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PROCESOS DE AGENCIALIZACIÓN EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS:
¿PROBLEMA O SOLUCIÓN PARA LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN GALICIA?
Briones Gamarra, Oscar y Varela Álvarez, Enrique José
Universidade de Vigo ([email protected] // [email protected])
RESUMEN
Las Administraciones públicas han tenido que aprender, de forma acelerada, a trabajar en
entornos de máxima escasez y alta inestabilidad propiciados por el advenimiento de la crisis
iniciada en el año 2008. Este retorno de algunos de los factores que motivaron la crisis fiscal de
los años 70, ha hecho resurgir fórmulas organizativas propias del enfoque de la Nueva Gestión
Pública, que, como las agencias departamentales, se orientan a la eficacia, la eficiencia y el
control de resultados siguiendo procedimientos funcionales altamente especializados.
Lejos de una evaluación holística de la gestión de las agencias, esta ponencia se orienta,
desde la perspectiva del estudio de caso, al análisis de la incidencia de este tipo de entes sobre
los empleados públicos y el propio sistema de gestión de recursos humanos. Para ello se ha
aplicado un análisis normativo, funcional y organizativo, y una perspectiva de aproximación
neoinstitucional al proceso de desestructuración de la organización matriz.
PALABRAS CLAVE: Agencias, organización matriz, empleados públicos, gestión de recursos
humanos.
AUTORES:
Oscar Briones Gamarra es Licenciado y Doctor en Ciencias Políticas y de la Administración
(USC), además de Licenciado en Derecho (UNED), y Máster en gestión de ONG´s y servicios
sociales (USC). Comparte su labor como Profesor de la Universidade de Vigo (Área de Ciencia
Política – Grado en Dirección y Gestión Pública – Máster en Dirección Pública y Liderazgo
institucional) con su actividad profesional en la Administración. Sus principales investigaciones
y publicaciones tratan sobre recursos humanos, dirección pública, políticas públicas, y calidad.
Jose Enrique Varela Álvarez es Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología por la
Universidad Complutense de Madrid y Doctor en “Gobierno y Administración Pública”. Ejerce
como profesor Contratado Doctor del Área de Ciencia Política y de la Administración, con
docencia en el Grado en Dirección y Gestión Pública y el Máster en Dirección Pública y
Liderazgo Institucional (ambos de la Universidade de Vigo). Es coordinador académico e
investigador del Observatorio de Gobernanza G³. Sus líneas de investigación versan sobre
gestión y servicios públicos, gobernanza y cooperación transfronteriza.
ÍNDICE
PRESENTACIÓN. 1. INTRODUCCIÓN: GÉNESIS DEL MODELO DE AGENCIALIZACIÓN.
2. EL CASO DE GALICIA. 2.1. LA “PATH DEPENDENCE” DEL PROCESO. 2.2. NIVEL DE
ANÁLISIS NORMATIVO. 2.3. ANÁLISIS GENERAL DE LA INCIDENCIA DEL MODELO DE
AGENCIA SOBRE LA GESTIÓN DEL PERSONAL (2010-2012). 3. CONCLUSIONES.
BIBLIOGRAFÍA
PRESENTACIÓN
El propósito de la presente ponencia es analizar las consecuencias efectivas y
potenciales que está suponiendo la creación de agencias públicas en la dimensión de la
gestión de recursos humanos, o lo que es lo mismo: sobre lo que aporta en sus prácticas
(selección, nombramiento, evaluación, formación…) el proceso de agencialización, pero
también sobre lo que podría llegar a influir en la modificación del propio sistema de gestión de
personas en una organización pública autonómica en España. Esta nueva orientación
“agencializadora” no es, como se sabe, un movimiento original, sino de enorme expansión ya
en los años ochenta y noventa en los países de la OCDE y aún de plena actualidad (OCDE,
2002; 2004).
Los objetivos de esta investigación responden a cuestiones como: ¿Tiene el modelo de
agencias alguna consecuencia directa sobre las condiciones de trabajo de los empleados
públicos?, ¿A través de los procesos de agencialización se tiende a la funcionarización o a la
laboralización del empleo público?, ¿Constituyen las agencias una forma de elusión del modelo
tradicional de función pública? ¿Se está incubando la creación de un nuevo “genotipo”
(clasificación) de empleado público, con un estatuto específico diferente al tradicional?
Dichos objetivos son afrontados desde el enfoque teórico del neoinstitucionalismo en el
Estado autonómico español (Dimaggio y Powell, 1999: 33-75; Salvador, 2001: 1-19; Ramió y
Salvador, 2002: 11-22), aplicado específicamente para el subsistema de la gestión de recursos
humanos (Salvador, 2005: 129-15) y para el caso de la Administración autonómica de Galicia
(Chetty, 1996; Coller, 2000; Ramió, 1996; Bouzas, 2004: 1-33).
Para avanzar sobre el objeto de estudio, se analiza el proceso global de creación y/o
adaptación de agencias en todas las Consellerías (departamentos) de la Xunta de Galicia, que
se viene implementando desde el año 2010 hasta la actualidad1. Todas las agencias aquí
analizadas tienen en común ser, o bien creadas completamente “ex novo”, o bien ser
1 Las únicas agencias que existían con carácter previo a la LOFAXGA son la Axencia para a protección da
legalidade urbanística y la Axencia de emerxencias de Galicia.
adaptadas desde otra tipología previa (Institutos, Entes, o Direcciones generales) a la
normativa de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre (en adelante, LOFAXGA), en la que se
definen los tipos de entes y empresas que existen en el sector público autonómico de Galicia.
En el procedimiento de investigación se ha analizado, en primer lugar, la dimensión
normativa y los procesos jurídicos formales de creación de las agencias públicas de la
Comunidad Autónoma de Galicia; para, posteriormente, considerar las implicaciones sobre los
subsistemas que conforman la gestión de recursos humanos. Para ello, unido a la investigación
normativa, se ha empleado con especial intensidad la investigación empírica especialmente
focalizada en el análisis de la información que transita por los “circuitos informales” (Salvador,
2006: 29) de la Administración autonómica, así como en las creencias asunciones que los
empleados y las élites políticas mantienen al respecto de la utilidad del modelo de agencias.
La selección del caso gallego como contexto para el análisis, responde a que se trata de
un proceso paradigmático en el que visualizar, prácticamente desde cero, la creación de un
modelo de agencias desgajadas de una Administración matriz de corte tradicional. A su vez, las
profundas reformas en el sector público acaecidas desde el advenimiento de la crisis en 2008,
nos permitirán realizar una lectura más profunda –de corte politológico–, de cuáles son los
objetivos reales que alberga la creación de un modelo integral de agencias públicas. Se puede
observar en todo caso, y de forma clara, frente a los tímidos movimientos anteriores de
orientación a un modelo de agencias (Araujo y Varela, 2011), una orientación estratégica y
planificada a través de la cual se aborda de forma masiva, por centros departamentales o
Consellerías, la creación de dichas Agencias públicas y el efecto que esta creación tiene en la
gestión de recursos humanos de la Administración Pública gallega.
