principios, criterios y recomendaciones jurÍdicas para … · se trata de principios que se...
TRANSCRIPT
PRINCIPIOS, CRITERIOS Y RECOMENDACIONES
JURÍDICAS PARA EL ESTABLECIMIENTO DE
REGÍMENES DE CAUDALES AMBIENTALES EN
CENTROAMÉRICA
Mario Peña Chacón
UNESCO, 2017
Contenido
ACRÓNIMOS .......................................................................................................................................................... 2
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................. 3
1. CAUDALES AMBIENTALES EN EL DERECHO INTERNACIONAL ....................................... 4
Instrumentos de derecho internacional ambiental (soft law) aplicables a los regímenes de
caudales ambientales en Centroamérica ............................................................................. 4
2. CAUDALES AMBIENTALES EN INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL
COMUNITARIA CENTROAMERICANA ................................................................................................... 13
3. CAUDALES AMBIENTALES EN EL DERECHO INTERNO DE LOS PAÍSES
CENTROAMERICANOS .................................................................................................................................. 14
Honduras ........................................................................................................................... 14
El Salvador ........................................................................................................................ 17
Nicaragua .......................................................................................................................... 18
Costa Rica ......................................................................................................................... 19
Panamá .............................................................................................................................. 26
4. PRINCIPIOS Y ENFOQUES APLICABLES A LOS REGÍMENES JURÍDICOS DE
CAUDALES AMBIENTALES EN CENTROAMÉRICA ......................................................................... 29
Principios del derecho ambiental. ..................................................................................... 29
Principios de la Declaración de Dublín 1992 sobre Agua y Desarrollo Sostenible.......... 30
Principios jurídicos relacionados con la Gestión Integrada del Recurso Hídrico:............ 30
Principios del Enfoque Ecosistémico (Principios de Malawi) .......................................... 31
Enfoque de equidad de género .......................................................................................... 35
5. CRITERIOS APLICABLES A LOS REGÍMENES DE CAUDALES AMBIENTALES ......... 36
6. LÍMITES JURÍDICOS A LOS QUE ESTÁN SUJETOS LOS REGÍMENES DE CAUDALES
AMBIENTALES ................................................................................................................................................... 37
7. RECOMENDACIONES PARA LA DETERMINACIÓN DE REGÍMENES DE CAUDALES
AMBIENTALES ................................................................................................................................................... 37
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................................... 39
8. ANEXOS ……………………………………………………………………………………… 42
ACRÓNIMOS
ANAM: Autoridad Nacional del Ambiente de Panamá, actualmente Ministerio de Ambiente
de Panamá
CCAD: Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
CDB: Convenio sobre la Diversidad Biológica
COP: Conferencia de las Partes
ECAGIRH: Estrategia Centroamericana de Gestión Integrada del Recurso Hídrico
GIRH: Gestión Integrada del Recurso Hídrico
MARENA: Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales de Nicaragua
MARN: Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales de El Salvador
MINAE: Ministerio de Ambiente y Energía de Costa Rica
PACAGIRH: Plan de acción centroamericano de gestión integrada del recurso hídrico
SETENA: Secretaría Técnica Nacional Ambiental
SICA: Sistema de Integración Centroamericano
UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
INTRODUCCIÓN
La gestión integrada del recurso hídrico (GIRH) contempla una serie de iniciativas y acciones
que permiten, desde diferentes ángulos, orientar la utilización sostenible, racional y
equitativa del agua. Entre esas iniciativas, el tema de caudal ambiental facilita definir el
derecho de existencia y respeto de las restricciones ambientales y socioeconómicas ante un
aprovechamiento del agua.
Si bien el tema tiene mucho tiempo de estar en discusión, es a partir de la declaratoria de
Brisbane (2007) cuando se llega a un consenso en su definición y en el reconocimiento de la
importancia de mantener el agua necesaria para la sobrevivencia de los ecosistemas acuáticos
y de los bienes y servicios que estos ecosistemas proveen a las comunidades humanas.
En los países del cluster centroamericano de UNESCO, a saber El Salvador, Honduras,
Nicaragua, Costa Rica y Panamá, se han desarrollado iniciativas para actualizar la normativa
relacionada al recurso hídrico que contemple la observación de un caudal ambiental para
regular los diferentes aprovechamientos, de tal manera que se asegure la integridad de los
ecosistemas y los servicios que estos brindan, sin embargo, diferentes situaciones han
entorpecido los procesos normativos y en la mayoría de los casos, no se cuenta aún con
respaldo legal para exigir el cumplimiento de un caudal ambiental.
Sistematizar la información sobre esas iniciativas e identificar cuáles podrían ser las
herramientas legales que funcionarían en los diferentes países, se constituye en una acción
necesaria y de alta prioridad para asegurar que las recomendaciones técnicas van a tener el
impacto esperado.
En virtud de lo anterior, la presente investigación busca recopilar y analizar, desde una
perspectiva estrictamente jurídica, las diferentes experiencias a nivel internacional, regional
y de los respectivos países del área en relación a la regulación de caudales ambientales, así
como proponer recomendaciones generales factibles para su efectiva implementación.
Para ello, se sistematizará tanto la normativa vigente sobre caudal ambiental o del recurso
hídrico en general de los diferentes países del cluster centroamericano, como las principales
iniciativas de reforma legal presentes en las respectivas asambleas legislativas, y se
identificarán los vacíos normativos a la luz de la normativa internacional y los principios
promovidos por UNESCO sobre la importancia del caudal ambiental para la integralidad de
ecosistemas y usos sociales. Por último, se determinarán los principios, criterios y
recomendaciones jurídicas para el establecimiento de regímenes de caudales ambientales en
Centroamérica, bajo una perspectiva de equidad de género y teniendo como destinatarios a
reguladores y distribuidores de servicios hídricos.
1. CAUDALES AMBIENTALES EN EL DERECHO INTERNACIONAL
Instrumentos de derecho internacional ambiental (soft law) aplicables a los regímenes de
caudales ambientales en Centroamérica
Forman parte del soft law o derecho blando del Derecho Internacional todas aquellas
resoluciones y declaraciones de principios emanadas de Conferencias y Organismos
Internacionales. Se trata de principios que se proponen en abstracto para orientar la conducta
de los Estados. La doctrina los ha calificado como normas programáticas, las cuales disponen
como los Estados deberían actuar, careciendo de obligatoriedad, limitándose a trazar un plan
de acción futuro para el posterior desarrollo normativo del sector ambiente.
El soft law no necesita del trámite normal que siguen los tratados internacionales (hard law)
para ser incorporados a los distintos ordenamientos jurídicos y su función se circunscribe a
interpretar, integrar y delimitar el ordenamiento interno de los Estados.1 A continuación se
detallan los principales instrumentos de soft law relacionados con caudales ambientales:
INSTRUMENTO OBJETIVO/RECOMENDACIÓN META
Objetivos de
Desarrollo
Sostenible 2030
de las Naciones
Unidas
Objetivo 6: Garantizar la
disponibilidad de agua y su gestión
sostenible y el saneamiento para
todos.
-Para 2030, aumentar
sustancialmente la utilización
eficiente de los recursos hídricos
en todos los sectores y asegurar
la sostenibilidad de la extracción
y el abastecimiento de agua
dulce para hacer frente a la
escasez de agua y reducir
sustancialmente el número de
personas que sufren de escasez
de agua.
1 Para el caso específico de Costa Rica, de conformidad con los votos constitucionales 5893-1995, 2988-1999,
10693-2002, 10540-2013, el soft law o derecho blando del derecho internacional ambiental, forma parte del
bloque de constitucionalidad costarricense, entre ellas la Declaraciones de Estocolmo 72, Río 92, Carta
Mundial de la Naturaleza, Declaración sobre derecho al desarrollo, Agenda XXI, Río+20, Objetivos de
Desarrollo Sostenible, Declaración de Brisbane, etc. Es importante destacar que la Sala Constitucional. desde
sus inicios, ha fundamentado sus sentencias de amparo y de control de constitucionalidad utilizando derecho
internacional ambiental, tanto soft como hard law y de manera sistemática ha declarado la
inconstitucionalidad/inconvencionalidad de normas internas de rango inferior (leyes, reglamentos, decretos,
resoluciones, etc.) por encontrarse en contraposición del derecho internacional ambiental. (Votos
constitucionales: 2988-1999, 8098-2007, 8075-2008)
Objetivo 15: Promover el uso
sostenible de los ecosistemas
terrestres, luchar contra la
desertificación, detener e invertir
la degradación de las tierras y
frenar la pérdida de diversidad
biológica:
-Para 2030, poner en práctica la
gestión integrada de los recursos
hídricos a todos los niveles,
incluso mediante la cooperación
transfronteriza, según proceda.
-Para 2020, proteger y
restablecer los ecosistemas
relacionados con el agua,
incluidos los bosques, las
montañas, los humedales, los
ríos, los acuíferos y los lagos.
Apoyar y fortalecer la
participación de las
comunidades locales en la
mejora de la gestión del agua y el
saneamiento
-Para 2020, velar por la
conservación, el
restablecimiento y el uso
sostenible de los ecosistemas
terrestres y los ecosistemas
interiores de agua dulce y los
servicios que proporcionan, en
particular los bosques, los
humedales, las montañas y las
zonas áridas, en consonancia con
las obligaciones contraídas en
virtud de acuerdos
internacionales.
Declaración
Río+20 “El
Futuro que
queremos” de las
Naciones Unidas
Agua y saneamiento
119. Reconocemos que el agua
es un elemento básico del
desarrollo sostenible pues está
estrechamente vinculada a
diversos desafíos mundiales
fundamentales. Reiteramos, por
tanto, que es importante integrar
los recursos hídricos en el
desarrollo sostenible y
Biodiversidad
subrayamos la importancia
decisiva del agua y el
saneamiento para las tres
dimensiones del desarrollo
sostenible.
122. Reconocemos que los
ecosistemas desempeñan una
función esencial en el
mantenimiento de la cantidad y
la calidad del agua y apoyamos
las iniciativas de protección y
ordenación sostenible de esos
ecosistemas emprendidas dentro
de las fronteras nacionales de
cada país.
