Principios para el diseño de transferencias

Jorge Martinez-VazquezUniversidad del Estado de Georgia

Los desafíos en el diseño de transferencias fiscales intergubernamentales en Bolivia

Instituto del Banco Mundial

Bases para las transferencias intergubernamentales

Desequilibrios verticales Desequilibrios horizontales Externalidades (interjurisdiccionales) Resaltar los objetivos nacionales en el

ámbito subnacional Pagar por programas a escala nacional

implementados por gobiernos subnacionales

Características de un sistema adecuado de transferencias

Promueve la autonomía presupuestaria en el ámbito subnacional – Transferencias condicionadas versus

transferencias de monto fijo

Provee un ingreso adecuado a los gobiernos subnacionales – Las transferencias no sustituyen las asignaciones

fiscales– El rol de la coparticipación

Características de un sistema adecuado de transferencias (Cont.)

Ofrece incentivos positivos– Promueve el esfuerzo tributario y la

movilización de ingresos– Promueve la eficiencia del gasto – Evita los déficit fiscales o una “restricción

presupuestal blanda”

Características de un sistema adecuado de transferencias (cont.)

Promueve la equidad y la justicia – En términos generales, las transferencias

aumentan con las necesidades fiscales (gasto) y disminuyen con la capacidad de recaudación fiscal (ingresos)

Estabilidad Transparencia Simplicidad

Tipos de subvenciones intergubernamentales

Incondicionada o de monto fijo Categórica o condicionada (para gastos

recurrentes y/o de capital) – Sin contrapartida– Con contrapartida

• Sin límite• Limitada

Reembolso del costo directo

Diseño de sistemas de transferencias: determinando el conjunto de fondos

Ad hoc en el momento del presupuesto Uso de reglas

– Porcentaje del ingreso total del gobierno central

– Porcentaje de algunos tipos de ingresos del gobierno central

Reembolso directo

Enfoques de financiamiento

Financiamiento vertical: el gobierno central provee los recursos

  Financiamiento horizontal (“Robin

Hood”): los gobiernos subnacionales proveen algunos recursos

Diseño de un sistema de transferencias: distribución de los recursos

Ad hoc Fórmula Reembolso de costos Competencia Derivación

Diseño de un sistema de transferencias : requerimientos institucionales Requerimientos de información Responsabilidad institucional para el diseño y

monitoreo – Agencias del gobierno central (microgestión) – Una “Comisión de subvenciones” independiente

Desarrollo de capacidades en el ámbito subnacional

Evolución gradual para exonerar (parcialmente) de responsabilidad

Evaluación periódica

Impacto económico de las subvenciones Potencial de un impacto sustancial en el nivel y la

composición del gasto subnacional Las subvenciones de monto fijo tienden a aumentar el

gasto más que un aumento igual en el ingreso agregado local (“flypaper effect”)

Las subvenciones incondicionadas tienen un efecto ingreso Las subvenciones condicionadas tienen un efecto ingreso

limitado o “efecto voucher” Las subvenciones condicionadas con contrapartida tienden

a ser las más estimulantes debido a su efecto precio adicional (las tasas proporcionales pueden variar entre las jurisdicciones de acuerdo con la capacidad de recaudación fiscal, etc)

Tipos de subvenciones condicionadas

Gastos recurrentes versus gastos de capital Necesidades de transición o con un propósito especial,

versus necesidades permanentes Subvenciones en bloque versus subvenciones restringidas La posibilidad de gastar los fondos de la manera que se

desee siempre y cuando sean gastados en un tipo específico de bienes

Imponer estándares de servicios, requerimientos mínimos de gasto, niveles de acceso y otras restricciones en el uso de los fondos

Los programas de subvenciones condicionadas generalmente explican detalladamente cómo deben gastarse los fondos

Dificultades en el diseño de subvenciones condicionadas Buscar demasiados objetivos encontrados: señalar

explícitamente las prioridades o utilizar diferentes subvenciones

El gasto local responde mejor a los mandatos de acuerdos de contrapartida y gasto mínimo: ¿cuál utilizar?

Sin acuerdos de contrapartida, quizás sean necesarios mandatos de gasto mínimo para prevenir una reducción del esfuerzo en el gasto

El uso de capacidad fiscal en las fórmulas ayuda a sacar provecho de los recursos del gobierno central

¿Qué son las subvenciones de igualación? Transferencias incondicionadas, de múltiples

propósitos Monto total de un fondo generalmente

determinado por una regla de financiamiento El monto total o un conjunto de fondos

divisible distribuido entre gobiernos locales y regionales con base en una fórmula que tome en cuenta las necesidades de gasto y/o la capacidad local de recaudación de ingresos (capacidad fiscal)

El objetivo de las subvenciones de igualación

Restablecer el equilibrio horizontal mediante la igualación de condiciones fiscales entre los gobiernos subnacionales

Contribuir con la reducción del desequilibrio vertical (las diferencias entre las necesidades de gasto y la disponibilidad de ingresos para los gobiernos central y subnacionales)

Contribuir con la construcción de la nación

Cuán simple: ¿Por qué no darle a los

gobiernos locales “lo que necesiten”?