1. INTRODUCCIÓN: GÉNESIS DEL MODELO DE AGENCIALIZACIÓN
El proceso de creación de agencias actual tiene su origen en el marco de la teoría de la
organización en el mundo empresarial industrial del taylorismo y el fordismo, concretamente a
partir de los investigadores adscritos a la Escuelas de la “dirección científica” y la “dirección
administrativa”, así como a las corrientes estructuralistas weberianas de la primera mitad del
siglo XX (Ramió, 1999: 17-42). Aunque bien es cierto que este origen lejano ayudó a construir
una realidad organizativa que hoy entendemos como ampliamente extendida en los espacios
político-administrativos de nuestro entorno (OCDE, 2002), tuvieron que pasar largas décadas
de transformaciones socioeconómicas para comprobar cómo las agencias devinieron en
modelos propios de intervención pública según los diferentes tipos de Estados de bienestar
(Del Pino y Rubio, 2013: 23-57), organizaciones político-administrativas (Parrado, 2002; Araújo,
2013: 25-61) y sus culturas política y administrativa (OCDE, 2004).
Como ya dejó escrito en los inicios de la década de los años 70 del pasado siglo, Daniel
Bell (1991), estableció las bases para el análisis de un nuevo modelo de sociedad, que
evolucionaba de una fase industrial a otra de carácter “postindustrial”; con ella se vivió la
transformación de un modelo de producción en masa a otro de prestación en masa de
servicios, e introduce poco a poco, nuevos paradigmas “neoestructuralistas” que contempla la
necesidad de la especialización y con ella, de la segmentación organizativa de la producción de
servicios o “servucción” (Sancho, 1999). Es en este contexto, acentuado por la crisis fiscal del
Estado de finales de los años 60 y principios de los años 70, cuando comienza diseñarse un
modelo de intervención pública cuyas fórmulas se adaptan al nuevo “continuum público-
privado” (Sancho, 1999: 27), algunas de cuyas fórmulas se basan en las denominadas “teoría
del agente-principal” y “teoría de la agencia” (Araújo, 2000; Araújo, 2013: 25-61), que desborda
el paradigma burocrático, y que algunos denominan como el paradigma postburocrático
(Villoria, 1997: 77-103) del “management” público (Brugué y Subirats, 1996: 9-22; Olías, 2001:
3-34), “gestionario” (Oliveira, 1991; Oliveira, 2001; Oliveira, 2011) o incluso “neopúblico”
(Ramió, 1999: 65-97) o de la gobernanza (Aguilar, 2006). En el fondo, la Nueva Gestión Pública
no es más que un nombre genérico que se aplica de forma universal a una colección
indeterminada y heterogénea de mecanismos “tipo mercado” que son aplicados a las
estructuras administrativas y, en consecuencia, a sus modelos de gestión de personal; una de
cuyas líneas más destacadas tiene que ver con la fragmentación de los sistemas
administrativos como solución a la producción/provisión de servicios públicos (Araújo, 2013: 25-
61) y para dar cumplimiento a esta nueva estrategia, la creación de agencias públicas como
organizaciones con autonomía para el cumplimiento de fines públicos2.
Pero, ¿qué es una agencia?, y sobre todo ¿qué importancia tiene su lógica e
instrumental para la gestión de los recursos humanos de una organización pública? Pese a la
dificultad de definición de este instrumento político-administrativo (OCDE, 2007: 12), Araújo
(2013: 34-40), siguiendo a varios autores (Rocha, 2001; Pollit, Talbot, Caulfield y Smullen,
2004), las define como:
Atendiendo a su finalidad una agencia “es una unidad ejecutiva que presta servicios al
Estado” (Rocha, 2001a). En este sentido, Pollit, Talbot, Caulfield y Smullen, 2004 (2004)
definen las agencias como organizaciones responsables de la ejecución de tareas que
son desarrolladas por organizaciones de un único fin, que disponen de autonomía de
gestión y son controladas por el Gobierno con base en los resultados.”3
Las agencias ayudarían así a aumentar el margen de discrecionalidad de los gestores
para el cumplimiento de su función (Pollit, 2003: 26), el control del poder de las burocracias, la
descentralización de la gestión de personal y el desgaste de las condiciones laborales (Hood,
1997: 473-478; Martínez, 2007), además de a incrementar el control de eficacia y eficiencia en
la dirección del cumplimiento de objetivos (Drucker, 1954), y adaptarse mejor a la creciente
especialización técnica y funcional, así como a la mejora de la confianza del público y los
actores críticos y la responsabilización por los resultados (OCDE, 2007).
Todas estas motivaciones, y algunas otras relacionadas con el contexto-entorno del
sistema político-administrativo multinivel en el que se insertan (Aberbach y Rockman, 1988;
OCDE, 2002; 2004 y 2007), son algunas de las cuales, en origen, propiciaron la proliferación de
agencias públicas –especialmente acuciada en los años ochenta y noventa– que buscaban una
flexibilización en la gestión pública al establecerse como unidades semiautónomas (Longo,
2008: 19). Cabe recordar que este tipo de entes abarcan actualmente entre el 50% y el 75% del
gasto público de buena parte de los países de la OCDE (OCDE, 2002: 16; 2004: 4).
2 Cabe recordar por su claridad la afirmación del Informe Fulton (1968) para justificar la puesta en marcha del
modelo de agencias inglés, conocido como “Next steps”: la gestión se efectúa de forma más eficaz cuando la actividad se sitúa fuera del departamento. 3 Traducción del portugués realizada por los autores de esta ponencia.
2. EL CASO DE GALICIA
La traducción en el caso español de esta “pulsión agencializadora” de la Nueva Gestión
Pública (Ballart y Ramió, 2000), considerada “existosa4” en sus resultados por organismos
como la OCDE (2004: 5), fue plasmada legislativamente de una forma superficial en la Ley
orgánica de funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante LOFAGE),
especialmente en su artículo 43, bajo el paraguas común de “Administración institucional” y,
con un mayor grado de especialización, en la Ley 28/2006 de creación de Agencias.
Junto a la normativa citada, el contexto de las agencias públicas español, ya en marco
multinivel, nos permite confirmar un proceso de “isomorfismo institucional” (Ramió y Salvador,
2002), similar al que tiene lugar en la creación de otras estructuras administrativas en los
gobiernos autonómicos o en la reproducción del modelo estatal de función pública. Este
escenario se puede confirmar, para el caso de Galicia, con la aprobación de la anteriormente
citada LOFAXGA, que recoge en espíritu y contenido la impronta de la LOFAGE, aprobada dos
décadas atrás para la Administración General del Estado y en mayor medida de la citada Ley
de Agencias 28/2006.
Toda vez que se han introducido causas y consecuencias de los modelos de agencias
públicas, procede continuar con su aplicación al caso de las estructuras político-administrativas
autonómicas españolas, para lo cual estableceremos una serie de elementos generales de
desarrollo institucional (Bouzas, 2004: 1-33), que nos permitan identificar a las agencias
públicas gallegas como un modelo propio de intervención administrativa (Tabla 1), y con él, de
una serie de elementos singulares como es el caso de su organización y gestión de recursos
humanos. Cabe aclarar anteriormente que los modelos de agencias del caso de Galicia
disponen de entidad institucional pero también legal, que conlleva la existencia tanto de una
norma individualizada de creación de la agencia, como unos estatutos específicos de
funcionamiento y configuración “framework document” (Echebarría, 1993).
Tabla 1. PRINCIPALES FACTORES MOTIVADORES DE LA CREACIÓN DE AGENCIAS PÚBLICAS EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE GALICIA
Orientación a los resultados: eficacia y eficiencia
Cambios en la cultura de gestión
Búsqueda de la flexibilización y fragmentación de la gestión de personal
Reorientación del sistema retributivo hacia la productividad
Ampliación del margen de maniobra de los directivos (descentralización)
Eludir normativa excesivamente procedimentalista o restrictiva
Fuente: Elaboración propia, siguiendo a OCDE, 2002; 2004; 2007; Araújo, 2013.
