la escuela con sus observaciones. En México sería
complicado instituir un sistema independiente y libre de corrupción, pero es una
herramienta exitosa que puede considerarse en el mediano plazo.
Escuelas públicas con administración privada: En este caso, las autoridades
educativas contratan a una organización privada para administrar una escuela
pública. Estas escuelas funcionan mediante un contrato en el cual se especifican
las metas educativas que debe alcanzar la organización privada a cargo de la
escuela así como su sello distintivo. Por ejemplo, a nivel secundaria puede haber
escuelas que pongan énfasis en la enseñanza de las matemáticas, de la ciencia o
de las artes. Lo anterior introduciría la diversidad en las opciones educativas que
pueden elegir los padres de los alumnos de escuelas públicas.
CONCLUSIÓN
Los procesos necesarios para implementar la rendición de cuentas de los actores
del sistema educativo en nuestro país requieren estrategias tendientes a lograr
consensos de los grupo sociales involucrados.
La iniciativa privada y los padres de familia favorecen los cambios tendientes a
generar una sana competencia entre las escuelas, ya que las impulsan a
incrementar sus esfuerzos para mejorar sus resultados en las evaluaciones
educativas. La estrategia hacia estos sectores debe favorecer la participación de
los padres en el mejoramiento de las escuelas y en el apoyo a sus hijos en sus
procesos de aprendizaje, así como una actitud de mayor exigencia a las escuelas
para que mejoren la calidad de la enseñanza.
105
Respecto a las acciones que se proponen en la primera fase descrita en este
capítulo, no se requieren cambios a la legislación ni excesivas erogaciones
económicas.
En cuanto a la segunda fase, sí se requiere que las autoridades educativas
negocien con el Sindicato la revisión del Programa Nacional de Carrera Magisterial
para que se los factores de ponderación de mayor peso sean los relativos al
desempeño profesional y el aprovechamiento escolar y que por otra parte se
establezcan mecanismos de evaluación periódica de todos los participantes en el
programa. Sin embargo, se debe rescatar el principio de autoridad según el cual
el trabajador no debe evaluarse a sí mismo, por lo que corresponde a las
autoridades educativas —y no al sindicato— la evaluación del desempeño de los
profesores.
Por lo que respecta a las propuestas de formación de calidad para los docentes,
se necesita una revisión curricular de los planes y programas de las normales y de
las universidades pedagógicas, así como de los cursos de actualización que
ofrece la SEP. Para ello es necesario abrir estas instituciones a la diversidad,
convirtiéndolas en auténticas instituciones de educación superior en las que se
ofrezca una variada oferta de carreras universitarias. En forma complementaria,
debe promoverse la oferta de las carreras de educación básica en las
universidades existentes.
La propuesta de dotar de mayor autonomía a los estados en materia educativa y a
las escuelas en sus áreas de decisión, así como la de otorgar plena autonomía al
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, sí implica cambios a la
legislación actual. Se requiere, por lo tanto, trabajar con las comisiones de
educación del Senado y de la Cámara de Diputados para llevar a cabo estas
importantes reformas.
106
107
ANEXO 1
OFICIO DGPPEE/2276/2006
DIRECCIÓN GENERAL DE OPERACIÓN DE SERVICIOS EDUCATIVOS
1.- Número de reconocimientos otorgados a maestros de educación básica por
desempeño sobresaliente: No existe para los maestros de educación básica estímulo
por esos criterios.
2.- Monto y número de incentivos económicos otorgados a maestros de educación
básica por desempeño sobresaliente: Pese a no existir estímulos por desempeño
sobresaliente, se otorga una remuneración a los docentes que hayan prestado servicios
efectivos por 30 y/o 40 años o más de antigüedad. Los reconocimientos son: “Mtro. Rafael
Ramírez” y “Mtro. Ignacio Manuel Altamirano”; del primero se otorgaron 892 y la cantidad
de $29.600.00 (VEINTINUEVE MIL SEISCIENTOS PESOS 00/100 M.N.) y del segundo
283 y la cantidad de $47,250.00 (CUARENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS CINCUENTA
PESOS 00/100 M.N.) en ambos casos para cada docente reconocido.
