Projeto Ponto de Cultura: Quando uma política pública se torna vitrine do

descompasso entre Estado e sociedade civil

Documento para su presentación en el VIII Congreso Internacional en Gobierno,

Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 25 al 28 de

septiembre de 2017.

Autor(es): Rocha, Sophia

Email: sophiacrocha@gmail.com

Twitter: @Sophis_Rocha

Resumen/abstract:

O artigo analisa o Projeto Ponto de Cultura na perspectiva dos enfrentamentos ocorridos

durante a sua implementação. A hipótese de trabalho é que os problemas encontrados

pelos atores sociais para desenvolverem os seus projetos foram consequência do modelo

de ação do Estado brasileiro, desfavorecedor de políticas públicas vinculadas ao

protagonismo de determinado extrato da sociedade. A conclusão é que essa política foi

capaz de evidenciar a inadequação do ordenamento jurídico para instaurar processos de

democratização cultural; que apesar de ter sido formulado no âmbito do poder público,

foi por ele próprio fragilizado, exibindo o despreparo do Estado para dialogar com o

conjunto dos seus cidadãos; e que por meio da publicação da Lei Cultura Viva pretende-

se desenvolver estratégias que amenizem os efeitos negativos dessa relação.

Palabras clave: Ponto de Cultura; Programa Cultura Viva; política pública de

cultura; Estado; sociedade.

Nota biográfica: Sophia Cardoso Rocha: graduada em Comunicação pela Universidade

Federal da Bahia (UFBA) e em Direito pela Universidade Católica do Salvador

(UCSal). Mestra e doutoranda em Cultura e Sociedade pela UFBA. Atualmente

pesquisa sobre o Sistema Nacional de Cultura.

Introdução

O ano de 2014 é considerado um momento de inflexão no desenvolvimento do

Projeto Ponto de Cultura. Criado em 2004 pelo Ministério da Cultura (MinC), o

Programa Cultura Viva, ao qual o Projeto está vinculado, converteu-se em uma política

de Estado por meio da Lei nº 13.018, de 22 de julho de 2014. A chamada “Lei Cultura

Viva” significou um importante passo na consolidação dessa política cultural, com o

reconhecimento oficial do Estado de sua contribuição e da necessidade de lhe garantir

maior estabilidade e condições de sobrevivência. Tal aceno é fundamental diante das

“tristes tradições” das políticas culturais brasileiras, caracterizadas, dentre outras coisas,

pela instabilidade (Rubim, 2007). A legislação em questão a e sua regulamentação

trouxeram, também, um aspecto crucial para essa sobrevivência: a instituição de novas

regras para regular a relação entre Estado e organizações da sociedade civil. Uma série

de medidas foi prevista para desburocratizar os processos de repasse de recursos e

apresentação de prestações de contas. Isso pode parecer um aspecto pontual e

secundário dentro de uma política pública, porém, dado o histórico do Cultura Viva a

ser visto a seguir, percebe-se que isso pode impactar positivamente e fomentar novos

caminho nessa relação no âmbito da cultura.

Apesar do reconhecimento, inclusive internacional, do Cultura Viva enquanto

uma política impulsionadora de processos de democratização cultural, ao longo dos seus

treze anos de implementação coexistiu uma certa anomalia. Explicamos: o Projeto foi

criado pelo MinC, órgão responsável por publicar editais, selecionar projetos, repassar

recursos financeiros, avaliar relatórios e prestação de contas, enfim, formular,

implementar e avaliar a política, funções que passou a compartilhar com alguns entes

subnacionais, notadamente os Estados, a partir de 2008. Na outra ponta está o público

alvo, por meio do qual o Projeto é efetivamente executado, composto prioritariamente

por grupos historicamente marginalizados, a exemplo de quilombolas, indígenas, grupos

de culturas tradicionais etc., que reconhecidamente não possuem expertise para gerir

recursos públicos e toda consequência que isso implica. O resultado desse encontro

entre Estado e determinada parcela da sociedade civil foi um sem-fim de problemas.

Poder-se-ia imaginar que, a princípio, a falta de experiência e conhecimento dos grupos

seriam os responsáveis pelo caos vivenciados no Projeto. Isso, porém, não dá conta de

compreender o que está aí subjacente.

Certamente não é a primeira e nem a última vez que um órgão público enfrenta

problemas por conta de uma ação pouco planejada ou má implementada. O que nos

chama atenção aqui é o fato de desde o princípio o formulador da política ter

consciência dessa incongruência. “Os gestores do Programa Cultura Viva, desde o

início, tinham a consciência dos problemas que poderiam vir a enfrentar ao propor um

modelo tão diferenciado de programa”. (Calabre, 2014:15). Ao observamos a origem e

o histórico do Projeto Ponto de Cultura, fica claro que os entraves e dificuldades

enfrentadas na sua implementação eram passíveis de diagnóstico. E, ainda assim, a

política não apenas foi implantada como foi expandida por meio de acordos da União

com Estados e Municípios. É nesse sentido que pensamos que o Projeto Ponto de

Cultura tem na sua origem uma condição transgressora no sentido literal do termo: de

infringir; não cumprir; violar (a lei)1. Poderíamos pensar que uma política transgresora é

aquela que contravém a uma ordem ou que vai além do permitido, o que poderia ser

aplicado no caso em questão. A conclusão parece simples, mas não é porque neste caso

a transgressão é efetuada pelo próprio Estado. Ele mesmo institui as normas e é também

seu violador por meio do desenvolvimento de políticas públicas. Mesmo ciente das

infrações e diante da incapacidade de combatê-las, o MinC impulsionou e expandiu o

Projeto, multiplicando os problemas via os entes subnacionais. Apesar dessa

“irresponsabilidade”, atribuída por alguns ao Ministério, reside aí uma das grandes

contribuições do Programa Cultura Viva: fomentou o questionamento, ensejou o

rompimento com as regras instituídas, deu visibilidade a total inadequação da relação

entre Estado e sociedade civil. Em resumo, foi através dele que o descompasso dessa

relação ficou evidente, fruto de uma longa história de dominação de uma elite

conservadora, em que a cidadania era apenas para alguns.