4 De hecho son muy escasos los casos en que una agencia vuelve a diluirse en la organización matriz, y desde un
punto de vista politológico es destacable que la mayor expansión de este modelo ha sido alcanzada en Suecia.
La búsqueda de una mayor orientación y responsabilización sobre los resultados
–racionalidad política en términos de Aberbach y Rockman (1988)–, controlando la eficacia, la
eficiencia y la racionalización de la actuación pública (OCDE, 2004; Axencia para a
modernización tecnolóxica de Galicia, en adelante Amtega, 2012; Axencia galega de
innovación, en adelante Agi 2012). Cabe recordar a este respecto el artículo 74.4 de la
LOFAXGA, a tenor del cual la actuación de las agencias públicas autonómicas se sujeta al
principio y a los mecanismos de gestión transparente por objetivos (Axencia galega de
industrias culturais, en adelante Agadic, 2012; Agi, 2012: art 7). Por dichos mecanismos se
entiende el contrato plurianual de gestión, el plan de acción anual, el informe de actividad y las
cuentas anuales.
En consonancia con el punto anterior, la filosofía de orientación a los resultados debería
proporcionar las bases para un cambio en la cultura de gestión (Iglesias, 2010), efecto
constatado en los países OCDE (OCDE, 2002; 2004), y anunciado, entre otras agencias, en la
exposición de motivos de la creación de la Agi (2012). No obstante conviene advertir los
posibles efectos indeseables, señalados por Echebarría (1993: 183), de la existencia de
culturas de gestión contradictorias o riesgo de fraccionamiento entre la organización matriz
(departamentos o Consellerías) y las agencias.
La búsqueda de una mayor flexibilización de la gestión de recursos humanos e
individualización o fragmentación (Martínez, 2007: 7) de la negociación colectiva, sobre todo
vinculada al sistema retributivo por objetivos. Se comprueba de este modo la tendencia
avanzada por Shim (2001) de descentralizar la gestión de los empleados públicos de los
órganos centrales hacia agencias y organizaciones similares. En definitiva, podría estar
buscándose como señaló Suk (1999), descentralización para flexibilizar condiciones, ya sean
estas retributivas, de reclutamiento o de selección, así como para introducir variaciones en los
sistemas de contratación pasando a modos de contratación temporales y poco estables.
La introducción de novedades en el sistema retributivo vinculadas a la medición de la
productividad y la consecución de objetivos, aspecto que se observa en las normas de creación
de todas las agencias autonómicas.
Mayor margen de autonomía a la nueva entidad, tratándola casi como una división de
una gran empresa (Ramió, 2001), con un empoderamiento de la figura de los directivos
públicos (Arenilla, 2005: 47; Jiménez, Palomar y Villoria, 2009), con el fin de adecuar las
estrategias a los objetivos (dirección por objetivos), dotándolos a su vez de mayor capacidad de
decisión sobre los recursos asignados (Axencia de turismo de Galicia, en adelante Agatur,
2012). Cabe recordar en este punto que el Artículo 46.1 de la LOFAXGA establece que los
entes del sector público autonómico, entre los que cita expresamente a las Agencias (Art.45),
disponen de personalidad jurídica, patrimonio y tesorería propios5. En este sentido cabe
destacar que en el caso español la incorporación de “managers” o “gestores” se ha visto
facilitada en el caso de las agencias y empresas públicas o en sectores concretos como la
sanidad, la universidad (Arenilla, 2005: 47) o la Administración local6. También resultan de
interés las apreciaciones de Peters y Pierre (2005: 50) –de fuertes implicaciones politológicas–
sobre el hecho de que al dejar margen de gestión a los gerentes puede llegar a producirse una
pérdida de relevancia de los cargos electos que pasan a desempeñar un papel más periférico;
en resumen descentralización de la gestión pero también control como correlato necesario
(Echebarría, 1993).
Y finalmente, como último punto de la tabla anterior, una de las principales motivaciones
para la creación de agencias busca eludir la normativa excesivamente procedimentalista. Como
apunta Echebarría (1993: 193) o la OCDE (2002: 14), las agencias permiten un diferente
control ambiental que facilita a la entidad concreta escapar de algunas “incomodas” normativas
administrativas y financieras, mitigando los esfuerzos de cambio que aparecen en todo proceso
de cambio administrativo y que tienen una representación en la metáfora del “muro de la
norma” (Araújo, 2004: 88).
Además de las anteriores dimensiones de contexto, la mayoría de naturaleza jurídica e
incorporadas a la justificación o al articulado de la normativa de agencias, se pueden señalar
otras dimensiones menos aparentes –la OCDE las denomina “razones ocultas”– pero que
podrían incidir de forma clara sobre la creación de agencias y la definición de un nuevo modelo
de organización y gestión de recursos humanos en la Administración pública gallega (OCDE,
2004; Bouzas y Varela, 2005; Varela 2009: 11-34; VV.AA., 2009: 35-57; Briones, 2013).
Tabla 2. POSIBLES FACTORES MOTIVADORES O “RAZONES OCULTAS” DE LA CREACIÓN DE AGENCIAS PÚBLICAS
Desviación de responsabilidades
Creación de estructuras para los cuadros políticos
Racionalización de la dispersión institucional anterior
Adelgazamiento de plantillas (Parcial (ERE) o total (Privatización)
Oportunidades de externalización de actividades públicas
Fuente: elaboración propia.
5 En este sentido, los decretos específicos de algunas agencias mencionan en concreto el criterio de la autonomía
de gestión. Así sucede en el caso de la Agencia gallega de infraestructuras que recoge dicho principio junto al de responsabilidad por la gestión (Art 6.1.b) (Aginf, 2012). 6 En concreto la ley 57/2003 de modernización de los órganos de gobierno de la Administración Local ha producido
una cierta proliferación de puestos directivos que se vinculan a los órganos de gobierno local (Junta Local de Gobierno) bajo diferentes denominaciones como gerentes o Directores generales, y con una mayor profusión en el caso de las consideradas normativamente “Grandes ciudades” que aportan además un régimen jurídico específico más propicio a la existencia de personal directivo.
Entre las más extendidas en la literatura destacan las de la construcción de
compromisos creíbles al estar las decisiones más legitimadas dada su mayor independencia de
la intervención política directa (OCDE, 2004: 4), o la “desviación de culpabilidades” (Echebarría,
1993; Dussauge, 2009) y responsabilidades (Beblavý, 2002), de forma que el dirigente político
pueda responsabilizar a un ente autónomo de su mala gestión. Al mismo tiempo se podrían de
esta manera mitigar en cierta medida las presiones sobre la esfera política, al mostrar las
agencias como entes más profesionales, técnicos y menos politizados (Villoria, 2001a: 4). Esta
separación de la organización matriz podría permitir una mayor participación de la ciudadanía o
de los profesionales del sector (Beblavý, 2002) en la elaboración de las políticas públicas
concretas (OCDE, 2002).
Se puede señalar también, la creación de estructuras administrativas con el fin de situar
a miembros de los partidos políticos en lugares clave, crear alianzas políticas o crear bases
específicas de poder para determinadas facciones políticas (Beblavý, 2002: 129; OCDE, 2002:
15), cuestión que puede ser analizada como una causa relevante aunque de difícil observación.
Como explican Ballart y Ramió (2000), no se puede olvidar el supuesto, siempre presente, de
que las agencias son una forma de crear puestos valiosos para reubicar a miembros claves de
la estructura de los partidos, que tienen menos facilidades de acceso a la Administración
nuclear o periférica, bien por estar ya copada o, en algunas Administraciones, por estar muy
profesionalizadas y con pocos puestos de libre designación7.
