profesor: luis carlos burbano z. - cepal.org · pensar sistemáticamente con método. iii. ......

LA SELECCIÓN DE PROBLEMAS PÚBLICOSPlanificación Estratégica Situacional Planificación Estratégica Situacional

Profesor:Luis Carlos Burbano [email protected]

[email protected]

1

1. Principios centrales de la planificaciónestratégica situacional.

2. Lo que importa de un gobierno son susresultados.

3. Los resultados de un gobierno se evalúan enel balance global de gestión.

4. Los resultados de un gobierno no puedenser mejor que su selección de problemas:cuatro techos de la calidad de un gobierno .

Con

tenido

2

cuatro techos de la calidad de un gobierno .5. La agenda, improvisación y balance global

de gestión6. Métodos de selección de problemas: el

macroproblema y el protocolo de selecciónde problemas.

7. Taller de selección de problemas.Con

tenido

¿Qué NO es planificación?1. Principios centrales del PES

a) La planificación es lo opuesto a la improvisación.

b) La improvisación significa:i. Excesiva confianza en la experiencia y en la intuición ii. El dominio da inercia, de las urgencias y las rutinas

en la agenda del dirigente. iii. La ausencia sistemática de alternativas de para el

enfrentamiento de los problemas.

31. Principios centrales del PES

iv. Dominio del cálculo reactivo sobre o cálculo preventivo.

v. Dominio aplastante del accionismo; no se trabaja con problemas, sólo se evalúan soluciones preconcebidas.

vi. El abordaje parcial de los problemas: política o técnica.

vii. Ausencia de procesamiento tecnopolítico sistemático de los problemas

La improvisación tiene fuerza porque:1. Principios centrales del PES

a) Opera en el nivel del sentido común y la intuición; parece la

manera natural de deliberación del hombre práctico y de

experiencia que desvaloriza las teorías y métodos de gobierno

y planificación.

b) Siempre está a tiempo; lo opuesto a los planes tradicionales

que siempre llega tarde. Un plan tradicional toma entre 8


que siempre llega tarde. Un plan tradicional toma entre 8

meses y dos años para ser formulado. La improvisación opera

en horas y días.

c) Es situacional; es decir, no es tecnocrática, por el mismo hecho

que la practican los carentes de teoría; sin embargo, en los

últimos años aparece el economista improvisador tecnocrático

de la política económica apoyado en una teoría parcial y con

una concepción determinística y primitiva de la planificación.

¿Qué ES planificación?1. Principios centrales del PES

a) Toda reflexión que precede y preside la acción que permita dominar la improvisación.

a) La planificación significa: i. Pensar antes de actuar.ii. Pensar sistemáticamente con método.iii. Definir y precisar objetivos.iv. Identificar y explicar posibilidades, analizando sus


ventajas y desventajas.v. Proyectar para el futuro, considerando que la eficacia

o ineficacia de las acciones de hoy dependerán de las circunstancias del mañana.

vi. Pensar y crear el futuro, anticipando las curvas del camino.

vii. Actuar y decidir en el día a día: los pies en el presente y la mirada en el futuro

viii.Dominar la improvisación: o sabemos planificar o estamos condenados a la improvisación.

Sí la planificación es pensar antes de actuar


a) ¿Porqué el político valora tan poco laplanificación?

b) ¿El dirigente político sabe distinguirentre la planificación tradicional, la


entre la planificación tradicional, laplanificación estratégica corporativa yplanificación estratégica pública?

c) ¿Qué hace normalmente el políticoantes de actuar? Planifica a su modo?.

d) Es necesaria la planificación? ¿De quéplanificación estamos hablando?

Sí la planificación es pensar antes de actuar


e) ¿La planificación es una herramientaeficaz de gobierno?

f) ¿Cuánto peso tiene la planificaciónen el desempeño del gobierno?


en el desempeño del gobierno?g) ¿Dónde está el limite entre la mera

reflexión previa a la acción y laplanificación propiamente dicha?.

h) Toda reflexión que precede y presidela acción, sin otro requisito, puede serllamada de planificación?

Para responder a las anteriores preguntas es necesario articular tres

variables 1. Principios centrales del PES

a) El horizonte de tiempo del análisis consideradopara la toma de decisión: presente, futuro, unaño, cinco años, treinta años?.


b) La sistematicidad del análisis que procesa ladecisión: métodos sistemáticos, fundamentaciónteórico, intuición, mera experiencia?

c) Las dimensiones consideradas en el análisis delcálculo que precede y preside la acción:¿realidad departamentalizada o visión global ysituacional?

Si combinamos las anteriores variables, podemos diferenciar la improvisación de la planificación de la siguiente manera


No Es Planificación Es Planificación

1. Cálculo asistemático, parcial e inmediatista:

predominio de la intuición , sin cálculo sustentado de

costos y beneficios de las decisiones y sin proyección

sistemática del futuro

4. Por último, si se avanza hacia la

consideración del futuro, se supera la

visión departamentalizada de cada

ciencia para llegar al análisis

situacional, y ese cálculo sobre el2. Si se mejora la condición 1, el cálculo reflexivo


situacional, y ese cálculo sobre el

futuro es sistemático, es decir,

apoyado en teorías y métodos

potentes, se logra la articulación

entre el cálculo situacional

inmediatista y el cálculo situacional a

futuro. Este cálculo situacional,

articulado y sistemático, es

precisamente lo que se denomina

planificación.

2. Si se mejora la condición 1, el cálculo reflexivo

puede proyectarse hacia el futuro, inclusive a muy

largo plazo, pero nunca llegará a ser un esfuerzo de

planificación por su falta de sistematicidad y

amplitud situacional. Siempre será un cálculo

intuitivo.

3. Si se mejora el grado de sistematicidad y

amplitud de las perspectivas de análisis, pero se

mantiene la visión de corto plazo, se supera la

intuición inmediatista y se llega al cálculo situacional

inmediatista, que es sistemático, comprehensivo, pero

miope.

PROBLEMAS DE DISTINTA COMPLEJIDAD

PROBLEMAS BIEN ESTRUCTURADOS PROBLEMAS CUASIESTRUCTURADOS

pasado futuro

??

pasado futuro

¿Por qué Tanta Dificultad para Planificar?

