prodecon. libro v. condonación multas fiscales

7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales

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PROCURADURA DE LA DEFENSA

DEL CONTRIBUYENTE

LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y

LA CONDONACIN DE MULTAS

FISCALES. RECOMENDACIONES03/2011 Y 04/2011 DE LA

PROCURADURA DE LA DEFENSA

DEL CONTRIBUYENTE


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NDICE

I. Marco general 1

A) La Procuradura de la Defensa del Contribuyente,nuevo organismo para la defensa de los derechosfundamentales: los derechos humanos y losderechos tributarios

1

B) Las Recomendaciones: instrumento para lasalvaguarda de los derechos fundamentales de loscontribuyentes

7

II. Antecedentes histricos: el perdn del prncipe y elperdn en el Estado de Derecho

10

III. Modalidades de la condonacin en nuestro sistema

tributario

16

IV. La funcin de la sancin 18

V. La condonacin de multas en el artculo 74 del CdigoFiscal de la Federacin

19

VI. Recomendaciones de la PRODECON en materia decondonacin de multas

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I. Marco General

A) La Procuradura de la Defensa del Contribuyente, nuevo organismo

por la defensa de los derechos fundamentales: los derechos humanos y los

derechos tributarios

Los derechos fundamentales como un catlogo de derechos y libertades

establecidos internacionalmente en beneficio de las personas, es un concepto que

no slo limita el poder del Estado sino tambin le impone obligaciones positivas,

es por ello que, en un verdadero Estado de Derecho, constituye un presupuesto

bsico el establecer mecanismos preventivos y de defensa para salvaguardarlos.

Como un instrumento del Estado para garantizar la proteccin de los derechos

fundamentales se crea la figura del Ombudsman, un defensor que expresa la

voluntad del gobernado de proclamar y reivindicar su dignidad humana y derechos

inherentes, garantizndolos incluso ms all del imperio de la ley, pues si la norma

positiva o su aplicacin implican una vulneracin de derechos fundamentales

deben prevalecer stos.

El concepto de derechos fundamentales aparece en escena a partir del siglo XVIII

a raz del constitucionalismo nacido con la Revolucin francesa. En los aos

siguientes tanto el concepto, como las normas e instituciones relativas, han

observado un desenvolvimiento importante y permanente de tal forma que su

construccin es todava hoy una tarea prioritaria en el Estado de Derecho.

Debe destacarse la transversalidad de los derechos humanos lo cual implica que

su contenido y objeto trascienden a todos los mbitos o materias de la esfera

jurdica de los gobernados.

Los derechos fundamentales estn ligados a la naturaleza de la persona, le son

inherentes y por tanto son universales debiendo hacerse efectivos sin importar el


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territorio, pas, situacin poltica, jurdica, social o cultural en que se desenvuelve

aqulla.

En contraposicin, el Estado est ineludiblemente obligado a respetarlos y

protegerlos con independencia de si en su orden jurdico se reconocen o no de

manera expresa.

Este principio de universalidad inherente de los derechos humanos trae consigo

un robustecimiento y revaloracin continua de dichos derechos en un proceso

universal en el que participan las diferentes regiones, culturas y sistemas polticos

del planeta.

La construccin permanente de los derechos fundamentales responde al principio

de progresividad. La conjugacin de ambos principios, el de universalidad y el de

progresividad, lleva necesariamente a postular como titulares de derechos

fundamentales a aqullos gobernados que bajo un principio de solidaridad social

participan de su patrimonio para sostener el gasto pblico del pas al que

pertenecen.

Los pagadores de impuestos entonces son titulares de derechos fundamentales

desde el momento en el que cumplen con uno de los deberes ticos y

obligaciones primarias que se establecen en nuestra Constitucin Poltica. Aqu

cabe mencionar que en estos conceptos deben entenderse incluidos (si bien con

ciertas reservas) a las personas morales contribuyentes, pues se trata de

sociedades integradas por personas humanas que adems de contribuir de

manera importante a la recaudacin, se conforman por individuos organizados que

son quienes finalmente reciben el impacto de la carga tributaria.

Este acto de colaboracin para un bien social superior que trasciende al individuo

reivindica al gobernado en su ms alta dignidad de ciudadano. Como

consecuencia obligada de este postulado resulta entonces un imperativo para el


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orden constitucional y jurdico establecer los lmites al poder tributario, dichos

lmites se convierten en derechos fundamentales del pagador de impuestos.

La progresividad y universalidad de los derechos fundamentales han motivado

tambin la necesidad de especializacin de los Defensores de estos derechos.

Con este fin, en septiembre de 2006, a travs de la Ley Orgnica de la

Procuradura de la Defensa del Contribuyente (PRODECON), se cre en nuestro

pas el primerOmbudsmanfiscal, con el objeto de pugnar por una nueva relacin

entre las autoridades fiscales federales y los contribuyentes en la que se

reconozcan su dignidad y derechos fundamentales, garantizando en todo

momento su acceso efectivo a la justicia fiscal.

El Estado posee la potestad de imponer contribuciones a sus gobernados en

forma unilateral con el objeto de garantizar la subsistencia del pueblo; bajo esta

tesitura, el Estado al amparo de ese poder Soberano, se vuelve partcipe de la

riqueza de sus gobernados.

En contraposicin, sancionado a nivel constitucional, se encuentra el deber de

solidaridad social del sujeto pasivo a contribuir al gasto pblico: hacindolo de

manera que aqul resulte justo, equitativo y proporcional, conforme al artculo 31,

fraccin IV, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con el

propsito de procurar el crecimiento econmico y la ms justa distribucin de la

riqueza, para el desarrollo ptimo de los derechos tutelados por la Carta

Magna1

As las cosas, la creacin de la Procuradura de la Defensa del Contribuyente

obedece a que el legislador apreci la necesidad de brindar a los contribuyentes

un medio verdaderamente eficaz para dotarlos de una mayor seguridad jurdica y

1Tesis de jurisprudencia 1./J. 65/2009, Novena poca, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta,

Tomo XXX. Julio de 2009, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin cuyo rubro esOBLIGACIONES TRIBUTARIAS. OBEDECEN A UN DEBER DE SOLIDARIDAD., p. 284.


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de igual forma, evitar con ello la desmedida discrecionalidad de las autoridades

fiscales en el ejercicio de sus facultades2.

La conclusin obligada es que el sistema tributario slo podr lograr su objetivo,

cuando al recaudar los ingresos lo haga en estricto apego a los principios

constitucionales, consiguiendo que el proceso contributivo resulte justo, equitativo

y proporcional. As, el apego a los principios rectores de la actividad tributaria

garantiza al gobernado el pleno goce de sus derechos fundamentales en materia

fiscal. En otras palabras, es la misma potestad tributaria del Estado la que da

origen a los derechos y garantas del gobernado.