En este sentido Parrado (2001) ha investigado, para el caso de la Administración
General del Estado, como la multiplicación de puestos directivos fue “buscada” para premiar a
miembros de los partidos por su colaboración en la campaña o en las diferentes actividades de
los mismos. No obstante, y en sentido contrario, Villoria (2001a: 4) considera que detrás de la
creación de agencias, y en general entes con autonomía, podrían estar razones de huída de la
politización existente en los departamentos.
Otra de las causas que se puede entrever es la utilización del proceso de creación de
agencias como elemento para dinamizar los planes de reducción de la Administración
institucional, funcional (Ramió, 2001) o “paralela” en la Comunidad Autónoma de Galicia,
eliminando la enorme confusión institucional preexistente, de hecho, la propia OCDE advierte
de la necesidad de mejorar la confianza de una ciudadanía que desconfía de la excesiva
complejidad institucional al entender que es difícilmente comprensible y controlable (OCDE,
2004: 6). Al igual que ha sucedido en otras Comunidades, como la Andaluza, en el caso de
Galicia la disminución de entes públicos se ayuda de un proceso de creación de agencias que
permite a la Administración nuclear y periférica la integración del personal fijo y, mediante
7 Este factor de creación de “oportunidades directivas” fuera de la organización matriz parece quedar recogido en el
actual borrador de Ley de empleo público de Galicia, que proyecta seleccionar a los directivos de la organización matriz (Consellerías) de entre el personal funcionario o laboral fijo pero abre sin embargo la selección a cualquier persona, sin el requisito de empleado público, en el caso de la Administración institucional como son las agencias.
estudios organizativos de redimensionamiento, desprenderse del personal temporal que se
considere innecesario, tras la realización de la consabida racionalización de estructuras y
efectivos8.
Por otro lado, aunque unido al punto anterior, es frecuente, sobre todo con la nueva
normativa que afecta al personal laboral de las Administraciones públicas, observar las
agencias como estructuras facilitadoras del despido9, vía redimensionamiento de áreas
funcionales y amortizaciones de puestos. El disponer de estructuras excindidas funcionalmente
de la organización matriz, permitiría alegar con mayor facilidad causas organizativas o
insuficiencia presupuestaria como base para poner en marcha la privatización de servicios o el
adelgazamiento de plantillas vía expediente de regulación de empleo. No obstante es necesario
comentar que la novedosa normativa (Real Decreto Ley 20/2012) que permite el despido
colectivo en las Administraciones Públicas es puesta en duda ampliamente por la doctrina
jurídica (Martínez y Arufe, 2013; Palomar, 2013), sobre todo por su difícil encaje con los
principios de igualdad, mérito y capacidad que se les exige previamente a unos empleados
(personal laboral fijo) que, posteriormente, pueden ser despedidos como si de una empresa
privada se tratara.
Se ha podido comprobar en el caso gallego, como al hilo de la creación de algunas
entidades (por ejemplo en caso del Instituto de Estudios del Territorio), se elaboran estudios
organizativos de dimensionamiento, y posteriores relaciones de puestos de trabajo, mediante
los que se procede a la amortización de puestos10. No obstante, hay que precisar, que las
agencias tan solo facilitarían estos procesos, pues el mismo razonamiento de base podría ser
empleado aun cuando este tipo de entes no existieran. Esta causa velada podría convertirse,
en definitiva, en la principal fuente de inquietud para los empleados públicos potencialmente
afectados por aspectos como la redistribución de los funcionarios de una forma autónoma en el
marco de ese modelo organizativo y la redistribución o el cese de personal interino, laboral
temporal, o incluso del personal laboral fijo. En todo caso, cabe recordar, siguiendo a Pollit y
Bouckaert (2000), como resulta en cierta medida contradictorio que se intente un cambio
8 Son de destacar las dudas generadas sobre este proceso de disminución de la “Administración Paralela” por el
Consello de Contas de Galicia, que lo calificó como poco transparente y de una importancia económica residual. (Vid
al respecto la noticia de “El país” publicada el 4 de agosto de 2012 bajo el indicativo título “Críticas al plan de la Xunta para reducir sus “chiringuitos”). 9 El despido colectivo en las Administraciones públicas aparece con la reforma laboral del año 2010 puesta en
marcha por el gobierno socialista, si bien en esta primera norma no quedaba claro si dicha posibilidad quedaba solo acotada a las empresas públicas. La reforma laboral del gobierno del Partido Popular del año 2012 (Real Decreto-Ley 20/2012 y su desarrollo reglamentario en el Real Decreto 1483/2012) profundiza en esta posibilidad, dejando expedita la posibilidad del despido colectivo a todo tipo de Administraciones sin diferenciar en demasía (aunque con un “tibio” criterio de prioridad de permanencia) el personal laboral fijo por oposición del personal laboral sujeto a otras modalidades contractuales. 10
Así ha sucedido con la creación del “Instituto de Estudios del Territorio”, en cual se siguió dicho esquema de puesta en marcha de estudios de resideño organizativo y subsiguientemente cese del personal que consideraban excedente. Las normativas de creación de agencias suelen hacer referencia a este extremo, tal como efectúa la Disposición Adicional 7ª de la Agatur, que establece la necesidad de abordar una racionalización de estructuras elaborando para ello un estudio organizativo.
cultural a través de una mayor implicación de los empleados públicos con procesos paralelos
de disminución de la estabilidad en el empleo.
Siguiendo a Iglesias (2010), debemos introducir otra posible explicación al inusitado
impulso al sistema de agencias autonómico. Las agencias podrían ser un punto de partida
para, en lugar de privatizaciones completas –perdiendo la titularidad pública del servicio–,
incorporar procesos de externalización de servicios (Ramió, 2009). Esta posibilidad se deja
entrever con la definición del tipo de personal existente, ya que junto al personal funcionario y
laboral fijo integrado en la agencia, existe cobertura legal para incorporar personal bajo otras
formas contractuales, que podría, por ejemplo, utilizarse para la realización de tareas puntuales
aplicando el régimen contractual de “obra o servicio”, esquivando de esta manera los derechos
laborales consolidados de los empleados públicos autonómicos, de forma que estos “nuevos
empleados privados del sector público” (parafraseando a Martínez y Arufe, 2013), no serían ni
fijos ni empleados públicos.
Para el caso de la Comunidad Autónoma de Galicia, sintetizando la configuración de las
Agencias públicas más comúnmente observadas y a pesar de no existir clasificaciones
universalmente aceptadas (OCDE, 2002; 2004): se pueden señalar las siguientes
características de configuración básica que podrían explicar también un modelo propio de
gestión de recursos humanos (OCDE, 2002):
Imagen 1. Configuración básica de las agencias gallegas
Fuente: Elaboración propia siguiendo el modelo OCDE (2002).
Fundamentos legales e
institucionales de creación
Indivisibilidad respecto de
la organización matriz que
mantiene dirección
estratégica y evaluación.
Creación legal e
institucional propia con sometimiento a derecho
público y contrato de
gestión
Estructura de gobierno y
control
Autónoma sometida a
control y coordinación
con la organización
matriz
Gestión financiera y de
personal
Autónoma sometida a la
normativa general de la
organización matriz. Financiación y empleados
mayoritariamente
públicos
Funciones
De participación en el
diseño de las políticas y ejecución autónoma.