3.- Criterios que utiliza la SEP para la promoción de profesores de educación
básica: Los contenidos en el Artículo 90 del Reglamento de Escalafón de los
Trabajadores al Servicios de la Secretaría de Educación Pública los cuales son:
I. Conocimientos. II. Aptitud. III. Antigüedad. IV. Disciplina y puntualidad.
4.- Número de profesores de educación básica promovidos durante los períodos
2004-2005, 2005-2006 clasificados por el motivo de su promoción:
Ciclo Escolar 2004-2005 Ciclo Escolar 2005-2006 Motivo
1001 345 Antigüedad
60 32 Aptitud
36 56 Conocimiento
38 0 Puntualidad
5.- Número de profesores de educación básica que perdieron su plaza en los
periodos 2004-2005, 2005-2006 clasificados por el motivo del despido: En el
108
entendido de que el despido es la extinción del contrato laboral de manera unilateral por
parte del patrón, esta Secretaría de Estado no despide a sus trabajadores. Sin embargo,
el número de bajas en el servicio durante los ciclos escolares 2004-2005 y 2005-2006,
son los siguientes:
Ciclo Escolar 2004-2005 Ciclo Escolar 2005-2006 Motivo
158 168 Baja por renuncia
34 35 Baja por resolución del Tribunal de
Conciliación y Arbitraje
5 4 Término de nombramiento
3 3 Baja por abandono de empleo
1 Suspensión temporal
6.- Causas por las que un profesor de educación básica puede perder su plaza o ser
despedido: Son por reanudación del titular de la plaza; por baja ordenada por el órgano
Interno de Control, por Sentencia Judicial; por dictamen escalafonario y las contenidas en
el Artículo 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado que
determinan:
Artículo 46.- Ningún trabajador podrá ser cesado sino por causa justa. En consecuencia,
el nombramiento o designación de los trabajadores sólo dejará de surtir efectos sin
responsabilidad de los titulares de las dependencias por las siguientes causas:
I. Por renuncia, por abandono de empleo, o por repetidas faltas injustificadas a las labores.
II. Por conclusión del término de la obra determinante de la designación. III. Por muerte del trabajador. IV. Por incapacidad permanente de trabajador, física o mental que le impida el
desempeño de sus labores y, V. Por resolución del Tribunal de Federal de Conciliación y Arbitraje.
7.- Número de quejas de los padres de familia de alumnos de educación básica
recibidas por las autoridades educativas federales: En la Dirección General de
Operación de Servicios Educativos se recibieron 11,436 quejas.
8.- Número de quejas resueltas por las autoridades educativas federales: Esta
Unidad Administrativa ha resuelto 11,404 quejas y 32 están en proceso administrativo de
sanción y de recurso de revisión interpuesto por en contra de las resoluciones dictadas
dentro de los mismos.
109
9.- Número de quejas de los padres de familia recibidas directamente por las
escuelas: En los planteles educativos dependientes de la Dirección General de
Operación de Servicios Educativos, se recibieron 2,869 quejas.
10.- Número de quejas resueltas por autoridades de las escuelas: 2,869
11.- Descripción de las quejas más comunes que presentan los padres de familia de
alumnos de educación básica y su porcentaje relativo:
Queja Porcentaje
Maltrato Físico o Psicológico 28%
Abuso de autoridad 28%
Faltas en el desempeño laboral 20%
Retención de documentos oficiales del alumnado por adeudos económicos en
escuelas particulares
13%
Negativa de reinscripción del alumnado por adeudos económicos o situaciones
conductuales del educando en escuelas particulares
11%
12.- Número de amonestaciones que recibieron los profesores de educación básica
durante los periodos 2004-2005, 2005-2006:
2004-2005 2005-2006
3746 4339
13.- Causas de las amonestaciones hechas a los profesores de educación básica
durante los períodos 2004-2005, 2005-2006. Descripción y número: En todos los
casos las amonestaciones instrumentadas a los profesores de educación básica tienen
como causal, la trasgresión de las fracciones V, VI, VIII, IX, X, XII, XIV, XV ó XVI, del
Artículo 25 del Reglamento de las condiciones Generales de Trabajo del Personal de la
Secretaría de Educación Pública, con relación a los artículos 71 fracción I y 77 del mismo
ordenamiento.
110
111
ANEXO 2
OFICIO DGPPEE/2276/2006
DIRECCIÓN GENERAL DE SERVICIOS EDUCATIVOS IZTAPALAPA
1.- Número de reconocimientos otorgados a maestros de educación básica por
desempeño sobresaliente: No existe ningún reconocimiento por desempeño a
docentes.
2.- Monto y número de incentivos económicos otorgados a maestros de
educación básica por desempeño sobresaliente: No existe monto e incentivo
económico.