Los primeros intentos de proteccin de derechos de los contribuyentes en Mxico

se hacen en el denominado Bando de Hidalgo, promulgado el 6 de diciembre de

1810, en el decreto sobre la contribucin directa publicado por los diputados

gaditanos el 13 de septiembre de 18133y en la Declaracin de los Sentimientos

de la Nacin firmada por Jos Mara Morelos y Pavn el 14 de septiembre de

1813; documentos que adems de ser fundamentales para la construccin de la

democracia mexicana son relevantes en materia tributaria al ser parte de sus

objetivos erradicar los tributos exorbitantes y establecer un impuesto general,

uniforme y proporcional.

Hoy da en Mxico contamos incluso con una Ley Federal de los Derechos de los

Contribuyentes, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 23 de junio de

2005, en la que se enlistan de manera enunciativa las prerrogativas que tiene el

sujeto pasivo frente a la autoridad tributaria sin desconocer por ello ni invalidar los

derechos y garantas ya sancionados en diversas leyes fiscales, como lo es elCdigo Fiscal de la Federacin; as como todos los derechos fundamentales,

2Proceso legislativo de reforma al Cdigo Fiscal de la Federacin. Vase el Dictamen de la Cmara Revisora

publicado en la Gaceta del Senado de la Repblica 5 de enero de 2004.3

Cfr. Ortiz Escamilla, Juan y Terrones Lpez, Mara Eugenia. Coord. Derechos del hombre en Mxico durantela guerra civil de 1810. Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora y Comisin Nacional de losDerechos Humanos. Segunda Edicin, Mxico, 2011.


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sustantivos y procedimentales que se consagran en el texto constitucional para los

gobernados.

Pero la reforma ms significativa, no slo de la materia tributaria sino de todo el

sistema jurdico mexicano, es la publicada en el Diario Oficial de la Federacin el

pasado 10 de junio de 2011, a travs de la cual se realizaron diversas

modificaciones a nuestra Carta Magna en materia de Derechos Humanos

recogiendo diversos criterios jurisprudenciales, recomendaciones de organismos

protectores nacionales e internacionales, disposiciones normativas de tratados y

convenciones y criterios de aplicacin e interpretacin a nivel internacional.

Una de las modificaciones que introdujo el constituyente permanente consisti en

renombrar el Captulo primero del Ttulo primero de nuestra Constitucin

adicionando al concepto garantas individuales el de derechos humanos,

quedando la nueva interpretacin como: De los derechos humanos y sus

garantas. Segn se da a conocer en la exposicin de motivos de la propia

reforma la razn fue que, hablar de garantas es referirse nicamente a las

herramientas para poder prevenir o en su caso reparar las violaciones a los

derechos, considerndose con la reforma necesario postular ahora en nuestra

Carta Magna tanto la proteccin de los derechos fundamentales como de nuestras

garantas a esos derechos.

Una de las modificaciones relevantes de dicha reforma es la relativa al artculo 1,

en la que se incorpora el principio de interpretacin pro persona consistente en

que las autoridades deben realizar la interpretacin de las normas que implican

derechos humanos en la forma ms benfica para los gobernados; asimismo seestablece en dicho artculo la obligacin del Estado y sus autoridades para que en

todo momento se promuevan, respeten, protejan y garanticen los derechos

humanos conforme a los principios de universalidad, interdependencia,

indivisibilidad y progresividad. Dichas obligaciones son exigibles a cualquier


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autoridad de los tres poderes de gobierno en cada uno de sus niveles: federal,

local y municipal.

En la exposicin de motivos de la reforma al artculo 1 constitucional se recoge

esta idea, tal como se desprende de la siguiente transcripcin:

Es necesario tambin, consagrar que en materia de derechoshumanos, se debe aplicar la disposicin que sea ms favorablepara la persona, independientemente del ordenamiento en el quese encuentre consagrada. As es indistinto si se encuentra en laley suprema o en un tratado internacional ratificado por Mxico,debe de aplicarse aquel ordenamiento que mejor tutele losderechos humanos. El bien jurdico mayor es la efectiva vigenciade los derechos humanos, su proteccin y su defensa; el bien

jurdico mayor es la dignidad humana. Por lo que no puede ni debesupeditarse al debate infrtil sobre la jerarqua constitucional ylegal. Porque mientras nos sumergimos en ese debate infrtil, enMxico miles de personas son agraviadas en sus prerrogativasms esenciales todos los das.4

Por su parte la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la opinin

consultiva 2/82 seal que:

La Corte debe enfatizar, sin embargo, que los tratados modernossobre derechos humanos, en general, y, en particular, laConvencin Americana, no son tratados multilaterales de tipotradicional, concluidos en funcin de un intercambio recproco dederechos, para el beneficio mutuo de los Estados contratantes. Suobjeto y fin son la proteccin de los derechos fundamentales de losseres humanos, independientemente de su nacionalidad, tantofrente a su propio Estado como frente a los otros Estadoscontratantes. Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos,los Estados se someten a un orden legal, dentro del cual ellos, porel bien comn, asumen varias obligaciones, no en relacin conotros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdiccin.5

La dimensin de los derechos de acuerdo con la situacin y la realidad permitir

que estos cobren sentido. Los principios de universalidad, progresividad,

4Vase la Iniciativa de reforma presentada por los grupos parlamentarios del PRD, PRI, PT, Convergencia y

Nueva Alianza publicada en la Gaceta de la Cmara de Diputados no. 2492-II de fecha 24 de abril de 2008.5

Opinin Consultiva OC-2/82 emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.


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interdependencia e indivisibilidad, as como la interpretacin pro homine traen un

importante cambio de paradigma, una nueva tutela a los derechos fundamentales.

Esta tutela ampliada de derechos fundamentales cobra efectiva vigencia en la

materia tributaria, pues los contribuyentes como titulares de derechos

fundamentales deben verse beneficiados por este nuevo reconocimiento y defensa

prescritos en nuestra Constitucin federal.

El reconocimiento de los contribuyentes como titulares de derechos fundamentales

implica que el Estado como autoridad impositora y recaudadora de contribuciones

debe ser cuidadoso en proteger y salvaguardar la dignidad y derechos del pagadorde impuestos.

B) Las Recomendaciones: instrumento para la salvaguarda de los

derechos fundamentales de los contribuyentes

Como se ha sealado en los prrafos precedentes la PRODECON es el

organismo autnomo del Estado mexicano encargado de proteger, vigilar y

promover los derechos de los contribuyentes, sin que desde luego interfiera en lafuncin jurisdiccional reservada a los rganos competentes encargados de la

imparticin de justicia constitucional, fiscal o administrativa.

