propuesta de un nuevo porcentaje para los...

PROPUESTA DE UN NUEVO PORCENTAJE PARA LOS SUBSIDIOS DE ENERGÍA ELÉCTRICA QUE

ENTREGA EL GOBIERNO PARA LOS ESTRATOS 1, 2 Y 3 DEL S.I.N BUSCANDO EQUILIBRIO

FISCAL

Director Interno: Msc. Jaime Peña Rodríguez Director Externo: Ing. José Miguel Acosta Suárez

Jonathan Leonardo Paipa Velásquez. Marzo 2017.

Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

Bogotá D. C. Informe Pasantías.

ii Resumen

En Colombia el coeficiente GINI1 fue de 0.522 para el año 20152 aunque que se ha

reducido sigue siendo alto, dejando al país entre los diez más desiguales del mundo.3

Dentro de las políticas y medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para mitigar la

desigualdad existente en el país se creó la ley 142 de 1994 (Ley de Servicios Públicos), que

conduce a que los usuarios de servicios públicos con mayor capacidad de pago subsidien el

consumo del servicio de los usuarios de bajos recursos. En el caso concreto de la energía se viene

presentando un fuerte desbalance entre la contribución que se recauda de los estratos altos

(Estratos 5 y 6), sectores industrial y comercial, frente a lo que hay que subsidiar de los estratos

bajos (Estratos 1, 2 y 3), como se puede evidenciar4 de las estadísticas e históricos del MME-

FSSRI, razón por la cual se tiene que cubrir el faltante para el pago de subsidios con recursos del

Presupuesto General de la Nación-PGN.

Según el DNP hay evidencias de que existen usuarios que por estar en un sector estrato 1,

2 o 3, gozan del subsidio al servicio de energía eléctrica, aun cuando estos tienen la capacidad

de pago5 generando un detrimento en el presupuesto destinado a los subsidios para los usuarios

de menores ingresos.

En este trabajo de diagnóstico se propondrá un cambio en la forma de focalización para

solventar y/o mitigar los errores de inclusión y exclusión actuales, se establecerán diferentes

escenarios entre los cuales se propone un ajuste en el consumo por subsistencia, ajuste de

porcentajes de subsidios y/o porcentajes contribuciones eléctricas.

Los ajustes se presentan de forma conjunta y de forma separada, determinando las

posibles consecuencias con el fin de sugerir el mejor escenario en el cual se equilibren los

1 Grado de desigualdad de la distribución del ingreso o la desigualdad de la riqueza de una región (icesi.edu.co) 2 Publicación del 2 de marzo de 2016 del DANE 3 (Marcelo Justo, 2016) 4 Según estadísticas y base de datos del FSSRI-MME 5 Documento CONPES 3386 del DNP.

iii subsidios eléctricos otorgados con las contribuciones recaudadas, y de manera que no se tenga

que acudir al erario público.

iv Lista de Tablas

Tabla1. Variables para el cálculo del subsidio……………………………………………6 Tabla 2. Régimen de transición para el cambio del consumo por subsistencia………….....7 Tabla 3 Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida de 2003, cálculos DNP……….......17 Tabla 4 Valores referencia de comparación por usuario……………………………….....21 Tabla 5 Transición disminución CS…………………………..............................................21 Tabla 6 Suma de subsidios de 2012 diferenciado por CS………………………………...21 Tabla 7 Simulación por usuario escenario 1…………….....................................................24 Tabla 8 Porcentajes para lograr un equilibrio.......................................................................26 Tabla 9 Análisis por usuario escenario 2……………………...…………………..............26 Tabla 10 Porcentajes de subsidios según figura 12………………………………………27 Tabla 11 Estudio por usuario escenario 3………………………………………………...29 Tabla 12 Porcentajes para lograr el equilibrio……..............................................................31 Tabla 13 Análisis por usuario escenario 4………………...………………………...........32 Tabla 14 Porcentajes de subsidios………………………………………………………..33 Tabla 15 Porcentajes de contribuciones………………………………………………......33 Tabla 16. Análisis por usuario escenario 5….……………………………………………34 Tabla 17 Porcentajes de contribuciones para lograr el equilibrio.........................................35 Tabla 18 Análisis por usuario escenario 6…..……………………………………………36 Tabla 19 Comparación escenarios……………………………………………………......37

v Lista de Figuras

Figura 1 Aportes el PGN…………..…………………………………………………..15 Figura 2 Subsidios vs contribuciones fuente MME…………………………………...16 Figura 3 Usuarios subsidiados………………………………………………................17 Figura 4 Promedio de participación usuarios subsidiados…………………………….18 Figura 5 Consumo estratos subsidiados ……………………………………………....20 Figura 6 Simulación de CS con y sin reducción…………………………….................22 Figura 7 Simulación de CS comparado con las contribuciones……………..................23 Figura 8 Escenario 1 con aportes del PGN…………………………………………....24 Figura 9 Simulación optimizando los subsidios sin reducir los CS…………………...25 Figura 10 Simulación con disminución de CS y porcentajes los Subsidios…………...27 Figura 11Simulación con aportes del PGN………………………………….................28 Figura 12 Simulación modificando los porcentajes de los subsidios y los CS................30 Figura 13 Simulación optimizando los subsidios y contribuciones…………………...32 Figura 14 Simulación modificando los CS y las contribuciones.....................................34

vi Tabla de Contenido

Resumen ..................................................................................................................................... ii Lista de Tablas ........................................................................................................................... iv

Lista de Figuras ........................................................................................................................... v

Tabla de Contenido .................................................................................................................... iv

1. Problema, síntomas y causa ................................................................................................... 1

2. Objetivos ................................................................................................................................ 4

Objetivo General. .................................................................................................................... 4

Objetivos Específicos.............................................................................................................. 4

3. Marco Teórico y Legal ........................................................................................................... 5

3.1.1. Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingreso - FSSRI. .... 5

3.1.2. Consumo de Subsistencia: .................................................................................. 6

3.1.3. Consumo de Subsistencia kwh-mes .................................................................... 6

3.1.4. Contribuciones: ................................................................................................... 7

3.1.5. Focalización de subsidios: .................................................................................. 7

4. Alcances e Impacto ................................................................................................................ 9

5. Descripción de los resultados alcanzados en la pasantía...................................................... 11

6. Análisis de Resultados ......................................................................................................... 14

6.1. Subsidios como parte social. ..................................................................................... 14

6.1.1. Consumo de energía eléctrica en los estratos 1, 2 y 3 ...................................... 19

6.1.2. Escenario 1: Propuesta para la variación de los consumos de subsistencia ...... 20

6.2. Propuestas para lograr el equilibrio fiscal ................................................................. 25

6.2.1. Escenario 2: Disminuyendo porcentajes de los subsidios: ............................... 25

6.2.2. Escenario 3: Reducción del CS y de los porcentajes de Subsidios .................. 26

6.2.3. Escenario 4: Modificando porcentajes de los subsidios y los CS: .................... 29

6.2.4. Escenario 5: Reducción de los subsidios y contribuciones ............................... 31

6.2.5. Escenario 6: Reducción del CS y aumento de las contribuciones ................... 33

7. Evaluación y cumplimiento de los objetivos ....................................................................... 37

8. Conclusiones ........................................................................................................................ 38

9. Marco de Referencia ............................................................................................................ 40

Definiciones .......................................................................................................................... 40

Abreviaturas .......................................................................................................................... 41

Referencias ............................................................................................................................ 42

1

1. Problema, síntomas y causa

En el documento de Hugo Cárdenas6, titulado: “La desigualdad de la sociedad.