Multisectorial pero sin
carácter comercial
Dichas características serán aplicadas a las Agencias gallegas que han sido creadas
desde el año 2010 y que responden, en lo esencial, a la tercera categoría de creación de
agencias señaladas por la OCDE (2004: 4), aquellas creadas para disponer de un mayor grado
de autonomía de gestión agrupadas bajo la etiqueta “distribuited governance”. Parece
reproducirse así el concepto, acuñado por Mintzberg (1984), de “descentralización vertical
limitada”, caracterizado por la relativa autoridad que se concede desde la organización matriz a
los directivos de las entidades semiautónomas para que implementen una gestión propia.
2.1. LA “PATH DEPENDENCE” DEL PROCESO
Ninguno de los gobiernos de la Comunidad Autónoma de Galicia, sucedidos desde el
finales del pasado siglo hasta los inicios del presente (Bouzas, 2004: 1-33), ha negado
públicamente que el sector público gallego padeciera una cierta confusión y dispersión
institucional relacionada con la proliferación de entes y organismos de lo que se conoce como
Administración Institucional o funcional (Briones, 2013).
El actual gobierno, catalogable sintéticamente como gobierno jerárquico en torno a su
líder según la terminología de Ballart y Ramió (2000), comenzó, siguiendo este presupuesto de
partida de la “confusión institucional” preexistente, a elaborar una normativa dedicada a refundir
la amalgama de entes activos, culminando un primer punto de llegada con la publicación de la
citada LOFAXGA.
Junto a esta normativa y de un modo público, se ha puesto en marcha un plan de
reordenación del sector público autonómico gallego –con el apoyo de asesoramiento técnico
externo a la propia organización–, que ha conllevado en algunos casos la extinción directa de
entes públicos y en otros su fusión a otras entidades preexistentes o a las Agencias de nuevo
cuño creadas desde la entrada en vigor de la LOFAXGA.
Desde este punto de vista, la “agencialización” ha servido a dos propósitos, por un lado
como factor coadyuvante al proceso de disminución de la compleja multitud de entes
preexistentes y, por otro, a un “cambio de rumbo” en la gestión pública autonómica buscando
las supuestas virtudes y éxitos de gestión inherentes al modelo de agencias (OCDE, 2002).
Junto a los factores anteriores el cambio de gobierno sucedido a raíz de las elecciones
generales del año 2011, y la mayor coordinación existente entre gobiernos de un mismo color a
nivel autonómico y estatal parecen haber precipitado el proceso. Las estrategias de los
gobiernos autonómico y estatal han coincido en su intención de disminuir la complejidad
institucional de sus respectivos sectores públicos, por lo que el proceso ha adquirido una cierta
coherencia integral entre los gobiernos de los distintos niveles tratados. No obstante, no se
escapa tampoco el hecho de que además de reducir la confusión institucional preexistente, se
puede estar buscando un cierto fin ideológico marcado por la pretensión última de reducir la
provisión pública de servicios y el tamaño mismo del sector público.
Así, en desarrollo de la anterior normativa general de funcionamiento del sector público
gallego se originan, como se puede ver en la Imagen 2, procesos de creación de agencias o
adaptación de entes públicos a dicho modelo11. Estas normativas individualizadas para cada
una de las agencias incluyen tanto el desarrollo del proceso de creación como los estatutos que
marcarán el funcionamiento de cada uno de los nuevos entes.
Desde una perspectiva cuantitativa esta norma está cambiando profundamente el
escenario de la Administración institucional o funcional, ya que las agencias apenas
representaban antes de la LOFAXGA un 1% del total de entes como se puede observar en el
gráfico inferior. A este respecto en 2010 tan solo existía la Agencia para la legalidad urbanística
(Iglesias, 2010), mientras que en la actualidad, como se recoge en la Tabla 3, existen al menos
9 agencias plenamente constituidas además de algunas otras en proceso de estudio para
valorar su creación12. En datos absolutos el trasvase de efectivos a las agencias no es un
aspecto menor, en concreto, 883 plazas en total del presupuesto consolidado –entre
funcionarios y laborales fijos–, pasan de las Consellerías a las distintas agencias13.
11
Procesos de adaptación se han dado por ejemplo en el caso de la Axencia Galega de Emerxencias o con la Axencia informática para a xestión tributaria económico financiera. 12
Destaca a este respecto, pendiente de creación, la Agencia para la gestión de servicios sociales, autorizada por la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de Servicios sociales de Galicia, que seguramente pasaría a ser la de mayor tamaño de las existentes. A este respecto fue una de las primeras en ser anunciadas informalmente por la Administración, sin embargo dicho proceso de creación no ha llegado a culminarse en la actualidad (2013). 13
Su distribución específica, según los datos obtenidos de la Consellería de Facenda, son los siguientes: Axencia Tributaria (385), a la Axencia para a Modernización Tecnolóxica de Galicia (273), a la Axencia de Turismo de Galicia (137), al Instituto de Estudos do Territorio (53) y a la Axencia Galega de Innovación (35). En números redondos, los efectivos que dependen de la organización matriz, dejando fuera educación y sanidad, rondan los 20.000 empleados públicos. Por lo tanto si a estos datos sumamos la Axencia de servizos sociais, de próxima creación según el ejecutivo, sumaríamos cerca de 2.000 empleados públicos a los 883 ya incluídos en alguna agencia, por lo que tendríamos aproximadamente un total cercano al 15% de la plantilla derivado a alguna agencia pública en tres años desde el inicio del proceso iniciado con la elaboración de la LOFAXGA y el plan de redimensionamiento.
Imagen 2. Distribución de entidades de la Administración Institucional (31/03/2010)
Fuente: Elaboración propia a partir de Iglesias (2010) con datos cedidos por la Consellería
de Hacienda
En este proceso se puede constatar, además, una suerte de “isomorfismo institucional”
(Ramió y Salvador, 2002: 107), tal y como ha reconocido la propia Administración Autonómica
en los órganos de negociación14, que para la “construcción administrativa” de las agencias se
ha seguido el modelo de una de ellas –en concreto la Agencia para las infraestructuras– que se
ha utilizado como un cierto “estándar” para todas las que se han ido creando a posteriori. A
modo de ilustración y como prueba de la intensidad del proceso de “agencialización” que se ha
producido en la Administración autonómica gallega desde el año 2010, se incorpora la siguiente
tabla recopilatoria de las agencias creadas15:
14
En las actas de las Mesas de negociación y Comisiones de personal se recoge la opinión de la Administración entendiendo que las agencias en proceso de creación responden, en lo esencial a un mismo modelo, que ha sido el aprobado con motivo de la creación de la Axencia Galega de Infraestructuras. Para llegar a esta conclusión se han revisado todas las actas de las Mesas de Negociación y Comisiones de Personal de las reuniones celebradas entre los años 2010 y 2012. Información pública mimeografiada, con algunas de las actas disponibles online en la página institucional www.xunta.es. 15
Esta tabla cobra mayor sentido si se recuerda la inexistencia, prácticamente en toda la órbita OCDE, de Estados que hayan realizado la simple misión de cuantificar sus organismos y agencias (OCDE, 2002: 16).
Tabla 3: Unidades organizativas analizadas
Agencia y departamento Normativa de referencia
Axencia de turismo de Galicia (Presidente)
Agatur (2012), Decreto 196/2012, del 27 de septiembre de creación y estatutos en el Diario Oficial de Galicia, Nº 193, del 9/10/2012.
Axencia para a modernización tecnolóxica de Galicia (Presidente)
Amtega (2012), Decreto 252/2012 de 15 de diciembre de creación y estatutos en el Diario Oficial de Galicia, Nº10, del 16/01/2012.