A travs de su Ley Orgnica el legislador le otorg al nuevo organismo autnomo,

entre otras, la trascendente atribucin de conocer e investigar de las quejas de

los contribuyentes afectados por los actos de las autoridades fiscales federales por

presuntas violaciones a sus derechosy, en su caso, formular recomendaciones

pblicas no vinculatorias, respecto a la legalidad de los actos de dichas

autoridades.6

6Artculo 5, fraccin III de la Ley Orgnica de la Procuradura de la Defensa del Contribuyente.


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De conformidad con el artculo 102 apartado B de la Constitucin Poltica de los

Estados Unidos Mexicanos los organismos de proteccin de derechos

fundamentales, son aqullos que conocen de quejas en contra de actos uomisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad que

violen estos derechos. El mismo artculo en su segundo prrafo tambin seala

que estos organismos estarn facultados para emitir Recomendaciones.

Por ello, la Procuradura de la Defensa del Contribuyente fue estructurada como

un defensor no jurisdiccional de derechos fundamentales, es decir, como un

ombudsmanfiscal.

Acorde con las caractersticas de los defensores de derechos, la PRODECON es

un complemento de los rganos jurisdiccionales en su tarea de administracin de

justicia, la figura de dicha Procuradura respeta la divisin de poderes y la

independencia de los juzgadores. Su funcin es propia de un interlocutor

especializado en la materia fiscal que busca proteger la dignidad de los pagadores

de impuestos al ser un intermediario entre el contribuyente y la autoridad fiscal.

Sus recomendaciones en s mismas no son coercitivas para las autoridades a las

que se les emiten; no podrn anular, modificar o dejar sin efecto las resoluciones o

actos contra los cuales se hubiesen presentado las quejas o reclamaciones y

debern sealar de forma puntual las medidas correctivas concretas que deber

adoptar la autoridad infractora para restituir en sus derechos fundamentales al

gobernado o gobernados afectados. Es decir, ser la propia autoridad involucrada

la que debe corregir, depurar, modificar o cancelar el acto o actos materia de la

Recomendacin por respeto a los principios ms fundamentales del Estado deDerecho y en atencin a la recomendacin de la Procuradura.

Las Recomendaciones carecen de mecanismos para hacerlas exigibles, sin

embargo, no por ello debemos considerarlas un simple exhorto, peticin o ruego a

la autoridad responsable, la experiencia en diversos pases e incluso en Mxico


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con las recomendaciones que ha emitido el ombudsmannacional, ha demostrado

que su eficacia se apoya en el respeto y el sealamiento pblico de un acto que

transgrede los derechos de los gobernados.

Esta falta de coercitividad resulta en cierta medida un punto de fortaleza. Si las

recomendaciones fueran obligatorias para las autoridades, los defensores no

jurisdiccionales de derechos, pero sobretodo los gobernados que acuden a

quejarse ante los mismos, deberan cumplir con las formalidades de un proceso en

sentido estricto, con las dificultades y especializacin que implica, por ejemplo la

duracin del proceso y el costo del patrocinio legal para acudir al mismo.

La publicidad es el elemento clave de las recomendaciones. La PRODECON

como un organismo especializado con actuaciones de alto nivel tcnico y

profesional, tiene la obligacin de difundir y poner al alcance de cualquier

interesado las recomendaciones que emite y que derivan de sus procedimientos

de investigacin y anlisis. Esta publicidad persigue el objetivo de obtener el

concurso y consenso de la sociedad y la opinin pblica. En las sociedades

modernas la multiplicidad de medios de comunicacin, las opiniones de sectores

ilustrados y las diversas formas de expresin de los ciudadanos inciden para que

las autoridades destinatarias lleguen a aceptar los postulados propuestos en las

recomendaciones, los acaten y mejoren la actuacin y prcticas administrativas en

beneficio de los gobernados y de sus derechos.

Las recomendaciones se convierten as en instrumentos jurdicos que contienen

casos paradigmticos que sirven de apoyo para edificar una nueva cultura en

materia de derechos fundamentales de los contribuyentes.

Prueba inequvoca de la fuerza moral con la que cuentan las recomendaciones

para modificar el status quo en Estados democrticos como el nuestro, es la

propia reforma constitucional en materia de derechos humanos publicada en el

Diario Oficial de la Federacin el 10 de junio de 2011, la cual respondi en gran


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medida a las recomendaciones del Alto Comisionado de la Organizacin de las

Naciones Unidas para Mxico como resultado del Diagnstico sobre la situacin

de los Derechos Humanos realizado en nuestro pas.

Mediante dicho documento se recomend incorporar el concepto de derechos

humanos como eje fundamental de la misma [Constitucin federal], y reconocer a

los tratados de derechos humanos una jerarqua superior a los ordenamientos

federales y locales, con el sealamiento expreso de que todos los poderes

pblicos se sometern a dicho orden internacional cuando ste confiera mayor

proteccin a las personas que la Constitucin o los ordenamientos derivados de

ella7.

Las recomendaciones del ombudsman fiscal mexicanoconstituyen as uno de los

ms importantes instrumentos en la tutela de los derechos fundamentales, pues se

trata de documentos que ponen en evidencia a las autoridades fiscales cuando

han incurrido en vulneracin de tales derechos.

II. Antecedentes histricos: el perdn del prncipe y el perdn en el

Estado de Derecho.

Una vez referido el marco general en que se desempea la labor de la

Procuradura de la Defensa del Contribuyente como primer ombudsman fiscal en

nuestro pas, es interesante presentar los antecedentes histricos involucrados en

el tema que nos ocupa relativo a la condonacin de multas fiscales.

Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola, la palabra perdn significa la

Remisin de la pena merecida, de la ofensa recibida o de alguna deuda u

obligacin pendiente.8

7Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas. Diagnstico sobre la situacin de los derechos

humanos en Mxico. Ed. Aedos, Mxico, 2003, p. 7.8

Diccionario de la Real Academia Espaola, voz: Perdn, disponible en: http://www.rae.es/rae.html.


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Histricamente, la mecnica del perdn, en las diferentes formas de gobierno, se

caracteriza por el fin que persigue quien lo dispensa y por la forma de ejecutarse.

As, en la poca monrquica esta facultad se encontraba reservada al Soberanoquin poda concederlo en cualquier asunto, desde la pena de muerte hasta la

falta de la entrega de los tributos en favor de la Corona.

Este tipo de perdn se presenta como una concesin graciosa, una prerrogativa

inherente al Soberano que, cuando la ejecutaba en favor de sus sbditos, lo

posicionaba como un jerarca magnnimo, confirmndole en la naturaleza divina o

suprema de sus decisiones (Errar es humano, perdonar es divino).

