programas de becas estudiantiles: experiencias...

Ana Mara de Andraca

Programas de becas estudiantiles:experiencias latinoamericanas

Cuadernos de investigacin del IIPE

Programas de becas estudiantiles:experiencias latinoamericanas

Ana Mara de Andraca

Programas de becas estudiantiles: experiencias latinoamericanas

Los puntos de vista y opiniones expresados en este volumen son de responsabilidad de los autores y no representan necesariamente los puntos de vista de la UNESCO o del IIPE.

Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la UNESCO o del IIPE, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, territorios, ciudades o zonas citados, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras.

Esta serie de documentos tiene como objectivo la difusin rapida de los resultados de los programas de investigacin del IIPE para los especialistas y profesionales del planeamiento de la educacin.

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IIPE 2006
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Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin

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ndice

Lista de siglas 6

Lista de cuadros 7

Sumario ejecutivo 8

1. Antecedentes generales 10

2. Cuestiones de contexto 12

2.1 Desarrollo socio-econmico 12 2.2 Aspectos socio-educativos 13

2.3 Breve historia de los programas de becas 14

3. Caractersticas de los programas 20 3.1 Problemas y objetivos abordados 20 3.2 Perfi l de los benefi ciarios 21 3.3 Cobertura y costos 22 3.4 Organizacin y gestin 27 3.5 Modelos de intervencin 33 3.6 Articulacin de los programas con otras medidas 43 3.7 Estrategias de monitoreo y evaluacin de los programas 46

4. Impactos educativos de los programa de becas 51 4.1 Inscripcin escolar y asistencia 52 4.2 Repitencia y abandono escolar 55 4.3 Mejoras en los aprendizajes 58 4.4 Flujo de estudiantes becados 60 4.5 Impacto en la escuela 60

5. Conclusiones y recomendaciones 64 5.1 Base institucional 64 5.2 Cobertura 64 ..5.3 Gestin 65 5.4 Modelos de intervencin 66 5.5 Monitoreo y evaluacin 67 5.6 Impactos educativos 67 5.7 Articulacin con medidas pedaggicas en apoyo de las escuelas pobres 68

Bibliografa 69


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Lista de siglas

BE Bolsa Escola, Brasil

BI Beca Indgena, Chile

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BLPT Beca Liceo para Todos, Chile

BPR Beca Presidente de la Repblica, Chile

CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

CEPI Comisin Especial de Pueblos Indgenas, Chile

CIDE Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Mxico

CONADI Comisin Nacional de Desarrollo Indgena, Chile

CONAFE Consejo Nacional de Fomento Educativo, Mxico

CONAPO Consejo Nacional de Poblacin, Mxico

CREDI Comisin Regional de Desarrollo Indgena, Chile

CH$ Peso chileno

DF Distrito Federal

ENCASEH Encuesta de Caractersticas Socio-econmicas de los Hogares, Mxico

FUNDEF Fundo de manuteno e desenvolvimento do encino fundamental e de valorizao do Magisterio, Brasil

IFPRI International Food Policy Research Institute

IIPE Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin

ILO International Labour Offi ce

INEA Instituto Nacional de Adultos, Mxico

INEP Instituto Nacional de Estudios e Pesquisas Educacionais, Brasil

IPEA Instituto de Pesquisa Economica Aplicada, Brasil

MECE Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad, Chile

MECYT Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, Argentina

MED Ministerio da Educao, Cultura e Desportes, Brasil

MINEDUC Ministerio de Educacin, Chile

PARE Programa de Atencin al Rezago Educativo, Mxico

PAREIB Programa de Atencin al Rezago Educativo en la Educacin Inicial y Bsica, Mxico

PETI Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil, Brasil

PIR Proyectos Institucionales de Retencin, Argentina

PNBE Programa Nacional de Becas Estudiantiles, Argentina

PREAL Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe

PROGRESA Programa de Educacin, Salud y Alimentacin, Mxico

R$ Real brasileo

SAEB Sistema Nacional de Evaluacin de la Educacin Bsica, Brasil


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SEDESOL Secretara de Desarrollo Social, Mxico

SEP Secretara de Educacin Pblica, Mxico

SIEMPRO Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales, Argentina

US$ Dlar norteamericano

Lista de cuadros

Cuadro 2.1 Ao de inicio de los programas de becas e insercin en polticas nacionales

Cuadro 3.1 Objetivos de los programas de becas y perfi l de la poblacin benefi ciaria

Cuadro 3.2 Cobertura de los programas de becase

Cuadro 3.3 Comparacin de los programas de becas segn presupuestos y porcentaje de gastos en educacin y otros sectores sociales

Cuadro 3.4 Aspectos relacionados con la organizacin y gestin de los programas de becas

Cuadro 3.5 Criterios de focalizacin de los programas de becas

Cuadro 3.6 Monto anual y periodicidad de pago de las becas estudiantiles, estudiantes benefi ciados y presupuesto total de los programas de becas

Cuadro 3.7 Contraprestaciones exigidas a las familias o a los becados y criterios de permanencia en los programas de becas

Cuadro 4.1 Impacto de Oportunidades en la inscripcin de enseanza secundaria y media superior. Efecto acumulado hasta el ciclo 2002-2003

Cuadro 4.2 Evolucin de las tasas de asistencia de los jvenes de 15 a 19 aos en enseanza media, segn pobreza (total de aglomerados urbanos y aglomerados de la Provincia de Buenos Aires)

Cuadro 4.3 Impacto de Oportunidades en abandono y reprobacin escolar. Efecto acumulado hasta el ciclo 2002-2003

Cuadro 4.4 Impacto de la beca LPT en los distintos niveles de riesgo de desercin

Cuadro 4.5 Resultados en Matemtica y Lenguaje en 9 grado de EGB entre 1996 y 1999, Argentina

Cuadro 4.6 Resumen de los impactos educativos de los programas de becas


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Sumario ejecutivo

El presente trabajo examina y compara los programas nacionales de becas estudiantiles implementados en el sector pblico en Mxico, Brasil, Argentina y Chile en los ltimos aos. Se analizan especfi camente el Programa Nacional de Becas Estudiantiles en Argentina (PNBE), el Programa Bolsa Escola en Brasil (BE), el Programa Progresa/Oportunidades en Mxico, y los programas Beca Presidente de la Repblica (BPR), Beca Indgena (BI) y Beca Liceo Para Todos (BLPT) en Chile.

En su mayora, estos programas se inscriben en el marco de estrategias generadas por estos pases durante la dcada de 1990, para disminuir las inequidades en los sistemas educativos. El objetivo comn de los mismos es asegurar la permanencia en la escuela de los hijos de familias pobres. Para lograrlo, se asignan becas a los nios o jvenes, exigiendo a los benefi ciarios ciertas contrapartidas educativas.

El documento proporciona informacin comparada sobre los objetivos de los programas, sus caractersticas generales, estrategias de intervencin, logros, difi cultades y resultados educativos. Utilizando principalmente datos de fuentes secundarias, se indaga sobre los criterios de focalizacin, niveles educativos atendidos, montos de las becas y periodicidad de pago, y organizacin y gestin de los programas. Una especial atencin se dedica al impacto educativo de los programas en lo que se refi ere a inscripcin, asistencia, abandono y repitencia escolar, y efectos en la escuela y la comunidad educativa.

En general, los becarios son nios y jvenes pertenecientes a familias en situacin de extrema pobreza, que realizan sus estudios en establecimientos pblicos y cursan distintos niveles de enseanza, excluyendo el pre-escolar. Se trata, en general, de estudiantes que estn expuestos a un mayor riesgo de repeticin, extraedad y abandono del sistema escolar, por lo que slo en casos excepcionales (BPR y BI) se exige a los alumnos un rendimiento acadmico sobresaliente.

Todos los programas seleccionados tienen cobertura nacional, aunque algunos se iniciaron como proyecto piloto en reas ms restringidas (Oportunidades de Mxico, BE de Brasil y BI de Chile). El aumento a lo largo de su desarrollo de la cantidad de benefi ciarios, es un indicador de la creciente importancia asignada a esta estrategia por parte de los gobiernos.

En cuanto al presupuesto, los programas de becas desarrollados en Brasil y en Mxico, que son los de mayor cobertura, cuentan con los presupuestos ms altos (insumiendo US$1.066,7 y 680,0 millones respectivamente), mientras que los ms pequeos en trminos de presupuesto son BI y BLPT (US$6,0 millones y 2,8 respectivamente). No obstante, todos ellos representan proporciones muy bajas del Ingreso Nacional Bruto, que resultan inferiores al 0,2%.

Los montos varan segn los niveles educativos atendidos. Exceptuando BE de Brasil y Oportunidades de Mxico, se observa un patrn general de montos de acuerdo con los niveles educativos atendidos: las sumas anuales para los estudiantes de bsica se acercan a los US$ 100, para la enseanza media superan levemente los US$ 200 y en la educacin superior se elevan a ms de US$530. Por otro lado, el Programa Oportunidades de Mxico discrimina positivamente a las estudiantes mujeres asignndoles montos superiores. Estos montos pueden parecer reducidos a primera vista, pero resultan importantes cuando se los compara con los ingresos disponibles en sus familias.


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Los programas de becas analizados presentan diversas formas de organizacin y gestin. Si bien todos se ubican en las estructuras administrativas de secretaras de estado, cuatro de ellos operan a travs del Ministerio de Educacin (BI, BLPT, PNBE y BE) y Oportunidades lo hace a travs de la Secretara de Desarrollo Social. BPR de Chile, en cambio, depende del Ministerio del Interior.

Por lo general, las escuelas se limitan a entregar y completar informacin sobre los alumnos postulantes o benefi ciarios. Sin embargo, algunos informes de evaluacin de las becas destacan la importancia de las instituciones de enseanza y los docentes para su xito.

Como resultado del anlisis se sostienen las siguientes conclusiones:

La cobertura y el prestigio de los programas de becas han aumentado desde sus inicios. No obstante, canalizan proporciones reducidas de los recursos nacionales, los que resultan insufi cientes para atender las necesidades existentes y limitan las posibilidades de impacto.

Predomina la planifi cacin centralizada y la administracin descentralizada, por lo que sera recomendable establecer mecanismos de control claros y participativos. Y tambin defi nir apoyos especiales para las localidades ms carenciadas.

