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PRIMERA PARTE

LA TRANSFORMACION DEL ESTADO

HACIA EL ESTADO REGULADOR

OSCAR MUÑOZ GOMA

INTRODUCCION 19

1. AUGE Y CRISIS DEL ESTADO INTERVENTOR 20

II. EL MERCADO, LAS INSTITUCIONES Y EL ESTADO 34

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 46

1. HACIA EL ESTADO REGULADOR*

OSCAR MUÑOZ GOMA

INTRODUCCION

Cuando en octubre de 1989 triunfó el candidato de la Concertación de Partidos para la Democracia, en la primera elección presidencial chilena que se realizaba desde 1970, muchos creyeron que habría una vuelta atrás en el sistema de organización económica nacional y se reimplantaría el esquema de Estado empresario que rigió desde antes de la Segunda Guerra Mundial. Entre otras cosas, ello podría haber significado la revisión de las privatizaciones efectuadas por el regimen militar. No fue así, y por el contrario, el nuevo gobierno ha profundizado el papel del mercado y de la inserción internacional como mecanismos centrales de la organización económica. Pero esto no quiere decir que se considere al mercado como un instrumento suficiente para resolver automáticamente los grandes problemas de la economía nacional. El mercado como instrumento tiene muchas ventajas pero tambien límites, más allá de los cuales puede provocar severas distorsiones y pérdidas en el bienestar social. Si no, piensesc en los efectos que tuvo la implantaciún del mercado libre en el transporte colectivo urbano durante los anos 70. Los efectos perniciosos de la contaminación del aire y la congestión de las vías las han tenido que pagar todos los habitantes de la ciudad dc Santiago, sin mencionar el sobredimensionamien- to del parque vehicular y la inversión ociosa que ella ha provocado.

Las nuevas autoridades económicas no pretendieron revivir el modelo del Estado empresario. Pero tampoco ignoran que por sí solos los mercados no son suficientes para desarrollar una economía eficiente y dinámica. En cuanto se trata de acuerdos voluntarios entre agentes que desean transar bienes o servicios, los mercados suponen reglas claras y normas de conducta amparadas por la institucionalidad, la tradición y las leyes. La expansión del sistema de mercado requiere tambien un desarrollo de la institucionalidad, la que debe reflejar los criterios últimos que la sociedad se impone a traves dc sus procesos democráticos.

* Deseo agradecer los comentarios formulados por los participantes cn el Taller de CIEPLAN sobre Privatizaciones y Rol del Estado, como también los de Javier Couso, Lovell Jawis y Cecilia Montero.

za OSCAR MUÑOZ G.

Este trabajo sostiene que después del Estado empresario se abre la etapa del Estado regulador o constructor de la institucionalidad. El Estado no pierde su papel protagónico en la conducción de la economía, pero sí cambia su modo de actuar. En la fase del Estado empresario, el Estado era un agente más que competía, a menudo en condiciones más favorables, con el sector privado. Actuaba de juez y parte. Como Estado regulador, reduce sustancialmente su papel de agente y desarrolla una coordinación de las instituciones dentro de las cuales se enmarcan los mercados y los agentes privados. Esta función del Estado y la institucionalidad que de ahí surge, son las condiciones para que el sector privado pueda actuar eficientemente en el proceso productivo y con perspectiva de largo plazo. Esta es una lección que se deriva del estudio cuidadoso de la mayor parte de las experiencias exitosas de desarrollo en el siglo XX.

El trabajo se organiza en dos partes. En la primera se abordan los fundamentos teóricos e históricos que facilitaron el desarrollo del Estado empresario e interventor, así como algunas razones que condujeron a su declinaciún, no ~610 en Chile sino también a nivel internacional. Se plantean asimismo los principales intentos de reformas del Estado, que culminan con las reformas del período neoliberal. En la segunda parte se discute la idea de que tanto el mercado como el Estado forman parte de una institucionalidad, en la cual se configuran distintos tipos de relaciones entre ambos. Pero el Estado es a la vez el principal agente responsable del desarrollo institucional. Se plantea, entonces, que el Estado de los años 90 debe concentrar su esfuerzo en la construcción de una institucionalidad que sea favorable al crecimiento competitivo.

1. AUGE Y CRISIS DEL ESTADO INTERVENTOR

El historiador chileno Mario Góngora afirma en un conocido ensayo que “el Estado es la matriz de la nacionalidad (chilena): la nación no existiría sin el Estado, que la ha configurado a lo largo de los siglos XIX y XX”. Elaborando mas este concepto, agregaba el historiador que “la finalidad del Estado es el Bien Común en todas sus dimensiones: defensa nacional, justicia, educaciún, salud, fomento de la economía, protección de las actividades culturales, etc.” (Góngora, 1981).

Esta afirmación sintetiza muy bien lo que ha sido el desarrollo de la vida política y económica de Chile desde los orígenes de su vida independiente. Desde el Estado surgen las grandes iniciativas e innovaciones que van transformando la sociedad, así como los marcos institucionales que rigen las relaciones sociales y económicas. La secularización transfiere al Estado responsabilidades tradicionalmente desempeñadas por la Iglesia, como la educación. La riqueza financiera que se logra a partir de la inserción de Chile en el comercio internacional a mediados del siglo XIX le otorga al Estado un poder econúmico creciente, a través de los mas altos ingresos tributarios, los que se magnifican con la incorporaciún del sector salitrero. Aun en pleno auge del liberalismo de fines de csc siglo, cl Estado es el centro de referencia para las

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decisiones del gran capital privado, para el emergente empresariado industrial y para las nuevas organizaciones sindicales.

Es cierto que en el Estado del siglo XIX se confunden los criterios de la nación como un todo, con los intereses y valores de la pequeña elite dirigente. De hecho, la participación efectiva de la gran masa social es prácticamente nula (Scully, 1992). La acción del Estado es, asl, la acciún de una oligarquía que controla los instrumentos del poder político y determina la suerte del conjunto de la nacibn. Pero el Estado oligárquico es desafiado por la intelectualidad, por los movimientos sociales de los años 20 y por los lfderes políticos como Alessandri e Ibáñez que, desde distintas perspectivas, formulan una propuesta alternativa de organización nacional. Ella se materializa en la Constitución de 1925, en la nueva legislacibn social que reconoce los derechos básicos de los trabajadores y en las innovaciones institucionales que provocan una transformación de la estructura de la economía. De estas, la más relevante, aunque no la única, es la organización del Banco Central que pone fin a decadas de desorden monetario y que centraliza la administracibn del sistema monetario. Otras organizaciones que fortalecen al sector público para conducir el desarrollo económico son la Dirección de Impuestos Internos, las Cajas de Credito sectoriales, las Cajas de Previsión, la Superintendencia de Abastecimientos y Precios, y la Contraloría General de la República. De esos años data tambien una nueva legislación proteccionista orientada a estimular el desarrollo industrial.

Estas innovaciones institucionales van a ser intensamente utilizadas durante la década de la Gran Depresión, y complementadas con nuevas organizaciones públicas como la Corporación de Fomento de la Producción, a fines de esa decada. Así se configuró el modelo del Estado interventor, bajo cuya institucionalidad se llev6 a cabo la transformación de una economía primario-exportadora en una economía en proceso de industrialización mediante la sustituci6n de importaciones. El Estado interventor fue posible porque la estructura social y política del país había cambiado. Las clases medias y populares irrumpieron en el escenario electoral y lograron modificar el balance del poder, a traves de su creciente participación política y de una dirigencia carismática y visionaria. Los acontecimientos internacionales no fueron ajenos a este desarrollo nacional, ejerciendo influencias que por momentos fueron decisivas, como en la organización del Frente Popular de los años 30, que le daría un nuevo rumbo a la política chilena.

El modelo del Estado interventor tuvo claros rasgos empresariales, en su dimensión económica. Frente a una economía desarticulada por la crisis de los 30 y ante demandas sociales que surgían desde diversos ámbitos, el Estado asumió directamente la responsabilidad de la creación de nuevas fuentes de producción, empleo y riqueza. Comenzaron a fructificar las inversiones en capital humano hechas por el mismo Estado durante dkadas. Ellas promovieron sucesivas generaciones de ingenieros, tecnicos y hombres visionarios que, sin disponer de capital físico, estaban dispuestos a construir una nueva economía desde el Estado. Se dio ahí una síntesis creativa entre

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capacidad empresarial y servicio público, en abierto desafío al concepto liberal clasico que ~610 identificaba la iniciativa empresarial con el espíritu de lucro individual.

El Estado interventor chileno se extendió por un período de medio siglo, desde los años 20 hasta los años 70. La crisis democrática de 1973 y el golpe militar de ese año le pusieron fin, dando inicio a la búsqueda de nuevas formas de organización económica. La mayoría de los diagnústicos eran críticos frente a los desequilibrios que se desarrollaron en los diversos planos de la vida nacional (Tagle, 1992, recoge diversos puntos de vista sobre las causas del quiebre de la democracia en Chile). Bajo el liderazgo del régimen militar y con la fuerza de su autoritarismo se impuso la economía neoliberal Ella ha transformado profundamente la estructura del sistema económico y el modo de vida de los chilenos. Paralelamente se ha transformado tambien la estructura del sistema político.

Las funciones clásicas del Estado empresario han sido cuestionadas y reemplazadas, en un proceso que ha suscitado cada vez una mayor aceptación. La gran mayoría de las empresas públicas ha sido privatizada, se ha sustituido el proteccionismo comercial selectivo tutelado por el Estado por una política de apertura comercial sin subsidios y con reglas uniformes, el centralismo financiero ha dado paso a un mercado de capitales de base privada, la seguridad social estatal ha sido transferida a un sistema de administración privada. El mercado como sistema de organización económica se ha constituido en el mecanismo central de decisiones económicas. Una transformaciún cultural permea csos cambios. En lo positivo, el viejo espíritu clientelista frente al Estado tiende a dar lugar a una mentalidad mas independiente y autónoma para la toma de decisiones y la formulación de iniciativas; la sociedad civil se distancia del Estado y construye sus propios escenarios, especialmente en sectores como la juventud, el mundo femenino o los empresarios. En lo negativo, el espíritu de servicio público, que fue una constante a traves de muchas generaciones, tiende a ser superado por un individualismo orientado al logro del prestigio, del dinero o del poder. La racionalidad del mercado trata de imponerse a la sociedad, sobrepasando sus límites y subordinando valores tradicionales.

Con la economía de mercado se superan viejas distorsiones que por largos períodos tendieron a frustrar el desarrollo de la economía; pero, por otro lado, con la profundizacibn del crecimiento económico se difunden otras fallas del mercado que amenazan bloquear el propio crecimiento. Las desigualdades sociales se hacen más intolerables. Comienza a manifestarse la paradoja de la simultaneidad de un crecimiento económico sostenido con un deterioro de la calidad de vida. El crecimiento económico induce la sobreexplotaciún del medio ambiente y de la naturaleza, amenazando recursos que se consideraban como bienes libres y comunes, como son la atmósfera de las grandes ciudades, las vías de tránsito, los recursos del mar, o la flora y fauna silvestre. Los pobres son los mas afectados, por su incapacidad para defenderse ante el deterioro ambiental.

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Desde otro ángulo, la memoria histórica de viejos ciclos de euforia y crecimiento económico basado en exportaciones dinámicas y rápidos enriquecimientos que terminaron en catástrofes, sigue presente como amenaza latente. Chile vivió ya tales desenlaces, primero, hace cien anos con la crisis que culminó con la suspensión de la convertibilidad monetaria; luego, cincuenta años despues, con la Gran Depresión de los años 30, y recientemente, con la crisis de la deuda externa de los años SO. Aunque sobran argumentos para sostener que en los años 90 las condiciones son otras, que la política económica ha adquirido un estatus respetable y permite ejercer un grado razonable de control sobre el riesgo, impensable hace medio siglo, lo cierto es que esa memoria sigue presente.

En definitiva, hay motivos para suponer que no está todo dicho y hecho sobre ias responsabilidades del Estado y los contenidos que deberá asumir su acción en lo que queda de esta decada. Si la tesis de Góngora es válida, y creemos que hasta ahora lo ha sido, el desarrollo del sistema económico-social chileno en los años 90 seguirá teniendo como referente central al Estado. Lechner (1991) ha resumido excelentemente este proceso como una demanda social por construcción de comunidad, es decir, de un espacio común donde se reconocen los individuos y los actores sociales, con sus proyectos pero tambien con todas sus subjetividades y expectativas. La descentralización económica hacia el mercado y la primacía que han ganado los agentes econúmicos individuales, temas sobre los cuales hay un alto grado de consenso, no pueden llevar a ignorar que esas tendencias sólo tienen sentido en cuanto desarrollan un espacio común eficiente para la interacción individual. En otras palabras, los mercados no son autosuficientes. Mercado y Estado no son términos antagónicos sino complementarios. Así ocurrió hist6ricamente en Europa y en los nuevos territorios conquistados para Occidente. Así ha ocurrido tambien más recientemente en los países del sudeste asiático. La cuestión a dilucidar es cómo se relacionan ambos terminos a fin de generar estructuras económicas eficaces, dinámicas y equitativas.

1. EL ARGUMENTO GENERAL

El tema básico es la modernización. La industrialización fue una estrategia de modernización que se orientó al desarrollo productivo, aunque ciertamente el proceso tuvo muchas otras dimensiones, sociales, políticas, o culturales. En la experiencia de los países industrializados, aparte de ser un proceso de larga duración histórica, ella abarcó diversos ámbitos de la sociedad, como las ideas, la organización dc los actores sociales, las instituciones, el Estado. Pero mientras en las experiencias más antiguas de modernización los liderazgos fueron desempeñados por los actores sociales organizados, y especialmente por las clases empresariales, en los países de industrialización reciente los Estados muestran roles más activos (Gerschenkron, 1962). Sin embargo, cabe destacar

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que aun en estos casos el éxito de los procesos dependió fuertemente del fortalecimiento y dinamización de las clases empresariales, así como de la construcción de una institucionalidad que articulara los mercados y los Estados, como lo han demostrado los países del sudeste asiatico desde los años 60.

La estrategia latinoamericana de postguerra puede entenderse como un proceso que descansb en la transformación productiva, con un fuerte liderazgo estatal. Ello se ha explicado por la debilidad de los agentes productivos, las características subordinadas de la región y las contingencias económicas provocadas por la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial. De ahí el carácter eminentemente estatal de la industrialización.

En las experiencias europeas del siglo XIX tanto el Estado como las instituciones y los actores sociales experimentaron innovaciones y desarrollos, para ir asumiendo las nuevas tareas que imponían el cambio tknico y la transformaci6n social. En America Latina, y tambien en Chile, los cambios sociales e institucionales han sido mucho más tardlos (Moulian, 1982). Aunque el perfodo de postguerra se caracteriza por la movilizaciún de las clases medias, las elites tradicionales de raigambre colonial mantuvieron cuotas significativas de poder, que les permitieron negociar los cambios institucionales, y, en no pocas ocasiones, impedirlos. Una manifestación de ello es la prolongación en el tiempo de sistemas arcaicos de propiedad agraria, que constituyeron obstaculos a la modernización de la sociedad como un todo. En Chile la estructura de tenencia de la tierra heredada del regimen colonial se prolongó hasta los años 60, en abierto contraste con lo sucedido en Europa y en el este asiático.

Otra manifestaciún de las dificultades de la modernización fue la sobrevivencia de mucha de la organización estatal más allá de su vida útil. Originalmente fue concebida para actuar en un período particularmente difícil, como los años que siguieron a la Primera Guerra Mundial y la decada de los 30, cuando los actores sociales y los mercados estaban muy debilitados. Pero algunas de esas organizaciones estatales SC prolongaron por razones diversas: desde la propia inercia burocrática hasta el desarrollo de intereses creados, de tipo corporativo, que se enquistaron en el Estado, creando sus propias defensas frente a los riesgos que podía significar la profundización de la modernidad.

Varias de las reformas económico-sociales que se aplicaron en Chile entre los anos 60 y 80 son formas tardías de modernización de una institucionalidad y de un Estado que estaban quedando obsoletos. Por cierto, hay distintas estrategias de modernización, atendiendo a su carácter democrático, a su transparencia, a su proyección temporal, a su radicalidad, a sus sesgos ideológicos. Las reformas de los años 70 y SO sin duda impactaron por su magnitud, extensión y fuerte ideologismo, aparte del marco autoritario en que se realizaron. Ellas fueron inducidas por la obsolescencia de algunas instituciones y funciones estatales que no podían responder eficazmente a las nuevas y críticas condiciones políticas y econbmicas, como las que se dieron a comienzos de los años 70. Si bien el neoliberalismo supo aprovechar esa crisis proponiendo una agenda radical de reformas, que sobre todo significaba la desaparición, o más bien la privatización de la política (Muñoz y Schamis,

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1992), no puede desconocerse que el tema de la modernizaci6n del Estado no admitía más dilaciones, habiendose planteado como tarea del desarrollo desde hacía varias decadas (Pinto, 1973).