10

• Se pueden enumerar todas las variables

• Se pueden precisar todas las relaciones entre las variables

• Su solución es objetiva, no de-pende de intereses o posiciones

• Sólo se pueden enumerar algunas variables

• Sólo se pueden precisar algunas de las relaciones entre las variables

• Su solución es situacional, es decir, debatible según intereses y posiciones

Problemas Bien Estructurados y Problemas Cuasiestructurados


• Mitroff (1983, El lado subjetivo de la ciencia) establece ladiferencia entre problemas bien estructurados y problemas malestructurados.

• Los problemas bien estructurados (well-structured problems) serefieren a problemas o situaciones bien definidas tanto en suformulación analítica como en su solución. Son problemas para


formulación analítica como en su solución. Son problemas paralos cuales hay suficiente conocimiento y son susceptibles a lautilización de métodos precisos de solución, como por ejemplola Investigación de Operaciones.

• Los problemas mal estructurados (ill-structured problems) serefieren a problemas que no pueden ser bien formulados, esdifícil definir su naturaleza y desafían los métodos precisos deformulación; por esencia envuelven el conflicto y laincertidumbre.

Ámbito Público: Planificación Estratégica Pública.Un actor para alcanzar sus metas se enfrenta al conflicto, la incertidumbre

Con un actor definido

Planificación del Desarrollo Económico y Social .Opera en el ámbito público. Un actor pretende controlar un sistema que tiene agentes con conductas predecibles.

B. Con varios

A. Con un actor: Autoritaria. El estado es el único actor que planifica

¿Por qué Tanta Dificultad para Planificar?

12

enfrenta al conflicto, la incertidumbre y la complejidad.

Ámbito Empresarial: Planificación Estratégica Corporativa.Las empresas que compiten con otras empresa que también hacen planes estratégicos.

Sin actor definido

Tipos de Planificación

Análisis de Gran Estrategia.Exploración de posibilidades a 20, 30, ó 40 años. Métodos de Prospectiva, Futurología, Gran Estrategia empresarial, gran estrategia nacional.

B. Con varios actores

Cinco principios de la planificación estrategia situacional-PES


1. En el sistema social existen un númeroindeterminado de sujetos que gobiernan yplanifican desde distintas perspectivas, deallí que ningún actor tenga asegurada la


allí que ningún actor tenga asegurada lacapacidad de controlar todas las variablesenvueltas en el proceso de conducciónsocial.



2. Cada uno de estos actores se inserta de maneradiferente en la realidad, adhiere a distintasideologías, tiene intereses e intencionesdiferenciables, cuenta con distintas capacidadesde gobierno y valora las situaciones desde esaperspectiva y según sus valores, ideologías e


perspectiva y según sus valores, ideologías eintereses. En consecuencia, la realidad puede serexplicada en forma diferente por cada uno deestos actores sociales y esa explicación particularserá el fundamento de su acción. No existe undiagnostico o una explicación única y valida paratodos. Existen diferentes explicacionessituacionales de una misma realidad, tantas comoactores relevantes existen en el juego social.



3. . Estos actores sociales son creativos y, portanto, nadie puede predecir suscomportamientos sino, apenas, prever yprepararse para reaccionar velozmente ante lascontingencias que se originan en esa creatividad


contingencias que se originan en esa creatividadde los actores sociales que interactúan en unsistema plagado de incertidumbre.

4. De los principios anteriores deducimos que laplanificación debe abarcar, necesariamente, elproblema de sortear las restricciones y vencerlas resistencias de los otros al plan propio.



5. La planificación es un proceso incesante ycontinuo en el cual se repiten constantemente elcálculo, la acción, la evaluación de resultados yla corrección de los planes. El plan siempre estálisto, pero, al mismo tiempo, siempre está


listo, pero, al mismo tiempo, siempre estáhaciéndose.

El plan siempre está listo, pero, al mismo tiempo,

siempre está haciéndose.

4. La acción 2. Diseñar el Plan

1. Conocer la Realidad(identificar, seleccionar e

explicar problemas)

Cuatro instancias del proceso de planificación

17

4. La acción (decidir, hacer,

monitorear, recalcular e corregir)

2. Diseñar el Plan(formulación normativa y

prescriptiva del plan)

3. Análisis e construcción de viabilidad

(¿que parte de mi plan no es viable?, ¿cómo

construirle viabilidad a mi plan?

� Diagnóstico (Objetivismo)

� Cálculo Paramétrico

� Predicciones

� Explicación Situacional (Subjetivismo)

� Cálculo Interativo

� Apuestas

P E SP E SPlanificación TradicionalPlanificación Tradicional

La Planificación Tradicional y el PES

� Predicciones

� Plan Determinístico Seguro

� Sectores

� Problemas Bien Estructurados

� Medición

� Certeza

� Plan para Diversas Circunstancias

� Problemas

� Problemas Quase Estruturados

� Precisión

� Incertezas e Sorpresas

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� Cálculo Técnico

� Cálculo Normativo-Precriptivo

� Agentes en un Sistema

� Processamento Tecnopolítico

� Cálculo Estratégico

� Actores en un Juego

P E SP E SPlanificación TradicionalPlanificación Tradicional

La Planificación Tradicional y el PES

� Yo y un Sistema ue Intervengo

� Un solo Recurso Escaso

� Proyectos de Inversión

� Confiabilidade del Cálculo Paramétrico

� Manejo Macroeconómico

� Actores en un Juego

� Yo y otros en un Juego

� Un Vector de Recursos Escasos

� Operaciones

� Confiabilidad de las Apuestas

� Manejo de los Tres Cinturones de Gobierno

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REQUISITOS DE LA PLANIFICACION EN SISTEMAS COMPLEJOS


a) Reconocer la existencia del otro, lo cual obliga a las consideraciones políticas y alcálculo interactivo.

b) Explicar la realidad desde las distintas perspectivas relevantes para mi y para elotro u otros, lo cual obliga a usar el concepto de situación.

c) Trabajar simultáneamente con sistemas de cálculo de relativa certeza y consistemas de apuestas difusas, lo cual exige métodos no determinísticos decálculo.

d) Reconocer y enfrentar la incertidumbre con una diversidad de recursos de cálculo(predicción, previsión, reacción veloz ante el cambio imprevisto y aprendizaje del


(predicción, previsión, reacción veloz ante el cambio imprevisto y aprendizaje delpasado reciente) y renovar constantemente ese cálculo.

e) Disponer de métodos para lidiar con las sorpresas.f) Someter a análisis de confiabilidad los argumentos, apuestas y supuestos del

plan.g) Referirse a problemas reales: problemas actuales, amenazas y oportunidades.h) Diferenciar los problemas bien estructurados de los cuasiestructurados.i) Complementar los métodos con tecnologías apropiadas de planificación, a fin de

garantizar la velocidad de formulación y ajuste del plan.j) Reconocer la existencia de múltiples recursos escasos y criterios de evaluación

de las decisiones (integración de lo político, económico y organizativo)k) Servir a la toma de decisiones en el presente.