Es preciso perfeccionar los criterios de focalizacin y los mecanismos de seleccin de benefi ciarios, especialmente en lo que se refi ere a montos diferenciados de becas. Y tambin se precisan estrategias claras que aseguren la continuidad de las becas ya otorgadas.

La informacin relacionada con los logros educativos de los becados es defi ciente, tal vez para reducir costos de administracin y destinar mayoritariamente los recursos a atender al mayor nmero de estudiantes. Se necesita crear mecanismos simples que faciliten el acceso pblico a la informacin sobre los programas, a fi n de otorgar mayor transparencia a la administracin de recursos pblicos, promover la legitimidad de los programas y difundir sus resultados a nivel nacional.

La evidencia existente solo permite concluir que algunos programas han logrado efectos positivos en la incorporacin al sistema de estudiantes proclives a la desercin escolar; pero se desconoce el impacto sobre su desempeo acadmico. Parece indispensable la realizacin de estudios de impacto, preferentemente comparativos.

Pocos de los programas analizados contemplan apoyos pedaggicos que refuercen un aprovechamiento adecuado de la incorporacin y permanencia en el sistema escolar de quienes tienen mayores posibilidades de abandonarlo por su situacin de extrema pobreza. Sera importante incorporar estrategias de apoyo pedaggico para este tipo de alumnos, as como trabajar con la comunidad escolar.


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1 Antecedentes generales

El propsito de este trabajo es examinar de manera comparativa los programas de becas estudiantiles de cobertura nacional que apoyan a estudiantes del sector pblico, implementados en Argentina, Brasil, Chile y Mxico. Especfi camente, se persigue dar cuenta de sus objetivos, caractersticas generales, estrategias de intervencin, logros, difi cultades y resultados obtenidos1.

La educacin constituye un elemento central de las polticas orientadas a reducir las desigualdades en la distribucin de ingresos, superar las condiciones de pobreza y lograr una mayor equidad e integracin social. A nivel individual, el desarrollo de las capacidades de quienes viven en situacin de pobreza facilita el acceso a ocupaciones ms especializadas y de mayor remuneracin, obteniendo a travs de la educacin la posibilidad de conseguir mejores condiciones de vida. A nivel macro, los avances en educacin contribuyen al crecimiento econmico a travs de la formacin de una fuerza de trabajo ms especializada, al funcionamiento ms cohesionado de la sociedad y a la formacin de una ciudadana informada. En este sentido, la preocupacin por ofrecer un acceso ms equitativo a los servicios sociales bsicos ha aumentado en las ltimas dcadas y ha experimentado cambios de orientacin importantes.

Las polticas sociales han disminuido su orientacin paternalista y asistencial, expresada muchas veces en intervenciones directas a travs de programas de nutricin, subsidios para vivienda, planes de empleo y otras medidas de proteccin a grupos desfavorecidos (cesantes, tercera edad, etnias, gnero); intentan ahora, ms bien, dar paso a nuevos programas que faciliten el acceso a servicios sociales, los cuales comprometan la participacin de la comunidad o apunten a un fortalecimiento de la demanda.

En educacin, el cambio de orientacin de las polticas coincide con el cambio de nfasis que prioriza la igualdad de oportunidades para los resultados del aprendizaje. Tambin con el surgimiento de polticas de discriminacin positiva que buscan mejorar la calidad de la oferta educativa sin descuidar el fortalecimiento de la demanda. Como complemento, se implementan estrategias e iniciativas que procuran disminuir las barreras que afectan a la demanda.

Entendiendo que la pobreza representa un obstculo a la educacin, debido al valor del trabajo de los nios en relacin con el bienestar familiar, surgen en varios pases programas de becas asociadas a la matrcula o a la asistencia escolar. Este estudio pretende aportar antecedentes sobre el funcionamiento, logros y difi cultades de programas de cobertura nacional, los cuales refuerzan la demanda de educacin pblica por parte de estudiantes de escasos recursos.

El texto se ha organizado en cinco captulos. Se inicia con una revisin de los antecedentes que orientan el trabajo. El segundo captulo ofrece informacin sobre cuestiones del contexto

1. La autora agradece especialmente los comentarios de Marcela Gajardo, que contribuyeron a enriquecer este trabajo. Reconoce tambin la importancia de la informacin obtenida en reuniones con Teresa Marshall, Directora del Programa Liceo para Todos de Chile; Margarita Gutierrez, Directora del Programa de Becas Presidente de la Repblica de Chile; Carolina Huenchulln, Directora del Programa de Becas Indgenas de Chile; Rafaela Merecas, Encargada del Componente Educativo del Programa Oportunidades en Mxico; Virginia Vazquez, Coordinadora del Programa Nacional de Becas Estudiantiles de Argentina; Max Ferrano, Coordinador del programa de Becas Estudiantiles de la Ciudad de Buenos Aires; y Hugo Sereno, referente jurisdiccional del mencionado programa argentino.


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socio-econmico y educativo que enmarcan el surgimiento e instalacin de los programas de becas seleccionados; presenta tambin una breve historia de los mismos. El tercer captulo describe las principales caractersticas de los programas, centrando la atencin en aspectos tales como: cobertura; organizacin y gestin; modelos de intervencin en relacin con los benefi ciarios; articulacin con otras medidas sociales y educativas; y estrategias de monitoreo y evaluacin. En una cuarta seccin se revisa el impacto educativo de los programas y se informa sobre efectos observados en la escuela. El ltimo captulo est dedicado a los aspectos crticos de las experiencias y perspectivas futuras.


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2 Cuestiones de contexto

2.1 Desarrollo socio-econmicoLos pases considerados en este trabajo son relativamente pocos, pero ofrecen una variedad de situaciones en cuanto al desarrollo social y educativo que enmarcan la discusin sobre el diseo, funcionamiento y logros de los programas de becas que aborda la monografa. Por otra parte, los pases en que se implementan dichos programas presentan diferencias importantes en cuanto a tamao y organizacin poltico-administrativa, las cuales deben tenerse presentes al interpretar las experiencias seleccionadas. Mxico y Brasil agrupan en conjunto a ms de la mitad de la poblacin de Amrica Latina (52% en 2002); Brasil por s solo da cuenta de un tercio de esta. En cambio Argentina y Chile tienen 7 y 3% de la poblacin latinoamericana (World Bank, 2004). En cuanto al rgimen administrativo, todos los pases, excepto Chile, dependen de gobiernos federales, aunque los grados de descentralizacin difi eren entre ellos2.

Existen tambin disparidades entre los niveles de desarrollo de los cuatro pases considerados. Segn cifras del Banco Mundial, todos se califi can entre los pases de medianos ingresos, excepto Brasil que tiene ingresos medios bajos: US$2.850 de ingreso nacional bruto per capita en 2002 (World Bank, 2004). Entre los restantes, Mxico muestra un nivel de desarrollo econmico relativamente superior, con un ingreso per cpita de US$5.910, que lo sita levemente sobre el promedio mundial (US$5.080)3. Chile y Argentina, en cambio, logran US$4.260 y 4.060 respectivamente. Por otra parte, la evolucin reciente de sus economas evidenci una notoria inestabilidad en la dcada de los noventa y, en algunos casos, crecimientos negativos (crisis infl acionaria en Argentina, crisis del peso en Mxico, impacto de la crisis asitica en Chile), con el consecuente deterioro de las condiciones de vida de la poblacin y la agudizacin de la desigual distribucin de ingresos que caracteriza a estos pases.

Considerando los niveles de pobreza, los cuatro pases analizados presentan una situacin comparativamente positiva en relacin con la observada en la regin, a la vez que muestran importantes diferencias entre ellos. A nivel nacional, la situacin ms favorable corresponde a Chile, donde la pobreza afecta a un quinto de la poblacin. Los tres pases restantes tienen ms de un tercio de su poblacin bajo la lnea de pobreza (37,5% en Brasil, 39,4 en Mxico y 41,5 en Argentina)4. La tendencia observada en la ltima dcada, con excepcin de Argentina, ha sido la reduccin de los niveles de pobreza: Chile logr disminuirla en 18 puntos, Brasil en 10 y Mxico en 8. En Argentina, en cambio, las cifras se incrementaron en ms del doble entre 1997 y 2002, ao en que la pobreza lleg a afectar a 45,4% de la poblacin en zonas urbanas, y la tasa de indigencia casi se cuadriplic en relacin al ao 1999 en el Gran Buenos Aires (4,8 a 18,6% respectivamente). No solo aument el nmero de pobres sino que la brecha de pobreza se agudiz multiplicndose por tres.

2. Los gobiernos federales de Mxico y Brasil se organizan en estados, el de Argentina en provincias y el de Chile en regiones.

3. No obstante, se ubica muy por debajo de los niveles de ingreso promedios de los pases desarrollados (US$26.310 en 2002).

4. El nmero de personas pobres en Amrica Latina bordea los 220 millones, lo que representa 44% de la poblacin total. De ella, algo ms de 97 millones, 19,4% de la poblacin de la regin, se encontraban en situacin de indigencia o pobreza extrema (CEPAL, 2003).


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Como es sabido, la pobreza se manifi esta con mayor fuerza en los sectores rurales5. En este aspecto, nuevamente corresponde a Chile una situacin comparativamente mejor: mientras en este pas 23,8% de la poblacin rural era pobre en el ao 2000, en Brasil y Mxico, ms de la mitad de la poblacin rural viva en condiciones de pobreza e indigencia (55,2% en Brasil al ao 2001; 51,2% en Mxico al 2002).

2.2 Aspectos socio-educativosSegn la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), el capital educacional, es decir los aos de estudio cursados y la calidad de la educacin recibida, es un factor decisivo para lograr el desarrollo econmico de un pas y el mayor bienestar a nivel individual. Esto es as debido a que se amplan las posibilidades de acceder a trabajos mejor remunerados y las capacidades para una participacin social ms activa, factores que contribuyen a una mejor cohesin social (CEPAL, 2000b).