3.- Criterios que utiliza la SEP para la promoción de profesores de educación
básica: Los criterios son los establecidos en el Reglamento de Escalafón y los
determinados en los Lineamientos Generales de Carrera Magisterial, existe
incorporación y promoción de Carrera Magisterial en sus tres vertientes: 1° frente a
grupo, 2° directivo y 3° técnico-pedagógico, a todos los niveles educativos docentes
que quieran participar y cuente con clave en código 10 (base) ó 95 (alta provisional sin
titular).
4.- Número de profesores de educación básica promovidos durante los períodos
2004-2005, 2005-2006 clasificados por el motivo de su promoción: Los profesores
promovidos en la 1° vertiente en 2004-2005 y 2005-2006, fueron 688, en la 2°
vertiente en 2004-2005 y 2005-2006, 58 profesores y en la 3° vertiente en 2004-2005
y 2005-2006, 40 profesores. Existen estímulos y recompensas de 30 años (Medalla
Mtro. Rafael Ramírez) y 40 años (Medalla Mtro. Manuel Altamirano) por antigüedad en
el servicio.
5.- Número de profesores de educación básica que perdieron su plaza en los
periodos 2004-2005, 2005-2006 clasificados por el motivo del despido: El número
de profesores que perdieron su plaza en los ciclos escolares 2004-2005 y 2005-2006,
fue de 32 por abandono de empleo.
112
6.- Causas por las que un profesor de educación básica puede perder su plaza o
ser despedido: Las causas por las que un profesor puede perder su plaza, son por
reincorporación del titular, sentencia judicial y abandono de empleo.
7.- Número de quejas de los padres de familia de alumnos de educación básica
recibidas por las autoridades educativas federales: En el siguiente cuadro se
observa el número de quejas de escuelas de educación básica recibidas, del año 2004
al 2006.
Año No. de quejas recibidas
2004 225
2005 283
2006 296
Total 804
8.- Número de amonestaciones que recibieron los profesores de educación
básica durante los periodos 2004-2005, 2005-2006: Del 2003 al 2006 se registraron
232 amonestaciones.
9.- Causas de las amonestaciones hechas a los profesores de educación básica
durante los períodos 2004-2005, 2005-2006. Descripción y número: No se cuenta
con la información.
10.- Número de quejas resueltas por las autoridades educativas federales: Se
resolvieron 804 quejas de escuelas de educación básica.
11.- Número de quejas de los padres de familia recibidas directamente por las
escuelas: No se cuenta con la información.
12.- Número de quejas resueltas por autoridades de las escuelas: No se cuenta
con la información.
113
13.- Descripción de las quejas más comunes que presentan los padres de familia
de alumnos de educación básica y su porcentaje relativo:
Descripción de las quejas Porcentaje
1. Maltrato físico y psicológico por parte de los profesores hacia los alumnos
65
2. Exigencia y desacuerdos en el pago de cuotas y la falta de rendición de cuentas de la Asociación de Padres de Familia, así como los otros materiales, ya que se condiciona la inscripción.
10
3. Los profesores imponen la venta de dulces a los niños, aunado con la elevación considerable del precio.
5
4. La falta de aseo en las escuelas
4
5. La atención de los profesores hacia los padres de familia cuando les exponen algunas problemáticas relacionadas con el aspecto académico de sus hijos, generalmente minimizan los planteamientos.
3
6. Falta de rendición de cuentas (cuotas que son captadas al inicio de cada ciclo escolar) de la Asociación de Padres de Familia en las escuela, cuando algunos docentes se involucran con esta asociación.
3
7. Organización de kermés por algunos docentes y los recursos obtenidos no son destinados para fines acordados
2
8. Quejas por las relaciones amorosas entre los maestros dentro de la escuela.
2
9. Uso indebido de las instalaciones escolares por parte de los Conserjes
2
10. Agresión de algunos padres de familia hacia los docentes, cuando los primeros no asientan calificación del todo satisfactorias para sus hijos.