Entrevista de la Revista Semana a Noemí Sanín actual embajadora de Colombia ante el Reino Unido el 3 Abril del 2.000

RevistaRevistaRevistaRevista SemanaSemanaSemanaSemana:::: ¿Qué tal le ha parecido el gobierno deAndrés Pastrana?

YoYoYoYo creocreocreocreo quequequeque aaaa loslosloslos gobiernosgobiernosgobiernosgobiernos hayhayhayhay quequequequejuzgarlosjuzgarlosjuzgarlosjuzgarlos porporporpor loslosloslos resultadosresultadosresultadosresultados.... EnEnEnEn ColombiaColombiaColombiaColombia elelelelEstadoEstadoEstadoEstado nononono estáestáestáestá operandooperandooperandooperando.... LosLosLosLos ciudadanosciudadanosciudadanosciudadanos nonononotienentienentienentienen garantíasgarantíasgarantíasgarantías enenenen ningúnningúnningúnningún ordenordenordenorden....

Las medidas sociales y económicas han sidodemoradas e insuficientes. Todos nos

2. Lo qu

e im

porta de un

gobierno son sus resultados

21

demoradas e insuficientes. Todos nosestamos empobreciendo. Hay un millón dedesempleados. Ahora cuando se empieza apercibir débiles señales de recuperacióneconómica, se anuncia la tercera reformatributaria de este gobierno. Como si fuerapoco, nuestro modelo productivo permaneceanclado en los siglos XIX y XX mientrasotros países crecen y aprovechan lasoportunidades que ofrece el siglo XXI.¿Contestó eso su pregunta?

2. Lo qu

e im

porta de un


2. Lo qu

e im

porta de un

gobierno son sus resultados Los resultados que la gente

ilusiona, a pesar de su frustraciónreiterada con la política y lospolíticos.

El gobierno empeña su palabracuando anuncia su proyecto degestión. Palabra que valida con sucumplimiento y el país evalúa porsus resultados.

222. Lo qu

e im

porta de un


sus resultados.

Resultados es la palabra que encumbra o hunde ungobierno.

Pueden coincidir o distanciarse de lo prometido, y loprometido puede contrariar los deseos mayoritariosde la población.

Nuestra democracia es débil y marcada por unatradición de promesas incumplidas.

Tres momentos de los resultados Tres momentos de los resultados Tres momentos de los resultados Tres momentos de los resultados

de un gobierno democráticode un gobierno democráticode un gobierno democráticode un gobierno democrático2. Lo qu

e im

porta de un


Programa de Gobierno

Plan deGobierno

Acción deGobierno

X

C

Z Y

PromesasElectoralesPromesasElectorales

ResultadosReales

ResultadosPlanificados

232. Lo qu

e im

porta de un


En la campaña electoral, el candidato promete X.En el plan, el gobierno decide la meta Y.En la acción, el gobierno hace W con un resultado Z.X, Y y Z no siempre coinciden.

Variables fuera de control:• Acción de los oponentes• Contexto económico• Contexto político• Contexto internacional• Sorpresas y crisis

Para alcanzar los resultados se tiene que Para alcanzar los resultados se tiene que Para alcanzar los resultados se tiene que Para alcanzar los resultados se tiene que

lidiar contra la el conflicto, la resistencia, lidiar contra la el conflicto, la resistencia, lidiar contra la el conflicto, la resistencia, lidiar contra la el conflicto, la resistencia,

la adversidad y la nebulosidad la adversidad y la nebulosidad la adversidad y la nebulosidad la adversidad y la nebulosidad

2. Lo qu

e im

porta de un


• Los resultados de un gobierno no son seguros.

• No es suficiente con anunciar las metas deseadasy realizar las acciones pertinentes paraalcanzarlas.

• Es necesario que las acciones del gobierno:

2. Lo qu

e im

porta de un


• Es necesario que las acciones del gobierno:

a) Venzan la fricción y la inercia burocrática, laoposición, el conflicto y el rechazo de otros.

b) Superen la adversidad de las circunstancias.c) Venzan los obstáculos de la incertidumbre, las

variables fuera de control, las sorpresas y lastendencias contrarias a las metas ofrecidas.

d) Tengan más peso que la mala suerte.24

Gobernar para cambiar las cosas Gobernar para cambiar las cosas Gobernar para cambiar las cosas Gobernar para cambiar las cosas

es navegar contra la corrientees navegar contra la corrientees navegar contra la corrientees navegar contra la corriente2. Lo qu

e im

porta de un


• A pesar de las dificultades de cálculo, el gobierno debe anunciarresultados y su gestión será evaluada por ellos. No hay otraforma de liderar y gobernar.

• Pero el cálculo sobre los resultados es una apuesta en lamedida en que está determinado por muchas condiciones queescapan al control del gobierno.

• De esta manera, el cálculo sobre resultados es un tipo de

2. Lo qu

e im

porta de un


• De esta manera, el cálculo sobre resultados es un tipo deanálisis que opera con varios componentes condicionales:

Sí soy capaz de realizar la acción W

Puedo esperar los resultados en el intervalo de A hasta B

Sí se presentan las circunstancias ββββ(fuera de mi control)

Si la calidad del plan y la capacidad gerencial es αααα

25

La decisión parcial

• Se fundamenta en la previsión deresultados definida en el procesamiento deun problema en particular.

La decisión global

3. El balance global de gestión

• Reúne y articula el conjuntoconjunto de decisionesu omisiones acumuladas sobre cadacada unounodede loslos problemasproblemas seleccionados uolvidados en el período de gobierno.

