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Dirección General de
Presupuesto
Guía Metodológica para la Formulación,
Ejecución y Seguimiento de Programas
Presupuestarios Institucionales (PPI)
Documento de Trabajo
Santo Domingo, abril 2017 PROPUESTA
Presentación
El marco legal del sistema presupuestario dominicano, dispone que los presupuestos
deben incluir la producción de bienes y servicios, así como su incidencia en los
resultados de las políticas de desarrollo de corto, mediano y largo plazo1.
Bajo este paragua normativo, se dispone, la aplicación de la técnica del presupuesto por
programas, la cual debe establecer claramente la relación con la planificación
estratégica, logrando que los responsables de los programas presupuestarios definan
rigurosamente sus productos permitiendo la evaluación de su ejecución y provean
información detallada sobre los logros y dificultades.2
Con tal fin, el presente documento desarrolla los lineamientos metodológicos para
diseñar, costear, ejecutar y hacer seguimiento de Programas Presupuestarios
Institucionales (PPI).
Cabe señalar, que, a diferencia de los Programas Presupuestarios orientados a
Resultados, los Programas Presupuestarios Institucionales, no inciden directamente en
los resultados sobre la población o el entorno, ya que los PPI contribuyen de manera
indirecta con los resultados definidos en los PPoR, a partir de la generación de
condiciones relevantes y necesarias para la operatividad del Estado.
La presente guía es complementaria a la de los PPoR, puesto que su aplicación
permitirá abarcar, progresivamente, todo el accionar del Estado que no entra en
contacto directo con el ciudadano o su entorno, a través de la lógica de Programas
Presupuestarios.
1 Artículo 12 de la Ley No. 423-06 2 D. 492/07 (Reglamento de la Ley Orgánica), artículo 8.
PROPUESTA
Contenido Presentación ............................................................................................................................... 1
Guía Metodológica para Diseño de Programas Presupuestarios Institucionales (PPI) ................. 4
Objetivos y Alcance de la Guía .................................................................................................. 4
Objetivos ............................................................................................................................... 4
Alcance .................................................................................................................................. 4
Definiciones centrales ............................................................................................................... 4
Procedimiento General para el diseño de un PPI ..................................................................... 6
Fase de Diagnóstico ................................................................................................................... 7
Etapa 1: Definición de Aspectos de Interés Misional ............................................................ 8
Etapa 2: Análisis de Problemas y Causas en torno a AI ....................................................... 11
Fase de Diseño ........................................................................................................................ 13
Etapa 1: Formulación del árbol de Objetivos ...................................................................... 14
Etapa 2: Formulación de Productos .................................................................................... 15
Etapa 3: Construcción de la Matriz de Marco Lógico .......................................................... 15
Etapa 4: Definición de Estructura Programática ................................................................. 17
Guía Metodológica para el Costeo de la Producción de Programas Presupuestarios
Institucionales ............................................................................................................................. 20
Objetivos ................................................................................................................................. 20
Alcance .................................................................................................................................... 20
Definiciones ............................................................................................................................. 21
Costeo de la producción pública ......................................................................................... 21
Costo Total: ......................................................................................................................... 21
Costo Directo ....................................................................................................................... 21
Costo Indirecto .................................................................................................................... 21
Costos Variables .................................................................................................................. 21
Costos Fijos .......................................................................................................................... 22
Producto de programas institucionales .............................................................................. 22
Actividades de programas institucionales........................................................................... 22
Tareas .................................................................................................................................. 22
Insumos ............................................................................................................................... 22
Unidad de Medida ............................................................................................................... 22
Unidad de medida de compra ............................................................................................. 23
Definición Operacional: ....................................................................................................... 23
Procedimiento ......................................................................................................................... 23
Paso 1. Definiciones operativas específicas ........................................................................ 23
PROPUESTA
Paso 2. Identificación de los insumos ................................................................................. 24
Paso 3. Determinación de cantidades físicas necesarias a nivel de insumo ....................... 25
Paso 4. Determinación del costo del insumo por unidad de adquisición ........................... 28
Paso 5. Costo total de servicio por insumo por caso .......................................................... 28
Paso 6. Presupuesto del Programa Presupuestario ............................................................ 29
Guía Metodológica para el Seguimiento de PPI .......................................................................... 31
Objetivos y Alcance de la Guía ................................................................................................ 31
Objetivos ............................................................................................................................. 31
Alcance ................................................................................................................................ 31
Definiciones centrales ............................................................................................................. 32
Procedimiento General para el Seguimiento de PPI ............................................................... 33
Fase 1: Identificación de indicadores para la medición del desempeño ............................ 33
Fase 2: Recolección y difusión de Información de desempeño .......................................... 36
Fase 3: Organización y difusión de la información de desempeño ..................................... 38
Fase 4: Uso de información de desempeño ........................................................................ 41
PROPUESTA
Guía Metodológica para Diseño de Programas Presupuestarios Institucionales
(PPI)
Objetivos y Alcance de la Guía
Objetivos
La presente guía tiene como objetivos:
1. Contribuir a la vinculación del planeamiento con el presupuesto, dotando de una
secuencia de actividades y tareas conducentes a la construcción de programas,
a partir de los objetivos y prioridades de política.
2. Establecer las herramientas para diseño de Programas Presupuestarios
Institucionales.
Alcance
El alcance de la presente guía es el siguiente:
Instituciones Públicas del Gobierno Central, Descentralizadas y Autónomas e
Instituciones Públicas de la Seguridad Social.
Gobiernos Locales.
Empresas Públicas en los casos que aplique.
Definiciones centrales
Programa Presupuestario institucional
Es la combinación articulada de acciones definidas estrictamente para el logro de los
objetivos institucionales de mejora de la acción del Estado, del cumplimiento de una
función institucional no vinculados directamente con resultados en el ciudadano o
entorno.
En tal sentido, un PPI es exclusivo de una institución, a diferencia de un PPoR que, por
su naturaleza centrada en resultados sobre la población o el entorno, debe ser utilizado
por las instituciones identificadas que contribuyan al logro del resultado.
Producto de programas institucionales
Es el conjunto articulado de acciones que realiza la institución en cumplimiento de su
misión y que puede derivar en la entrega de servicios a beneficiarios plenamente
identificados, que no están vinculados causalmente a un resultado definido en la
población o el entorno.
PROPUESTA
Actividades de programas institucionales
Subproceso dentro del proceso productivo general de la institución que genera un
producto intermedio y que es requerida por categorías programáticas de mayor jerarquía
(programa y producto) dentro de la institución.
Proyecto
Es una intervención limitada en el tiempo orientada a la creación, ampliación o
rehabilitación de la capacidad productora de bienes o servicios por parte del Estado.
Obra
Categoría programática de mínimo nivel en el campo de la inversión, y como tal
indivisible a los fines de la asignación de recursos, la cual, contribuye al logro del
propósito del proyecto
Categoría equivalente a programas institucionales
o Actividad Central.
o Actividad común.
o Partidas no asignables a Programas ni categorías equivalentes 92 al 99.
PROPUESTA
Procedimiento General para el diseño de un PPI
El diseño de un PPI se realiza en dos fases, la fase de diagnóstico y la fase de diseño.
Cada una de estas, a su vez, se desarrolla en etapas, y estas últimas en pasos y en
tareas o acciones específicas, de tal modo que al final del proceso general se obtiene
un programa presupuestario institucional.
En términos generales el proceso es el siguiente:
En la Fase de Diagnóstico:
o En primer lugar, la institución pública realiza un análisis de su Misión para
descomponer en condiciones o aspectos específicos de interés y mandato
institucional.
o En un segundo momento, se analizan los problemas en torno a un aspecto en
particular de su misión, haciendo una identificación de las posibles causas o
limitaciones que agravan o generan los problemas.
En estos pasos, se debe diferenciar las causas directas e indirectas, así como una
valoración respecto de cuáles son las rutas de causalidad más relevantes o de
impacto para el problema o condición bajo análisis.
Una vez comprendidas y priorizadas las causas del problema, se procede a
identificar qué soluciones se deben implementar y bajo qué características.
En la Fase de Diseño:
o Se identifican y precisan los objetivos específicos a lograr a partir de la condición
o problema identificado.
o Las soluciones son estructuradas en términos de acciones a realizar.
o Se identifican los indicadores para el seguimiento
o Se construye la estructura programática del Programa Presupuestario
Institucional.
PROPUESTA
Fase de Diagnóstico
La Fase de Diagnóstico comprende el conjunto de tareas orientadas al ordenamiento y
sistematización de la experiencia y conocimiento institucional en torno a un Aspecto de
Interés (AI) o un mandato misional para organizar y mejorar la gestión institucional.