2
11. Falta de atención que se brinda a los alumnos, cuando sufren algún accidente en las escuelas.
1
12. Represalias en contra de los alumnos, cuando los padres de familia hacen alguna denuncia.
1
Total
100
120
121
REFERENCIAS INTRODUCCIÓN 1 El desempeño se mide a través de la recopilación y análisis de datos válidos y confiables, asignando consecuencias según el nivel de logro. CAPÍTULO 1 2 Página de la Carrera Magisterial de la Secretaría de Educación Pública. En: http://www.sep.gob.mx/wb2/sep/sep_617_carrera_magisterial 3 Patrick McEwan y Lucrecia Santibáñez, School Principal Incentives in Mexico: Evidence from a Large-Scale Reform, Banco Mundial, 2004, pp. 8-11 4 Los sueldos de los profesores de primaria y secundaria varían según un nivel que asigna el tabulador de remuneraciones. Los datos de la Tabla deben ser tomados como un ejemplo. Para mayor detalle, las remuneraciones de los profesores se pueden encontrar en: http://www.sep.gob.mx/work/resources/LocalContent/69471/1/3ifai2006.pdf. 5 El dato disponible para el total de profesores de la educación proviene de la Estadística Básica del Sistema Nacional de Educación 2002 de la SEP. Los datos del PNCM provienen de la Estadística Básica 2005, publicada por la Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas de la SEP. 6 Página de Internet del INEE, disponible en: www.inee.edu.mx 7 Patrick McEwan y Lucrecia Santibáñez, School Principal Incentives in Mexico: Evidence from a Large-Scale Reform, Banco Mundial, 2004, pp. 14 - 22 8 El puntaje inicial se obtiene con los factores previamente descritos, con excepción de las pruebas estandarizadas. 9 Patrick McEwan y Lucrecia Santibáñez, School Principal Incentives in Mexico: Evidence from a Large-Scale Reform, Banco Mundial, 2004, pp. 14 - 22 10 Quienes logran más de 70 puntos no tienen incentivos para esforzarse, puesto que poseen ya la calificación necesaria, independientemente del desempeño de sus alumnos. 11 Gladys López-Acevedo, Professional Development and Incentives for Teacher Performance in Schools in Mexico, Banco Mundial, 2004, pp. 22-25 12 Fernando Reimers (coordinador)- Aprender más y mejor- SEP, ILCE. Harvard University, Fondo de Cultura Económica – México 2006- Página 489. 13 Reimers, obra citada, p. 490. CAPÍTULO 2 14 Statistical Summaries, New York City Board of Education. En: http://www.nycenet.edu/offices/stats/default.htm 15 Schools In Osborn Elementary District, Greatschools. En: http://www.greatschools.net/schools.page?district=1053&state=AZ 16 La flexibilidad de los distritos escolares ha disminuido bajo la NCLB. Más sobre este tópico en la sección que trata acerca de la NCLB. 17 Antes, la SAT se llamaba el Scholastic Aptitude Test, pero cambió de nombre en los años noventa; ahora se denomina el Scholastic Achievement Test. 18 Martin R. West and Paul E. Peterson, «The Politics and Practice of Accountability», No Child Left Behind: The Politics and Practice of School Accountability, Martin R. West and Paul E. Peterson, eds., Brookings Institution Press, 2003, p. 3. 19 Ibid., pp. 4-5. 20 NAEP Overview, Institute for Education Statistics. En: http://nces.ed.gov/nationsreportcard/about 21 Erik A. Hanushek, «The Seeds of Growth», Education Next, vol. 2, no. 3 (Fall2002), p. 15. 22 Andrew Rudalevige, The Politics of No Child Left Behind: Forging a Congressional Compromise, No Child Left Behind?: The Politics and Practice of School Accountability Peterson, Paul E.(Editor), Brookings Institution Press, 2003, p. 30.