Diferenciación y desigualdad en la sociedad moderna” nos habla o nos da una idea sobre

un tema el cual queremos tratar y es precisamente el de la desigualdad en la sociedad y

nos da entender que como vivimos en una sociedad estratificada solo hay igualdad ante

los del mismo estrato, se presenta desigualdad ante un estrato menor. Esta desigualdad se

usa como un fin y el cuales poder controlar a los de abajo, “Las sociedades diferenciadas

por estratificación o centro y periferia’, se encuentran organizadas por la desigualdad

como principio regulador y premisa estructurante” (Cardenas, 2012).

Por otro lado el artículo “Pobreza y desigualdad. Un balance de la información

disponible” de la Fundación Friedrich Ebert (FESCOL), dice que “la desigualdad

económica refleja la inequidad de ingresos entre grupos o al interior de un grupo”, algo

que en realidad se debe tratar debido a que en la actualidad se presenta el inconveniente

de que se otorgan subsidios eléctricos a algunos usuarios que en realidad no los necesitan.

Aunque existe una lucha contra la pobreza con este hecho demuestra que la lucha contra

la desigualdad en Colombia está muy lejos de lo deseado. (R, Cesar A Caballero, 2011)

Oscar Fresneda7, en su documento “Reducción de la pobreza en Colombia: el

impacto de las políticas públicas” nos da una idea de qué medidas se han tomado para

combatir la desigualdad, el por qué algunas políticas no han funcionado, y nos aclara que

está pasando y nos ayuda a ver a dónde se quiere llegar.

Mauricio Cárdenas el actual Ministro de Hacienda de Colombia en su reconocido

libro “La economía colombiana” tercera edición, muestra algunos datos relevantes sobre

pobreza y desigualdad. Se evidencia que a pesar de que hubo una mejora en las

condiciones de pobreza y desigualdad, aún persisten grandes brechas razón por la cual las

6Profesor del Departamento de Antropología, Universidad de Chile. 7 Consultor del PNUD en el Viceministerio de Vivienda de Colombia.

2

políticas deben encausarse a buscar una mayor reducción en la inequidad. Finalmente

vale la pena anotar que en el documento del acuerdo del proceso de paz, se evidencia en

la búsqueda de mejores ofertas de servicios sociales por parte del estado especialmente

para las zonas rurales.

Ya conociendo como está el país en desigualdad y para poder solventar este

inconveniente, como un aporte se plantearon los objetivos de este trabajo sin dejar a un

lado un tema importante que nos atañe a todos los usuarios del servicio de energía

eléctrica y es la eficiencia energética. Juan Carlos Garzón8 dice “la Eficiencia Energética

(EE) se constituye como una estrategia de compañía que derivará en cambios culturales,

mejora de la gestión empresarial, gestión de la energía, de las operaciones y de la

logística; basado en acciones además de tecnologías que buscan optimizar el uso racional

de la misma, hacer más eficiente la relación entre la cantidad de energía consumida, la

realización de los productos y servicios.” (Garzon, 2015).

Nos da una muestra de que la eficiencia energética no es un esfuerzo particular

sino general en el cual está implícito un cambio cultural y el Gobierno Nacional ha

tomado medidas respecto a este tema, implementando diversas directrices, decretos y

leyes las cual nos recalcan aún más que el uso racional y eficiente de la energía es un

asunto de interés social y público, entre las cuales están: la Ley 697 de 2001, el Decreto

3683 de 2003(Promoción de prácticas URE), el Decreto2501 de 2007(Lineamientos

generales PROURE), la resolución 180919 de 2010 del Ministerio de Minas y Energía, y

la Ley 1715 de 2014.

En el documento PROURE9, resumen ejecutivo del plan de acción 2010-2015 del

Ministerio de Minas y Energía su enfoque es “el establecimiento de los compromisos con

los actores tanto públicos como privados con miras a lograr los impactos esperados en

productividad, competitividad, disminución de la intensidad energética, disminución de 8Director de la Maestría de Ingeniería Industrial de la Universidad Icesi. 9Programa de Uso Racional y Eficiente de energía y fuentes no convencionales – PROURE (2010-2015).

3

los impactos ambientales, el mejoramiento de la calidad de vida y en el acceso a fuentes

limpias y renovables para todos los ciudadanos”. (energia, 2010), con esto nos recalca

que no es un acto individual sino que ya tiene un interés general.

4

2. Objetivos

Objetivo General.

Proponer cambios y/o ajustes normativos y regulatorios con el fin de otorgar

subsidios por menores tarifas a los usuarios de menores ingresos de forma tal que

se logre el equilibrio fiscal entre lo subsidiado y lo contribuido y/o se reduzcan los

recursos para subsidiar provenientes del PGN.

Objetivos Específicos.

Diagnosticar la actual situación de los subsidios por menores tarifas y las

contribuciones de solidaridad del servicio de energía eléctrica en lo que respecta a

su aplicación.

Propuestas normativas y regulatorias para ajustar los consumos de subsistencia,

ajustar los porcentajes de subsidios a los niveles inicialmente establecidos por la Ley

142 de 1994 o inferiores a éstos, desmontando gradualmente los subsidios a los

diferentes estratos manteniendo un mínimo vital ajustado a la realidad.

Propuestas normativas y regulatorias para la revisión y reclasificación de los

usuarios contribuyentes, subsidiados y usuarios exentos.

5

3. Marco Teórico y Legal

3.1.1. Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingreso -

FSSRI.

“El Gobierno Nacional mediante las Leyes 142 de 1994 y 286 de 1996, creó el

Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos - FSSRI como un

fondo cuenta para administrar y distribuir los recursos asignados del Presupuesto

Nacional y del mismo fondo, destinados a cubrir los subsidios del servicio público

domiciliario de energía eléctrica a los usuarios de menores ingresos. Con el fin de poder

validar los déficits y superávits que presenten las diferentes empresas prestadoras del

servicio de energía eléctrica participes del fondo” (Energía, s.f.).

Se debe recordar que el principio de solidaridad y redistribución de ingresos como

esta en la Constitución Nacional (CN) y en la Ley 142 de 1994, se entiende que los

usuarios de mayores ingresos, comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de

estratos bajos a pagar las tarifas del servicio eléctrico, para que estos cubran sus

necesidades básicas de CS, pero para que este principio se cumpla los subsidios eléctricos

de los usuarios desfavorecidos deben ser iguales a las contribuciones recaudadas.

Los usuarios de menores ingresos y a los cuales se les otorga sobre el consumo de

subsistencia como quedó estipulado en la ley 142 de 1994: son los usuarios

pertenecientes a los estratos 1, 2, 3ª los cuales se les otorga un subsidio del 50%, 40%,

15%, respectivamente. Adicionalmente se otorga subsidios a los distritos de riego

correspondiente al 50% de su consumo total.