197. Reafirmamos el valor
intrínseco de la diversidad
biológica, así como los valores
ecológicos, genéticos, sociales,
económicos, científicos,
educativos, culturales,
recreativos y estéticos de la
diversidad biológica y el papel
primordial que desempeña en el
mantenimiento de ecosistemas
que prestan servicios esenciales,
que son bases fundamentales
para el desarrollo sostenible y el
bienestar humano. Reconocemos
la gravedad de la pérdida
mundial de biodiversidad y la
degradación de los ecosistemas y
ponemos de relieve que socavan
el desarrollo mundial, afectan a
la seguridad alimentaria y la
nutrición, el abastecimiento de
agua y el acceso al agua, la salud
de los pobres del medio rural y
de los pueblos de todo el mundo,
Desertificación, degradación de la
tierra y sequía
incluidas las generaciones
presentes y futuras. Esto resalta
la importancia de conservar la
biodiversidad, reforzar la
conectividad del hábitat y
consolidar la resiliencia de los
ecosistemas
Observamos la importancia de
mitigar los efectos de la
desertificación, la degradación
de la tierra y la sequía, en
particular mediante la
preservación y desarrollo de los
oasis, la restauración de tierras
degradadas, la mejora de la
calidad del suelo y de la
ordenación de los recursos
hídricos, a fin de contribuir al
desarrollo sostenible y la
erradicación de la pobreza. En
este sentido, alentamos y
reconocemos la importancia de
las asociaciones e iniciativas
para salvaguardar los recursos
terrestres. También alentamos al
desarrollo de la capacidad, los
programas de extensión de la
formación y los estudios e
iniciativas científicos
encaminados a aumentar la
comprensión y concienciar sobre
los beneficios económicos,
sociales y ambientales de las
políticas y prácticas de
ordenación sostenible de la
tierra.
Conferencia
Internacional
sobre el agua y el
Principio 1 – El agua dulce es un
recurso finito y vulnerable,
No aplica
medio ambiente
(Declaración de
Dublín sobre
Agua y
Desarrollo
Sostenible)
esencial para sostener la vida, el
desarrollo y el medio ambiente
Principio 2 – El aprovechamiento
y la gestión del agua debe
inspirarse en un planteamiento
basado en la participación de los
usuarios, los planificadores y los
responsables de las decisiones a
todos los niveles.
Principio 3 – La mujer desempeña
un papel fundamental en el
abastecimiento, la gestión y la
protección del agua.
Principio 4 – El agua tiene un
valor económico en todos sus
diversos usos en competencia a los
que se destina y debería
reconocérsele como un bien
económico.
Cuarta Reunión
de la
Conferencia de
las Partes en el
Convenio sobre
la Diversidad
Biológica
(Principios de
Malawi)
Principio 1: La elección de los
objetivos de la gestión de los
recursos de tierras, hídricos y
vivos debe quedar en manos de la
sociedad.
Principio 2: La gestión debe estar
descentralizada al nivel apropiado
más bajo.
Principio 3: Los administradores
de ecosistemas deben tener en
cuenta los efectos (reales o
posibles) de sus actividades en los
ecosistemas adyacentes y en otros
ecosistemas.
Principio 4: Dados los posibles
beneficios derivados de su gestión,
es necesario comprender y
gestionar el ecosistema en un
contexto económico.
No aplica
Principio 5: A los fines de
mantener los servicios de los
ecosistemas, la conservación de la
estructura y el funcionamiento de
los ecosistemas debería ser un
objetivo prioritario del enfoque
por ecosistemas.
Principio 6: Los ecosistemas se
deben gestionar dentro de los
límites de su funcionamiento.
Principio 7: El enfoque por
ecosistemas debe aplicarse a las
escalas especiales y temporales
apropiadas.
Principio 8: Tomando en cuenta
las diversas escalas temporales y
los efectos retardados que
caracterizan a los procesos de los
ecosistemas, se deberían
establecer objetivos a largo plazo
en la gestión de los ecosistemas.
Principio 9: En la gestión debe
reconocerse que el cambio es
inevitable.
Principio 10: En el enfoque por
ecosistemas se debe procurar el
equilibrio apropiado entre la
conservación y la utilización de la
diversidad biológica, y su
integración.
Principio 11: En el enfoque por
ecosistemas deberían tenerse en
cuenta todas las formas de
información pertinente, incluidos
los conocimientos, las
innovaciones y las prácticas de las
comunidades científicas,
indígenas y locales.
Principio 12: En el enfoque por
ecosistemas deben intervenir todos
los sectores de la sociedad y las
disciplinas científicas pertinentes.
Fuente: Propia
En setiembre de 2007, los Caudales Ambientales fueron formalmente reconocidos a nivel
internacional mediante la Declaración de Brisbane celebrada en Australia. “Esta
Declaratoria presenta un resumen de los aspectos clave y la agenda de acción global que
señala la urgente necesidad de proteger los ríos a nivel mundial, contó con la participación
de 750 científicos, economistas, ingenieros, representantes y políticos de más de 50 países”
(Declaración de Brisbane, 2007).
La Declaración de Brisbane define de manera integral y holística el concepto caudal
ambiental:
Los caudales ambientales son los flujos de agua, el momento de aplicación y la calidad del
agua precisos para mantener los ecosistemas de agua dulce y de estuarios, así como los
medios de subsistencia y bienestar de las personas que dependen de tales ecosistemas.
De dicha definición es posible extraer cuatro elementos fundamentales:
• Cantidad
• Calidad
• Salud del ecosistema
• Condiciones socio económicas y culturales
El siguiente cuadro recopila los aspectos claves contemplados en la Declaración de Brisbane
del año 2007:
ASPECTO CLAVE CONTENIDO
Los ecosistemas
dulceacuícolas son la base
de nuestro bienestar social,
cultural y económico
Indica que los ecosistemas de agua dulce brindan una serie de beneficios
económicos a las poblaciones, además de que son necesarios para
garantizar la salud y bienestar de los seres humanos.
Los ecosistemas
dulceacuícolas están
seriamente dañados y
continúan degradándose a
tasas alarmantes.
Mediante este aspecto clave la declaración busca hacer conciencia que a
nivel global las especies comunes en ecosistemas de aguas dulce están
teniendo un mayor decrecimiento que las marinas y las terrestres. Y que
esta situación implica perdida de los beneficios sociales, culturales y
económicos que se obtienen mediante estos. Y además, que se evidencia
un debilitamiento no sólo en ríos sino también en humedales y estuarios.
El agua que fluye hacia el
mar no está desperdiciada
Mediante este aspecto clave la Declaración busca cambiar la perspectiva
que se tiene en cuanto que el agua que va hacia el mar no tiene ninguna
otra función o beneficio, cuando esta idea es errónea puesto que de
acuerdo con la Declaración esta agua fluye para alimentar a los estuarios,
que son una fuente importante de alimento y amortiguamiento de
tormentas y mareas, y además diluye y asimila contaminantes.
La alteración de los flujos
impacta los ecosistemas
dulceacuícolas y estuarios
En este aspecto clave, es de los más importantes y el que nos más compete
en nuestra investigación, puesto que hace el reconocimiento de la
importancia que tienen los caudales ambientales. Indica que son
necesarios para mantener saludables dichos ecosistemas y además de
gestionar el recurso adecuadamente para proporcionar a las poblaciones
el agua suficiente para los usos que necesarios para garantizar la calidad
de vida y la salud.
El manejo de los caudales
ambientales provee el agua
que se requiere para
sostener los cuerpos
dulceacuícolas y estuarios en
coexistencia con la
agricultura, industria y
ciudades
La Declaración define el objetivo principal a obtener mediante el manejo
de caudales ambientales. El cual corresponde a restaurar y mantener los
beneficios socialmente valiosos de ecosistemas saludables y resilientes, a
través de decisiones participativas e informadas con base científica.
Además, en este punto se indica también que las aguas subterráneas y
planicies también forman parte de los caudales ambientales.
El cambio climático
intensifica la urgencia.
La Declaración manifiesta que los caudales ambientales son una solución
para enfrentar los daños que ha tenido sobre el ambiente en especial sobre
los cuerpos acuáticos el cambio climático.
Se han logrado avances
pero se requiere mayor
atención
En esta parte la Declaración habla sobre los esfuerzos que han realizado
varias naciones en el reconocimiento de los caudales ambientales en sus
respectivas legislaciones, y su mantenimiento en las prácticas de manejo
hídrico. Pero indica que, a pesar de su reconocimiento y la popularidad
actual, y lo útil de la herramienta el avance aún se encuentra muy limitado.
Fuente: Guevara Torres, E. y Rodríguez Pérez, C. (2013)
En cuanto a la Agenda Global para la restauración y mantenimiento de caudales ambientales,
la Declaración de Brisbane 2007 especifica las siguientes acciones para garantizar el buen
manejo de caudales ambientales y obtención de sus beneficios, el siguiente cuadro resume
dichas acciones:
ACCIÓN CONTENIDO
Estimar los caudales
ambientales que se
Con respecto a esta acción la Declaración hace hincapié en que la
estimación de caudales mínimos ya no es una herramienta
requieren en los cuerpos de
agua de forma inmediata
suficientemente adecuada a utilizar, puesto que saber el caudal mínimo
necesario para un río sería una ciencia inexacta y poco garantista de la
estabilidad de los ecosistemas y los usos necesarios del recurso para las
poblaciones. También la Declaración manifiesta que la gran gama de
metodologías que se han creado han tenido un buen aporte en cuanto que
han interrelacionado los caudales ambientales con funciones ecológicas y
sociales. Y que los avances que ha habido en cuanto a metodologías de
cálculos de caudales ambientales actualmente permiten evaluaciones
rápidas, regionales y científicamente soportadas de determinación de
caudales ambientales.
Integrar la asignación de
caudales ambientales en
cada aspecto del manejo del
agua y suelo.
Mediante este punto la Declaración indica la importancia que tiene incluir
a los caudales ambientales como otro punto a integrar en la Gestión del
Recurso Hídrico, así como a agregarlo a las Evaluaciones de Impacto
Ambiental y Evaluación Estratégica de Impacto Ambiental.
Establecer estructuras
institucionales.
Aquí lo que busca la Declaración es concientizar sobre la importancia que
tiene el reconocimiento de los caudales ambientales dentro de las
legislaciones y políticas de las distintas naciones, ya que su
reconocimiento a nivel jurídico lo dotaría de certeza jurídica, protección,
interposición de sanciones por su incumplimiento, se establecería como
una medida precautoria y de mitigación ante la situación que se enfrenta
por las secuelas del cambio climático y también garantizaría un adecuado
manejo del recurso (GIRH). Asimismo, lo dotaría de una organización
institucional que vele por que los usuarios y demás involucrados cumplan
con su mantenimiento.
Integrar la calidad del agua No es solamente mantener un caudal o simular uno natural, es también
garantizar la calidad del agua, puesto que si existe cantidad y no calidad
no se estaría cubriendo con el objetivo deseado. Por esta razón, la
Declaración propone adecuados sistemas de tratamientos de aguas
residuales, porque una descarga de aguas tratadas adecuadamente también
puede beneficiar al mantenimiento de los caudales ambientales.