É sobre a trajetória do Projeto Ponto de Cultura enquanto política pública que

exibiu a faceta excludente do Estado brasileiro que este artigo se dedica. Certamente

não será possível aprofundar e nem esgotar todas as questões. Assim, trata-se mais de

texto provocativo do que conclusivo.

Estruturalmente, o artigo está dividido em três partes: a primeira apresenta o

processo de formulação e implementação do Ponto de Cultura na perspectiva da policy

analysis, sendo apresentadas as tensões geradas pela sua inadequação ao sistema

burocrático brasileiro. A segunda parte analisa a estratégia da descentralização do

1 Disponível em: https://dicionariodoaurelio.com/transgredir. Acesso em 02 agosto 2017.

Cultura Viva, que buscou fortalecer a relação do MinC com os entes subnacionais,

ampliar a rede de projetos conveniados e melhorar a gestão do mesmo. A terceira e

última parte se dedica a apresentar as conquistas mais recentes do Programa, destacando

a participação e articulação dos integrantes do Projeto para aprovação da “Lei Cultura

Viva”.

A análise do artigo teve como procedimentos metodológicos a observação

participante da autora, enquanto ex-coordenadora de um Ponto e ex-gestora da Rede dos

Pontos da Secretaria Estadual de Cultura da Bahia; análise documental feita a partir de

fontes secundárias, sendo o referencial teórico constituído de artigos e livros publicados

sobre o tema, bem como do resultado da pesquisa de mestrado da autora.

Parte I - Análise do processo de formulação e implementação do Cultura

Viva/Ponto de Cultura

Na perspectiva da policy analisis, a identificação de um problema social a ser

superado é o primeiro passo para a formulação de uma política pública. (Subirats,

2008). A verificação de problemas e/ou necessidades de uma dada realidade é

fundamental para que sejam elaboradas ações que visem solucioná-las ou minorá-las.

No caso em questão, apesar de o Programa Cultura Viva só ter sido instituído

formalmente em meados de 2004, mais de um ano após Gilberto Gil assumir o cargo de

ministro da Cultura no Governo Lula, já existia um histórico que fundamentava a

existência de um programa com as suas características. Vejamos: no documento de

campanha do Partido dos Trabalhadores (PT) elaborado para as eleições presidenciais

de 2002, “A Imaginação a serviço do Brasil: Programa de políticas públicas de cultura”,

encontramos os seguintes trechos:

[...] Nessas políticas, a cidadania cultural, a descentralização, o acesso e a

participação popular têm se revelado eficazes diante dos orçamentos reduzidos do “setor

cultural”, mesmo em nossas administrações [de governos petistas]. [...] A política de

formação de novos centros propulsores de arte e cultura para comunidades carentes

(grifo nosso) é realidade palpável em prefeituras e estados do Brasil. (2003: 11)

[...]

[É necessário] estabelecer um programa de construção de centros de cultura

(grifo nosso) que abram espaço para a produção e difusão da criação cultural local e, ao

mesmo tempo, que possam receber de maneira adequada às diversas linguagens a

produção cultural que chega de outras regiões do país (2003:21).

Em maio de 2003, o ministro Gilberto Gil cita em seu discurso dirigido à

Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados, a elaboração de

um programa chamado “Refavela”:

[...] vasto programa de apoio às iniciativas culturais que nascem, e na maior

parte das vezes morrem, nas periferias e no interior do nosso país (grifo nosso), sem

que o Brasil possa se dar conta de quanto talento é capaz o seu povo. É um projeto que

irá ao encontro da criatividade popular não apenas para levar apoio institucional e

técnico, oferecendo aos grupos locais condições reais de expressão, desenvolvimento

dos talentos e métodos modernos de comunicação, mas sobretudo a troca de

informações e experiências que permitirão livrá-los do anonimato e dos guetos a que

estão confinados. (Gil, 2003:57)

Em dezembro de 2003 é publicada a portaria 525/2003 do MinC criando o

Programa Cidade Aberta, cujo objetivo era:

[...] apoiar as iniciativas culturais nas periferias das grandes cidades e no

interior do Brasil (grifo nosso) [...] através do apoio institucional e técnico para o

desenvolvimento de atividades culturais às comunidades locais, bem como o acesso a

métodos modernos de comunicação que permitam a troca de informações e de

experiências na área de cultura. (Brasil/Minc, 2003).

A proposta do Cidade Aberta era atuar de forma descentralizada por meio de

parcerias com governos estaduais e municipais, com empresas públicas e privadas, com

associações comunitárias e outras organizações da sociedade civil e previa a construção

de espaços físicos denominados de “Bases de Apoio à Cultura” (BACs). O Programa

reunia o conjunto de ideias oriundas do programa do PT – construção de centro

culturais para comunidades carentes – e da gestão Gil, que destacava a importância da

comunicação e a troca de experiência entre esses centro propulsores de arte e cultura.

Entretanto, o Cidade Aberta não chegou a ser implantado como tal. Em relatório

enviado pelo Ministério à Controladoria Geral da União consta que tal mudança deveu-

se à reestruturação interna da Secretaria de Programas e Projetos que resultou em novas

diretrizes que envolvia a renúncia das BACs em favor de uma política com maior escala

de atendimento social, denominada Pontos de Cultura. (Controladoria Geral da União,

2004: 94). Pois bem, em julho de 2004 foi publicada a Portaria nº 156 que criou

oficialmente o Programa Cultura Viva, cujo público deveria ser composto por “[...]

populações de baixa renda; estudantes da rede básica de ensino; comunidades indígenas,

rurais e quilombolas; agentes culturais, artistas, professores e militantes que

desenvolvem ações no combate à exclusão social e cultural”. (Brasil/MinC, 2004). Fica

claro, portanto, que o objetivo era trabalhar com comunidades que produziam cultura

“em guetos”, com acesso restrito ou mesmo sem apoio algum do poder público, uma

produção substancial, mas invisível. De acordo com Gilberto Gil (2004: 8):

O Ministério da Cultura lança seu programa mais abrangente e profundo no

campo da cidadania cultural [...]. Nos primeiros dias de gestão, definimos que a ação do

MinC se daria a partir de um conceito com três dimensões articuladas: cultura como

usina de símbolos, cultura como direito e cidadania, cultura como economia. Este

programa se inclui na primeira e na terceira dimensões, mas diz respeito sobretudo à

segunda. Os Pontos de Cultura são intervenções agudas nas profundezas do Brasil

urbano e rural, para despertar, estimular e projetar o que há de singular e mais

positivo nas comunidades, nas periferias, nos quilombos, nas aldeias: a cultura

local (grifo nosso).