La vigencia a los subsidios eléctricos han estado determinados por: Los subsidios

establecidos en el artículo 3° de la Ley 1117 de 2006 en donde se aumenta los porcentajes

de los subsidios otorgados para los estratos 1 y 2 quedando en 60% y 50%

respectivamente, prorrogados a su vez por el artículo 1° de la Ley 1428 de 2010 y

establece el incremento tarifario a estos usuarios en relación con sus consumos básicos o

6

de subsistencia, el artículo 76° de la Ley 1739 de 2014 prorroga como máximo hasta el

31 de diciembre de 201810

3.1.2. Consumo de Subsistencia:

Se define el consumo de subsistencia como la cantidad mínima de electricidad

utilizada en un mes por un usuario típico, para satisfacer las necesidades básicas que

solamente puedan ser satisfechas mediante esta forma de energía final. (CREG, Comision

de Regulacion de Energia y Gas, s.f.). El artículo 99.5 de la ley 142 de 1994, los

subsidios no pueden exceder en ningún caso, del valor de los consumos básicos o de

subsistencia, los cuales están limitados a 200 kwh para todo el país. En la Resolución de

la UPME N° 0355 de julio de 2004 se establece un régimen de transición para el

consumo de subsistencia como se muestra en la Tabla 1.

3.1.3. Consumo de Subsistencia kwh-mes

AÑO Alturas inferiores a

1.000 m

Alturas superiores o

iguales a 1.000 m

2004 193 182

2005 186 165

2006 179 147

2007+ 173 130

Tabla 1 Régimen de transición para el cambio del consumo por subsistencia.

Adicionalmente, la UPME hace una nueva diferenciación mediante la Resolución

de la UPME N° 013 de Enero de 2005 hace una nueva diferenciación del CS

dependiendo de si el usuario está en un barrio catalogado como subnormal, para lo cual

10Artículo 17 de la Ley 1753 de 2015 por la cual se expide el PND 2014-2018.

7

este usuario tendrá un CS mayor con respecto a un usuario normalizado. Como se

muestra en la Tabla 2.

CS-2005 CS Subnormales-2005

DiasFactur

ac_subElec

Alturas Inferiores A

1000 Mts

Alturas

Superiores A

1000 Mts

Alturas

Inferiores A

1000 Mts

Alturas

Superiores A

1000 Mts

30 173 130 184 138

60 346 260 386 276

90 519 390 552 414

Tabla 2 Consumo de Subsistencia usuarios subnormales según Resolución 013 de Enero de 2005 (UPME).

3.1.4. Contribuciones:

Son los aportes que realizan los sectores de mayor ingreso los cuales son los

estratos 5 y 6, sectores comerciales e industriales no exentos. Estos aportes se dan por

medio de la factura y no pueden superar el 20% del consumo de Kwh en el mes.

3.1.5. Focalización de subsidios:

Actualmente se otorgan los subsidios eléctricos por menores tarifas por medio de

una diferenciación categórica por estratificación.

Una forma para determinar los usuarios que pueden ser beneficiarios de una

medida para otorgar subsidios, es por medio de una forma de focalización como las

siguientes:

Focalización categórica: como primera medida es de forma administrativa. El

Gobierno determina qué hogares son los beneficiados, debido a que estos

comparten alguna característica o tienen algo en común.

8

Focalización geográfica: son las personas o individuos que vivan en una región o

vecindario.

Focalización por medios de vida: Es por la cual se mira el nivel de vida y los

ingresos que tienen los usuarios. En Colombia quien realiza este tipo de

focalización es el SISBEN por el cual por medio de un puntaje asignado son

dados algunos beneficios del Gobierno Nacional.

9

4. Alcances e Impacto

El inicio de la pasantía fue la organización y la recopilación de la información

contenida en las bases de datos del MME, determinando los subsidios y contribuciones

eléctricas que han reportado las empresas durante los últimos años.

Una vez se cuente con la información histórica, se elaborará una propuesta de

cambio en la forma de focalización, para disminuir los errores de inclusión y de exclusión

que actualmente se presentan en el otorgamiento de subsidios por menores tarifas. Al

contar con la información de los subsidios eléctricos se evidencio como está el sector,

que problemas e inconvenientes existen entre las empresas generadoras, los usuarios y el

Gobierno Nacional.

Se propondrá recuperar el equilibrio entre los subsidios y las contribuciones. Este

equilibro se puede recuperar de tres formas, las cuales pueden tratarse de forma conjunta

o de forma separada:

1. Optimización de los porcentajes de los subsidios.

2. Disminución en los consumos de subsistencia.

3. Aumento en las contribuciones recaudadas.

Por medio de diversas simulaciones se analizaran los distintos escenarios,

determinando las posibles consecuencias en los usuarios, en las empresas y en el

Presupuesto General de la Nación con el fin de determinar cuáles propuestas pueden ser

las más viables buscando siempre el menor impacto a los usuarios de menores recursos.

Se evidenció que al realizar un leve cambio ya sea en la parte de subsidios

eléctricos y/o contribuciones tiene implicaciones tanto sociales como empresariales.

10

Con el trabajo realizado en la Dirección de Energía Eléctrica del Ministerio de

Minas y Energía se concluye que el ingeniero electricista debe tener una formación

integral, en la cual están involucrados los conocimientos adquiridos a lo largo de la

carrera en los aspectos técnicos, sociales y legales.

Al terminar la actividad, se obtuvo conocimientos y destrezas en el área

administrativa del sector eléctrico colombiano, por medio de la elaboración de informes

de interventoría para los contratos de estabilidad jurídica, revisión de las Declaratorias de

Utilidad Pública, además de conocer como es esquema de subsidios eléctricos y

contribuciones, también hubo un reforzamiento en los reglamentos técnicos colombianos.

11

5. Descripción de los resultados alcanzados en la pasantía.

Al hacer la recopilación de la información contenida en la base de datos del MME

para determinar el monto de los subsidios eléctricos y contribuciones reportadas por las

empresas durante los últimos años, La información contenida en la base de MME no era

correcta, por lo que se tuvo que verificar con la información que los profesionales tenían

de las empresas, se unificaron datos y se evidencio que el crecimiento de los subsidios

eléctricos es mayor en comparación con las contribuciones, generando un hueco fiscal

cada vez más grande para el PGN.

Ya validada la información de la base se paso a determinar como es la

participación de los usuarios subsidiados actualmente, el resultado fue 35% para el

estrato 1, 41% para el estrato 2 y 24% para el estrato 3. Al verificar el consumo de

energía eléctrica de estos estos usuarios, los de mayor consumo de son los pertenecientes

a los estratos 1 y 2.

Además de lo anteriormente enunciado también se presentaron los resultados

obtenidos en la elaboración del documento, según un estudio realizado en el 2003 por el

DPN y ratificado en una conferencia dada por ASOCODIS, está presente los errores de

inclusión y de exclusión que actualmente se presentan en el otorgamiento de subsidios

por menores tarifas por medio de una focalización por estratificación, el error de

inclusión es debido a que hay usuarios que pertenecen a 3, 4 y 5 quintil gozando de

subsidios eléctricos por el hecho de estar en un sector catalogado estrato 1 y 2, y el de

exclusión es debido a que hay usuarios que por estar en un sector catalogado estrato 4,

no reciben el beneficio de los subsidios eléctricos realmente necesitándolo por lo cual se

debe hacer un cambio en la forma de focalización actual.

Al tratar de recuperar el equilibrio entre los subsidios eléctricos y las

contribuciones, se determinó:

12

Escenario 1: Al realizar una reducción del CS, implica que los usuarios

que lleguen a consumir por encima del CS tendrán un aumento en el valor

de la factura, debido a que el CS es menor, porque los KW de más

consumidos deben ser pagados por el usuario a tarifa plena, aun

reduciendo el CS no se logra el equilibrio fiscal.

Escenario 2: Al realizar un cambio en los porcentajes de los subsidios

eléctricos se obtiene un equilibrio fiscal, pero tiene serias consecuencias

en los usuarios debido a que se presenta un incremento de forma

desproporcionada en el valor de la factura un aumento en el valor de la

factura.