Al iniciarse el segundo milenio, la poblacin econmicamente activa mayor de 15 aos de Argentina y Chile tiene promedios de aos de estudio relativamente superiores a los observados en la regin: 10,7 y 11,0 respectivamente. Mxico y Brasil se sitan en un nivel intermedio, con 9,4 y 7,6 aos de escolaridad promedio. Este panorama resulta, no obstante, desalentador, si se considera que en pases desarrollados los aos de escolaridad esperados para los alumnos varones superan los 15 aos; por ejemplo en Alemania, Canad y Estados Unidos (World Bank, 2001b). Por otra parte, las zonas rurales presentan un mayor deterioro de la formacin de su fuerza laboral. Los niveles de instruccin logrados en Mxico y Brasil en estos sectores se reducen a 5,6 y 3,5 aos respectivamente, indicando serias limitaciones para superar las condiciones de pobreza en que viven, as como problemas en la retencin dentro de la escuela primaria (CEPAL, 2003).

Los gobiernos de los cuatro pases analizados han realizado esfuerzos para mejorar la califi cacin del capital humano facilitando el acceso a la educacin, con lo cual han logrado una cobertura prcticamente universal en la enseanza primaria. Segn cifras del Banco Mundial, Argentina, Chile y Mxico presentan en 2001 tasas de escolaridad superiores a 96%. Por su parte, Brasil tambin ha invertido para expandir en los ltimos aos el acceso a la educacin, aunque solo alcanza 71% de escolaridad. Subsisten, sin embargo defi ciencias para completar este ciclo. A modo de ejemplo, hacia fi nes de la dcada de los noventa, solo la mitad de los nios de 14 aos de edad haba completado 6 aos de estudio en Brasil, cifra que se reduca a 26% en zonas rurales y 27% entre los hijos de las familias ms pobres (World Bank, 2004). La situacin en Mxico, Argentina y Chile es relativamente mejor, pero se mantienen los patrones de desigualdad.

El acceso y permanencia en el nivel secundario, en cambio, es ms restringido y presenta mayores inequidades. Hacia fi nes de la dcada pasada, solo entre 70 y 83% de los jvenes de reas urbanas y edades entre 13 a 19 aos estaban matriculados en el sistema escolar (CEPAL, 2003). Ms an, pocos completaban sus estudios en este nivel: en Chile y Mxico, poco ms de la mitad de los jvenes de 20 aos logr terminar sus estudios de enseanza secundaria o media en el ao 1998, en tanto en Brasil slo una cuarta parte de ellos pudo completar este nivel de enseanza (CEPAL, 2000b). Las cifras se agudizan en las zonas rurales, alcanzando por ejemplo un reducido 9% en Brasil. Algo similar ocurre entre los hijos de familias ms pobres: en el mismo pas solo 8% complet sus estudios de nivel secundario en 1998.

5. En 2002, 62% de la poblacin rural de Amrica Latina era pobre, proporcin que se ha mantenido relativamente estable desde 1990.



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El bajo nmero de aos de educacin aprobados, muy por debajo del ciclo secundario completo considerado como el capital educativo mnimo requerido para superar la pobreza, segn estudios realizados en organismos especializados, refl eja una reducida capacidad de retencin de los sistemas escolares, as como problemas de repitencia y sobreedad, todo lo cual termina por manifestarse en el abandono defi nitivo de los estudios. Al iniciarse el segundo milenio, la tasa de desercin afectaba a 17% de los jvenes de 15 a 19 aos de edad en Chile, a 23% de la misma poblacin en Brasil y se elevaba a 40% en Mxico6. En cuanto al abandono en las distintas etapas de escolaridad, en Chile y Brasil la desercin tiene un mayor peso relativo durante el ciclo primario. En Mxico, en cambio, aumenta al fi nalizar el ciclo primario y al inicio del secundario.

A pesar de los avances observados respecto del abandono escolar en la ltima dcada, persiste un mayor rezago de las zonas rurales en comparacin con las urbanas, observndose diferencias entre 13 y 18 puntos porcentuales. La desercin afecta a casi un tercio de los jvenes entre 15 y 19 aos que residen en zonas rurales en Chile y Brasil. En Mxico afecta a ms de la mitad de esta poblacin (CEPAL, 2003)7.

El rezago escolar se manifi esta con disparidad entre los hijos de familias de distinto nivel socio-econmico. La informacin disponible para los aos 1997-1998 indica que la proporcin de alumnos de 12 13 aos que no han completado 6 aos de estudio en los pases considerados es 5 a 8 veces mayor entre los hijos de las familias ms pobres. En la enseanza secundaria se observa un patrn similar, aunque las diferencias entre los hogares segn su nivel de ingresos es menor (CEPAL, 2000b). Una desventaja similar se observa en relacin al desfase entre la edad y el ao cursado. El porcentaje de estudiantes con dos o ms aos de retraso escolar en primaria o secundaria resulta entre 2,5 y 4 veces mayor en los alumnos de hogares con ms bajos ingresos (SITEAL, 2004).

Los antecedentes expuestos sugieren que el rezago educativo contina infl uyendo en la permanencia de desigualdades y en la exclusin social de los jvenes, constituyendo cada vez ms un rea prioritaria de las polticas sociales.

2.3 Breve historia de los programas de becasDurante la dcada de los noventa, los cuatro pases considerados en este anlisis adoptaron diferentes estrategias para disminuir las inequidades en los sistemas educativos nacionales, que defi nen el contexto en que aparecen los diferentes programas de becas estudiantiles.

El Programa Nacional de Becas Estudiantiles en Argentina

La reforma educativa argentina se inici formalmente con la promulgacin de la Ley Federal de Educacin en 1993 que reestructur el sistema educativo, extendiendo la obligatoriedad escolar a 10 aos. Adems de proponer la renovacin de los contenidos curriculares, foment la institucionalizacin de un sistema nacional de evaluacin de la calidad de la enseanza y un aumento de la inversin en educacin. En materia de equidad, defi ni polticas destinadas a compensar las diferencias socio-econmicas entre las distintas regiones y al interior de cada una de ellas, dando lugar al llamado Plan Social Educativo. Dicho Plan se estructur en torno a cinco reas prioritarias: 1) ampliar la oferta educativa para los niveles obligatorios; 2) consolidar las

6. La informacin proviene de CEPAL (2003). Para Argentina, slo se dispone de informacin en las reas urbanas constatndose una tasa de desercin de 17,14% en 2002 y una concentracin del abandono escolar al fi nalizar el ciclo primario: 6,7%.

7. Sobre este aspecto, ver Espnola y Len (2002).


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condiciones bsicas para el desarrollo de actividades pedaggicas; 3) fortalecer las capacidades profesionales de los docentes; 4) apoyar a las familias en el esfuerzo que implica la escolarizacin de sus hijos; y 5) promover una fuerte descentralizacin de las iniciativas a nivel regional y local. El Plan estuvo inicialmente integrado por dos programas: Mejor Educacin Para Todos, destinado a los sectores ms desfavorecidos (poblacin aborigen, nios con necesidades especiales, escuela rural) y Mejoramiento de la Infraestructura Escolar. En 1997 se le incorpor el Programa Nacional de Becas Estudiantiles (PNBE), como la principal accin para favorecer las condiciones que hacen posible la permanencia de los adolescentes en el sistema, compensando las carencias socio-econmicas que inciden en el desempeo escolar y el abandono temprano de la escuela.

El Programa Nacional de Becas Estudiantiles inici sus operaciones con cobertura nacional atendiendo a estudiantes de los primeros aos de la escuela media (dos ltimos aos del tercer ciclo de la Educacin General Bsica-EGB) y de los tres del polimodal8. El Programa se desarroll en un primer momento en un nmero reducido de escuelas, ampliando progresivamente su cobertura hasta cubrir las 24 jurisdicciones del pas. Al igual que en Brasil, se implementaron experiencias locales que introdujeron algunas modifi caciones. En 1998 la Provincia de Buenos Aires estableci un programa de becas dirigido a alumnos del nivel polimodal, con el objeto de lograr la consolidacin y progresiva obligatoriedad del mismo. Dicho programa fue puesto en marcha en 1999, aunque posteriormente, en el ao 2000 y en el 2001, redujo considerablemente sus aportes y cobertura como consecuencia de la crisis fi scal del estado provincial. Por su parte, la Secretara de Educacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires estableci en 2001 un programa dirigido a estudiantes de 1 y 2 ao del nivel medio. A partir de 2002 la demanda de becas es atendida en la Provincia de Buenos Aires por PNBE, y en el caso de la Ciudad de Buenos Aires por PNBE y recursos propios.

Bolsa Escola en Brasil

En 1996 se aprob en Brasil la nueva Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional que reorganiz el sistema educativo en los siguientes niveles: educacin fundamental o bsica (0 a 6 aos), enseanza fundamental (7 a 14 aos, de carcter obligatorio), enseanza media (15 a 17 aos) y educacin superior; defi ni adems las obligaciones y responsabilidades de los distintos niveles de gobierno en la educacin9. Ese mismo ao, la Enmienda Constitucional deleg la responsabilidad por la educacin fundamental o primaria en los estados y municipios, sumndose al proceso de descentralizacin adoptado por la nueva Constitucin de 1998. Esta Constitucin otorg mayor autonoma poltico-administrativa a los niveles regionales, demandando un aumento de responsabilidad y disponibilidad de recursos a los gobiernos estatales y municipales para la provisin de servicios sociales bsicos. En estas circunstancias, se desarrollaron nuevos programas, proyectos y reformas curriculares con el fi n de universalizar el acceso y mejorar la calidad de la educacin en el pas. Ellos prestaron especial atencin a la magnitud de la pobreza y al agudo dfi cit educacional existente en Brasil, y pusieron en duda las frmulas tradicionales de polticas sociales. Como resultado de lo anterior, se abrieron espacios a iniciativas locales innovadoras y experimentales.

8. El sistema educativo argentino incluye 9 aos de Educacin General Bsica, organizados en 3 ciclos, cada uno de 3 aos de duracin (Primer ciclo: estudiantes de 6 a 8 aos de edad; segundo ciclo: de 9 a 11 aos y tercer ciclo: de 12 a 14 aos de edad). El nivel siguiente es la educacin polimodal, de 3 aos de duracin.

9. El sistema educativo en Brasil contempla los siguientes niveles: educacin infantil (Educao Infantil), enseanza fundamental (Ensino Fundamental que dura 8 aos y puede comprender varios ciclos), enseanza media (Ensino Mdio) y enseanza superior. En este trabajo la enseanza fundamental se denomina fundamental o primaria indistintamente.