Lo que está en el debate durante los años 90 es una reforma del Estado en sus dimensiones políticas e institucionales, de acuerdo a demandas de democratización y de modernización. Las primeras aspiran a una participación social que vaya más alla de las puras formas electorales y al desarrollo de una institucionalidad política estable. Las segundas surgen a partir de la vocación internacional que se afirma en todos los ámbitos de la sociedad. Esta modernización institucional del Estado parccc ser una condición de viabilidad para la consolidación de las reformas económicas que ya están en curso.

2. LA RAZON VERSUS LAS PASIONES

Una interpretación usual de la modernización es que ella consiste en la aplicación progresiva de la razón a la organización social. Si es la interpretación más adecuada para representar al desarrollo humano, es algo que probablemente pueda disputarse, habida consideración de que la condición humana no implica ~610 el uso de la razón sino tambien de los sentimientos, los afectos y las pasiones. Pero la historia muestra que al menos en Occidente el principio de racionalidad ha regido progresivamente la organización de los sistemas económico-sociales. Estos han dependido siempre de algún principio ordenador de las relaciones económicas.

En el feudalismo, la sobrevivencia de las clases campesinas dependía de la bondad dc los señores, príncipes y reyes, o bien de encomenderos, capitanes y latifundistas, si nos remitimos a nuestra historia latinoamericana. Ese paternalismo asegurú la cohesiún social y la fidelidad de los siervos hacia los señores. Con el capitalismo salvaje que siguió a la revolución industrial emergi6 un datwinismo social y la sobrevivencia de los más capaces. Del absolutismo se pasó a las leyes del mercado. La paradoja es que ello ocurriú en el contexto del racionalismo, que pregonú las virtudes de la razón por encima de los afectos y las pasiones. Sin embargo, el pensamiento de la epoca interpretó ese cambio como un triunfo de la razón. Hirschman (1977) señala las expectativas que se formaron los pensadores econúmicos de los siglos XVIII y XIX, respecto de la capacidad moderadora que ejercería el comercio sobre las pasiones y las ambiciones. El “dulce comercio” se lo veía como la fórmula triunfadora de la razón por sobre los instintos.

Con retraso, el siglo XX presencib los intentos más sistemáticos por aplicar la razón, la ciencia y la técnica al manejo de la economía con el objetivo de aumentar el bienestar social. Nació asf la política econbmica. Se rechazó el datwinismo social y se proclamó el ideal de la equidad y la justicia, para lo cual las políticas económicas y la planificación estatal, con ayuda de las ciencias sociales, permitirían mejorar la eficiencia social (Report, 1988).

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3. KEYNES Y SCHUMI’ETER: DOS PROFETAS DEL SIGLO XX

El kcynesianismo surgió como la t&nica precisa para alcanzar csc objetivo. Pronto se desarro una verdadera ingeniería social y económica que, desde la tecnocracia del Estado, podría someter las fuerzas descontroladas de IOS mercados a los objetivos del pleno empleo y del crecimiento. Esa ingeniería social y económica elaboró varios sistemas institucionales para imponer una racionalidad estatal, léanse los Estados de Bienestar, los sistemas dc planificación central, o las políticas de ingresos. Keynes cambió su pesimismo de corto plazo con respecto al capitalismo cn un optimismo de largo plazo, derivado de la “socialización de la inversión”. Esta debía consistir en el desarrollo de las instituciones que complcmcntarían al mercado para compensar los grandes desequilibrios y controlar la incertidumbre. No poco importante sería la “eutanasia del rentista” , signo este último de un resabio premoderno.

Otro contemporáneo de Keynes, Schumpeter, fue un optimista del mediano plazo, pero un pesimista del futuro más distante del capitalismo. Por esta razón su nombre fue olvidado por muchas décadas. Nada más lejos en su interpretación del capitalismo que la confianza en la razón, como fuerza reguladora. El motor del desarrollo, para Schumpeter, es la creatividad empresarial, expresada en la innovación tecnológica y en la ruptura de las rutinas. El desarrollo es destrucción creadora, surgida de los impulsos vitales por innovar. La consecuencia es el dcscquilibrio. Para Schumpctcr, cl desarrollo es por esencia desequilibrio, tanto en un sentido financiero como en terminos de las ondas productivas y tecnológicas. Sin embargo, Schumpeter pensaba que a largo plazo el desarrollo de las instituciones burocráticas y de los grandes conglomerados empresariales tendería a inhibir la creatividad en el capitalismo y, con ella, los factores dinamizadores del cambio t6cnico. El capitalismo sería víctima de sus propios exitos.

A diferencia de Schumpeter, Keynes quiso construir una ingeniería social. Para ello formuló las bases teúricas de una propuesta de control y regulación de las fuerzas del mercado, que hicieran posible la estabilización de las fluctuaciones económicas y la búsqueda del pleno empleo. Su mcnsajc fue que el Estado podía intervenir eficazmente al nivel agregado de la economía, para contrarrestar los desequilibrios macroeconómicos. Su visión dio origen a la construcción institucional de las políticas fiscales y monetarias y a la elaboración de un instrumental de manipulación de la demanda global. Un elemento clave para la política macroeconómica keynesiana fue la “curva de Phillips”. Esta establece una relación inversa entre el nivel de desempleo y la tasa de inflación, la que supuestamente podría cuantificar un compromiso político entre ambos objetivos.

En contraste con el período previo a la Segunda Guerra Mundial, en los años 50 y 60 las economías occidentales lograron un alto y sostenido crecimiento, bajos niveles de desempleo, una gran estabilidad macroeconómica y ausencia de las fluctuaciones que habían caracterizado las primeras décadas del siglo. Esta mayor estabilidad macroeconómica ha sido atribuida a una

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creciente participación de los gastos gubernamentales y de los impuestos, 10 que habría reducido el impacto de los multiplicadores del gasto privado, y a una política monetaria discrecional, capaz de ajustarse a los requerimientos de la estabilización (Duesenberty, 1984).

Estas economías vivieron lo que se ha denominado la “edad de oro” del capitalismo. Altos crecimientos sostenidos, expansión sin precedentes del comercio internacional, progreso tecnico, aumento del bienestar y del consumo. Los cuatro pilares institucionales de esta “edad de oro”, en distintas proporciones según los países, fueron las políticas de pleno empleo, aplicadas desde las Oficinas de Presupuestos y Bancos Centrales; las políticas de ingresos, acordadas entre los gobiernos y las organizaciones sindicales; las polfticas sociales, implementadas por los Estados de Bienestar; y las liberalizaciones comerciales, promovidas a nivel internacional a través del GATT. A nivel internacional, tambien, los acuerdos de Bretton Woods establecieron un sistema de paridades cambiarias y de pagos internacionales, con un instrumento ejecutivo como el Fondo Monetario Internacional. Estas distintas instituciones facilitaron comportamientos cooperativos entre los grandes agentes económicos y entre los gobiernos de los pafses desarrollados, lo que facilitó desempeftos económicos sin precedentes históricos.

4. EL DESARROILISMO Y LA INTERVENCION ESTATAL

La teoría econúmica tradicional había concentrado su analisis fundamentalmente en los mercados y en las políticas. Estas últimas eran y son aceptadas porque los mercados fallan en aspectos bien definidos, principalmente de carácter microeconúmico. El keynesianismo fue una contribución para la gestión macroeconómica, ante la evidencia de que ni los mercados por sí solos ni las políticas microeconúmicas garantizaban el equilibrio global y la plena utilización de los recursos disponibles.

El desarrollismo y, en particular, el estructuralismo latinoamericano avanzaron un paso mas y enfatizaron cl rol de algunas instituciones, como las formas de propiedad agrícola, o los sistemas de exportaci6n primaria, que impedían la modernización y la incorporación al desarrollo de sectores sociales tradicionalmente excluidos, especialmente en el campo. Por lo tanto, un importante componente de las políticas de desarrollo fue de carácter institucional y contempló específicamente la acción del Estado como agente innovador central (Valentino, 1990). En cambio, se le restó importancia a los mercados como factor de cambio, en comparación con el rol que les asignaba la teoría tradicional. Ello fue así porque el período inmediato dc la postguerra se caracterizó por mercados muy distorsionados, con fuertes rigideces e inflexibilidades que hacían difícil la movilización de los recursos productivos (Arndt, 1985).

El desarrollismo, y en particular el estructuralismo latinoamericano, con mayor 6nfasis en el largo plazo, propusieron una agenda social que incluía al menos dos grandes tareas: trasladar el motor dinámico del crecimiento

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económico desde el exterior a las economías internas y en especial a los sectores industriales, y llevar la modernización hacia sectores sociales que permanecían inmunes a ella, especialmente en el campo, pero tambien en las ciudades yen la propia administración del Estado. En otras palabras, se trataba de promover la modernización tanto en el ambito productivo como en el social e institucional. El libre desarrollo de los mercados había generado fuertes vínculos y dependencias de las economías nacionales con respecto a los centros industriales, a traves de las exportaciones primarias. El desencanto y las crisis llevaron a buscar caminos alternativos más autosustentados. Esa aspiración coincidió con los movimientos sociales que desplazaron a las viejas oligarquías de los centros de poder del Estado. Emcrgicron los Estados de clases medias o populistas y las políticas nacionales de desarrollo.

El Estado pasó a ser el centro neurálgico de las nuevas estrategias. Debía ser el agente de absorción y difusión del progreso tecnico. Una economía internacional paralizada por las guerras y la Gran Depresión no podía dar respuesta a las demandas por un crecimiento más acelerado de países que presenciaron esos conflictos y crisis como espectadores pasivos. El ejemplo soviético no era trivial, por lo demás. Una de las economías más atrasadas de Europa entraba a la modernización utilizando el instrumental de la planificación centralizada y la inversiún en gran escala.

El instrumental kcyncsiano fue utilizado por los países en desarrollo como una herrtmienta eficaz para crear las condiciones macroeconómicas expansivas . Las políticas monetaria y fiscal podían inducir un proceso de ahorro e inversiún que se autosustentara en el mercado interno. Pero fue preciso desarrollar instituciones que intermediaran en ese proceso. Varios tipos de organizaciones estatales proliferaron en América Latina para materializar el nuevo modelo de desarrollo: empresas públicas, que serían el brazo ejecutivo del Estado empresario; bancos de fomento y agencias financieras para incorporar al sector privado; oficinas de planificación presupuestaria, orientadas a darle coherencia a las finanzas públicas de corto plazo. Chile tuvo un importante desarrollo de la institucionalidad estatal durante los años 20. Se crearon el Banco Central, la Oficina dc Presupuesto del Ministerio de Hacienda, la Inspección de Sociedades Anónimas y Operaciones Bursátiles, la Superintendencia de Bancos, la Superintendencia del Salitre, diversas Cajas de Credito sectoriales, y Cajas de Previsión Social, entre las principales organizaciones destinadas a implementar un papel activo del Estado en la economía. Estas agencias anticiparon lo que Aníbal Pinto llam6 un “keynesianismo embrionario”. En los años 40 estas innovaciones institucionales

1 El ex Ministro de Hacienda de los Presidentes Aguirre Cerda y Ríos, Guillermo del Pedregal, en un debate cn 1944 que lleg6 a ser histórico, argoment6 los meritos que tendrfa para Chile la aplicación de unn política fiscal de tipo keynesiano. Su contrincante era Gustavo Ross, otro ex Ministro de Hacienda. Este debate fue reproducido por la revista Economía y Finanzas, de Santiago, en el Nn 98 (diciembre de 1944). Informaci6n proporcionada gentilmente por Aníbal Pinto.


se extendieron al fomento de la producción, con la CORFO y las primeras grandes empresas públicas.

La utilizaciún más usual que se hizo del keynesianismo fuc la administración dc la demanda agregada a través del gasto fiscal y de las políticas de remuneraciones. Ello correspondió a los modelos iniciales de la teoría keynesiana, diseñados para economías cerradas. Se suponía que a trav& de la manipulación del gasto global debía ser posible alcanzar niveles de ingreso de pleno empleo. Extensiones posteriores basadas en el modelo Harrod-Domar llevaron este enfoque al uso de la inversión para lograr las tasas de crecimiento deseadas. Esta presunción contribuyá a restarle importancia a las restricciones presupuestarias, tanto por una subordinación institucional de las autoridades monetarias a las autoridades fiscales como por la creciente oferta de asistencia financiera internacional. Se generó una alta tolerancia a la inflación, especialmente en aquellos países latinoamericanos con proyectos más ambiciosos de inversi6n’.

Las empresas públicas debían convertirse en los motores de la inversión y el cambio de las estructuras de producción, desarrollando actividades intermedias básicas o de fuertes externalidades. Los bancos de fomento debían transferir el credito subsidiado al sector privado, de acuerdo a prioridades establecidas en los planes de inversión. Luego surgieron las oficinas nacionales de planificación, cuya principal responsabilidad debía ser la coordinación de inversiones sectoriales y regionales, a la vez que la obtenciún de financiamiento externo de largo plazo.

Si la gestión del Estado fue exitosa para impulsar el crecimiento del ingreso y de la inversión hasta los años 70, a pesar de las conocidas ineficiencias, sus logros aparecen menos evidentes en lo que toca a la modernización de algunas instituciones sociales y a la propia institucionalidad estatal. Ramos (1991) ha señalado este contraste en la gestión estatal en America Latina. El retraso en la modernización de las condiciones sociales se debe en gran medida a la persistencia de estructuras agrarias arcaicas y al desarrollo dc los mercados informales urbanos. Allí es donde SC siguen concentrando las mayores proporciones de la pobreza extrema. Y en lo que hace a la institucionalidad estatal, la crisis del modelo de desarrollo, que se manifestó tan crudamente en los atios SO, dejó en evidencia la responsabilidad del Estado en cuanto a las enormes dificultades que ha experimentado para hacer su propio ajuste y adecuación institucional a las nuevas exigencias del desarrollo. Una comparación aun superficial con las expcricncias asiáticas muestra que en estos dos aspectos, relaciones agrarias y modernización del Estado, esos países han basado buena parte de sus éxitos en la industrializaciún.

2 De aquí nace el debate monetansta-estructuralista de los años SO. Para una interpretación reciente, ver Velasco (1988).

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5. LA CRISIS DEL KEYNESIANISMO

Desde otros ángulos, como el financiero, los profundos desequilibrios macroeconómicos de los años 70 y 80 plantearon tambien una crisis de la racionalidad que había orientado las políticas ewnbmicas y la acción del Estado. La mayor interdependencia comercial y financiera entre los países acarreó una perdida de autonomía en el manejo de las políticas económicas nacionales. Esos desequilibrios SC sumaron a la perdida de credibilidad en el keynesianismo de “economía cerrada”, basado en la manipulación del gasto global, la cual se venía manifestando en los países occidentales desde los atios 70. En efecto, la institucionalidad que se había desarrollado bajo la inspiración keynesiana comenzó a perder mucha de su eficacia, especialmente despues de 1971, cuando se quebró el acuerdo de Bretton Woods y se relajó la disciplina fiscal, especialmente cn Estados Unidos. Uno de los principales instrumentos analíticos de esa institucionalidad, como la “curva de Phillips”, perdió su utilidad que estaba basada en la existencia de parámetros estables que permitían predecir los efectos de las políticas. Aun antes de que ocurriera el primer shock petrolero, pero especialmente despues de este, la inflación internacional se había acelerado y lo propio ocurrió con los niveles de desempleo. Las políticas basadas ~610 en la restricción de demanda contribuyeron a generar estancamiento y caída de la inversión. Desde el punto de vista de la capacidad estatal de diseñar políticas de estabilización y de controlar efectivamente las fluctuaciones económicas, se acrecentaron las criticas al keynesianismo y al supuesto de que el Estado puede intervenir eficazmente con políticas agregadas.