Se busca comprender la problemática del AI a partir de sus causas o factores
condicionantes, así como también a partir de las soluciones que podrían ser
implementadas o potenciadas para incidir en ella.
Esta Fase se desarrolla en dos (2) etapas:
1. Definición de aspectos de interés misional: Consiste en la determinación
de un AI a partir de la cual se realizan los trabajos de diseño y/o rediseño de
cursos de acción. Requiere definirla según los términos y alcances provistos
por el mandato legal y de ser posible por la literatura referida al tema.
PROPUESTA
2. Análisis de problemas y causas en torno al AI: Consiste en adoptar un
marco de causas y efectos en torno al AI. A este marco de referencia se
denomina Árbol de causas y efectos o Árbol de Problemas.
posteriormente se procede a realizar una priorización de causas y efectos, la
cual consiste en la identificación de las cadenas causales más relevantes del
árbol de problemas y sobre las cuales se debe incidir de manera preferente.
Etapa 1: Definición de Aspectos de Interés Misional
Esta etapa, a su vez, es desarrollada en dos pasos:
i. Levantamiento de información
ii. Formulación del Aspecto de Interés Misional
Levantamiento de información
En este paso se busca obtener un razonable conocimiento de la misión de la institución,
sus objetivos y el marco legal y normativo en el que se desenvuelve.
Muchas veces la Ley de creación y las disposiciones jurídicas que afectan al organismo
determinan su razón de ser, sus obligaciones y también su estructura orgánica,
condicionando los procesos productivos y sus consecuentes productos y actividades.
En este marco, se recopilan por lo menos los siguientes documentos:
- Plan Estratégico Institucional
- Marco legal (Ley o Decreto) de creación
- Reglamento de Organización y Funciones
- Organigrama Funcional y Jerárquico
- Manual de Funciones
Formulación de Aspectos de Interés Misional
A partir de la información recopilada, se realiza un mapeo y selección de aspectos de
interés o mandatos de las instituciones públicas que diseñan sus programas
presupuestarios institucionales. Sus mandatos legales y definiciones de Misión,
Objetivos Estratégicos y Funciones formulados en sus procesos de planeamiento
estratégico, se plantean y analizan diferentes aspectos de interés.
Un Aspecto de Interés es un mandato (obligación de hacer algo) que debe ser
ejecutado con determinadas características o atributos deseables e identificables, sobre
el cual se desea definir un programa presupuestario.
Está compuesto, por el Mandato y el Atributo. Por ejemplo, la Dirección General de
Impuestos Internos (DGII) tiene el mandato legal de recaudar los principales impuestos
internos y tasas en la República Dominicana. Un atributo en el cumplimiento de este
PROPUESTA
mandato podría ser la Progresividad, entendida como la capacidad de recaudar
proporcionalmente más en función al ingreso de las personas.
Ejemplo: Ministerio de Hacienda
El Ministerio de Hacienda es una dependencia de la Presidencia de la República
Dominicana, creada en el año 1844. La Ley No. 494-06, de Organización del Ministerio
de Hacienda, y su Reglamento de Aplicación, No. 489-07, conforman la columna
vertebral de su marco legal. Este organismo es responsable de elaborar, ejecutar y
evaluar la política fiscal, que comprende los ingresos, los gastos y el financiamiento
del sector público, asegurando su sostenibilidad en el marco de la política económica
del Gobierno y la Estrategia Nacional de Desarrollo.
Elementos para la identificación de Aspectos de Interés Misión
Mantener y asegurar la disciplina y sostenibilidad fiscal, contribuyendo a la
estabilidad macroeconómica, mediante el diseño y conducción de una eficiente
y equitativa política de ingresos, gastos y financiamiento públicos.
Objetivos
Estratégicos Consolidar una política fiscal sostenible que coadyuve a fortalecer el
crecimiento real de la economía dominicana en el marco de una estabilidad
macroeconómica a corto, mediano y largo plazo.
Mantener la disciplina fiscal mediante el fortalecimiento de una gestión
financiera gubernamental integrada con mecanismos explícitos de monitoreo,
evaluación y rendición de cuentas que eleve la efectividad de los sistemas
administrativos vinculados con la gestión de las finanzas públicas.
Implementar un modelo integral y eficiente de gestión institucional mediante
un conjunto de estrategias de desarrollo organizacional basadas en un
sistema de evaluación del desempeño institucional, y en un conjunto de
estrategias de gestión de personal orientadas a favorecer la calidad del
trabajo, la productividad y la satisfacción de los clientes internos y externos.
Funciones Dirigir la política fiscal del Gobierno y sus componentes: ingresos, gastos y
financiamiento, garantizando que sea sustentable en el corto, mediano y largo
plazo.
Dirigir el proceso de formulación del Presupuesto General del Estado, la
coordinación de su ejecución, que incluye la programación de la ejecución y
las modificaciones presupuestarias, así como su evaluación.
Dirigir la administración financiera del sector público no financiero y sus
sistemas relacionados, a través de los sistemas de presupuesto, tesorería,
crédito público, contabilidad gubernamental, contrataciones públicas y
administración de bienes muebles e inmuebles del Estado.
Elaborar y proponer la legislación de los regímenes tributario y aduanero, así
como velar para que los mismos operen en un marco de legalidad, eficiencia
y transparencia.
Formular políticas que tiendan a la contención del gasto y al mejoramiento del
resultado fiscal, así como a mejorar la eficacia, eficiencia y calidad del gasto
público.
Aprobar la política de contrataciones públicas de bienes, obras, servicios y
concesiones y velar por su adecuada ejecución y transparencia.
Regular y conducir los procesos de autorización, negociación y contratación
de préstamos o emisión y colocación de títulos y valores, así como dirigir y
supervisar el servicio de la deuda pública.
PROPUESTA
Elementos para la identificación de Aspectos de Interés Elaborar y publicar en forma periódica los estados presupuestarios,
financieros y económicos consolidados del Gobierno Central y de las demás
instituciones que conforman el Presupuesto General del Estado.
Ordenar y otorgar las licencias respectivas a todos los juegos de azar, tales
como la lotería nacional, sorteos, rifas benéficas, casinos y establecimientos
de juegos de azar, máquinas tragamonedas y otros juegos electrónicos,
bingos y cualquier otra manifestación de los mismos, e inspeccionar el
cumplimiento de las normativas relativas a dichas actividades.
Fuente: Ministerio de Hacienda
La siguiente tabla muestra una selección de aspectos de interés que pueden ser
extraídos de la información institucional del Ministerio de Hacienda.
Aspectos de interés en el Ministerio de Hacienda
Mandato Atributos
1 Dirigir el ciclo presupuestario (formulación, coordinación de
la ejecución, programación de la ejecución, modificaciones
presupuestarias y evaluación presupuestaria)
Eficiencia y equidad asignativa
Efectividad en la ejecución
Equilibrio fiscal
2 Elaborar y proponer la legislación de los regímenes
tributario y aduanero, así como velar para que los mismos
operen en un marco de legalidad, eficiencia y
transparencia.
Progresividad
Transparencia
Eficiencia
3 Regular y conducir los procesos de autorización,
negociación y contratación de préstamos o emisión y
colocación de títulos y valores, así como dirigir y supervisar
el servicio de la deuda pública.
Economía
Equilibrio fiscal
Fuente: Ministerio de Hacienda
Caracterización del Aspecto de Interés seleccionado
Una vez seleccionado el AI sobre el cual se trabajará la formulación de un PPI se
requiere establecer las definiciones específicas y definitivas respecto de la misma, así
como determinar la magnitud relacionados a los atributos definidos.
Se realizan comparaciones de las bases estadísticas nacionales analizando las
tendencias, comparando, de estar disponibles, la situación con relación a otros países.
Definiciones
- ¿En qué consiste el aspecto de interés?
- ¿Quién o quiénes se afectan?
- ¿Cuáles implicaciones tiene para el desarrollo?
Magnitud
- ¿Cómo se miden los atributos del AI?
- ¿Cuál es la magnitud en el mundo?
- ¿Cuál es la magnitud en el país?
Ejemplo
PROPUESTA
Definición y caracterización del Aspecto de Interés seleccionado
Recaudación de Tributos
Característica del AI Fuente
¿En qué consiste
el aspecto de
interés?
- La recaudación de tributos comprende la
función de cobro de los distintos tributos.
Comprende el conjunto de acciones que ejecuta el
Estado para financiar su operatividad. Comprende el
conjunto de gravámenes, impuestos y tasas que las
diferentes personas deben pagar y que varían
dependiendo de su actividad laboral, de sus
condiciones de vida, de la zona habitacional, etc.
Real Academia
Española (RAE)
¿Quién o quiénes
se afectan?
- El Estado, como usuario de los recursos recaudados
- La población, como beneficiaria de los servicios que
se financian con los impuestos recaudados
¿Cuáles
implicaciones
tiene para el
desarrollo?