Involucrar a todos los
actores activamente
El manejo del recurso hídrico no es una cuestión que solamente compete
a los involucrados, nos compete a todos. Por lo que con esta Declaración
se incentiva a una participación más activa de la población, en especial de
aquellos que se ven mayormente afectados por pérdida de beneficios y
servicios a causa de la explotación de los afluentes.
Implementar y reforzar
estándares de caudales
ambientales
Que mediante mecanismos legales se asegure una limitación, reducción y
alteración de los caudales naturales. Indica la urgencia de la aplicación
del principio precautorio en caso de que las necesidades sean inciertas, y
el uso de estrategias de manejo para aquellos caudales que ya se
encuentren alterados para garantizar su conservación o restauración.
Identificar y conservar una
red global de ríos que fluyan
libremente
Lo que busca es incentivar la protección de sistemas de ríos y la
conectividad hidrológica, ya que las presas y los tramos secos de los ríos
son los principales causantes de impedir la migración de especies. La
implementación de los caudales ambientales como punto a considerar en
estos proyectos para que se mantenga el flujo migratorio de las especies.
Fortalecimiento
institucional
Mediante la inclusión de profesionales capacitados sobre este tema dentro
de las instituciones, y la participación activa de las comunidades, se puede
mejorar el manejo del agua y la creación de legislación y políticas, entre
otros.
Aprender haciendo
Las ideas no solamente deben quedarse en el papel. Se tiene que
experimentar, analizar y dar seguimiento sobre lo que se externa en el
ambiente antes y después de la incorporación de la herramienta.
Fuente: Guevara Torres, E. y Rodríguez Pérez, C. (2013)
2. CAUDALES AMBIENTALES EN INSTRUMENTOS DE POLÍTICA
AMBIENTAL COMUNITARIA CENTROAMERICANA
El Sistema Centroamericano de Integración Económica (SICA) a través de la Comisión
Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) cuenta con una serie de políticas
ambientales de carácter regional que obligan a los países que integran el Sistema a
implementar regímenes de caudales ambientales, entre ellas es posible destacar la Estrategia
Centroamericana para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (ECAGIRH) y el Plan de
Acción Centroamericano para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (PACAGIRH) 2, De
la ECAGIRH es posible destacar lo siguiente:
2 La ECAGIRH fue el resultado de un amplio y extenso proceso de consulta entre actores clave
centroamericanos, tanto gubernamentales como no gubernamentales, involucrados o con incidencia en la
gestión de los recursos hídricos regionales. Esta Estrategia considera al agua como un recurso finito y
vulnerable, y no como servicio, por eso el alcance, los lineamientos, acciones y resultados no responden a un
sector específico. La ECAGIRH como instrumento estratégico del SICA, está armonizada en una secuencia
política-estrategia-plan con los otros instrumentos regionales de la gestión integrada del recurso hídrico,
específicamente el Proyecto de Convenio del Agua y el Plan de Acción Centroamericano para la Gestión
Integrada del Recurso Hídrico (PACAGIRH), además de que incorpora y armoniza su contenido con otras
estrategias regionales vinculadas, tales como: la Estrategia Regional Agroambiental y de Salud (ERAS), la
Política Centroamericana de Salud y Ambiente, la Política Agrícola Centroamericana (PACA), los
Lineamientos de la Estrategia Regional de Cambio Climático, el Plan Regional para la Reducción de Desastres
(PRRD), el Plan Ambiental Regional (PARCA), la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES) y otros
instrumentos relevantes en materia de recursos hídricos, articulando estratégicamente todas estas dinámicas
para la gestión integrada de los recursos hídricos centroamericanos y su aporte al desarrollo regional.
Instrumento Objetivo Estratégico Lineamientos
Estrategia
centroamericana para
la GIRH
Procurar el uso sostenible del agua,
incorporando las necesidades
antrópicas y ecosistémicas.
-Propiciar la protección
y conservación de los
bienes y servicios
hidrológicos que
proveen los ecosistemas
-Mejorar la
gobernabilidad del
recurso hídrico a través
del desarrollo y
fortalecimiento de los
marcos normativos e
institucionales.
Fuente: Propia
3. CAUDALES AMBIENTALES EN EL DERECHO INTERNO DE LOS PAÍSES
CENTROAMERICANOS
Honduras
En 2009, Honduras aprobó una nueva Ley General de Aguas que sustituyó a la desfasada
Ley de Aprovechamiento de Aguas Nacionales de 1927, con un contenido de 101 artículos
donde resalta la creación de la Autoridad del Agua como órgano desconcentrado de la
administración pública con competencias para la gestión integrada del recurso hídrico.
El objeto general de la norma es establecer los principios y regulaciones aplicables al manejo
adecuado del recurso agua para la protección, conservación, valorización y aprovechamiento
del recurso hídrico y con ello propiciar la gestión integrada de dicho recurso a nivel nacional.
Como principios y fundamento de la GIRH la norma establece los siguientes (Art.3):
- El agua es un recurso esencial para la vida, el desarrollo social y económico. Su
protección y conservación constituye una acción prioritaria del Estado;
- El consumo humano tiene relación preferencial y privilegiada sobre los demás usos;
- El agua es un recurso social, su acceso será equitativo;
- La participación ciudadana se hará efectiva en la planificación de la gestión, el
aprovechamiento, protección y su conservación;
- La gestión integral del recurso vinculada al ciclo hídrico y el entorno natural, se hará
con la participación y responsabilidad de todas las instancias de Gobierno, sus
organizaciones o del pueblo organizado; y,
- La retribución por servicios estará vinculada a los aprovechamientos y la protección
y conservación del agua
Si bien la Ley General de Aguas no contempla de manera expresa regulaciones específicas
sobre caudales ambientales, con fundamental en los artículos 3 (principios),3 36
(Conservación),4 40 (Zonas sujetas a vedas por conservación), 50 (Ecosistemas que generan
servicios ambientales),5 73 (Obligaciones de los derecho-habientes),6 75 (Razones para la
3 ARTÍCULO 36.- CONSERVACIÓN: Las acciones de conservación de las aguas tienen como propósito
conservar o incrementar los volúmenes de agua, interviniendo los ecosistemas que lo generan o incidiendo en
las actividades que lo disminuyan o que afecten su biodiversidad, mediante los instrumentos que establece esta
Ley.
4 ARTICULO 40.- ZONAS SUJETAS A VEDA POR CONSERVACION: La Autoridad del Agua o las
municipalidades en su ámbito de competencia podrán declarar zonas y períodos de veda para la protección y
conservación temporal de las aguas y sus ecosistemas; pudiendo en estos casos limitar o suspender de manera
temporal o permanente los aprovechamientos. La condición de veda deberá ser incluida en toda autorización de
aprovechamiento de recursos hídricos y de su biodiversidad.
5 ARTÍCULO 50.- LOS ECOSISTEMAS QUE GENERAN SERVICIO AMBIENTAL: Se reconoce
que los ecosistemas, bosques naturales, plantaciones forestales, sistemas agroforestales, silvopastoriles y los
agro-ecosistemas, brindan servicios ambientales tales como: conservación y recuperación de biodiversidad y
suelos, protección contra deslizamientos aluviales, prevención de inundaciones, daños a infraestructura de
captación hídrica y vías fluviales, originados por erosión, sedimentación y para el mejoramiento y
conservación de la calidad del agua.
6 ARTÍCULO 73.- OBLIGACIONES DE LOS DERECHO-HABIENTES: Los titulares de derechos
de aprovechamiento naturales o jurídicos de aguas tienen la obligación de:
1) Conservar y proteger el recurso;
2) Aprovechar en forma eficiente, de manera racional y efectiva las aguas en la cantidad, lugar
y para el aprovechamiento otorgado;
3) Cumplir con el pago del derecho de aprovechamiento de las aguas así como el pago del
derecho de vertimiento cuando corresponda;
4) Cumplir con las normas de protección de la salud humana y de protección y conservación
del ambiente y los recursos naturales;
5) Facilitar las acciones de monitoreo y las inspecciones que disponga la autoridad del agua y
el titular del caso;
6) Pagar las indemnizaciones que resulten de la imposición de servidumbres necesarias para
el ejercicio del derecho otorgado;
7) Las demás que resulten de la presente Ley y de sus reglamentos.
suspensión)7 y 78 (Limitaciones de los derechos otorgados),8 sería posible establecer, a través
de norma de rango infralegal, un régimen jurídico de caudales ambientales en Honduras.
Es importante acotar que a pesar de haberse promulgado hace casi 8 años, la Ley General de
Aguas aún no cuenta con su respectivo reglamento general, el cual se encuentra actualmente
en redacción, lo cual abre una veta de posibilidades para la regulación jurídica de los caudales
ambientales en Honduras. De igual forma, actualmente se encuentra en discusión en la
corriente legislativa el proyecto de Ley de Biodiversidad, en la cual sería factible incluir el
tema de caudales desde una perspectiva ecosistémica.
Por último, debe señalarse que además de la Ley General de Aguas, Honduras cuenta con
una serie de normas, que de manera directa o indirecta, tienen relación con el régimen hídrico
y de caudales ambientales, entre ellas: Constitución Política; Código Civil; Ley de
Municipalidades; Ley del Servicio Autónomo de Acueductos y Alcantarillados; Ley de
Ordenamiento Territorial; Ley de Reforma Agraria; Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida
Silvestre; Ley General del Ambiente y Ley Marco del Sector Aguas Potable y Saneamiento
y su reglamento.
7 ARTÍCULO 75.- RAZONES PARA LA SUSPENSIÓN: Los derechos de aprovechamiento
podrán suspenderse sin incurrir en responsabilidades civiles por parte de la Autoridad del Agua
o el titular de gestión correspondiente en los siguientes casos:
1) En los períodos fijados para efectuar reparaciones o mantenimiento de las obras públicas de
captación, conducción, distribución, aforo u otras similares;
2) Prevenir o remediar la sobre-explotación de los acuíferos;
3) Proteger o restaurar un ecosistema;
4) Preservar fuentes de agua o protegerlas contra la contaminación;
5) Por escasez o sequía extraordinarias;
6) Para preservar o controlar la calidad del agua;
7) Por razones de fuerza mayor; y,
8) Para proteger la salud de las personas y destinarlo prioritariamente su consumo.
Las acciones de que trata este Artículo deberán publicarse y comunicarse oportunamente a los
interesados.
