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PREVENCIÓN Y REDUCCIÓN DE LOS IMPACTOS CAUSADOS POR INUNDACIONES:
EL CASO DE PERGAMINO Hilda María Herzer
Investigador Principal
Colaboradoras:
Graciela Caputo y Alejandra Celis
Buenos Aires, diciembre 2003
Este documento ha sido elaborado por encargo de la CEPAL (División de Recursos Naturales e Infraestructura de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y la GTZ (Sociedad Alemana para la Cooperación Técnica) en el marco del proyecto CEPAL/GTZ: “Prevención y reducción de las amenazas originadas por desastres naturales”.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.
CONTENIDO
1 Resumen ................................................................................................................................ 6
2 Introducción .......................................................................................................................... 6
3 Las inundaciones en Pergamino.......................................................................................... 7
3.1 El área de estudio .......................................................................................................... 7 3.1.1 La región .................................................................................................................... 7 3.1.2 El municipio............................................................................................................... 9
3.1.2.1 La cuenca del arroyo Pergamino .................................................................................................13 3.1.3 La ciudad de Pergamino .......................................................................................... 14
3.2 Principales amenazas socionaturales......................................................................... 16 3.2.1 Lluvias, crecidas, inundación .................................................................................. 17
3.2.1.1 El aumento del impacto de las inundaciones ...............................................................................21
3.3 La ciudad en riesgo: un proceso de vulnerabilidad progresiva .............................. 25 3.3.1 Los cambios en el territorio urbano ......................................................................... 26
3.3.1.1 El desajuste entre la expansión de la ciudad y el desarrollo de su infraestructura.....................28 3.3.2 La vulnerabilidad física y su expresión territorial ................................................... 29
3.3.2.1 El uso del suelo en el área urbana ...............................................................................................35 3.3.2.2 El uso del suelo en el área rural...................................................................................................36
3.3.3 Identificación de riesgos ambientales y desafíos para la acción humana... ............. 37 3.3.3.1 Escenarios de riesgo.....................................................................................................................38
3.4 Construcción Social del Riesgo .................................................................................. 40 3.4.1 ¿De qué riesgo hablamos? ....................................................................................... 41
3.4.1.1 Lo extraordinario que se repite ....................................................................................................41 3.4.1.2 Los arroyos Pergamino y Chu-Chú: una cuestión de luces y sombras... .....................................43 3.4.1.3 ¿Una ciudad que crece sin historia y sin memoria? ....................................................................44 3.4.1.4 El papel de las obras públicas, una cuestión de fe.......................................................................45 3.4.1.5 Imaginario social, imágenes recurrentes y memoria fragmentada como factores que
contribuyen al proceso de vulnerabilidad progresiva................................................................................................47 3.4.2 ¿Quiénes intervienen en la construcción del riesgo?............................................... 47
4 Gestión del Desastre o Atención en la Emergencia ......................................................... 48
4.1 El sistema de Prevención y Mitigación...................................................................... 48 4.1.1 El gobierno Nacional ............................................................................................... 48
4.1.1.1 Dirección Nacional de Protección Civil.......................................................................................49 4.1.1.2 Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) ..................................................................................51
4.1.1.3 Dirección Nacional de Asistencia Comunitaria ...........................................................................52 4.1.2 Desde el gobierno provincial ................................................................................... 53
4.1.2.1 Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires ...........................................................54 4.1.2.2 Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos de la provincia de Buenos Aires ..56 4.1.2.3 Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo de la provincia de Buenos Aires...........................57
4.1.3 Algunos comentarios sobre el sistema de prevención y mitigación ........................ 57
4.2 La Gestión del Desastre en Pergamino...................................................................... 58 4.2.1 La gestión de la emergencia .................................................................................... 59
4.2.1.1 El nivel local.................................................................................................................................59 4.2.1.2 El rol del gobierno de la provincia de Buenos Aires....................................................................61 4.2.1.3 Algunos comentarios sobre la gestión de la emergencia .............................................................63
4.2.2 Los actores de la sociedad civil: dinámica social en torno a la gestión del desastre64 4.2.2.1 Las comisiones de inundados .......................................................................................................66 4.2.2.2 La Comisión Asesora Pergamino del Comité de Cuenca del río Arrecifes..................................68
4.2.3 Diagrama Organizacional ........................................................................................ 68 4.2.4 Recurrencia, fragmentación y conflictividad de las relaciones sociales locales ..... 70
5 Pautas para una mejor gestión .......................................................................................... 73
5.1 Gestión del Riesgo ....................................................................................................... 73 5.1.1 Algunos conceptos sobre la gestión del riesgo ........................................................ 73 5.1.2 Pergamino, ciudad en riesgo.................................................................................... 75
5.2 Hacia una gestión de riesgo de inundación ............................................................... 76
5.3 Fortalezas y debilidades.............................................................................................. 80 5.3.1 La gestión................................................................................................................. 80 5.3.2 Ventanas de oportunidad ......................................................................................... 81 5.3.3 Debilidades .............................................................................................................. 83
5.4 Instrumentos para la identificación de escenarios de riesgo................................... 84 5.4.1.1 Inventario de desastres.................................................................................................................85 5.4.1.2 Identificación de áreas críticas ....................................................................................................86 5.4.1.3 Otros instrumentos .......................................................................................................................87