- Esta función es fundamental para el desarrollo del
país puesto que permite el financiamiento de la
acción del Estado en su calidad de proveedor de
bienes y servicios a la población.
¿Cómo se miden
los atributos del
AI?
- Presión Tributaria: recaudación total como porcentaje
del Producto Interno Bruto.
Dirección General de
Impuestos Internos
¿Cuál es la
magnitud en el
mundo?
- OECD: 34.1% (2013)
- Latinoamérica y el Caribe 21.3 (2013)
Dirección General de
Impuestos Internos
¿Cuál es la
magnitud en el
país?
- 14.0 (2013)
Dirección General de
Impuestos Internos
Etapa 2: Análisis de Problemas y Causas en torno a AI
En este paso se busca establecer un marco de referencia y análisis dentro del cual
entender las causas o factores que inciden o limitan el logro de los atributos deseables
del AI.
El Árbol de Problemas es el conjunto integral de relaciones entre factores o
condiciones que explican o buscan exponer la ocurrencia de los atributos del AI. La
característica central es que el modelo es “construido” por los participantes o
diseñadores del PPI a partir de su mejor conocimiento y entendimiento de los problemas,
según la temática bajo análisis.
En la medida de lo posible se recomienda recurrir a investigación con relación al AI de
tal modo que pueda fortalecerse la calidad del diseño del programa.
El Árbol de Problemas se representa a través de un diagrama en el que se especifican
visualmente las relaciones de causalidad.
PROPUESTA
¿Qué es el Problema Central?
El problema central está definido por el incumplimiento o bajo nivel de satisfacción
de uno o más atributos deseables respecto del AI, sobre los cuales se desea incidir
o cambiar la situación.
Ejemplos de Problemas Centrales
Con relación al Ministerio de Hacienda
Aspecto de Interés Problema
Recaudación tributaria Bajo nivel de presión tributaria
Proceso presupuestario Gasto público con baja efectividad (no se logran
los resultados)
¿Qué es la Relación?
La Relación es el vínculo que puede existir entre las causas y el problema central.
En este caso, interesan las relaciones de causalidad.
El enfoque planteado en esta metodología pretende resumir de forma esquemática
el estado actual del entendimiento (y en la medida de lo posible, del conocimiento)
relacionado a un AI, por parte del equipo técnico y especialistas convocados con
este fin y también en la medida de lo posible de lo disponible en la literatura
especializada.
Para estos efectos, la institución a cargo del diseño del PPI realiza reuniones de
trabajo en las que, con la participación de los especialistas temáticos, se pueda
construir el árbol de problemas. La pregunta de trabajo será siempre ¿Cuál es la
causa de la ocurrencia del atributo del AI?
En el ejemplo, se tendría la siguiente pregunta guía:
PROPUESTA
¿Cuáles son las causas de la baja efectividad del gasto público”
Fase de Diseño
La Fase de Diseño comprende el conjunto de tareas orientadas a la definición clara y
esquemática de la Estrategia del Programa, en función a Objetivos y Productos, que
la institución debe desarrollar. Dicha Estrategia permite alinear los esfuerzos
institucionales en torno al logro de objetivos en aspectos de interés particulares, en
función a las competencias sectoriales e institucionales.
La Fase de Diseño se realiza en cuatro Etapas:
1. Formulación del Árbol de Objetivos
2. Formulación de Productos
3. Construcción de la matriz de Marco Lógico
4. Definición de Estructura Programática
PROPUESTA
Etapa 1: Formulación del árbol de Objetivos
¿Qué son los Objetivos?
Los objetivos son los cambios deseables, en un período y magnitud especificados, en
un conjunto de atributos del AI y de sus causas. En tal sentido, los objetivos van a ser
definidos a partir de cada una de las rutas o caminos de causalidad identificados a partir
del árbol de problemas.
Ejemplo:
En el caso del Ministerio de Hacienda, se tendría, lo siguiente:
Nótese que tanto en la formulación del Objetivo, siempre debe identificarse el Aspecto
de Interés y el Atributo formulado como logro.
Como se puede apreciar, en el caso del Problema Central “gasto público con baja
efectividad” se transforma en el Objetivo “gasto público efectivo”, en el cual el atributo
de “efectividad” se formula como logrado.
Se repite el ejercicio para cada eslabón de la cadena.
PROPUESTA
Etapa 2: Formulación de Productos
Los Productos (institucionales) son el conjunto de acciones orientadas a la mejora de
los atributos de un AI en particular.
Se describen indistintamente como un conjunto de acciones (agregación de acciones)
a ser realizadas, dentro del marco legal de la institución, señalando los atributos o
características que permiten lograr los objetivos señalados.
Los productos, pueden derivarse del árbol de objetivos, siguiendo la lógica jerárquica de
los objetivos, o pueden derivarse del mandato propio de la institución en el que se define
de manera explícita cuáles son las funciones que debe cumplir y los servicios que debe
desarrollar o proveer.
Ejemplo:
En el caso del Ministerio de Hacienda, se tiene que, a través de la Dirección General de
Presupuesto, debe cumplir, entre otras, las siguientes funciones3:
a) Elaborar el Presupuesto Plurianual del Sector Público no financiero (…);
b) Elaborar y comunicar las normas e instructivos técnicos, procedimientos y
metodologías para la formulación de los presupuestos anuales de los
organismos públicos comprendidos en esta Ley;
c) Dictar las normas e instructivos técnicos, procedimientos y metodologías para la
programación de compromisos, modificaciones presupuestarias y evaluación
física y financiera ex post de la ejecución de los presupuestos de los organismos
públicos comprendidos en esta Ley;
d) Analizar los anteproyectos de presupuesto de los organismos comprendidos en
el Título III de esta Ley y su compatibilidad con la política presupuestaria
aprobada y, cuando corresponda, realizar las modificaciones que considere
necesarias, previa consulta a los respectivos organismos públicos; 8
e) Analizar los proyectos de presupuestos de los organismos públicos
contemplados en los Títulos IV y V de la presente Ley y, a través del Secretario
de Estado de Finanzas, elevarlos a consideración del Presidente de la
República;
f) Elaborar el Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos;
g) Preparar el Presupuesto Consolidado del Sector Público;
h) Preparar la distribución administrativa del Presupuesto de Ingresos y Ley de
Gastos Públicos;
Etapa 3: Construcción de la Matriz de Marco Lógico
La matriz del Marco Lógico es una forma organizada de presentación de la estructura
del programa. Presenta información de los objetivos, ordenados en una secuencia
jerárquica y de causalidad, los productos; que se deben entregar para el logro de los
3 Artículo 8 de la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público N° 423-06
PROPUESTA
objetivos; y las actividades que se deben desarrollar para la entrega de productos. A
esto se denomina la Lógica Vertical.
Por otro lado, la Matriz de Marco Lógico, presenta los indicadores para el seguimiento
de los objetivos, productos y actividades. A ello se denomina la Lógica Horizontal.
En un ML siempre se tiene que observar una lógica causal, (es decir, que un nivel
contribuye al siguiente), desde las actividades hacia los productos y resultados (o desde
las actividades hasta el Propósito y la Finalidad (lógica vertical). Asimismo, debe
observarse una consistencia entre la columna de objetivos, los indicadores para el
monitoreo y evaluación, los medios de verificación y los supuestos (lógica horizontal).
Construcción
La Matriz de Marco Lógico (ML) es la manera estructurada y analítica de presentar la
información sobre los objetivos, productos y actividades del Programa.
La Matriz de Marco Lógico contiene cuatro columnas y un número indeterminado de
filas, que resumen los siguientes aspectos de un programa o proyecto:
Columna 1/Filas 1,2,3,4,..n: OBJETIVOS
- Qué es lo que se espera lograr como consecuencia directa del Programa
(Propósito)
- Qué Productos se entregarán para el logro del resultado esperado del Programa.
- Qué Actividades se desarrollarán para la entrega de los Productos (Actividad)
Columna 2/Filas 1,2,3,4,..n: INDICADORES
- Medidas de desempeño del Objetivo Central con fines de monitoreo y evaluación
(indicadores)
- Medidas de Desempeño del Objetivo Específico con fines de monitoreo y
evaluación (indicadores)
- Medidas de Desempeño de Producto con fines de monitoreo y evaluación
(indicadores)
- Medidas de Desempeño de Actividades con fines de monitoreo y evaluación
(indicadores)
Columna 3/Filas 1,2,3,4,..n: MEDIOS DE VERIFICACIÓN
- Fuentes de información/verificación de indicadores de desempeño a nivel de
objetivo, producto y actividad.
Columna 4/Filas 1,2,3,4,..n: SUPUESTOS
- Los supuestos
Matriz de Marco Lógico
Objetivos Indicadores Medios de
Verificación
Supuestos
Central: Cómo se
medirá el logro
del objetivo.