8 ARTÍCULO 78.- LIMITACIONES DE LOS DERECHOS OTORGADOS: El otorgamiento o
modificación de derechos de aprovechamiento de aguas se sujeta a las limitaciones siguientes:
1) Que los aprovechamientos se otorguen dentro de las disponibilidades permitidas en los
instrumentos de ordenamiento y planificación aplicables a la cuenca respectiva;
2) Que la fuente natural a la que se contrae la solicitud tenga un volumen real de agua;
3) Que no ponga en riesgo el ambiente y los ecosistemas;
4) Que no ponga en riesgo la salud pública y el ambiente;
5) Que no ponga en riesgo la calidad del agua; y,
6) Que no se afecten derechos de terceros
El Salvador
El régimen jurídico de los recursos hídricos salvadoreños está conformado por la Ley de
Riego y Avenamiento, Ley de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, Ley del Medio
Ambiente y la Ley de Áreas Naturales Protegidas, que interpretadas a la luz de la
Constitución Política y el derecho internacional ambiental, permitirían la promulgación de
normativa de rango infralegal para la regulación de caudales ambientales.
La normativa hídrica salvadoreña se caracteriza por ser dispersa y fragmentada contemplando
su regulación, conservación y uso sectorial, sin un enfoque de gestión integrada, lo cual
dificulta su gestión y administración sostenible. En virtud de lo anterior, desde el año 2012,
existe un anteproyecto de Ley General de Aguas que tiene por objeto regular la gestión
integral de las aguas continentales, insulares, estuarinas y marinas dentro del territorio
nacional, cualquiera que sea su ubicación, estado físico, calidad o condición natural, para
garantizar su sustentabilidad y el derecho al agua para la vida de todas las personas habitantes
del país. El anteproyecto contempla una serie de disposiciones específicas sobre caudales
ambientales que se expondrán a continuación:
- Definición de caudal ambiental: Régimen hídrico necesario y permanente,
característico y propio de cada cuenca, que se da en un río, humedal o zona costera,
que permite todo aprovechamiento, con la condición que se mantenga la estabilidad
de los ecosistemas y satisfaga las necesidades de usos particulares y comunes.
- Caudal ambiental y ecosistemas: Para toda autorización deberá tomarse en cuenta
los caudales ambientales mínimos y las condiciones de calidad de las aguas para
mantener el equilibrio de los ecosistemas de cuencas, subcuencas y microcuencas, así
como de esteros, manglares o acuíferos específicos.
- Determinación de Caudal ambiental: El MARN será responsable de determinar el
caudal ambiental, a fin de mantener la estabilidad de los ecosistemas y satisfacer las
necesidades y demandas sociales y económicas de la población. Para la
determinación del caudal ambiental, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales podrá coordinar con otras entidades que estén relacionadas con la temática
de los recursos hídricos.
- Trasvases: De manera excepcional, el MARN podrá disponer o autorizar, de forma
escrita y motivada, los trasvases de aguas superficiales o subterráneas de una cuenca
a otra, cuando dentro de la cuenca demandante no exista alternativa que garantice los
caudales mínimos.
- Planes Hídricos: Los Planes Hídricos incorporarán en sus actuaciones de regulación
y control, las directrices y actividades que tengan por finalidad la protección y
conservación de los recursos hídricos, cuencas hidrográficas, ecosistemas y caudales
ambientales.
- Reservas Naturales: El Plan Nacional Hídrico identificará los cuerpos de agua que
constituyan reservas naturales estratégicas, estableciendo mecanismos y regulaciones
que aseguren los caudales vitales y su calidad.
- Directrices para aprovechamiento y conservación de recursos hídricos:
Captaciones de agua no mayores a la disponibilidad del recurso superficial de la zona
de recarga, conservando los caudales ambientales y las demandas autorizadas en las
zonas aguas abajo.
Cabe mencionar que a pesar de la inexistencia de un marco jurídico vigente que regule de
forma directa los caudales ambientales, El Salvador cuenta actualmente con una Estrategia
Nacional de Recursos Hídrico y con un Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso
Hídrico con énfasis en zonas prioritarias, que impulsan la implementación de regímenes de
caudales ambientales.
La Estrategia Nacional de Recursos Hídricos define los ejes estratégicos que enmarcan las
actuaciones en materia de recursos hídricos de la Política Nacional del Medio Ambiente, los
cuales constituyen los objetivos ambientales cuantitativos en materia de preservación de los
suelos y regulación hídrica, captación de agua de lluvia, protección y recuperación de cauces,
protección de sistemas acuíferos e implantación de caudales ecológicos.
Por su parte, en el marco de los trabajos del Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso
Hídrico se realiza una primera fase de selección de tramos de ríos a escala nacional para la
implantación de caudales ecológicos, bajo criterios de mantenimiento de la estabilidad de los
ecosistemas, y a la satisfacción de las necesidades sociales y económicas de la población en
un número limitado de tramos seleccionados por el MARN; con ello se pretende sentar una
base para la futura implantación de caudales ambientales a una mayor escala. El Plan
Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico contempla una metodología aprobada
sobre caudales ambientales, basado en regímenes de caudales por tipo de objetivos de
gestión.
Nicaragua
Tanto la Ley General de Aguas Nacionales (Ley No. 620) como el Reglamento de la Ley
General de Aguas (No. 44-2010), contemplan regulaciones específicas sobre caudales
mínimos y condiciones de calidad de las aguas requeridas para mantener el equilibrio
ecológico y sostener la biodiversidad de las cuencas, subcuencas y microcuencas o la de ríos,
lagos, lagunas, esteros, manglares o acuíferos específicos. A tal efecto, le otorga al
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARENA) con base en los estudios que
realicen en coordinación con la Autoridad Nacional del Agua, el Instituto de Estudios
Territoriales y otras instituciones del Estado, la determinación de los caudales mínimos.
(Artículo 82 Ley No. 620)
De conformidad con el artículo 83 de la Ley No. 620, los caudales mínimos y las condiciones
de calidad de las aguas constituyen derecho de manejo de aguas no transferibles, custodiado
y administrado por el MARENA.
Tratándose de la conservación y destino de las aguas del Gran Lago de Nicaragua o
Cocibolca, éste debe considerarse como una reserva natural de agua potable, siendo del más
elevado interés y prioridad nacional para la seguridad nacional, debiéndose establecer
mecanismos y regulaciones específicas que aseguren y regulen la productividad del agua y
al mismo tiempo que aseguren el mantenimiento e incremento de los caudales que permitan
el desarrollo de las actividades económicas, sin menoscabo de la producción de agua, tanto
en cantidad como en calidad, prohibiendo la introducción y cultivo de especies exóticas
invasoras, igual que evitando la contaminación del recurso y el deterioro de su ecosistema
por vertidos industriales y domésticos. Su conservación y destino corresponden al Estado
con la participación de los Gobiernos Municipales, Asociaciones de Municipio, Sector
Privado, Organizaciones No Gubernamentales y la población en general, tal y como lo señala
el artículo 97 de la Ley No. 620.
Por su parte, el Reglamento de la Ley General de Aguas Nacionales en su numeral 83 dispone
que el uso o aprovechamiento de aguas nacionales superficiales o del subsuelo, para otros
usos como transporte en agua, uso de cuerpos de agua para fines recreativos, minero y
medicinal, será objeto de un Reglamento especial, que deberá considerar los criterios
ambientales de sostenibilidad del recurso hídrico emitidos por MARENA.
El Reglamento de la Ley General de Aguas Nacionales, en su artículo 84, refuerza lo
dispuesto en la Ley No. 620, en cuanto a la competencia de MARENA de regular y normar
mediante criterios técnicos la definición, mecanismos y manejo de caudales mínimos para
mantener el equilibrio ecológico y sostener la biodiversidad de las cuencas.
Por último, es importante recalcar que el concepto “caudal mínimo”, utilizado tanto por la
Ley General de Aguas Nacionales y su Reglamento, es restringido o limitado en relación al
concepto de “caudal ambiental” de la Declaración de Brisbane, ya que deja por fuera las
condiciones socioeconómicas y culturales.
Costa Rica
Costa Rica cuenta con una serie de Políticas relacionadas con la implementación de
regímenes de caudales ambientales. El siguiente cuadro recopila los principales instrumentos
de política relacionados con la materia de estudio.
Instrumento Lineamiento
Determina los principios que
regirán la política nacional en
materia de gestión de los
recursos hídricos, y deberán
ser incorporados, en los
planes de trabajo de las
instituciones públicas
relevantes (Decreto Ejecutivo
30740)
Principio 5: Debe reconocerse la función ecológica del
agua como fuente de vida y de sobrevivencia de todas
las especies y ecosistemas que dependen de ella.
Principio 8. El Ministerio de Ambiente y Energía ejerce
la rectoría en materia de recursos hídricos. La gestión
institucional en este campo debe adoptar el principio
precautorio o in dubio pro natura.
Política Nacional de GIRH 5.1.1.3. Enfoque ecosistémico e integral del manejo
del agua. La gestión eficaz de los recursos hídricos
requiere un enfoque integrado que concilie el desarrollo
económico, social y la protección de los ecosistemas
naturales. El manejo del recurso hídrico se realizará
valorando y respetando su relación con los ciclos
naturales de los ecosistemas de soporte conectados con
las cuencas hidrológicas, para asegurar su disponibilidad
y calidad.
5.1.1.4 Prioridad del uso del agua para consumo
humano.
En caso de reducción de la cantidad, calidad,
continuidad o conflictos entre los diversos usos, debe
prevalecer el uso del agua para consumo humano sobre
los otros aprovechamientos, como elemento de
protección de la salud pública.
5.4.1 Recurso
A. Garantizar la seguridad hídrica nacional mediante la
gestión sostenible y eficiente de la cantidad y calidad del
recurso, en beneficio de la sociedad y los ecosistemas
5.5.4.1. Asegurar la conservación, protección del
recurso hídrico, en la cuenca hidrológica para el
desarrollo humano, presente y futuro.
5.5.4.2. Asegurar que prevalezcan en el manejo de
recurso hídrico los principios precautorio y preventivo,
para lograr optimizar el beneficio económico, social y
ambiental en forma sostenible
5.5.4.3. Asegurar la utilización racional del agua para
permitir su distribución equitativa y la reducción de la
vulnerabilidad social, ambiental y económica
Plan Nacional para la GIRH Tema 8.3.2.2. Cambio Climático
Objetivo: Desarrollar capacidades en la gestión del
recurso hídrico para adaptar al país y reducir la
vulnerabilidad al cambio climático
Acciones inmediatas: F. Establecer normativa en
materia de Caudal Mínimo Remanente (caudal
ambiental).
Plan Nacional de Energía
Eje 4.2. Actualizar normativa ambiental
Acción: Analizar criterios y métodos de evaluación,
incluyendo impactos acumulativos y caudales de
compensación
Mejorar la confiabilidad de los EsIA
Fuente: Propia
A nivel normativo, el artículo 50 de la Ley Orgánica del Ambiente dispone que el agua es de
dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social, mientras que el
artículo 51 dispone que, para la conservación y el uso sostenible del agua, deben aplicarse,
entre otros, los siguientes criterios:
- Proteger, conservar y, en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los
elementos que intervienen en el ciclo hidrológico;
- Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico;
- Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de
las cuencas hidrográficas.