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En este contexto se organizaron en 1995 dos programas de distribucin de ingresos, uno en el Estado de Campinas y otro en el Distrito Federal (DF). El primero form parte de la red de asistencia social y el segundo, conocido como Bolsa Escola (BE), fue concebido como un programa educacional. Hacia 1998, el Programa en el DF atenda cerca de 80% de la poblacin objeto potencial, constituyndose en la primera iniciativa social en Brasil que lograba una cobertura y tamao sufi ciente como para generar un impacto real sobre la poblacin en extrema pobreza. Dados sus resultados satisfactorios y su reducido costo operacional, la versin de Bolsa Escola en el Distrito Federal se transform en una suerte de modelo en el pas. El Ministro de Educacin lanz en 1998 un Programa de Garanta de Renta Mnima vinculado a la educacin, con focalizacin geogrfi ca: los municipios con niveles de desarrollo inferiores a los promedios estaduales trabajaran en asociacin con el gobierno federal, el que fi nanciara la mitad de los costos del programa de becas. A fi nes de 1999, ms de quinientas mil familias en un quinto de los municipios del pas participaban en alrededor de sesenta versiones locales del programa, que intentaban fomentar la terminacin de la enseanza primaria (los 8 aos de enseanza fundamental) entre los hijos de las familias ms pobres (Lavinas, Barbosa y Tourinho, 2001). Casi todos operaban a nivel municipal en zonas rurales, salvo los de Brasilia, Amazonas, Amap y Tocantins que tenan cobertura estatal. A pesar de existir directrices para coordinar el funcionamiento de estos programas, en la prctica la mayora de ellos se desarroll con diversos grados de distorsin, diversidad que persiste en la actualidad y es reconocida por la nueva legislacin (Presidencia da Republica Federativa do Brasil, 2001, Art. 1, Inciso 1). En el ao 2001, las acciones adoptaron cobertura nacional. Por decisin del gobierno federal se fusionaron varios programas locales de asistencia social y otras iniciativas nacionales semejantes; por ejemplo, el Fundo de Garanta da Renda Mnima pas a ser parte de Bolsa Escola.

Programas de Becas en Chile

Con el advenimiento del nuevo gobierno democrtico en Chile, en 1990 se inici una reforma educativa para mejorar la calidad de los aprendizajes y la equidad en su distribucin. Se desarrollaron entonces una serie de programas de mejoramiento e innovacin pedaggica en los distintos niveles educativos dentro del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Bsica y Media (MECE)-, algunos de los cuales estuvieron enfocados en la equidad, tales como: P 900, Programa de Educacin Rural, Programa Intercultural Bilinge, Programas de Mejoramiento Educativo, Montegrande y Liceo para Todos. La reforma contempl adems diversas acciones en el desarrollo profesional docente, el aumento en la inversin en la educacin y la extensin de la jornada escolar10.

Dos de los tres programas de becas existentes en Chile se originaron en polticas de equidad impulsadas por el Ministerio de Educacin: la Beca Indgena (BI) y la Beca Liceo para Todos (BLPT), aunque con distintos propsitos, formas de funcionamiento y fechas de iniciacin. La Beca Indgena fue creada en 1991 como derivacin de una serie de compromisos polticos (acuerdo pre-electoral del gobierno de la Concertacin con los pueblos indgenas en Nueva Imperial, 1989). Su formulacin inicial, planteada en el Decreto Supremo N 38 del Ministerio de Educacin, consider una cobertura geogrfi ca parcial (Regiones I, II, VII, IX, X, XIII e Isla de Pascua en V Regin), para apoyar a los jvenes de ascendencia indgena, estudiantes en el nivel superior de educacin. Al ao siguiente ampli su cobertura a otros niveles educativos (bsica, media, superior y formacin tcnica). En 1993 la iniciativa qued reglamentada por la Ley 19.253 y el Decreto Supremo N 52 del Ministerio, eliminando de su competencia la formacin tcnica. Desde 1996 tiene cobertura

10. El sistema educativo chileno incluye 8 aos de enseanza bsica y 4 de enseanza media.


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nacional y opera preferentemente en zonas donde existe concentracin de etnias, atendiendo a estudiantes de enseanza bsica, media y superior.

BI contribuye indirectamente a los logros de las polticas educativas de la ltima dcada, al atender a una poblacin de alumnos que se ha caracterizado por su insufi ciente rendimiento acadmico y el abandono temprano del sistema educativo.

La beca BLPT, la ms joven de todas, se inserta en el marco de las polticas educacionales y estrategias especfi cas para fortalecer la equidad en la oferta de servicios educativos a los jvenes ms pobres, expuestos a mayores riesgos de abandono del sistema sin completar sus estudios de nivel medio. Una vez fi nalizado el Programa MECE Media, la reforma cre en el ao 2000 el Programa Liceo Para Todos. Su propsito era desarrollar mecanismos para reducir la desercin escolar en los liceos ms vulnerables del pas, utilizando distintas formas de organizacin de la enseanza y de la atencin especial a estudiantes que presentan mayor riesgo de abandono del sistema escolar en este nivel educativo. Las becas estudiantiles constituyen una de sus estrategias, cuya implementacin se inici el mismo ao que el programa del que forman parte, con una cobertura nacional que creci cinco veces en el primer quinquenio de funcionamiento11.

El tercer programa de becas chileno, Beca Presidente de la Repblica (BPR), funciona fuera del mbito del sector educacional, habiendo sido creado por el Ministerio del Interior del gobierno militar en 1981 como estrategia para introducir en dicho Ministerio una dimensin social dentro de sus competencias eminentemente polticas (orden y seguridad, y coordinacin poltica del gobierno). Tiene por objeto permitir la continuidad de estudios en educacin media y superior a alumnos de escasos recursos y rendimiento acadmico sobresaliente.

Desde el ao 1990 en adelante, este Ministerio ha incorporado otros programas de ayuda social en diversas reparticiones del organismo12, los cuales le brindan la posibilidad de accionar en el mbito social a nivel territorial. Al Programa de becas se han anexado subgrupos de benefi ciarios, seleccionados con criterios especfi cos que responden a momentos histricos determinados y compromisos polticos particulares, representando 6% del Programa13. Desde 2003 el funcionamiento de BPR se rige por el Decreto Supremo 832, que actualiz la normativa para reglamentar todas las becas administradas por el Ministerio del Interior.

Progresa/Oportunidades en Mxico

Por su parte, en Mxico se enfatiz la descentralizacin de la educacin a partir de la Ley General de Educacin de 1993, que estableci 9 aos de escolaridad obligatoria (6 de primaria y 3 de secundaria o media bsica). Las transformaciones educativas consideraron, adems, la revisin de planes y programas de estudio con sus correspondientes cambios curriculares, redefi nicin de los procesos de actualizacin docente, renovacin de los materiales educativos y distribucin gratuita, para garantizar que todos los estudiantes de educacin primaria tengan acceso a los contenidos y cambios en la gestin escolar con el objeto de fortalecer la descentralizacin

11. Junto a las becas, existe un componente pedaggico que busca instalar nuevas formas de organizacin de la enseanza en el aula y planes diseados por cada liceo para reducir la desercin o mejorar las oportunidades de aprendizaje de todos sus estudiantes. Este programa se aplica actualmente en 412 liceos del pas (Marshall, 2003).

12. Entre los programas asistenciales que se han creado en el Ministerio de Interior se encuentran las Pensiones de Gracia, el Fondo Social, el Programa Exonerados y el de Derechos Humanos.

13. Figuran entre ellos: Beca de reparacin (estudiantes hijos de victimas de violaciones a los derechos humanos reconocidas en el Informe Rettig), jvenes estudiantes deportistas integrantes de Sub 17, estudiantes hijos de ex trabajadores del carbn, como parte de las ayudas de la reconversin laboral.



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educativa. Una prioridad en la reforma fue la expansin del sistema hacia zonas marginadas a travs de las modalidades de educacin indgena, cursos comunitarios y telesecundaria, as como la ampliacin del apoyo compensatorio a las regiones y escuelas que enfrentan mayores rezagos y a los alumnos con ms altos riesgos de abandono escolar. Los sucesivos programas nacionales de educacin han destacado la equidad como uno de los principales desafos en este sector, postulando polticas de compensacin educativa para atender diferenciadamente a las poblaciones vulnerables; dichas polticas recuperan la experiencia de iniciativas compensatorias, tales como el Programa de Atencin al Rezago Educativo (PARE) y el Programa de Atencin al Rezago Educativo en la Educacin Inicial y Bsica (PAREIB), iniciados en 1991. A travs de este tipo de acciones se canalizan ms recursos a la poblacin en desventaja y en riesgo de fracaso escolar, a la vez que se atiende la diversidad cultural y lingstica.

En el anterior contexto, se cre el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) que inici sus actividades en 1992 como proyecto piloto en doce estados del pas. En 1998 logr cobertura nacional en reas rurales y hacia 1999 atenda a 2,6 millones de familias, o sea 40% de las familias rurales del pas; operaba en 31 estados y atenda a cerca de 20.000 localidades en 2.000 municipalidades (Rubalcava y Teruel, 2003). Concebido como un programa multisectorial, se orienta hacia la reduccin de la extrema pobreza mediante la provisin de un paquete integrado de servicios de salud, educacin y alimentacin a las familias ms pobres14. Como parte del componente educativo, realiza transferencias en efectivo a las familias en condiciones de extrema pobreza, con la condicin de que sus hijos asistan a la escuela y sus integrantes acudan con regularidad a centros de salud locales, intentando as potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de desarrollo.

Frente a la crisis econmica de l995, y el consecuente aumento de la pobreza, el gobierno mexicano concentr los subsidios e inversiones en capital humano a travs de este Programa, que pas a llamarse Oportunidades. Actualmente forma parte de la estrategia de la poltica social del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y est concebido como un instrumento central para el logro de los objetivos planteados en los Planes Nacionales de Salud, Desarrollo Social y Educacin15.En su nueva versin, el Programa expandi su cobertura incluyendo reas urbanas de tamao reducido y zonas de concentracin de pobreza en grandes metrpolis; asimismo ampli la atencin a jvenes a fi n de promover la terminacin de estudios secundarios16. Adems, en el mediano plazo, intentar crear oportunidades para que las familias ms pobres puedan generar ingresos a travs de accesos preferenciales a micro crditos, e impulsar mejoras habitacionales y educacin de adultos (cuadro 2.1).