Fuente de
información
del indicador
Eventos importantes,
condiciones o
decisiones fuera del
PROPUESTA
Matriz de Marco Lógico
El efecto que se busca
como consecuencia
directa del Programa
Incluye
medidas y su
temporalidad
control del programa,
pero necesario para
lograr el efecto.
Producto:
Conjunto de acciones o
servicios entregados a
otra institución o a la
población
Cómo se
medirá el logro
del objetivo.
Incluye
medidas y su
temporalidad
Fuente de
información
del indicador
Eventos importantes,
condiciones o
decisiones fuera del
control del programa,
pero necesario para
lograr el efecto.
Actividad:
Acción específica dentro
del Producto
Cómo se
medirá el logro
del objetivo.
Incluye
medidas y su
temporalidad
Fuente de
información
del indicador
Eventos importantes,
condiciones o
decisiones fuera del
control del programa,
pero necesario para
entregar el producto
Ejemplo: En el caso del Ministerio de Hacienda, se tendría lo siguiente:
Matriz de Marco Lógico
Objetivos Indicadores Medios de
Verificación
Supuestos
Central:
Gasto público
efectivo
% de programas
que cumplen sus
metas de
resultados
Sistemas de
información de
la DIGEPRES
Las entidades han realizado una
ejecución adecuada de sus recursos
asignados al programa
presupuestario orientado a
resultados
Producto:
Formulación
del
presupuesto
en programas
orientados a
resultados
% del
presupuesto total
en programas
presupuestarios
orientados a
resultados
Sistemas de
información de
la DIGEPRES
Se incorporan los programas
presupuestarios orientados a
resultados en las estructuras del
presupuesto
Actividad:
Diseño de
programas
presupuestarios
orientados a
resultados
Número de
programas
presupuestarios
orientados a
resultados
diseñados
Sistemas de
información de
la DIGEPRES
Entidades manejan los conceptos y
metodologías para el diseño de
programas presupuestarios
orientados a resultados
Etapa 4: Definición de Estructura Programática
PROPUESTA
La estructura programática permite dotar de visibilidad a los objetivos y medios para
alcanzar de las diferentes estrategias o mandatos institucionales.
En tal sentido, la estructura programática vinculada a los PPI:
Refleja en primer lugar objetivos institucionales derivados de los atributos y las
funciones misionales de las entidades públicas.
En segundo lugar, que permita visibilizar a los medios necesarios para el logro
de estos objetivos y el logro de los atributos misionales. Estas son las acciones
que pueden derivar en servicios que se entregan o se aplican a la población o a
otras entidades públicas.
En tercer lugar, en función a la complejidad de los productos, permite contar con
un nivel de desagregación a nivel de Actividad que hace visible los servicios
específicos que componen los productos, así como acciones que conducen a la
entrega de los productos y que permiten la entrega de los servicios.
En este marco, las definiciones de la estructura programática son las siguientes:
Categoría Sugerida
Programa
Es la categoría de mayor nivel y su denominación hace referencia a una función o
mandato misional institucional
Producto
(Institucional)
Su producción puede derivar en entrega de servicios a beneficiarios plenamente
identificados o en acciones generales en cumplimiento de su mandato misional.
.
Proyecto
Es una intervención limitada en el tiempo orientada a la creación, ampliación o
rehabilitación de la capacidad productora de bienes o servicios por parte del Estado
Obra Constituye una parte de un proyecto, satisface el objetivo del mismo, pero por sí misma
no resuelve una necesidad colectiva. Como categoría, es una de mínimo nivel de
asignación de recursos
Actividad Subproceso dentro del proceso productivo general de la institución que genera un producto intermedio y que es requerido por otras categorías programáticas de la institución. Estas en función de su relación de condicionamiento, pueden ser: ESPECIFICAS su producción es condición exclusiva del programa del cual forman parte. CENTRALES: condicionan todos los programas y actividades de la institución. COMUNES: condicionan dos o más productos, pero no a todos.
Ejemplo:
Categoría Sugerida
Programa
Programa 02: Proceso presupuestario eficiente
Producto
Desarrollo de la formulación presupuestaria con criterio de eficiencia asignativa
Proyecto
Equipamiento de la dirección de evaluación y calidad de gasto público
Actividad Capacitación en aplicación de metodologías para el costeo de productos y
programación operativa del presupuesto
Bajo esta lógica la estructura programática programa/producto e incluso a nivel de
actividad le corresponde sólo a una institución, la que tiene el mandato legal. Se asume
que, a diferencia de los PPoR, el objetivo en particular (que define al Programa),
requiere de la provisión de productos por sólo una Institución.
Ejemplo: para el caso del programa referido a la eficiencia del gasto público, se tendría
la siguiente estructura:
PROPUESTA
Programa Presupuestario Institucional “Proceso Presupuestario Eficiente”: Estructura
Programática
CODIFICACION DENOMINACION P
RO
GR
AM
A
PR
OD
UC
TO
PR
OY
EC
TO
AC
T/
OB
RA
40 00 00 0000 Proceso Presupuestario Eficiente
40 01 00 0000 Desarrollo de la formulación presupuestal con criterio de eficiencia asignativa
40 01 01 0000 Equipamiento de la dirección de evaluación y calidad de gasto
40 01 00 0001 Capacitación en aplicación de metodologías para el costeo de productos y
programación operativa del presupuesto
Fuente: DIGEPRES
PROPUESTA
Guía Metodológica para el Costeo de la Producción de Programas
Presupuestarios Institucionales
La presente Guía Metodológica contiene los procedimientos y tareas específicas conducentes a estimar los niveles de recursos que se requieren para el desarrollo de las actividades y productos de los Programas Presupuestarios Institucionales. Tiene como finalidad proporcionar orientaciones metodológicas para estimar el costo presupuestado de la producción pública (PP), mediante la determinación del costo aproximado del producto y de la actividad que desarrolla una institución en el marco del cumplimiento de su misión, hacia el logro de sus objetivos institucionales. El propósito de este documento no es el de abordar temas relacionados con la contabilidad de costos; sin embargo, utilizamos el marco conceptual de la contabilidad analítica como referencia obligada. Por eso el lector encontrará referencias a la contabilidad analítica y advertirá terminología contable que no se usa con regularidad en la gestión presupuestaria.
Objetivos
La presente guía metodológica tiene como objetivo principal:
Determinar los costos de la producción pública como herramienta de apoyo para una mejor asignación de recursos a los programas presupuestarios institucionales (PPI), a fin de poder argumentar mejor las decisiones de reducción, incremento o reasignación de recursos en el presupuesto.
Tiene como objetivos específicos:
Asignar recursos en el presupuesto, a partir de una estimación apropiada de los costos que se requieren para el desarrollo de las actividades contenidas en los productos de los PPI.
Proporcionar información sobre la composición de los gastos de los programas presupuestarios institucionales, construyendo estructuras por tipos de producción.
Alcance
La presente guía es de aplicación a todas las Instituciones del Gobierno Central, Instituciones Públicas Descentralizadas y Autónomas no Financieras, Instituciones Públicas de la Seguridad Social, Gobiernos Locales o cualquier Empresa Pública que ejecute programas presupuestarios institucionales.
PROPUESTA
Definiciones
Costeo de la producción pública
El costeo de la producción pública, en el marco de los PPI, comprende la estimación de los recursos necesarios para el desarrollo de las actividades que componen los productos de dichos programas. Para fines del costeo se identifican tipos de costos según lo siguiente:
Costo Total:
Los costos totales son la suma de los costos fijos y variables.
Costo Directo
Son aquellos costos que se identifican o se asocian en forma absoluta y directa al producto/actividad y en cuya ausencia, el producto no podría ser realizado. Por ejemplo:
En el caso de las acciones relacionadas al proceso presupuestario a cargo de la DIGEPRES, los costos directos son: los sueldos de los analistas presupuestarios, los equipos tecnológicos propios de la gestión del proceso presupuestario.
En los servicios de recaudación tributaria, son los salarios de los técnicos que gestionan la recaudación y el costo del material y equipo involucrado directamente en esta acción.
Costo Indirecto
Son aquellos que están asociados (vinculados o condicionan) simultáneamente a uno o varios productos. Estos no pueden asignarse con precisión ni identificarse en forma concreta a un solo producto porque son factores productivos compartidos. Ejemplos:
- Los servicios externos (energía eléctrica, agua, teléfono, etc.).
Costos Variables
Son aquellos que se generan en directa relación con el nivel de actividad, es decir, en la medida en que se genera mayor actividad este costo, se incrementa en una proporción determinada.