En la poca inmediata anterior a la independencia de Mxico, al promulgarse la

Real Ordenanza de Intendentes de 1786, se prevea entre otras cosas: que en

caso de calamidad pblica, por epidemias o falta de lluvias, los intendentes

informaran a la Junta Superior de Hacienda, a la que nicamente se facultaba

para establecer una moratoria a los tributarios, atendidas las circunstancias del

caso. La rebaja o condonacin de los tributos por cualquier circunstancia

quedaba reservada al rey, a quien la Junta consultara a travs de la va

reservada.9 De esta manera se quera evitar que los tributarios de regiones

econmicamente florecientes se trasladasen a zonas ms deprimidas para

liberarse de la obligacin de pagar el tributo.

El perdn conlleva en su esencia una relacin entre dos sujetos, donde uno tiene

la caracterstica de ser el indulgente y el otro el ofensor, siendo el primero el que

estima haber sufrido una ofensa. El indulgente a peticin del ofensor o bien de

manera espontnea decide no mostrar resentimiento y cesa en su ira oindignacin, renunciando eventualmente a reclamar un castigo o restitucin,

9Garca Prez, Rafael D. Anuario Mexicano de Historia del Derecho. Info Jus Publicaciones Anuario

Mexicano, Vol. XI-XII. Disponible en: www.jurcas.unam.mx/publica/rev/indice.htm?r=hisder&n=11


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adems no tendr en cuenta la ofensa en el futuro de modo que no queden

afectadas sus relaciones con el perdonado.

Los elementos constitutivos de sta estructura se conducen en dos sentidos:

cuando se perdonan deudas u otro tipo de obligaciones o cuando se trata de

perdonar el castigo o sancin y se renuncia a exigirlos.

El perdn es una alternativa necesaria para la convivencia de los integrantes de

una colectividad, sea la pareja, la familia, un grupo o la sociedad.

De esta manera, esta figura del perdn llega a incrustarse en los modernos

Estados de Derecho 10 , pero ya no como un acto caprichoso, sino ceido

estrictamente al nuevo paradigma: cualquier rgano del Estado o autoridad, slo

puede hacer lo que la Ley le permite elemento esencial en los nuevos sistemas

constitucionales. Es as que, an cuando el perdn se pueda seguir considerando

una especie de gracia o merced, en las sociedades modernas no puede encontrar

fundamento ms que en la ley, que debe establecer la facultad y sealar la forma

y trminos para su ejercicio.

Dentro de los Estados de Derecho se advierte asimismo que esta figura se

presenta de diferentes formas, entre las que se pueden sealar:

El perdn del ofendido por un delito o falta penal;

El perdn de las penas concedido discrecionalmente por el Estado;

por medio del llamado "indulto";

La amnista; y

El perdn de las deudas tributarias, tcnicamente llamada

"condonacin".

10Por Estado de Derecho se entiende aqul Estado cuyos diversos rganos e individuos miembros se

encuentran regidos por el Derecho y sometidos al mismo, esto es, Estado de derecho alude a aqul cuyopoder y actividad estn regulados y controlados por el derecho. Enciclopedia Jurdica Mexicana, Tomo III,

voz: Estado de Derecho, 2 Edicin, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Porra, Mxico, 2004.


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El perdn del ofendido en los asuntos penales

El derecho de castigar o "ius puniendi" es un derecho del Estado Moderno para el

caso de los delitos perseguibles por querella de parte u ofendido. El particular

tiene el derecho a denunciar y si el correspondiente ordenamiento as lo prev, a

participar activamente como parte acusadora en el procedimiento penal y solicitar

una indemnizacin como vctima.

En los delitos que se persiguen de oficio el perdn del ofendido no tiene efectos

jurdicos simplemente puede equivaler a la renuncia de la exigencia de

responsabilidades civiles (indemnizacin y/o recuperacin de las cosas objeto deldelito).

En los llamados "delitos de querella" la denuncia del ofendido y su voluntad de que

se persiga al autor se configuran como requisito imprescindible para que el Estado

pueda perseguir y castigar, es por ello que el perdn del ofendido en este tipo de

delitos extingue la responsabilidad penal.

El indulto

El indulto es una causa de extincin de la responsabilidad penal determinada de

manera definitiva por los rganos competentes y supone el perdn de la pena.

Formalmente en la mayora de los pases lo concede el Jefe de Estado.

El indulto es diferente a la amnista pues esta ltima supone renunciar a perseguir

delitos. En cambio slo puede indultarse a quien ya ha sido condenado.

Hoy en da el indulto se concede en muchos pases cuando los individuos llegan a

demostrar que han pagado su deuda con la sociedad o cuando por otras razones

los encargados de concederlo advierten elementos extraordinarios que o bien no

fueron considerados en el proceso o resulta palmario que fueron indebidamente

valorados. Por ejemplo, en caso de error judicial el perdn tambin puede ser


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concedido si se atiende a que la ley penal por la que se conden era injusta o que

la condena ha resultado violatoria de derechos humanos.

Un ejemplo de indulto es el concedido por el Presidente Caldern el ao pasado 11

con fundamento en el artculo 89, fraccin XIV, de la Constitucin Poltica al reo

Antonio Ortega Gallardo que haba sido sentenciado a 11 aos de prisin por

violar a dos menores en una preparatoria de la Ciudad de Mxico. Aunque el reo

se encontraba sentenciado, el Presidente de la Repblica decidi otorgar el indulto

justificado en el hecho de que haba documentos que invalidaban las pruebas

presentadas en el proceso y que haban servido de base para la acusacin.

El indulto aunque es una potestad discrecional del Titular del Ejecutivo debe

cumplir con las formalidades que en las leyes se establecen porque la figura del

indulto no se abstrae del Estado de Derecho, se configura dentro del mismo como

una garanta de seguridad del gobernado12.

La amnista

Del griego amnestiasu concepto se define como olvido. La gracia del olvido delas conductas delictivas aunque en un inicio era un atributo del Monarca ms tarde

y bajo la influencia del constitucionalismo esta atribucin fue conferida al Poder

Legislativo.

En Mxico la amnista es una atribucin del Poder legislativo (73, fraccin XXII de

la Constitucin Federal) esta Ley, tambin llamada por la doctrina Ley del punto

final ordena el olvido de una o varias categoras de delitos aboliendo tanto los

procesos que comienzan como los que han de comenzarse por las condenas

pronunciadas.

11Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 12 de septiembre de 2011.

12Por ejemplo, en Mxico la institucin del indulto se encuentra regulada en el Ttulo quinto, Captulo IV del

Cdigo Penal Federal y su parte adjetiva en el Ttulo dcimo tercero, Captulo VI del Cdigo Federal deProcedimientos Penales.


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Puede darse una amnista total o parcial en donde la justicia de legalidad es

postergada por el rgano legislativo ante importantes consideraciones polticas,

sociales o de cualquier otra ndole, pero todas de utilidad pblica, que aconsejanrenunciar a la potestad sancionadora en esos casos o bien moderarla.