Aunque algunos economistas latinoamericanos ya habían expresado mucho tiempo antes ese desencanto, a propósito de los debates sobre las políticas de estabilizaci6n, este escepticismo no logró prender en los países industrializados hasta que ellos mismos comenzaron a experimentar los desequilibrios estructurales que siguieron al shock petrolero de 1973. Pero entonces se desarrolló una llamada “economía de oferta”, de contenidos muy diferentes a los que había planteado el estructuralismo latinoamericano en los años 50. El mensaje de esta “economía de oferta” fue el repliegue del Estado y la liberalización de los mercados, con políticas macroeconómicas muy restrictivas y sin pretensiones anticíclicas. Adicionalmente, junto con la desvalorización del papel del Estado, se perdió el interes en las políticas de largo plazo, bajo el supuesto de que un ambiente de estabilidad macroeconómica y de incentivos a la inversión privada sería suficiente para acelerar el crecimiento.

Con la inflación proliferaron los mecanismos de reajustabilidad de los ingresos y de anticipación a los aumentos de precios. En la expresión de los “nuevos clásicos” que formularon la teorfa de las expectativas racionales, los agentes económicos están informados como para procesar correctamente las señales de los mercados y anticiparse a las intenciones de las autoridades económicas, neutralizando las políticas. Se plantea una duda sobre si la política econbmica puede ser eficaz, por mejor concebida que este, para alterar el curso que señalan los mercados. Sc supone que en general los agentes económicos, además de tener la información necesaria para conocer las tendencias de los

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mercados en los cuales operan, tienen una interpretación correcta de la estructura de funcionamiento de esos mercados y éstos son suficientemente flexibles. De allí ellos deducen adecuadamente los efectos que tendrán las políticas y, por lo tanto, pueden anticiparse a ellas. Los agentes no pueden ser “engañados” sistemáticamente por los gobiernos. S610 si hay inflexibilidades en los mercados o agentes irracionales, la politica económica puede lograr sus objetivos.

El argumento, llevado al extremo, implica la incapacidad del Estado para influir en la dirección que las autoridades públicas desean. Ellas tambikn pueden equivocarse en su interpretación de los parAmetros y, por lo tanto, aumentar el riesgo dc profundizar los desequilibrios. La alternativa es el uso de reglas estables, simples y creíbles. Nótese la paradoja de que a partir del supuesto de una racionalidad extrema en el comportamiento de los agentes económicos (extrema, porque implica no ~610 coherencia entre el sistema de preferencias individuales y las decisiones, sino tambien wn respecto a la formación de las cxpcctativas y a la capacidad de anticipar efectos futuros de decisiones actuales), se lleg6 a cuestionar la posibilidad de una racionalidad colectiva expresada a través de la acción del Estado.

ECsta conclusiún fue formalizada por la teoría de las decisiones públicas (“public choice”) que niega la posibilidad de una racionalidad colectiva. S610 hay intereses privados, por lo que los agentes del Estado, cuando actúan racionalmente, lo hacen en beneficio propio y generan el rentismo. Esta crisis rcvcló una pérdida de confianza en la razón aplicada a la ingeniería social y tambien en la institucionalidad prevaleciente. Hay una duda central frente a la supuesta capacidad de los administradores del Estado para el control de las fuerzas económicas. No SC trata necesariamente de una desconfianza en la capacidad individual de los conductores estatales. Es m&s bien un problema sistCmico. Es una duda de si el sistema económiw-social puede ser conducido por el Estado hacia el progreso econúmico, frente a la alternativa de que los agentes económicos actúen libremente de acuerdo a su propia racionalidad.

Una variante menos extrema es la teoría de los grupos de acción colectiva, que sostiene que las políticas públicas tienden a reflejar los intereses de los grupos organizados. La influencia que pueden ejercer sobre las autoridades Ics producen beneficios o rentas, que deben ser pagadas por la sociedad en su conjunto. El cjcmplo clásico es la organización de intereses industriales que demandan protección arancelaria (Krueger, 1974). La generalización de este wncepto dio origen a la “teoría de la sociedad rentista” (Olson, 1982).

La teoría de las cxpcctativas racionales ha sido criticada por aplicar a la macroeconomía supuestos que pueden ser válidos a nivel microeconómico, pero que en el nivel agregado son muy cuestionables: un conocimiento suficiente sobre el comportamiento de los mercados en los cuales se opera y una capacidad de predicción a partir de la información disponible. Un supuesto adicional que incluso a nivel microeconómico ha sido cuestionado cs el viejo supuesto clásico de que los mercados se ajustan rápidamente a los desequilibrios. La teoría de las decisiones públicas, a su vez, ha sido criticada por reducir las motivaciones al

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exclusivo dominio del interes individual, desconociendo las motivaciones guiadas por el interés colectivo o social y atribuyendole incluso un cinismo a la actividad política. Por cierto, esta formulación de la teoría de las decisiones públicas es inconsistente con la teoría de la sociedad rentista, la que sí supone motivaciones colectivas, si bien restringidas a intereses grupales restringidos (una excelente discusión sobre este tema se encuentra en Toye, 1991).

Más allá de las argumentaciones teóricas, ha calado hondo en los responsables de formular políticas y en las organizaciones financieras internacionales la idea de que el Estado, como el mercado, también falla y que su acción, por más bien intencionada y capaz que sea la burocracia pública, no es garantía de éxito para la modernización. Ha quedado muy difundida la percepción de que las políticas econúmicas muy discrecionales son más susceptibles de error de lo que se lleg6 a creer en la era del keynesianismo. Esta percepción ha contribuido en alguna medida a la reorientación neoliberal de los enfoques de políticas económicas. La revalorización de los mercados y de las decisiones descentralizadas, junto al estímulo a la creatividad que surge de los cambios tecnológicos recientes, han creado condiciones favorables para el renacimiento de una especie de neoschumpeterianismo como estilo de desarrollo. Es paradoja1 que el mismo Schumpeter no hubiera creído que el capitalismo podía sobrevivir a largo plazo. Pero muchas de las instituciones que 61 vio como amenazas a este sistema, en definitiva son las que contribuyeron a fortalecerlo y a erigirlo como opción válida a fines de siglo, sin perjuicio de sus muchas variantes concretas como lo testimonian diversas experiencias nacionales.

6. LA REFORMA DEL ESTADO EN CHILE

El debate sobre la reforma del Estado en Chile es antiguo. Se intensificó a mediados de los años 50, cuando aparecieron los primeros síntomas graves de que el modelo de desarrollo mostraba deficiencias. Este debate fue alimentado desde todas las corrientes de opinión y desde un amplio espectro ideológico (Pinto, 1973; el Libro Blanco de la Misión Klein-Saks). Aunque el diagnóstico tuvo contenidos y propuestas diferentes de reformas, de hecho se alcanzó un alto grado de consenso en cuanto a que una modernización del Estado era una condición esencial para la aceleraciún del proceso de desarrollo económico chileno. Las críticas variaron desde el exceso y formas del intervencionismo, al burocratismo e ineficiencia de las agencias públicas, a las dificultades para evitar los desequilibrios fiscales, y muy en particular a las distorsionadas relaciones que se habían establecido con el sector privado, amparando ineficiencias, corrupcibn, favoritismos y comportamientos rentísticos de este último.

En algunos momentos hubo reformas administrativas parciales y organización de aparatos de planificación para fines de implementar programas de inversi6n o diseñar nuevas estrategias de desarrollo. Pero esos intentos naufragaron ante la incapacidad política del Estado de reformar sustantivamente su aparato burocrático, convirtiendolo en una estructura


profesional, tecnica e independiente de los ciclos electorales, cn lugar de una superposición de organismos tradicionales con nuevas instituciones modernizadoras en su espíritu, pero sin poder real de decisión e implementación, y una dotación burocrática poco profesional, dcsincentivada económicamenle y expuesta a la inestabilidad política.

La relación con el sector privado no fue mas afortunada. Una desconfianza recíproca entre Estado y empresarios privados ha sido un rasgo permanente y generalizado. Ello se explica por diversas razones. A aquellas más obvias, propias de toda relación entre burocracia y agentes privados, que se gobiernan con lógicas distintas, cabe agregar el estigma histórico que tuvo la clase empresarial dirigente de estar coligada con las antiguas clases oligárquicas y agrarias, lo que le valió la desconfianza polltica de los sectores medios y populares. Del mismo modo, el propio Estado contribuyó a inducir comportamientos rentistas y clientelistas, al otorgar protección y subsidios más en funci6n de la capacidad de presión de los grupos interesados que de metas productivas de largo plazo. En tercer lugar, una de las mayores distorsiones que se generaron fue la que SC derivó de la creciente inestabilidad macroeconómica, provocada por desenfrenos inflacionarios. Los intentos de controlar burocráticamente estos desequilibrios, ya fuera por la vía de los controles de precios o los controles cambiarios, daban origen a fricciones permanentes entre gobiernos y empresarios.

Pero sin lugar a dudas el efecto más devastador sobre las relaciones entre el Estado y los empresarios fue la radicalizaci6n ideolúgica que comenzó a producirse a fines de los años 60, como resultado de las transformaciones polfticas y sociales. En parte ella fue el resultado de la intensa lucha por el poder de esos años, pero tambien respondió a una aspiración de racionalización máxima de la acción del Estado, en la creencia de que así se completaría la todavía inacabada modernizaci6n del sistema económico-social. Esta fue la justificación propuesta para la formación del área de propiedad social durante el gobierno de la Unidad Popular (1970-73). El área dc empresas estatales así aumentada debería convertirse en la palanca de la inversión y del crecimiento, cuyos ritmos se consideraban muy insuficientes.

Esas dos Iúgicas que inspiraban la acción del Estado, vale decir, lucha por el poder y modernización de la economía, eran incompatibles entre sí y compitieron irremediablemente en beneficio de la primera, que terminó imponiendose. La planificaciún estatal perdió racionalidad y el Estado se convirtió en el foco irradiador de desequilibrios y antagonismos que se transmitieron a todo el resto de la sociedad.

La crisis democrática y el Estado neoliberal que impuso el gobierno militar alteraron profundamente esas tendencias. Habiendose resuelto el problema del poder con la fuerza militar, ahora la modernización se la entendió a partir del rescate del mercado como mecanismo moderador y apaciguador de la contienda política. Sc recupera aquí la idea del “dulce comercio”, ya aludida antes, como institución modernizadora en cuanto sustituye la lógica política, cargada de pasión y emotividad, por la lógica económica que identifica la

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racionalidad con el cálculo optimizador de costos y beneficios. El empresario, libre de trabas y restricciones, aparece como cl agente modernizador por excelencia. El Estado ~610 debe garantizar el ambiente adecuado basado en la ley, el orden, la propiedad y la estabilidad. Desaparece la ingeniería social como construcción desde el Estado, aunque paradójicamente el neoliberalismo haya debido construirse precisamente como una ingeniería social impulsada desde el Estado. En este sentido, el neoliberalismo chileno ha sido fundamentalmente un proyecto de largo plazo, refundacional de la institucionalidad econúmica. El objetivo inmediato es el repliegue del Estado a las funciones mínimas y la privatizaciún tanto de sus activos como de sus decisiones en los ámbitos de la asignación de recursos, la inversión productiva y determinación de precios e ingresos. El objetivo último es lograr la primacía del sector privado y estructurar una sociedad de mercado. En esta visión del Estado desaparece la noción de política industrial, que en la postguerra había sido concebida como el instrumento público que debía transmitir al mercado las prioridades para la asignación de recursos y la inversión.

II. EL MERCADO, LAS INSTITUCIONES Y EL ESTADO

1. IMPLICANCIAS DEL CONCEPTO DEL ESTADO SUBSIDIARIO

El concepto de Estado que se ha descrito, tambikn conocido como el Estado subsidiario, involucra juicios más amplios sobre el mercado, la sociedad y la polftica. Afirma la supremacfa de la lógica económica por sobre la 16gica política en base a los distintos cfeclos de una y otra sobre el bienestar general. Mientras la lógica económica, es decir los criterios de optimización en la asignación de recursos, corresponde a criterios de racionalidad y modernización, la política sería un anacronismo, distorsionarfa la racionalidad econúmica, introduciría ineficiencias y en último termino conducirla al estancamiento. En la teoría de las decisiones públicas, la expresión más refinada de este enfoque, se utilizan los supuestos y el instrumental de la teoría neoclásica para el análisis del comportamiento racional dc los políticos y se explica c6mo la actividad política conduce al rentismo ya la ineficiencia (Srinivasan, 1986). La conclusión cs que es necesario minimizar la actividad política y, por lo tanto, la actividad del Estado. Este debe limitarse a aplicar ~610 políticas económicas globales y neutrales, que no interfieran en la asignación de recursos.

Pero, ¿,qué hacer frente a las fallas del mercado, reconocidas por la teoría tradicional del bienestar’! Una dc las principales causas de fallas del mercado, reconocidas convencionalmente, es la que SC genera en las externalidades. La solución tradicional propuesta por Pigou era que el Estado debía gravar con impuestos a los agentes que provocaran externalidades negativas y beneficiar con subsidios a los que produjeran externalidades positivas. Este criterio fue cuestionado por Coase (1960), quien sostuvo que si los derechos de propiedad eslán bien definidos y no existen costos de transacción, los agentes privados siempre pueden llegar a una solución más eficiente ante la presencia de


externalidades, sin la mediación del Estado. Mediante compensaciones mutuas efectuadas a travks del mercado, los agentes pueden internalizar lo que de otra manera serían externalidades. Un ejemplo clásico es el ferrocarril, Cuya locomotora a vapor provoca incendios en las praderas que atraviesa. Si se le reconoce a los propietarios de las praderas el derecho a exigir al ferrocarril una indemnización proporcional a los daños, ya no es necesario que el Estado intervenga y grave con impuestos a este último. El problema se puede arreglar entre los privados. La misma conclusibn se obtiene en el caso opuesto: la asignación del derecho a transitar por las praderas al ferrocarril. En este caso hay un efecto redistributivo en contra de los dueños de praderas y éstos tendran que reevaluar sus decisiones productivas. Si la rentabilidad de los cultivos es muy alta, siempre puede convenirles asumir los costos de la protección contra los incendios o incluso, en un caso extremo, pagarle al ferrocarril para que no transite. Desde el punto de vista social la situación sería más eficiente que una intervención “tipo Pigou”, es decir, a trads de impuestos y subsidios. La generalización de este argumento lleva a concluir que el mercado y los agentes privados pueden solucionar eficazmente las fallas clásicas y que, en el mejor de los casos, el Estado no tiene ventajas sobre el mercado. Su única función es asegurar el cumplimiento de los contratos y definir claramente los derechos de propiedad o de su uso.

2. CRITICA AL ESTADO SUBSIDIARIO

Stightz (1989) sostiene que esos argumentos son falaces porque en el mundo real existen costos de transacción y no son triviales. Por ejemplo, porque cuando las externalidades afectan a muchos agentes es prácticamente imposible llegar a acuerdos privados para determinar las compensaciones. Para imponer soluciones compensatorias se requiere algún tipo de acción colectiva, la que tiene costos que deben ser asumidos voluntariamente por los interesados. En este tipo de situaciones es normal que surja el problema del “free rider”, es decir, del oportunista que prefiere aprovechar las acciones y recursos de los demás en forma gratis, cuando de todas maneras el se va a beneficiar. Este problema hace difícil lograr acuerdos de cooperación en el que todos los participantes perciban que reciben un trato equitativo y, por lo tanto, accedan a cooperar. Otros problemas se relacionan con la dificultad para distribuir los beneficios y costos de los acuerdos de cooperación entre los eventuales participantes. En situaciones de externalidades mis complejas, como la contaminación atmosférica o de las aguas, o la investigación tecnológica o económica, por ejemplo, la informacibn necesaria y la eventualidad de los riesgos hacen todavía más difícil y costosa la obtención de acuerdos privados de cooperación.

Se desprende, por lo tanto, que una organizacibn de mayor tamaño y con facultades coercitivas es más eficiente en estas situaciones que muchas organizaciones pequetias y sin poder de coerctún. Ello replantea el rol de la

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autoridad para enfrentar las fallas asignadoras del mercado. Según Stiglitz (1989), las situaciones en que los mercados fallan son tantas que debe considerarse el caso general y no a la inversa (en que los mercados fallan como caso excepcional). Por lo tanto, una asignación eficiente de recursos requiere la intervención del Estado en todos aquellos casos en que la solución descentralizada es menos eficiente (afirmación que el autor mencionado denomina el “teorema fundamental de la no-descentralicidad”). Por cierto, otra cuestión distinta es cómo y con que instrumentos el Estado puede intervenir más eficientemente. El desarrollo de una instrumentalidad microeconómica eficiente constituye el objetivo de la función reguladora del Estado y de los nuevos enfoques de política industrial.