Por ejemplo: para el servicio de capacitación en la metodología de costos a los técnicos de las instituciones públicas, los costos variables están compuestos por: los alimentos que se consumirán en el evento o los materiales de trabajo.
PROPUESTA
Costos Fijos
Son aquellos que son independientes a los cambios que se dan en los niveles de producción, es decir, se mantienen en un nivel constante ya sea que suba o baje la provisión del servicio.
Por ejemplo: para las actividades que se desarrollan en la DIGEPRES, el costo de mantenimiento y limpieza de las oficinas, se mantienen constantes con el nivel de desarrollo de las actividades como el de capacitación a instituciones en la metodología de costeo.
Producto de programas institucionales
Es el conjunto articulado de acciones que realiza la institución en cumplimiento de su
misión y que puede derivar en la entrega de servicios a beneficiarios plenamente
identificados, que no están vinculados causalmente a un resultado definido en la
población o el entorno.
Actividades de programas institucionales
Subproceso dentro del proceso productivo general de la institución que genera un
producto intermedio y que es requerido por otras categorías programáticas de la
institución.
Tareas
Comprenden las acciones específicas en las que se pueden desagregar las Actividades para una mayor precisión en el ejercicio de costeo.
Insumos
Son los recursos (humanos, materiales, tecnológicos) necesarios para llevar a cabo las actividades que componen los productos.
Unidad de Medida
Son los tamaños de referencia que se han acordado para medir cada una de las distintas magnitudes físicas que necesitamos estimar para expresar o comparar el tamaño de una magnitud física. Por ejemplo, para cada magnitud física hay una unidad de medida: para longitudes, el metro; para temperaturas, el grado Celsius; para masas, las libras, para tiempo, el segundo, etc.
PROPUESTA
Unidad de medida de compra
Consiste en determinar la unidad de medida bajo el cual se adquiere un insumo específico (combustible, papel, lapiceros, profesional, etc.).
Definición Operacional:
Es el conjunto de procedimientos que estandariza, precisa y describe los pasos necesarios para realizar la actividad/producto.
Procedimiento
Para costear la producción pública de un PPI se deben dar los siguientes pasos:
1. Definiciones operativas específicas a nivel de Producto/Actividad 2. Identificación de los insumos que participan en el desarrollo de las actividades
que componen el producto 3. Determinación de cantidades físicas necesarias a nivel de insumo 4. Determinación del costo del insumo por unidad de adquisición 5. Costo total de servicio por insumo. 6. Presupuesto del Programa Presupuestario Institucional
Para fines de ejemplificación del procedimiento se utilizará:
1. Un caso del producto identificado para el PPI “Proceso Presupuestario Eficiente” a cargo de la DIGEPRES y ejemplificado en la guía para el diseño de PPI.
Paso 1. Definiciones operativas específicas
La definición operativa es el conjunto de especificaciones técnicas del producto mediante el cual se señala las características de mayor relevancia para el desarrollo del costeo. En tal sentido, una vez seleccionado el producto con el que se va a trabajar, se procede a identificar lo siguiente:
a. Actividades que lo componen. b. Los procesos esenciales para el desarrollo de la actividad
PROPUESTA
Ejemplo: Proceso Presupuestario Eficiente. Producto Desarrollo de la formulación presupuestaria con criterio de eficiencia asignativa
Definiciones operativas Descripción
Actividades que lo componen
- Capacitación en aplicación de metodologías para el costeo de productos y programación operativa del presupuesto
Los procesos esenciales por actividad
Capacitación en aplicación de metodologías para el costeo de productos y programación operativa del presupuesto:
- Organización de capacitación
- Desarrollo de la capacitación:
Características de procesos relevantes al costeo
- Organización de capacitación: Es realizado por el equipo de capacitadores.
- Desarrollo de la capacitación: son sesiones de tres días de duración que se realizan tres veces al año y en el que participan al menos 3 capacitadores.
Paso 2. Identificación de los insumos
En el segundo paso se hace una lista de todos los insumos necesarios para el desarrollo de las actividades. Posteriormente, se identifican si estos insumos representan costos directos, indirectos, fijos o variables con relación al producto. Los insumos, como se señaló previamente, pueden incluir:
a. Recursos humanos, que son el personal que participa en los diferentes procesos de la provisión de los bienes y servicios que componen el producto. Ejemplo: analistas económicos, programadores de sistemas, etc.
b. Infraestructura, equipo, mobiliario e instrumental. c. Materiales: que comprenden todos los insumos que se van consumiendo
directamente con el desarrollo de las actividades. d. Servicios: que son los intangibles que se adquieren y se utilizan en el desarrollo
de los procesos, como por ejemplo el servicio de energía eléctrica, agua potable, etc.
En algunos casos, los insumos pueden ser servicios provistos por terceros, que en sí mismos constituyen una producción que a su vez contiene insumos que no son necesarios de ser identificados a nivel específico en el costeo. Por ejemplo, en la actividad de capacitación en la metodología de costeo por parte de la DIGEPRES, esta puede ser realizada en algún local que vende directamente el servicio de alquiler y alimentación en un solo paquete de servicio.
PROPUESTA
Ejemplo: Proceso Presupuestario Eficiente. Producto Desarrollo de la formulación presupuestal con criterio de eficiencia asignativa
Paso 3. Determinación de cantidades físicas necesarias a nivel de insumo
Una vez determinados los insumos necesarios para llevar a cabo las tareas del producto seleccionado, el siguiente paso es determinar la cantidad de insumos a utilizar durante el año que se está costeando. Para estos efectos se requiere definir una unidad de medida de uso, definir cuántas unidades de medida se utiliza al año. En síntesis, se requiere definir:
a) Unidad de medida de uso del insumo b) Cantidad (definida en términos de la unidad de medida de uso) del insumo que
se requiere para el desarrollo de la actividad c) Determinación del nivel de la actividad por año d) Determinación de la cantidad de insumo por caso (anual para el desarrollo de
la actividad) e) Determinación de la cantidad de insumo en unidades de adquisición o compra
a. Unidad de medida de uso del insumo
La unidad de medida de uso del insumo expresa o cuantifica las magnitudes en que se usa o consume el insumo en el proceso productivo. Por ejemplo:
En el caso de los profesionales analistas de la DIGEPRES, aunque la unidad de medida de compra sea Contratos (mensuales o anuales), se puede asumir que el “uso” de los profesionales es por día laborado.
En el caso de los servicios de local y alimentación para el desarrollo de la actividad de capacitación en metodologías de costeo, la unidad de uso será “servicio” de manera genérica, debiendo tenerse claridad, ciertamente, de qué contiene cada “servicio”.
Recursos humanos
•Profesional en economía
•Profesional en contabilidad
Infraestructura, equipo mobiliarios, instrumental
•Equipo de cómputo
•Telefono celular
Materiales
•Papeles de escritorio
PROPUESTA
En este paso lo fundamental es conocer la unidad mínima estándar en que se puede segmentar el insumo que será utilizado en un producto. Para esto se deben usar unidades de uso internacional, como gramos para masa, onzas para la libra, mililitros para volumen, yardas para longitud, minutos para tiempo, etc.
b. Cantidad (definida en términos de la unidad de medida de uso) del insumo que
se requiere
En esta sección se establece o consigna la cantidad (en unidades de medida de uso) de insumo que se requiere cada vez que se desarrolla la actividad -que se está costeando. Por ejemplo:
Para el caso de la actividad “Capacitación en aplicación de metodologías para el
costeo de productos y programación operativa del presupuesto, se consumen 3 días de profesional involucrado en la capacitación y participan 3 profesionales por capacitación.
Para el caso del insumo servicio de local y alimentación la cantidad es de 1 Servicio que está a su vez compuesto de 3 días de local y alimentación.
c. Determinación del nivel de la actividad por año
Una vez definida la cantidad (según unidad de medida de uso) del insumo requerida para la actividad, es necesario establecer cuántas veces en un año se desarrollará dicha actividad.
Por ejemplo:
En el caso de la Capacitación en aplicación de metodologías para el costeo de
productos y programación operativa del presupuesto, según las características del proceso la capacitación se da 3 veces al año.
d. Determinación de la Cantidad de insumo por caso (anual para el desarrollo de la
actividad)
Tomando en cuenta la cantidad del insumo por actividad y el nivel de actividad anual se puede determinar la cantidad total del insumo para el año en unidades de uso.
Por ejemplo:
Para el caso de la Capacitación en aplicación de metodologías para el costeo de
productos y programación operativa del presupuesto, si se requieren 3 días al año por vez (capacitación realizada), se realizan 3 capacitaciones al año y participan 3 capacitadores, el total de días por caso por año sería la resultante de multiplicar 3 días por 3 capacitadores por 3 veces al año, es decir, 27 días.