14. Los componentes de salud y nutricin entregan a las familias aportes monetarios para alimentacin y suplementos alimenticios para nios y mujeres embarazadas. Ofrece educacin en ambas reas y estimula el uso de los servicios de salud condicionando los aportes a una asistencia mnima a dichos centros.

15. Pretende ayudar a reducir la pobreza extrema y generar igualdad de oportunidades para los grupos ms pobres (objetivos del Programa Nacional de Desarrollo Social); mejorar las condiciones de salud, abatir las desigualdades en este campo (objetivos del Programa Nacional de Salud), ofrecer una educacin de calidad a todos los mexicanos, e impulsar la participacin social en educacin (objetivos del Programa Nacional de Educacin) (SEDESOL, 2003b).

16. El sistema educativo mexicano incluye 6 grados de educacin primaria y 3 grados de educacin secundaria para la poblacin de 12 a 16 aos de edad. El nivel medio superior atiende a la poblacin de 16 a 19 aos de edad que ha concluido la secundaria.


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Cuadro 2.1 Ao de inicio de los programas de becas e insercin en polticas nacionales

Nombre del programa/Pas

Ao de inicio Insercin en polticas nacionales

Programa Nacional Becas Estudiantiles Argentina

1997 Plan Social Educativo*

Bolsa EscolaBrasil

1995 experiencias piloto

2001 reformulacin con cobertura nacional

Enmienda constitucional, descentralizacin educativa

Beca Presidente de la RepblicaChile

1981 Integracin grupos marginales

Beca IndgenaChile

1991 Integracin grupos tnicos

Beca Liceo Para TodosChile

2000Reforma educativa, Programa Liceo para Todos

Progresa/OportunidadesMxico

1992 experiencias piloto

1997 cobertura nacional

2002 reformulacin / expansin

Plan Nacional de Desarrollo

* En el ao 2003, el PNBE fue reformulado y pas a depender de la Direccin Nacional de Programas Compensatorios (www.me.gov.ar/dncp/pnbe/pnbe.html)

Fuente: Elaboracin propia para el estudio.
http://www.me.gov.ar/dncp/pnbe/pnbe.html


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3 Caractersticas de los programas

3.1 Problemas y objetivos abordados

Todos los programas analizados en esta monografa tienen por objeto ofrecer iguales oportunidades educativas y reducir brechas de equidad en los sectores ms desfavorecidos de la poblacin, canalizando recursos directamente a las familias de bajos ingresos para, entre otros propsitos, estimular la permanencia y participacin de los nios y jvenes en el sistema escolar. De hecho, la mayora de ellos corresponde a estrategias de focalizacin adoptadas por el sector educativo y son administrados por ministerios de esa rea. Ms an, todos consideran a la escuela como un eslabn importante en su estrategia de implementacin, reconociendo en el sistema escolar una pieza clave para distribuir benefi cios sociales a la poblacin que vive en extrema pobreza.

Al analizar los objetivos de los programas seleccionados, surgen diferencias en cuanto a nfasis y estrategias. Al margen de sus fi nes educativos, Progresa/Oportunidades de Mxico y Bolsa Escola de Brasil tienen una mayor vinculacin con distribucin de renta y erradicacin de la pobreza. De hecho, el programa de desarrollo humano Oportunidades, como su nombre lo indica, es una de las principales acciones del gobierno destinada a atender a las familias que viven en condiciones de pobreza extrema, con el fi n de que optimicen sus capacidades y tengan acceso a nuevas oportunidades de desarrollo (SEDESOL, 2003a, p. 15). Su propsito es erradicar factores histricos de reproduccin de la pobreza relacionados con salud y nutricin, los cuales afectan tambin el acceso y aprovechamiento de los servicios educativos; implementa con ese propsito acciones conjuntas en salud, nutricin y educacin. El componente educativo del Programa pretende impulsar la formacin de nios y jvenes, otorgando becas educativas y apoyos para la adquisicin de tiles escolares en los grados de mayor desercin; promueve paralelamente la corresponsabilidad de los estudiantes y sus padres. Intenta asimismo fomentar la autosufi ciencia de las familias, apoyar la transicin de los jvenes a la etapa productiva, estimular la seguridad y fortalecer el patrimonio de las familias (SEDESOL, 2003b).

Por su parte, Bolsa Escola tiene por objeto aumentar el logro educativo de hijos de familias pobres en edad escolar y reducir niveles actuales y futuros de pobreza. Se trata de un programa de renta mnima asociado a educacin, defi nido como instrumento de participacin fi nanciera de la Unin (de Estados) en programas municipales... (Presidencia da Republica Federativa do Brasil, 2002, art 2). El hecho de que sus recursos provengan del Fondo de Combate y Erradicacin de la Pobreza refuerza su carcter redistributivo.

Como se ver ms adelante, ambos programas consideran relevante la participacin de la escuela, la que recibe a los estudiantes y certifi ca la asistencia a clases, pero no han desarrollado estrategias pedaggicas especfi cas para apoyar la permanencia o mejorar los aprendizajes de estos nios en el instituto educativo (cuadro 3.1).

Los restantes programas de becas tienen objetivos educativos ms defi nidos y estn abocados a promover la permanencia de grupos especfi cos de estudiantes en el sistema escolar. En el caso argentino, se trata de apoyar a las escuelas que presentan mayores problemas de rendimiento y retencin. Algo similar ocurre con la beca LPT en Chile, que atiende a estudiantes de los liceos con mayores ndices de fracaso escolar. Los apoyos de BI y PR en Chile, en cambio, estn destinados a


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favorecer la fi nalizacin de estudios de alumnos con rendimiento acadmico destacado, expuestos al abandono escolar por su condicin socio-econmica familiar17.

3.2 Perfi l de los benefi ciariosLos benefi ciarios de los programas de becas seleccionados son nios y jvenes, hijos de familias en situacin de extrema pobreza, que realizan sus estudios en establecimientos pblicos y cursan distintos niveles de enseanza, excluyendo el pre-escolar. Se trata, en general, de estudiantes que estn expuestos a un mayor riesgo de repeticin, extraedad y abandono del sistema escolar, cuya edad se especifi ca ocasionalmente como requisito para obtener la beca. Solo en casos excepcionales -BPR y BI- exigen que sean alumnos que presentan un rendimiento acadmico considerado sobresaliente.

Dependiendo de la vinculacin o no con polticas educativas especfi cas y con situaciones de contexto que condicionaron su formulacin, los programas de becas benefi cian a estudiantes de diferentes niveles educativos. As por ejemplo, PNBE en Argentina y BLPT en Chile, ambos instrumentos de estrategias educativas ms amplias (extensin de la escolaridad obligatoria en el primer pas y atencin de la desercin escolar del nivel medio en el segundo), apoyan a jvenes de enseanza media: alumnos de los dos ltimos grados del nuevo ciclo EGB3 y del polimodal en el primer caso, los cuatro grados de enseanza media en el segundo18. BE de Brasil tambin apoya a estudiantes de un nivel educativo particular, centrando su accin en los alumnos de enseanza fundamental o primaria, en concordancia con el nfasis otorgado a este nivel por la poltica educativa nacional.

Segn se detalla en el cuadro 3.1, otros programas distribuyen sus aportes fi nancieros en forma ms diversifi cada, atendiendo varios niveles en forma simultnea con el objeto de contribuir a una mayor equidad de los sistemas educativos. En Chile, BPR distribuye becas entre estudiantes de enseanza media y alumnos de educacin superior. Por su parte, Oportunidades en Mxico entrega apoyos econmicos a familias con hijos que cursan entre 3 grado de primaria y 3 de media superior. El nico que entrega recursos en todos los niveles educativos es BI de Chile, que distribuye becas entre alumnos de enseanza bsica, media y superior.

Como se ver ms adelante, el hecho de concentrar la accin en un nivel educativo determinado o cubrir varios de ellos simultneamente no est relacionado con aspectos presupuestarios.

17. BPR y BI exigen un promedio de notas mnimo para postularse. En el caso de BPR, en enseanza media: 6,0; en educacin superior: 5,0. En el caso de BI, los rendimientos exigidos son 5,0 para alumnos de bsica y media; y 4,5 para estudiantes de enseanza superior.

18. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, los benefi cios se distribuyen entre estudiantes de 1, 2, y 3 ao del polimodal, que tienen carcter de obligatorios. En la Capital Federal, en cambio, se atendi en 2001 a estudiantes de 1 y 2 ao de nivel medio, amplindose al 3 del mismo nivel en 2002. Actualmente se est iniciando la incorporacin de benefi ciarios adultos inscritos en Centros Educativos de Nivel Secundario as como tambin en todas las escuelas artsticas de su jurisdiccin y seis nuevas escuelas de reingreso.



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Cuadro 3.1 Objetivos de los programas de becas y perfi l de la poblacin benefi ciaria

ProgramaObjetivos

Nivel educacional atendido

Poblacin objeto

PNBEFavorecer la permanencia de jvenes de escasos recursos en el sistema escolar

8 y 9 EGBpolimodal o equivalente

Estudiantes pobres de 13 a 19 aos de edad

BE

Aumentar el logro educativo de hijos de familias pobres en edad escolar

Reducir niveles actuales y futuros de pobreza

1 a 8 enseanzafundamentalo bsica

Familias pobres con hijos de 6 a 15 aos de edad, matriculados en enseanza fundamental/bsica

BPRFavorecer la terminacin de estudios de jvenes con rendimiento escolar destacado

MediaSuperior

Estudiantes pobres con rendimiento escolar sobresaliente (media: 6,0; superior: 5,0)

BI

Favorecer la terminacin de estudios de nios y jvenes de ascendencia indgena con rendimiento escolar destacado

Bsica

Media

Superior

Estudiantes pobres con rendimiento escolar sobresaliente (bsica y media: 5,0; superior: 4,5)

BLPT

Reducir la desercin escolar de jvenes de escasos recursos y alto riesgo de abandono de sus estudios

MediaEstudiantes pobres con alto riesgo desercin

Oportunidades

Mejorar las condiciones de salud, nutricin y educacin de las familias pobres.

Reducir niveles actuales y futuros de pobreza.