122
23 Jon Lorence; A. Gary Dworkin; Laurence A. Toenjes, and Antwanette N. Hill, Grade Retention and Social Promotion in Texas, 1994-99:Academic Achievement among Elementary School Students, Washington, DC, USA: Brookings Papers on Education Policy, 2002, p. 18. 24 Martin Carnoy and Susanna Loeb, Does External Accountability Affect Student Outcomes? A Cross-State Analysis, Educational Evaluation and Policy Analysis, Winter 2002, Vol. 24, No. 4. pp. 306-7. 25 State High School Exit Exams: States Try Harder, but Gaps Exist, Center on Education Policy, August, 2005, pp. 11-13. 26 State High School Exit Exams: States Try Harder, but Gaps Exist, Center on Education Policy, August, 2005, pp. 22-27. 27 Paul T. Hill, Charter Schools and Accountability in Public Education, Brookings Institution Press, 2001, p. 4. 28 The Center for Education Reform, Charter Schools. En: http://www.edreform.com/index.cfm?fuseAction=stateStats&pSectionID=15&cSectionID=44 29 National Assessment of Educational Progress, America’s Charter Schools: Results from the NAEP 2003 Pilot Study, U.S. Department of Education Institute of Education Sciences, December, 2004. 30 Caroline M. Hoxby, Achievement in Charter Schools and Regular Public Schools in the United States: Understanding the Differences, Harvard University and the National Bureau of Economic Research, December, 2004. 31 Frequently Asked Questions About No Child Left Behind, Representative John Boehner, U.S. House of Representatives Committee on Education and the Workforce, April 1, 2004, pp. 10-11. 32 Para más información sobre escuelas charter, véase el subtítulo «Las Escuelas Charter Como Rendición de Cuentas Basada en Elección de la Escuela», en este mismo capítulo. 33 Overview: Four Pillars of NCLB, U.S. Department of Education Website. En: http://www.ed.gov/nclb/overview/intro/4pillars.html 34 Frequently Asked Questions About No Child Left Behind, Representative John Boehner, U.S. House of Representatives Committee on Education and the Workforce, April 1, 2004, pp. 14-15. 35 Martin R. West and Paul E. Peterson, The Politics of Accountability, No Child Left Behind?: The Politics and Practice of School Accountability, Paul E. Peterson ed., Brookings Institution Press, 2003, p. 8. 36 The No Child Left Behind Act of 2001, Title 1X, Sec. 901, Part A, Sec. 9101, p. 107. 37 Sam Dillon, «Most States Fail Demand in Education Law», The New York Times, July 25, 2006. En:http://www.nytimes.com/2006/07/25/education/25child.html 38 Eric A. Hanushek and Margaret E. Raymond, Does School Accountability Lead to Improved Student Performance?, NBER Working Paper No. 10591, June, 2004. 39 The National Assessment of Educational Progress and State Assessments: What Do Differing Student Proficiency Rates Tell Us? and Leveling the Playing Field 2005: Identifying Outperforming and Underperforming States on the NAEP in Demographic Context, Standard and Poor’s, December, 2005. 40 Sam Dillon, «States Ace State Tests, But Earn D’s From U.S.», The New York Times, November, 26, 2005. En: http://www.nytimes.com/2005/11/26/education/26tests.html?ei=5088&en=fdf05ea7edbf1440&ex=1290661200&partner=rssnyt&emc=rss&pagewanted=print 41 Gains on State Reading Tests Evaporate on 2005 NAEP, Thomas B. Fordham Foundation, Press Release, October 19, 2005. En: http://www.edexcellence.net/foundation/about/press_release.cfm?id=19 42 Jennifer Booher-Jennings, Rationing Education in an Era of Accountability, Phi Delta Kappan, June, 2006. En: http://www.pdkintl.org/kappan/k_v87/k0606boo.htm#8 43 Ibid., pp. 5-6. 44 Ibid., pp. 5-6. 45 Brian A. Jacob and Steven E. Levitt, Catching Cheating Teachers: The Results of an Unusual Experiment in Implementing Theory, Brookings-Wharton Papers on Urban Affairs, 2003, p. 209.
123
46 Sam Dillon, «Most States Fail Demand in Education Law», The New York Times, July 25, 2006. En: http://www.nytimes.com/2006/07/25/education/25child.html 47 Fondos de la Comisión Europea (87 285-CP-1-2000-1FR-Comenius-C31). En: http: //www.auvergne.iufm.fr/ais/transter/Site%20Espagnol/Es_educ_an.doc 48 Los reportes se pueden consultar en: http://www.ofsted.gov.uk/reports/ 49 David Hopkins, Large scale Reform in England. Case Studies Department for Education and Skills, England, 2004. 50 Según la Ley sobre la instrucción pública, la Ley sobre los colegios de enseñanza general y profesional y sus reglamentos. En: http://www.immigration-quebec.gouv.qc.ca/espagnol/educacion/educacion.html#1bas 51 Earl, L. y Fullan, M., «Con datos en la dirección para aprender», Diario de Cambridge de la educación, volumen 33, número 3, noviembre, Oxfordshire, 2003. 