5.5 Estrategias de reducción del riesgo de inundación .................................................. 87 5.5.1 Medidas no estructurales identificadas.................................................................... 87
5.5.1.1 Medidas vinculadas con la regulación del uso del suelo .............................................................88 5.5.1.2 Programas de educación, capacitación y sensibilización............................................................88 5.5.1.3 Medidas para mejorar el proceso de gestión ...............................................................................88 5.5.1.4 Medidas de mantenimiento y control............................................................................................89 5.5.1.5 Programas para preveer de la emergencia..................................................................................89 5.5.1.6 Programas de preparación y atención en la emergencia.............................................................89
5.5.2 Desarrollo de los principales temas identificados por la sociedad local ................. 90 5.5.2.1 Uso del suelo ................................................................................................................................90 5.5.2.2 Programas de educación..............................................................................................................90 5.5.2.3 Sistema de alerta y preparación para la emergencia...................................................................91 5.5.2.4 Interfase Rural - Urbana ..............................................................................................................93 5.5.2.5 Comunicación y el papel de los medios........................................................................................95 5.5.2.6 Obras ............................................................................................................................................95 5.5.2.7 Financiamiento.............................................................................................................................96 5.5.2.8 Estudios y proyectos .....................................................................................................................96 5.5.2.9 Programas de control y mantenimiento .......................................................................................96
5.6 Fortalecimiento de las instituciones y diseño de un sistema interinstitucional ..... 96 5.6.1 Canales de articulación interinstitucional................................................................ 98
5.6.1.1 El gobierno local ..........................................................................................................................98 5.6.1.2 Comisión Asesora Pergamino del Comité de Cuenca del río Arrecifes.....................................100 5.6.1.3 Los medios de comunicación......................................................................................................101 5.6.1.4 Las comisiones de inundados .....................................................................................................101 5.6.1.5 Las organizaciones sociales .......................................................................................................102
5.7 Acciones de monitoreo .............................................................................................. 102
6 Recomendaciones de políticas.......................................................................................... 102
6.1 Trasmisión de las pautas para una mejor gestión del riesgo................................. 102
6.2 Recomendaciones de políticas .................................................................................. 104 6.2.1 Breve síntesis de recomendaciones de políticas .................................................... 104
6.2.1.1 Hipótesis de riesgo .....................................................................................................................104 6.2.1.2 Proceso participativo .................................................................................................................105
6.2.2 Recomendaciones de medidas para la reducción del riesgo.................................. 105 6.2.2.1 Herramientas para la identificación de escenarios de riesgo....................................................107 6.2.2.2 Las medidas estructurales en la gestión del riesgo de inundación en Pergamino.....................108 6.2.2.3 Fortalecimiento interinstitucional ..............................................................................................108 6.2.2.4 Interfase urbano-rural y lo rural................................................................................................109
6.2.3 La cuenca ............................................................................................................... 109 6.2.4 Acciones y políticas ............................................................................................... 110
7 Bibliografía........................................................................................................................ 112
8 Documentos Anexos.......................................................................................................... 114
8.1 Inundaciones en Pergamino 1884-2002 ................................................................... 114
8.2 Manchas de inundación ............................................................................................ 114
8.3 Entrevistas y relevamiento de campo ...................................................................... 114
8.4 Comité de cuenca....................................................................................................... 114
8.5 Taller: Inundaciones, gestionando el riesgo en Pergamino ................................... 114 8.5.1 Documento conceptual para el taller ..................................................................... 114 8.5.2 Lista de participantes ............................................................................................. 114 8.5.3 Fotografías ............................................................................................................. 114 8.5.4 Memoria del Taller ................................................................................................ 114 8.5.5 Conclusiones del taller........................................................................................... 114 8.5.6 Notas periodísticas................................................................................................. 114
PREVENCIÓN Y REDUCCIÓN DE LOS IMPACTOS CAUSADOS POR INUNDACIONES - ARGENTINA: EL CASO DE PERGAMINO
1 Resumen
En la ciudad de Pergamino se reconocen un conjunto de elementos, a partir de las percepciones históricamente constituidas que caracterizan el imaginario colectivo de la inundación y de las formas en que la sociedad local aborda el riesgo. Estos elementos demarcan una débil percepción del riesgo de inundación y en particular, una resistencia significativa para reconocer la recurrencia histórica de las inundaciones, junto con una visión acotada territorial y socialmente del proceso.
La caracterización del proceso histórico de inundaciones y la gestión de los desastres permitieron identificar obstáculos, pero también condiciones de oportunidad para el desarrollo de estrategias de prevención y gestión del riesgo.
Se proponen ocho etapas que permiten construir una secuencia metodológica hacia una gestión del riesgo de desastre:
- Análisis organizacional.
- Experiencia acumulada.
- Identificación de actores claves.
- Construcción de condiciones de riesgo e identificación de escenarios de riesgo
- Identificación y análisis de las percepciones de la comunidad local respecto de las condiciones y escenarios de riesgo.
- Definición de una estrategia de reducción del riesgo de inundación
- Diseño y fortalecimiento de un sistema interinstitucional de coordinación y gestión.