3 a 6 primaria

1 a 3 secundaria

1 a 3 media superior

Estudiantes pobres inscritos en la escuela (primaria y secundaria: menores de 18 aos; media superior: menores de 21 aos)


3.3 Cobertura y costos

Cobertura

Todos los programas seleccionados tienen cobertura nacional, aunque algunos se hayan iniciado como proyecto piloto en reas ms restringidas (Oportunidades de Mxico, BE de Brasil y BI de Chile). La cobertura de los programas de becas y el aumento de la cantidad de benefi ciarios son indicadores de la creciente importancia asignada a esta estrategia de apoyo a las familias pobres y a la educacin por parte de los gobiernos, y del compromiso de los escasos recursos en los respectivos pases.

En Argentina, el Programa se ejecuta actualmente en las 24 jurisdicciones del pas a travs de 5.997 escuelas pblicas de gestin estatal, organizadas en 55 circuitos. (Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, 2004c). Las becas estn programadas para benefi ciar a 350.000 alumnos de los ltimos grados de la EGB y del polimodal o sus equivalentes, en 5.871 escuelas, urbanas y rurales (41% de las escuelas de EGB3 y polimodal). En sus inicios alcanz solo a 38.141 estudiantes y 550 unidades escolares, experimentando una considerable expansin en 2002, ao en que


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triplic el nmero de becados, benefi ciando a 327.055 estudiantes de 8 y 9 EGB, polimodal/equivalentes (Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, 2003)19.

El Programa BE de Brasil, iniciado de modo experimental en algunos estados del pas, benefi ci en el ao 2003 a algo ms de 5,7 millones de familias y 8,3 millones de estudiantes de enseanza fundamental o primaria, siendo implementado en 99% de los municipios brasileos (Ministerio da Educao, Cultura e Desportes, 2004)20. La principal expansin del Programa tuvo lugar en 2001 cuando el gobierno federal lo transform en programa nacional. Es de sealar, sin embargo, que su popularidad fue previa y surgi de adhesiones espontneas de los municipios al modelo experimentado en el DF y Campinas. Su meta en el perodo 2001-2006 es atender a un total de 5,8 millones de familias y unos 11 millones de nios entre 6 y 15 aos, quienes representan un tercio de los nios en ese nivel.

El Programa Oportunidades, a travs de sus tres componentes, llega a 4,2 millones de familias, es decir 21 millones de mexicanos que viven en condiciones de pobreza extrema. Se extiende a 70.450 localidades del 95% de los municipios en los 31 estados del pas, la mayor parte de las cuales (96%) se ubican en zonas rurales. En los ltimos dos aos, la cobertura del Programa aument en 71%. Su componente educativo atendi a 4,4 millones de nios en el perodo 2002-2003, la gran mayora de los cuales (59%) estudiaban primaria. Los becados en secundaria representaron casi un tercio (30%) y en media superior se acercaban a 10%. En trminos de unidades escolares participantes, totalizaron 103.789: casi dos tercios eran escuelas primarias, cerca de un quinto eran secundarias y 6% correspondan al nivel medio superior (SEDESOL, 2003a).

Entre los programas chilenos, el de mayor tamao es Beca Presidente de la Repblica, que tiene cobertura nacional desde sus inicios en la dcada de los ochenta. En el ao 2003 distribuy en toda las comunas del pas un total de 40.694 becas para estudiantes de enseaza media y superior, ms de la mitad de las cuales (58%) corresponden a alumnos de nivel medio. Entre los aos 1995 y 1998 experiment un considerable crecimiento, duplicando su cobertura (Ministerio de Hacienda, 1999).

El Programa Becas Indgenas, por su parte, asign 28.301 becas en 2003, benefi ciando mayoritariamente a alumnos de enseanza bsica (57%). Casi un tercio de esos subsidios (32%) fueron distribuidos entre estudiantes de nivel medio y 12% entre integrantes de educacin superior. Este Programa inici sus actividades con un reducido nmero de becas (300 en 1991), registrando una importante expansin en 1998, ao en que duplic el nmero de benefi ciarios y el presupuesto asignado (Ministerio de Educacin, 2004c).

El programa de menor tamao es BLPT, el cual comenz a implementarse en 2000, distribuyendo 3.125 becas a estudiantes de enseanza media de 424 liceos y expandi progresivamente su cobertura hasta llegar a 13.000 becados en 2003.

El cuadro 3.2 presenta un resumen de la situacin observada en cada programa.

19. En 2004 se distribuyeron 8.000 en la Capital Federal y 360.000 en la Provincia de Buenos Aires, segn estadsticas proporcionadas por PNBE.

20. En promedio el programa atiende 1,5 nios por familia, ya que se excluyen los hijos menores de 6 aos y mayores de 15.



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Cuadro 3.2 Cobertura de los programas de becas, 2003

Nombre del programa(Ao)

Familias Estudiantes Establecimientos escolares

Programa Nacional Becas Estudiantiles (2002)

Sin informacin327.055 en 8 y 9 EGB, Polimodal/equivalentes

5.601

Bolsa Escola(2002/2003)

5.705.1658.289.930 Fundamental o bsica

Sin informacin

Beca Presidente de la Repblica(2003)

Sin informacin

40.694

23.510 Media17.184 Superior

Sin informacin

Beca Indgena(2003)

Sin informacin

28.301

15.853 Bsica 8.942 Media3.506 Superior

Sin informacin

Beca Liceo Para Todos (2003)

Sin informacin 13.000 Media 424

Progresa/Oportunidades(2002- 2003)

4.240.000

4.355.927

2.588.587 Primaria1.330.589 Secundaria436.751 Media Superior

103.789

Nota: Los datos corresponden a las cifras disponibles ms recientes

Fuentes:Argentina: www.me.gov.ar/dnpc/becas/uen.htm (marzo 2004)

Brasil: www.educacao.gov.br/bolsaescola/estrut/serv/resultado/default.asp (noviembre 2003)

Chile: Beca Presidente de la Repblica: estadsticas del Programa elaboradas por solicitud del estudio.

Beca Liceo para Todos: Estadsticas proporcionadas por la Direccin del Programa.

Beca Indgena: Ministerio de Educacin (s/f).

Mxico: SEDESOL, 2003a.

Costos y fi nanciamiento

Coincidiendo con sus mayores tamaos en trminos de cobertura, los programas de becas desarrollados en Brasil y en Mxico considerando solo el componente educativo de este ltimo21resultan tambin los mayores en trminos presupuestarios, insumiendo US$1.066,7 y 680,0 millones respectivamente. Los ms pequeos, BI y BLPT, manejan un presupuesto de US$6,0 millones el primero y 2,8 el segundo. No obstante, todos ellos representan proporciones muy bajas del Ingreso Nacional Bruto, las que resultan inferiores al 0,2% (cuadro 3.3)22.

21. El presupuesto del componente educativo de Oportunidades constituye casi la mitad (49%) del programa total.22. Las cifras de PNBE no incluyen los aportes que realizan las jurisdicciones para incrementar la cobertura. A

modo de ejemplo es posible indicar que la Capital Federal destin ms de un milln de dlares para fi nanciar 8.000 becas adicionales (cifras proporcionadas por los encargados del programa). Tampoco se incluyen los recursos complementarios en las provincias por falta de informacin.
http://www.me.gov.ar/dnpc/becas/uen.htmhttp://www.educacao.gov.br/bolsaescola/estrut/serv/resultado/default.asp


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La informacin disponible para comparar los presupuestos de los programas de becas con los gastos pblicos en educacin, indica que estos constituyen proporciones muy reducidas de los recursos pblicos destinados al sector. El componente educativo de Oportunidades es el programa que representa una mayor proporcin (4,3% en 2003). En Brasil, el presupuesto del BE represent 2,5% del gasto en educacin en el ao 2001. En Argentina y Chile, en cambio, los porcentajes son inferiores a 1% (0,36 % para PNBE y 0,1% en BLPT).

Referido al gasto social nacional, el presupuesto del componente educativo de Oportunidades represent 1,6% en 2003. En Argentina, el otro pas para el cual se dispone de informacin, alcanz a 0,25%.

Un aspecto adicional que llama la atencin al observar los presupuestos de los programas de becas analizados se refi ere a la diferenciacin de tems destinados a textos y tiles escolares: en Argentina y Mxico constituyen respectivamente 22,4 y 7,9% del presupuesto total de los mismos. El nico caso que contempla recursos para acciones pedaggicas especfi cas es PNBE de Argentina, que destina un 3,2% de su presupuesto a los Proyectos Institucionales de Retencin (PIR) como se explica en el tem 3.6.

Los programas de becas de Brasil y Chile operan exclusivamente con recursos fi scales. En el primer caso, la mitad de ellos provienen del Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, creado en 2000. En cambio, Mxico y Argentina complementan los recursos nacionales con aportes internacionales provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En el caso de Mxico, estos fondos estn destinados principalmente a la expansin en curso del Programa a zonas urbanas, y a la consolidacin o ampliacin de cobertura en zonas rurales. Argentina dispone de un prstamo del mismo organismo desde el ao 2002 cuyos recursos se destinan a cubrir la totalidad de los gastos en textos, PIR y algunos dfi cit para actualizar pagos de becas. Financian asimismo el 42% de las becas estudiantiles, complementando los recursos fi scales asignados a PNBE.