3. ROL DE LA INSTITUCIONALIDAD

En contraste con lo que plantea el modelo competitivo tradicional, que supone mercados perfectos, información completa de los agentes económicos y una adecuada capacidad para interpretar y procesar los ajustes de los mercados, todo lo cual conduce a decisiones racionales y úptimas, la literatura ha venido reconociendo progresivamente que en la realidad abundan los mercados imperfectos, la información es incompleta y los agentes tienen una capacidad muy limitada para interpretar los desequilibrios de los mercados y SUS ajustes. Estas deficiencias pueden reducirse a medida que se desarrollan las economías, se diversifican los mercados y se avanza en el conocimiento, pero este mismo proceso supone un auge institucional que defina las reglas del juego y los sistemas de incentivos en los nuevos mercados que se expandan. Estos se fundamentan en las instituciones políticas y económicas, incluidas las regulaciones estatales.

De hecho, el mercado es una institución econúmica más, pero su existencia supone una institucionalidad más amplia de la cual forma parte. Cuando un agente individual transa con otro, ello se hace en el marco de una institucionalidad que regula y determina las condiciones de derechos y deberes que involucra esa transacción. Un ejemplo típico es el mercado del credito. Para que se realice una transacción no basta que haya libertad de acceso de ambas partes y un precio. También debe haber reglas que determinen que pasa si una de las partes, por ejemplo el deudor, no cumple el contrato y no devuelve el dinero cuando corresponde. En una sociedad primitiva es probable que el acreedor defraudado use la violencia en contra del deudor irresponsable, a fin dc cobrarse sus acreencias por la fuerza. En la sociedad moderna, de intercambios impersonalizados, el acreedor exigirá una garantía económica y de fácil liquidacibn. Esta garantía y los costos de su cobro (econbmicos y judiciales) elevan el costo del crCdito puro y afectan el volumen de transacciones. En este ejemplo, el credito se puede ver afectado por dos tipos distintos de instituciones destinados a salvaguardar los intereses del prestamista: el uso de la violencia o


el uso de garantías econ6micas3. La primera le impone a las partes un costo muy alto en relación a la segunda y, por lo tanto, los incentivos para transar en ambas situaciones se afectan de manera muy diferente. Mientras la primera forma de garantizar es muy personalizada e informal, la segunda es impersonal y formal. Esto último significa que la formalidad emana de una legalidad más general que cuenta con el respaldo del Estado y su provisión tiene fuertes economías de escala, lo que reduce sustancialmente su costo. En economías heterogeneas y segmentadas, como las que abundan en America Latina, coexisten instituciones con muy desigual grado de uniformidad y de apego a las normas legales (ver, al respecto, Stone, Levy y Paredes, 1992; PREALK, 1990).

4. LOS MERCADOS COMO INNOVACIONES INSTITUCIONALES

Históricamente los mercados nacieron gracias a innovaciones institucionales, provocadas tanto por la evolución de las actividades productivas como por las condiciones políticas y sociales. Durante la Edad Media las actividades econúmicas fueron objeto de drásticas y amplias regulaciones establecidas por los gremios, las ciudades y los señores feudales. Los mercados eran muy pequeños, locales y fragmentados. Fue necesario el fortalecimiento de los Estados nacionales para imponer cambios institucionales que permitieran superar regulaciones anacrónicas que impedían el comercio de larga distancia o para establecer derechos de propiedad sobre tierras que eran de usufructo común, en las que no había incentivos para introducir mejoras tecnológicas, como ocurrió cuando se establecieron los cercamientos agrícolas. Estos facilitaron la especialización, las economías de escala y el comercio internacional. Así se fueron creando los mercados de bienes y los mercados de tierras, que estimularon el espíritu empresarial de la epoca. Ello fue especialmente importante en los Países Bajos en los siglos XIV y XV y en Inglaterra cn los siglos XVI y XVII (North y Thomas, 1973).

En otro ejemplo, a medida que creció el comercio internacional y se requirieron nuevos instrumentos financieros, la defensa jurídica de los conlratos se hizo imprescindible para que esos instrumentos dieran confianza y certeza a los agentes econúmicos. El desarrollo de los sistemas judiciales que definieron y sancionaron las responsabilidades contractuales con respecto al crédito y al uso de medios de pagos a fines de la Edad Media fue un cambio institucional trascendental para el crecimiento de los mercados de capitales y la difusión de la actividad empresarial (North y Thomas, 1973).

Esa relación entre desarrollo de los mercados e innovaciones institucionales ha continuado produciendose en la Cpoca moderna y contemporánea. North (1990) sostiene que la explicación principal de los contrastes entre las experiencias dc desarrollo económico de los países

3 El valor económico que se le asigna a la reputación es un mecanismo más. En Chile la “mala reputación” comercial queda consignada en el Boleh Comercid que edita la Camara de Comercio.

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avanzados y retrasados radica en las diferentes trayectorias de cambio institucional que han tenido a lo largo de la historia. Esto vale especialmente en relaciún al desarrollo comparado de Inglaterra y Espatia a partir del siglo XVI. Mientras cl primer país ajustó su institucionalidad a los cambios económicos que se estaban produciendo, generando reglas estables y confiables, en Bspafia se prolongó la discrecionalidad en el uso del poder, provocando inccrtidumbrc, poca credibilidad y comportamientos rentistas más que productivos (North y Thomas, 1973).

Este modelo ha caracterizado tambien a América Latina, región donde la incertidumbre institucional ha sido tradicionalmente muy alta. Borner, Brunetti y Wcdcr (1992) sosticncn que esta incertidumbre ha sido una de las principales causas del retraso económico de America Latina. Ello explicarfa que en países que han hecho importantes reformas de políticas econúmicas, como fue el caso de Bolivia en los anos 80, cuando éstas no han sido acompañadas de reformas institucionales que tengan credibilidad, es muy difícil convencer a los agentes inversionistas acerca de la estabilidad de esas políticas económicas. De ah1 que Bolivia, a pesar de sus reformas liberalizadoras de los mercados en los años 80, ha tenido dificultades para aumentar significativamente la inversión y el crecimiento.

5. INSTITUCIONES Y CRECIMIENTO ECONOMICO

La recuperación del crccimicnto económico es una de las tareas prioritarias de América Latina. Chile ha estado creciendo ya en forma sostenida por más de cinco años. En el pasado reciente el país pudo hacer uso de una capacidad instalada y de fuerza de trabajo desocupada, de recursos naturales disponibles y de una relativa holgura financiera externa derivada del alto precio del cobre y de las renegociaciones de la deuda externa. Todo ello, unido a los cambios institucionales que modernizaron la economía, incentivaron la inversión privada e hicieron posible las altas tasas de crecimiento recientes. Hay amplio consenso en que estas condiciones no seguirán teniendo las holguras pasadas, sino que asumirán características mucho más restringidas. La pregunta, entonces, es cuales son las condiciones restrictivas que el sistema debe enfrentar a futuro, si se quiere mantener un ritmo de crecimiento sostenido.

La teoría tradicional del crecimiento enfocó el problema en función de la incorporación de factores productivos y de innovaciones tecnológicas. Pero esa teoría estaba basada en el supuesto de una institucionalidad estable y desarrollada. Chile ha tenido cambios institucionales importantes, pero se trata de un proceso en curso en el cual todavía hay insuliciencias.

Cuatro grandes categorías de mecanismos que relacionan la institucionalidad con el crecimiento son especialmente relevantes a la situación chilena actual. En primer lugar, mecanismos que al formalizar las instituciones aumentan el intercambio impersonal porque reducen los costos de transacción (Borner er al. 1992). Esta categoría favorece la especialización y las ewnomfas de escala. A ella pertenece la política comercial. Un caso especial es el de los


monopolios naturales y servicios de utilidad pública, en los cuales la expansión del ámbito del mercado supone una institucionalidad regulatoria muy específica, determinada por la naturaleza de las tecnologías. Es una segunda categoría institucional. En tercer lugar, el uso de recursos naturales y del medio ambiente constituye un ámbito de mayor importancia debido a las externalidades asociadas a estos sectores y a los costos sociales que produce el crecimiento moderno. El desarrollo exportador de Chile ha sido especialmente intensivo en recursos naturales y medio ambiente (Gómez-Lobo, 1992), lo que justifica la preocupación por la institucionalidad que los regula. Una cuarta categoría de instituciones esta orientada a estimular el aumento de la productividad mediante la inversión productiva, la innovación tecnológica y el aumento del conocimiento. En esta categoría hay carencias que se agudizaran en la etapa futura del crecimiento.

A. Institucionalidnd para el intercnmbio

Las reformas comerciales, financieras y privatizadoras que se han hecho en Chile en las últimas dos decadas han favorecido principalmente el aumento del intercambio y la especializacibn. Las liberalizaciones comerciales y financieras requirieron de un fortalecimiento institucional y aun del Estado central. La desgravación arancelaria exigió reformas cambiaria, tributaria y fiscales tendientes a aumentar la capacidad de control macroeconómico, ya que la inestabilidad es incompatible con la apertura comercial. De hecho, durante los primeros años de funcionamiento de la economía abierta, el Estado aumentó la recaudación tributaria y el ahorro público, eliminando esta fuente de presiones sobre la inestabilidad macroeconómica. Ello favoreci6 directamente el desarrollo exportador, aunque las políticas financiera y cambiaria de fines de los 70 generaron las distorsiones del endeudamiento externo excesivo, que culminaron con la crisis de 1982. Las rectificaciones posteriores consolidaron el modelo exportador.

Los principales problemas que enfrenta la economía chilena en el ámbito comercial cn los años YO derivan dc las restricciones que se están desarrollando en los mercados cxtcrnos (Butclmann y Meller, 1992). La estrategia chilena de liberalización comercial unilateral ha integrado la economía con el resto del mundo, pero no ha sido esa la tendencia de los países con los cuales se comercia. Por otro lado, en America Latina prevalece todavía una alta inestabilidad macrocconómica, cspccialmcntc en países vecinos a Chile, lo que dificulta la intensificación del comercio regional. Los avances en la integración europea significan también nuevas restricciones que deberán enfrentar las exportaciones chilenas. Las posibilidades que Chile está tratando de abrir son las del acuerdo con Estados Unidos en el marco de la Iniciativa para las Americas, pero este camino es muy dependiente de la situación política norteamericana y probablemente ~610 podrá concretarse a mediano plazo. Queda cl camino más disperso de intensificar la búsqueda de nuevos mercados en países no necesariamente integrados a bloques comerciales, como pueden ser

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los de Asia, Europa Oriental, el Medio Oriente y la propia America Latina, sin desechar, desde luego, los grandes bloques en formación. Pero ello supone una modernización de la institucionalidad comercial chilena, especialmente en sus vfnculos con la diplomacia y el sistema de relaciones internacionales, a fin de lograr una presencia mucho mas activa y relevante en los principales centros de decisión comercial.

B. Regulación de monopolios naturales

Las reformas económicas de Chile muestran varias situaciones en que la institucionalidad no se ha desarrollado en forma equilibrada con la expansibn y liberalización de los mercados, creando así importantes ineticiencias dinámicas. El debate ideológico que acompañó a esas reformas tendió a exacerbar la importancia de los procesos de liberalización de los mercados y de privatización de empresas públicas, minimizando las modernizaciones regulatorias que debían acompañarlos, especialmente en los ámbitos de los monopolios naturales y de los recursos naturales.

En el caso de monopolios naturales y servicios de utilidad pública, en los cuales las empresas públicas cumplían tambikn el papel de entidades regulatorias del mercado, la privatización de esas empresas crea un vacío en cuanto a las reglas del juego que definen el marco institucional para los agentes privados. De hecho, se privatizaron empresas sin que se hubieran hecho las regulaciones que requería el funcionamiento dc los mercados privatizados. Esto ha dado origen a una multiplicidad de conflictos entre las propias empresas privatizadas e ineficiencias que han obstruido el desarrollo de esos sectores (ver los artículos de Blanlot y de Paredes, en este volumen).

Dos sectores que producen insumos cruciales para un crecimiento dinámico son los de energía y de telecomunicaciones. El problema básico en estos sectores es que por su naturaleza tecnológica no admiten la competencia, o ~610 lo hacen en forma muy limitada. Por lo tanto, se dan condiciones favorables para la aplicación de practicas monopblicas generadoras de rentas, en perjuicio de los consumidores finales. Considerese el sector eléctrico. Existen tres ámbitos del mercado: la generación de electricidad, su transmisi6n hacia los centros de consumo y su distribución cntrc los usuarios finales. Esta última es la que provoca las condiciones clásicas del monopolio natural. El usuario final individua1 no puede optar entre distintos oferentes. Esta condición es la que determina la necesidad de la regulación del precio. En cambio, la generación puede ser realizada teóricamente por distintas empresas. Si se diera la competencia, ello aseguraría que el precio mayorista sería competitivo, en beneficio del consumidor final. S610 la actividad de transmisión y distribución final, en este ejemplo, debería ser regulada.

En la practica, sin embargo, la privatización de empresas que eran dominantes cn la generación de electricidad produce condiciones poco competitivas por las altas barreras a la entrada que van asociadas. Ello se intensifica aún más si, como ocurrió cn Chile, esas empresas dominantes tienen

HACIA EL ESTADO REGULADOR

la propiedad no ~610 de la generación electrica, sino también de la transmisión y de los derechos de agua, insumo esencial para la generacibn hidroelcktrica. Se constituyen así monopolios privados en toda la cadena de abastecimiento, que pueden ser utilizados en contra de eventuales competidores (en generación) y, desde luego, dc los usuarios finales. Este problema pone en evidencia la importancia de cómo se hace la privatización en este tipo de sectores, con miras a sus efectos posteriores en la competencia del mercado, y de las regulaciones que determinarán el comportamiento de las empresas. En casos como estos, la privatización eficiente supone una institucionalidad sectorial definida previamente a fin de que los agentes puedan hacer sus estimaciones de costos y beneficios y que la estructura del mercado que emerja sea compatible con un desarrollo dinámico y equitativo.

C. Regulnción de sectores intensivos en recursos naturales

Otro caso se refiere a la explotación de recursos naturales. La apertura comercial y el crecimiento acelerado de las exportaciones indujeron una utilización intensiva de recursos naturales, que ha provocado efectos ambientales importantes. Los costos no contabilizados del uso de estos recursos afectan el bienestar social y tambibn la capacidad competitiva futura de IOS mismos sectores. Los dos ejemplos más evidentes son los sectores forestal y pesquero.

En el sector forestal el problema clásico es que el costo social de la explotación de los bosques nativos es superior al costo privado y, por lo tanto, el mercado no regulado tiende a incentivar un uso ineficiente del recurso por sobreexplotaci6n. El mayor costo social de la explotación se debe a que el bosque en pie produce externalidades positivas derivadas de sus efectos ecológicos: oxigenación del aire, mantenciún de la biodiversidad, control de la erosibn de los suelos y de los recursos hídricos, y belleza escénica, entre los principales. Estos beneficios sociales no son captados en su totalidad por el propietario de los bosques, por lo cual no son incorporados a los cAlculos de rentabilidad. Otra situación es la de suelos no aptos para la agricultura y desprovistos de bosques, los que sufren erosiones y daños irreparables. En este caso, el beneficio social de forestar es superior al beneficio privado, por las mismas razones señaladas.

Ambas situaciones requieren, por lo tanto, una institucionalidad que regule el funcionamiento de los mercados, de manera de incentivar decisiones que compatibilicen los intereses de los agentes privados con los intereses sociales. Ello se puede lograr con cl sistema de subsidios a plantaciones e impuestos a la tala indiscriminada, si se quiere actuar a travks de los precios, 0 mediante prohibiciones y restricciones. Estos mecanismos suponen una capacidad de control y fiscalización por parte de alguna autoridad que vele por los intereses sociales. En general, hay consenso en que el control a travks de IOS precios (subsidios o impuestos) es más efectivo que a travks de las prohibiciones (HADES, 1992). Los subsidios se pueden dirigir hacia la conservación, el

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manejo racional de los bosques y las plantaciones, debiendo los agentes privados demostrar sus realizaciones. Los impuestos pueden afectar las transacciones de determinados tipos de maderas y regiones, a fin de encarecer su comercialización y reducir la rentabilidad de la explotaci6n4. Las prohibiciones penalizan la explotación, pero no estimulan el manejo adecuado de los bosques para evitar su degradacibn ni menos contribuyen a expandir las superficies forestadas. Tanto los impuestos como las prohibiciones enfrentan el estímulo implícito a las transacciones clandestinas.