• Se fundamenta en los resultadosprevisibles de ese conjuntoconjunto de problemassobre el balance global de gestión.


• El siguiente ejemplo muestra el juicio sobre los costos ybeneficios (de intercambio de problemas) realizado por elPresidente Uribe sobre la decisión de honrar el pago de ladeuda externa:


Toda decisión particular tiene un impacto Toda decisión particular tiene un impacto Toda decisión particular tiene un impacto Toda decisión particular tiene un impacto

negativo o positivo en el balance global negativo o positivo en el balance global negativo o positivo en el balance global negativo o positivo en el balance global

del gobierno que obliga a un juicio de del gobierno que obliga a un juicio de del gobierno que obliga a un juicio de del gobierno que obliga a un juicio de

intercambio de problemasintercambio de problemasintercambio de problemasintercambio de problemas

27

�“El crédito de Colombia, su buen nombre como deudora,no se puede poner en riesgo. Con los bancosmultilaterales debemos proceder como una familia quecuida su alcancía..Aquí no negamos cuentas y las vamosa pagar todas. Pero tenemos millones de pobres quereclaman inversión. Para la democracia es tan grave quesu Estado no pague las deudas como que susciudadanos aguanten hambre por pagar deudas”.(EL TIEMPO, Octubre 29 de 2003. Texto de laintervención radiotelevisada del presidente Álvaro Uribe).3.

El balance global de gestión

• Todo dirigente tiene unacuenta en el banco de lapolítica .

• Esa cuenta puede estarcon saldo positivo o consaldo negativo.


¿Qué es el balance global de gobierno?¿Qué es el balance global de gobierno?¿Qué es el balance global de gobierno?¿Qué es el balance global de gobierno?

• El balance global lleva la

+

-

saldo negativo.


• El balance global lleva lacontabilidad del dirigente enla cuenta del banco de lapolítica.

• Determina el saldo actualdicha cuenta proyectándolohacia el fin del periodo degobierno.

28



• En el balance global se determina el techo mínimo degobernabilidad necesario para la materialización del proyecto yla estabilidad del gobierno de acuerdo a unas determinadascircunstancias.

Zona I: de posibilidad


T1 T2

Saldo mínimo para mantener la estabilidad del gobierno

Saldo mínimo para materializar el proyecto

Zona II: de inmovilidad y abandono del proyecto

Zona I: de posibilidad del proyecto

T3

Zona II: de inestabilidad por ingobernabilidad

A

B

29

BALANCES TIPO DE GESTION QUE EVALUA

(A)EFICACIA TECNICA

B)EFICACIA POLITICA

(I)BALANCE DE

GESTION POLITICA

Evalúa la gestión en el ámbito político específico :• profundización de la democracia,• descentralización del poder,• respeto por derechos humanos,• aseguramiento de legitimidad y legalidad del gobierno,• aseguramiento de la ética de la gestión.

+ 0 - + 0 -

� Es global porque resume tres balances parciales que distinguen trestipos de problemas:


30

• aseguramiento de la ética de la gestión.

(II)BALANCE DE

GESTION ECONOMICA

Evalúa los beneficios y costos políticos de la ges tión económica• manejo macroeconómico: crecimiento, inflación,

empleo, déficit, equilibrio externo,• eficiencia en el manejo de los recursos públicos

+ 0 - + 0 -

(III)BALANCE DE INTERCAMBIO

DE PROBLEMAS

Evalúa el saldo de efectos políticos que genera la acción o inacción sobre los problemas específicos q ue la población valora:• alto nivel de inseguridad ciudadana • baja calidad y cobertura de la educación, • baja cobertura de los servicios de salud,• déficit de vivienda,

+ 0 - + 0 -

BALANCE GLOBAL DE GESTION + 0 - + 0 -

I. Eficacia formal o técnica

• Responde a la necesidad de enfrentar con rigor yapego a los paradigmas científicos vigentes oemergentes los problemas propios de cada balance.


En el análisis de cada uno de estos tres balances deben considerarse dos criterios que fueron, desde hace

tiempo, señalados por Max Weber

II. Eficacia material o política

• Responde a la necesidad de considerar al poderpolítico como un recurso escaso que no debeconsumirse hasta cualquier límite a causa de unaadhesión infantil y tecnocrática al primer criterio; lapérdida del poder político, puede llevar, en suextremo, a la derrota misma del criterio técnicobasado en las teorías científicas.


BALANCES

(A)EFICACIA TECNICA

B)EFICACIA POLITICA

I. BALANCE DE GESTIONPOLITICA

+ 0 - + 0 -

II. BALANCE DE GESTIONECONOMICA

+ 0 - + 0 -

III. BALANCE DEINTERCAMBIO DEPROBLEMAS

+ 0 - + 0 -

VI. BALANCE GLOBAL DE

�El déficit técnico en el manejo de laeficacia formal (balance A), a lalarga, conduce a un déficit políticoen el manejo de la eficacia material(balance B).

�A la inversa, un balance positivo enlo técnico (balance A), tambiénpuede conducir a un déficit político

El arte y la técnica de gobernar consiste en producir, El arte y la técnica de gobernar consiste en producir, El arte y la técnica de gobernar consiste en producir, El arte y la técnica de gobernar consiste en producir,

mediante compensaciones, un balance global positivomediante compensaciones, un balance global positivomediante compensaciones, un balance global positivomediante compensaciones, un balance global positivo

32

VI. BALANCE GLOBAL DEGESTION

+ 0 - + 0 -

• El marcador que evidencia la calidad de la gestión gubernamental se sintetiza en elbalance político global (columna B), y la meta es mantener siempre un signo (+) en elcuadrante B-IV.

• La planificación tradicional, en el mejor de los casos, sólo atiende al signo del balanceA-II , es decir de la eficacia técnica en el manejo de la gestión macroeconómica.

• Por consiguiente, es proclive al barbarismo tecnocrático y, por esa vía, conduce algobernante a un déficit en el balance global B-IV

puede conducir a un déficit político(balance B).

3. El balance global de gestión Los barbarismos en manejo del balance global Los barbarismos en manejo del balance global Los barbarismos en manejo del balance global Los barbarismos en manejo del balance global

a) El barbarismo político (anestesia sin cirugía):• Consiste en departamentalizar la eficacia política e ignorar los problemas

económicos y gerenciales para dar beneficios económicos y favores políticosahora que crearán mañana una crisis política por agotamiento de la baseeconómica y organizativa de la gestión política.