Dez dias após a Portaria nº 156/04 entrar em vigor, a Secretaria de Cidadania

Cultural (SCC) publicou o primeiro edital para selecionar Pontos de Cultura de qualquer

lugar do Brasil. Este era um ponto-chave, pois pretendia diminuir a concentração

territorial e temática das ações do MinC. Até a gestão Gil, as políticas culturais

brasileiras eram voltadas basicamente para dois eixos: patrimônio e belas-artes. Além

disso, havia concentração territorial do investimento público, sendo os principais

beneficiários integrantes do eixo Rio-São Paulo, precisamente suas capitais. (Rubim,

2010). Fato que foi confirmado com as pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística (IBGE), reunidas pelo MinC no Anuário de Estatísticas Culturais que

revelou, por exemplo, que dos cerca de 600 municípios que não possuíam uma

biblioteca, 405 ficavam no Nordeste e apenas dois no Sudeste; e que 80% da captação

de recursos através do mecenato era efetuado por produtores do Sudeste (MINC, 2009).

Nesse sentido, através dos Pontos de Cultura, o Ministério pôde expandir e

descentralizar territorialmente a sua atuação, consolidando uma política nacional de

cultura (Rubim, 2010), e impulsionar uma grande rede de projetos que se expandiu pelo

Brasil e passou a ser utilizada como referência para a política cultural de outros países

da América Latina.

O processo de implementação: problemas, fragilidades e desafios

O Projeto Ponto de Cultura é materializado através de uma dinâmica que

aparentemente tem na simplicidade um dos seus méritos. Até a entrada em vigor da “Lei

Cultura Viva”, o órgão público lançava um edital para selecionar instituições que já

produziam atividades culturais e celebravam um convênio com as mesmas, que

passavam a receber durante três anos consecutivos o valor de 60 mil reais/ano, num

total de 180 mil reais2. A ideia era que esses grupos pudessem continuar a produzir suas

atividades e que, por meio da compra de equipamentos multimídias, potencializassem

suas produções culturais. Não havia um modelo de projeto predefinido, pois o intuito

era potencializar aquilo que cada grupo produzia. Eram eles, nos seus respectivos planos

de trabalho apresentados e aprovados pelo órgão público, que indicavam como o

recurso deveria ser gasto.

Aqui já surgem alguns indícios dos problemas enfrentados. Como apresentamos

anteriormente, o público-alvo do projeto eram, majoritariamente, grupos que até então

estavam alijados da política pública, localizados em periferias de grandes centros

urbanos ou nos rincões do interior do país. Ou seja, se tratava de um programa que

pretendia incluir novos atores no âmbito das políticas públicas de cultura, ou no dizer do

ex-secretário de Cidadania Cultural Célio Turino, ““desesconder o Brasil”; acreditar no

povo, potencializar o que já existe, firmar pactos e parcerias com “os de baixo” ” (2009:

14). Ocorre que para que o Estado pudesse repassar recursos era preciso que o outro

polo da relação possuísse personalidade jurídica, ou seja, que esses grupos estivessem

formalizados e em situação regular com o Estado, o que certamente já era um entrave ao

desenvolvimento de uma política com o público pretendido. Estando formalizado e

tendo celebrado convênio com o MinC, era preciso cumprir os ditames da Lei nº 8.666,

de 21 de junho de 1993, que rege as licitações públicas e é utilizada, por exemplo, para

regular grandes obras de engenharia executadas com recursos públicos. Apesar de se

referir prioritariamente a entidades e órgãos do poder público, essa Lei é aplicada

também a instituições privadas sem fins lucrativos, como era o caso dos Pontos de

Cultura.

Para orientar a relação normativa entre o MinC e as organizações sociais e

firmar essa parceria, utilizava-se o instrumento jurídico denominado convênio. Ele é

utilizado quando há entre o poder público e as instituições um acordo para realizar

objetivos comuns, mediante colaboração dos partícipes3, ou, em outras palavras, quando

"[...] o Estado deixa a atividade na iniciativa privada e apenas incentiva o particular que

queira desempenhá-la, por se tratar de atividade que traz algum benefício para a

coletividade." (Di Pietro apud Violin, 2004). Esse instrumento era aplicado no Cultura

2 Nem todos os editais possuem o mesmo valor e seguem exatamente o mesmo formato. Houve algumas

alterações ao longo da implantação do Projeto. 3 Quando não há interesse comum entre as partes, quando os objetivos dos partícipes são contrários ou

diferentes, quando existe pagamento mediante uma contraprestação, dentre outros requisitos, aí cabe

outro instrumento, o contrato.

Viva porque os objetivos a serem alcançados pelos Pontos de Cultura eram de interesse

comum aos do Estado brasileiro. Vejamos: o objetivo do Cultura Viva era “promover o

acesso aos meios de fruição, produção e difusão cultural, assim como de potencializar

energias sociais e culturais, visando a construção de novos valores de cooperação e

solidariedade.” (Art. 1º da Portaria 156/2004). Essa descrição era condizente com a

previsão dos direitos culturais a serem garantidos pelo Estado brasileiro, conforme art.