Uno de los problemas más serios es la falta de capacidad de control y fiscalización por parte del Estado. Ello no SC debe sólo a la disponibilidad de recursos humanos suficientemente calificados, sino a la dificultad de remunerar a esos tkcnicos de acuerdo al mercado. De esta manera, en la evaluación del sistema institucional óptimo que se adopte, esta limitante debe pesar wn alta prioridad. A menor capacidad de control, más descentralizada debe ser la institucionalidad apropiada.

Problemas similares se han planteado en otros sectores que utilizan intensivamente los recursos naturales, como la pesca y cl transporte urbano de las grandes ciudades. A diferencia del sector forestal, donde los recursos que interesa preservar son de propiedad privada, cn el caso de las pesquerías los recursos naturales son propiedad común (ver Gómez-Lobo y Jiles, en este volumen). Aquí también el problema se origina en las externalidades negativas que genera la explotación en gran escala. La actividad de los primeros en llegar reduce las posibilidades de acceso para eventuales competidores, aparte de arriesgar la sobreexplotación de algunas especies y la sobreinversión cn capacidad instalada. La regulación debe orientarse a la asignaciún de derechos de pesca entre los usuarios existentes y potenciales y al control del ejercicio de esos derechos. En el caso del transporte urbano, las dos grandes externalidades negativas son la contaminación atmosfkrica y la congestión de las vías. Estos problemas se intensificaron con la liberalización del mercado para el transporte público y con el abaratamiento del uso del automóvil. Aparte de las regulaciones tecnológicas y del derecho de uso de las vías, se va imponiendo el uso de instrumentos que actúan a través del mercado, como la licitación de vías, los peajes y los impuestos. L.a capacidad de control del cumplimiento de los derechos y deberes que asumen los agentes privados es tambikn decisiva en la determinación del sistema óptimo de regulación.

D. La productividad global del sistema

En definitiva, el factor decisivo para el Cxito de una estrategia de crecimiento sostenido a largo plazo radica en el aumento de la productividad global del sistema. Esto tiene un doble significado: se trata de un crecimiento de la productividad del conjunto de los factores productivos y no de cada uno en

4 Un efecto contraproducente de este t~po dc impuestos es el desincentivo a la conservación en relación a los usos alternativob del suelo.

HACIA ELESTADO REGULADOR 43

particular; en segundo lugar, se trata del resultado de un sistema económico que se articula entre sus distintos componentes para expandir la productividad global. Este es el sentido del aumento de la competitividad internacional: ella resulta de una transformación productiva endógena, impulsada por la innovación tecnológica y por los cambios institucionales y organizacionales.

La literatura sobre la innovación tecnológica en los pafses en desarrollo arroja varias conclusiones útiles de incorporar en este análisis. En primer lugar, las tecnologías se pueden adquirir en los mercados internacionales. En segundo lugar, para adquirir tecnología hay que tener una capacidad tecnológica endógena, es decir, desarrollada internamente y adaptada a las necesidades locales. Ello vale tanto para la selección de las opciones tecnológicas como para la adaptación a las condiciones locales, como lo han demostrado los trabajos de Katz (1976). En tercer lugar, la capacidad tecnolúgica interna involucra un proceso sostenido de adquisición de conocimientos, de aprendizaje en la práctica y de acumulación dc esos conocimientos. El carácter acumulativo es crucial y determinante de los rendimientos crecientes y de las externalidades generadas por el conocimiento, aspectos que la literatura del crecimiento ha comenzado a investigar recientemente.

En esta fase el tema de la innovación tecnológica se vincula decisivamente con el desarrollo institucional. El conocimiento tecnolúgico supone una función de producción, es decir, supone insumos y costos. La acumulación de conocimientos implica un capital acumulado. Su externalidad significa que los beneficios pueden ser apropiados por terceros y, por lo tanto, ello sería un desincentivo para su producción. De ahí la importancia que han adquirido los derechos de propiedad intelectuales a fin de garantizar la apropiación de los beneficios por los agentes que incurren en el costo de producirlos. Del mismo modo, la apropiación indebida de conocimiento tecnológico supone la especificaciún de delitos económicos que debieran ser sancionados.

Por último, la acumulación de conocimiento tecnológico supone la formación de capital humano, que es el insumo básico de todo conocimiento, y la organización de equipos de trabajo creativos a nivel de las empresas. Esto plantea el tema de la educaciún, como un componente indispensable de un proceso de innovaciún tecnológica. Como la educación es la que genera quitis las mayores externalidadcs, su desarrollo involucra directamente la accibn del Estado.

Se da así una trfada de bienes públicos muy determinantes de la productividad global del sistema económico: la educación y formación de capital humano, la institucionalidad para formalizar un mercado de conocimientos tecnológicos e incentivar su desarrollo, y la formaciún de infraestructura física. El carácter de bienes públicos de estos factores deriva de sus altas externalidades y de la dificultad para internalizar esos beneficios. En su provisi6n el Estado debe tener una participación activa, sin excluir, por cierto, las oportunidades de utilizar al mercado y al sector privado cuando ello sea posible. Esta es la orientación de las nuevas políticas industriales, es decir, la provisión de bienes públicos de carácter sistémico (CEPAL, 1992).

44 OSCARMUÑOZG.

6. ESPECIFICIDAD SECTORIAL DE LAS INSTITUCIONES

Los ejemplos anteriores ponen de manifiesto que el tema de la institucionalidad tiene un contenido específico de acuerdo a los sectores productivos. Las instituciones que orientan los mercados de los sectores productivos son determinantes dc la forma cómo se da la competencia, cómo se introducen la innovación tecnológica y el aprendizaje, cómo se internalizan las externalidadcs. Y estos aspectos son todos especlficos.

La especificidad de la regulación sectorial incide directamente en la estructura de gobernabilidad industrial, a partir de la cual se definen las estrategias sectoriales (Kitschelt, 1991). Este planteamiento sugiere entender el concepto de sectores productivos a partir de sus características tecnolbgicas, definidas en dos dimensiones: el grado dc interacción entre los distintos componentes del sistema (complejidad tecnológica), y el grado de especialización de sus activos (Kitschelt, 1991). Cabría agregar tambien el contenido de recursos naturales y de localización regional. De estas características surgen perfiles tecnolúgicos y sectoriales que tienen diferentes requerimientos institucionales. En un extremo, por ejemplo, estan los sectores de tecnologías muy complejas, altamente interactivas y de equipos muy específicos, como serían los sectores de telecomunicaciones o elbctricos. En el otro extremo, usando tecnologías muy lineales y equipamientos poco específicos, como en el caso de la industria de bienes de consumo tradicional o la fabricación de máquinas herramientas livianas. Los primeros suponen mercados muy concentrados, estructuras de dirección muy centralizadas e innovaciones tecnológicas sistémicas, es decir, glohalizantes. El otro tipo de sectores productivos, en cambio, supone mercados descentralizados, competitivos e innovaciones que pueden aplicarse incrementalmente. Mientras las transacciones de estos últimos son muy estandarizadas e impersonales, las de sectores tecnológicos complejos son muy discrecionales. Cada uno de estos tipos de sectores (y otros que podrían identificarse) generan estructuras de gobernabilidad industrial diferentes. En sectores descentralizados y competitivos, el mercado es un mecanismo apropiado. Pero cn sectores concentrados, de monopolios naturales, interactivos y de tecnologías complejas, la dirección centralizada o corporativa resulta inevitable. En estos casos, es claro que el Estado debe desempeñar un papel muy activo en la constituci6n de la institucionalidad, el establecimiento de las reglas, y la fiscalizaciún de ellas. Lo mismo puede decirse de sectores muy intensivos en recursos naturales y medio ambiente. Por su localizaciún geográfica y efectos ambientales dispersos y muy específicos, la institucionalidad dc estos sectores requiere ciertos grados de centralización en el contexto de las regiones en las cuales esos efectos son relevantes. Por ejemplo, en el caso de la regulación pesquera se han establecido unos consejos zonales que tienen la responsabilidad de evaluar la marcha del sector e implementar las políticas nacionales.

Se desprende la necesidad dc desarrollar distintas estructuras de gobernabilidad sectorial, es decir, de autoridades responsables dc formular las políticas de largo plazo y de fiscalizar el cumplimiento de las regulaciones.

HACIA EL ESTADO REGULADOK 45

1. EL ESTADO, CONSTRIJCTOR DE INSTITUCIONALIDAD

Una paradoja se está dando en los procesos actuales de innovación institucional, estimulados por los ajustes estructurales de la decada pasada. Al mismo tiempo que el Estado se ha replegado de su intervencionismo económico, aumentando el espacio del mercado, se produce un movimiento en el ámbito de lo público/privado en cl sentido de que lo público adquiere mayor importancia. Lo que está en juego no es ~610 la relaciún entre el Estado, las instituciones y cl mercado, sino también la tensiún entre lo público y 10 privado (Cardoso, 1991). El Estado interventor de postguerra sustituyó al mercado por razones conocidas, pero no siempre ello fue equivalente a la creaci6n de una instancia pública transparente en la cual se jugaran diversos intereses legítimos. Las decisiones podfan ser estatales, pero no siempre fueron públicas y transparentes, sobre todo cn regímenes de alta concentraciún del poder político. Ello se cxtrcmó en regímenes autoritarios como el chilcno, a pesar de su ideología neoliberal, donde la falta de transparencia o privatización de las decisiones se intensificó, llegándose a extremos sin precedentes históricos (Muñoz y Schamis, 1991).

La profundización democratica supone transparencia, informaciún y mayor autonomía de los actores sociales para tomar sus propias decisiones y asumir sus propios proyectos. La internacionalización de las economías, por otra parte, impone la separación de las lógicas económicas de las políticas, las que tradicionalmente estuvieron muy mezcladas. El mercado adquiere más autonomía para regirse por sus propios criterios, pero la polftica le pone los límites y establece las reglas institucionales. El Estado retiene la responsabilidad del “gobierno del mercado” cn última instancia (Wade, 1990).

Por lo tanto las nociones de Estado y mercado no son sinónimos de lo público y lo privado. Los mercados tambien representan una instancia de lo público, en el sentido que los agentes privados hacen actividad pública cuando transan y deben enmarcarse dentro de la institucionalidad establecida. Las transacciones deben ser transparentes y los agentes privados deben poder dar cuenta de ellas a la sociedad. Por ejemplo, ello ocurre cuando las empresas deben responder por los productos que entregan al mercado, por la seguridad de sus condiciones de trabajo, por su responsabilidad tributaria, por sus efectos ambientales, etc.

En esta perspectiva, el Estado es menos un agente económico directo y más un constructor de institucionalidad, es decir, del espacio público en el cual los agentes privados asumen responsabilidades. El espacio público es el dominio de la “accountability”, es decir, de la responsabilidad que se asume frente al resto de la sociedad. En efecto, la privatizaciún de las decisiones no significa que los efectos que se generan sean del exclusivo dominio privado. Hay efectos sobre el resto de la sociedad, sobre otros agentes y otros actores, ante los cuales se asume una responsabilidad. En este sentido las decisiones privadas tomadas con referencia al mercado ticncn una dimensión pública. Ello ocurre tanto con respecto a la credibilidad que requieren las transacciones econúmicas, como con

46 OSCAR MUÑOZ G.

respecto a las implicancias valóricas que pueden tener determinadas expresiones culturales 0 artísticas.

Aquí esta la clave de por que las tendencias a la liberalización de mercados y a la privatización no significan ni la exclusión del Estado ni la disminución de su importancia como ente rector del bien común. En cl modelo del Estado interventor de la postguerra el Estado desempeñó simultáneamente el rol de regulador del bien común (o de “dictador benevolente”) y rol de agente directo de decisiones econ6micas y actor social. En el modelo del Estado neoliberal de los 70 el Estado se replegó, aunque no totalmente por la inercia que tienen las instituciones, de sus funciones agenciales. En el Estado que emerge al siglo XX1 se pueden visualizar dos tendencias que van configurando el nuevo perfil del rol del Estado: por una parte, la tendencia a la descentralización de las funciones agenciales, en la medida que más y más agentes individuales demuestran su capacidad de desempeñarlas (por ejemplo, la construcción y gestión de obras públicas mediante licitaciones y cobro de peajes; o el enfrentamiento de riesgos mediante la utilización de instrumentos financieros y diversificaciún de carteras); y en la medida también en que se reconocen las posibilidades del mercado en ámbitos que hasta ahora habían sido excluidos (seguridad social, salud, control del medio ambiente).

La contrapartida de esta tendencia es el desarrollo de un sistema de señales hacia los agentes privados y públicos, a fin de que Cstos orienten sus iniciativas dentro dc la institucionalidad y los valores aceptados socialmente y asuman la responsabilidad de dar cuenta social de sus decisiones. Esto significa una ampliación del ámbito de lo público en un sistema económico en que el mercado desempeña un papel más relevante y abarca un mayor número de dccisiones.

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ECONOMIA POLITICA CONSERVADORA EN AMERICA LATINA Y EUROPA

OCCIDENTAL: LOS ORIGENES POLITICOS DE LA PRIVATIZACION

HECTOR E. SCHAMIS

INTRODUCCION 51

1. LA BURGUESIA, LA FORMULACION DE POLITICAS Y EL COMPROMISO KEYNESIANO 53

II. IDEAS GLOBALES, CONFLICTOS INTERNOS: EL QUIEBRE DEL COMPROMISO POLITICO EN EL CENTRO Y LA PERIFERIA 60

III. LA PRIVATIZACION: POLITICA Y POLITICAS 62

IV. COMENTARIOS INCONCLUSOS Y PERSPECTIVAS PARA LA INVESTIGACION 66

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 69

2. ECONOMIA POLITICA CONSERVADORA EN AMERICA LATINA Y EUROPA

OCCIDENTAL: LOS ORIGENES POLITICOS DE LA PRIVATIZACION*

HECTOR E. SCHAMIS

INTRODUCCION

En la década de los SO hemos sido testigos de la diseminación internacional dc programas de privatización y parecería que estos se desarrollarán aún más en los 90. Países con vastas diferencias están implementando programas que buscan ampliar el alcance de las fuerzas del mercado y reducir el rol económico del Estado. Estos eventos han llamado la atención de los analistas tanto como la de los líderes políticos. Expertos en economfa política internacional han sido particularmente proclives a investigar acerca de la existencia de patrones comunes que están operando a nivel del sistema internacional. La paradoja es que el Estado -alguna vez considerado la solución para las fallas de mercado y el estabilizador de los ciclos econbmicos- esta siendo escrutado, si no es que abiertamente atacado, como la causa del problema que intentaba resolver. De hecho, no ha habido tan vasta convocatoria a expandir el rol del mercado y reducir el del Estado desde por lo menos 1920.

Dejando de lado las dimensiones internacionales de la moda antiestatal en boga, este artículo se centrara en la significación política interna de estos eventos. Primero, porque las condiciones internacionales son siempre mediadas por factores internos, es decir, los actores se alinean WA-YLF una corriente política dada, alterando, si no su contenido, al menos su forma de implementación. Segundo, porque la misma política económica -la privatización en este caso- no afecta de igual manera a todos los países. Teniendo estas nociones en mente, este ensayo discutirá las dimensiones políticas mas evidentes involucradas en la privatización: la recomposición de coaliciones pohticas y el rediseño de instituciones estatales.

l Una versión de este trabajo fue publicada como “Consewative Politicai Economy in Latin America and Wcstem Europe: The Politlcal Sources of Privatization” en A.A. Boron, D.A. Chalmers y M.C. de Souw (eds.). The Righr and Democracy in Lorin America (Westpoint CT: Praeger, 1992).

52 HECTOR SCHAMIS

En orden a abordar la importancia de las iniciativas de privatización actuales, se pondrá especial atención a dos países: Chile y Gran Bretaña. Esto no ~610 porque estos dos países hayan sido pioneros en la adopción de este curso de políticas, o porque ambos se hayan comprometido con aquél casi religiosamente. Existe una significaciún más fundamental: la comparación es crucial porque difícilmente podríamos encontrar la diseminación de la política econbmica “neo-laissez-faire” que vemos hoy en día en America Latina y Europa si las expcricncias chilena y hritanica no hubieran sido percibidas como alternativas posibles.