PROPUESTA
Servicio/insumo
Número de capacitaciones
al año (a)
Días de duración de
cada capacitación
(b)
Capacitadores por
capacitación (c)
Número de “días
capacitador” al año
(a)*(b)*(c)
Capacitación en aplicación de metodología de costeo de productos y programación operativa del presupuesto
3 3 3 27
Para el mismo caso, en el servicio de local y alimentación, dado que la capacitación dura 1 Servicio (de 3 días de duración), entonces el número total del insumo será resultante de multiplicar 1 servicio por 3 veces al año que se realiza la actividad. Es decir, será igual a 3 servicios.
Tabla resumen de contenidos:
Ejemplo: formulación presupuestal eficiente
Servicio/insumo UM de uso Cantidad para el desarrollo
de la actividad (a)
Nivel de la actividad por año
(b)
Cantidad anual de insumo
(a)*(b)
Capacitación en aplicación de metodología de costeo
Capacitadores (profesionales)
Días 9 3 27
Local y alimentación
Servicio 1 3 3
e. Determinación de la cantidad de insumo en unidades de adquisición o compra
Ahora que se ha definido la cantidad total del insumo que se requiere, en unidades uso, por caso por año, es necesario expresarlo en unidades de compra, toda vez que la adquisición y contratación se hace efectiva en dichas unidades y no en las unidades de uso4.
4 También se puede tener una Unidad de Medida de Compra del insumo, debido a que una cosa es cómo
se compra el insumo y otra muy diferente cómo se usa. En algunos casos, puede que la compra se mida en Minutos y el uso también se mida en Minutos, aunque en el caso del recurso humano quizás sea lo menos común. Sin embargo, esto no es lo regular y en la mayoría de los casos la unidad de medida de uso diferirá de la unidad de medida de compra, aunque siempre conservará una equivalencia que permita realizar las conversiones necesarias.
PROPUESTA
Para este caso, se utiliza la equivalencia de unidades de medida y se realizan los cálculos que son necesarios.
Por ejemplo:
En el caso de la capacitación, el insumo profesional, cuya unidad de medida de uso es días se contrata realmente en bases anuales (contrato de trabajo anual). En este caso, la equivalencia resultará de dividir el número total de días requeridos por caso por año entre el número total de días laborables para el profesional. En este caso, asumiendo que los días laborables al año ascienden a 240 días, se tendría que la cantidad del insumo en unidad de medida de compra es de 27 dividido entre 240, es decir 0.1125
Servicio/insumo UM de uso
UM de adquisición
Días laborables
al año (a)
Cantidad anual de insumo “días
laborables consultor”
(b)
Cantidad de insumo
“capacitadores” requerido al
año en unidad de medida de adquisición
(b)/(a)
Capacitadores (profesionales)
Días Contrato anual
240 27 0.1125
En el caso del insumo servicio de local y alimentación, dado que la unidad de medida de uso y de adquisición coinciden, el valor sería también de 3 servicios.
Paso 4. Determinación del costo del insumo por unidad de adquisición
El costo del insumo por unidad de adquisición es un dato que se toma directamente del mercado en el que se provee el insumo, tratando siempre de establecer valores referenciales que tomen en cuenta información de más de un punto de provisión. Por ejemplo:
En el caso del profesional para las capacitaciones se tomará como referencia la remuneración anual estimada según los estándares remunerativos para dicha posición en el sector público. En este caso podría asumirse un costo anual total de RD$ 774,000 pesos.
En el caso del servicio de local y alimentación, los proveedores de este servicio pueden tener diferentes precios, según el número de participantes. Para efectos del presente ejemplo, se va asumir un total de 90 participantes, que da un costo aproximado de RD$ 85,140 pesos.
Paso 5. Costo total de servicio por insumo por caso
PROPUESTA
Finalmente, obtenemos el cálculo del costo total por insumo, multiplicando la cantidad total de insumo requerido anualmente, establecido en unidades de adquisición, por el costo del insumo por unidad de adquisición.
Por ejemplo:
Para el caso del insumo profesional, de la actividad de capacitación, dado que se requiere un total de 0.1125, el costo total será el resultante de multiplicar dicho valor por el costo del insumo por contrato. Dado que el costo del insumo por contrato anual es de 774 mil pesos dominicanos, el costo total del insumo por caso en unidades de adquisición es de 87 075 pesos dominicanos.
Tablas resumen:
Servicio/insumo UM de
Adquisición
Cantidad por caso
(a)
Precio de compra del insumo
(b)
Costo por insumo (a)*(b)
Capacitación en metodologías de costeo
Profesional Contrato anual
0.1125 774 000 87, 075
Servicio (local y alimentación)
Servicio 3 85140 255,420
Paso 6. Presupuesto del Programa Presupuestario
Finalmente, ya es posible hacer la estimación del presupuesto requerido para cada producto del programa presupuestario institucional. En este caso, dado que se tiene estimado el costo total por insumo por actividad, sólo restaría sumar los sub totales. El presupuesto total del programa presupuestario será la suma de los presupuestos parciales por producto, que a su vez resultan de la agregación de los presupuestos de cada insumo. Estimación plurianual del presupuesto
Si bien la estimación del presupuesto, sobre la base de los parámetros definidos hasta este punto, tiene una lógica anual, sí es posible extrapolar el procedimiento para obtener una estimación más allá del año para el que se formula.
En este caso, se requiere definir lo siguiente:
a. Definir una meta multianual del nivel de actividad de tal modo que se pueda tener un referente para la determinación del total de insumos que se requieren por año proyectado. En el caso de las capacitaciones, por ejemplo, podría asumirse que estas se dan siempre 3 veces por año o que seguirán una lógica incremental, dada la cobertura progresiva de la aplicación de las herramientas de presupuesto orientado a resultados.
b. Proyectar un costo por insumo por caso para los siguientes años: la estimación de costo por insumos es necesario para cada actividad y producto. Dependiendo de si el insumo es adquirido en mercados privados en el que los precios se determinan por oferta y demanda o que los precios se establecen a través de la normatividad, siempre es posible realizar algún
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supuesto. En el caso de las condiciones de mercados estables, podría suponerse que el costo del insumo se va a incrementar por lo menos el equivalente a la inflación. En el caso en que los precio se establecen normativamente.
En este caso, se tendría la siguiente tabla resumen:
2017 2018 2019 2020
Caso Producto: Capacitaciones
Insumo: Servicio de local y alimentación
UM adquisición Servicio Servicio Servicio Servicio
Cantidad de eventos al año (nivel de actividad)
3 5 7 9
Precio de compra del insumo 85 140 87 268.5 89 450.2 91,686.5
Presupuesto del insumo 255 420 436 342.5 626 151.5 825,178.2
Nota: Para fines del presente ejemplo, los supuestos son los siguientes:
a. La inflación anual es de 2.5% b. El crecimiento del nivel de actividad es de 2 eventos por año
Como es lógico suponer, la sumatoria de los presupuestos por insumo tiene como resultante el presupuesto total del producto y la sumatoria de los presupuestos por producto tiene como resultante el presupuesto total del programa.
PROPUESTA
Guía Metodológica para el Seguimiento de PPI
El Seguimiento de los Programas Presupuestarios Institucionales (PPI), es el esfuerzo
sistemático de generar y usar información respecto de los indicadores de desempeño
de cada uno de los PPI. Con el objetivo de poder conocer las posibles brechas de
gestión existentes y tomar las medidas correctivas que correspondan.
El presente documento contiene, las definiciones y procesos para dicho seguimiento.
Objetivos y Alcance de la Guía
Objetivos
La presente guía tiene como objetivos:
1. Orientar la generación y uso de información de desempeño en torno a la
ejecución de Programas Presupuestarios Institucionales.
2. Permitir la identificación de aspectos de mejora de los procesos seguidos por las
instituciones responsables de la provisión de productos de los PPI.
Alcance
El alcance de la presente guía es el siguiente:
Instituciones Públicas involucradas en la ejecución de PPI
PROPUESTA
Definiciones centrales
Programa Presupuestario institucional
Es la combinación articulada de acciones definidas estrictamente para el logro de los
objetivos institucionales de mejora de la acción del Estado, del cumplimiento de una
función institucional no vinculados directamente con resultados en el ciudadano o
entorno.
En tal sentido, un PPI es exclusivo de una institución, a diferencia de un PPoR que, por
su naturaleza centrada en resultados sobre la población o el entorno, debe ser utilizado
por todas las instituciones que contribuyen al logro del resultado.
Producto de programas institucionales
Es el conjunto articulado de acciones que realiza la institución en cumplimiento de su
misión y que puede derivar en la entrega de servicios a beneficiarios plenamente
identificados (en la población o en otras entidades del Estado) o en el desarrollo de las
acciones sin necesariamente ocasionar la entrega de un bien o servicio. Los productos
de PPI, a diferencia de los productos de un PPOR, no están vinculados causalmente a
un resultado definido en la población o el entorno.