¿Podríamos sólo hacer lo siguiente?

regióni a transferir=

regioni del gasto real – regioni del ingreso

real El gobierno central podría no contar con

los fondos para cubrir la brecha total

Cuán simple: ¿Por qué no darle a los gobiernos locales “lo que necesiten”? (cont.)

Los gastos reales generalmente no son iguales a las necesidades

El ingreso real generalmente no refleja la capacidad de recaudación de ingresos (capacidad fiscal)

Se ofrecerán incentivos negativos: los gobiernos locales recolectarán menos ingresos por sí mismos y no determinarán los gastos con discreción.

Componentes de un mecanismo de igualación Determinar objetivo(s) exacto(s) de

igualación: qué debiera ser igualado y por cuánto

Determinar las fuentes (ingresos del gobierno central versus contribuciones fraternales “Robin Hood”)

Determinar monto del fondo de igualación (asignación vertical de recursos): regla fija versus determinación ad hoc (según necesidades y cada caso)

Componentes de un mecanismo de igualación (cont.)

Determinar el mecanismo de igualación (fórmula)

Determinar las variables o factores de asignación que se utilizarán (por ejemplo, medidas de capacidad fiscal, necesidad fiscal, esfuerzo fiscal)

¿Ajuste de los pagos reales para otras transferencias?

Simulación, implementación y evaluación

Principios Universales para las subvenciones de igualación El fondo debe proporcionar recursos

adecuados; balancear las prioridades nacionales con la autonomía local

El fondo debe ser distribuido de forma igualatoria

La asignación debe ser predecible a través del tiempo

Principios Universales para las subvenciones de igualación (cont.)

El mecanismo debe ser simple y transparente

El mecanismo debe utilizar información confiable y generalmente aceptada

El enfoque debe evitar incentivos negativos

Principios Universales para las subvenciones de equiparación (cont.)

Las subvenciones deben ser incondicionadas

La reforma debe evitar grandes cambios repentinos (o usar un enfoque que“exonere de responsabilidad” o de evolución gradual)

Utilizar fondos separados para los gobiernos locales y regionales

Características deseables de los factores de asignación

Reflejan con exactitud las características específicas (por ejemplo, estadísticamente válidos)

Actualizados regularmente en el futuro (cada 1-2 años)

Provienen de una fuente independiente respetada por todas las partes interesadas

Características deseables de los factores de asignación (cont.)

Ser obtenidos de una fuente que no pueda ser manipulada por el gobierno central, o uno o más gobiernos locales

Reflejan las necesidades o demandas de bienes públicos (por ejemplo, número de usuarios), en vez de resultados tales como infraestructura

Metas para la transferencia de capital

Abordar las externalidades a través de los gobiernos locales. Apoyar en el financiamiento de inversiones de capital fijo (lumpy)

Compensar las donaciones para infraestructura que sean significativamente diferentes (cuando éstas no son el resultado de decisiones voluntarias)

Buscar objetivos sectoriales

Transferencias de capital: problemas y limitaciones ¿Existe algún sesgo?¿Las autoridades del

gobierno central creen que los gastos de capital son siempre más eficientes que los gastos recurrentes?

¿Cómo lograr “adicionalidad” o “mantenimiento del esfuerzo”? (Destinar fondos para un fin determinado o fungibilidad de éstos)

¿Los gobiernos locales se apropiarán y mantendrán la infraestructura? (El uso de acuerdos de contrapartida)

Flexibilidad en el uso de subvenciones de capital

Subvenciones basadas en proyectos: administradas y monitoreadas de cerca por ministerios de línea.

Uso de subvenciones categóricas o en bloque

Asignación de subvenciones de capital Decisiones ad hoc y negociación (por

ejemplo, Italia hasta hace poco, varios países en transición)

Uso de una fórmula preestablecida (por ejemplo, Australia financia edificios de escuela según número de alumnos y factores de precio/costo) (No siempre es posible)

Uso de un proceso competitivo con procedimientos de aplicación definidos (posiblemente sujeto a manipulación)

Diseño de transferencias de capital: resumen

No hay un único y mejor enfoque para diseñar transferencias de capital.

Sin embargo, deben evitarse procedimientos no transparentes, altamente detallados y discrecionales.

Los requerimientos de contrapartida conllevan muchos beneficios.