215 da Constituição Federal de 1988. Havia, portanto, uma conjunção de interesses e de

objetivos entre os Pontos e o Ministério, entre sociedade e governo. Ocorre que a

legislação aplicada à modalidade “convênio” é difícil de ser cumprida pelas instituições

da sociedade civil porque se trata de uma adaptação de um instrumento originalmente

destinado para regular a realização de parcerias entre União, Estados e municípios

(Lima e Ortellado, 2014). Portanto, estávamos diante de uma política pública com grave

inadequação dos seus instrumentos reguladores. Em resumo, a reflexão que estava posta

era a seguinte:

Mas como viabilizar esses Pontos de Cultura sem que a estrutura burocrática

seja um impedimento para a participação de projetos ousados, do cotidiano ou

experimentais, e de amplas camadas da população? Como ampliar os setores

participantes das chamadas públicas sem atrelar estruturas burocráticas que absorvem

parte do financiamento que deveria ser para a atividade fim? Por outro lado, como

facilitar o elo entre o governo e os participantes sem desproteger o dinheiro público?

Como trazer equipamento e financiamento para as comunidades sem tutelá-las, sem

impor um modelo organizacional? (Simis, 2007:148-9)

São diversos os exemplos das dificuldades enfrentadas pelas organizações para

desenvolverem seus projetos: identificação na planilha orçamentária dos ítens a serem

utilizados no projeto clasificando-os em despesa de capital ou custeio; realizar

procedimentos de licitação ou tomada de preço para aquisição dos equipamentos e para

contratação de serviços; impossibilidade de alterar qualquer item do plano de trabalho

sem prévia autorização do MinC; prestar contas por meio de formulários complexos;

impossibilidade legal da contratação de contadores, advogados, administradores ou

qualquer função administrativa etc.

Não seria difícil imaginar que haveria muitas dificuldades para o

desenvolvimento do Programa, posto que se implementava muitas vezes em locais de

difícil acesso, em ambientes informais, com relações pouco institucionalizadas e geridas

por instituições com pouca expertise, com frágil estrutura administrativa e sem

profissionais especializados. Tudo isso já seria suficiente para gerar entraves, mas a

questão vai mais além porque envolve o órgão público responsável por gerir a política.

Há de se registrar que o Ministério da Cultura padecia de uma fragilidade institucional

tal que atingia profundamente a gestão do programa. A equipe de trabalho da SCC não

era capaz de atender à demanda dos Pontos, quer seja pelo numero insuficiente de

funcionários e sua alta rotatividade, ou por problemas na sistematização e

acompanhamento dos dados dos projetos. De acordo com a avaliação do Instituto de

Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), faltou ao programa “[...] o estabelecimento, desde

seus primórdios, da construção de uma base de dados compartilhada e atualizada, de

maneira a permitir o conhecimento de informações mínimas compondo um perfil básico

das instituições integrantes” (2011:80). A comunicação com a equipe do Ministério era

falha, sendo difícil que os Pontos espalhados pelo território brasileiro tivessem acesso

direto aos funcionários. Além disso, as normas aplicadas aos convênios estavam

dispersas e não havia procedimentos claros a serem seguidos. Podemos citar ainda os

problemas com as solicitações de alteração de planos de trabalho encaminhadas pelos

Pontos, que não conseguiam ser analisadas no tempo necessário pelo MinC, o mesmo

acontecendo para as análises das prestações de contas, o que acarretava no atraso do

repasse das parcelas subsequentes do convênio.

O resultado de tudo isso foi um sem-fim de prestações de contas não entregues

ou rejeitadas pelo Tribunal de Contas da União, atrasos no repasse das verbas,

paralisações das atividades dos Pontos, solicitações de devolução de recursos ao

Governo Federal e até inadimplemento das organizações sociais, que lhes impediam de

receber apoio de qualquer órgão público federal. Problemas confirmados na avaliação

do Ipea (Silva e Araújo, 2010) e que eram objeto de manifestação da Comissão

Nacional dos Pontos de Cultura, que no encontro nacional/Teia de 2007 apresentou um

documento declarando:

A cada momento os Pontos esbarram em problemas burocráticos, financeiros e

legais que retardam ou inviabilizam seus trabalhos. Poderíamos ficar aqui enumerando

várias dificuldades em todo o país, e segundo um último levantamento, cerca de 90%

dos PC’s enfrentam algum tipo de problema.

O alto número de Pontos com dificuldades era um indício de que a questão não

estava apenas do lado das organizações, já que algumas delas até possuíam estrutura

administrativa e experiência em firmar convênio com o Estado. Isso foi confirmado na

pesquisa realizada com 390 Pontos do Estado de São Paulo. De acordo com Luciana

Lima e Pablo Ortellado (2014: 56):

[...] o que foi determinante para a existência ou não de problemas na prestação

de contas foram o formato da prestação de contas adotado, a capacitação para a gestão

dos recursos e o acompanhamento por parte dos órgãos governamentais. Assim, ainda

que o discurso predominante acerca das dificuldades de gestão do Cultura Viva fosse o

de que os Pontos de Cultura não foram capazes de prestar contas, os elementos

fundamentais nesse processo foram a atuação do poder público e a regulamentação das

parcerias.

Os autores revelam que o formato do repasse de recursos e de prestação de

contas eram inadequados tanto para as organizações que possuíam uma estrutura

administrativa pequena e frágil, como para aquelas mais experientes. “A questão,

portanto, não passa somente por regulamentar de outra forma esse tipo de parceria com

organizações menos institucionalizadas, mas se trata de um problema mais amplo,

envolvendo a política assentada sob a parceria com instituições da sociedade civil.”

(Lima e Ortellado, 2014: 57). Sobre isso, Rubim (2009: 21) destaca:

Por óbvio, que o estado, construído por mais de cinco séculos pelas elites

brasileiras, não teve interesse, nem desejo de estabelecer tais relações universais. Pior

que isto, ele não foi conformado para isto. Pelo contrário, sua tessitura trouxe imanente

um caráter de classe. Esse estado existe tão somente estabelecendo relações umbilicais,

muitas delas promíscuas, com os setores hegemônicos. No campo cultural, ele esteve

sempre a serviço das classes dominantes. Para os subalternos restavam apenas:

desqualificação; censura; repressão; violência e silenciamento.