Los criterios mencionados en el artículo anterior, deben aplicarse:
a) En la elaboración y la ejecución de cualquier ordenamiento del recurso hídrico
b) En el otorgamiento de concesiones y permisos para aprovechar cualquier componente
del régimen hídrico
c) En el otorgamiento de autorizaciones para la desviación, el trasvase o la modificación
de cauces.
d) En la operación y la administración de los sistemas de agua potable, la recolección, la
evacuación y la disposición final de aguas residuales o de desecho, que sirvan a centros
de población e industriales.
Por su parte, el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente ordena que las actividades
humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales
tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de
este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos.
Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la
evaluación de impacto ambiental.
La Ley de Aguas de 1942, en su numeral 21 dispone que en toda concesión de
aprovechamiento de aguas públicas se fijará la naturaleza de ésta, la cantidad en litros por
segundo del agua concedida. Si el agua no fuere suficiente para atender todas las demandas,
se fijará a cada concesionario el número de horas por día, por semana o por mes en que
pueden hacer su aprovechamiento y esas horas se calcularán de acuerdo con el número de
propietarios servidos por el mismo caudal, tomando en cuenta la extensión de sus cultivos.
De conformidad con su artículo 178, las solicitudes de concesión deben contener información
sobre los litros por segundo que discurren por el afluente y la cantidad que pretende ser
utilizada por el solicitante e indicar referencia sobre los propietarios de predios inferiores que
se puedan ver afectados por la concesión. Por su parte, la figura del Inspector Cantonal de
Aguas debe asegurar que el aprovechamiento no causará perjuicio evidente a los predios
inferiores que tuvieren concesiones anteriores; que el aprovechamiento no disminuirá el
caudal a que tienen derecho concesionarios de fuerzas hidráulicas e hidroeléctricas; y que no
se hace en menoscabo de poblaciones que aprovechan el mismo caudal para usos domésticos,
abrevaderos, lecherías o ferrocarril.
El Manual Técnico del Departamento de Aguas define caudal mínimo remanente como el
caudal no derivable de una fuente producto de la particularidad hidrográfica de cada región,
de tal forma que se garantice un caudal mínimo continuo y permanente aguas abajo de todo
aprovechamiento a lo largo del cauce, estableciendo para generación hidroeléctrica un 10%
del caudal promedio de la fuente. Cabe indicar que el 10% de caudal mínimo remanente
establecido en el Manual no considera restricciones de carácter socio-económico ni
ecológicas y se utiliza indistintamente en todos los cuerpos de aguas durante todas la épocas
del año.
Por su parte, el Reglamento para la Evaluación y Clasificación de Cuerpos de Aguas
Superficial, decreto ejecutivo 33903, parte en sus considerando del hecho de que los cuerpos
de agua superficial del país han sufrido un deterioro progresivo, poniendo en riesgo a las
especies originarias de los ecosistemas acuáticos continentales; que la calidad de algunos
tramos de ríos de Costa Rica puede perjudicar la salud pública de las poblaciones adyacentes,
y de que muchas de las especies originarias de los ecosistemas acuáticos continentales del
país están en alto riesgo por la calidad del ambiente acuático.
El Reglamento para la Evaluación y Clasificación de Cuerpos de Aguas Superficial, en su
Artículo 3, define Caudal Ecológico de la siguiente forma:
Caudal de mantenimiento, es el caudal que hay que dejar en un río aguas abajo de cada
aprovechamiento de regulación o derivación (modificación del régimen natural) para que
se mantenga un nivel admisible de desarrollo de la vida acuática.
Cabe destacar que dicha definición deja por fuera los aspectos socioeconómicos propios de
los regímenes de caudales ambientales.
Por último, el Manual de Evaluación de Impacto Ambiental, decreto ejecutivo 32712,
incluye el concepto caudal remanente para concesiones de aguas, concepto que tampoco se
ajusta a lo que modernamente debe entenderse por caudal ambiental.
A nivel jurisprudencial, a partir del año 2006, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre caudales ambientales al resolver
conflictos entre distintos usuarios del recurso hídrico, consolidando una línea
jurisprudencial9 por medio de la cual pretende armonizar la protección del ambiente con el
desarrollo de actividades productivas, a través de la aplicación de los principios ambientales
de prevención, precaución y objetivación.
NÚMERO DE
VOTO
EXTRACTO DE LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL
13461-2006 de
las 10:20 horas
del 08/09/2006,
Sala
Constitucional
Considerando VI: Sobre el Caudal Mínimo Remanente y el Principio
Precautorio:
“Estima este Tribunal que el CMR o caudal ecológico, constituye un
caudal de reposición o de mantenimiento, de manera que una concesión
de aprovechamiento de agua para la generación de energía eléctrica no
implique que el cauce del río se quede seco y, más bien, procurar
garantizar el flujo de una cantidad mínima de agua en el cauce del río
9 Votos: 13461-2006, 8486-2014, 2065-2016 y 3167-2016.
aprovechado. Ese caudal mínimo o remanente es el necesario para el
equilibrio y sostenimiento del ecosistema, la flora y la fauna de una
corriente de agua. Conforme con lo expuesto, es deber de las
autoridades del MINAE velar porque los proyectos hidroeléctricos
privados sean desarrollados bajo criterios de sostenibilidad, de manera
que se procure por la generación de energía mediante fuentes limpias y
renovables, que los proyectos sean desarrollados bajo principios de
eficiencia económica-financiera y, principalmente, que exista un
manejo integrado del recurso hídrico de manera que haya retribución al
medio ambiente”. (El subrayado no es del original)
8486-2014 de
las 9:05 horas
del 13/06/2014,
Sala
Constitucional
“Independientemente de las consideraciones que se tengan en relación
con el denominado “caudal ecológico” que debe respetarse como
mínimo (caudal que algunos fijan en 10%); lo cierto es que la concesión
autorizada tanto por la Dirección de Aguas del MINAE como por la
SETENA podría tener un evidente impacto ambiental, por cuanto
apenas se va a dejar libre una sexta parte del total del caudal
perteneciente al Río Veracruz en la estación seca. Por otra parte, no hay
prueba, ni existe certeza científica, si el otorgamiento de una concesión
por un caudal de 163.23 litros por segundo, sobre el Río Veracruz
pueda causar un desequilibrio ecológico significativo que pueda afectar
el medio ambiente y el hábitat de especies como la nutria, o perro de
agua -especie amenazada de extinción- y el pez machín, de complejos
hábitos migratorios. Tampoco hay prueba, ni existe certeza científica,
si el flujo remanente de caudal autorizado de una concesión por un
caudal de 163.23 litros por segundo, sobre el Río Veracruz, de menos
de un tercio del total, pueda o no comprometer el equilibrio ecológico
sobre el Río Veracruz.
“Este Tribunal Constitucional no es el llamado a revisar, técnicamente,
cuál es el caudal apropiado para ser concesionado de conformidad con
los aforos realizados en el Río Veracruz; mucho menos para determinar
cuál es el porcentaje idóneo mínimo que se debe respetar en los ríos
nacionales como “caudal ecológico”. Pero sí se encuentra llamada esta
Sala a tutelar aquellas situaciones evidentes y groseras que perjudiquen
el medio ambiente. En la especie, no hay duda que la autorización de
la concesión por 163.23 litros por segundo, por un periodo de 10 años,
sobre el Río Veracruz resulta abiertamente grosera, pues se trata de una
gran cantidad de litros por segundo que se extraerán sin siquiera
haberse realizado los estudios ambientales correspondientes a efectos
de determinar la sostenibilidad ambiental del proyecto.” (El subrayado
no es del original)
Fuente: Propia
Ante un marco normativo en materia hídrica que se caracteriza por ser confuso, disperso y
fragmentado, se han presentado, desde inicios de este siglo, múltiples proyectos de ley de
Gestión Integrada del Recurso Hídrico, existiendo en la actualidad dos proyectos dentro de
la corriente legislativa, incluyendo uno de iniciativa popular.10
Ambos proyectos de ley definen caudal ambiental como : La cantidad de agua, expresada en
términos de magnitud, duración, época y frecuencia del caudal específico y la calidad de agua
expresada en términos de rangos, frecuencias y duración de la concentración de parámetros
claves que se requieren para mantener un nivel técnicamente justificado de salud en el
ecosistema y en las condiciones socio-económicas y culturales. A la vez, establecen un
régimen de caudales con la siguientes características y regulaciones:
• En los planes hídricos de unidad hidrológica será necesaria la determinación del
caudal ambiental requerido en cada cuerpo de agua, a fin de satisfacer las necesidades
mínimas permanentes del ecosistema, así como de la diversidad biológica asociada.
• El caudal ambiental deberá considerarse como una restricción que se impone con
carácter general al aprovechamiento del recurso hídrico. Sin embargo, en caso de
conflicto con el aprovechamiento para consumo humano, siempre prevalecerá este
último.
• No se concederán ni prorrogarán aprovechamientos que afecten al caudal ambiental
determinado para cada cuerpo de agua, con excepción del uso para consumo humano.
• Reglamentariamente se establecerán el procedimiento y la metodología de cálculo de
este caudal, en atención a la especificidad del ecosistema, de los organismos
biológicos, de los usos o aprovechamientos de la cuenca y a su ubicación hidrológica.
A manera de conclusiones respecto al régimen de caudales costarricense, es posible afirmar
que:
• La normativa y jurisprudencia utiliza indistintamente los conceptos: caudal
ecológico, caudal mínimo remanente, caudal mínimo, máximo, de compensación ,
de reserva, de mantenimiento;
• Costa Rica no cuenta con regulaciones específica sobre caudales ambientales
(únicamente definición en reglamento referido a caudal ecológico)
10 Expedientes legislativo número: 17742 y 20212.
• Únicamente existen regulaciones sobre caudal mínimo remanente de un 10% para
proyectos hidroeléctricos y en Evaluación de Impacto Ambiente
Panamá
A través de la Resolución AG-691-2012 de la Autoridad Nacional del Ambiente, Panamá
reguló el régimen de caudales ambientales o ecológicos.
La citada Resolución, en su artículo 1 estableció un caudal ambiental mínimo del 10% del
caudal promedio interanual reportado por la fuente, el cual debe ser acatado por todos
aquellos nuevos usuarios.
La Resolución deja claro en el numeral 2 que se limita el uso del caudal ambiental, a fin de
garantizar el mismo, salvo para proyectos hidroeléctricos que turbinen o proyecten turbinar
a pie de presa el caudal ecológico y que presenten ante la ANAM, los diseños y detalles
técnicos para la utilización del recurso.