- Diseño de estrategias de ejecución, seguimiento y evaluación de propuestas de acción.
A lo largo de la investigación se fueron identificando y describiendo escenarios de riesgo, fortalezas y debilidades relacionadas con el nivel de organización de la sociedad, la gestión pública, la cultura política, entre otros aspectos, que permitieron proponer, en conjunto con los pergaminenses, algunas acciones y políticas para ser desarrolladas localmente.
2 Introducción
Este trabajo esta dividido en cuatro capítulos. El primero, “Las inundaciones en Pergamino”, presenta una descripción del área de estudio, una identificación de las variables socionaturales donde se señala el impacto creciente de las inundaciones y un análisis del proceso de vulnerabilidad progresiva y de construcción social del riesgo.
En el capítulo “Gestión del desastre o atención en la emergencia” se realiza una somera descripción del sistema de prevención y mitigación en los distintos niveles de gobierno, a modo de una fotografía, situada a inicios del 2003 y un análisis de la gestión del desastre en Pergamino.
El capítulo “Pautas para una mejor gestión” se inicia con una conceptualización de la gestión del riesgo. Luego se desarrolla una propuesta, donde se identifican fortalezas y debilidades en Pergamino, se presentan algunos instrumentos para la identificación de escenarios y se comienzan a perfilar estrategias para la reducción del riesgo de inundación en Pergamino.
Finalmente, en el último capítulo “Recomendaciones de políticas”, se señalan algunos mecanismos de transmisión de pautas para la gestión y se hace una síntesis de recomendaciones de políticas y medidas para la reducción del riesgo.
3 Las inundaciones en Pergamino
3.1 El área de estudio
3.1.1 La región
El municipio o partido1 de Pergamino, ubicado en el noreste de la provincia de Buenos Aires, Argentina, se localiza en la cuenca inferior del río Paraná2 (Mapa de Argentina y Figuras 1 y 2).
Desde el punto de vista fisiográfico se ubica en la Pampa ondulada. Esta región, comprendida entre el curso de los ríos Paraná-Plata, Salado y Matanza, se caracteriza por tener un relieve suavemente ondulado, de baja energía, recortado en partes por cañadas, arroyos y ríos; con una red de avenamiento3, en general, bien definida y pendientes que difícilmente superan el 2%. En este paisaje, la mayoría de los cursos de agua nacen en bañados de desagüe lento.
La escasa pendiente característica de esta región4, se traduce en un bajo potencial hidráulico para la evacuación de excedentes hídricos que favorecen los procesos de transferencia vertical (infiltración-evaporación) frente a los horizontales (escurrimiento) que conducen, en períodos de exceso de agua, a condiciones de anegamiento.
Las distintas administraciones provinciales fueron desarrollando obras y proyectos para resolver localmente esta problemática. En este sentido, ejecutaron obras de canalizaciones, obras de paso, alteos y nivelaciones, sin un análisis del sistema ambiental en su conjunto, ignorando los potenciales conflictos entre localidades o provincias vecinas. La eliminación de áreas anegadas necesariamente
1 Un partido es una división territorial . En Pergamino ese territorio delimitado coincide con el del municipio, que tiene además un gobierno
electo, relativamente autónomo del gobierno de la Provincia de Buenos Aires. En este texto se usará indistintamente partido o municipio.
2 La cuenca del río Paraná tiene una superficie de 2,6 millones de Km2 y abarca cinco países: Brasil, Argentina, Paraguay, Uruguay y Bolivia. El sistema presenta tres áreas hidrográficas: 1) Río Paraguay: tiene una superficie de 1.095.106 Km2. El río tiene 2.500 Km. de longitud desde su nacimiento hasta la confluencia con el río Paraná, al norte de la ciudad de Corrientes. 2) Alto Paraná: tiene una superficie de 980.000 km2 y es el área que recibe las mayores precipitaciones. Tiene una red de desagüe bien desarrollada y un caudal medio de aproximadamente 12.000 m3/seg. 3) El Paraná medio e inferior: tiene una superficie de 470.000 Km2. La pendiente es muy leve y el ancho del río disminuye de norte a sur (de 4.2 Km. en Corrientes a 2.3 Km. en Santa Fe). La zona inundable se extiende casi completamente sobre la margen oeste, que es más baja y su ancho oscila entre 13 Km., en Corrientes, y 56 Km. en Rosario – Victoria. En el tramo final de la cuenca inferior se encuentra el delta del Paraná, que desemboca en el Río de la Plata.
3 Red de drenaje o escurrimiento.
4 Comprende no sólo a la provincia de Buenos Aires sino también el sudeste de Córdoba y sur de Santa Fé
conlleva a la transferencia de los excedentes de agua hacia otras regiones y por lo tanto, para que no se generen conflictos, las soluciones deben ser consensuadas entre los actores intervinientes.