• Las acciones políticas giran, sin límite, contra el balance económico y lasestructuras organizativas.

b) El barbarismo tecnocrático (cirugía sin anestesia):• Consiste en departamentalizar la eficacia económica o la eficacia técnico-


• Consiste en departamentalizar la eficacia económica o la eficacia técnico-gerencial, ignorar el problema político e incurrir en costos políticos ahora quecrearán mañana una crisis económica por agotamiento de la base política dela gestión económica..

• Las decisiones económicas giran, sin límite, contra el capital político delgobernante, sin depositar nada en la cuenta del banco de la política.

c) El barbarismo gerencial :• Consiste en destacar la eficiencia y eficacia organizacional con

independencia del manejo político y económico.• La organización pasa a tener fines propios, al margen del proyecto político y

del proyecto económico.• El gerente tecnocrático no comprende ni participa en el intercambio de

problemas entre eficacia formal y material. Sólo acepta la eficacia formal.33

3. El balance global de gestión Momentos críticos de evaluación del Momentos críticos de evaluación del Momentos críticos de evaluación del Momentos críticos de evaluación del

Balance Global de GestiónBalance Global de GestiónBalance Global de GestiónBalance Global de Gestión

I. Pregobierno: Si el balance se elabora ex-ante,sirve como un presupuesto de acciones yresultados previsibles en el proyecto degobierno.

II. Gobierno : Si se realiza durante la marcha de la


II. Gobierno : Si se realiza durante la marcha de lagestión, permite decidir sobre la manutención ola corrección del rumbo global del gobierno.

III. Postgobierno: Si el balance se verifica ex-post,al término de la gestión, sirve como unacontabilidad de resultados, como una rendiciónterminal de cuentas sobre la labor cumplida.

34

4. Los techos de la calidad de un Un gobierno puede ser deficiente Un gobierno puede ser deficiente Un gobierno puede ser deficiente Un gobierno puede ser deficiente

por tres razones por tres razones por tres razones por tres razones

a) Porque camina en la dirección errada a causa de una malaselección del proyecto de gobierno o por no saber corregirloa tiempo. Ello puede originarse en:

• La carencia de una gran estrategia.• Una deficiente selección de problemas.• La carencia de un buen sistema de evaluación de la

marcha del gobierno.

354. Los techos de la calidad de un

gobierno

marcha del gobierno.

b) Debido a un deficiente procesamiento del proyecto elegido,que no considera debidamente los aspectos políticos ytécnicos llevando a pagar un costo político o económicoexcesivo por cada decisión.

c) Porque la gerencia por problemas y operaciones esdeficiente y, por consiguiente, es baja la capacidad deejecutar lo decidido.

35

Imagen Objetivo

Gran Estrategia/

Soporte Ético-ideológico

Selección de Problemas

Procesamiento Tecnopolítico de

ProblemasAcción

Resultados

¿En cuáles

Techo 1Techo 2

Techo 3Techo 4

Los techos de la calidad de un Los techos de la calidad de un Los techos de la calidad de un Los techos de la calidad de un

gobiernogobiernogobiernogobierno

36

¿Para dónde

vamos?

problemas concentro mi

tiempo y foco de atención?

¿Cuál es la calidad de mis

decisiones?

¿qué hago cada día?

Balances Situación-Objetivo

Balance I -político

Balance II -económico

Balance III -intercambio de

problemasAnálisis de

Confiabilidad

Explicación

Planes

Estrategia Política

Proyecto de Proyecto de GobiernoGobierno

Capacidad de Capacidad de GobiernoGobierno

GobernabilidadGobernabilidad

Propuesta

dificultad destreza

¿hacia donde

queremos ir?¿que

sociedad queremos?

5. La agenda, improvisación y

balance global de gestión

¿La selección de problemas del plan ¿La selección de problemas del plan ¿La selección de problemas del plan ¿La selección de problemas del plan

se expresa en el MDD del dirigente?se expresa en el MDD del dirigente?se expresa en el MDD del dirigente?se expresa en el MDD del dirigente?

• La acción planificada del gobierno requiere que elsistema organizativo domine la improvisación, peronormalmente ocurrirá lo contrario.

• La acción planificada es un hecho excepcional.

5. La agenda, improvisación y

balance global de gestión

• Todo está a favor de la improvisación en el MenúDiario de Decisiones (MDD) por causa de la inercia,las urgencias y la rutinas.

La pregunta clave es:¿Cómo se conforma el menú diario de

decisiones del dirigente?37

Barbarismo Barbarismo PolíticoPolítico

JuicioJuicioIntuitivoIntuitivo

Dominio de la Dominio de la improviimprovi--saciónsación

••rutinasrutinas••urgenciasurgencias••crisiscrisis••inerciainercia

Balance IBalance Igestión gestión políticapolítica

(cinturón I)(cinturón I)

BBaallaann

¿Cuánta fuerza tiene el plan frente a ¿Cuánta fuerza tiene el plan frente a ¿Cuánta fuerza tiene el plan frente a ¿Cuánta fuerza tiene el plan frente a

la improvisación? la improvisación? la improvisación? la improvisación?

• La respuesta es: depende del dominio de métodosmodernos de planificación y gobierno.

Barbarismo Barbarismo TecnocráticoTecnocrático

Procesamiento Procesamiento Tecnopolítico Tecnopolítico Sistemático Sistemático

(El Juicio (El Juicio Analítico domina Analítico domina el Juicio Intuitivo)el Juicio Intuitivo)

saciónsación

Dominio de Dominio de Métodos de Métodos de GobiernoGobierno

••inerciainercia

Selección de Selección de ProblemasProblemas

ImportanciasImportancias

MenúMenú

DiarioDiario

dede

DeciDeci--sionessiones

MDDMDD

AcciónAcción

DiDiááriaria

Balance IIBalance IIgestión gestión

macroeconómicamacroeconómica(cinturón II )(cinturón II )

Balance IIIBalance IIIgestión por gestión por

problemas de la problemas de la vida cotidianavida cotidiana(cinturón III )(cinturón III )

ccee

GGlloobbaall

(+)(+)((--))(0)(0)

38

6. M

étodos de selección de problemas Ningún gobierno puede ser mejor Ningún gobierno puede ser mejor Ningún gobierno puede ser mejor Ningún gobierno puede ser mejor

que su selección de problemasque su selección de problemasque su selección de problemasque su selección de problemas

• La selección de problemas marca el techo máximode la calidad de los resultados de un gobierno y, enúltima instancia, determina su nivel de aceptabilidady legitimidad.