De opinião semelhante é Calabre (2014), para quem as complicações geradas no

campo da gestão de recursos públicos no Cultura Viva estão relacionadas à história da

construção social do país, “[...] com mais de quinhentos anos de esforço intenso das

camadas dominantes de manutenção de uma ideologia que desqualifica os fazeres e os

saberes das camadas dominadas”. (2014:15). A historiadora ressalta que os projetos

dirigidos a camadas menos favorecidas que visam o fortalecimento da autonomia,

autoestima, incentivo à participação política etc. são rapidamente sufocados e

desestruturados. Nesse sentido,

A proposta do MinC extrapolou a tradicional forma assistencialista de

comportamento do Estado em relação às camadas populares, aos grupos menos

privilegiados da sociedade. Entretanto a lógica de construção das políticas públicas está

assentada em uma série de ferramentas e instrumentos burocráticos que tratam de

maneira teoricamente igual, os desiguais, ou seja, não há espaço para a diversidade

cultural e para as desigualdades social, econômica e política que nos compõem.

(Calabre, 2014:15)

A pesada ordem burocrática e o excessivo rigor formal demonstram que a

administração pública brasileira não foi feita para ser compreendida por sua população.

No caso do Cultura Viva, fica evidente a existência do fosso entre o Estado brasileiro e

parte da sociedade civil, reconhecido na fala do ex-secretário Célio Turino (2009: 153):

O Estado não é neutro, expressa interesse de classe e a burocracia expressa a

consolidação desses interesses. Por isso é tão fácil transferir recursos do Estado para

rentistas e financistas, basta um “clique no computador”. [...] Essa distinção também

acontece entre entidades da sociedade; instituições consolidadas fazem convênios

rapidamente e encontram poucas dificuldades para prestar contas, mas para um grupo de

hip hop ou de índios kaigang a história é outra.

Mesmo com todos os problemas enfrentados, a política do Cultura Viva foi

mantida por todas as gestões do MinC – com distintos graus de prioridade –, tendo

períodos marcados por um crescimento veemente, como em 2008, quando o Programa

foi descentralizado para Estados e municípios.

Parte II – A descentralização do Cultura Viva/Ponto de Cultura

Em 4 de outubro de 2007 o presidente Lula assinou o Decreto n.º6.226 que

instituiu o Programa Mais Cultura como parte integrante da Agenda Social do governo.

Dentre os objetivos desse Programa estavam a ampliação do acesso aos bens e serviços

culturais e meios necessários para a expressão simbólica, promovendo a autoestima, o

sentimento de pertencimento, a cidadania, o protagonismo social e a diversidade

cultural. Para a sua implementação, foi previsto um investimento de 4,7 bilhões de reais,

entre orçamento da União, parcerias, contrapartidas, financiamento e patrocínios. A

distribuição dessa verba foi feita seguindo três linhas de ação: I – Cultura e Cidadania;

II – Cidade Cultural e III – Cultura e Renda. A relação do Mais Cultura com o Cultura

Viva se apresentava na primeira linha de ação, sendo o Ponto de Cultura seu principal

projeto.

Entre as metas iniciais do projeto estavam [...] a de ampliar o número de Pontos

de Cultura de 630 para 20 mil unidades – fato que nos permite afirmar que o Programa

obtém um alto grau de importância em âmbito nacional, ainda que o número de 20 mil

não tenha sido alcançado. (Calabre, 2014: 11)

O impacto do Mais Cultura foi realmente expressivo. Com a descentrralização, o

número de editais e prêmios cresceu significativamente. Se em 2007 o Cultura Viva

contava com 550 Pontos de Cultura e consumia 15,4% do orçamento do Ministério

(Ipea, 2009: 533), com a estadualização esse número quadruplicou. De acordo com o

MinC, no seu “Relatório anual de avaliação do Plano Plurianual 2008-2011”, o Cultura

Viva apoiou até 2008 2.466 projetos: 575 Pontos de Cultura, 71 Pontões e 1.820 Pontos

de Cultura criados por meio de convênios com Estados e municípios. Segundo o mesmo

documento, através do Mais Cultura a programação orçamentária do Cultura Viva

atingiu R$108.113.000,00 na Lei Orçamentária Anual/2009, lembrando que em 2004 a

dotação inicial do Programa era de R$2.191.168,00.

A descentralização do Projeto Ponto de Cultura era considerado um passo

importante para o seu crescimento. O Ministério já não era capaz de absorver toda a

demanda gerada pelas organizações, e a potencialidade da expansão territorial da

política era algo que ensejava a parceria com entes subnacionais, ainda que feita com

preocupações e ressalvas.

Há muitas vantagens nesse processo: o primeiro é o fato de o Ponto de Cultura

tornar-se política de Estado, realizada pelos diversos entes federados, independente de

conveniências ou disputa entre governos e partidos (...). Pode haver problemas como a

tentação da manipulação ou perseguição política (...) e o risco de burocratismo local

também existe? Sim. Mas a garantia de que isto não aconteça está exatamente no

empoderamento da rede de Pontos que já existe, na apropriação do conceito por parte da

sociedade, no pacto federativo e na vigilância do governo federal (Turino, 2009:167).

A descentralização era efetivada por meio de um convênio entre União e entes

subnacionais, que financiavam 1/3 do Projeto e posteriormente publicavam editais para

selecionar e conveniar com instituições da sociedade civil dos seus respectivos

territórios. As instituições passavam a receber durante três anos consecutivos o valor de

60 mil reais/ano, num total de 180 mil reais. Um quesito importante surgido com o

ingresso do ente subnacional foi que este assumiu a obrigação da contrapartida perante a

União. Antes, de acordo com a lei que rege o Fundo Nacional de Cultura (de onde

provinha o recurso), os Pontos de Cultura precisavam apresentar contrapartida no valor

de 30% do convênio, o que era um entrave considerando as suas condições de

funcionamento e manutenção. Também no campo da gestão houve alguns avanços, a

exemplo: (1) da dispensa de licitação para a compra do kit multimídia concedida pelo

Tribunal de Contas do Estado da Bahia ao Pontos desse Estado; (2) ao sistema de

comunicação entre as secretarias de cultura e os seus Pontos; (3) à organização de dados

e informações sobre os projetos. Podemos citar também a realização de mais encontros

regionais e locais entre os Pontos; a formação de novas instâncias representativas, a

exemplo de comissões estaduais e territoriais; e a realização de cursos de formação.