Mapa de la República Argentina
Figura 1: Cuenca del Río Paraná
Figura 2: ubicación del partido de Pergamino en la provincia de Buenos Aires
3.1.2 El municipio
La superficie del municipio de Pergamino es de 299.178 hectáreas, de las cuales, aproximadamente, el 95% están bajo explotación agropecuaria. En su extremo norte, el municipio
limita con el Arroyo del Medio, que marca la división entre las provincias de Buenos Aires y Santa Fe. Al noreste limita con los partidos de San Nicolás y Ramallo, al este con el partido de Bartolomé Mitre -cuya cabecera es la ciudad de Arrecifes, al sur con los partidos de Salto y Rojas y al oeste con el partido de Colón. Todos los partidos mencionados se encuentran en la provincia de Buenos Aires (Figura 3).
Figura 3: partido o municipio de Pergamino
La población es
de 99.112
1.1.1.1 Referencias puntos extremos del partido de Pergamino: Al norte (N): 33° 32´ S, 60° 49´ W Al sur (S): 34° 11´ S, 60° 29´ W Al este (E): 33° 42´ S, 60° 08´ W Al oeste (O): 33° 51´ S, 60° 56´ W cabecera del partido rutas
habitantes5 y, aproximadamente, el 83% de éstos viven en su principal centro urbano, la ciudad de Pergamino. Las demás localidades del partido son secundarias y concentran escasa población (entre 1500 y 200 habitantes, un 10% en total). En las áreas rurales vive, aproximadamente, el 7% de la población total del municipio.
El partido de Pergamino forma parte de cuatro subcuencas hídricas: Arroyo del Medio, Arroyo Ramallo, Arroyo Pergamino y Arroyo Dulce.
• Arroyo del Medio: abarca la zona norte del partido. Es el curso más importante de agua que tiene el sur de la provincia de Santa Fe y señala el límite con la Provincia de Buenos Aires.
• Arroyo Ramallo: abarca la parte norte, nordeste y este del municipio. Tiene su origen en los Manantiales Grandes y Manantiales Chicos y desemboca en el río Paraná.
• Arroyo Dulce: abarca la parte sur y sudoeste del municipio. Nace en unos bañados al norte del partido de Rojas y desemboca en el río Arrecifes.
• Arroyo Pergamino: Es el curso de agua más importante del partido, lo cruza de noroeste a sudeste. Nace cerca de las nacientes del Arroyo del Medio y desemboca en el río Arrecifes, un afluente del río Paraná. Atraviesa la ciudad de Pergamino, dividiendo la ciudad en dos partes, conectadas por una serie de puentes.
Entre los años 2000 y 2001 se formaron dos comités de cuenca, el del Río Arrecifes y el del Arroyo del Medio; ambos afluentes del río Paraná. El municipio de Pergamino forma parte de sendos comités, situación que será tenida en cuenta en el análisis en particular de la gestión, al igual que su relación con la cuenca del río Paraná.
A partir de la sanción del Código de Aguas (Ley Provincial Nº 12.257/99)6, se creó la Autoridad del Agua en la provincia de Buenos Aires que habilitó la formación de comités de cuenca en la provincia.7 Estos comités están formados básicamente por los municipios localizados en cada cuenca y su Comité Ejecutivo está integrado por los intendentes de cada uno de esos municipios. Este último cuenta con comisiones asesoras locales (por municipio), integradas por instituciones que tienen alguna actividad relativa al agua. Cada una tiene la posibilidad de proponer y discutir problemas al comité de cuenca. También integra la comisión asesora la Dirección Provincial de Hidráulica que cumple funciones técnicas y ejecutivas ya que toma decisiones respecto de las obras y las ejecuta.
A instancias de la Autoridad Provincial del Agua se crea el Comité de Cuenca del Río Arrecifes integrado por los municipios de Pergamino, Gral. Arenales, Junín, Chacabuco, Rojas, Salto, Colón, Arrecifes, Gral. Sarmiento, San Pedro y Baradero, a los cuales los une un denominador común: la cuenca del río Arrecifes y la problemática de la inundación.
Las funciones del Comité de Cuenca van más allá del tema hidrológico, incluyen entre otras cosas, el agua como recurso para consumo o para el vuelco de efluentes. Los temas se tratan de manera
5 INDEC. Censo Nacional de Población y viviendas, 2001. Resultados provisionales. 6
Esta ley todavía no fue reglamentada
7 Ver en Anexos, el documento correspondiente.
participativa, en comisiones, con representantes de todos los sectores. Todos los proyectos planteados deben presentarse en esa mesa para ser analizados y elevados al comité ejecutor de cuenca.
En la comisión asesora, pese a que la carta orgánica dice instituciones o personas que tengan alguna actividad relativa al agua, también participan entes provinciales y nacionales de modo que están presentes desde la Dirección Nacional de Vialidad, el Instituto Nacional del Agua –INA-, el INTA, empresas del ferrocarril, la Dirección Provincial del Agua hasta asociaciones profesionales y representantes de cada una de las organizaciones de inundados. Es decir, es una comisión abierta, sin una estructura preestablecida, a la que se pueden sumar todos. Cada municipio forma parte de la Comisión asesora local. Allí se elige un representante para el Consejo asesor central.
El Comité de Cuenca es una iniciativa para descentralizar, con los fundamentos técnicos y la aprobación de la autoridad central del agua, las decisiones que se toman en La Plata (capital de la provincia de Buenos Aires) en la Dirección de Hidráulica Provincial. En este sentido las prioridades de obras, su mantenimiento y el control de los canales de desagüe clandestinos debieran decidirse en el Comité de Cuenca.