Cabe destacar que de conformidad con el artículo 5 de la Resolución, siempre se deberá
garantizar el caudal ecológico mínimo establecido en los contratos de uso de agua, y bajo
ninguna circunstancia los promotores de proyecto hidroeléctricos deben retener el caudal,
cuando los ríos y quebradas, que abastecen los proyectos, no mantengan el porcentaje mínimo
establecido en el artículo1 antes citado.
Sin embargo, a través de sentencia de 16 de septiembre de 2016 de la Sala Tercera de la Corte
Suprema, se declaró ilegal la resolución, bajo la consideración de que se incumplió con el
proceso de consulta previa para su aprobación.
En la actualidad no existe norma expresa que regule el caudal ecológico, aunque
indirectamente se tiene como norma supletoria la Ley 44 de 5 de agosto de 2002, que regula
el régimen de manejo, protección y conservación de cuencas hidrográficas y los Planes de
Comité de Cuenca
Vale acotar que actualmente se encuentra vigente una moratoria adoptada por el Ministerio
de Ambiente que mantiene en veda las concesiones de agua para uso hidroeléctrico.
A pesar de la actual ausencia de un marco jurídico que regule los caudales ambientales,
Panamá cuenta desde el año 2007 con una Política Nacional de Recursos Hídricos que en el
marco de su objetivo 1: “Promover la gestión y el aprovechamiento coordinado de los
recursos hídricos, la tierra y los recursos naturales relacionados, utilizando la cuenca
hidrográfica como unidad territorial básica de planificación, en función de una efectiva
coordinación y concertación”, establece como una acción principal establecer zonas de
protección, uso restringido, nivel de utilización de aguas, fijar volúmenes de
aprovechamiento y descarga de los recursos hídricos y protección de los caudales ecológicos.
A la vez, se cuenta con el Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico 2010-
2030 que incorpora aspectos tales como el régimen de caudal ecológico y la gobernabilidad
del agua como piezas esenciales para subsanar las debilidades de un esquema de
competencias altamente fragmentado en el sistema de gestión panameño. De acuerdo con
dicho instrumento de planificación hídrica, los caudales ecológicos implican una restricción
general a los sistemas de explotación del recurso hídrico, por lo que los usuarios del agua
superficial solo pueden disponer de la dotación excedentaria que lleve la fuente, una vez
garantizado el tope límite por uso ambiental pasivo.
Por último, es importante señalar que el Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso
Hídrico 2010-2030, contempla como acciones programáticas relacionadas con el régimen de
caudales ambientales las siguientes:
- Establecer zonas de protección, uso restringido y nivel de utilización de las aguas.
Fijar, además, volúmenes de aprovechamiento y descarga de los recursos hídricos y
protección de los caudales ecológicos, en zonas identificadas con estrés hídrico.
- Revisar y actualizar normativas que reglamentan el caudal ecológico.
Análisis comparativo de las distintas definiciones de caudal ambiental utilizadas en la
región centroamericana
PAÍS INSTRUMENTO
JURÍDICO
TÉRMINO
UTILIZADO
DEFINICIÓN
El
Salvador
Anteproyecto de
Ley General de
Aguas
Caudal
ambiental
Régimen hídrico necesario y
permanente, característico y propio
de cada cuenca, que se da en un río,
humedal o zona costera, que permite
todo aprovechamiento, con la
condición que se mantenga la
estabilidad de los ecosistemas y
satisfaga las necesidades de usos
particulares y comunes.
Nicaragua Ley General de
Aguas Nacionales
Caudal mínimo Caudal mínimo y condiciones de
calidad de las aguas requeridas para
mantener el equilibrio ecológico y
sostener la biodiversidad de las
cuencas, subcuencas y
microcuencas o la de ríos, lagos,
lagunas, esteros, manglares o
acuíferos específicos.
Honduras No aplica No aplica No aplica
Costa
Rica
Reglamento de
Evaluación y
Clasificación de
Cuerpos de Aguas
Superficiales
Manual Técnico
del Departamento
de Aguas
Jurisprudencia
Sala
Constitucional
Proyectos de Ley
de Gestión
Integrada del
Recurso Hídrico
Caudal
Ecológico:
Caudal de
mantenimiento
Caudal mínimo
remanente
Caudal mínimo
remanente /
caudal
ecológico
Caudal
ambiental
Es el caudal que hay que dejar en
un río aguas abajo de cada
aprovechamiento de regulación o
derivación (modificación del
régimen natural) para que se
mantenga un nivel admisible de
desarrollo de la vida acuática.
Es el caudal no derivable de una
fuente producto de la particularidad
hidrográfica de cada región, de tal
forma que se garantice un caudal
mínimo continuo y permanente
aguas abajo de todo
aprovechamiento a lo largo del
cauce.
El caudal mínimo remanente o
caudal ecológico, constituye un
caudal de reposición o de
mantenimiento, de manera que una
concesión de aprovechamiento de
agua para la generación de energía
eléctrica no implique que el cauce
del río se quede seco y, más bien,
procurar garantizar el flujo de una
cantidad mínima de agua en el cauce
del río aprovechado. Ese caudal
mínimo o remanente es el necesario
para el equilibrio y sostenimiento
del ecosistema, la flora y la fauna de
una corriente de agua.
La cantidad de agua, expresada en
términos de magnitud, duración,
época y frecuencia del caudal
específico y la calidad de agua
expresada en términos de rangos,
frecuencias y duración de la
concentración de parámetros claves
que se requieren para mantener un
nivel técnicamente justificado de
salud en el ecosistema y en las
condiciones socio-económicas y
culturales
Panamá No aplica No aplica No aplica
Fuente: propia
4. PRINCIPIOS Y ENFOQUES APLICABLES A LOS REGÍMENES
JURÍDICOS DE CAUDALES AMBIENTALES EN CENTROAMÉRICA
Principios del derecho ambiental.
Los principios del derecho ambiental han sido ampliamente desarrollados por el derecho
internacional ambiental, entre ellos es posible destacar los siguientes:
• Principio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y
atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas.
• Principio precautorio o in dubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de
daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento
asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón
para postergar la adopción de medidas eficaces de protección.
• Principio de interés público ambiental: El uso de los elementos de la biodiversidad
deberá garantizar las opciones de desarrollo de las futuras generaciones, la seguridad
alimentaria, la conservación de los ecosistemas, la protección de la salud humana y
el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.
• Principio de integración: La conservación y el uso sostenible de la biodiversidad
deberán incorporarse a los planes, los programas, las actividades y estrategias
sectoriales e intersectoriales, para los efectos de que se integren al proceso de
desarrollo.
• Principio contaminador pagador/reparación integral: Quien ocasione daños al
ambiente y/o al recurso hídrico deberá reponerlos a su estado anterior. Cuando ello
no sea posible, procederá a mitigarlo sin menoscabo de su deber de compensar o
indemnizar los daños y perjuicios producidos a terceros o a la sociedad.
• Principio de participación pública: El mejor modo de trata las cuestiones
ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel
que corresponda. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la
participación del público poniendo la información a disposición de todos. Deberá
proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos,
entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.
• Principio de progresividad y prohibición de retroceso: El principio de prohibición
de retroceso ambiental implica que las políticas, la normativa y la jurisprudencia no
deben ser modificadas si esto implicare retroceder respecto a los niveles de protección
ambiental alcanzados con anterioridad, por ello la nueva política, norma o sentencia,
no debe ni puede empeorar la situación del derecho ambiental preexistente en cuanto
a su alcance, amplitud y efectividad. En contraste, el principio de progresión o
progresividad, conlleva siempre una obligación positiva de hacer que se traduce en
“progreso” o “mejora continua en las condiciones de existencia”; aquí el imperativo
manda “hacer”, el Estado debe “moverse hacia delante” y generar progresivamente
la ampliación de la cobertura y protección ambiental mediante medidas sostenidas,
graduales y escalonadas.
• Objetivación de la tutela ambiental: Consiste en la obligación de acreditar,
mediante estudios técnicos y científicos, la toma de decisiones en materia ambiental,
ya sea en relación con actos administrativos individuales o disposiciones de carácter
general, tanto legales como reglamentarias, reforzando con ello el deber de contar
siempre y en toda situación en donde pueda resultar afectado el ambiente, con
estudios técnicos y científicos serios, exhaustivos y comprehensivos que garanticen
el menor impacto ambiental posible.
Principios de la Declaración de Dublín 1992 sobre Agua y Desarrollo Sostenible
La Declaración de Dublín sobre el agua y el desarrollo sostenible se dio como conclusión de
la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente, llevada a cabo en la ciudad
de Dublín entre el 20 y el 31 de enero de 1992, una reunión técnica previa a la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo que se desarrolló en Rio de
Janeiro en junio de 1992. En la sesión de clausura se adoptó la llamada Declaración de Dublín
sobre Agua y Desarrollo Sostenible y con ella los cuatro principios de la gestión integrada
del recurso hídrico:
• Principio Nº 1 – El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener
la vida, el desarrollo y el medio ambiente
• Principio Nº 2 – El aprovechamiento y la gestión del agua debe inspirarse en un
planteamiento basado en la participación de los usuarios, los planificadores y los
responsables de las decisiones a todos los niveles.
• Principio Nº 3 – La mujer desempeña un papel fundamental en el abastecimiento, la
gestión y la protección del agua.
• Principio Nº 4 – El agua tiene un valor económico en todos sus diversos usos en
competencia a los que se destina y debería reconocérsele como un bien económico.
Principios jurídicos relacionados con la Gestión Integrada del Recurso Hídrico:
a) Derecho humano de acceso al agua potable y al saneamiento. El acceso al agua
para consumo humano en cantidad y calidades adecuadas y al saneamiento son
derechos humanos fundamentales del ser humano.
b) Valor social: el agua es un bien esencial e indispensable para la vida de los seres
vivos y para todas las actividades del ser humano en sociedad y su interacción con el
ciclo hidrológico.
c) Valor cultural: el agua es un bien cultural y en su gestión deberá considerarse las
prácticas tradicionales y la cosmovisión de los pueblos indígenas,
d) Valor económico: el agua tiene un valor económico diferenciado en todos los
diversos usos a los que se destina, incluidas las actividades productivas o de contenido
económico.
e) Uso múltiple. El Estado reconoce que el agua es un recurso de uso múltiple, cuyo
acceso es universal, solidario y equitativo.
f) Aprovechamiento sostenible. El aprovechamiento del agua debe realizarse de
manera eficiente, utilizando infraestructura y tecnología adecuadas, para evitar su
agotamiento, desperdicio y contaminación.
g) Deber de informar. Las autoridades competentes y las municipalidades tienen la
obligación de informar a la población por medios idóneos sobre las condiciones de
calidad y cantidad del agua, y de la gestión integral del mismo.
h) Equidad de género. El Estado, las municipalidades y las demás instituciones
públicas, procurarán la participación equilibrada de hombres y mujeres en el
abastecimiento, gestión, uso, aprovechamiento y protección del agua.
i) Daño Ambiental: Quien ocasione daños al recurso hídrico o a los ecosistemas
asociados a éste, deberá reponerlos a su estado anterior. Cuando ello no sea posible,
procederá a mitigarlo sin menoscabo de su deber de compensar o indemnizar los
daños y perjuicios producidos a terceros o a la sociedad.
j) Gestión integrada del recurso hídrico. La gestión del agua, el suelo, los ecosistemas
y los recursos relacionados, deberán estar coordinados con el fin de maximizar el
bienestar social y económico resultante de manera equitativa, sin comprometer la
sostenibilidad de los ecosistemas vitales.
k) Integración de las aguas y los ecosistemas. La planificación hídrica debe
contemplar en forma integrada el ciclo hidrológico en todas sus manifestaciones
atmosféricas, superficiales y subterráneas, así como el ciclo hidrosocial. Para ello se
debe valorar y respetar la función y los servicios de los ecosistemas, así como
asegurar la sostenibilidad económica y la gestión integral del recurso hídrico.