52 New Zealand’s Plan for School Choice: Before and After Tomorrow's Schools. New Zealand’s Experience with School Choice, Smart Library on Children and Families, Urban Schools. Versión electrónica, en: http://www.children.smartlibrary.org/NewInterface/segment.cfm?segment=2139 53 Terry Crooks, Some Criteria for Intelligent Accountability: Applied to Accountability in New Zealand, Educational Assessment Research Unit, University of Otago. Annual conference of the American Educational Research Association, Chicago, Illinois, 22 April 2003. 54 Kathy Rudkin, Transparency & Accountability: An Argument against a Socio-Economic Funding Model for Australian Schools, Journal of American Academy of Business, Mar 2006. vol. 8, Iss. 1. 55 Kevin Donnelly, «Secret Education Business», Review-Institute of Public Affairs, Jolimont, March 2002. Vol. 54, Iss. 1. 56 Conserving Social Capital, Institute of Public Affairs, Jolimont: Sep 2003, Vol. 55, Iss. 3. 57 Australian Government. Department of Education, Science and Training. En: http://www.dest.gov.au/ 58 Di Gropello, Emanuela, La descentralización de la educación y las relaciones de rendición de cuentas en los países latinoamericanos, PREAL, agosto, 2004. 59 Donald Winkler y Alee Gershberg, Education Decentralization in Latin America: the effects on the Quality of Searching, World Bank , 2000. 60 Winkler (2000). 61 Winkler (2000). 62 Nigel Brooke, Accountability Educacional en Brasil: Una visión general, PREAL, 2005. 63Ana Lucia Antunes et al., Avaliação do Rendimento do Aluno da Escola Estadual de Minas Gerais: O Ciclo Básico de Alfabetização, Estudos em Avaliação,Educacional. Fundação Carlos Chagas, No 6, jul.-dez, 1992, pp. 29-41., en Nigel Brooke, 2005. 64 Se refiere a los dos primeros años de educación básica. 65 King Elizabeth, y Özler, Berk, What’s Decentralization Got To Do With Learning? Endogenous School Quality and Student Performance in Nicaragua, Banco Mundial, 2000. 66 Centros de colaboración docente para maestros, particularmente rurales. Fuente: Mizala y Romaguera CAPÍTULO 3 67 Las evaluaciones estandarizadas se refieren a evaluaciones iguales para todos los miembros de determinado grado escolar, sin distinguir escuelas o ubicación geográfica. 68 La distinción entre rendición de cuentas de altas consecuencias y de bajas consecuencias es tenue. La primera se refiere a sistemas que incluyen como consecuencias sanciones fuertes a los alumnos, maestros y escuelas que no cumplen con lo esperado (por ejemplo: el despido de un maestro o director). En la segunda, las consecuencias son menores (por ejemplo: estar catalogado como “escuela en necesidad de mejora”).
124
69Ver:http://www.preal.org/Biblioteca.asp?Id_Carpeta=270&Camino=63|Preal%20Publicaciones/262|Informes%20de%20Progreso%20Educativo/270|Informes%20Nacionales 70 Véase explicación sobre el problema del agente y el principal al final de este capítulo. 71 El College Board no aplica el examen SAT directamente, sino que contrata a la organización sin fines de lucro ETS la cual, a su vez, ha desarrollado otro tipo de pruebas. Para mayor información visitar la página de ETS, en: www.ets.org 72 Fuente: Metas presupuestarias del Presupuesto de Egresos de la Federación 2006, disponible en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2006/temas/tomos/11/r11_mdn_mpdev.pdf. Esta cifra expresa solamente los recursos destinados a evaluación y excluye los gastos de operación del Instituto. 73 Hoxby, 2001. 74 Tipo de cambio de 11 pesos por dólar. 75 Fuente: Sueldo bruto de un profesor de secundaria con un puesto E063, nivel 7E, publicado en el Tabulador de Sueldos de Personal Docente de Educación Básica de la SEP, vigente al 1 de septiembre de 2006. Este documento se puede consultar en: http://www.sep.gob.mx/work/resources/LocalContent/75724/1/3ifai2006_v2.pdf 76 Para el análisis se utiliza el sueldo más alto de un maestro de secundaria. 77 Presupuesto de Egresos de la Federación 2006, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 1 de enero de 2006. CAPÍTULO 4 78 Es posible que los resultados de ENLACE se conviertan en la medida de desempeño de alumnos para el Programa Nacional de Carrera Magisterial, pero aún no está confirmado. 79 Un percentil muestra el porcentaje de la población medida que obtuvo una calificación menor que el sujeto. Por ejemplo, si un niño está en el percentil 75% en matemáticas, significa que sus resultados fueron mejores o iguales que 75% de la población, y 25% tenían calificaciones mejores. 80INEE, La Calidad de la Educación Básica en México, Informe anual 2005,pg 93, 94 81 Fernando Reimers (coordinador)- Aprender más y mejor- SEP, ILCE. Harvard University, Fondo de Cultura Económica – México 2006- Página 304.