Pergamino participa en otro Comité de Cuenca, el del Arroyo del Medio, que se forma como consecuencia del conflicto con la laguna Picasa. Esta laguna ubicada en la provincia de Santa Fe, tiene una cuenca de aporte que incluye parte de las provincias de Córdoba, Santa Fe, Buenos Aires y en forma indirecta San Luis. Esta laguna en los últimos años, ha incrementado su nivel y por lo tanto requiere de una mayor superficie de desagote, esto plantea dos problemas: uno regional porque inunda zonas productivas de la provincia de Santa Fe, y otro porque puede inundar las localidades vecinas inmediatas a la laguna.
Los primeros pasos hacia la formación de este Comité de Cuenca surgen cuando los gobernadores de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe acordaron derivar el exceso de agua de la laguna a través del Arroyo del Medio, es decir hacer un trasvasamiento de cuenca, dado que la cuenca de desagote natural de la Picasa es la cuenca del Salado que está sobresaturada de agua. Este trasvasamiento de agua significa verter sobre el arroyo del Medio un volumen que lo llevaría casi al límite de su capacidad, sumando además un deterioro de su calidad en la medida que se incorporaría agua más salada.
En el marco de la Ley Nº 12.257 del Código de Aguas de la Provincia de Buenos Aires, en noviembre de 2001 se crea el Comité de la Cuenca Hídrica del Arroyo del Medio integrado por los municipios de Colón, Pergamino y San Nicolás.
Esta breve descripción de las cuencas en el área de estudio muestra que en la definición del espacio de análisis existe diferentes niveles de superposición de territorios que se relacionan, por un lado, con diferentes autoridades y diferentes competencias. Por el otro lado, tienen que ver con las características de la región analizada: planicie de escasa pendiente, paisaje de llanura caracterizado por su baja energía de relieve. Los límites de cuenca se hacen difusos e inciertos y el manejo del agua en las cuencas vecinas incide directamente en la cuenca bajo análisis.
Esto muestra la complejidad de este sistema, por ejemplo cuando una decisión tomada a nivel de un comité de cuenca puede impactar en otra cuenca. Por ello la necesidad de un enfoque de análisis desde la “supra cuenca” pensada en términos de un espacio regional más amplio, (su amplitud o límites estarán siempre en discusión) que posibilite el análisis de aquellos factores causales cuyos efectos se manifiestan en el territorio bajo análisis.
3.1.2.1 La cuenca del arroyo Pergamino
La cuenca del arroyo Pergamino tiene una superficie de 2019 km2 y forma parte de un sistema mayor que desemboca en el río Paraná: el Sistema Pergamino - Arrecifes (con una cuenca de 10.336 km2 de superficie), que recibe como tributarios a los arroyos Rojas, Salto y Pergamino.
El arroyo Pergamino constituye uno de los principales afluentes del río Arrecifes y es un río de llanura con pendiente muy suave. La circulación del agua es lenta, privilegiando la infiltración frente al escurrimiento. Su longitud es de 115,2 Km., con una cota máxima de 80,00 m s.n.m., una cota mínima de 30,00 m s.n.m. y una pendiente regional de 0,46 m/km.
Nace cerca de las nacientes del arroyo del Medio, a partir de una serie de arroyuelos (Cañada del Huncal, Cañada de los Jaguares, Cañada de la Cortadera, Cañada del Sauce y Cañada del Gato Quemado) que confluyen en la Laguna del Pescado. Su curso superior corre de noroeste a sudeste, a través de una zona de bañados, rodeados por lomas planas con escasa pendiente. En esta zona, los suelos están pobremente drenados.
En su curso medio e inferior, el arroyo presenta un diseño de drenaje rectilíneo que se encauza aguas abajo de la laguna del Pescado, 9 kilómetros antes de atravesar la ciudad de Pergamino. En esta zona, el relieve es típico de la pampa ondulada, con extensas lomas de pendientes suaves, recortadas por los cursos tributarios, entre ellos el arroyo Botija.
En la ciudad, el arroyo Pergamino recibe el aporte de la cuenca del arroyo Chu-chú. Está última cuenca abarca 3.400 hectáreas y el cauce se desarrolla en una longitud de 9 Km.
La altura media del municipio de Pergamino es de 55 metros s.n.m., con una inclinación general del suelo del oeste hacia el este. La zona más elevada se ubica al noroeste, con una altura de 85 metros s.n.m. y las más bajas, en los extremos noreste y sudoeste, alcanzan los 40 y 45 metros s.n.m., respectivamente.
En total hay, aproximadamente, unas 38.600 hectáreas que drenan sus aguas hacia el arroyo Pergamino, por pendiente natural o por canales o drenajes construidos. Es importante resaltar que la ciudad se ubica en una zona relativamente baja, por lo que recibe excedentes hídricos provenientes del sudoeste, oeste y noroeste, que se acumulan en el valle de inundación del arroyo Pergamino (Figura 5).