La amnista es un proceso que lejos de considerarse contrario al principio de

igualdad debe tenerse como un acto de prudencia poltica. La amnista supone

un nuevo juicio de valor sobre la conveniencia de prohibir o sancionar una

conducta y a diferencia del indulto tiene efectos retroactivos, extingue todo tipo de

responsabilidad y se aplica a todos los sujetos que se encuentran en el supuesto

previsto por la norma.

Finalizada una situacin de opresin dictatorial, se plantea usualmente la cuestin

de cmo compensar a las vctimas de condenas injustas impuestas por regmenes

dictatoriales. Las distintas legislaciones de amnista intentan, por un lado,

perdonar a los criminales cuya persecucin podra perjudicar el restablecimiento

de la normalidad y, por otro lado, cancelar penas, antecedentes penales u otras

desventajas sufridas injustamente por personas sometidas a un rgimen injusto

particularmente en relacin con los llamados delitos polticos.

En nuestro pas es el caso de la Ley de amnista publicada en el Diario Oficial de

la Federacin el 22 de enero de 1994, en relacin al conflicto armado en Chiapas

donde se decret la amnista en favor de todas las personas en contra de

quienes se haya ejercitado o pudiere ejercitarse accin penal ante los tribunales

del orden federal, por los delitos cometidos con motivo de los hechos de violencia,

o que tengan relacin con ellos, suscitados en varios municipios del Estado deChiapas el da primero de enero de mil novecientos noventa y cuatro al da veinte

del mismo mes y ao, a las quince horas13

13Artculo 1 de la Ley de amnista publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de enero de 1994.


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La condonacin

La condonacin se entiende como el perdn de una deuda o sancin. Es un acto

de naturaleza esencialmente gratuita que equivale a una donacin para el

infractor.

El reconocimiento del legislador a las condiciones diversas de los gobernados lo

ha llevado a adoptar figuras jurdicas que permitan materializar el espritu de los

principios constitucionales y con ello acercarnos un poco ms a los postulados

dogmticos de justicia social.

Es dentro de este contexto que debe ubicarse la condonacin en materia fiscal,

figura que en su esencia atiende a la imposibilidad o dificultad de llevar a cabo la

retribucin econmica que exige el Estado en trminos de las leyes aplicables. La

condonacin en materia fiscal puede producirse respecto del pago de

contribuciones y sus accesorios o bien respecto de las multas por infracciones a

las disposiciones fiscales.

Aqu debe distinguirse la condonacin de multas de la condonacin decontribuciones. La primera procede por regla general en casos individuales,

mientras que la segunda ante circunstancias de hecho propias de la colectividad o

de sus grupos o sectores.

La condonacin es una figura que tiene por finalidad declarar extinguidos crditos

fiscales o sanciones cuando la situacin econmica reinante en el pas, o en parte

de l lo ameriten o bien para atemperar el rigor de la ley, tratndose de la

imposicin de multas.

III. Modalidades de la condonacin en nuestro sistema tributario

Del anlisis de nuestro rgimen tributario se advierten siete diversas modalidades

de esta institucin. Aunque en algunos casos y en sentido estricto la doctrina no


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las considera como condonacin su naturaleza y estructura son muy similares a

aqulla por lo que hemos considerado que deben ser enumeradas para efectos

del presente anlisis.

Los diversos tipos de condonacin en nuestras normas fiscales, segn el

ordenamiento fiscal en la que se regula, pueden dividirse en: (i) condonaciones en

el Cdigo Fiscal de la Federacin y (ii) condonaciones en la Ley del Servicio de

Administracin Tributaria.

Condonaciones en el Cdigo Fiscal de la Federacin

a) La prevista en el artculo 39, fraccin I, que establece la facultad del

Ejecutivo Federal de condonar o eximir, total o parcialmente el pago de

contribuciones y sus accesorios la cual procede en trminos generales y ante

circunstancias extraordinarias.

b) La del 70 A, que autoriza la condonacin de multas y la reduccin de

recargos para determinados contribuyentes que cumplan con ciertos

requisitos establecidos en la propia norma.

c) La prevista en el artculo 74 que prev la condonacin de las deudas

tributarias apreciando discrecionalmente las circunstancias particulares de

cada contribuyente y el motivo por el cual se impuso la sancin.

d) La regulada por el numeral 21 que prev la condonacin de recargos en

materia de crditos determinados por precios de transferencia cuando haya

clausula de reciprocidad a travs de un instrumento internacional.

e) La contenida en el artculo 146 B que procede respecto de aquellos

obligados que se encuentran sujetos a concurso mercantil. Slo puedeaplicarse de manera parcial y no a la totalidad del adeudo.

Condonaciones en la Ley del Servicio de Administracin Tributaria


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f) La que prev el numeral 7C para los artistas plsticos que donen parte de

su obra a un museo pblico mexicano y que se constituye en una reduccin

al impuesto sobre la renta generado por las ventas del propio artista quegoza de la quita.

g) La estipulada en el artculo 20 A que dispone la no determinacin de

contribuciones y sus accesorios tratndose de ciertos contribuyentes que

hayan incurrido en errores u omisiones no graves.

IV. La funcin de la sancin

Con la finalidad de mantener un equilibrio en las conductas de los miembros de losgrupos sociales y fomentar un ambiente que propicie el desarrollo econmico,

poltico, social, cientfico e intelectual, tanto en lo individual como en la

colectividad, las agrupaciones sociales crean normas y rganos que regulan el

funcionamiento de aqullos as como de los individuos.

Para que dichas normas sean respetadas en muchas ocasiones su violacin trae

aparejada una sancin, la experiencia ha mostrado al hombre que puede

controlarse la conducta de un individuo por medio de la amenaza de que se le

infligir un mal en caso de que realice una conducta no deseada. 14

Las caractersticas de la sancin son:

a) Inherentes al orden jurdico;

b) En la proposicin jurdica o regla de derechos que formula la ciencia del

derecho, la sancin se encuentra en la consecuencia del enunciadohipottico;

14Enciclopedia Jurdica Mexicana, voz: condonacin, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM,

Tomo VI, Editorial Porra, Mxico, 2004, p. 360.


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c) El contenido normativo calificado de sancin generalmente consiste en un

acto que impone al sujeto infractor un mal o un dao, esto es, la privacin de

ciertos bienes o valores o la imposicin de ciertos perjuicios o dolores;

d) En el derecho moderno la imposicin de las sanciones, as como su

ejecucin la llevan a cabo los rganos del Estado, en tanto se le conciba

como un orden normativo centralizado que establece el monopolio de la

coaccin fsica por sus rganos; y,

e) Las finalidades de las sanciones son de tres clases: retributivas,

intimidatorias o compensatorias del dao producido por el acto ilcito.15

Aunque en general las sanciones administrativas pretenden castigar al infractor,

es importante que el Estado disee de manera inteligente estas sanciones a fin de

que pueda vigilar las conductas tpicas antijurdicas y que su consecuente castigo

o sancin cause el suficiente menoscabo en el gobernado de forma tal que

desaliente a la realizacin de dicha conducta.