(Rocha, 2011). Há de se ressaltar, ainda, a expansão em termos de quantidade e

localização dos projetos. Nos mapas a seguir é possível observar como ficou a

distribuição territorial no Estado da Bahia dos Pontos conveniados com o MinC (Mapa

1), aproximadamente 70, e com a Secult (Mapa 2), 150 (relativos ao primeiro edital).

Mapa 1 – Distribuição dos Pontos de Cultura da Bahia conveniados com o MinC

Fonte: Rocha (2011)

Mapa 2 – Distribuição dos Pontos de Cultura da Bahia conveniados com a Secult

Fonte: Rocha (2011)

Pontos de Cultura MinC

Quanto aos problemas relacionados à implementação do Projeto, a

descentralização não apenas não os resolveu como os ampliou, já que novos entes se

interpuseram na relação e os antigos entraves continuaram: dificuldades de

conveniamento; equipes de trabalho dos órgãos públicos inadequadas para prover

atendimento; problemas de execução do convênio e de apresentação de prestação de

contas por parte dos Pontos; interrupção do fluxo de repasse das parcelas conveniadas

etc. Um exemplo disso ocorre na Bahia: dos 149 Pontos conveniados no Edital de 2008,

até meados de 2017 apenas 57 havia apresentado a prestação de contas da última parcela

do convênio, desses, 33 tiveram aprovação em relação ao mérito das atividades

desenvolvidas e apenas seis tiveram aprovação quanto à comprovação fiscal4. Ou seja,

um convênio que deveria ser executado em três anos, para a maioria se arrasta por quase

dez.

Parte III – Do redesenho à “Lei Cultura Viva”

Se nos anos do Governo Lula o Programa cresceu e se expandiu, mesmo com

todos os problemas acima referidos, o período Dilma Rousseff foi marcado por

momentos tensos na relação entre o Ministério da Cultura e os Pontos de Cultura. “A

nova gestão que se iniciou com a eleição da Presidente Dilma, em 2011, terminou

gerando uma grande crise e a quase paralisia do Programa”. (Calabre, 2014: 13). Uma

das primeiras medidas da gestão da ministra Ana de Holanda foi a junção da Secretaria

de Cidadania Cultural com a Secretaria da Identidade e Diversidade, criando a

Secretaria de Cidadania e Diversidade Cultural (SCDC), o que significava que o

Programa teria que dividir espaço com outras políticas. No âmbito da SCDC houve uma

série de medidas que geraram um tom de ameaça à continuidade da política, a exemplo

de troca de gestores, suspensão de editais e de atividades, exposição de erros de gestões

anteriores etc. (Lima, 2014:17). Além disso, em 2012 foi dado início a um processo de

reestruturação do Programa a partir das avaliações realizadas pelo Ipea entre os anos de

2007 e 2010. Para tanto, foi convocado um grupo de trabalho coordenado por esse

Instituto para “redesenhar” o Cultura Viva. O “redesenho” pretendia adequar e realinhar

o programa considerando todos os entraves diagnosticados, sugerindo novas formas de

controle e desempenho, mas também refletindo sobre questões conceituais e estruturais.

4 Informações cedidas pela Superintendência de Desenvolvimento Territorial da Cultura/Secretaria de

Cultura da Bahia à pedido da autora, em junho de 2017 por e-mail.

O trabalho culminou na publicação da Portaria Ministerial nº 118/2013. Além do

destaque dado à questão da diversidade cultural, provavelmente consequência da junção

das secretarias, aparece como objetivo estratégico do Programa a constituição de uma

política de base comunitária no âmbito do Sistema Nacional de Cultura, política que

passou a ganhar espaço no Ministério.

Paralelamente a essa situação de instabilidade que o Programa vivia no MinC, o

movimento dos Pontos de Cultura se articulou junto à deputada federal Jandira Feghali

(PCdoB) para propor um projeto de lei convertendo o Cultura Viva em uma política de

Estado, registrado sob PL nº 757/2011.

Toda a tramitação do projeto foi acompanhada de maneira ativa pelo

movimento dos pontos de cultura em todo o país. Em cada comissão temática em que o

projeto era apreciado, os relatores eram convocados a participar de audiências e debates

públicos sobre a lei em universidades, pontos de cultura, câmaras e assembleias

legislativas nos estados. A cada votação, ações de incidência eram realizadas nas redes

sociais: ondas de compartilhamento, tuitaços, envios de emails para os parlamentares

membros das comissões. Em algumas destas ocasiões, a hashtag #LeiCulturaViva

alcançou os trending topics (assuntos mais comentados) do Twitter no Brasil.

(Rodrigues, 2014:9)

Nota-se que um dos aspectos mais interessantes do Cultura Viva foi a sua

capacidade de aglutinar e criar uma rede nacional de “ponteiros”. Apesar de todos os

problemas burocráticos que enfrentou, gerou-se ao seu redor uma sinergia que o

fortaleceu e provavelmente foi um dos responsáveis pela sua consolidação enquanto

política pública. Ao longo dos anos foram surgindo encontros locais, territoriais,

estaduais e nacionais (chamados de “Teia”), bem como instâncias de representação, a

exemplo da Comissão Nacional de Pontos de Cultura e do Fórum Nacional de Pontos de

Cultura, que foram se organizando, se fortalecendo e passaram a se constituir como

importantes players na política, a ponto de pressionarem o MinC para que fizessem

parte dos processos decisórios sobre o rumo do Programa (Lima, 2016). Na opinião de

Calabre (2014), essa articulação dos integrantes dos Pontos foi uma consequência da

condução dada à política pelo próprio Ministério, que o estruturou sobre conceitos como

autonomia, empoderamento e protagonismo gerando uma apropriação discursiva por

parte dos seus participantes.