En la región, las lluvias son mayores en otoño y verano e inferiores en invierno, con una gran variabilidad pluviométrica anual. El año hidrológico se inicia en septiembre y en promedio, durante los meses de verano, existe un leve déficit en el balance hídrico, que se puede intensificar en años secos. En otoño, comienza la alimentación de las capas freáticas y al mismo tiempo, los arroyos aumentan sus caudales debido a los excedentes de agua subterránea y al escurrimiento superficial del agua de lluvia. Durante los meses de invierno, la precipitación anual supera ligeramente a la evapotranspiración potencial8.
Dado el régimen de lluvias y el balance hídrico, el período del año con mayor riesgo de inundación es el otoño. A ello se suma que, debido al deterioro de los suelos, se ha reducido su capacidad de infiltración y almacenaje, de 250 mm en un suelo sano a una retención de sólo 150 mm en un suelo deteriorado9.
8 Pérdida de agua a través de las plantas. 9 De todas las cuencas de la Pampa Ondulada, la del río Arrecifes es la más afectada por los diversos grados de erosión hídrica, que se traduce
en la pérdida de 3,5 millones de toneladas de suelo por año. Dicha cuenca está integrada por los ríos Rojas, Salto y Arrecifes y los arroyos Pergamino y
Como todo curso de agua de llanura, el arroyo Pergamino presenta caudales muy variables, con un mínimo de 2 m3/seg. y un máximo, registrado en abril de 1995, de más de 900 m3/seg. Según lo señalado por los técnicos de la Dirección de Hidráulica Provincial en Pergamino, un caudal mayor a 200 m3/seg. se traduce en un desborde del arroyo sobre la ciudad, superando el nivel de los terraplenes laterales y los endicamientos existentes.
Figura 5: Ubicación relativa de la ciudad de Pergamino.
Fuente: INTA
3.1.3 La ciudad de Pergamino
Pergamino es una ciudad de tamaño intermedio (99.112 habitantes). Fue fundada en 1895 como fuerte primigenio y, posteriormente, con fines de intermediación entre las ciudades de Buenos Aires y Córdoba. Está ubicada en una de las regiones mejor dotadas del planeta, en cuanto a recursos naturales para la producción agropecuaria. Desde principios del siglo XX, se fue consolidando como ciudad de servicios rurales. A ello se le sumó un incipiente desarrollo industrial, metalúrgico y textil, que alcanzó notoriedad hasta la década de 1980 y que actualmente se encuentra muy debilitado.
Históricamente, ha sido un área de tradición agrícola. Hasta la década del 40, la producción maicera era dominante y se llevaba a cabo con una alta participación de mano de obra, labores
Dulce, entre otros. La cuenca abarca 1.278.000 Has, distribuidas entre 7 partidos: Arrecifes, Baradero, Capitán Sarmiento, Pergamino, Rojas, Salto y San Pedro. Sus suelos, de textura franco-limosa, son de permeabilidad lenta debido a un horizonte B arcilloso y el 48% de ellos sufre erosión. Ver en ANEXOS la presentación del INTA en Memoria del Taller: Inundaciones, gestionando el riesgo en Pergamino 17-18 de junio de 2003.
agrícolas manuales y con el uso de tracción a sangre. Luego se fueron introduciendo mejoras tecnológicas, que implicaron cambios en la estructura agraria de las explotaciones familiares y se comenzó a desarrollar un proceso de innovación tecnológica que se convirtió en el motor del crecimiento económico del área. En la década de los setenta, dicho proceso se intensificó y se produjo un cambio en la composición de los productos agrícolas hacia la dominancia del complejo oleaginoso, en particular, la soja. Dicha producción sostendrá las exportaciones nacionales hasta la actualidad.
En el área, ocurrieron importantes transformaciones en la estructura económica y social, profundas innovaciones tecnológicas, cambios en el perfil productivo y en los actores sociales involucrados. Las consecuencias ambientales de estas transformaciones se manifiestan en la pérdida de estructura de los suelos, en su agotamiento y en la contaminación hídrica. La agricultura continua, desde hace unos 30 años en numerosas explotaciones, que eliminó la rotación con ganado condujo a una disminución de la fertilidad de los suelos, muchas veces eclipsada por aportes energéticos externos al sistema (agroquímicos y, en la actualidad, riego) y por los excelentes rendimientos alcanzados, en algunos años.
En el ámbito urbano, cabe señalar el proceso de crecimiento de la ciudad, no tanto en términos poblacionales como en superficie construida y expansión territorial. Hasta la década del 80´, dicho crecimiento se corresponde con la creciente diversificación productiva (de centro subsidiario de la actividad agrícola a centro textil especializado). Los crecientes niveles de desocupación y pobreza se evidencian en la formación de algunos asentamientos carenciados. La expansión del espacio urbano (tierra rural convertida en urbana) se corresponde con la tendencia registrada en la región pampeana y en otras áreas del país y se debe a la decisión de los pobladores rurales a residir en áreas urbanas de servicios vinculada al proceso de adopción de innovaciones tecnológicas agrícolas, provocando el despoblamiento del campo (sólo el 7% de la población vive en áreas rurales).
Surcada por el arroyo Pergamino, que la atraviesa de oeste a este y el arroyo Chu-Chú, que lo hace de norte a sur, el proceso de desarrollo urbano avanzó sobre los valles de inundación de estos cursos de agua, ocupando una superficie que es receptora de los excesos hídricos. La expansión, también significó un aumento de la superficie pavimentada y una disminución del área de infiltración, favoreciendo, de este modo, el movimiento horizontal del agua, frente al vertical.