Axencia galega de emerxencias (C. Presidencia)
Axega (2012), Pendiente de publicación la adaptación a normativa LOFAXGA.
Axencia galega de innovación (C. Economía e Industria)
Agi (2012), Decreto 50/2012 del 12 de enero, de creación y estatutos en el Diario Oficial de Galicia, Nº19, del 27/01/2012.
Axencia galega de promoción económica (C. Economía e Industria)
Agape (2013), Pendiente de publicación decreto de conversión a agencia sometida a normativa LOFAXGA.
Axencia Tributaria de Galicia (C. Facenda)
Atega (2012), Decreto 202/2012 del 18 de octubre de creación y estatutos en el Diario Oficial de Galicia, Nº 201, del 22/10/2012.
Axencia informática para a Xestión Tributaria, Económico Financeira e contable (C. Facenda)
Aixtec (2012), Pendiente de publicación decreto de conversión a agencia sometida a normativa LOFAXGA.
Axencia Galega de Infraestructuras (Consellería de Medio Ambiente, territorio e infraestructuras)
Aginf, (2012), Decreto 173/2011 del 4 de agosto de aprobación de estatutos en el Diario Oficial de Galicia, Nº163, del 26/08/2011.
Axencia Galega das Industrias Culturais (C. Cultura, educación e ordenación universitaria)
Agadic (2012), Decreto 150/2012 de aprobación de estatutos en el Diario Oficial de Galicia, Nº 135, del 16/07/2012
Fuente: Elaboración propia (en adelante citado con acrónimo).
2.2. NIVEL DE ANÁLISIS NORMATIVO
Desde la cobertura que ofrece a nivel estatal la Ley 28/2006 de Agencias y el Programa
de Agencias Públicas estatales 2004-2007, y teniendo en cuenta la competencia general que el
Estatuto de Autonomía de Galicia otorga para organizar su Administración pública a la
Comunidad autónoma gallega, resulta obligado citar la incidencia de la Ley 16/2010 de 17 de
diciembre de Organización y funcionamiento de la Administración General y del Sector Público
de Galicia (LOFAXGA).
Esta norma pretende racionalizar la Administración institucional existente en la
Comunidad gallega, eliminando la enorme variedad de entes activos, en busca de una cierta
uniformidad (Iglesias, 2010), así como su propio número, al suprimir al menos 42 entes en su
totalidad, siendo en otros caso integrados o fusionados con las nuevas agencias creadas.
Las notas básicas del modelo de agencias incluido en la LOFAXGA, siguiendo a Iglesias
(2010), se condensan en la gestión por objetivos plasmados en un contrato de gestión, la
introducción de un mayor nivel de autonomía: manifestada fundamentalmente, en su régimen
de personal, presupuestario y en su régimen de control; una mayor exigencia en la
responsabilidad por resultados, y un modelo de financiación con mayor capacidad para generar
ingresos. En este sentido se puede afirmar que se observa una configuración básica propia de
la mayoría de las “Agencias departamentales” tratadas por la OCDE (2002).
Dicha normativa contiene en su sección III las líneas básicas sobre el personal a su
servicio, aspecto central de investigación de este documento. Cabe recordar a este respecto
que, a tenor del artículo 74 del Título III de la LOFAXGA, las agencias públicas autonómicas
son aquellas entidades a las que, para el cumplimiento de programas específicos
correspondientes a políticas públicas de la Administración general de la Comunidad Autónoma
de Galicia, se les encomienda la realización de actividades en régimen de descentralización
funcional y gestión por objetivos.
El marco jurídico y legal que regula los aspectos del personal en dichos entes viene
aclarado por el artículo 75 de la LOFAXGA, según el cual el personal de las agencias públicas
autonómicas estará constituido por personal funcionario, estatutario y/o laboral de la Xunta de
Galicia y, en su caso –y aquí está uno de los elementos de controversia– por personal laboral
propio. El personal laboral propio, prosigue el citado artículo, se regirá por la presente Ley, por
el Estatuto de los trabajadores y por el resto de la normativa laboral. Sus condiciones
retributivas serán las determinadas en su convenio colectivo de aplicación y sus cuantías se
fijarán de conformidad con lo establecido en las Leyes de presupuestos generales de la
Comunidad Autónoma.
2.3. ANÁLISIS GENERAL DE LA INCIDENCIA DEL MODELO DE AGENCIA SOBRE
EL PERSONAL (2010-2012)
En este apartado se aborda el impacto que está teniendo el modelo de agencias sobre
aspectos laborales clave, a los que se incorpora una mención a la efectiva incidencia final del
modelo. Entre estos aspectos laborales hemos seleccionado los siguientes: si las agencias
disponen de personal propio (ya sea funcionario o laboral), los procesos de selección y
provisión de puestos de trabajo, si el personal dispone de normativa propia para su gestión al
margen de la normativa autonómica de la organización matriz, la modalidad de extracción del
personal directivo, la disponibilidad o no de un sistema de evaluación (bien de rendimiento, bien
de desempeño) y su vinculación con el subsistema retributivo, además del análisis de su
sistema de carrera.
Se pretende así realizar una descripción y análisis general de la configuración
organizativa implantada, utilizando una selección de aspectos laborales clave que facilitan la
labor de contraste de los objetivos planteados en la investigación y, en definitiva, la obtención
de evidencias sobre si asistimos a un cambio de modelo de empleo público o tan solo a la
implantación de una solución organizativa clásica en forma de agencia departamental.
Tabla 4. AGENCIAS E IMPLICACIONES DE SU CREACIÓN SOBRE EL PERSONAL
DEL SECTOR PÚBLICO AUTONÓMICO
VARIABLES / AGENCIAS
PERSONAL
PROPIO
SELECCIÓN
Y PROVISIÓN
NORMATIVA PROPIA DE
GESTIÓN DE PERSONAL
PERSONAL DIRECTIVO
SISTEMA DE EVALUACIÓN E INCENTIVOS
SISTEMA
DE CARRERA
Presidencia
NO
Bajo tutela de Dirección
General de Función Pública
NO
Extracción pública / privada
SI
Igual que
organización matriz
AXENCIA PARA A MODERNIZACIÓN TECNOLÓXICA DE GALICIA (AMTEGA)
X
X
X
X
X
X
AXENCIA DE TURISMO DE
GALICIA (AGATUR)
X
X
X
X
X
X
C. Presidencia e
AA.PP
NO
Bajo tutela de Dirección
General de Función Pública
NO
Extracción pública / privada
SI
Igual que
organización matriz
AXENCIA GALEGA DE EMERXENCIAS
(AXEGA)
X X X X X X
C. Economía e
industria
NO
Bajo tutela de Dirección
General de Función Pública
NO
Extracción pública / privada
SI
Igual que
organización matriz
AXENCIA GALEGA DE INNOVACIÓN
(AGI)
X X X X X X
AXENCIA GALEGA DE PROMOCIÓN
ECONÓMICA (AGAPE)
X X X X X X
C. Cultura e Turismo
NO
Bajo tutela de Dirección
General de Función Pública
NO
Extracción pública / privada
SI
Igual que
organización matriz
AXENCIA GALEGA DAS INDUSTRIAS
CULTURAIS (AGADIC)
X X X X X X
Fuente: elaboración propia, a partir del análisis de la normativa de referencia de
las agencias autonómicas citada en la tabla anterior (Tabla 3).
A mayores del análisis anterior referido a aspectos esenciales de la normativa abarcada
por las agencias en cuanto al personal, se puede realizar un análisis más profundo sobre
dichos factores así como sobre el resto de subsistemas de gestión de recursos humanos no
concernidos por la tabla anterior.