Actividades de programas institucionales
Subproceso dentro del proceso productivo general de la institución que genera un
producto intermedio y que es requerido por otras categorías programáticas de la
institución. Son requeridas dentro de la categoría presupuestaria PRODUCTO.
PROPUESTA
Procedimiento General para el Seguimiento de PPI
El Seguimiento de PPI es el conjunto de acciones orientadas a verificar el grado de
avance en las metas de desempeño establecidas para el PPI.
Se desarrolla en 4 Fases, cada una de las cuales a su vez se descompone en Etapas y
éstas a su vez en Pasos o Tareas, según corresponda para una mayor simplicidad y
claridad del proceso.
1. Fase 1: Definición de indicadores para la medición del desempeño
2. Fase 2: Recolección de información de desempeño
3. Fase 3: Organización y difusión de información de desempeño
4. Fase 4: Uso de información de desempeño
Fase 1: Identificación de indicadores para la medición del desempeño
Identificación de indicadores
En esta etapa se identifica con el mayor detalle posible los indicadores de desempeño
a nivel de producto y de actividad.
Se realiza en dos Pasos:
1. Selección y formulación de los indicadores
2. Identificación de parámetros para la recopilación de información de los
indicadores.
Paso 1: Selección y formulación de los indicadores de desempeño
Indicadores de desempeño
Los indicadores de desempeño son medidas que permiten organizar y presentar
información respecto al avance en el logro de un objetivo, la provisión de un producto o
del desarrollo de una actividad.
Los tipos de indicadores que se utilizan son:
Indicadores de efectos: miden el nivel de logro del objetivo definido para el PPI.
Es decir, el o los cambios deseables, en un período y magnitud especificados,
en un conjunto de atributos del aspecto de interés o de sus causas.
Indicadores de productos: mide la cobertura, calidad, cantidad, entre otros, de la
provisión de los productos. Tiene una dimensión física y una dimensión
financiera.
PROPUESTA
Indicadores de actividad: mide el avance en el desarrollo de una actividad, en
términos de los entregables que genera o de los pasos y tareas que se van
cumpliendo. Tiene una dimensión física y una dimensión financiera.
De manera esquemática los indicadores de desempeño en el marco de los PPI se
visualizan así:
La formulación de los indicadores se realiza de la siguiente manera:
a) Para el caso de indicadores de efecto
Se define en función a la naturaleza del objetivo y por ende de la misión de la institución
que formula el PPI. Son tomados de la Matriz de Marco Lógico del PPI.
Ejemplo:
En el caso de un PPI cuyo objetivo es incrementar la recaudación tributaria, por
ejemplo, el indicador de efecto podría ser “presión tributaria”, definida como el
porcentaje de la recaudación tributaria respecto del producto interno bruto.
En el caso de un PPI cuyo objetivo es incrementar la efectividad del gasto
público, un indicador de efecto podría ser el de “eficiencia asignativa” definida
como el porcentaje del presupuesto total orientado a las prioridades de
resultados definidas por el gobierno.
b) Para el caso de indicadores de producto
Se define en función a los diversos atributos relevantes para el producto, así como
también en función a la naturaleza del producto institucional.
En el caso que el producto institucional haya sido definido como la entrega de servicios
a otras instituciones para el logro del objetivo, se podrán usar atributos como cobertura,
calidad o cantidad.
Por otro lado, en caso de que el producto haya sido definido como el desarrollo de tareas
o de procesos que no derivan directamente en la interacción con usuarios externos, sea
la población u otras instituciones, podrían utilizarse básicamente atributos de cantidad,
referidas a algún parámetro de interés para el producto.
PROPUESTA
De manera simplificada, para efectos del Seguimiento de los PPI se utilizarán dos
atributos de productos para definir los indicadores:
Cantidad
Cobertura
Cantidad se refiere a: (i) el volumen de producción de los servicios contenidos en el
producto o al producto en sí y; (ii) la cantidad de Producto generado, en términos de los
sujetos que reciben los servicios.
Cobertura se refiere al alcance que tiene la cantidad de producto generado respecto de
la población a la que debe llegar. Se mide en términos de una proporción entre el número
de sujetos que han recibido el Producto respecto del total de sujetos que deben recibir
el Producto.
Ejemplo 1: En productos orientados a servicios al contribuyente, vinculados al
incremento de la recaudación tributaria se podría tener:
Número de contribuyentes fiscalizados en cumplimiento de sus obligaciones
tributarias de manera oportuna (Cantidad).
Porcentaje de contribuyentes fiscalizados en cumplimiento de sus obligaciones
tributarias de manera oportuna (Cobertura).
Ejemplo 2: En productos orientados a servicios a las instituciones públicas, vinculados
al incremento de aplicación de presupuesto orientado a resultados:
Número de instituciones que recibieron capacitación completa en conceptos e
instrumentos de presupuesto orientado a resultados (Cantidad).
Porcentaje de instituciones que recibieron capacitación completa en conceptos
e instrumentos de presupuesto orientado a resultados (Cobertura).
En otros quehaceres institucionales podría tenerse:
Número de encuestas poblacionales orientadas a información sanitaria (Oficina
Nacional de Estadística).
Por otro lado, en cuanto a la dimensión financiera de los indicadores, según los ejemplos
anteriores se podría tener lo siguiente:
Presupuesto total asignado a la fiscalización de contribuyentes en el
cumplimiento de sus obligaciones.
Porcentaje de presupuesto ejecutado en la fiscalización de contribuyentes en el
cumplimiento de sus obligaciones tributarias respecto del total asignado.
Porcentaje de presupuesto ejecutado en las instituciones que recibieron
capacitación completa en conceptos e instrumentos de presupuesto orientado a
resultados respecto del total asignado.
Identificación de parámetros necesarios para la recolección de información de los indicadores
En esta Etapa se realizan definiciones específicas con relación a cada uno de los
indicadores de desempeño seleccionados previamente.
Concretamente se requiere definir de manera específica:
PROPUESTA
Nombre del Indicador
Fórmula de cálculo
Unidad de medida
Nivel en cadena de valor
Nivel de Objetivo en la matriz de marco lógico
Instrumento de medición
Institución que genera información
Ejemplos:
a. recaudación tributaria
Ficha del Indicador
Nombre del indicador Recaudación tributaria
Fórmula de cálculo Recaudación Tributaria Total / Producto Interno Bruto x 100
Unidad de Medida Porcentaje
Nivel en cadena de valor Objetivo
Instrumento de medición Registros administrativos
Institución que genera la información Dirección General de Impuestos Internos
b. proceso presupuestario
Ficha del Indicador
Nombre del indicador Nivel de aplicación de PPoR
Fórmula de cálculo Total de presupuesto en Programas Presupuestarios orientados a Resultados / Total de presupuesto x 100
Unidad de Medida Porcentaje
Nivel en cadena de valor Objetivo
Nivel de objetivo en la matriz de marco lógico
Objetivo Central
Instrumento de medición Registros administrativos
Institución que genera la información Dirección General de Presupuesto
Fase 2: Recolección y difusión de Información de desempeño
Se desarrolla en 2 Etapas:
1. Recopilación de información de indicadores según fuente
2. Organización y difusión de la información de desempeño
PROPUESTA
Recopilación de información de indicadores según fuente
La recopilación de información de indicadores es la tarea operativa de juntar la
información en sus formatos y sistemas disponibles con el propósito de poder
analizarlos.
En esta etapa, las instituciones que ejecutan los PPI, organizan la información de los
indicadores a partir de sus fuentes de recogida de información administrativa o, de ser
necesario a partir del sistema estadístico nacional.
Por ejemplo, en el caso de los indicadores de efecto, es posible que la institución
encargada de su generación sea la Oficina Nacional de Estadística (ONE) y la
herramienta de generación haya sido una encuesta poblacional.
En el caso de los indicadores de productos y actividades, la institución a cargo de estos
servicios debe contar con un departamento de estadísticas o sistemas de información
administrativa.
Ejemplo:
a. recaudación tributaria
En este caso, según la información que se dispone las entidades a coordinar para la
recopilación de información, son:
- A nivel de indicadores de efecto: Oficina Nacional de Estadísticas o la Dirección
General de Impuestos Internos.
- A nivel de indicador de producto: Dirección General de Impuestos Internos o en
algún caso la Oficina Nacional de Estadísticas..
- A nivel de indicadores de actividad: Dirección General de Impuestos Internos.
b. Proceso presupuestario
- A nivel de indicadores de efecto: Dirección General de Presupuestos.
PROPUESTA
- A nivel de indicador de producto: Dirección General de Presupuestos.
- A nivel de indicadores de actividad: Dirección General de Presupuestos.