Escenario 3: Para los usuarios subsidiados el impacto es mayor que el

escenario 1 pero menor que el escenario 2, debido a que el incremento del

valor facturado, afectando de forma considerable a los estratos 1 y 2.

Escenario 4: Se obtiene un equilibrio fiscal pero no es satisfactorio,

debido a que el monto de los subsidios es bajo por el monto de las

contribuciones recaudadas.

Escenario 5: se logra el equilibrio fiscal, al compararlo con los escenarios

anteriores el monto de los subsidios disminuye en comparación al actual,

se genera un impacto al usuario moderado, en este escenario se presenta

una afectación al sector contribuyente.

Escenario 6: Se genera un incremento del monto global de los subsidios

mayor a los anteriores escenarios anteriores exceptuando el Escenario 1.

El inconveniente con este escenario radica que el impacto en los

contribuyentes es mayor a comparación con los escenarios anteriores.

13

Por otro lado al realizar el apoyo a profesional especializado sobre los informes de

interventoría al cumplimiento de los contratos de estabilidad jurídica EJ – 02, EJ -04, EJ -

09, EJ-18, al realizar los informes de interventoría al cumplimiento para el año 2015, se

evidencio que todos los contratos presentaban sobrecostos en la inversión, en la mayoría

de contratos ya tenían cubierto el excedente de la prima de Estabilidad jurídica, pero en

el contrato EJ -02 fue el único que no, debido a que la empresa realizo un cálculo al 0,5%

de la inversión y consigno ese valor, pero ese valor es erróneo debía ser calculado al 1%,

porqué Hidrosogamoso ya se encontraba en operación.

Al apoyar en las Declaratorias de Utilidad Pública, se debió revisar los

documentos presentados por las empresas para los proyectos ( San Bartolomé, Mulatos I,

Aures Bajo) entre otras, el error más frecuente era que el polígono de DUP presentado

por la empresa, no concuerda con los certificados expedidos por el Ministerio del Interior

y/o la Agencia de Restitución de tierras, otro error es que el mapa presentado al

Ministerio de Minas y Energía no es claro, no se logra delimitar y evidenciar cual es el

polígono de Declaratoria para poder verificarlo con sus respectivas coordenadas.

14

6. Análisis de Resultados

6.1.Subsidios como parte social.

En la actualidad la forma como se están otorgando los subsidios eléctricos por

menores tarifas en Colombia, se realiza por medio de una focalización por estratificación

y es de forma cruzada, es decir los subsidios se cubren con las contribuciones recaudadas

en cada mercado y los déficits o faltantes se cubren con recursos del PGN. Así se

evidencia que los subsidios otorgados son mayores a las contribuciones recaudadas.

Para poder plantear los escenarios en los cuales se presenta el equilibrio entre los

subsidios y las contribuciones eléctricas, se debe analizar cómo se llegó de un modelo o

esquema que era casi auto sostenible o equilibrado a uno que no lo es y pasó a ser una

carga para el Presupuesto General de la Nación. Teniendo claro esto se puede pasar a

determinar cuál escenario es el mejor para un equilibrio fiscal y en el que los subsidios

cruzados sean sostenibles en el tiempo.

En los subsidios eléctricos se tomaron dos medidas, la primera fue el cambio en

los porcentajes de subsidios sobre el CS que se llevó a cabo en el año 2006, mediante la

Ley 1117 de 2006 se pasó el estrato 1 del 50% al 60% y el estrato 2 del 40% al 50%,

generando de esta forma un desbalance; La otra medida es la aplicación del artículo 2° de

la Ley 1430 de 2010 la cual consagró que los usuarios industriales no serían sujetos al

cobro de la contribución especial en el sector eléctrico a partir del 2012, Generando de

esta forma el déficit o faltante de subsidios eléctricos fuera aún mayor, al tener gran

cantidad de subsidios y pocas contribuciones.

Al eximir a la mayoría de los usuarios industriales del pago de la contribución el

PGN tuvo que solventar la diferencia entre los subsidios y las contribuciones. Es de

aclarar que no es lo mismo que los subsidios de los estratos bajos se cubran con las

contribuciones que pagan los estratos 5, 6, comerciales e industriales a que se paguen con

15

recursos provenientes del PGN, ya que el capital de los industriales provenía de sus

ingresos y es de carácter privado, al contrario del PGN que es de carácter público y

proveniente de los fondos recaudados de los impuestos pagados por todos los

colombianos incluyendo los estratos 1, 2 y 3 subsidiados, distorsionándose de este modo

el principio constitucional de solidaridad.

Con la información de subsidios y contribuciones disponible en las bases del

MME se observó el incremento del desbalance entre los subsidios y contribuciones lo que

se refleja como mayores aportes provenientes del PGN (ver Figura 1).

Figura 1 Aportes del PGN fuente MME

Como se ve en la Figura 1 los aportes del PGN comenzaron a aumentar en el 2010

debido a la necesidad de solventar la diferencia entre los subsidios eléctricos otorgados y

las contribuciones recaudadas como se evidencia en la Figura 2. De esta forma se puso en

peligro la continuidad de los subsidios eléctricos.

$-

$200.000.000.000

$400.000.000.000

$600.000.000.000

$800.000.000.000

$1.000.000.000.000

$1.200.000.000.000

$1.400.000.000.000

$1.600.000.000.000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Aportes PGN

16

Figura 2 Subsidios vs contribuciones fuente MME

Además de lo anteriormente expuesto, se presenta el inconveniente de que la

forma como se está focalizando los subsidios eléctricos por medio de estratificación

genera exclusión de algunos usuarios los cuales si necesitan del subsidio, esto se presenta

porque tiene vacíos y ha sido manejada de manera poco trasparente por los entes

territoriales. También se presenta un error de inclusión porque hay personas que gozan de

este beneficio sin realmente necesitarlo porque estos usuarios si tienen capacidad de

pago.

Como la focalización actual tiene falencias, en el documento CONPES 3386 del

DNP y cuyos resultados están en la Tabla 3, se muestra que el problema de inclusión que

había en ese entonces y aún se presenta actualmente, es debido a que hay usuarios que

pertenecen a 3, 4 y 5 quintil gozando de subsidios eléctricos por el hecho de estar en un

sector catalogado estrato 1 y 2, confirmando que hay usuarios que están recibiendo

subsidios eléctricos sin necesitarlos debido a que tienen capacidad de pago.

Para corregir estos errores de inclusión el DNP en el documento CONPES 3386

sugiere que se debe realizar la focalización de forma conjunta, pero de cobertura general

(estratos 1, 2 y 3), consiste en que se combine la focalización actual con la del nivel de

ingresos de los usuarios, es decir que se mire también el puntaje del SISBEN.

$-

$500.000.000.000

$1.000.000.000.000

$1.500.000.000.000

$2.000.000.000.000

$2.500.000.000.000

$3.000.000.000.000

$3.500.000.000.000

$4.000.000.000.000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Subsidios Otorgados Contribuciones Cruzadas

17

El inconveniente en este documento es que el estudio se realizó en el año 2005 y

cuando no se habían cambiado los porcentajes de subsidios de los estratos 1 y 2, ni se

habían desmontado las contribuciones y el panorama actual es diferente por lo cual la

sugerencia de realizar un cambio en el estrato 3, no cambiaría de forma considerable el

monto global de los subsidios eléctricos como se ve en las Figuras 3 y 4 porque el mayor

porcentaje de participación en los subsidios eléctricos está concentrado en los estratos 1 y

2 (ver Figura 3).