De esta manera, si tenemos en cuenta que la planificación estratégica de los recursos
humanos (Del Pino y Villoria, 2009) se orienta a los resultados de gestión concretados en los
distintos instrumentos que marcan las diferentes normativas sobre empleo público; para el caso
de Galicia, podemos confirmar que la LOFAXGA recoge los siguientes elementos de dirección
funcional que afectan al sistema de gestión de recursos humanos: contrato plurianual de
gestión, plan anual de actividades y plan plurianual.
La estructura y ordenación de los recursos humanos se fija dentro del marco de la
propia Xunta de Galicia, dotándose mayoritariamente las Agencias con personal público
–funcionario o laboral– que ya pertenece previamente a la Administración autonómica, siendo
inexistes hasta el momento los casos en que se recurre al personal “propio” que ampara la
LOFAXGA en su articulado. La estructura y su plasmación en las tradicionales Relaciones de
Puestos de Trabajo de la Xunta de Galicia, mantiene las líneas básicas del modelo autonómico
matriz. Con ello, el dato más importante que puede aportar la agencialización parcial del
modelo de empleo público gallego esta relacionado con la presencia de recursos humanos
propios que permite la LOFAXGA en su artículo 75. La existencia, de ser el caso, de este
C. Medio Ambiente, territorio e
infraestructuras
NO
Bajo tutela de Dirección
General de Función Pública
NO
Extracción pública / privada
SI
Igual que
organización matriz
AXENCIA GALEGA
DE INFRAESTRUCTURA
S (AGINF)
X X X X X X
C. Facenda
NO
Bajo tutela de Dirección
General de Función Pública
NO
Extracción pública / privada
SI
Igual que
organización matriz
AXENCIA
TRIBUTARIA DE GALICIA
X
X
X
NO (solo pública)
X
Igual que organización matriz más
plan de promoción
propio
AXENCIA INFORMATICA PARA
A XESTIÓN TRIBUTARIA, ECONÓMICO
FINANCEIRA E CONTABLE (AIXTEC)
X X X
NO (solo pública)
X X
personal propio, permitiría además la introducción de procesos selectivos específicos, así como
la generación de un sistema de listas previas por categorías mediante las cuales la Agencia
podría seleccionar a este personal temporal. Como se ha dicho, hasta el momento
prácticamente ninguna de las Agencias creadas se han acogido a la creación de la figura del
personal laboral “propio”, aunque el borrador de proyecto de alguna agencia, en concreto la Agi
(2012), contemplaba la posibilidad de implantarla, y de hecho en las negociaciones de creación
de las agencias se defendía por la Administración, en algunos casos, la necesidad acuciante de
contar con perfiles profesionales e investigadores tan específicos que no encontraban cabida
en los cuerpos y reglas de selección tradicionales.
Similar razonamiento al anterior podría esgrimirse de los criterios de selección, ya que la
LOFAXGA permitiría unos criterios de selección propios, pero las Agencias han declinado en
sus normativas de creación y estatutos ejercer esta opción, manteniendo un modelo similar al
de la Administración nuclear y periférica. Se entiende por tanto que los procesos de selección
serán no solo informados por la Dirección General de Función Pública, sino que será este
centro directivo el que paute todo el proceso selectivo, como si de una Consellería se tratara e
integrando esta selección en los instrumentos de la oferta pública autonómica dispuestos
habitualmente junto al resto de necesidades de personal de la Comunidad Autónoma. En
consonancia con la falta de personal propio, las normativas a aplicar al personal de estas
agencias serán las normativas de origen, esto es, las de función pública autonómica y básica
estatal, así como la del convenio colectivo vigente de la Xunta de Galicia y subsidiariamente la
normativa laboral general, para el caso del personal laboral. La selección y provisión del
personal que se pueda incorporar en el futuro se ha dejado, como se comenta, en manos de la
entidad directiva central, la Dirección General de Función Pública. Por su parte respecto a la
provisión, la movilidad es absoluta con la Administración nuclear y periférica –al contrario que,
por ejemplo, en el modelo británico de agencias–, de forma que el personal de las agencias
puede optar por permanecer en la agencia o utilizar las fórmulas habituales de provisión
–concurso o libre designación– para buscar destinos en otras agencias o en la organización
matriz.
Además del personal funcionario y laboral, las agencias incluyen el personal directivo
que se sujeta mayoritariamente a su extracción mixta tanto del sector público como del privado,
quedando su designación a discreción de la esfera política (consejo rector) con la sempiterna
mención a requisitos de idoneidad y profesionalidad, sobre los que no se establecen criterios
objetivos de comprobación ni un tribunal de selección especializado a tal efecto. Para el caso
de la Comunidad Autónoma de Galicia, el personal directivo se recoge en la LOFAXGA, que
además de señalar su existencia (Art. 60), y de recordar los principios clásicos de selección por
mérito y capacidad, deja abierta la posibilidad a que su extracción se realice entre el ámbito
privado o el público, en lo que supone un cierto cambio de rumbo hacia un modelo de “empleo”
orientado al modo de funcionamiento del sector privado. A esta flexibilidad responden
mayoritariamente las agencias públicas ampliando su extracción al ámbito privado, por lo que
su cooptación no se tendría que realizar necesariamente de entre el personal funcionario y
laboral fijo de la Xunta de Galicia, con alguna excepción a este criterio general como sucede en
la Axencia Tributaria Galega. No obstante la Disposición transitoria quinta de la LOFAXGA
establece que mientras no se regule expresamente el personal directivo –proceso en fase de
borrador actualmente en una inminente “Lei de emprego público de Galicia”–, dicho personal
directivo será reclutado de entre el personal funcionario o laboral de la Comunidad Autónoma.
Como se ha comentado anteriormente, cabe incidir que el anteproyecto de “Lei de emprego
público de Galicia” (aún en fase previa de negociación) incluye la selección de los directivos de
la Administración institucional “abierta”, esto es, se permite a cualquier persona cumpliendo con
la idoneidad del puesto, ser seleccionado como directivo público de una agencia o ente
autonómico. Se reiteran así, los rasgos de un modelo directivo poco evolucionado y con
ausencia de profesionalización, en lo que puede ser visto claramente como una “nueva
oportunidad perdida” para implantar un modelo de dirección pública profesional con un estatuto
y una institucionalización específica, que sí se observa en los modelos de agencias públicas del
Reino Unido, Nueva Zelanda o Suecia (Ramió, 2001). Por último a este respecto, si bien se
incluye al personal directivo en el sistema de evaluación, nada se aclara sobre la posibilidad del
cese por mala gestión, aspecto mayoritariamente recomendado desde la doctrina (Jiménez,
2006) y que indicaría la presencia de un modelo de dirección pública menos politizado y más
actualizado.
A lo largo de este proceso de agencialización autonómico, podemos observar cómo se
introducen instrumentos propios del control de la gestión pública orientada a los resultados,
tales como los planes plurianuales de actividad, los planes anuales de seguimiento o el
contrato de gestión por citar algunos. La normativa deja clara la presencia habitual y obligatoria
de estos instrumentos de control y evaluación de la gestión, si bien es aún demasiado pronto
para poder realizar una valoración de su incidencia real. La LOFAXGA incorpora la preceptiva
necesidad de disponer de sistemas de evaluación del desempeño que se desarrollará desde la
óptica de las unidades de gestión, pero también desde la óptica del rendimiento individual del
empleado (Artículo 78). Todos los documentos de creación de las agencias autonómicas
incorporan la existencia de estos sistemas de evaluación, a los que conecta con el sistema
retributivo, recuperando el concepto, escasamente utilizado a nivel autonómico gallego, del
complemento de productividad vinculado a objetivos. No obstante hay una ausencia casi total
de descripción de cuales son los métodos que se utilizarán para poner en marcha dicha
retribución variable.