Periodicidad de la información
La periodicidad para la recogida y el procesamiento de la información varía según el tipo
de indicador al que se refiere. En el caso de los indicadores de efecto, por lo general,
deben ser generados y solicitados en bases anuales. Para el caso de indicadores de
producto, la información puede ser generada en bases trimestrales y mensuales. En los
casos de indicadores a nivel de actividad, la periodicidad debe ser mensual y en algunos
casos, concurrente.
Fase 3: Organización y difusión de la información de desempeño
La información recopilada, para efectos de su difusión, es organizada en diferentes
formatos o instrumentos de presentación.
Entre estos se tienen:
a. Alertas tempranas
b. Reportes de indicadores
c. Análisis cualitativos
d. Bases de datos
Alertas tempranas
Las alertas tempranas comprenden el conjunto de información de indicadores,
principalmente a nivel de actividad y producto. Las alertas tempranas a nivel de actividad
permiten anticipar la ocurrencia de retraso en el desarrollo del producto en su conjunto.
Las alertas tempranas a nivel de producto permiten anticipar posibles limitaciones a
logro de los objetivos buscados por el PPI.
Programa Presupuestario Institucional referido a la recaudación de tributos internos
Trimestre 1: Enero – marzo 2018 Semáforo % de
cumplimiento físico (3) / (1) y financiero (4) /
(2)
Producto Programación (Meta)
Ejecución Brecha
Física No
Personas En miles
(1)
Financiera $
En millones (2)
Física No
Personas En miles
(3)
Financiera $
En millones (4)
Física 3-1
Financiera 4-2
Contribuyentes principales fiscalizados en el cumplimiento de sus obligaciones
100 120.00 75 100.00 (25.00) $ (20.00) 75% y 83%
Programa Presupuestario Institucional referido al proceso presupuestario
Trimestre 1: Enero – marzo 2018 Semáforo % de
cumplimiento Producto Programación
(Meta) Ejecución Brecha
PROPUESTA
Física No
Instituciones En unidades
(1)
Financiera $
En millones (2)
Física No
Instituciones En unidades
(3)
Financiera $
En millones (4)
Física 3-1
Financiera $
En millones 4-2
físico (3) / (1) y financiero (4) /
(2)
Instituciones capacitadas en la metodología de Presupuesto orientado a Resultados
10 20.00 10 18.00 0.00 $(2.00) 100% y 90%
Reportes de indicadores
Los reportes de indicadores comprenden el consolidado de la información de
desempeño recopilada en documentos de presentación amigable, tales como:
- Tablas de indicadores
- Gráficos de evolución de los valores de los indicadores
Las tablas de indicadores corresponden a estructuras que, reflejando la secuencia de la
matriz de marco lógico, presentan los valores de los indicadores en una secuencia
histórica, según diferentes ámbitos de desagregación.
Indicadores del PPI XXXX
Indicador Unidad de
Medida
Valores
Valor Base (Año XXXX)
Año Año Año
Efecto1 Indicador
Producto1 Indicador
Actividad1 Indicador
Fuente:
Ejemplo:
a. para el caso de la recaudación de tributos internos:
Indicadores del PPI
Niveles Indicador Unidad de
Medida
Valores
Valor Base
(Año 2007) 2014 2015 2016
Efecto: Presión Tributaria
% Participación de la recaudación de la DGII en el PIB
%
10.1 11.0 10.4 10.7
Producto: Contribuyentes principales fiscalizados en el cumplimiento de sus obligaciones
% de contribuyentes fiscalizados
% 20 25 35 36
Actividad: Número de contribuyentes identificados
Unidad (en millones)
0.5 3.2 3.6 4.0
PROPUESTA
Identificación de principales contribuyentes
Fuente: DGII
a. para el caso de la recaudación de tributos internos:
Indicadores del PPI
Niveles Indicador Unidad de
Medida
Valores
Valor Base (Año 2017)
2018 2019 2020
Efecto: Mejora en la eficiencia asignativa del presupuesto
% del presupuesto orientado a prioridades
% 0.0 1.0 3.0 10.0
Producto: Instituciones capacitadas en la aplicación del PoR
% de instituciones capacitadas en PoR
% 0.0 5 10 40
Actividad: Instituciones capacitadas en el diseño de PPoR
Número de instituciones capacitadas en el diseño de PPoR
Unidad 0.0 2 5 20
Fuente: Digepres
Análisis cualitativos
A partir de los reportes de indicadores, se hará visible la situación no deseada de algún
indicador de interés. Dado que los datos por sí mismo sólo muestran la situación al
momento en que se realizó la medición del indicador, no es posible comprender a partir
de los datos, las razones que explican una situación no deseada.
Por tal razón, en estos casos, y cuando se considere pertinente, la DIGEPRES en
coordinación con las entidades involucradas, realizará reuniones de trabajo con el
propósito de establecer de manera rápida, las razones posibles que podrían explicar la
situación detectada. Sin perjuicio de ello, las entidades deberán también remitir informes
en los cuales se expliquen las causas y justificación de los desvíos.
De este modo, se pueden establecer agendas de mejora inmediata en procesos
específicos, corrigiendo a la brevedad el problema, de ser posible.
Por ejemplo, en el reporte hipotético anterior, se puede apreciar que, a pesar de una
ejecución presupuestaria relativamente elevada del presupuesto orientado a la
fiscalización de contribuyentes, se nota una disparidad en la brecha física respecto de
la financiera.
Para este caso, particular la DIGEPRES junto con la entidad correspondiente, sostienen
reuniones de trabajo con el propósito de responder a una pregunta muy concreta:
¿Por qué existe un retraso en la realización de las fiscalizaciones a los
contribuyentes?
PROPUESTA
Las razones pueden ser de diversa índole. En este caso, lo importante es organizar un
registro de las razones, validarlas con los equipos técnicos y definir, junto con los
responsables, en función a quién le corresponde la solución al problema, posibles
cursos de acción para ello. Esta es una exploración rápida de las razones con el objetivo
de generar respuestas también rápidas a la situación.
Bases de datos
Es el medio electrónico que contiene la información recogida mediante diferentes
métodos (registros administrativos, encuestas, censos, etc.) y que permite cuantificar
los indicadores.
Por fines de transparencia las bases de datos que permiten cuantificar los diferentes
indicadores deben ser puestos a disposición del público en los portales Web de las
instituciones a cargo de ellas.
Difusión
La información organizada según los diferentes instrumentos es puesta a disposición
del público en los portales institucionales de la DIGEPRES y de las instituciones
involucradas en la provisión de los servicios objeto de seguimiento.
Fase 4: Uso de información de desempeño
El propósito del seguimiento, como se ha señalado, es propiciar el uso de la información
en la toma de decisiones principalmente en lo concerniente a mejoras de los procesos
de gestión.
En tal sentido, en función del tipo de indicador que se tiene en consideración, la
información puede ser usada, entre otros, en los siguientes procesos:
a. Formulación del presupuesto
b. Ejecución del presupuesto
Formulación del presupuesto
Durante la formulación del presupuesto se buscará que la asignación de los recursos, a
nivel de productos y actividades, sea la deseada en términos de las metas que deben
ser alcanzadas.
En tal sentido, en esta etapa resultan útiles los indicadores de tipo financiero para los
productos y actividades.
Por ejemplo:
- % de presupuesto asignado a nivel de producto o actividad con relación al
presupuesto solicitado (en función a meta de producción o de cobertura).
- Presupuesto per cápita por producto o actividad asignado por área geográfica o
región del país.
Como se puede apreciar estos indicadores de proceso permiten cuantificar si la
asignación se está acercando o se acerca a un mínimo o estándar necesario.
PROPUESTA
Ejecución del presupuesto
Durante la ejecución del presupuesto, la provisión de los productos o desarrollo de las
actividades necesarias para lograr los objetivos buscados es posible si, por un lado, se
realiza una adecuada programación de los recursos financieros que deben ser
ejecutados y; por otro lado, si estos recursos son gastados efectivamente con
oportunidad y eficiencia.
En el primero de los casos, se debe contar con indicadores de programación de fondos,
como, por ejemplo:
- % del presupuesto de productos con programación de cuotas de compromisos.
En el caso de este indicador, sería de esperar dos criterios. El primero, que el
monto sea lo mayor posible, de tal modo que tenga cobertura presupuestaria
todo el producto o, que el porcentaje sea lo más cercano a lo solicitado o previsto
por la entidad responsable del producto.
En el segundo caso, con relación al gasto mismo, resulta de interés indicadores de
avance en la ejecución financiera, como, por ejemplo:
- El % de avance global en el compromiso presupuestario vinculado a todos los
productos del PPI o a un producto en particular.
- El % de avance en el compromiso presupuestario vinculado a determinada
actividad.
PROPUESTA