Coaliciones socialistas en España y Francia (y más recientemente en Europa Oriental) “descubriendo” los beneficios de la economía de libre mercado, la “aceptación” por parte de partidos (¿ex?) populistas en Argentina y Mbxico de los méritos de las reformas económicas de Pinochet, y coaliciones de derecha orientadas hacia una economía de libre mercado convertidas en fuerzas electorales importantes cn Brasil, Chile y Perú, son todas manifestaciones de este sorprendente fenómeno. Dos ejemplos adicionales ilustran el punto: economistas occidentales han estado asesorando a los gobiernos de Hungría y Polonia basados en las experiencias de privatización en Occidente,’ mientras el ex ministro de trabajo de Pinochet ha estado asesorando a los gobiernos mexicano y colombiano acerca de la privatización del sistema de seguridad social?.

Este ensayo aspira a mostrar que la privatización ha constituido una respuesta política de largo alcance por parte de fuerzas conservadoras destinada a resolver el empate político y la parálisis decisoria producida como consecuencia de la crisis de la economía liderada por la acción estatal y el keynesianismo. En este sentido, la tesis central de este ensayo es que el quiebre del compromiso keynesiano, que se halla en los orígenes del proyecto thatcheriano, fue paralelo al quiebre de la versión del Cono Sur del mismo arreglo político, es decir, la crisis terminal del Estado de Compromiso formado alrededor de coaliciones desarrollistas (o populistas) orientadas a la substitución de importaciones. Esto no quiere decir que ambos arreglos fueran identicos. S6lo pretende sugerir que ambos abordaron el mismo tipo de problemas y propusieron soluciones similares.

Este artículo ahorda las siguientes cuatro materias. Primero, analiza el desarrollo de la políticas de compromiso en los países de la OECD y del Cono Sur. Se explicarán el surgimiento y crisis de la economía política keynesiana y su “versión” latinoamericana, expresada por el Estado de Compromiso desarrollado después de los anos 30. Segundo, se hace un analisis comparado del sistema de políticas -el cual difiere significativamente de la fase previa- para enfatizar que las políticas económicas de libre mercado aplicadas en el Cono

1 Por ejemplo, el profesor de Harvard, Jeffrey Sachs y la oficina en Londres de Ptice Waterhouse han trabajado con estor gobicmos. Vbsc Thhe Eco>romis~, 13 de enero, 1990~ 14 de abril, 1990.

2 Jnse Piiiera, Minirtrn drl Tr:ibaj!> dc Pinxlx!. E! .Mercwio, 12 de julio, 1990.

LOS ORIGENES POI,I’l‘ICOS DE LA PRIVATIZACION 53

Sur desde 1970 fueron parte del surgimiento de ideas y coaliciones ncoconscrvadoras asombrosamente similares.

Tercero, en un terreno más analítico, este trabajo explora las implicancias políticas de las actuales tendencias a la privatización en lo que hace a las rclacioncs Estado-sociedad. En este sentido, la definiciún del equilibrio público-privado, central para nuestra noción de la relación entre la política y la economía, puede ser alterado profundamente por las actuales iniciativas privatizadoras. Se puede esperar que cambios en el equilibrio entre las esferas pública y privada impacten sobre dimensiones tales como la formación de coaliciones y el diseño de instituciones. Cuarto, y como conclusiún, este artículo trata dc identificar nuevos caminos de investigación con el objeto de comprender la naturaleza profundamente transformadora de las políticas de privatización.

1. LA BURGUESIA, LA FORMULACION DE POLITICAS Y EL COMPROMISO KEYNESIANO

1. EUROPA OCCIDENTAL

Después de la Segunda Guerra Mundial, y hasta 1970, el principal esquema de gobernabilidad internacional en los países industrializados fue conceptualizado, gracias a la cclcbrc frase de John Ruggie, como un sistema de “Embedded Liberalism” (Liberalismo Incrustado)3. El esquema de liberalismo incrustado se basaba en un equilibrio entre el laissez-faire internacional de Bretton Woods y cl intcrvcncionismo estatal interno, y descansaba, en gran medida, en la hegemonía americana. El liderazgo de los Estados Unidos en la economía mundial, de acuerdo con este analisis, creó y mantuvo el sistema internacional de libre comercio el cual, a nivel interno, permitiú el desarrollo de un Estado keynesiano intervencionista y de bienestar.

Aun cuando el keynesianismo fue, principalmente, un conjunto de tecnicas económicas, su impacto se extendi6 más allá del area de la formulación de políticas cconúmicas. En lo social, el paradigma keynesiano asignaba al Estado la responsabilidad de proveer los bienes y servicios ncccsarios para mantener un estándar de vida mínimo de la clase trabajadora. El crecimiento de la maquinaria de provisión estatal significó, según postulara T. H. Marshall, una redefinición de la propia noción de ciudadanía, implicando un incesante aumento de los derechos, desde las esferas civiles y políticas hasta la esfera socia14.

A su vez en lo político, el keynesianismo de postguerra implicó un compromiso entre fuerzas políticas y clases sociales contendientes, cuyos conflictos podrían haher sido disruptivos para la difícil tarea de reconstruir la democracia capitalista, especialmente despues de la desastrosa experiencia del

3 Véase John Ruggie (19X2). 4 Véase T. Il. Marshall (1982).

54 HECTOR SCHAh4IS

período de entreguerras. Gracias a la teorfa keynesiana, los partidos socialistas encontraron una fórmula con la cual abandonaron la estrategia revolucionaria en pos de una plataforma basada en prácticas social-demócratas y, de este modo, la clasesobrera acordó restringir sus demandas salariales a cambio del pleno empleo .

Tal como lo plantean los trabajos de Prseworski y de Offe, el surgimiento de la posición keynesiana en el manejo de la macroeconomfa y la consolidación del Estado de Bienestar en Europa, han sido caracterizados, en gran medida, como el resultado de la movilización de los partidos socialdemócratas o del protagonismo de la clase obrera organizada. Un argumento más reciente, consistente con esta interpretación, proviene de las conclusiones de Peter Hall en un libro sobre la diseminación de las ideas keynesianas en las democracias industrializadas occidentales. “Las políticas keynesianas”, argumenta Hall, “fueron más comúnmente iniciadas por partidos con lazos particularmente fuertes hacia la clase trabajadora que por sus rivales conservadores o burguese@.

Dejando de lado cuestiones de exactitud histórica, la discusiún acerca de la formulación de políticas en las sociedades capitalistas y la relación de este proceso con las clases trabajadoras merecen algunas reflexiones adicionales. Porque a pesar de lo importante que pueda haber sido el apoyo de la clase trabajadora para la consolidaciún del consenso socialdemócrata, sin la aprobación de la burguesía, difícilmente las políticas keynesianas se hubieran implementado. Más específicamente, cualquier análisis acerca de la formulación de pollticas en las economías de mercado -y el keynesianismo fue, en definitiva, un conjunto de políticas para estabilizar mercados- sin un examen detallado del rol del empresariado y su expresión política, en partidos conservadores u otros, serfa, en el mejor de los casos, incompleto. La cuestiún, entonces, no se centra tanto en dilucidar si la clase trabajadora inició tal política o no, sino en descubrir que, en principio, no es posible que un sistema de políticas en una sociedad capitalista, menos aún un sistema que ha estado vigente por más de veinticinco años, se consolide sin el consentimiento explícito de la burguesía. Entre otras cosas, porque la propiedad de los medios de producción proporciona a los empresarios extraordinarias prerrogativas políticas que no son compartidas por ningún otro sector socia17.

Sin embargo, esto de ningún modo implica que las políticas son ~610 un reflejo de las preferencias de los empresarios. Por una parte, porque el concepto de las “preferencias de los empresarios” no existe como algo evidente por sí mismo. La burguesía no es una clase homogénea, y las tensiones dentro de ella afectan las interacciones sociales con mucha más intensidad que lo que usualmente se espera. Por otra parte, variables tan diversas como la naturaleza de las coaliciones dominantes, la configuración de las instituciones estatales, y el

5 Véase. por ejemplo, Adam Prseworski (198~3 y Claus Offe, (1984). 6 V&se P.A. Hall (1989). 7 Charles Lindblûm (1973, d’- t IKU c C> i ,a idus w ci upíluh 13 de su trabajo pionero.

LOS ORIGENES POLITICOS DE LA PRIVATIZACION 55

grado de exposición a la influencia internacional, entre otras, también son necesarias para explicar la adopción de un curso determinado de políticas económicas.

Sin embargo, la capacidad relativamente alta de los grupos empresarios para movilizar recursos políticos y el impacto diferencial de su acción sobre otros eventos políticos relacionados -tales como la formación de coaliciones, la organización de agencias estatales y la diseminación de tendencias internacionales- requiere que se ponga cuidadosa atención al rol de la burguesía al determinar la formación de políticas. Una vez que estas hipótesis son aceptadas, el análisis puede dilucidar las diferentes formas que este proceso puede tomar en sus manifestaciones concretas.

Por ejemplo, el leve impacto del keynesianismo en Alemania, en gra! medida, refleja la resistencia de los empresarios a las políticas inflacionarias . Inversamente, las políticas anticíclicas suecas de los años 30, prekeynesianas y financiadas por déficit, se institucionalizaron por completo ~610 despues de la firma del “Acuerdo de Saltsjobaden” en 1938 -el compromiso social que reveló la convicción de la burguesía sobre el carácter de suma positiva que tenía el programa social-demócrata’. En Francia, a su vez, la efectividad del paquete de políticas keynesianas fue realzado por cl ya establecido sistema de planificación, el cual, vale la pena notar, fue descrito por Andrew Shonfield más como una “conspiración” entre las grandes empresas e importantes funcionarios públicos que como un proceso de características ampliamente participativas”. En suma, diferentes modos de formulación de políticas y diversas maneras de introducir (0 de no introducir) el keynesianismo en la Europa de la postguerra pueden explicarse, en gran medida, explorando el tipo de relación específico entre el empresariado y el gobierno.

Es el caso del Reino Unido, sin embargo, el que constituye el ejemplo paradigmático de keynesianismo introducido por el empresariado. Ahora, es bien sabido que las políticas keynesianas fueron lanzadas como una opción de alternativa, ante las propuestas laboristas de implementar la nacionalización total, control salarial y la planificación industrial. En los años 30 el partido Laborista continuaba presionando por una plataforma socialista. Aun despues de una poco feliz administraciún, cuando el gobierno laborista renuncia en 1931, el partido seguía adherido a la idea de nacionalizaciones totales y rechazaba compromisos de clase, implícitos o explícitos. Incluso cn 1941, cuando los principios keynesianos comenzaron a ser considerados por los formuladores de políticas británicos, esto ocurri6 sin la aprobación del partido Laborista. De hecho, no fue sino hasta los años 50 que el partido se reconcilió con las bases de la economía keynesiana.

8 Por razones obvias, en la Alemania de la postguerra el significado de las políticas inflacionarias fue totalmente diferente -i.e. negativo- ris-d-~~is otrm países europeos. VCanse Gerard Braunthal (1965) y Michael Kreile (1978).

9 V.%.e a Gasta Esping-Andersen (1985). 10 Andrew Shonfield (1969). Tambi&,v&w Robert Boyer(1986).

56 HECTOR SCHAMIS

Fue la aceptación por parte del Treasury, agencia que no ~610 era vista corno la expresión de los intereses conservadores-financieros sino que también había sido extremadamente resistente a las políticas inflacionarias de entreguerras, lo que finalmente abrió la puerta al keynesianismo en Gran Bretaña. A los ojos de las fuerzas consetvadoras, el keynesianismo no podía ser visto como un programa socialdemócrata, sino, en cambio, una fúrmula para mantener alto el empleo a la vez que neutralizar demandas más radicales. “Con las prácticas keynesianas ya institucionalizadas en el Treasury”, sostiene Margaret Weir, “los principios keynesianos proveyeron una fórmula no-conlroversial para preservar el poderío político Conservador”“. Desde esta perspectiva, no debería sorprender que las coaliciones conservadoras aceptaran la premisa del “middle way” keynesiano.

En estos terminos, una visiún mas balanceada de las coaliciones que emergieron y se consolidaron alrededor del kcyncsianismo en el período de la postguerra, no puede evitar poner la atención en el rol crucial de las fuerzas conservadoras y de la burguesía. En cierta forma, este punto fue bien resumido por Robert Skidelski: “Sin duda, tambien la gran empresa necesitaba a Keyne;l se apropiaron de las políticas de gasto keynesianas para su propio beneficio” . Samuel Beer da importancia a un punto similar cuando caracteriza las políticas británicas como “colectivistas”. Según Beer, el Colectivismo en Gran Bretaña después de los años 50 fue tanto un rasgo Laborista como Conservador, sugiriendo un enraizado patrún compartido por ambas fuerzas, en vez de un estilo de formulacibn de políticas propio del consenso socialdem6crata’3.

Una revaluación al rol de la Derecha en la economía política de la postguerra es, por lo tanto, de particular importancia si queremos entender su contribución a la caída del keynesianismo y a la reemergencia de las políticas ortodoxas de los años 70. La historia del auge y caída de la economía mixta y del consenso del Estado de Bienestar, visto a traves del protagonismo de la derecha, puede permitir una investigación más sistemática de las cambiantes ideas y actitudes que forjan una identidad política en el tiempo y que, a su vez, sirven para caracterizar una política económica dada. Lo que fue “conservador” en los 50, ya no lo sigue siendo y, dado que, en contraste con el período de postguerra, aquellos que apoyaron el Estado de Bienestar y el keynesianismo están hoy en día mayoritariamente en la “izquierda”, el significado del termino opuesto tambien ha cambiado.

Si estamos dc acuerdo en que en las sociedades capitalistas la organización política de la burguesía -usualmente a lo largo de líneas de acción conservadora partidista o extrapartidista- determina fuertemente el curso de las políticas económicas, el surgimiento de una Derecha dinámica y revigorimda en los 70 y 80 impulsando políticas ortodoxas sería sólo una sorpresa parcial para el analista. Si algo constituye una novedad dentro de este proceso no es el que la

ll Vkase a Margaret Weir (1989). Similar argumento se puede ver en Keny Schott (1982). 12 Véase a Robert Skidelski (1977). 13 Véase a Samuel Ueer (1967).


Derecha mostrara gran fuerza. Tampoco es que las fuerzas conservadoras fueran capaces de imponer a la sociedad en su totalidad sus preferencias de politicas. Lo que si es novedad en los años 70 y 80 es que la economía política conservadora -si es que algo así existe- ha rechazado en forma creciente cualquier clase de regulación política sobre la economía, sea ésta sobre la distribución o sobre la inversión. Descartada la necesidad de mecanismos de legitimación -esto es lo que la democracia política hace por el mercado- la economía de mercado se convirtió, para la Nueva”pha, “en un proceso de autolegitimación -un proyecto político en sí mismo .

Este crecimiento en la autonomía de los procesos de intercambio de mercado, pertenecientes al ámbito de lo privado, a expensas del debilitamiento de los mecanismos de regulaciún políticos y administrativos, deberían ser vistos como un intento conservador por superar lo tendencias a la crisis del Estado de Bienestar” 19

ue Claus Offe calificó como “las

Hacia los ahos 70, las latentes tensiones entre, por un lado, los sistemas social y económicos y, por otro lado, el sistema político-administrativo del Estado de Bienestar se habían convertido en manifiestas. Probablemente, esto fue percibido antes por las fuerzas conservadoras -lo cual se hizo evidente por su capacidad de fijar la agenda desde ese momento, hasta el punto de confinar a la izquierda, en varias circunstancias y respecto de distintos temas, a un mero rol subordinado.

Dentro de este contexto, el relajamiento de las restricciones políticas y de legitimación sobre los intercambios de mercado no debería ser considerado como la consecuencia de un asalto instrumental al Estado ~610 con el mero propósito de favorecer a la acumulación. Tampoco debe ser visto como una acción para restaurar simplemente la tasa de inversión, la cual, para entonces, habla caído substancialmente. Más profundamente, esto debe ser visto como una estrategia dc largo alcance para fijar límites más explícitos entre los diferentes subsistemas del Estado de Bienestar, lo cual, a su vez, ha conducido a una redefinición de los límites entre lo público y lo privado. Si la economía dc mercado se ha convertido, en última instancia, en un “proyecto político”, es menos por lo que ha logrado positivamente, que por su capacidad de emitir una respuesta a las contradicciones sistemáticas y sistemicas del Estado de Bienestar, percibidas desde la izquierda y la derecha como la principal causa del creciente descontento de los años 70.