El crecimiento de los asentamientos urbanos se realiza sobre tierras que hasta el momento eran agrícolas, ganaderas o frutihortícolas y trae como consecuencia la modificación de las condiciones de escurrimiento de las aguas.
La ciudad de Pergamino se ubica en una zona relativamente baja, de acumulación de agua, a su vez en una región caracterizada por un inadecuado manejo del agua que se manifiesta por ejemplo, en canalizaciones que aumentan el flujo de escurrimiento hacia el casco urbano. A esto se suma, por un lado, el trazado de rutas, caminos y puentes sin tener en cuenta la dinámica del agua, que se constituyen en obstáculos, y por el otro un sistema deficiente de desagües10.
Se generan así situaciones que inciden en la conformación de vulnerabilidades y en la construcción de riesgos en Pergamino y determinan su condición de fragilidad frente a los excesos de hídricos.
10
En el "Estudio de obras de defensa y control de las inundaciones - desagües pluviales de la ciudad de Pergamino" el INA desarrolló un diagnóstico global del funcionamiento del sistema de desagües. Ver en ANEXOS Memoria del Taller: Inundaciones, gestionando el riesgo en Pergamino 17-18 de junio de 2003
3.2 Principales amenazas socionaturales
Se analizaron los desastres ocurridos en la cuenca argentina del río Paraná entre 1976 y abril del 2002, utilizando el Sistema de Inventario de Desastres y de Apoyo en la Gestión de Riesgos –DESINVENTAR11. Dicho análisis, revela que los desastres de origen climático -inundaciones, aluviones, avenida, granizadas, tempestades, vendavales, olas de calor, sequías e incendios de vegetación- son los más frecuentes en la región, ya que están presentes en casi el 90% del total de registros (figura 6). En cambio aquellos eventos de origen no climáticos, por ejemplo, contaminaciones, escapes, explosiones, incendios urbanos y plagas, son marcadamente menos frecuentes.
Figura 6: Porcentaje de eventos de origen climático y de origen no climático. Cuenca del río Paraná, 1/1976- 4/2002.
89,76
10,24
0 20 40 60 80 100porcentaje
de registros
origen climático
otro origen
Desastres cuenca río Paraná 1976-2002
Fuente: CENTRO, Desinventar Argentina.
Entre los eventos de origen climático, la inundación es el desastre predominante (62.6% de los registros), disparado por precipitaciones abundantes y crecidas de los cursos de agua, fundamentalmente de los ríos Paraná, Iguazú, Paraguay, Pilcomayo, Bermejo y otros tributarios. Le siguen en orden decreciente, las tempestades ocasionadas por alguna combinación de lluvias, viento y granizo (14.9% de los registros), las sequías (3.7%) y los vendavales (3.3%).
La inundación es, también, el desastre de mayor impacto negativo sobre la sociedad, registrando la mayor suma de los índices de magnitud12 para cada tipo de desastre (Figura 7). De acuerdo a los registros de la base, en los casi 27 años considerados, las inundaciones causaron más de 800.000
11El Desinventar es una herramienta, elaborada por la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina, que permite
registrar y analizar eventos de desastre. En esta herramienta, un desastre se define como el fenómeno que produce efectos adversos sobre las vidas humanas, la salud y/o la infraestructura económica y social de una comunidad. Cada registro contiene información sobre la unidad geográfica menor en la que ocurre un desastre, por lo que un evento que afecta a numerosas localidades, queda representado en numerosos registros. El inventario de Argentina es realizado por CENTRO y contiene unos 12000 registros para el período 1973-2002, que abarcan información de todo el país, relevada a partir de fuentes hemerográficas.
12 Cada registro del inventario posee un índice de magnitud, elaborado por CENTRO, que da idea del impacto relativo del desastre sobre la
sociedad.
evacuados, afectaron más de 18.000 viviendas y destruyeron unas 7700, anegaron 13.320.000 hectáreas, generando pérdidas agrícolas millonarias y afectando a 1.620.000 cabezas de ganado. Todo esto, considerando que se trata de montos mínimos de pérdidas ya que la información periodística es incompleta o no tiene suficiente resolución espacial para ser ingresada en el inventario.
Para el análisis específico del área objeto de este estudio se creó una base de datos Desinventar, a nivel local, para registrar inundaciones ocurridas en el partido de Pergamino. Esta base abarca el período 1910 - marzo del 2002 y cuenta con 108 registros. La información fue recopilada, principalmente, del diario local “La Opinión”, aunque también se utilizó información proveniente del Instituto de Tecnología Agropecuaria (INTA), de los archivos del Servicio Meteorológico Nacional y de otras fuentes, por ejemplo, semanarios editados por la iglesia, trabajos de investigadores locales, como el historiador Rafael Restaino.
Figura 7: Impacto de los distintos tipos de desastre.
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000
sumatoria de índices de magnitud
Inundación
Tempestad
Sequía
Vendaval
Aluvión
Granizada
Forestal
OTROS Eventos de origen climáticoCuenca río Paraná 1976-2002
Fuente: CENTRO, Desinventar Argentina.