Distribución de hogares por estratos y quintil de ingreso a nivel nacional %

Estratos % hogares 1 2 3 4 5 Total 1 22,3 35,7 28 19,6 10,9 5,8 100 2 41,2 21,1 24,1 23,4 20,6 10,8 100 3 27,1 7,4 12 21,2 30,4 29 100 4 6,3 1,7 2 6,2 16,9 73,2 100 5 1,9 1,2 1,2 2,8 8,3 86,5 100 6 1,2 5,9 0,6 2 9,8 81,7 100

Tabla 3 Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida de 2003, cálculos DNP

Se procedió a determinar el número de usuarios reportado por las empresas al

MME, para determinar qué sectores y/o número de usuarios son los afectados por algún

cambio u sustracción de los subsidios eléctricos. Como se ilustra en la Figura 3. Si se

llegaran a quitar el subsidio eléctrico, los mayores afectados serían los de los estratos 1 y

2.

Figura 3. Usuarios subsidiados

0

1000000

2000000

3000000

4000000

5000000

6000000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

USUARIOS SUBSIDIADOS estrato 1

estrato 2

estrato 3

distritos de riego

18

Además de la encuesta de medios de calidad de vida usada para los estudios del

documento CONPES 3386 da a conocer que la distribución para esa fecha:

estrato 1 (bajo-bajo) = 22.3%, estrato 2 (bajo) = 41.2% y estrato 3 (medio-bajo) = 27.1%.

Presenta un contraste con la Figura 3. Actualmente hay una disminución en los usuarios

del estrato 3 y un aumento en los usuarios del estrato 1, el porcentaje del estrato 2 se ha

mantenido constante en estos 13 años como se ve en la Figura 4. Lo que indica que el

escenario tomado con base a información reportada por las ESP es diferente al usado para

el documento.

Figura 4 Promedio de participación usuarios subsidiados fuente MME

Por otro lado si se otorgaran los subsidios por medio de una focalización mirando

el consumo que realizan los usuarios puede ser un error. Según (Carla Pantanali,

2006)dice “los estudios empíricos muestran que, a pesar de la alta incidencia que tiene

el consumo de los servicios en el gasto de los hogares pobres, esta variable no parece

tener una fuerte correlación con el nivel de ingresos de las familias. Otras variables que

juegan un rol importante en la determinación de los niveles de consumo de estos servicios,

como SON el tamaño del hogar, su composición, edad y educación de los miembros, hábitos

alimenticios, clima.”

estrato 1

35%

estrato 2

41%

estrato 3

24%

USUARIOS SUBSIDIADOS

19

Ya tratando el tema de la forma de focalización, en el documento CONPES

3386se corrige parte los errores de inclusión y exclusión que actualmente se presentan, ya

que se sugiere hacer una doble focalización entre el SISBEN y por estratificación, pero

para poder realizar esto se necesita tener una base de datos confiable y actualizada de los

usuarios para determinar el ingreso del Grupo familiar, determinar quiénes gozaran de los

subsidios. Además de las dos formas de focalización anteriormente mencionadas por mi

parte incluiría una tercera. La cual es filtrar con la base de datos de la DIAN y la oficina

de registros públicos, donde se unificaran las bases de datos, de esta forma determinar si

los ingresos declarados son los reales, porque se debe ser congruente que si es

beneficiario de los subsidios eléctricos no debe declarar sus ingresos a la DIAN y si una

persona natural o jurídica está registrada como dueño del inmueble y es contribuyente,

inhabilite al usuario para ser beneficiado por los subsidios eléctricos. Por decirlo de otra

forma se debe ver sus ingresos y compararlo con los niveles de pobreza.

6.1.1. Consumo de energía eléctrica en los estratos 1, 2 y 3

Teniendo claro de qué forma están distribuidos los usuarios, se pasó a verificar

cómo es el consumo de energía eléctrica de los usuarios subsidiados más significantes.

Figura 5 Consumo estratos subsidiados

0

1E+09

2E+09

3E+09

4E+09

5E+09

6E+09

7E+09

8E+09

9E+09

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

consumo estrato 1 consumo estrato 2 consumo estrato 3

20

Al ver las Figura 5, se evidencia que el mayor consumo se presenta en los

usuarios pertenecientes a los estratos 1 y 2, el consumo se disparó cuando se aumentó los

porcentajes de los subsidios de 50% a 60% para estrato 1 y de 40% a 50% para el estrato

2, esto puede ser un indicativo de que el principio de solidaridad se ha perdido, debido a

que estos usuarios al tener subsidiado el CS no tienen un motivo para racionalizar el uso

de la energía eléctrica sino que al contrario se fomenta un consumo mayor e ineficiente.

Pero se debe aclarar que lo anteriormente expuesto no es un factor determinante, dado

que los usuarios de bajos recursos tienen otras variables (el tamaño del hogar, su

composición, edad y educación de los miembros, hábitos alimenticios, clima) que pueden

afectar directamente el consumo realizado por ellos.

Con el panorama de los subsidios eléctricos y las contribuciones, se pasa a mirar

los distintos escenarios para determinar: impactos generados en cada escenario.

Para determinar la diferencia entre los escenarios comparados con el actual se

usaron los valores de la Tabla 4 con un incremento del IPC de 5.5% para los años 2017,

2018 y 2019.

Empresas

Electricaribe Condensa

consumo tarifa consumo tarifa

estrato 1 187,34 177,58 147,461792 181,4779514

estrato 2 223,17432 230,72 151,621738 228,37

estrato 3 252,800783 380,7 139,048873 376,58

Tabla 4 Valores referencia de comparación por usuario

6.1.2. Escenario 1: Propuesta para la variación de los consumos de

subsistencia

Se propone realizar un cambio en los CS, el cual debe hacerse en forma gradual

proponiéndose un periodo de transición de tres años (ver Tabla 5).

21

AÑOS

2016 2017 2018 2019

CS 130 122 113 105 138 130 122 114 173 163 152 142 184 174 163 153

Tabla 5 Disminución gradual del CS

Con base en la información de las bases de datos de los años 2012 a 2015 del

MME, se diferenciaron los subsidios otorgados para cada CS de cada año como se

muestra en la Tabla 6.

CS 2012 2013 2014 2015

130

$

798.743.101.267

$

788.824.996.622

$

860.811.208.471

$

918.800.553.344

138 (BS)

$

809.813.560

$

725.656.937

$

908.598.720

$

949.623.597

173

$

865.301.816.353

$

975.234.049.590

$

1.050.794.217.281

$

1.243.601.526.971

184 (BS)

$

323.833.154.798

$

184.446.716.367

$

195.042.695.729

$

175.824.259.510

total

$

1.988.687.885.978

$

1.949.231.419.516

$

2.107.556.720.201

$

2.339.175.963.423

Tabla 6 Suma de subsidios de 2012 diferenciado por CS

Ya teniendo la información de los años 2012 a 2015, se determinó el incremento

anual de los montos de los CS, y se realizaron proyecciones de los subsidios y

contribuciones para los años 2016, 2017, 2018 y 2019. A los subsidios se les consideró en

dos escenarios: una con reducción del CS como se muestra en la Tabla 5 y otra sin esta

reducción para saber qué valores tendrían al 2019.