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Cuadro 3.3 Comparacin de los programas de becas segn presupuestos y porcentaje de gastos en educacin y otros sectores sociales

2003

Nombre del programa/Ao

Presupuesto total (en millones US$)

% Ingreso nacional

bruto

% Gasto educacin

Otrasreferencias

Programa Nacional Becas Estudiantiles 2003

64,8

becas 48,3 textos 14,5 PIR 2,1

0,040,36

(2002)

Bolsa Escola 2001

680,0 0,15 2,550% Fondo erradicacin pobreza

Beca Presidente de la Repblica2003

17,4 0,03 No corresponde

Beca Indgena2003

6,0 0,01 0,2

Beca Liceo Para Todos2003

2,8 0,004 0,1

49,5% del presupuesto Programa Liceo Para Todos

Progresa/Oportunidad(componente educativo)2003

1.066,7

becas 982,7 tiles esc 84,0

0,17 4,3

49% del presupuesto total Oportunidades

37% presupuesto SEDESOL programas contra pobreza

Nota: Los datos corresponden a las cifras disponibles ms recientesFuente: Elaboracin propia para el estudio, utilizando los siguientes datos:a) Presupuesto programas:Argentina : cifras entregadas por el Programa de Becas en entrevista a Virginia Vazquez, Coordinadora Nacional, Buenos Aires, 22 junio 2004. Chile: BLPT: estadsticas proporcionadas por M. Teresa Marshall, Coordinadora, marzo 2004; BPR : estadsticas elaboradas por el Programa y proporcionadas por Margarita Gutierrez, Coordinadora, 24 marzo 2004; BI: documentos internos del programa aportados en entrevista a Carolina Huenchullan, Coordinadora, 29 marzo 2004.Brasil: Jornal, Ministerio de Educacin de Brasil, agosto 2001; www.mec.gov.br/home/bolsaesc/default.shtm (noviembre 2002)Mxico Oportunidades: SEDESOL, 2003a; estadsticas CONAFE; Parker, 2004.b) Ingreso Nacional Bruto: World Bank, 2004.c) Gasto en Educacin: Argentina: Gasto en educacin consolidado 2002: datos del Ministerio de Educacin, Cultura y Tecnologa, proporcionados por el Programa de Becas en entrevista a Virginia Vazquez, Coordinadora, 22 junio 2004.Brasil: Morley y Coady, 2003.Chile: Calculado sobre el presupuesto del Ministerio de Educacin en www.dipres.cl/presupuesto/ley-003.aspMxico: Cifras estimadas al cierre del ejercicio en www.planeacin-unam.mx/ boletin/doctos-03/indicadores-3-1. pdf
http://www.mec.gov.br/home/bolsaesc/default.shtmhttp://www.dipres.cl/presupuesto/ley-003.asphttp://www.planeacin-unam.mx


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3.4 Organizacin y gestin

Unidades ejecutoras

Los programas de becas analizados presentan diversas formas de organizacin y gestin. Si bien todos se ubican en las estructuras administrativas de secretaras de estado, no todos lo hacen en ministerios del rea social. Cuatro de ellos operan a travs del Ministerio de Educacin (BI, BLPT, PNBE y BE) y Oportunidades lo hace a travs de la Secretara de Desarrollo Social. BPR de Chile, en cambio, est bajo la gida de un ministerio de carcter poltico, el Ministerio del Interior.

Dentro de dichos ministerios, los programas han adoptado diversas modalidades de gestin. Algunos cuentan con secretaras ejecutivas de relativa autonoma, en tanto otros estn adscritos a estructuras internas de programas educativos focalizados especfi cos. Entre los que funcionan en el Ministerio de Educacin, los programas de becas en Argentina y Brasil estn a cargo de la Unidad Ejecutora Nacional del Programa y la Secretaria do Programa Nacional de Bolsa Escola, respectivamente. En cambio, en Chile, BI se ejecuta desde el Programa Intercultural Bilinge, sin que esto signifi que una articulacin interna entre ambos programas, ya que comparten solamente la tarea de atender a la poblacin estudiantil tnica. De manera similar, la beca LPT es operada por el programa del mismo nombre, pero existiendo, como se ver ms adelante, complementariedad entre ambos.

El programa mexicano y BPR en Chile, estn adscritos a secretaras de estado del rea social y poltica, respectivamente. Oportunidades se implementa a travs de la accin coordinada de la Secretara de Desarrollo Social, la Secretara de Salud, la Secretara de Educacin Pblica y el Instituto Mexicano de Seguro Social; se trata de una tarea conjunta que responde al carcter integral de las acciones del Programa. La beca BPR en Chile, por su parte, es administrada por el Ministerio del Interior. Ambos programas funcionan a travs de unidades ejecutivas especiales: Oportunidades es ejecutado por la Coordinacin Nacional del Programa y el componente educativo es llevado a la prctica con la colaboracin del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE). En el caso chileno, la responsabilidad recae en la secretara ejecutiva del Programa. En ambos casos el titular es nombrado por el Presidente de la Repblica.

Actores participantes y sus roles

Las unidades ejecutoras nacionales coordinan y facilitan la implementacin de los programas de becas, velando por el cumplimiento de los criterios establecidos en disposiciones legales de nivel nacional o normativas ministeriales; estas se expresan generalmente en manuales o reglamentaciones operativas que traducen los criterios generales en procedimientos prcticos. Su tarea principal es vigilar la correcta aplicacin de los instrumentos diseados para la seleccin de becados y el ordenamiento de postulantes, segn los puntajes obtenidos. En algunos casos -BLPT, PNBE, BI- las unidades ejecutoras asignan las becas sobre la base de la informacin remitida por los niveles regionales, o bien proponen la nmina de benefi ciarios a instancias administrativas superiores. Entre sus responsabilidades tambin fi gura la asistencia tcnica a los mencionados niveles regionales y la evaluacin interna de los procedimientos aplicados.

La labor de las unidades ejecutoras es supervisada generalmente por consejos nacionales o regionales que velan por el cumplimiento de las normas establecidas. La direccin y seguimiento de Oportunidades es apoyada por un consejo integrado por los titulares de las secretaras involucradas



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en su operacin y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, el que a su vez es asesorado por un comit tcnico, esquema que se reproduce a nivel regional23.

La beca BPR en Chile, por su parte, depende de un consejo nacional que es la autoridad mxima del Programa y est integrado por cinco miembros nombrados por el Presidente de la Repblica. Le corresponde aprobar requisitos y procedimientos, conceder las becas y resolver aspectos especfi cos. A nivel local, existen consejos regionales, integrados por representantes locales de las secretaras de estado involucradas (Interior y Educacin); dichos consejos son los encargados de la preseleccin y supervisin del proceso de postulacin de los candidatos.

En Brasil, cada regin administrativa forma una comisin local. En el caso del DF, estaba integrada por representantes de la Divisin Regional de Enseanza del Centro de Desarrollo Social y de la entidad popular designada por la comunidad para divulgacin del Programa, acompaamiento de su operacin y orientacin a las familias.

Los niveles regionales y locales desempean un rol activo en la administracin de los programas de becas analizados. En general, tienen a su cargo la coordinacin de los procesos de difusin, la inscripcin de postulaciones y la preseleccin de benefi ciarios; colaboran adems con la tarea de fi scalizacin de la unidad ejecutora acerca del cumplimiento de las normas operativas. Les corresponde, asimismo, canalizar hacia las unidades ejecutoras la informacin necesaria para controlar el cumplimiento de los requisitos exigidos por las becas.

La forma en que se implementan las funciones en este nivel de gestin no se ajusta a patrones comunes. En Argentina, por ejemplo, la autoridad educativa de cada provincia designa una unidad ejecutora jurisdiccional, encargada de identifi car las escuelas que se califi can para participar en el Programa de acuerdo con los criterios defi nidos por la unidad ejecutora nacional; se ocupa tambin de agrupar los establecimientos seleccionados estableciendo circuitos -unidades geogrfi cas de gestin- defi nidos en funcin de proximidad y facilidades de comunicacin. Dichos circuitos estn integrados por una escuela cabecera y varias escuelas de origen, reunidas para facilitar la obtencin, procesamiento y circulacin de informacin entre los becados, y entre el nivel regional y el nacional. Para la gestin del Programa a nivel de los circuitos, se constituyen equipos de trabajo en los que participa el Director de escuela cabecera junto a otros tcnicos, quienes coordinan el trabajo de los encuestadores y operadores administrativos. En Chile, por su parte, las secretaras regionales de los ministerios de educacin y las direcciones provinciales de educacin respectivas organizan y coordinan los procesos de postulacin y preseleccin en al caso de la Beca Indgena. Respecto de BPR, las intendencias y gobernaciones provinciales desempean tareas semejantes; dichas instancias proponen listas de estudiantes preseleccionados a las unidades ejecutoras de los programas. En el caso de la beca LPT, la seleccin, por parte del Ministerio de Educacin, del conjunto de establecimientos que participan en el Programa del mismo nombre y la participacin activa de ellos en la eleccin de los becados reemplazan la intervencin de otras entidades regionales y locales.

Los municipios desempean un rol crucial en la mayora de los programas de becas. Exceptuando los casos de Argentina y BLTP de Chile, que operan a travs de las unidades educativas, se trata del nivel de gestin que informa sobre plazos y condiciones de las becas y recoge la informacin bsica para establecer la situacin socio-econmica de las familias, requisito fundamental para la participacin en todos los programas. As sucede con BPR y BI en Chile, en los cuales los

23. CONAFE colabora facilitando el fl ujo de informacin entre la SEP y otros organismos del gobierno federal. Adems, coordina y facilita la comunicacin con las secretaras estatales e institutos de educacin a fi n de apoyar y orientar la operacin del programa.


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informes sociales de las familias de los postulantes deben ser emitidos por asistentes sociales de su dependencia. Esto los trasforma en un primer fi ltro decisivo para el acceso a los benefi cios e impone exigencias laborales no siempre posibles de cumplir por parte de los profesionales disponibles en los municipios.

En el Programa BE de Brasil, el rol de los municipios adquiere una caracterstica especial, la cual concuerda con el estmulo a la participacin local introducido por la Enmienda Constitucional de 1996 que deleg en los estados y municipalidades la responsabilidad sobre la enseanza fundamental. Aunque el gobierno federal provee la totalidad de los recursos para BE, corresponde a los municipios solicitar la incorporacin al Programa e instituirlo mediante una ley municipal, sin que les sea exigida una contrapartida fi nanciera. Al margen de su tarea de registro de familias en el catastro y de la seleccin de las benefi ciarias, los municipios operan con mayor autonoma: nombran un rgano responsable del Programa, crean un consejo de control social, promueven actividades socio-educativas en las escuelas y controlan la asistencia escolar de los nios benefi ciarios.

Asimismo vara la formalizacin de las relaciones entre los niveles central y local. Solo en Argentina y Brasil se fi rman convenios con la mxima autoridad educativa de la jurisdiccin (acta de constitucin del circuito y compromiso de las escuelas PNBE en el primer pas, y trminos de adhesin entre el gobierno federal y el municipio interesado en participar en BE, en el segundo). En el caso mexicano se establece un compromiso de corresponsabilidades con la familia cuando se les comunican los benefi cios y obligaciones de su participacin. Para los restantes programas de becas, las obligaciones entre las partes se expresan tcitamente en los manuales de operacin, sin que medie entre ellas una relacin contractual.