• De esta forma, el arte de gobernar es el arte de

6. M

étodos de selección de problemas

• De esta forma, el arte de gobernar es el arte deseleccionar los problemas de forma sistemática paraconstruir desde el inicio del gobierno un balanceglobal de gestión positivo.

• Por lo tanto, los métodos de selección de problemasconstituyen en herramientas esenciales de gobiernoy, en esencial, en instrumentos para la determinaciónde la agenda pública.

39

6. Métodos de selección de problemas Gobernar exige concentrar Gobernar exige concentrar Gobernar exige concentrar Gobernar exige concentrar

conscientemente el foco de atenciónconscientemente el foco de atenciónconscientemente el foco de atenciónconscientemente el foco de atención

• Por lo tanto, la selección de problemas deberealizarse de forma sistemática e consciente con elpropósito de definir la agenda del gobierno confundamentos sólidos y evitar sorpresas en elmomento de verificar los resultados en el balance

6. Métodos de selección de problemas

momento de verificar los resultados en el balanceglobal de gestión.

• De esta manera la Planificación EstratégicaSituacional-PES, utiliza dos métodos para realizarla selección de problemas:

i. El análisis del Macroproblemaii. El protocolo de selección de problemas

40

6. Métodos de selección de problemas El análisis del El análisis del El análisis del El análisis del MacroproblemaMacroproblemaMacroproblemaMacroproblema

• Es un método más complejo y requiere de un equipo con experiencia ydominio en técnicas de procesamiento de problemas cuasiestructurados.

• Consiste en examinar sistemáticamente toda la realidad como un granproblema y, a partir de ese análisis, fundamentar la selección del conjunto delos problemas específicos que constituirán el foco de atención de la agendagubernamental.

• El macroproblema permite ver de un golpe de vista la unidad sistémica quepresenta la realidad analizada. En las reglas del macroproblema se


presenta la realidad analizada. En las reglas del macroproblema seencuentran, generalmente, problemas que escapan a la capacidad deselección a través del protocolo u otro método de selección de problemas.

• Mediante el análisis del macroproblema se busca que el plan de acción y, porende, la agenda estratégica del gobierno no sea una simple agregación deproblemas sin relación sistémica, sino que constituyan un conjunto coherentede acciones tendientes a direccionar la gestión en el camino establecido por lagran estrategia.

• En términos metodológicos, los nudos o causas críticas (NC) delmacroproblema se constituirán en los problemas específicos que conformaranel foco de atención de la agenda estratégica del gobierno.

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6. Métodos de selección de problemas Casos de análisis de MacroproblemaCasos de análisis de MacroproblemaCasos de análisis de MacroproblemaCasos de análisis de Macroproblema

• Desde 1994 en los desarrollos de consultorías realizadas por la Fundación y sus representantesse ha aplicado la metodología del análisis del macroproblema en numerosas institucionespúblicas en América Latina. A continuación enumeramos algunos de los casos sobresalientes:

Institución Nombre del Macroproblema Año

Ministerio de Transporte-Colombia Sistema de transporte descoordinado, desarticulado e inadecuado para el desarrollo nacional e integración internacional.

1994

Superintendencia de Sociedades-Colombia

Deficiente adecuación institucional de la superintendencia de sociedades para el fomento del desarrollo empresarial del País

1994

Universidad Federal do Pará-Brasil Bajo aporte de la UFPA para el desarrollo sustentable de la región amazonica. 1998

Departamento de Transito do Estado do Pará-Brasil

Alto impacto negativo del transito en la calidad de vida en el Estado do Pará. 1999

ABDETRAN- Brasil baja capacidad organizativa de los Departamentos de Transito de los Estados para el cumplimiento de sus misiones institucionales.

2000


cumplimiento de sus misiones institucionales.

Secretaria Estadual de Trabajo y Protección Social- Estado do Pará, Brasil.

Elevado número de familias e individuos en situación de riesgo pesronal y social em el Estado. 2000

Secretaria Estadual de Salud - Estado do Pará, Brasil.

Bajo nivel de calidad de la salud de la población del Estado do Pará. 2000’

Secretaria Estadual de Transporte -Estado do Pará, Brasil.

Baja capacidad institucional de la SETRAN en el cumplimiento de su misión institucional. 1999

Instituto Nacional de Colonización y de la Reforma Agraria-Brasil

Bajo impacto de las acciones de Reforma Agraria en la integración social, política y económica de las das comunidades locales brasileñas.

2000

Alcaldía Municipal de Parauapebas-Estado do Pará, Brasil

Baja calidad de vida de la población del municipio de Parauapebas. 2002

Instituto Brasilero del medio ambiente y los recursos naturales-Brasil

acelerado processo de degradação sócio-ambiental que compromete a existência da vida e o equilíbrio social, ecológico e econômico do brasil

2003

Conpañia de Saneamento Básico del Estado do Pará-Brasil

Baja cobertura, calidad, productividad y resultados económico-financieros deficitarios de la COSANPA en la prestación de sus servicios de saneamiento básico (agua y alcantarillado)

2008

42

Ejem

plo de un macroproblema

Ejem

plo de un macroproblema

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6. Métodos de selección de problemas El protocolo de selección de problemasEl protocolo de selección de problemasEl protocolo de selección de problemasEl protocolo de selección de problemas

•Es un método menos complejo que el análisis delmacroproblema. Ha demostrado ser una buena herramienta deselección de problemas en la práctica, pues es rápido y simplede aplicar.

•Consiste en aplicar un conjunto de criterios que contribuyen asistematizar el sentido tecnopolítico del dirigente y su estadomayor. Los problemas seleccionados con el protocolo serán


mayor. Los problemas seleccionados con el protocolo seráncasi con toda seguridad ratificados por el análisis delmacroproblema.

•Su único defecto es que puede omitir problemasfundamentales, especialmente relacionadas con reglas, que noson obvios y solamente pueden ser descubiertos a través delanálisis global de la realidad.