115
ANEXO 3 : Libreta de Notas de Paraná
RE
PO
RTE
ES
CO
LA
R
69000533
Colegio Estadual Avelino A. Vieira
R ua Julio Mesquita, 12
81339-430 Curitiba - PR
Evalu
ació
n d
el D
esem
peño A
cadém
ico
Esta Escuela
Otras Escuelas del
Municipio
Paraná
Promedio
# de
alumnos
evaluados
Alumnos en
Nivel I
Alumnos en
Nivel II
Alumnos en
Nivel III
Alumnos en
Nivel IV
Promedio
# de
Alumnos
Evaluados
Promedio
# de
Alumnos
Evaluados
4to.
*
257
7,262
250
39,239
Portugues
8vo.
258
AP
61
16%
25%
25%
34%
263
49
250
31,125
4to.
*
255
7,101
250
38,441
Matemáticas
8vo.
262
AC
56
23%
11%
27%
39%
261
47
250
31,007
4to.
*
254
7,055
250
38,033
Ciencias
8vo.
251
AB
63
19%
30%
25%
25%
260
47
250
31,125
Fuente: SEED/NIE - AVA 2000
Nota:
1
Vea al anexo para conocer la descripción de los cuatro niveles de desempeño
2 -- El número de alumnos es insuficiente para presentar un resultado
*
La escuela o municipio no evaluo este nivel educativo
**
La escuela o municpio no participo en AVA 2000
***
Ninguna escuela participo en el AVA 2000
Effectos Escolares
IN
Datos insuficientes para calcular un promedio ajustado
AC El promedio se encuentra por encima del promedio esperado, tomando en cuenta las características de los alumnos evaluados.
AB El promedio se encuentra por debajo del promedio esperado, tomando en cuenta las características de los alumnos evaluados.
AP Promedio simliar al esperado tomando en cuenta las carácterísticas de los alumnos
116
Pro
moció
n, re
petició
n y
deserc
ión
Esta Escuela
Otras Escuelas del Municipio
Paraná
1ero a 4to
grado
5to a 8vo
grado
Educación
Secundaria
1ero a 4to
grado
5to a 8vo
grado
Educación
Secundaria
1ero a 4to
grado
5to a 8vo
grado
Educación
Secundaria
Promoción
*
67%
78%
95%
79%
71%
89%
81%
75%
Repetición
*
33%
20%
4%
16%
13%
9%
13%
10%
Deserción
*
0%
2%
2%
5%
15%
2%
6%
15%
FUENTE:
MEC/INEP/SEEC - Censo Escolar 2002 (Resultados Prelim
inares)
N
Notas::
1
Datos del 2001 para escuelas públicas
2
* La escuela o municipio no ofreció este nivel educativo.
Pro
fesore
s y
Estu
dia
nte
s1
Esta Escuela
Otras Escuelas del Municipio
Paraná
Total2 1ero a 4to
grado
5to a 8vo
grado
Educación
Secundaria
1ero a 4to
grado
5to a 8vo
grado
Educación
Secundaria
1ero a 4to
grado
5to a 8vo
grado
Educación
Secundaria
Alumnos
2192
*
1381
811
113,573
100,754
65,965
825,850
737,602
408,020
Tamaño Promedio
del Grupo
*
37
39
30
35
38
27
34
37
Profesores
*
47
34
6,048
4,193
2,765
39,255
37,464
22,938
Profesores con
Educación Superior
100%
100%
67%
98%
98%
46%
97%
97%
FUENTE:
MEC/INEP/SEEC - Censo Escolar 2002 (Resultados Prelim
inares)
N
Notas::
1
Datos de escuelas públicas
2
Alumnos totales en primaria y secundaria
3
* La Escuela o municipio no ofreció este nivel
4
El estándar del estado en relación alumno/maestro va de un m
ínimo de 25 a un máximo de 30 alumnos por clase en 1
a 4to grado. De 30 a 40 en 5to y 8vo, y de 30 a 45 en educación secundaria
117
Opin
ión d
e los p
adre
s d
e fam
ilia
acerc
a d
e la e
scuela
…
Calidad E
ducativa
59 de 70 padres de familia (84%) están satisfechos con la calidad educativa que reciben sus hijos
43 de 68 padres de familia (63%) creen que los edificios de la escuela están bien mantenidos
63 de 69 padres de famlia (91%) creen que la infraestructura escolar es la adecuada para las actividades escolares
50 de 69 padres de famlia (72%) creen que lo docentes están dedicados a la enseñanza
57 de 71 padres de familia (80%) están satisfechos con la puntualidad de los docentes
Part
icip
ació
n d
e los p
adre
s d
e fam
ilia
65 de 69 padres de familia (94%) quisieran estar más involucrados en las actividades de la escuela
64 de 68 padres de familia (94%) creen que el titular docente favore la participación de la comunidad en las actividades escolares
50 de 71 padres de familia (70%) indican que la escuela promovió la participación de los padres de familia en la enseñanza educativa
31 de ellos participaron en éstas actividades.