22

Figura 6 Simulación de CS con y sin reducción

Como se puede ver en la Figura 6 al reducir el CS como se propone en la Tabla 5,

la disminución del monto de los subsidios es del orden de 561.354.363.663,89 Millones

lo cual representa una disminución del 19.43% con respecto al monto total de los

subsidios netos. Esta reducción del CS, implica que los usuarios que lleguen a consumir

por encima del CS tendrán un aumento en el valor de la factura, debido a que el CS es

menor, porque los KW de más consumidos deben ser pagados por el usuario a tarifa

plena, aun reduciendo el CS no se logra el equilibrio fiscal.

$-

$500.000.000.000,00

$1.000.000.000.000,00

$1.500.000.000.000,00

$2.000.000.000.000,00

$2.500.000.000.000,00

$3.000.000.000.000,00

$3.500.000.000.000,00

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019TOTAL SUB sin reducion

sub con reduccion cs

23

Figura 7 Simulación de CS comparado con las contribuciones.

En este escenario (ver Figura 7) de una reducción de CS, al cruzar los subsidios a

otorgar con las contribuciones a recaudar se tendría un déficit a cubrir con el PGN (ver

figura 8) del orden de $ 561.354.363.663,89 Millones que representa un 37.852% de

disminución del monto total actual requerido del PGN.

Esta disminución del CS se reflejará como un incremento anual en la factura a

pagar dependiendo su ubicación (ver Tabla 5), oscilando para el estrato 1 entre 10% y

15%, para el estrato 2 entre 8.7% y 9.5%, para el estrato 3 entre 5.3% y 5.5%, Como se

evidencia el impacto más pronunciado está presente en el estrato 1.

$-

$500.000.000.000,00

$1.000.000.000.000,00

$1.500.000.000.000,00

$2.000.000.000.000,00

$2.500.000.000.000,00

$3.000.000.000.000,00

$3.500.000.000.000,00

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL SUB sin reducion

CONTRIBUCIONES

sub con reduccion cs

24

Figura 8 Escenario 1 con aportes del PGN

Escenario 1 Incremento usuario Empresa Electricaribe Codensa

Estratos año < 1.000 m

< 1.000 m subnormal

>= 1.000 m

>=1.000 m subnormal

1

2017 15,347% 12,070% 11,340% 11,763% 2018 15,347% 12,200% 11,340% 11,340% 2019 13,489% 11,166% 10,600% 10,968%

incremento global 37,887% 31,418% 29,963% 30,350%

2

2017 8,559% 8,694% 9,397% 9,590% 2018 8,756% 8,893% 9,697% 9,397% 2019 8,328% 8,444% 9,038% 9,220%


3

2017 5,836% 5,840% 5,531% 5,532% 2018 5,893% 5,898% 5,569% 5,531% 2019 5,827% 5,832% 5,528% 5,530%


reducción PGN 37,852% Valor reducción del PGN

$ 561.354.363.663,89

reducción monto de subsidios 19,493%

Tabla 7 Estudio por usuario escenario 1

$-

$500.000.000.000,00

$1.000.000.000.000,00

$1.500.000.000.000,00

$2.000.000.000.000,00

$2.500.000.000.000,00

$3.000.000.000.000,00

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

ESCENARIO 1 CON PGN

sub total CONTRIBUCIONES PGN

25

6.2. Propuestas para lograr el equilibrio fiscal

Como aún no se logra un equilibrio fiscal, se plantean diferentes escenarios: el

primero es la reducción de los porcentajes de los subsidios, el segundo es una reducción

conjunta en los porcentajes de subsidios y de los CS.

6.2.1. Escenario 2: Disminuyendo porcentajes de los subsidios:

En este escenario se propone reducir gradualmente los porcentajes de los

subsidios eléctricos con la senda propuesta en la Tabla 8. Como se observa en la Figura

9, el monto de los subsidios baja por el orden del 52% menos en comparación con el

actual, afectando directamente el valor a pagar por los estratos 1 y 2 con un incremento

en el valor reflejado por el usuario superior a los escenarios anteriores. Esta propuesta

representa un incremento de forma desproporcionada en el valor de la factura, entre el

47% para el estrato 1 y para el estrato 2 de 38% (ver Tabla 9) Convirtiéndolo en un

escenario regresivo al aumentarles la carga de facturación a los usuarios más

desfavorecidos, por lo que no es una opción viable a corto plazo debido al impacto para

los usuarios.

Figura 9 Simulación optimizando los subsidios sin reducir los CS

$-

$500.000.000.000,00

$1.000.000.000.000,00

$1.500.000.000.000,00

$2.000.000.000.000,00

$2.500.000.000.000,00

$3.000.000.000.000,00

$3.500.000.000.000,00

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Escenario 2

TOTAL SUB con reduccion CONTRIBUCIONES TOTAL SUB sin reducion

26

Este escenario sería viable a largo plazo con el fin de crear una cultura de ahorro y

uso eficiente de la energía por las clases más vulnerables, la cual estará al uso de equipos

eléctricos más eficientes (luces led, refrigeradores y lavadoras eficientes) y de una cultura

de ahorro de energía.

estrato 1 estrato 2 estrato 3 2016 60 50 15 2017 50 40 13

2018 40 30 11 2019 30,5 20,4 10

Tabla 8 Porcentajes para lograr un equilibrio.

Escenario 2 Incremento usuario

Empresa Electricaribe Codensa


< 1.000 m subnormal

>= 1.000 m

>=1.000 m subnormal

1

2017 21,475% 23,506% 20,156% 21,885%

2018 19,094% 20,547% 18,121% 19,391%

2019 16,789% 17,840% 16,071% 17,006%


2

2017 15,863% 16,874% 17,582% 18,779% 2018 14,787% 15,596% 16,155% 17,081% 2019 13,592% 14,232% 29,594% 15,384%


3

2017 6,637% 6,737% 5,898% 5,943% 2018 6,616% 6,713% 5,894% 5,937% 2019 5,910% 5,957% 8,813% 5,574%

incremento global 17,967% 18,181% 19,248% 16,458% reducción monto

global de subsidios 51,5192928%

Tabla 9 Simulación por usuario escenario 2

6.2.2. Escenario 3: Reducción del CS y de los porcentajes de Subsidios

En este escenario al CS se le realiza la reducción del escenario 1 pero se combina

con una reducción de los porcentajes de los subsidios en un mismo periodo de tiempo

(ver Tabla 10), como se ve en la Figura 9, el monto global de los subsidios otorgados son

27% menores y el aporte del PGN correspondería a la diferencia del cruce entre

27

Subsidios y Contribuciones lo que representa al final del periodo año 2019 un monto de

$790.843.127.693,21 millones que es un 53.3% menor en comparación con el monto

actual.

Para los usuarios subsidiados el impacto es mayor debido a que el incremento del

valor facturado es mayor, afectando de forma considerable a los estratos 1 y 2 como se

evidencia en la Tabla 11, en donde un usuario estrato 1 puede tener un incremento anual

del orden de 14% a 18%.

2016 60 50 15

2017 58 48,6 14,6

2018 56,5 47,4 14,4

2019 55 46 14 Tabla 10 Porcentajes de subsidios según figura 13

Figura 10 Simulación con disminución de CS y porcentajes de los Subsidios.

$-

$500.000.000.000,00

$1.000.000.000.000,00

$1.500.000.000.000,00

$2.000.000.000.000,00

$2.500.000.000.000,00

$3.000.000.000.000,00

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

ESCENARIO 3

TOTAL SUB CONTRIBUCIONES SUB CON REDUCCION

28

Figura 11 Simulación con aportes del PGN.