Vinculado con el elemento anterior, se constata en la normativa sobre las agencias la
presencia constante del binomio productividad–retribución, con alguna referencia a la posible
vinculación con el sistema de carrera. Todo el sistema de control y evaluación se orienta al
cumplimiento de los objetivos marcados y a la compensación por el nivel de ejecución obtenido.
Sin embargo la insistencia en un sistema de compensación por resultados no se corresponde
con el diseño específico de un sistema de evaluación del desempeño, sino que la normativa
reproduce casi literalmente en las distintas agencias las disposiciones sobre evaluación del
desempeño, incluidas en la normativa autonómica de función pública. Pese a esta indefinición
del sistema evaluador sí se reiteran dos pilares básicos de la definición del futuro sistema de
evaluación: que ésta se realizará tanto por unidades (evaluación colectiva o de rendimiento)
como por empleados (evaluación de desempeño).
Es necesario también realizar una mención al sistema de carrera y formación diseñado
por estos entes, que, en lo básico queda sin desarrollar subsumiéndose al sistema de carrera y
formación general de la función pública autonómica16.
Finalmente, respecto al subsistema de relaciones laborales y negociación colectiva,
aunque este elemento no aparece directamente abordado en la normativa de las agencias, son
constantes las referencias a la normativa general de función pública autonómica. No obstante,
la presencia de los sindicatos o de los propios empleados en las cuestiones básicas que
afectan a sus condiciones laborales es escasa en la mayoría de las normas de las agencias y
se podría colegir del análisis normativo realizado que, en general, la consideración del sistema
de relaciones laborales se ha dejado como una cuestión menor, en línea con la anulación
general que está sufriendo la negociación colectiva en el sector público desde el advenimiento
de la crisis actual (Sánchez Morón, 2012). Es destacable la ausencia de representación de los
empleados, con una función de comunicación o meramente informativa, en los procesos de
elaboración y control de los instrumentos de control de gestión (plan plurianual, plan anual de
actividades, sistema de objetivos, etc.) sobre todo dado que estos instrumentos tendrán una
influencia decisiva en la medición del cumplimiento de objetivos, la carga de trabajo y la
compensación económica asociada al mismo. Se estaría así cumpliendo uno de los objetivos
clásicos de la Nueva Gestión Pública y de la propia creación de agencias, como es la
individualización de la negociación colectiva (Hood, 1997).
16
Sin embargo es destacable la excepción constituida en la Axencia tributaria, ente en el que se prevé tanto una formación específica propia para el personal –con fuerte especialización en materia tributaria–, como una configuración de puestos y carrera o sistema de promoción “ad hoc”. Se cumpliría así la afirmación realizada por la OCDE (2002: 15) de que las agencias pueden ser vistas como una fórmula de superar las reglas de promoción tradicionales del servicio público, aspecto que ha de generar no pocas controversias en caso de que se cumpla, y sobre el que alerta Echebarría (1993: 174) quien advierte de los perjuicios de generar culturas de gestión (promoción) propias e incluso contradictorias con la organización matriz.
3. CONCLUSIONES
Como se ha adelantado en la presentación de este trabajo, el proceso de investigación
ha requerido la aplicación del análisis normativo, organizativo e histórico de la Administración
autonómica de Galicia y, en concreto, de la puesta en marcha de un intenso proceso
“agencializador”. El enfoque teórico necesario para detectar la incidencia del establecimiento de
agencias departamentales en el modelo de empleo público vigente ha precisado de una
orientación neoinstitucional, que permite conjugar los rasgos visibles del arquetipo institucional
y organizativo con los modelos de comportamiento, patrones de respuesta e incluso rasgos de
la cultura organizativa, presentes en la Administración autonómica gallega.
Fruto de la dinámica investigadora referenciada se ha podido constatar el hecho de que,
a pesar de tener cobertura legal para disponer de personal laboral propio, son inexistentes
hasta el momento las agencias de la Administración autonómica de Galicia que se han acogido
en su normativa a dicha posibilidad. En general no se observa por tanto –respondiendo a la
primera de las preguntas que originan este estudio–, que la creación de estas agencias
suponga de inicio un gran cambio en las condiciones estatutarias básicas de los distintos
empleados públicos –como si sucedió, al contrario, en el famoso proceso modernizador “Next
steps” del Reino Unido–, apreciándose, además, la continuidad esencial del modelo tradicional
de función pública o “modelo de carrera”.
No se han detectado en el análisis realizado, evidencias que permitan afirmar la
existencia de alguna variable dependiente entre la creación integral del modelo de agencias
estudiado, y la mayor o menor tendencia hacia una “funcionarización” o “laboralización” del
empleo público en dichos entes. En línea con esta conclusión no se constata una basculación
hacia un “modelo de empleo”, y los aspectos en que se intentan incorporar orientaciones
“empresariales” se ciñen, en principio, a la selección directivos, la mayor autonomía general
para la gestión de medios materiales y humanos, la presencia de objetivos e indicadores de
medición, así como un subsistema retributivo orientado –en principio solo como filosofía de
gestión– al nivel de ejecución de objetivos.
Los matices al modelo tradicional –que no su elusión–, vienen de la mano de la
orientación a objetivos concretos, que se explicita mucho más que en la Administración matriz.
La normativa y la estructura de control de procesos semeja estar claramente dispuesta hacia el
cumplimiento eficaz y eficiente de objetivos. Esta orientación y aclaración subsiguiente de
cuales son los objetivos estratégicos de las agencias, afecta tanto a la cultura organizativa
como a los procesos de planificación de necesidades de personal que son puestos a
disposición de dichas metas organizativas. En definitiva se aprecia una orientación –al menos
como filosofía– hacia un modelo más gerencial con fuerte presencia de objetivos, resultados e
indicadores.
Por último, como implicación “oculta” más importante que podría tener el modelo de
agencias de cara al futuro, podría ser la de su utilización para facilitar despidos colectivos e
implementar una agenda de externalización de actividades hasta el momento públicas. El
hecho de tener unidades separadas funcionalmente de la Administración nuclear y periférica
puede facilitar la utilización de los criterios, fundamentalmente organizativos o de insuficiencia
presupuestaria, que habilitarían a la Administración para poner en marcha dicho instrumento,
de extremada controversia con la cultura organizativa del sector público y de comprometida
seguridad jurídica.
En suma, nos encontramos ante un modelo de agencialización bastante “pacífico” sobre
el papel –de hecho la creación de agencias no ha sido contestada ni sindicalmente en los
órganos de negociación ni con ningún tipo de movilización de los propios empleados
concernidos–. No se podría hablar, de entrada, de un gran impacto en el modelo de empleo
público, advirtiendo, no obstante, la existencia de cobertura legal y un enorme margen potencial
para reformar sustancialmente el modelo de empleo público que se ha venido reproduciendo
hasta el momento, no siendo descartable de cara al futuro la aparición de nuevos “genotipos” o
categorías de empleados públicos (con estatuto jurídico específico) asociados específicamente
a las agencias creadas.
La evolución económica general, y la impronta ideológica que pretendan poner en
marcha los gobiernos autonómicos, actuales y futuros, marcarán definitivamente las
implicaciones finales sobre el modelo de empleo público y la gestión de recursos humanos, por
ahora, muy atenuada.
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