47 de 68 padres de familia (69%) indican que la escuela promovio la participación de los padres de familia en asuntos administrativos
23 de ellos participaron en éstas actividades.
Dis
em
inació
n d
e la info
rmació
n
48 de 72 padres de familia (67%) reportan que la escuela promovio reuniones regulares entre padres de familia y m
aestros.
55 de 68 padres de familia (81%) mencionan que se ha establecido un comunicación regular con los padres de familia
58 de 65 padres de familia (89%) mencionan que los maestros asignan tarea que promueve el interes de los padres en la educación de sus hijos
50 de 69 padres de familia (72%) reportan haber recibido inform
ación acerca de las tareas de sus hijos para que ellos los puedan ayudar.
Seguri
dad
51 de 72 padres de familia (71%) se sienten seguros al mandar a sus hijos al escuela
47 de 67 padres de familia (70%) creen que la escuela tiene problemas de disciplina
47 de 68 padres de familia (69%) creen que las escuela tiene problemas de seguridad internos
60 de 69 padres de familia (87%) creen que la escuela está sujeta a problemas de seguridad de la zona.
118
Calificació
n d
e la e
scuela
7.9 (promedio atribuido por 68 padres de familia)
Part
icip
ació
n d
e los p
adre
s d
e fam
ilia
5 de 70 padres de familia (7%) reportan haber participado en el consejo de la escuela
7 de 69 padres de familia (10%) reportan ser miembros de la Asociación de Padres de Familia
14 de 68 padres de familia (21%) reportan haber sido voluntarios en la escuela
22 de 69 padres de familia (32%) tienen más de un hijo en la escuela
Fuente:
Encuesta levantada en la "Semana de la Familia Escolar", Abril 20-28 del 2002
Notas::
1
Solo escuelas con más de 160 alumnos respondieron a la encuesta
2
Los resultados representan solo la opinión de los padres de familia que respondieron los cuestionarios.
3
Los resultados están basados en el número de respuestas válidas y no en el número de cuestionarios recibidos.
4
Resultados con menos de 5 respuesta están representados con el simbolo " - "
5
El simbolo * indica que la escuela no regreso los cuestionarios.
119
Los a
lum
nos d
icen…
4to
Gra
do
8vo g
rado
Sus padres leen sus reportes/calificaciones escolares siempre
*
74%
Sus padres van a la escuela cuando son requeridos
66%
Sus padres siempre o casi siempre asisten a los eventos escolares
15%
Nunca ha reprobado
59%
Cuando menos uno de sus padres tiene educación secundaria
35%
Tiene una computadora en casa
21%
Tiena un automovil
63%
Port
ugues
Mate
máticas
Cie
ncia
Port
ugues
Mate
máticas
Cie
ncia
Siempre o casi siempre necesita asesoría
27%
29%
38%
Disfruta mucho la m
anera en como enseña el
prof.
68%
37%
42%
Le gusta el libro de texto
27%
44%
43%
No tiene problemas al aprender
42%
25%
19%
Fuente:
SEED/NIE - AVA 2000: Cuestionario del Alumno
Notas::
1
El número de alumnos es insuficiente
* La escuela no participó o no evaluo ese nivel educativo
** La escuela no participo en el AVA
2000
Resultados con menos de 5 respuesta están representados con el simbolo " - "
El simbolo * indica que la escuela no regreso los cuestionarios.
El pro
fesor
titu
lar
dic
e…
Durante su administración el profesor titulo dedicó la mayoría del tiempo a la estructura administrativa de la escuela
Durante reuniones generales con todo los padres de familia, los proyectos educativos para el año académico fueron discutidos. En promedio asistieron el 75% de los invitados.
El consejo escolar se reunió cada dos años.
Fuente:
SEED/NIE - AVA 2000: Cuestionario de las
Esculeas
Notas::
1
** La escuela no participó en el AVA
2000
120