Efectivamente un elemento ms destacable en las sociedades modernas es quelas sanciones persiguen sobretodo el desaliento de las conductas ilcitas o

irregulares ms que la persecucin implacable del infractor y ello es lo que abre

precisamente la puerta a figuras como la condonacin.

V. La condonacin de multas en el artculo 74 del Cdigo Fiscal de la

Federacin

En el sistema tributario mexicano encontramos que, de acuerdo con lo establecidoen el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos

Mexicanos (CPEUM), los ciudadanos estamos obligados al pago de las

15Cfr. Enciclopedia Jurdica Mexicana, Instituto de Investigaciones Jurdica de la UNAM, Tomo VI, Editorial

Porra, Mxico, 2004, p. 361.


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contribuciones que sealen las leyes fiscales, lo cual tambin obliga a residentes

en el pas y a extranjeros que tengan su fuente de riqueza en Mxico.

Ahora bien, en caso de que algn contribuyente no d cumplimiento en la forma

debida con alguna de las obligaciones que se sealan en las leyes fiscales, podr

hacerse acreedor a una multa.

La multa fiscal es el castigo o sancin econmica consistente en el pago a la

autoridad fiscal de una cantidad de dinero sealada en la ley por no cumplir de

manera voluntaria con las obligaciones fiscales o por cumplirlas de manera

incorrecta o extempornea.

Las multas que puede imponer la autoridad fiscal dependen de la obligacin que

se haya dejado de cumplir o se haya cumplido incorrectamente, ya que son de

diversos tipos. Pueden mencionarse las siguientes:

Las relacionadas con el Registro Federal de Contribuyentes (RFC).

Las relacionadas con las obligaciones formales relativas al entero de

contribuciones, presentacin de declaraciones, solicitudes, avisos einformacin o expedicin de constancias.

Las relacionadas con la determinacin del monto de la contribucin y su

entero.

Las relacionadas con la obligacin de llevar contabilidad.

Dice el Maestro Arrioja Vizcano que la condonacin consiste en la figura jurdica

por virtud de la cual las autoridades fiscales perdonan a los contribuyentes el

cumplimiento total o parcial de sus obligaciones fiscales, por causas de fuerza

mayor o como consecuencia de un concurso mercantil (quiebra o suspensin de


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pago), tratndose de cualquier tipo de contribucin, o bien por causas

discrecionales tratndose de multas.16

Para efectos del presente anlisis se aborda nicamente la condonacin regulada

en el artculo 7417 del Cdigo Fiscal de la Federacin, en el cual se otorga la

facultad a la autoridad fiscal para que perdone a los contribuyentes los montos

adeudados por concepto de multas. La propia norma para tal efecto prev que la

autoridad deber apreciar discrecionalmente las circunstancias particulares de

cada contribuyente y el motivo por el cual se impuso la sancin.

El propio texto del artculo en cita se refiere a la condonacin de multas porinfraccin a las disposiciones fiscales sin hacer distincin alguna acerca de si se

trata a multas derivadas por el incumplimiento de obligaciones formales o a multas

por la omisin total o parcial en el pago de las contribuciones.

Se ha sostenido que la facultad de condonacin contenida en el artculo 74 es

aplicable nicamente para las multas derivadas por el incumplimiento de

obligaciones formales, ya que para el caso de la condonacin de multas por

omisin total o parcial en el pago de contribuciones existe el artculo 70 A del

Cdigo Fiscal de la Federacin que se refiere a ese supuesto.

Al respecto se tienen los argumentos sostenidos por la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia Nacin en la tesis siguiente:

CONDONACIN DE MULTAS. LOS GOBERNADOS QUEINCURRAN EN UNA INFRACCIN QUE NICAMENTEIMPLIQUE EL INCUMPLIMIENTO DE UNA OBLIGACIN

TRIBUTARIA FORMAL TIENEN DERECHO A OBTENER TALBENEFICIO, DE CONFORMIDAD CON EL ARTCULO 74 DELCDIGO FISCAL DE LA FEDERACIN. De la evolucin del

16Arrioja Vizcaino, Adolfo. Derecho Fiscal. Editorial Themis, vigsima edicin, Mxico, 2006, p. 563.

17Artculo 74.- La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico podr condonar las multas por infraccin a las

disposiciones fiscales, inclusive las determinadas por el propio contribuyente, para lo cual apreciardiscrecionalmente las circunstancias del caso y, en su caso, los motivos que tuvo la autoridad que impuso lasancin.


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sistema de condonacin de multas previsto en el Cdigo Fiscal dela Federacin se advierte que, originalmente, en su artculo 74,confera a las autoridades hacendarias la facultad discrecional

para condonar las que fueran impuestas a los gobernados conmotivo de la comisin de alguna infraccin a las disposicionesfiscales, con independencia de que la conducta sancionada dieralugar a la omisin en el pago de contribuciones o se limitara alincumplimiento de una obligacin formal; incluso, bastaba que losgobernados realizaran la respectiva solicitud para que lasautoridades competentes ejercieran su arbitrio y discrecionalmenteapreciaran si las circunstancias del caso justificaban la respectivacondonacin, sin que estuviera condicionada a requisito alguno;posteriormente, mediante decreto publicado el 31 de diciembre de1998, se adicion al mencionado cdigo el artculo 70-A, a travsdel cual se establecieron reglas especficas de condonacin de

multas para el caso en que la respectiva conducta infractorahubiere dado lugar a la omisin total o parcial en el pago decontribuciones, precisndose que para otorgar tal beneficio laautoridad competente debe verificar que el solicitante cumpla conuna serie de requisitos previstos en este ltimo numeral. En talvirtud, debe estimarse que este ltimo acto legislativo slo afectparcialmente la vigencia del indicado artculo 74, por lo que estedispositivo contina siendo aplicable respecto de la solicitudde condonacin de multas impuestas como consecuencia delincumplimiento de alguna obligacin formal contenida en lasdisposiciones fiscales, que no d lugar a una omisin total o parcialen el pago de contribuciones, sin que en estos casos, por ende, elotorgamiento del referido beneficio se rija por lo dispuesto en eldiverso 70-A.

Amparo en revisin 1030/2002. Administracin y OperacinProfesional, S.A. de C.V. 7 de febrero de 2003. Unanimidad decuatro votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente:Guillermo I. Ortiz Mayagoitia; en su ausencia hizo suyo el asuntoSergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Rafael CoelloCetina.

No obstante lo anterior aos despus la propia Segunda Sala ha emitido criterios

diversos, sealando que la condonacin contenida en el artculo 74 del Cdigo

Fiscal de la Federacin s es aplicable de forma general tanto para las multas

derivadas por del incumplimiento de una obligacin formal como para las multas

por la omisin total o parcial en el pago de contribuciones.