De los Escenarios 1 (reducción del CS) y escenario 2 (combinación de la

reducción del CS y porcentajes de los subsidios), en los cuales se involucra un aporte del

PGN el mejor es el Escenario 1, ya que no se desmontan los subsidios y el impacto para

los usuarios no es alto, además se presenta una reducción del aporte que realiza el PGN

ver figura 11.

$-

$500.000.000.000,00

$1.000.000.000.000,00

$1.500.000.000.000,00

$2.000.000.000.000,00

$2.500.000.000.000,00

$3.000.000.000.000,00

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

ESCENARIO 3 CON PGN

SUB CON REDUCCION CONTRIBUCIONES PGN

29



< 1.000 m subnormal

>= 1.000 m

>=1.000 m subnormal

1

2017 18,366% 15,611% 14,160% 14,947% 2018 16,865% 13,996% 13,052% 13,022% 2019 14,904% 12,511% 11,653% 12,180%


2

2017 10,008% 10,298% 11,073% 11,451% 2018 9,710% 9,957% 10,752% 10,622% 2019 9,253% 9,483% 10,041% 10,363%


3

2017 6,104% 6,129% 5,659% 5,669% 2018 5,997% 6,012% 5,618% 5,586% 2019 6,030% 6,054% 5,625% 5,636%


reducción del monto global

PGN 53,327%

Valor reducción del PGN

$ 790.843.127.693,21

reducción monto del global de

subsidios 27%

Tabla 11 Estudio por usuario escenario 2

En estos escenarios es que no se logra un equilibrio fiscal, donde los subsidios

eléctricos se cubran con las contribuciones.

6.2.3. Escenario 4: Modificando porcentajes de los subsidios y los CS:

En este Escenario como se muestra en la Figura 12, al realizar una reducción de

los CS como en la Tabla 5 y reduciendo los porcentajes de los subsidios como en la

Tabla 12, se logra el equilibrio fiscal esperado, se presenta el inconveniente de que

aunque el monto global de los subsidios es el mismo al escenario anterior, al lograr el

equilibrio se afecta en mayor proporción a los usuarios especialmente a los estratos 1 y 2,

con un incremento anual mayor del valor de la factura el cual oscila entre 18% a 21%

para el estrato 1 y de 11% a 13% para el estrato 2 en comparación con el valor actual,

como se evidencia en la Tabla 13.

30

Figura 12 Simulación modificando los porcentajes de los subsidios y los CS

estrato 1 estrato 2 estrato 3 2016 60 50 15 2017 58 47,5 14

2018 50 40 13

2019 41 32 12

Tabla 12 Porcentajes para lograr el equilibrio

$-

$500.000.000.000,00

$1.000.000.000.000,00

$1.500.000.000.000,00

$2.000.000.000.000,00

$2.500.000.000.000,00

$3.000.000.000.000,00

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Escenario 4

TOTAL SUB CONTRIBUCIONES Optimizacion sub + CS

31



< 1.000 m subnormal

>= 1.000 m

>=1.000 m subnormal

1

2017 18,366% 15,611% 14,160% 14,947% 2018 24,538% 22,605% 20,073% 21,000% 2019 21,655% 19,491% 17,423% 18,633%


2

2017 11,115% 11,520% 12,347% 12,860% 2018 14,918% 15,684% 16,569% 17,151% 2019 13,405% 14,049% 14,530% 15,355%


3

2017 6,503% 6,558% 5,851% 5,874% 2018 6,458% 6,511% 5,839% 5,828% 2019 6,307% 6,357% 5,758% 5,783%


reducción monto global de subsidios 51,665%

Tabla 13 Simulación por usuario del escenario 4

Como el equilibrio fiscal obtenido en estos escenarios no es satisfactorio, porque

el monto de los subsidios es muy bajo debido a que las contribuciones recaudadas son

bajas, por lo cual ahora se plantea modificar estas tres variables: contribución,

porcentajes de subsidios y los CS.

6.2.4. Escenario 5: Reducción de los subsidios y contribuciones

En este escenario ver Figura 13. Al reducir los porcentajes de los subsidios como

en la Tabla 14 e incrementar el monto global de las contribuciones como en la Tabla 15,

se logra el equilibrio fiscal, al compararlo con los escenarios anteriores el monto de los

subsidios disminuye en 28% en comparación al actual, se genera un impacto al usuarios

moderado con un incremento anual oscilando entre el 14% y el 18% para el estrato 1 y de

8% a 9% para el estrato 2, en este escenario se presenta una afectación al sector

contribuyente (ver Tabla 16).

32

Figura 13 Simulación optimizando los subsidios contribuciones.

estrato 1 estrato 2 estrato 3

2016 60 50 15 2017 58 47,5 14,6 2018 56 46 14,3 2019 55 45 14

Tabla 14 Porcentajes de subsidios

año porcentaje 2016 13%

2017 16%

2018 18%

2019 22%

Tabla 15. Porcentajes de contribuciones

$-

$500.000.000.000,00

$1.000.000.000.000,00

$1.500.000.000.000,00

$2.000.000.000.000,00

$2.500.000.000.000,00

$3.000.000.000.000,00

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Escenario 5


33



< 1.000 m subnormal

>= 1.000 m

>=1.000 m subnormal

1

2017 18,366% 15,611% 14,160% 14,947% 2018 17,510% 14,725% 13,636% 13,693% 2019 14,239% 11,763% 11,056% 11,498%


2

2017 11,115% 11,520% 12,347% 12,860% 2018 9,855% 10,119% 10,892% 10,801% 2019 8,796% 8,978% 9,509% 9,767%


3

2017 6,104% 6,129% 5,659% 5,669% 2018 6,059% 6,079% 5,648% 5,618% 2019 5,969% 5,987% 5,595% 5,604%


reducción monto global de subsidios 28,29650624

Tabla 16. Análisis por usuario del escenario 5

6.2.5. Escenario 6: Reducción del CS y aumento de las contribuciones

Al reducir el CS como en la Tabla 5 y aumentar el monto de las contribuciones

como en la Tabla 17. Se genera un incremento del monto global de los subsidios mayor a

los anteriores escenarios anteriores exceptuando el Escenario 1 (ver Figura 14) solo se

presenta una reducción del 19% en comparación con el actual. La afectación al usuario

para un estrato 1 anual oscila entre 13% y 15% y para el estrato 2 de 8% como se

evidencia más detalladamente en la Tabla 18. El inconveniente con este escenario radica

que el impacto en los contribuyentes es mayor a comparación con los escenarios

anteriores. Pero si se mira desde el punto de vista social, el aporte que realiza el PGN en

el Escenario 1 se puede utilizar para otro programa social.

34

Figura 14 Simulación modificando los CS y las contribuciones.

AÑO INCREMENTO PORCENTUAL

2016 16%

2017 19%

2018 22%

2019 25% Tabla 17 Porcentajes de contribuciones para lograr el equilibrio

$-

$500.000.000.000,00

$1.000.000.000.000,00

$1.500.000.000.000,00

$2.000.000.000.000,00

$2.500.000.000.000,00

$3.000.000.000.000,00

$3.500.000.000.000,00

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Escenario 6


35

Escenario 6 Incremento usuario

Empresa Electricaribe Codensa

Estratos año

< 1.000 m

< 1.000 m subnormal

>= 1.000 m

>=1.000 m subnormal

1

2017 15,347% 12,070% 11,340% 11,763% 2018 15,347% 12,200% 11,340% 11,340% 2019 13,489% 11,166% 10,600% 10,968%


2

2017 8,559% 8,694% 9,397% 9,590%

2018 8,756% 8,893% 9,697% 9,397%

2019 8,328% 8,444% 9,038% 9,220%


3

2017 5,836% 5,840% 5,531% 5,532%

2018 5,893% 5,898% 5,569% 5,531%

2019 5,827% 5,832% 5,528% 5,530%


reducción monto

global de

subsidios 0,19493376

Tabla 18 Análisis por usuario del escenario 6

En los dos últimos escenarios se ha propuesto aumentar el monto recaudado de las

contribuciones pero para aumentarlas existen varias alternativas:

Que los industriales que quedaron exentos por la Ley 1430 de 2010

vuelvan a ser contribuyentes o por lo menos una parte de estos.