•De todos modos, con el protocolo se gana en tiempo ysimplicidad, sin perder sistematicidad.

44

6. M

étodos de selección de problemas Pasos del protocolo de selección de Pasos del protocolo de selección de Pasos del protocolo de selección de Pasos del protocolo de selección de

problemasproblemasproblemasproblemas

Paso 1: Es necesario situarse desde la perspectiva del Actordesde la cual se identificarán y procesarán losproblemas. Recordemos que la declaración, selección yanálisis de problemas es situacional. Lo que esproblema para un actor, puede ser una oportunidad oun negocio para otro. Aquí vale la pena diferenciar laposición de interés y la posición de pertenencia de un

6. M

étodos de selección de problemas

posición de interés y la posición de pertenencia de unactor.

Paso 2: Determinar los ámbitos temáticos de acuerdo con laposición de interés y de pertenencia del actor y ladireccionalidad definida por la gran estrategia.

Paso 3: Identificar los problemas que el actor y su estado mayorconsideren importantes dentro de cada uno de losámbitos temáticos definidos en el paso anterior.

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6. Métodos de selección de problemas Pasos del protocolo de selección de Pasos del protocolo de selección de Pasos del protocolo de selección de Pasos del protocolo de selección de


Paso 1: Es necesario situarse desde la perspectiva del Actordesde la cual se identificarán y procesarán losproblemas. Recordemos que la declaración, selección yanálisis de problemas es situacional. Lo que esproblema para un actor, puede ser una oportunidad oun negocio para otro. Aquí vale la pena diferenciar laposición de interés y la posición de pertenencia de un


posición de interés y la posición de pertenencia de unactor.

Paso 2: Determinar los ámbitos temáticos de acuerdo con laposición de interés y de pertenencia del actor y ladireccionalidad definida por la gran estrategia.

Paso 3: Identificar los problemas que el actor y su estado mayorconsideren importantes dentro de cada uno de losámbitos temáticos definidos en el paso anterior.

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6. Métodos de selección de problemas Pasos del protocolo de selección de problemasPasos del protocolo de selección de problemasPasos del protocolo de selección de problemasPasos del protocolo de selección de problemas

Paso 4: Verificar que los problemas listados sean en realidad problemas yno propuestas de acción hasta ahora omitidas. El enunciado delproblema debe ser expresado como una situación insatisfactoriay no como el nombre de un área problemática ni como laausencia de una solución. Ningún problema es obvio; todoproblema requiere una explicación sistemática que fundamentela acción eficaz.

AMBITOS

PROBLEMÁTICOSAUSENCIA DE SOLUCION PROBLEMA


PROBLEMÁTICOSAUSENCIA DE SOLUCION PROBLEMA

EDUCACION Falta de escuelasBaja calidad y cobertura del sistema

de educación básica en el municipio

FINANZAS

MUNICIPALES

Falta de fiscalización en el

recaudo

Deficiente sistema de administración

financiera en el municipio

TURISMO

Inexistencia de una política

pública para el desarrollo del

turismo en el municipio

Bajo aprovechamiento del potencial

turístico del municipio

• Si el problema se declara como la ausencia de una solución podría producir lassiguientes falencias: (i) cierra las posibilidades de realizar un análisis integral yprofundo del problema; (ii) se pierde la posibilidad de explorar otras alternativas deacción que podrían enfrentar con mayor eficacia el problema real, y (iii) aumenta elriesgo de realizar acciones aisladas y no sistémicas.

47

5. Métodos de selección de problemas Pasos del protocolo de selección de Pasos del protocolo de selección de Pasos del protocolo de selección de Pasos del protocolo de selección de


Paso 5: Depurar la identificación inicial de problemas.Vale decir que habrá algunos problemas queson subproblemas y están totalmentecomprendidos dentro de otros identificados enla misma lista, por lo que cabe preguntarse quéproblemas pueden ser disueltos en problemas


problemas pueden ser disueltos en problemasmayores ya identificados;

Paso 6: Verificar que en la numeración cubra tantoproblemas intermedios (aquellos problemaspropios o internos de la organización) comoproblemas terminales o finalísticos (problemasde impacto directo sobre la sociedad.

48


Paso 7: La lista inicial de problemas identificados puede resultarmuy numerosa lo que exige realizar una depuraciónmediante la aplicación de una serie de criterios deevaluación a fin de fundamentar tecnopolìticamente ladecisión de cuales problemas seleccionar, cualespostergar y cuales excluir definitivamente. Tales criteriosson:

Pasos del protocolo de selección de problemasPasos del protocolo de selección de problemasPasos del protocolo de selección de problemasPasos del protocolo de selección de problemas


1. VALOR POLITICO DEL PROBLEMAa) Para el actor central y los otros actoresb) Para el partido político del actorc) Para la población en general d) Para la población directamente afectada

2. TIEMPO DE MADURACION DE LOS RESULTADOSa) Resultados fuera o dentro del período de gobiernob) Maduración en tiempo humanoc) Maduración en tiempo social

49


3. VECTOR DE RECURSOS EXIGIDO POR EL ENFRENTAMIENTO DEL PROBLEMA EN RELACION AL VECTOR DE RECURSOS DEL ACTOR.a) Problemas exigentes en recursos escasos.b) Problemas exigente en recursos abundantesc) Problemas exigentes en poder políticod) Problemas exigentes en recursos económicose) Problemas exigentes en conocimientosf) Problemas exigentes en capacidades organizativas.



f) Problemas exigentes en capacidades organizativas.

4. GOBERNABILIDAD SOBRE EL PROBLEMAa) Alto control de los nudos críticos de mayor peso en el problemab) Bajo o débil control de los nudos críticosc) Nudos críticos fuera del juego

5. RESPUESTA DE LOS ACTORES CON GOBERNABILIDADa) Colaboración de los actores con gobernabilidadb) Rechazo de los actores con gobernabilidadc) Indiferencia de los actores con gobernabilidad

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6. COSTO DE POSTERGACIONa) Inmediato y altob) Mediato, lento y bajo

7. EXIGENCIA DE INNOVACION O CONTINUIDADa) Problemas que requieren innovaciónb) Problemas que requieren continuidad y corrección

8. IMPACTO REGIONALa) Equilibrante



a) Equilibranteb) Desequilibrante

9. IMPACTO SOBRE EL BALANCE POLITICO DE GESTION AL TERMINO DE GOBIERNOa) Impacto político del balance de gestión política (impacto de la

gestión política)b) Impacto político del balance macroeconómico (impacto político

de la política económica)c) Impacto político del balance de intercambio de problemas

específicos (impacto político del enfrentamiento de problemas)d) Saldo esperado en el balance global.