Rol de las escuelas

Pese al inters de todos los programas de becas por favorecer la permanencia de hijos de familias de bajos recursos en el sistema educativo, el rol desempeado en la gestin por las unidades educativas es variado en los distintos programas y secundario en muchos de ellos. Por lo general, la escuela se limita a entregar antecedentes acadmicos de los alumnos postulantes cuando se benefi cia a candidatos de excelencia acadmica (BI y BPR de Chile); tambin debe informar sobre el comportamiento educacional de los becados a lo largo del ao: nivel de asistencia a clases (Brasil y Mxico) o promedio de notas (BI, BPR), as como la aprobacin de grados. Se trata de requisitos exigidos habitualmente para la continuidad de la beca.

Los profesores y administradores educacionales apoyan en general a los gobiernos locales en el monitoreo de todos los programas de beca. No obstante, son excepcionales los casos en que la unidad educativa adquiere un mayor nivel de participacin. Uno de ellos es el PNBE, donde la escuela es la va de contacto con los destinatarios y el espacio de ejecucin de las acciones integrales del Programa, correspondindole convocar a todos los postulantes que renen los requisitos y realizar la entrevista individual al adulto responsable del alumno solicitante (Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, 2004c). La escuela cabecera del respectivo circuito coordina la recepcin y distribucin de documentos relacionados con la inscripcin de los postulantes, efecta los procesamientos informticos pertinentes y acta como enlace entre las escuelas de su circuito y la ejecucin regional del Programa. Otro caso en el que la unidad educativa tiene una participacin signifi cativa en la gestin del programa es BLPT de Chile, donde el liceo es el encargado de seleccionar a los benefi ciarios de la beca, por ser considerado como el mejor conocedor de la historia escolar de los alumnos y sus riesgos de abandono del sistema.

A pesar de la situacin anterior, informes sobre el Programa BE en Brasil (World Bank, 2000) destacan la importancia de las instituciones de enseanza y los docentes para su xito. La



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conducta de los educadores y su compromiso con el Programa son considerados decisivos para que los nios se interesen por los estudios y por el propio ambiente escolar.

Participacin social

Parece evidente que la aceptacin y apoyo comunitario y familiar a los programas de becas son factores cruciales para lograr que stos alcancen sus objetivos: fomentar la permanencia en la escuela y su aprovechamiento. Los estudiantes requieren que sus familias valoren la educacin, estimulen su asistencia a clases y los ayuden a destinar tiempo a los estudios para poder cumplir as con los requisitos del benefi cio. No obstante, pocos programas de becas contemplan mecanismos especfi cos de participacin social de las comunidades, familias y otros sectores no involucrados en la ejecucin de los mismos. Su participacin est prevista, ms bien, en instancias de control social dirigidas a monitorear el acceso de benefi ciarios, la asignacin de recursos y los pagos realizados. Solo en el caso de Mxico se prevn acciones para que la comunidad apoye la labor de las unidades ejecutoras. Los benefi ciarios pueden integrar los comits de promocin comunitaria, encargados de orientar a las titulares sobre sus corresponsabilidades y el uso de los benefi cios del Programa. Hasta 2001, en las zonas rurales, durante los eventos de incorporacin de las titulares benefi ciarias, se elega una promotora comunitaria cuya participacin era voluntaria. A partir del 2002, se seleccionan dos representantes, una para salud y otra para educacin, destinadas a formar parte de dichos comits (Hernndez, 2003; SEDESOL, 2003d) Las disposiciones de las reglas de operacin 2003 establecen, adems, la participacin de las comunidades benefi ciadas por el Programa en la ratifi cacin de la seleccin de familias.

En Brasil, la naturaleza descentralizada del Programa ofrece diversos espacios para la cooperacin a nivel local, aunque en cuanto a las familias su intervencin es voluntaria, ya que no existen mecanismos especiales para su colaboracin en la gestin. Solo se les pide completar y fi rmar los trminos de adhesin, a fi n de respaldar la responsabilidad legal por la informacin entregada y fortalecer su compromiso con el Programa (Denes, 2003). La participacin social se canaliza a travs de consejos de control social que el reglamento exige a los municipios, indicando que al menos la mitad de sus integrantes sean representantes de la sociedad, carentes de vnculos con la administracin municipal. Su funcin es avalar y controlar el desarrollo de las acciones a nivel municipal, aprobar el catastro de familias seleccionadas, y verifi car registros de asistencia escolar que se envan trimestralmente a la Secretara Nacional (Ministerio da Educao, Cultura e Desportes, 2004; Presidencia da Republica Federativa do Brasil, 2001, art. 8).

En Argentina, la comunidad puede participar realizando sugerencias, solicitando informacin adicional o presentando reclamos ante los actores responsables del Programa en todas las etapas de su ejecucin. La unidad ejecutora nacional consolida un registro nico de reclamos/sugerencias para interiorizarse de los contenidos, frecuencias y procedencias, y tomar medidas cuando considera pertinente (Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, 2004d).

En el caso de las Becas Indgenas en Chile, una evaluacin del Programa seala que los espacios de participacin social contemplados en sus inicios, destinados a incorporar a las organizaciones de las etnias en la gestin, se han ido reduciendo a travs del tiempo. Actualmente el sector est representado por tres dirigentes indgenas que participan en la comisin seleccionadora; asimismo, la Comisin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI) colabora en la entrega de materiales de postulacin y en la difusin del Programa en organizaciones y comunidades indgenas (Universidad


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de Chile, 2002)24. La reducida participacin de las familias se vio traducida en que muchas no conocan con claridad, en 1996, cul era el objetivo de la beca y la razn por la que haban sido seleccionadas, considerando que la merecan por el hecho de ser pobres, sin relacionarla con su condicin tnica (Huenchun, s/f).

Ventajas y desventajas de la gestin descentralizada

Los programas que operan en forma descentralizada tienen la ventaja de contactar a sus potenciales benefi ciarios en las regiones de origen o estudio a travs de personal local que conoce mejor las caractersticas de cada regin, posibilitando una adecuada evaluacin tcnica de antecedentes. Al intervenir numerosos agentes e instituciones se fortalece la capacidad de realizar una extensa difusin de los programas y se alivia la labor de las unidades ejecutoras. Asimismo, los costos y gastos de estos procesos son absorbidos territorialmente. No obstante, esta forma de trabajo genera difi cultades, especialmente en lo referido a monitoreos y evaluaciones de los procesos involucrados. La administracin descentralizada implica el funcionamiento paralelo de subsistemas regionales y locales, que pueden generar criterios propios en la evaluacin de postulaciones y otros aspectos del proceso. Aunque existen manuales y normas de operacin, es difcil evitar cierto margen de apreciacin subjetiva de los antecedentes. Por otro lado, los programas dependen del personal y de la organizacin interna de las instancias locales que pueden verse enfrentadas a tareas ejecutivas ms urgentes, postergando sus funciones relacionadas con los programas de becas (cuadro 3.4).

24. En un primer perodo (1991-1993), diversas ONGs y la Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI) participaban en todas las etapas de ejecucin del programa difundiendo informacin y certifi cando la pertenencia tnica. En la seleccin de becados intervena la Comisin Regional de Educacin Indgena (CREDI). A partir de 1994, con la transformacin del CEPI en CONADI, aument el protagonismo del Ministerio en la administracin del programa, excluyndose, de la documentacin de postulacin, las cartas de certifi cacin de calidad de indgena y las cartas de patrocinio. Los informes sociales solo pueden ser emitidos por asistentes sociales de los municipios, liberando de esta tarea a diferentes ONGs y a la Comisin Regional de Educacin Indgena, quienes adems fueron excluidas de la comisin seleccionadora. Con esto se redujo la participacin de organizaciones indgenas en los procesos de difusin, postulacin y seleccin (Universidad de Chile, 2002).

Programas de becas estudiantiles:

experiencias latinoamericanas


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Cuadro 3.4 Aspectos relacionados con la organizacin y gestin de los programas de becas

Organizacin y Gestin

Programa Nacional Becas Estudiantiles

Bolsa EscolaPresidente

de la Repblica

BecaIndgena

LiceoPara Todos

Progresa/Oportunidades

DependenciaMinisterio de Educacin

Ministerio de Educacin

Ministerio del Interior



Secretara de Desarrollo Social

Unidadejecutora

Unidad Ejecutora Nacional

Secretariado Programa Nacional

SecretaraEjecutiva/ ConsejoNacional

Programa Intercultural Bilinge

Programa Liceo para Todos

Coordinacin Nacional del Programa, CONAFE (componente educativo) y Consejo Nacional

Apoyos regionales

Autoridades provinciales y circuitos de escuelas

Municipios/Consejos de control social

Consejosregionales/municipios

Municipios/ONG indgenas

Secretarasregionales de educacin y establecimientos

Comit tcnico regional

Relacin nivel central y local

Actaconstitucindel circuito Compromiso de las escuelas PNBE

Trminos de adhesin del municipio

No se formaliza

No se formaliza No se formalizaCompromiso de corresponsabilidades con la familia

Rol de la escuela

Aplica entrevistas e informa asistencia/ rendimiento de los becados

Informa asistencia de los becados

Entregaantecedentes acadmicosde los estudiantes

Entregaantecedentes acadmicos de los estudiantes

Seleccionabecados y decide continuidad

Informa asistencia de los becados

Participacin social

Sugerencias y reclamos

Consejos de control social

No se especifi ca

No se especifi ca No se especifi caComits de promocin comunitaria



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3.5 Modelos de intervencin

Criterios de focalizacin

Para lograr sus objetivos, los programas de becas necesitan asegurar que los recursos que administran lleguen al tipo de estudiantes que les interesa y tambin ajustar el nmero de benefi ciarios a sus propias capacidades. Los programas de becas analizados combinan generalmente dos mtodos para focalizar la accin de programas sociales identifi cados por Morley y Coady (2003):

La evaluacin individual o familiar, que implica la recoleccin de informacin socio-econmica, la cual sustenta la elegibilidad de los potenciales benefi ciarios. Se trata de informacin proporcionada por l

programas de becas estudiantiles: experiencias...

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