CONDONACIN DE MULTAS FISCALES. DIFERENCIAS

ENTRE LA PREVISTA EN EL ARTCULO 74 DEL CDIGO


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FISCAL DE LA FEDERACIN Y LA CONTEMPLADA EN ELNUMERAL SPTIMO TRANSITORIO DE LA LEY DE INGRESOSDE LA FEDERACIN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2007. Si

bien ambos preceptos regulan la condonacin de multas fiscales,poseen los siguientes elementos que permiten distinguir cadasistema: 1) El artculo 74 del Cdigo Fiscal de la Federacinprev un sistema general de condonacin de multas porcualquier infraccin a las disposiciones fiscales, mientras queconforme al artculo sptimo transitorio de la Ley de Ingresos de laFederacin para el Ejercicio Fiscal de 2007, slo puedencondonarse multas por incumplimiento a las obligaciones fiscalesdistintas al pago; 2) En el primer supuesto la autoridad debeapreciar o valorar discrecionalmente las circunstancias delcaso y, de ser posible, los motivos que se tuvieron para laimposicin, por lo que no existen reglas para ello y se deja

libertad para el anlisis de la situacin particular, en tanto queen el precepto transitorio el legislador ordinario estableci lasbases, montos y requisitos para su procedencia, sin que laautoridad fiscal pueda elegir si la concede o la niega de acuerdo asu libre conviccin, porque esa situacin depender delcumplimiento de los parmetros fijados para acceder a dichobeneficio; y, 3) El Cdigo Fiscal de la Federacin no limita lacondonacin a un tipo especial de multas o de la anualidad oejercicio fiscal del que diman el incumplimiento de laobligacin fiscal que gener esa multa, como s sucede en elindicado artculo sptimo transitorio.

Amparo en revisin 156/2008. Servicios Profesionales yMaquinados BGH, S.A. de C.V. 16 de abril de 2008. Unanimidadde cuatro votos. Ausente: Genaro David Gngora Pimentel.Ponente: Jos Fernando Franco Gonzlez Salas. Secretario: IsraelFlores Rodrguez.

(nfasis aadido)

Es importante destacar que este ltimo criterio es el que la Procuradura de la

Defensa del Contribuyente comparte pues como se seal en el extracto de la

Recomendacin 3/2011 la autoridad fiscal no puede sealar como argumento para

negar la condonacin, que esta deriva de una multa por incumplimiento de

obligaciones formales, pues el referido artculo del Cdigo Fiscal de la Federacin

no limita la condonacin a un tipo especial de multas, ya que todas las multas


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derivan del incumplimiento de disposiciones legales, por lo que de razonarse con

la autoridad, se hara nugatoria la figura de la condonacin.18

Otro aspecto para analizar, es el segundo prrafo del artculo 74 que establece

que la solicitud de condonacin no constituye instancia y que la resolucin que

recaiga a dicha solicitud no podr ser impugnada por los medios de defensa que

se establecen en el Cdigo Tributario.19

La inimpugnabilidad de las resoluciones que recaen a la solicitud de condonacin,

tal como lo seala la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, se sostiene en

cuanto a que, si bien el artculo 74 del Cdigo Tributario establece que loscontribuyentes no podrn impugnar por ninguno de los medios contenidos en

dicho ordenamiento la resolucin que recaiga a la solicitud, ello no resulta bice

para negarles el acceso a los medios de control constitucional, por lo cual ante la

resolucin que niega la condonacin de multas los contribuyentes podrn ocurrir

en juicio de amparo indirecto a reclamar las ilegalidades que se hayan dado en la

emisin del acto.

De lo anterior se desprende como conclusin ineludible que la negativa a la

condonacin si ocasiona una lesin en la esfera jurdica del contribuyente. Es

decir, aunque es indiscutible que se trata de una facultad discrecional de la

autoridad fiscal, se encuentra sujeta a cumplir con las garantas y derechos

humanos que le sean aplicables, es decir, con los requisitos de fundamentacin,

motivacin, congruencia y exhaustividad que le exigen nuestra Constitucin y la

ley secundaria, tal como lo sustenta la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en

la jurisprudencia por contradiccin emitida por la Segunda Sala, bajo el rubro:CONDONACIN DE MULTAS FISCALES. EL PARTICULAR AFECTADO CON

18Extracto de la Recomendacin 3/2011 emitida por la Procuradura de la Defensa del Contribuyente.

Disponible en: www.prodecon.gob.mx19

Artculo 74.- La solicitud de condonacin de multas en los trminos de este artculo, no constituirinstancia y las resoluciones que dicte la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico al respecto no podrn serimpugnadas por los medios de defensa que establece este Cdigo.


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LA RESOLUCIN QUE LA NIEGA, POSEE INTERS JURDICO PARA

PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO.20

No slo esto, sino que a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin el que

el Cdigo Tributario establezca que el contribuyente no podr impugnar la

negativa de condonacin, es precisamente lo que determina la procedencia del

juicio de amparo indirecto, pues de otra forma no se tutelaran las garantas y

derechos fundamentales para cuya proteccin fue diseado el juicio de control

constitucional concreto, denominado amparo.

Finalmente en cuanto a la potestad de la autoridad para conceder o negar lacondonacin debe resaltarse que la autoridad fiscal en la motivacin de la

resolucin deber atender a las circunstancias especficas de cada contribuyente y

a las causas que originaron que se le impusiera la multa, por lo que deber

apreciar todos los hechos bajo las reglas de la lgica y la razn, y plasmar los

motivos y fundamentos que sean sustento de su decisin.

Es decir, la negativa de condonacin no deber dictarse de manera imprecisa o al

cobijo de argumentos genricos, ya que de hacerlo as se estaran violentando el

20Novena poca, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, X, Julio

de 1999, Pgina: 144, Tesis: 2a./J. 86/99, Jurisprudencia. CONDONACIN DE MULTAS FISCALES. ELPARTICULAR AFECTADO CON LA RESOLUCIN QUE LA NIEGA, POSEE INTERS JURDICO PARA PROMOVER EL

JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. El artculo 74 del Cdigo Fiscal de la Federacin, autoriza al contribuyentepara solicitar ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico la condonacin de multas por infraccin a lasdisposiciones fiscales. Si la resolucin emitida por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es en elsentido de negar la condonacin, ello ocasiona una lesin en la esfera jurdica del contribuyente, por lo que

esa determinacin puede ser impugnada a travs del juicio de amparo, pues es claro que le produceafectacin en su inters jurdico dado que la autoridad al resolver discrecionalmente concediendo onegando la condonacin, al ejercer la facultad discrecional que le otorga la ley, deber tomar en cuenta lascircunstancias, as como los motivos que tuvo la autoridad que impuso la sancin, lo que implica que esaactuacin de la autoridad sea susceptible de violar garantas individuales del gobernado pues las facultadesdiscrecionales concedidas por la ley siguen sujetas a los requisitos de fundamentacin, motivacin,congruencia y exhaustividad exigidos por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y por laley secundaria.