51

ACTOR: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA


PROBLEMAS(1)

ValorPolítico

(2)Madu-ración

(3)Recur-

sos

(4)Gober-nabil.

(5)Respu.Actores

(6)Costos Posterg

(7)Innov./Cont.

(8)ImpactoRegion.

(9)Balance Político

Selec-ciónsi/no

1. Elevado nivel de pobrezaalto

dentrofuera

PO, EC,OR y CO baja (+)? alto IN EQ (+)

2. Baja calidad y cobertura dela de la educación y la salud. alto

dentro PO, EC, OR y CO alto (+) alto IN EQ (+)

3. Deficiencia en los serviciospúblicos domiciliarios alto

dentro EC, OR y CO alta (+) alto IN EQ (+)

4. Insostenibilidad financieradel sistema nacional deseguridad social

altofuera PO, OR y

CObaja

(+) (-) alto IN neutro (‘-)

52

5. Crecimiento acelerado de laviolencia y la Inseguridadciudadana

altodentro PO, EC y

OR baja (+) (-) ? alto IN EQ (-)

6. Alto nivel de desempleoalto

dentro/fuera

PO, EC, OR y CO baja (+) (-) ? alto IN EQ (+)

7. Bajo nivel de competitividadde la economía nacional. alto

dentro/fuera

PO, EC, OR y CO baja (+) (-) ? alto IN EQ (-)

8. Sistema de transportedeficiente e inadecuado para laintegración nacional einternacional.

altodentro EC, OR

y CO alto (+) alto IN EQ (+)

9. Acelerado deterioro delmedio ambiente. alto

Dentro/fuera.

PO, EC,OR y CO bajo (+) alto IN EQ (-)

10. Baja legitimidad del sistema político y electoral alto dentro

POmedia (-) medio IN EQ (+)

11. Baja eficiencia y eficacia del aparato público. bajo

dentro POalta (+) (-) ? ? IN neutro (+)


Paso 8: Los criterios de selección de problemas que propone elprotocolo no deben ser aplicados problema por problema, sinoevaluando el conjunto de problemas seleccionables. Paracumplir con este requisito se deben armar bloques alternativosde problemas que cumplan los siguientes condiciones deseleccionabilidad:

a) La lista de problemas no debe superar el límite del recurso másescaso del actor.

b) La lista de problemas debe incluir aquellos de valor político más alto.


b) La lista de problemas debe incluir aquellos de valor político más alto.c) Una proporción razonable de los problemas deben madurar antes del

fin del periodo de gobierno.d) La lista de problemas debe aprovechar bien los recursos más

abundantes disponibles en el vector de fuerza del actor.e) El costo político y económico de los problemas postergados debe ser

manejable.f) Una proporción razonable de los problemas debe exigir innovación.g) La lista de problemas contribuye al equilibrio regional y territorial.h) La lista de problemas permite un buen manejo compensatorio de los

tres balances de gobierno: político, económico y gerencial.53


Paso 9: Finalmente, es necesario verificar la selección delconjunto de problemas respondiendo las siguientespreguntas:

a) ¿Cómo es el balance político de gestión que determina laselección inicial de problemas?

PROBLEMASSELECCIONADOS

BALANCE POLITICO

(I)

BALANCE ECONOMICO

(II)

BALANCE GERENCIAL

(III)BALANCE


(I) (II) (III)01 (+) (+)02 (0) (+) (0)03 (+) (-) (-)04 (+) (+)BAL. POLITICO (I) (+)05 (-) (-)06 (-) (-)07 (+) (-) (-)BAL. ECONOMICO (II) (-)08 (+) (+)09 (+) (-) (-) (+)10 (-) (+) (-)BAL. GERENCIAL (III) (+)

SALDO TOTAL (+) (-) (+) (+)54


b) ¿Cuál es el riesgo de no cumplir las metas fijadas enlos tres balances? Ponderar la confiabilidad oseguridad del plan versus el valor de las metaspropuestas. El riesgo debe ser proporcional al éxitoesperado.

b) ¿Se presenta concentración o dispersión de


b) ¿Se presenta concentración o dispersión deesfuerzos en el enfrentamiento de los problemasrelevantes en cada uno de los tres balances degestión?

b) ¿Cuál es la coherencia de los problemasseleccionados en el Protocolo de acuerdo con laidentificación de las causas críticas delMacroproblema procesado?

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Bibliografía Básica1. Políticas públicas y gobierno en democracia. Gloria Patricia Ramírez y Luis

Carlos Burbano.

2. HAMMOND, Kenneth R. (1996), “Human Judgment and Social Policy: Irreducible Uncertainty, Inevitable Error, Unavoidable Injustice”. Oxford University Press. New York.

3. MATUS, Carlos. (1994a), “Adiós, Señor Presidente: Gobernantes Gobernados”. Fondo Editorial Altadir. Caracas, Venezuela.

4. MATUS, Carlos. (1997c), “Guía de Análisis Teórico. Seminario de Gobierno y Planificación – Método PES”. Fundación Altadir, Caracas, Venezuela.Planificación – Método PES”. Fundación Altadir, Caracas, Venezuela.

5. MATUS, Carlos. (1997b), “El Líder Sin Estado Mayor: La Oficina del Gobernante”. Fondo Editorial Altadir, CEREB, La Paz, Bolivia.

6. MATUS, Carlos. (2000), “Teoría del Juego Social”. Fondo Editorial Altadir, Caracas, Venezuela

7. MITROFF, Ian. (1983), “The Subjective Side of Science. A Philosophical Inquiry into the Psychology of the Apollo Moon Scientists”. Intersystems Publications, Seaside, California, 1983.

8. WEBER, Max. (1996), “Economía y Sociedad”. 11a reimpresión, Fondo de Cultura Económica, México, DF.

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profesor: luis carlos burbano z. - cepal.org · pensar sistemáticamente con método. iii. ......

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