Que se endurezcan los requisitos para que se pueda ser exento de

contribución.

Que los exentos de contribución como iglesias o por ejemplo hospitales y

universidades privadas sin ánimo de lucro puedan pasar a ser

contribuyentes de los estratos de menores recursos.

36

No es fácil aumentar las contribuciones pero hay que resaltar que los subsidios

eléctricos son una medida para favorecer a los usuarios de menos ingresos por ende las

medidas adoptadas deben ser encaminadas para el beneficio de estas.

Sin

Estrato 3

escenario

1

escenario

2

escenario

3

escenario

4

escenario

5

escenario

6

Monto

global

PGN -16% -38% -53% No aplica No aplica No aplica No aplica

monto

global de

subsidios 8,376% -19,493% -27% -51,519% -51,665% -28,297% -19,493%

Tabla 19 Comparación escenarios

Como se evidencia en la Tabla 19 se sugiere el escenario 6, se presenta el

equilibrio entre las contribuciones y los subsidios eléctricos, este escenario presenta el

menor incremento del valor de la factura para el usuario, por otro lado con el dinero que

se invertía del PGN puede usarse para otros programas sociales.

En caso de no poderse aplicar el escenario 6, el escenario recomendado es el

escenario 1 ya que presenta el mismo incremento del valor de la factura con la salvedad

de que en este si está presente el aporte del PGN por no presentar un equilibrio.

37

7. Evaluación y cumplimiento de los objetivos

En este trabajo se presentaron diversos escenarios, entre los cuales en algunos se

logra el equilibrio fiscal. En la mayoría se mira de forma conjunta y por separado una

reducción de los CS y optimización de los porcentajes de los subsidios.

A todos los escenarios se le realiza un análisis de impacto generado. Se plantean

diversos panoramas, permitiendo hacer un bosquejo de cómo sería el comportamiento de

los subsidios a futuro y determinar cuál puede ser el mejor para los usuarios de menores

recursos.

Además de se plantea una propuesta para lograr mitigar los problemas que existen

de inclusión y exclusión que actualmente se presentan.

De esta forma se da cumplimiento a lo planteado en los objetivos de este trabajo

38

8. Conclusiones

Retomar el equilibrio entre los subsidios y las contribuciones es de gran

importancia para que los subsidios sean sostenibles en el tiempo. Si los subsidios

llegaran a desaparecer el impacto social es enorme, por lo cual con un ajuste en

los porcentajes de los subsidios y/o CS y/o contribuciones, se lograría que la

medida no sea una carga fiscal.

En los errores de inclusión y exclusión que actualmente se presenta en la

focalización por estratificación en los subsidios eléctricos se deben solucionar de

manera urgente, al hacer un cambio en la forma de focalización actual lograra que

los subsidios otorgados sea a los usuarios que realmente lo necesitan.

Suprimir y/o reducir los subsidios otorgados al estrato 3 no es una medida

efectiva, dado que su porcentaje de participación es muy baja y podría ser una

medida regresiva para estos usuarios, que junto con el estrato 4 representan la

clase media emergente.

Se debe enfatizar en el principio de solidaridad con el cual fueron creados los

subsidios eléctricos para que no se pierda la perspectiva por la que fueron creados,

lo cual es pertinente recordar a los usuarios que con un uso racional y eficiente de

la energía se puede disminuir el valor de su factura y a la vez se contribuye al

cambio climático.

En el caso de no lograr el equilibrio fiscal, con solo aplicarse una reducción de los

CS, el aporte del PGN es menor logrando prolongar la continuidad de los

subsidios eléctricos.

El incremento del valor de la factura por usuario puede variar, si el tiempo usado

de transición es mayor o menor, por lo cual para mitigar el impacto a los usuarios

se propone que se use una senda mayor a la utilizada en este documento.

39

Con el trabajo realizado en la Dirección de Energía Eléctrica del Ministerio de

Minas y Energía se concluye que el ingeniero electricista debe tener una

formación integral, en la cual están involucrados los conocimientos adquiridos a

lo largo de la carrera en los aspectos técnicos, sociales y legales.

Con el convenio actual entre la universidad Distrital Francisco José de Caldas con

el Ministerio de Minas y Energía para la realización de las pasantías, permite

visualizar como es la administración de los proyectos de beneficio social, además

se puede observar cómo está compuesto el sector eléctrico tanto en SIN como del

ZNI, ver cuáles son las fortalezas energéticas y cuales las debilidades, para

generar acciones encaminadas a la mitigación de estas debilidades.

40

9. Marco de Referencia

Definiciones

Contribución: Es el excedente que aportan los sectores de mayores ingresos para poder

cubrir los subsidios otorgados a los de menores ingresos.11

Déficit: es cuando al cruzar los subsidios con las contribuciones el resultado es un valor

negativo.

Distritos de riego: Son aquellas zonas usadas para cultivo y desarrollo agrícola.

Estratificación socioeconómica: Es la clasificación de los inmuebles residenciales de un

municipio, que se hace en atención a los factores y procedimientos que determina la ley.12

Fondos de solidaridad y redistribución: su objeto es el de canalizar los recursos

destinados a sufragar subsidios para que las personas de menores ingresos puedan pagar

los servicios públicos domiciliarios.13

Por solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario

se adoptarán medidas para asignar recursos a "fondos de solidaridad y redistribución",

para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales,

ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus

necesidades básicas.14

Subsidio: Diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de éste,

cuando tal costo es mayor al pago que se recibe.15

Subsidios cruzados: esto son cuando los subsidios otorgados a los de menores ingresos

son cubiertos con lo que pagan los usuarios de mayores ingresos.

Superávit: es cuando una empresa al cruzar cuentas entre contribuciones y subsidios

queda en un valor positivo.

11CREG Resolución 077 de 1997 de 11 de abril 12 Ley 142 de 1994, Capitulo II, Art. 14 numeral 14.8 13 Superintendencia de Servicios Públicos, Concepto 174 de 2011 14Ley 142 de 1994, Titulo IV, Capítulo I, Art. 87 numeral 87.3 15 Ley 142 de 1994, Capitulo II, Art. 14 numeral 14.29

41

Abreviaturas

CONPES: El Consejo Nacional de Política Económica y Social.

CN: Constitución Nacional.

CREG: Comisión de Regulación de Energía y Gas

CS: Consumo de Subsistencia.

DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

DNP: Departamento Nacional de Planeación

ESP: Empresas de Servicios Públicos.

IPC: Índice de Precio al Consumidor.

MME: Ministerio de Minas y Energía.

PGN: Presupuesto General de la Nación.

PND: Plan Nacional de Desarrollo.

UPME: Unidad de Planeación Minero Energética.

URE: Uso racional de la energía.

SB: Subsidios

42

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