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principio de certeza y seguridad jurdica con que cuentan los gobernados,

previstos en los artculos 1, 14 y 16 de la Constitucin.

Es importante destacar asimismo que el escrito por el cual el contribuyente solicita

la condonacin de multas regulada por el artculo 74 del CFF, no exige requisitos

especiales sino slo colmar los requisitos generales que se establecen para toda

promocin en los artculos 18 y 18 A de citado ordenamiento jurdico.

VI. Recomendaciones de la PRODECON en materia de condonacin de

multas

La Procuradura de la Defensa del Contribuyente ha emitido dos

Recomendaciones las nmero 3/2011 y 4/2011 en materia de condonacin de

multas, en las que se denuncia la violacin a los Derechos fundamentales de los

contribuyentes por parte de las autoridades fiscales que niegan la condonacin al

amparo de su facultad discrecional como nico argumento genrico. Es decir, las

autoridades objeto de la Recomendacin no apreciaron correctamente los hechos

ni los ajustaron a las reglas de la lgica y la razn en atencin a las especficas

circunstancias de cada caso presentado y a las causas que originaron la

imposicin de las sanciones, desconociendo con esto el fin de esta estructura

jurdica en nuestro Estado de Derecho, que no puede ser otro que el de coadyuvar

a garantizar la justicia fiscal.

Efectivamente, al actuar as, las autoridades no atienden al sentido de su facultad

discrecional, pues es el propio artculo 74 del Cdigo Fiscal Federal el que

dispone:

Artculo 74.- La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico podrcondonar las multas por infraccin a las disposiciones fiscales,inclusive las determinadas por el propio contribuyente, para locual apreciar discrecionalmente las circunstancias del casoy, en su caso, los motivos que tuvo la autoridad que impuso lasancin.


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El precepto transcrito contiene dos elementos destacables referentes a la facultad

de la autoridad:

a) Podr condonar multas para lo cual apreciar discrecionalmente las

circunstancias del caso... en donde queda claro el condicionante de la

discrecionalidad: la apreciacin de las circunstancias concretas o

particulares del asunto.

b) y en su caso, los motivos que tuvo la autoridad que impuso la

sancin.- lo que implica una facultad revisora del acto de la autoridad

sancionadora para verificar si cumpli con lo que constituye una garanta y

derecho fundamental de los contribuyentes: la fundamentacin y

motivacin. 21 Asimismo la expresin en su caso, no puede entenderse

como una alternativa caprichosa para la autoridad que resuelve sobre la

condonacin, sino que, a semejanza de lo que se ha analizado en apartados

anteriores respecto del indulto presidencial para sentenciados del orden

comn, atiende a la probable equivocacin en la apreciacin de esos

elementos por parte de la autoridad impositora, lo que ya no puede ser

corregido a travs de un medio de defensa, al ser definitiva la sancinimpuesta.

En conclusin, la apreciacin discrecional que la autoridad puede realizar en el

caso de la condonacin prevista en el artculo 74 en cita, debe necesariamente

regirse por una interpretacin garantista, que es adems la que expresamente

mandata el nuevo artculo 1 constitucional. En este orden de ideas, al ser las

garantas individuales y derechos fundamentales imperativos transversales que se

aduean de todas las relaciones jurdicas que se establecen entre los gobernados

y el poder pblico, la apreciacin discrecional de la autoridad para condonar la

21Efectivamente, aunque el texto del artculo 74 habla solamente de motivos de la autoridad

sancionadora, es de explorado derecho que nuestro rgimen constitucional no existe motivacin posible sinfundamentacin pues por motivacin se entiende encuadrar las conductas que se produjeron en lashiptesis legales.


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multa deber estar en todo caso determinada por las circunstancias del caso

concreto.

Ahora bien, como se ha sostenido en este anlisis la autoridad tiene la obligacin

de resolver las solicitudes de condonacin que se le presenten, a la luz de los

derechos constitucionales de fundamentacin, motivacin, congruencia y

exhaustividad, pero tambin debe hacerlo observando lo establecido por el

principio de igualdad consagrado en el artculo 1 ltimo prrafo de nuestra

Constitucin federal ya que si bien el perdn es una gratuidad de la autoridad

administrativa, ello no excluye, como se ha visto, que en un rgimen constitucional

necesariamente deba respetar los derechos fundamentales y garantas

individuales.

La autoridad fiscal, entonces, est obligada a dar el mismo tratamiento a los

contribuyentes que se encuentran en situaciones anlogas, por lo que deber

condonar las multas fiscales de los contribuyentes que presentan las mismas

circunstancias, es decir, no obstante el carcter discrecional de la referida facultad

deber cumplir con este mandato precisamente en respeto al principio de equidad

y a la garanta de igualdad.

Este mandato nos conduce directamente a las obligaciones constitucionales de

transparencia de las entidades del sector pblico. La transparencia gubernamental

es un medio de control con que cuentan los gobernados para cerciorarse de que

las autoridades proceden conforme a derecho, cumpliendo con las leyes y con las

regulaciones que resulten aplicables. Cuando el ciudadano no conoce ni puede

establecer porque un contribuyente en circunstancias anlogas o inclusobsicamente idnticas a las suyas obtiene la condonacin de una multa que a l le

es negada, se genera una percepcin de inequidad o trato desigualitario, en

esencia violatorio de las mximas constitucionales. Ello solo podr superarse si el

Servicio de Administracin Tributaria transparenta, como es su obligacin, los

criterios o lineamientos generales con base en los cuales aprecia las


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circunstancias de los casos especficos que se le plantean en materia de

condonacin.

Por tanto, las autoridades debern observar y garantizar que al resolver las

solicitudes de condonacin acten con apego a los principios de legalidad, pro-

persona y a las garantas de igualdad, de lo contrario sus actos sern violatorios

de los postulados constitucionales que atienden a buscar el mayor beneficio a los

gobernados.

En conclusin, la existencia y actuacin de la PRODECON en la sociedad

mexicana demuestra el inters real del Estado por tutelar de manera efectiva losderechos de los contribuyentes, por lo que cualquier desinters o menosprecio por

parte de las autoridades a las recomendaciones que tutelan derechos humanos o

fundamentales del contribuyente, atenta contra el espritu, esfuerzo y compromiso

de todos los mexicanos por alcanzar el nuevo modelo de pas que se est

construyendo.

Colaboraron en la elaboracin de este documentoDiana Bernal Ladrn de Guevara, Alejandra GuerraJurez y Csar Ivn de la Torre Flores.

prodecon. libro v. condonación multas fiscales

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