Más adelante se discutirá la manera cómo las políticas de privatización encajan dentro de este argumento. Por ahora, es importante aclarar que los planteos discutidos más arriba constituyen un punto de partida para una interpretación paralela, comoquiera que heterodoxa, del impacto de estos proyectos conservadores en America Latina y Europa Occidental en los años 70 y SO, donde las agendas han sido delineadas en forma similar alrededor de los principios de la economía de mercado. La idea de que algún tipo de Estado de

14 Véase este argumrnlo en Adam Przworski y Michael Wellerstein (1985). 15 Véase a mus Offe (1984).

38 HECTOR SCHAIUIS

Bienestar inspirado en el keynesianismo emergib en el Cono Sur despu& de los anos 30, y que posteriores restricciones estructurales, crisis fiscales y problemas de legitimacit’m habrían conducido a su desintegración y a una respuesta conservadora, es la matriz a partir de la cual este artículo seguirá, en forma comparativa, la pista sobre los orígenes de las actuales políticas y “ethos” privatizadores.

2. AMERICA LATINA

La principal fúrmula de gobernabilidad en el Cono Sur, iniciada en los anos 30 y consolidada en la postsegunda Guerra Mundial, fue conocida como el “Estado de Compromiso”. Sus características básicas inclulan: un creciente desarrollo de la maquinaria de bienestar, la activa participación del Estado en el monitoreo del nivel de la actividad económica y el reconocimiento del derecho de los sindicatos para expresar sus demandas y participar en el proceso de diseño e implementación de políticas, todo lo cual resultb en una significativa redistribución de ingresos. Este contexto, el cual no constituyó una característica que pueda aplicarse a AmCrica Latina como un todo, fue quizás el rasgo más sobresaliente de las economías políticas del Cono Sur.

Estos programas sirvieron como herramienttt para dos propúsitos: la integración de las masas en el escenario político , y la implementación del proceso de industrializacibn por substitución de importaciones (1.51) como reemplazo del modelo de desarrollo basado en la exportación de productos primarios. Diferentes fuerzas políticas emprendieron estas estrategias. Tanto elites conservadoras, como alianzas populistas o partidos reformistas, aunque en diferentes modos y grados, las adoptaron. A pesar de su inestable y contradictorio carácter, esta fórmula operó hasta los anos 70. Asf como el ECtado de Bienestar en el capitalismo avanzado, el cual para su funcionamiento dependib de coaliciones policlasistas de industriales, clases trabajadoras organizadas y agricultores, el Estado de Compromiso en el Cono Sur implicó también una redefinición de las dimensiones básicas del proceso de construcción de coaliciones. Con la incorporación de nuevos actores en el escenario político, el esquema de gobernabilidad se basó ahora en coaliciones formadas por asalariados urbanos, empresas del sector público e industriales manufactureros.

Existe una considerable controversia acerca de si estas políticas fueron o no inspiradas en el kcynesianismo. Para algunos, la revolución kcyncsiana lleg6 a America Latina, si no en la forma de un conjunto completo de políticas de administraciún de la demanda, al menos en la forma de programas de empleo, distribución del ingreso y provisión de servicios sociales. Aníbal Pinto, por ejemplo, ha argumentado que incluso antes que la Teorín Geneml fuera

16 Acerca de movilizacv5n social e mtegrac~ón social y un examen paralelo de los procesos de expansi6n de la ciudadanla en Am&-ica Latina y Europa Occidental, véase el clásico trabajo de Gin0 Germani (1962).


publicada, la Dcprcsión obligó al Estado a practicar un “keynesianismo anticipado y embri6nico”‘7. Consistente con este punto de vista es el hecho que la Economía del Desarrollo, un hito cn la economía política de America f-atina, encontró en las tccnicas de gasto keynesianas una forf; de reducir la brecha entre las naciones subdesarrolladas y las industrializadas .

La evoluciún de estos nuevos compromisos fue, en parte, la consecuencia de diferentes tipos de relación Estado-sociedad que empezaron a desarrollarse en los comienzos del siglo XX en America Latina. Una importante expansión económica y demográfica, con un consiguiente aumento de la movilidad social, plante6 nuevos desafíos a los formuladores de políticas. Nuevas clites asumieron el poder con programas reformistas, los cuales incluían la transición del lu¿ssez-faire vigente a un Estado intervencionista. Estas elites iluminadas estaban detrás de la transformación a traves de la cual el gobierno se hizo responsable por la estabilidad del mercado, así como por el bienestar de la población. En la Cpoca de la expansión del Estado intervencionista en cl Cono Sur, se estableció un gran número de agencias con el propósito de institucionalizar esta tendencia.

Ademas de objetar el modelo de desarrollo predominante, estas elites reformistas se preocuparon por la “cuestión social”. El resultado fue un nuevo diseño institucional para las relaciones Estado-trabajadores y para el aparato estatal. Estas elites crearon incluso las “constituciones sociales”, las cuales incluían obligaciones por parte del Estado relacionadas con la evolución de la economía y con los derechos de la clase trabajadora. Manifestando una nueva epoca en las relaciones Estado-sociedad, la actitud del Estado hacia los trabajadores cambi6, como dicen David y Ruth Collier, “De la represión a la institucionalización (y) de la exclusión a la incorporación “19 .

Este patrón se repitió a través del Cono Sur. Por ejemplo, ya en el año 1917, el primer Atado de Bienestar liberal de America Latina fue establecido en Uruguay. Innovador aun para los estándares europeos, un partido conservador -el Blanco- conducido por una figura modernizadora -cl Presidente Batlle y Ordóñez- implementú una serie de reformas sociales, económicas y políticas de avanzada. En Argentina, la crisis internacional de los años 30, reveló la fragilidad de las coaliciones que sostenían el modelo de desarrollo orientado hacia la exportación. Las propias elites económicas reformaron las estrucluras estatales creando un conjunto de agencias públicas dirigidas a la regulación del mercado y al aliento de la industrialización sustitutiva. Todo esto ocurrió cerca de una decada antes de que Perbn llegara al poder y cristalizara su alianza populista policIasistazO.

17 Anlbal Pinto (1985). V&se tambien Oscar Mufioz (1986). 18 Wase a Albert Hirschman (1981). 19 Ver David y Ruth Collier (1991). 20 Las principales referencias para esto continúan siendo Fernando H. Cardoso y Erizo Faletto

(1969), y Guillermo O’Donnell (1973).

60 HECTOR SCHAh4IS

En Chile, poco despues de la Depresión, el Estado se vio involucrado en la creación de instituciones dedicadas a intervenir en la economía. Por cjcmplo, el caso de CORFO (Corporación de Fomento), creada para promover la industrializaciún planificada y conducida por el Estado, derivú en un nuevo tipo de relación entre el Gobierno y los empresarios, lo cua¡, con bastante rapidez, mejor6 el nivel de la actividad económica al mismo tiempo que redujo las tasas de desempleo. Aunque fue el Frente Popular, un gobierno de centro-izquierda, el que propuso la creación de CORFO, su aprobación fue promulgada en el Parlamento, dominado entonces por la derecha, y que se tradujo en una decisión muy criticada por la izquierda. De este modo, basado en la planificación y la empresa pública como una forma de estimular la actividad económica, se establecieron los fundamentos de la economía mixta con el vigoroso apoyo de los empresarios21.

Sin embargo, estas fórmulas no irían más allá de los años 70. En el mundo industrializado los cambios en las condiciones económicas internacionales y las inherentes contradicciones dc las mismas instituciones que hicieron posible el boom de la postguerra, explicarían la crisis y abandono del compromiso keynesiano. En America Latina la misma estrategia de substitución de importaciones, así como restricciones internacionales extremadamente críticas, condujeron a cuellos de botella en la dinámica del desarrollo que crearon serios y recurrentes problemas de balanza de pagos, llevando a profundos conflictos sectoriales y crisis políticas.

II. IDEAS GLOBALES, CONFLICTOS INTERNOS: EL QUIEBRE DEL COMPROMISO POLITICO EN EL CENTRO Y LA PERIFERIA

El difícil contexto económico de los años 70, marcado por bajos índices de crecimiento, alta inflación y desempleo, erosionó la base social del modelo keynesiano en tanto se hizo imposible reproducir sus “trade-offs” centrales. Los costos del Estado de Bienestar se hicieron sentir y los grupos conservadores abandonaron cl consenso keynesiano. Las clases medias rompieron su alianza con el sector laboral y la maquinaria para el compromiso social se transformó así en objeto de conflicto político, afectando a la propia naturaleza del esquema de “liberalismo incrustado”.

El debate acerca de las políticas se reabrió y las nuevas coaliciones conservadoras impulsaron un paquete de medidas que proponran un retorno a una economía más basada en el mercado, retirando al Estado de la administración dc la actividad económica y, en etapas posteriores, incursionando hacia la privatización dc empresas públicas. Dada su afinidad, el nuevo Iaissez-faire combinó los argumentos capitalistas de mercado con las “teorías dc ingobernabilidad”. De acuerdo a estas últimas, los mecanismos de la democracia de masas impusieron demandas que excedieron la capacidad de

21 Vkase en Marha Mamalakis (1967)

LOS ORIGENES POLITICOS DE LA PRIVATIZACION 61 -

respuesta del gobierno. Esto produjo una situación de creciente ingobernabilidad (o “sobrecarga polftica”), ya que las expectativas no cumplidas son dañinas para la estabilidad del gobierno. La solución es, en esta perspectiva, expandir el camg; de acci6n del mercado para resguardar al aparato estatal de estas demandas . Las propuestas “neo-laissez-faire” y “State Overload” se transformaron entonces en la piedra angular sobre la cual un conservadurismo revitalizado encontró fundamentación teórica.

La razón por la cual las fuerzas conservadoras abandonaron las bases del keynesianismo y abrazaron modelos de desarrollo que proponfan una expansión de la economía de mercado constituye un tema de investigación sugerente. Asimismo, otra fuente de debate es cúmo la combinación del conservadurismo tradicional con los principios de la economía liberal forjaron la identidad de las fuerzas políticas de derecha que emergieron en ambientes tan distintos como América Latina y Europa Occidental. Retrospectivamente, es asombroso que ya en el año 1973 el gobierno de Pinochet combinara el militarismo tradicional latinoamericano con una militante Economía de Chicago para introducir en la sociedad chilena cambios estructurales más profundos que cualquier gobierno anterior.

En el Cono Sur, a medida que la crisis en la estrategia substitutiva de importaciones SC agudizó en los años 70, se reabrió el debate sobre la política económica y la “cultura económica” desarrollista fue desplazada por la reemergencia de las doctrinas de laissez-faire; esta vez bajo el patrocinio conjunto de militares y tecnicos monetaristas. Ellos buscaron deshacerse de la herencia desarrollista-corporativista implementando un programa de reestructuracibn econúmica para desmantelar el aparato de seguridad social y de intervención estatal, y así establecer un Estado mínimo alejándolo de su rol redistributivo. Por medio de esto, los regímenes militares de los años 70 abrieron el camino a un real quiebre en la relación histórica entre el Estado y la sociedad; un quiebre que baStaría por sí mismo para indicar el surgimiento de un tipo distintivo de regimen autoritario en America Latina: una versión militar del neoconservadurismoz3.

En suma, los años 70 señalaron cl fin del esquema de reformas sociales y económicas que habían evolucionado bajo el amparo de la economfa política desarrollista. La imposibilidad de reproducir el modelo desarrollista (algo que súlo el regimen militar brasileño pudo hacer y ~610 hasta cierto punto) hizo cvidente la fragilidad del compromiso de clases que lo mantuvo en el pasado, expresado tambien en la precaria coexistencia entre los diferentes sectores empresarios. Las crisis política y económica de los años 70 no Cueron ~610 la expresión del punto más bajo del ciclo económico o la consecuencia de las

22 El trabajo de mayor influencia acerca del “overload thrsis” es de Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watnuki (1975). Robert Skidelski (1979) ha notado que los economistas de tendencia neo-laissez-faire aue se hicieron intluventes en los años 70. tales como Friedrich Hay&, habían empezádo a irgumentar acerca dé la sobrecarga de las iipacidades estatales ya en los años 30.

23 V&se este argumento en forma completa en Héctor E. Schamis (1991).

62 HECTOR SCHAMIS

crecientes demandas por el cambio estructural de parte de los grupos de izquierda. En gran medida la profundidad de estas crisis proviene de las serias y continuas fisuras entre diferentes sectores empresariales, manifestadas por su recurrente incapacidad de construir un modelo viable de desarrollo capitalista en el cual hubiera espacio para todos. El apoyo de algunos sectores de empresarios a una reformulación profunda del propio modelo de desarrollo refleja el hecho que, en los años 70, los conflictos sectoriales al interior de la burguesía eran tan significativos como aquellos entre ella y los trabajadores.

III. LA PRIVATIZACION: POLITICA Y POLITICAS

En los aAos 70 se desarrolló un terreno propicio para la diseminación de políticas ortodoxas debido a la necesidad de superar el déficit público y la inflación. Despu& de todo, en un contexto como ese, contraer la oferta monetaria, reducir los gastos públicos y estabilizar el sector externo tenía una buena dosis de sentido común. En el curso de los años 70 y comienzos de los 80 muchos de los países industrializados y también de los menos avanzados empezaron a considerar la solucibn “neo-laissez-faire”. Con evidente pragmatismo -y una buena dosis de ironía- Mitterrand la llev6 a cabo despu& del fracaso de sus políticas iniciales de nacionalización; Callaghan siguió las políticas de estabilización del FMI al final de la década de los 70 y ellos fueron seguidos por la primera coalición conservadora sueca que lleg6 al poder desde 1932. En AmBrica Latina, el rango del espectro va desde el experimento monetarista en Chile de los años 70 hasta el programa de liberalización de la administración de De la Madrid en M6xico a comienzos de los años 80. Todos ellos, gradual o abruptamente, limitaron la intervención del Estado y restauraron el libre mercado.

Pero detrAs de las políticas de privatización hay más que una mera estabilización del sector público. John Ikenberry, por ejemplo, sostiene que las políticas de privatización son principalmente motivadas por un proceso global de inducción por el cual algunos países emulan a otro?. Para William Glade, el fmpetu mas importante t;oviene de cambios estructurales que han tenido lugar en la economía mundial . Otra perspectiva a su vez argumenta que mientras estas políticas constituyen un “proyecto” en los países industrializados, en los paises subdesarrollados ~610 constituyen una respuesta a la presión externa”.

Aunque estas interpretaciones puedan ser correctas en casos específicos, todas ellas carecen de un elemento crucial que ha sido enfati7ado a lo largo de este artículo: las políticas económicas no son ~610 un mero conjunto de decisiones administrativas. Más fundamentalmente, las políticas reflejan los más intrincados conflictos políticos de la sociedad. Es en este sentido que los programas de privatizaciún reflejan correlaciones cambiantes de las fuerzas

24 John kcnbcrry (en prensa). 25 W.P. Glade (1986). 26 Ezra Suleiman y John Waterbury (eds.)(en prensa)

LOS ORIGENES POLITICOS DE LA PKIVATIZACION 63

sociales y políticas internas. Los cambios en la adopción de políticas explican esta pugna, en los cuales nada menos que el equilibrio global entre el Estado y la sociedad está en juego.

En este punto, es necesario hacer una clarificación definicional. A lo menos la “privatización” se reficrc a una reasignación de derechos de propiedad (“selling off”) o a una relocalizaci6n de funciones económicas (contracting out). Aún así, dada la amplitud de las implicaciones sociopolfticas de esta política, las actuales iniciativas de privatización en las sociedades capitalistas deben ser vistas como otro episodio fundamental de una crítica controversia histórica de la civilización occidental: la definición del equilibrio público/privado.

La constitución y separación de las esferas públicas y privadas han sido una permanente preocupación en los estudios sociales, políticos (y por supuesto legales) occidentales. En la sociología clásica, por ejemplo, el período que va desde las formas comunitarias de dominación tradicional hasta las formas racionales de la sociedad moderna supone una demarcación más clara entre los dominios privados y públicos. En la teoría social occidental, el surgimiento de la sociedad moderna y la construcción del Estado nacional son largamente caracterizados por la diferenciación irreversible entre lo público y lo privado, la cual bajo la dominación patrimonial tendía a ser confundida. Tal como se define en el tipo de dominación racional-legal de Wcbcr, cl ámbito del individuo (sus posesiones personales y creencias religiosas) se vuelve más privado en tanto el dominio del gobierno y la administración se vuelven más públicos27.

En teoría política, público y privado usualmente funcionan como terminos contradictorios y mutuamente excluyentcs. Ellos constituyen una de las “grandes dicotomías” de las ciencias sociale?. Esto es así no ~610 por razones metodológicas. De hecho, a pesar de la exhaustividad y comprensiún implícita en estas categorías, el mundo está poblado de instituciones que son semipúblicas o semiprivadas. De manera aún más importante, la dicotomfa se hace presente a partir de las posiciones altamente normativas que, usualmente, son asociadas con el uso de un termino u otro. En nuestro discurso, acadtmico o abiertamente político, usar cualquiera de estos terminos y, a la vez, evitar cualquier tipo dc connotaciún ideológica, se ha convertido en una tarea crecientemente ardua.