Outro fato interessante sobre a dimensão adquirida pelo Programa foi a

realização, em 2013, do I Congresso Latino Americano Cultura Viva Comunitária, em

La Paz/Bolívia. A proposta do evento era congregar a experiência dos Pontos de Cultura

do Brasil com outras propostas realizadas no exterior, tendo como foco políticas de

valorização de manifestações populares. A realização desse encontro internacional não

era apenas a de promover o intercâmbio entre organizações e governos latinos, mas de

pressionar autoridades brasileiras a manter o programa na agenda geral do Ministério.

(Lima, 2014).

Finalmente, em 22 de julho de 2014, o PL nº 757/2011 foi aprovado como Lei nº

13.018, consolidando o Cultura Viva como uma política nacional e o convertendo em

uma política de Estado. De acordo com tal legislação, o objetivo da Política Nacional de

Cultura Viva é ampliar o acesso da população brasileira às condições de exercício dos

direitos culturais. É, assim, reconhecidamente uma política fundamental para a

democracia cultural. Segundo o Art. 3ª, a beneficiária dessa política é a sociedade e

prioritariamente:

[…] povos, grupos, comunidades e populações em situação de vulnerabilidade

social e com reduzido acesso aos meios de produção, registro, fruição e difusão cultural,

que requeiram maior reconhecimento de seus direitos humanos, sociais e culturais ou no

caso em que estiver caracterizada ameaça a sua identidade cultural. (Brasil, 2014).

Quanto às inovações trazidas pela Lei Cultura Viva, há de se destacar o Art. 4º,

I, que descreve que os Pontos de Cultura passam a ser identificados como “entidades

jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, grupos ou coletivos sem constituição

jurídica (grifo nosso), de natureza ou finalidade cultural, que desenvolvam e articulem

atividades culturais em suas comunidades”. Ou seja, os grupos informais passam a

integrar a rede. Ocorre que tal reconhecimento, apesar de importante, não ultrapassa a

exigência dos Pontos em se constituírem como entidades jurídicas para serem

beneficiárias de premiação ou de modalidade específica de transferência de recursos,

conforme §3º do Art. 4º. Ou seja, conceitualmente ampliou-se o público passível de ser

classificado como Ponto de Cultura, porém no momento de transacionar com o Estado,

é preciso que eles possuam personalidade jurídica. Em relação ao processo seletivo, foi

mantido o modelo de edital a ser publicado pelos entes federados, com período de

execução do projeto variando entre 12 meses (mínimo) e 3 anos (máximo), sendo o

instrumento de regulação o Termo de Compromisso Cultural (TCC), e não mais o

convênio. Este foi mantido para regular apenas a relação entre União e os entes

subnacionais.

Em maio de 2016 foi publicada a Instrução Normativa nº 8 (em substituição à IN

01/2015) que regula os procedimentos da Lei Cultura Viva e dispõe de novas regras

para a gestão do Programa. Dela podemos destacar os seguintes itens: (1) descrição de

variadas formas de apoio, fomento e parceria, quais sejam: premiação, concessão de

bolsas, parcerias entre entes federados e instituições e Termo de Compromisso Cultural;

(2) criação da Comissão de Gestão Compartilhada do Cadastro Nacional de Pontos e

Pontões de Cultura, com composição paritária entre representantes do poder público e

da sociedade civil. De acordo com a IN 08/2016, o Cadastro é um instrumento de

reconhecimento, mapeamento e certificação simplificada de entidades culturais e

coletivos responsável por oferecer ferramentas de interação e comunicação para a Rede

Cultura Viva; (3) criação do sistema de certificação simplificada de entidades, coletivos

culturais e instituições públicas de ensino como Pontos ou Pontões de Cultura. Tal

certificação tem prazo indeterminado e será viabilizada mediante solicitação de

habilitação dirigida a uma Comissão paritária criada especificamente para tal fim; (4)

reconhecimento de instâncias representativas, tais como a Comissão Nacional e o

Fórum Nacional dos Pontos de Cultura; além da rede de gestores públicos; e da Teia

enquanto evento que reunirá a rede da Política do Cultura Viva.

Um dos capítulos mais interessantes dessa IN é o que trata do “Regime de

compromisso cultural”, onde é apresentado o regime jurídico, destacando os princípios

da administração pública (isonomia, legalidade, moralidade etc.), porém inserindo

aspectos relativos à gestão democrática, participação social e fortalecimento da

sociedade civil. No texto legal surgem, assim, objetivos como: promoção e defesa dos

direitos humanos; valorização das culturas populares e tradicionais; valorização da

diversidade cultural; reconhecimento da participação social como direito do cidadão

etc., e não apenas questões relativas à burocracia estatal. Destaca-se, também, uma

sessão da IN dedicada exclusivamente à capacitação de gestores, conselheiros e

sociedade civil organizada, na qual há a seguinte previsão:

Art. 15. Ao decidir sobre a celebração de parcerias previstas nesta Instrução

Normativa, o administrador público considerará, obrigatoriamente, a capacidade

operacional do órgão ou entidade da administração pública para instituir processos

seletivos, avaliará as propostas de parceria, fiscalizará a execução e apreciará as

prestações de contas na forma e nos prazos determinados nesta Instrução

Normativa. (Brasil-MinC, 2016)

Ou seja, um artigo dirigido essencialmente para as condições de gestão dos

órgãos públicos que pretendem publicar editais para Pontos de Cultura. Porém, o grande

destaque dessa IN é mesmo o estabelecimento do “Termo de Compromisso Cultural”

para regular a relação entre o poder público e as instituições da sociedade civil, em

substituição ao “convênio”. Em resumo, com o TCC houve as seguintes alterações: (1) a

prestação de contas foi simplificada, sendo exigido um relatório de atividades e uma

planilha; (2) a alteração de Plano de Trabalho não necessita mais ser autorizada

previamente pelo órgão público, desde que os itens alterados não ultrapassem o limite

de 30% do valor inicialmente aprovado; (3) fica permitido incluir como custo do projeto

serviços contáveis, jurídicos e tarifas bancárias, bem como despesas de encargos

trabalhistas e previdenciários. Apesar desses ganhos, na avaliação de Oliveira e Bezerra