Principios del Enfoque Ecosistémico (Principios de Malawi)
El Convenio de Diversidad Biológica de las Naciones Unidas establece tres objetivos
principales: la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus
componentes y la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de la utilización
de los recursos genéticos.
Debido a que estos objetivos están íntimamente relacionados, temas de biodiversidad deben
integrarse en todos los sectores de la sociedad que afectan el medio ambiente natural y el
interés humano deben ser tenidas en cuenta en todos los esfuerzos para preservar la
biodiversidad.
En un taller organizado en Malawi en enero de 1998 en asociación con la Cuarta Conferencia
de las Partes de Convenio sobre la Diversidad Biológica a través de doce principios, se
identificaron las características del enfoque por ecosistemas para la gestión de la
biodiversidad. Los siguientes 12 principios son complementarios y están mutuamente
enlazados y es necesario aplicarlos como un todo.
Principio 1: Los objetivos de la gestión de tierras, extensiones de aguas y recursos
vivos son asuntos de opción de la sociedad.
Motivo: Los diversos sectores de la sociedad consideran los ecosistemas en
función de sus propias necesidades económicas, culturales y sociales. Los
pueblos indígenas y otras comunidades locales que viven sobre el terreno
son interesados importantes y deben reconocerse sus derechos e intereses.
Tanto la diversidad cultural como la diversidad biológica son
componentes centrales del enfoque por ecosistemas y esto debe tenerse
en cuenta para su gestión. Por último, todos los ecosistemas deben ser
administrados en beneficio de los seres humanos, ya sea que el beneficio
sea de consumo o ajeno al consumo.
Principio 2: La gestión debe estar centralizada hasta el nivel más ínfimo
apropiado.
Motivo: Los sistemas descentralizados pueden llevar a una mayor eficiencia,
eficacia y equidad. Cuanto más se acerque la gestión al ecosistema mayor
será la responsabilidad, exigencias, participación y usos de los
conocimientos locales.
Principio 3: Los administradores de ecosistemas deben tener en cuenta los efectos
(reales o posibles) de sus actividades en los ecosistemas adyacentes y
en otros.
Motivo: Las intervenciones de gestión en los ecosistemas tienen frecuentemente
efectos desconocidos o imprevistos en otros ecosistemas; por
consiguiente, es necesario considerar y analizar cuidadosamente los
impactos posibles. Esto puede exigir nuevos arreglos o medios de
organización para las instituciones implicadas en la toma de decisiones a
fin de que incorporen los compromisos adecuados que sean necesarios.
Principio 4: Al reconocer las ganancias posibles de su gestión, es necesario
comprender el ecosistema en un contexto económico. En cualquier
programa de gestión de ecosistemas debería:
(a) Disminuirse las perturbaciones del mercado que repercuten
negativamente en la diversidad biológica;
(b) Orientar los incentivos para promover la conservación y
utilización sostenible de la diversidad biológica;
(c) Procurar con la mayor amplitud posible que los costos y
beneficios de determinado ecosistema sean internos.
Motivo: Las intervenciones de gestión en los ecosistemas tienen frecuentemente
efectos desconocidos o imprevistos en otros ecosistemas. Esto puede
requerir instituciones de toma de decisiones que lleven a compromisos y
equilibrios apropiados.
Principio 5: Una característica clave del enfoque por ecosistemas es la
conservación de la estructura y funcionamiento del ecosistema.
Motivo: El funcionamiento y la resiliencia de los ecosistemas dependen de una
relación dinámica entre las mismas especies y entre las especies y su
entorno abiótico, así como las interacciones físicas y químicas con el
medio ambiente. La conservación y, cuando corresponda, la restauración
de tales interacciones y procesos es de una mayor importancia para el
mantenimiento a largo plazo de la diversidad biológica que la simple
protección de las especies.
Principio 6: Los ecosistemas deben ser administrados dentro de los límites de su
funcionamiento.
Motivo: Al considerar la probabilidad o la facilidad de lograr los objetivos de la
gestión, debe prestarse atención a las condiciones medioambientales que
limitan la productividad natural, la estructura y el funcionamiento de los
ecosistemas. Los límites de funcionamiento de un ecosistema pueden
estar influenciados por diversos grados de condiciones temporales,
imprevistas o artificialmente mantenidas y, por consiguiente, la gestión
puede aplicarse consiguientemente con la precaución adecuada.
Principio 7: El enfoque por ecosistemas debe aplicarse a las escalas adecuadas.
Motivo: El enfoque debería estar limitado a escala espacial y a escala temporal
que correspondan a los objetivos. Se definirán los límites de gestión a
nivel operativo por parte de usuarios, administradores y científicos. El
enfoque por ecosistemas se basa en la índole jerárquica de la diversidad
biológica caracterizada por la interacción e integración de genes, especies
y ecosistemas.
Principio 8: Al reconocer las diversas escalas temporales y los efectos retardados
que caracterizan los procesos de los ecosistemas, deben establecerse
objetivos a largo plazo en la gestión de los ecosistemas.
Motivo: Los procesos de los ecosistemas están caracterizados por diversas escalas
temporales y efectos retardados. Esto está intrínsecamente en conflicto
con la tendencia de los seres humanos de favorecer las ganancias a corto
plazo y los beneficios inmediatos de preferencia a resultados futuros.
Principio 9: En la gestión debe reconocerse que el cambio es inevitable.
Motivo: Los ecosistemas se modifican por lo que su gestión debe adaptarse a los
cambios. Independientemente de su dinámica inherente de cambio, los
ecosistemas están caracterizados por una complejidad de incertidumbres
y posibles "sorpresas" en las esferas, humana, biológica y medio
ambiental. En el enfoque por ecosistemas debe aplicarse la gestión
adaptable para prever y tener en cuenta tales cambios y sucesos y debería
aplicarse con precaución cuando se adoptan decisiones que puedan
eliminar de antemano algunas opciones.
Principio 10: En el enfoque por ecosistemas debe buscarse el equilibrio adecuado
entre conservación y utilización de la diversidad biológica.
Motivo: La diversidad biológica es crítica tanto por su valor intrínseco como por
la función importante que desempeña en proporcionar el ecosistema y
otros servicios de los que en último término todos dependemos. Ha
existido en el pasado la tendencia de administrar los componentes de la
diversidad biológica en términos de especies protegidas o no protegidas.
Es necesario desplazarse a situaciones más flexibles en las que la
conservación y la utilización se consideran en el contexto y en relación
con la gama total de medidas aplicadas continuamente desde ecosistemas
estrictamente protegidos a ecosistemas de factura humana.
Principio 11: En el enfoque de ecosistema deberían tenerse en cuenta todas las
formas de información pertinente, incluido los conocimientos,
innovaciones y prácticas de las comunidades científicas e indígenas y
locales.
Motivo: La información procedente de cualquier fuente es crítica para llegar a
estrategias efectivas de gestión de los ecosistemas. Debe compartirse
toda la información pertinente que procede de una zona de interés con
todos los interesados y actores, teniéndose en cuenta, entre otros
elementos, cualquier decisión que haya de adoptarse en virtud del
Artículo 8(j) del Convenio sobre la Diversidad Biológica.
Principio 12: En el enfoque por ecosistemas deben intervenir todos los sectores
pertinentes de la sociedad y disciplinas científicas.
Motivo: La mayoría de los problemas de gestión de la diversidad biológica son
complejos, con muchas interacciones, efectos secundarios e implicaciones
y, por consiguiente, deben estar implicados los conocimientos y
experiencia necesarios y deben intervenir los interesados en los planos
local, nacional, regional e internacional, según corresponda.
Enfoque de equidad de género
Diversos instrumentos internacionales reconocen el aporte de la mujer en la conservación de
los recursos naturales y en la gestión integrada del recurso hídrico, entre ellos se destacan los
siguientes:
INSTRUMENTO ENFOQUE DE GENERO
Declaración Río 92, Principio 20 Principio 20: Las mujeres desempeñan un
papel fundamental en la ordenación del
medio ambiente y en el desarrollo. Es, por
tanto, imprescindible contar con su plena
participación para lograr el desarrollo
sostenible.
Objetivos de Desarrollo Sostenible,
Agenda 2030 de las Naciones Unidas
Objetivo 5: Lograr la igualdad entre los
géneros y empoderar a todas las mujeres y
las niñas.
Metas:
-Velar por la participación plena y
efectiva de las mujeres y la igualdad
de oportunidades de liderazgo a
todos los niveles de la adopción de
decisiones en la vida política,
económica y pública
-Aprobar y fortalecer políticas
acertadas y leyes aplicables para
promover la igualdad entre los
géneros y el empoderamiento de las
mujeres y las niñas a todos los
niveles
Acuerdo de París de la Convención
Marco de Cambio Climático de las
Naciones Unidas
Preámbulo: Reconociendo que el cambio
climático es un problema de toda la
humanidad y que, al adoptar medidas para
hacerle frente, las Partes deberían respetar,
promover y tener en cuenta sus respectivas
obligaciones relativas a los derechos
humanos, el derecho a la salud, los derechos
de los pueblos indígenas, las comunidades
locales, los migrantes, los niños, las
personas con discapacidad y las personas en
situaciones vulnerables y el derecho al
desarrollo, así como la igualdad de género,
el empoderamiento de la mujer y la equidad
intergeneracional.
Declaración de Dublín Principio 3: La mujer desempeña un papel
fundamental en el abastecimiento, la gestión
y la protección del agua
Fuente: propia
5. CRITERIOS APLICABLES A LOS REGÍMENES DE CAUDALES
AMBIENTALES
De conformidad con el Anexo V de la Directiva Comunitaria 2000/60/CE por la cual se
establece el marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, la
determinación de caudales ambientales debe considerar:
• La especificidad del ecosistema, de los organismos biológicos, de los usos o
aprovechamientos de la cuenca y a su ubicación hidrológica.