Algunos autores han tratado de asegurar la supremacía de lo privado, otros, la predominancia de lo público. Por ejemplo, para Hobbes -quien, vale la pena recordar, concedió poderes irrestrictos al soberano- los súbditos tenían el derecho de hacer todo lo que el soberano no había prohibido, incluyendo la libertad de comprar, vender y hacer contratos. Para Locke, la inviolabilidad de la autonomía individual (y de la propiedad) ante el poder público lo hacen, tal vez, el más prominente teórico del liberalismo. Para esta postura la eslera privada se expande tanto como la esfera pública se contrae.

27 28

Para un brillante análisis hist6rico de estos problemas vtase a Rudolf Braun (1975). Para una excelente discusi6n v&wz a Norberto Bobbio (1989).

64 HECTOR SCHAMIS

En relación a los intentos por enfatizar la preponderancia de lo público, uno podría reunir posiciones con vastas diferencias entre aquellos que han rechazado al liberalismo. No obstante, todos comparten un principio aristotélico -y posteriormente hegeliano- básico: el todo está antes que las

g$$s la persecución del interés individual no contribuye, per se, al bien

En la práctica, sin embargo, los límites entre estas perspectivas polares tienden a empañarse, ya que la definición de ambas esferas es, en gran medida, el resultado dc un proceso paralclo y altamente complementario. Evidencia parcial de esto, como se mencionó anteriormente, es que la sociedad está llena de dominios institucionales que no son ni totalmente públicos ni enteramente privados. No obstante, más allá de esta observación descriptiva yace un juicio más analítico, según el cual lo público y lo privado se constituyen tomando referencia de uno hacia el otro en una relación interpenetrante. En la sociedad occidental, en un alto grado, la política puede ser retratada como la inherente y permanente tensión entre la “politización de lo privado” y la “privatización de lo público”.

Esta tensión se expresa claramcntc cn cl desarrollo de las prácticas neocorporativistas en las sociedades capitalistas postliberales. La lógica de las relaciones corporativistas descansa en el hecho de que la autoridad pública considera ciertas interacciones privadas, particularmente aquellas entre el capital y el trabajo, como cruciales para la estabilidad del propio sistema político. De este modo, el Estado penetra el ámbito de lo privado, regulando transacciones y transformando asuntos previamente privados en objetos dc importancia pública. Como una respuesta a los crecientes problemas en el manejo de la economía, los gobiernos intentan, a través de negociaciones oficialmente reconocidas, neutralizar el potencial disruptivo de las prerrogativas del capital y del trabajo, tales como sus rcspcctivas capacidades de desinvertir y hacer huelga. Gracias a las prácticas corporativistas, asuntos supuestamente prepolíticos -cuya existencia ~610 dependería de intercambios eficientes en el mercado- son reconstituidos por el poder público a partir de su significación política.

No es necesario decir que la contraparte es que el corporativismo tambien supone la “privatizaciún de lo público”. Esto proviene del hecho que, precisamente para contrarrestar sus capacidades obstructivas, los acuerdos corporativistas también otorgan un “status público a los grupos de intertY3’. Como resultado de la incorporación de las más importantes organizaciones de interés en las juntas y consejos gubernamcntalcs, a efectos de compartir la responsabilidad en el diseño e implementación de políticas, las arenas públicas

29 Para una revisibn comprensiva de estas teorías véase a Alfred Stepan (1978). Vale la pena hacer notar que Keynes, señalando un gran aleJamiento del liberalismo, compartió esta posición. En “f’he End of Laissez-Faire” (1926) argumenta: “No es una correcta deducción de parte de los Principios dc la Economía el que los mtcrcscs propms ilustrados operan siempre hacia el interés público”. John Maynard Keynes (1963).

30 Véase a Claos Offe (lY.81).


de implementación de políticas se hallan continuamente permeadas por

intereses privados. Bajo el marco del corporativismo y otras instituciones postliberales, la distinción liberal pública/privado se torna teóricamente inconsistente y políticamente controversial.

El caso del corporativismo retrata la complejidad y la conflictividad involucradas en la definición del equilibrio público-privado. El hacer público un tema previamente privado supone su politización. Inversamente, sacar temas de la esfera pública, es decir “privatizarlos”, constituye un intento de despolitización. Estos procesos, en sí mismos, pueden generar serios conflictos. Un movimiento desde un lado del espectro hacia el otro altera derechos e intereses creados y, por lo tanto, modifica relaciones de poder. Tales movimientos no ~610 involucran la transferencia de activos y funciones, sino tambibn, lo cual es políticamente clave, procedimientos decisorios e instituciones. Por este motivo, a veces el mero uso de “público” o “privado” despierta arraigados antagonismos y agudiza posturas ideológicas. Hasta cierto punto, definir p límites entre lo público y lo privado es definir los límites de la política misma .

La significacinn de la privatización, por lo tanto, se origina en el hecho que esta altera globalmente el equilibrio público/privado. Favorecer lo privado a expensas de lo público reordena las demandas en la sociedad, con no menores consecuencias que la reorganización de las relaciones de clase y de la lógica de la representaciún política. Las instituciones del Estado de Bienestar y los mecanismos corporativistas de mediación de intereses proveyeron un contexto para la canalizaci6n del conflicto en las sociedades capitalistas, avanzadas o no tan avanzidas. Esta esfera pública dcpcndía, en gran medida, de la convicción, compartida por el empresariado y los trabajadores, que las imperfecciones del mercado son legítimamente susceptibles a la regulación política. La contradicción de la esfera pública, como un proceso concomitante a la expansión de la esfera del mercado, tiende a favorecer a aquellos actores que retienen ventajas relativas en los intercambios de mercado.

Los efectos políticos y sociales de este proceso fueron observados por Paul Starr en forma elocuente: “Un movimiento desde lo público hacia lo privado puede muy bien ocasionar un movimiento en otros sentidos: desde lo abierto hacia lo cerrado (en el acceso a la información) o desde el todo hacia las partes (particularmente en la distribución de los beneficios)“32. Es en este sentido que la efectividad de las políticas de privatizaciún en reestructurar las relaciones público/privadas las ha convertido, por sí mismas, en un componente central de los proyectos conservadores que han surgido en los años 70 y 80, cambiando las condiciones de la competencia política al quebrar antiguas coaliciones y promoviendo valores menos politizados y más orientados hacia el mercado.

31 Estos problemas están parcialmente relacionados con aquellos discutidos cn el, a mi entender, excelente libro de Charles Maier (1987).

32 Paul Starr (1988).

66 HECTOR SCHAhíIS

Un ejemplo de esto se halla en la implementación de la privatización a trav6.s del “capitalismo popular”. Este programa aspira a distribuir stock entre los trabajadores de las compañías privatizadas. El objetivo de descomponer y recomponer coaliciones por medio de la privatización se hizo obvio por la prisa con la cual los gobiernos implementaron este programa; al punto de depreciar dramáticamente las acciones, como en el Reino Unido33, u otorgar creditos notoriamente baratos a los trabajadores dispuestos a comprar acciones, como en el caso de Chile”. En ambos casos, países con una militancia sindical previamente incontrolable, el propósito asumió matices claramente ideológicos y politices: ganar una posición conservadora entre el electorado de las clases trabajadoras.

Es incierto que la distribución de acciones baste para transformar a trabajadores sindicalizados en socios capitalistas y, de este modo, eliminar la oposición. Tampoco se sabe si los trabajadores que retienen acciones cambian o no sus preferencias electorales. En donde no existe desacuerdo es respecto a que la privatización abarca mucho más que la mera creación de mercados eficientes y competitivos. Esto se halla notoriamente demostrado por el hecho que, en la mayoría de los casos, la privatización de los servicios públicos ~610 significó la mera transformación de monopolios públicos en privados. La privatización de agencias de funciones eminentemente integrativas, tales como los sistemas de salud y de seguridad social, en el caso de Chile, o vivienda pública, en el caso del Reino Unido, habla también de un mismo tipo de preocupaciones.

La disminución de las capacidades económicas estatales remueve al Estado de su rol de “locus” de la distribución de recursos y como arena para compromisos o conflictos políticos. Los actores incorporados al esquema público son, a causa de la privatizaciún, progresivamente “desincorporados” del espacio de contestación. Ahora deben dirigirse a la esfera privada -una economía de mercados expandidos- en la cual consideraciones políticas no cuentan en la asignación de recursos. La privatización, por lo tanto, reformula la naturaleza de las coaliciones y compromisos políticos. Incluso reformula el escenario político reduciendo el ámbito de lo público y por lo tanto dejando “menos” espacio para la política.

IV. COMENTARIOS INCONCLUSOS Y PERSPECTIVAS PARA LA INVESTIGACION

La actual tendencia a la privatizaciún ha tenido lugar en el contexto de un proceso sin precedentes en América Latina: la diseminación dc procesos de democratización, fuertemente permeados por agendas conservadoras, y la masiva adopción de políticas antiestatales y de liberalizaci6n, en gran medida la consecuencia de los argumentos de la derecha. Este escenario probablemente

33 Sobre Gran Bretaña, v&nse, entre otros, E~ra Suleiman (en prensa); John Vickers y George

34 Yarmw (1988) y C. Maya y D. Thompson (19R6). Sobre Chile. véanse Mario Marcel (1983) y Enrique ErrJ17wizy Jacqueline Weinstein (1986).


caracterizará a la región en los 90, y aunque no tenga el impacto de una revolución política, como en Europa Oriental, sl constituye este un gran giro en “u” que abre una nueva fase del desarrollo. Como se argumentó mas arriba, en gran medida, esto es el resultado de la profunda penetración de las política conservadora en el Cono Sur desde los años 70, mucho antes de las “Revoluciones Conservadoras” de Reagan y Thatcher, la crisis de la deuda y el colapso del bloque socialista.

Por esta razón, un esfuerzo colectivo por investigar sobre “La Derecha” es extremadamente importante en el contexto Latinoamericano, si es que no lo es en un contexto mayor. En este sentido, dada la naturaleza “on-going” de estos procesos, este ensayo dificilmente podrfa aportar un conjunto de conclusiones acabadas. En cambio, propondrá identificar problemas de investigación acerca de ciertos argumentos que pueden ser discutidos, y fundamentalmente alrededor de los cuales puedan desarrollarse futuras líneas de investigación.

El primer problema que examin6 este ensayo trata sobre el notorio cambio en el ámbito de las ideas referidas a la búsqueda de soluciones a problemas económicos. Tanto en el centro como en la periferia, un conjunto dado de ideas, un paradigma, enmarcó el debate político en la postguerra y contribuyó a diseñar un modelo de desarrollo. El poder de las ideas deberla ser analizado a traves del debilitamiento gradual de lo que podemos llamar “la economía política de las economfa mixta” y su reemplazo por aproximaciones de libre mercado.

La divulgación de ideas heterodoxas, keynesianas o de otro tipo, siguió a la Depresiún y durú hasta los años 70 en America Latina y en las naciones industrializadas. El regreso a la ortodoxia comenzó a ser vastamente diseminado entonces, constituyendo las proposiciones de privatización una verdadera fuerza motivadora de este renovado Inissez-fnire. Esto nos llevaría a una serie de preguntas relacionadas. iPor que y por quién fueron introducidas las ideas que forjaron el reemplazo del modelo de desarrollo vigente? iHa sido este cambio de paradigma ~610 la consecuencia de las crisis política y económica previas? Dado que el proceso de privatización cs claramente uno de ganadores y perdedores, ¿cómo evolucionb el debate sobre el tema entre los distintos sectores empresarios?

Estas interrogantes provienen de algunas premisas basicas que subyacen en este trabajo: las clases no son monolíticas, y bajo condiciones de s@ess, las fisuras al interior de ellas tienden a aumentar. En la sociedad capitalista, la importancia relativa de las tensiones internas de la burguesía es generalmente alta, y las dificultades económicas ticndcn a exacerbar -para la sociedad wmo un todo- la importancia de estos conflictos entre sectores productivos o aun entre firmas. Esto se ve con particular elocuencia en la forma cómo la privatización conduce a la reconstitución de coaliciones dominantes, especialmente en su capacidad para delimitar la manera en que las fuerzas sociales y políticas interactúan en su búsqueda de poder. Por ejemplo, es pensable que el antiguo esquema wrporativista formado por burocracias sobrcdimensionadas, empresas orientadas al mercado interno subsidiado y el movimiento sindical colapse

68 HECTOR SCHAMIS

definitivamente, en tanto el “capitalismo popular” sea capaz de forjar una coalición de funcionarios públicos renovados, grupos empresarios mas concentrados y accionistas.

Esto sugiere que un cambio en el modelo de desarrollo conduce, de una manera u otra, a una redefinición del juego coalicional. En este punto, la privatización induce a que los actores cambien sus roles, a que las antiguas coaliciones se descompongan y a que otras nuevas emerjan. Los funcionarios del sector público pueden convertirse en ejecutivos de empresas privadas, los empleados públicos sindicalizados pueden convertirse en accionistas, y los beneficiarios de la seguridad social en inversionistas de sistemas privados de jubilación. Es concebible que aquellos que toman parte en estos procesos cambien, si no su visión del mundo, al menos su conducta electoral. A lo menos entonces, las alianzas se pueden alterar; en un punto extremo, la dirección del propio proceso de socialización puede ser revertido hacia ;$tándares normativos más individualistas y previos a los del Estado de Bienestar .

Dados estos cambios en las coaliciones, la esfera institucional apropiada para que aquellos actores, tales como accionistas y empresas, puedan articular y expresar sus intereses ante el Estado debe ser en ultima instancia creada. Una tercera dimensión por investigar, por lo tanto, debería centrarse en la construcción de instituciones, porque la privatización constituye un verdadero acto de formaci6n del Estado.

Graci;: a trabajos recientes, sabetn,os bastante acerca de las ideas apropiadas , las coaliciones sustentantes y las capacidades institucionales necesaria? para que el Estado intervenga efectivamente en la economía. Sin embargo, sabemos menos acerca de la forma en que el Estado cesa de intervenir. Carecemos de estudios sistemáticos y comparativos sobre las ideas que inducen al Estado a evitar la intervención. Escasamente sabemos qué tipo de coaliciones sostienen ese tipo de ideas. Y virtualmente ignoramos el impacto de las políticas de privatizaci6n sobre el mapa dc las instituciones estatales, muchas de las cuales son dramáticamente reducidas, o incluso desaparecen, una vez que las funciones que ellas desempeñan son desplazadas hacia el mercado.

Instituciones usualmente difíciles de penetrar presentan fuertes obstáculos para la implcmentación de cambios en las polfticas. Pero una vez que la innovación gana una posición en aquellas agencias, su capacidad, y a veces su autonomía, SC convierte en un recurso para un cambio efectivo en el modelo de desarrollo. En parte, ésta es la historia del Treasuty y el Keynesianismo en el Reino Unido. Y esa es la historia de la CORFO y la privatización en Chile. Por largo tiempo, la CORFO fue un verdadero “bunker” del desarrollismo, una virtual piedra angular para la industrializaciún liderada por el Estado. Una vez

35 36

Véase a Evelyn Z. Brodkin y Dennis Young (1989). Por ejemplo, Peter Hall (ed.) (1987) y el artículo no tan actual de Albert Hinchman, (1961).

37 Por ejemplo, Perer Gourwitch (1986 y 1989) y Charles Maier (1978). 38 Por ejemplo, Peta Evaos y Dietrich Rucschcmcycr (19RS); Margaret Weir y Theda Skocpol

(1985) TambiPn Peter Hall (1386).

LOS ORIGENES POLITICOS DE LA PRIVATIZACION .- 69

que las iniciativas privatiradoras fueron consolidadas dentro de la estructura organiracional de la CORFO, esta se transform6 en la agencia que administró la secuencia y las modalidades del programa de privatización.

Aún hay mucho que aprender de las implicancias originales del proceso de privatización. Como se argumentó más arriba, podemos limitar el análisis a la dimensión de la propiedad o a la dimensión de asignaci6n. Aún así, las implicancias más profundas de esta clase de dinámicas inevitablemente conducen al examen de algunas de las consecuencias “puramente” políticas de esto: cambios en la diseminación de las ideas, modificaciones en la construcción de las coaliciones y el redisefio de las instituciones del Estado.

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