(2015) a normativa ainda é bastante complexa e poderá gerar elevados custos

administrativos da gestão da política, quer seja por parte do Estado, quer seja pela

entidade parceira. De fato, a IN não simplificou de um todo as normas já existentes. O

Plano de Trabalho continua como peça fundamental, devendo conter as metas, os prazos

para sua execução e os itens acompanhados dos valores. Adiciona, inclusive, a

apresentação de documentação relativa aos valores previstos para cada item de despesa,

demonstrando compatibilidade com os valores de mercado. Por outro lado, flexibiliza a

obrigatoriedade da aquisição de equipamentos multimídia, prevendo que a entidade que

já os possua seja dispensada de comprar material, bastando declarar ter o necessário

para utilizar no projeto. A IN confirma ainda o previsto na Lei nº 13.018/2014 quanto à

necessidade da entidade ter CNPJ e adiciona que as mesmas devem ter “d) capacidade

técnica e operacional para o cumprimento das metas estabelecidas”, conforme Art. 24.

Não esclarece, entretanto, como se dará tal comprovação. Há de se destacar que a

contrapartida financeira, exigida anteriormente, fica dispensada, podendo ser substituída

por bens e serviços economicamente mensuráveis. Podemos indicar, ainda, que a IN

inova ao apontar o que pode ser financiado com a verba do projeto, que antes era

motivo de dúvidas e questionamentos. Fica permitido, por exemplo, remuneração da

equipe de trabalho, inclusive das pessoas da entidade cultural, tais como dirigentes e

funcionários da área administrativa, o que antes costumava ser vedado. Custos indiretos

também podem ser inseridos, como internet, aluguel, água e energia elétrica. Além

disso, fica permitido o pagamento em espécie no valor de até R$1.800,00 por

beneficiário e no limite global de 10 % do valor do Termo, a depender da peculiaridade

do objeto do projeto; da região de sua execução ou da peculiaridade da condição social

ou cultural do fornecedor ou prestador de serviço. Isso é de grande relevância, já que em

muitos casos não era possível realizar transferência ou crédito na conta bancária dos

fornecedores ou prestadores de serviço.

Enfim, podemos observar que, a princípio, a Lei Cultura Viva e a Instrução

Normativa 08/2016 podem impactar positivamente na implementação do Projeto Ponto

de Cultura por reunir as normativas em um só documento, organizando as informações,

e possibilitar mecanismos de gestão e uso do recurso público mais fáceis de serem

compreendidos e manuseados. Entretanto, isso fica apenas no plano da expectativa, já

que ainda não é possível avaliar o seu desdobramento nos projetos, que estão se

ajustando às novas normativas.

Considerações finais

Com a criação do Programa Cultura Viva e do Projeto Ponto de Cultura o

governo brasileiro passou a reconhecer grupos culturais dos quatro cantos do país,

levando um Ministério até então restrito aos centros urbanos, a lugares longínquos dos

olhos de Brasília, transformando o Ponto de Cultura no projeto de maior alcance

territorial do MinC. Grupos de capoeira, rádios comunitárias, associações de

pescadores, terreiros de candomblé, fanfarras, comunidades indígenas, grupos de teatro,

maracatus, escolas comunitárias etc. passaram a ter o selo do Programa Cultura Viva,

espécie de reconhecimento oficial pela sua atuação para a cultura do país, e passaram,

por outro lado, a construir uma base política para o Ministério.

O reconhecimento da importância do Programa pode ser conferido pelo

incremento do número de projetos conveniados, pelo aumento do volume de recursos

financeiros e pela melhor distribuição territorial, impulsionados a partir da

descentralização por meio do Programa Mais Cultura. Apesar disso, tal descentralização

não foi capaz de solucionar os problemas de gestão enfrentados pelos atores sociais

participantes do Projeto, revelando que há uma questão de fundo mais grave envolvendo

essa política pública.

As dificuldades foram de toda ordem, como pudemos ver ao longo do artigo,

fruto das exigências legais impostas aos Pontos de Cultura, mas também resultado da

fragilidade institucional do Ministério da Cultura e de órgãos públicos de Estados e

municípios, incapazes de absorver a demanda gerada pelo Projeto. De fato, uma

primeira análise poderia apontar que, por um lado, tem-se um Estado sustentado numa

burocracia rígida e, muitas vezes, ineficiente, e por outro, um segmento da sociedade

civil fragilizado, que não possui experiência para transacionar com o poder público.

Estaríamos, assim, diante de uma inadequação total entre o fim da política e os

mecanismos disponíveis para sua implementação.

Porém, podemos avançar mais nessa análise e perceber que os entraves

encontrados pelos participantes dos projetos e pelos gestores públicos não se devem

apenas a questões do âmbito da gestão. Trata-se da incapacidade do Estado de dialogar

com as camadas populares e com os grupos menos privilegiados da sociedade, resultado

da construção social do país. Essa faceta do Estado ficou totalmente visível ao longo do

desenvolvimento da política em questão. E talvez esteja aí a inegável contribuição do

Programa Cultura Viva: o seu aspecto mais importante reside, por mais contraditório

que possa parecer, nos incontáveis problemas enfrentados na sua gestão.

Problemas que geraram tensões e instabilidades no Cultura Viva, mas que

provocaram uma série de movimentos que, ao final, resultaram na publicação da Lei nº

13.018, consolidando-o como uma política nacional. A legislação em questão, além do

importante reconhecimento do Programa enquanto política pública de Estado, inova no

campo da gestão e há uma grande expectativa que as dificuldades de implementação dos

projetos sejam superados, o que certamente demandará mais tempo para ser

comprovado. Inegavelmente, porém, já podemos pensar que os 13 anos de Programa

contribuíram para evidenciar os problemas advindos de políticas que tentam promover a

democratização da cultura e a efetivação dos direitos culturais no Brasil.

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