• Los elementos que caracterizan el régimen hidrológico, incluyendo al menos los
episodios de estiaje, el patrón estacional de los caudales de base, los episodios de
crecida y las limitaciones de flujos máximos de los caudales de base.
• Las condiciones de referencia del río, incluyendo las características hidrológicas
naturales, las condiciones naturales del cauce y sus riberas, comunidades biológicas
de referencia, etc.
• El estado actual del lecho y sus riberas (características del substrato, conectividad
lateral, estructura y composición de las riberas, etc.), así como el estado actual de las
comunidades biológicas según los parámetros biológicos especificados en la
Directiva.
• Identificar las alteraciones del régimen hidrológico, con especial atención a las
causantes del cambio de las condiciones físicas del río y de sus comunidades
biológicas.
• Prescribir una propuesta de caudales ambientales que restaure los elementos
necesarios del régimen hidrológico para alcanzar, tanto unas condiciones del hábitat
adecuadas para las especies, como los procesos necesarios para mantener la dinámica
ecosistémica.
6. LÍMITES JURÍDICOS A LOS QUE ESTÁN SUJETOS LOS REGÍMENES DE
CAUDALES AMBIENTALES
Tomando como base la definición de caudal ambiental de la Declaración de Brisbane y el
contenido de los derechos humanos al agua potable y al saneamiento, es posible afirmar que:
• El caudal ambiental debe considerarse como una restricción que se impone con
carácter general al aprovechamiento del recurso hídrico.
• En caso de conflicto con el aprovechamiento para consumo humano, siempre
prevalece este último.
• No se deben conceder ni prorrogar aprovechamientos que afecten al caudal ambiental
determinado para cada cuerpo de agua, con excepción del uso para consumo humano.
• Únicamente en el caso de declaración de estado de déficit temporal, puede autorizarse
el uso del caudal ecológico para consumo humano, hasta tanto se adopten las medidas
emergentes para garantizar nuevamente el abastecimiento.
7. RECOMENDACIONES PARA LA DETERMINACIÓN DE REGÍMENES DE
CAUDALES AMBIENTALES
Tomando en consideración el Anexo V de la Directiva Comunitaria 2000/60/CE por la cual
se establece el marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, la
Declaración de Brisbane del 2007, la normativa regional y los proyectos de ley de gestión
integrada del recurso hídrico, así como la doctrina jurídica especializada en el tema, en
especial los autores españoles Sánchez Navarro y Martínez Fernández, Fernández Yusti,
Martínez Santa-María, Magdaleno Mas,11 las buenas prácticas en la determinación de los
caudales ambientales deberían considerar los siguientes principios, criterios y enfoques:
• Prevención y precaución/ in dubio pro natura. Ante la ausencia o insuficiencia de
certeza científica para establecer unos caudales ecológicos que respondan a los
objetivos ambientales perseguidos, los métodos y criterios han de ser con preferencia
aquellos que proporcionen unas mejores garantías de conservación de los ecosistemas
acuáticos. Se trata de hacer prevalecer la preservación de los ecosistemas acuáticos
frente al riesgo de daños ambientales
• Mejor conocimiento disponible/objetivación de la tutela ambiental. Los métodos
y criterios empleados deben ser revisados críticamente por científicos expertos en sus
respectivas disciplinas, basándose en asunciones razonables y formuladas a partir de
estudios consistentes. Las técnicas analíticas, los datos y las conclusiones deben ser
adecuadamente considerados de acuerdo con el conocimiento científico existente
• Enfoque ecosistémico/gestión adaptativa. Los regímenes de caudales ambientales
deben ser evaluados en función de su efectividad, bajo la premisa de que lo que no se
mide no existe, por ello debe dársele seguimiento a sus efectos en la realidad. El
enfoque de gestión adaptativa llama a realizar las correcciones necesarias al régimen
de caudales para garantizar el cumplimiento real de sus objetivos. Para ello, se
recomienda liberar el Registro de Concesiones de aquellas concesiones caducas o no
explotadas, así como eliminar y sancionar las tomas y captaciones ilegales como paso
básico para permitir la puesta en práctica del régimen de caudales ambientales.
• Enfoque de equidad de género: Las mujeres desempeñan un papel fundamental en
la ordenación del medio ambiente y en el desarrollo. Es, por tanto, imprescindible
contar con su plena participación para lograr el desarrollo sostenible, especialmente a
través de su papel fundamental en el abastecimiento, la gestión y protección del
recurso hídrico, y especialmente en el establecimiento de regímenes de caudales
ambientales.
• Participación pública: La participación pública en la puesta en práctica de los
caudales ambientales no debería limitarse a la información y consulta públicas de los
nuevos planes de ordenamiento territorial y de cuencas hidrográficas, sino que debería
partir de ópticas más amplias que consideren aspectos como los siguientes:
a) Se debería involucrar activamente a los diferentes actores, reconociendo su
contexto sociocultural y valorando su saber local, desde el convencimiento del
importante papel de los caudales ambientales para el territorio y para sus gentes.
11 Fernández Yusti, J.A., Martínez Santa-María, C., Magdaleno Mas, F., La instrucción de planificación
ecológica y el régimen ambiental de caudales: principios, realidades y tareas pendiente, accesible en:
https://www.researchgate.net/publication/264373658_La_instruccion_de_planificacion_hidrologica_y_el_reg
imen_ambiental_de_caudales_principios_realidades_y_tareas_pendientes
b) Se deben encontrar los mecanismos de diálogo y concertación necesarios para que
los caudales ambientales definidos en los procesos de planificación puedan circular
por los ríos cumpliendo las funciones ecológicas para las que fueron diseñados.
c) Los métodos participativos utilizados deben permitir la formulación de escenarios
que relacionen los regímenes de caudales con la consecución de objetivos
ambientales y sociales concretos, considerando la normativa vigente sobre vida
silvestre, biodiversidad, recurso forestal, suelos, áreas silvestres protegidas, etc.
d) Cada propuesta de caudales ambientales debería ser simulada en el sistema de
explotación, de tal forma que pueda evaluarse, en términos cuantitativos y para
conocimiento de todos, su impacto en la satisfacción del resto de las demandas.
Igualmente deberían realizarse estudios de costo-eficacia sobre las distintas opciones
para implementar el régimen de caudales ambientales, con el fin de seleccionar las
más efectivas y evitar costos desproporcionados.
• Control y fiscalización: Deben potenciarse las labores de vigilancia y control de los
cuerpos de aguas y del cumplimiento de las condiciones de las concesiones, permisos
y autorizaciones existentes. Se ha de potenciar, en términos cuantitativos y de calidad
de la formación, tanto el personal de vigilancia en labores de campo como el personal
técnico dedicado a la evaluación de concesiones, tramitación de expedientes
sancionadores, etc.
BIBLIOGRAFÍA Acreman M & Dunbar MJ., Defining environmental river flows requirements – a review.
Hydrology and Earth System Sciences, 2004.
Alonso, P. & Gómez, M., Requerimientos para implementar el caudal ambiental en México.
México: Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, 2007
Arthington, A & Zalucki, J., Comparative Evaluation of Environmental Flow Assessment
techniques: Australia, 1998.
Bustamante, M. L., Environmental Flows: policy implications and institutional arrangements
in the Water Legislation of Peru. Delft: UNESCOIHE, 2011
Cantera Kintz, J. R., Yesid, C. E., & Mabel, C. H., Compilación El Caudal Ambiental:
Conceptos, experiencias y desafíos, Cali, Colombia, 2009.
Dyson, M., Bergkamp, G., Scanlon, J., (eds) 2003. Caudal. Elementos esenciales de los
caudales ambientales. Tr. José María Blanch. San José, C.R.: UICN-ORMA.
Fernández Yusti, J.A., Martínez Santa-María, C., Magdaleno Mas, F., La instrucción de
planificación ecológica y el régimen ambiental de caudales: principios, realidades y tareas
pendiente, accesible en:
https://www.researchgate.net/publication/264373658_La_instruccion_de_planificacion_hid
rologica_y_el_regimen_ambiental_de_caudales_principios_realidades_y_tareas_pendientes
Guevara Torres, E. Rodríguez Pérez, C., Caudales ambientales, necesidad de su
reconocimiento y lineamientos básicos para su regulación en Costa Rica, tesis para optar por
el grado de licenciatura en derecho de la Universidad de Costa Rica, 2013.
Jamett, G & Finotti, A., Evaluación del instrumento caudal ecológico, panorama legal e
institucional en Chile y Brasil. REGA (Revista de Gestión 346 del Agua por América Latina)
Editores: Naciones Unidas (SAMTAC/GWP), 2005.
Jiménez, J.. Conceptualización de caudal ambiental en Costa Rica: determinación inicial para
el río Tempisque. Costa Rica: UICN - ORMA. Área Temática de Humedales, Agua y Zonas
Costeras, 2005.
Kintz, Y. C. Carvajal, & L. M. Castro, Caudal Ambiental: Conceptos,experiencias y desafíos.
Bogotá, Colombia: Programa Editorial Universidad del Valle, 2009
Moore, M., Perceptions and interpretations environmental flow and implications for future
water resource managment. A survey study. Universidad de Linköping, Suecia, 2004
Palau, A., Aspectos clave sobre los caudales de mantenimiento en la elaboración del plan
hidrológico del Ebro: Universitat de Lleida, 2003.
Palta, M. V., Marco Jurídico y tendencias en las políticas ambientales para establecimiento
de los caudales ambientales. En J. R.
Peña Chacón, M., "Derecho ambiental efectivo", Programa Posgrado en Derecho,
Universidad de Costa Rica, primera edición, San José, Costa Rica, 2016.
Peña Chacón, M. “Gestión Integrada del Recurso Hídrico en la legislación costarricense”
Editorial Investigaciones Jurídicas S.A, primera edición, 2008.
Rodríguez‐Gallego L., Fortalecimiento del concepto de Caudales Ambientales como
Herramienta para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos. Uruguay: Vida Silvestre
Uruguay, 2011.
Sánchez Navarro, R., Martínez Fernández, J. Los caudales ambientales: diagnóstico y
perspectivas, Panel Científico técnico de seguimiento de las políticas de aguas, Universidad
de Sevilla – Ministerio de Medio Ambiente, accesible en:
https://www.unizar.es/fnca/varios/panel/12.pdf
Tharme, R., A Global Perspective on Environmental Flow Assessment: Emerging Trends in
the Development and Application of Environmental Flow Methodologies for Rivers, 2003.
ANEXOS