3.2.1 Lluvias, crecidas, inundación
El clima del área de Pergamino es templado húmedo, sin una estación seca, con precipitaciones medias anuales de 965 milímetros (promedio 1910–1999) y una gran variabilidad pluviométrica anual13. El factor climático crítico es la forma de presentación de las lluvias, mayores en otoño, primavera y verano e inferiores en invierno.
13 De acuerdo a los registros INTA Pergamino, para el período 1910-1999, la máxima precipitación anual alcanzó los 1484 mm y la mínima los
482 mm.
Entre 1910 y marzo de 2002, en el área de Pergamino, se registraron 217 tormentas14, con lluvias superiores a los 50 milímetros en 24 horas. Entre éstas, en 135 ocasiones cayeron entre 50 y 74.9 mm/día, en 49 cayeron entre 75 y 99.9 mm/día, 25 veces cayeron entre 100 y 139,9 mm/día y en 8 casos las lluvias superaron los 140 mm/día. Las precipitaciones récord para el período ocurrieron el 7 de abril de 1995: 315 mm/5 horas y el 28 de diciembre de 1936: 230 milímetros en menos de 24 horas.
A lo largo del siglo XX se distinguen dos tipos de inundaciones que afectan a la ciudad de Pergamino: las grandes, ocasionadas por lluvias y desbordes de los arroyos y las ocasionadas sólo por lluvias. Las primeras revisten mayor gravedad y son las que, en la definición de la prensa local, asumen el carácter de “extraordinario”, que suele asociarse a precipitaciones cuya magnitud supera los valores considerados normales por la misma.
A fines del siglo XIX, Pergamino ya registraba los embates de su arroyo. Éste se desbordaba y ocupaba su valle de inundación, es decir, cubría las calles adyacentes al cauce. Desde entonces y hasta 1930 la ciudad se inundó, al menos, 8 veces.
Entre 1913 y 2002, el arroyo Pergamino y/o el arroyo Chu-chú registraron crecidas en 48 ocasiones provocando inundaciones cuyos efectos se tradujeron en amplias zonas anegadas y un importante número de evacuados, especialmente en los años 1933, 1936, 1938, 1939, 1940, 1944, 1963, 1966, 1975, 1978, 1982, 1984, 1986, 1988, 1991, 1992, 1995, 2000 y 2001. (Ver en anexos la tabla de Inundaciones en Pergamino: 1884-2002). Entre ellos, tres casos revisten especial gravedad en cuanto a sus efectos en la ciudad: el de octubre de 1939, el de febrero de 1984 y, el más grave de todos, el de abril de 1995.
El 8 y 9 de octubre de 1939 cayeron 215 mm/48 hs y los arroyos Pergamino y Chu-chú se desbordaron, anegando aproximadamente 12 barrios. En algunos sitios, las aguas del arroyo Pergamino alcanzaron 3 metros de altura y provocaron el derrumbe de muros de viviendas. 250 familias fueron evacuadas, dos personas murieron y la infraestructura vial de la ciudad quedó destruida.
Días después del desastre, los vecinos y diversas entidades de Pergamino crearon la Comisión de ayuda a los Damnificados, de características similares a las que se había creado en 1933, con motivo de otra inundación. El censo que realizó esta comisión dio como resultado un total de 500 familias damnificadas, compuestas en término medio por 5 a 6 personas. Es decir, 2500 a 3000 personas, casi el 10% de la población de la ciudad de Pergamino.
“Toda la ciudad ha estado durante un buen rato inundada. Las calles céntricas y excéntricas, altas o bajas, con declive o niveladas, todas ellas, contuvieron una cantidad apreciable de agua. Parecían arroyuelos de abundante cauce.
Estábamos transformados en una improvisada Venecia”. Minutos después que la lluvia amainó, en las calles no afectas a la inundación el caudal de agua había disminuido sensiblemente. En cambio, en las que suele producirse acumulamiento
de agua, la inundación duró unas horas”.
La Opinión. Pergamino, diciembre, 1933.
La segunda semana de febrero de 1984, después de 3 días de lluvias (197 mm/ 3 días), el arroyo Pergamino se desbordó. La inundación tuvo graves consecuencias en los barrios ribereños aunque se extendió por muchos otros sectores urbanos; las calles del centro se anegaron al igual que algunas viviendas. El 28 de febrero, poco después de que los evacuados (del barrio Cueto) se reintegraban a sus hogares, el arroyo se volvió a desbordar anegando todo el sector ribereño y el centro de la ciudad. Ese día cayeron 128 mm, se cortaron los servicios telefónicos, la electricidad y se interrumpió el transporte
14 Tormenta se define de manera arbitraria y sólo a los fines prácticos de esta sección, como una lluvia superior a los 50 mílimetros/día.
urbano e interurbano. Como consecuencia, se anegaron aproximadamente 8 barrios dejando unos 500 a 600 evacuados en la ciudad y pérdidas agropecuarias en la zona rural. Durante la emergencia, se movilizaron numerosas entidades pergaminenses (Municipio, Policía, Bomberos Voluntarios, Batallón de Combate 101, comerciantes, vecinos, cuerpo docente, INTA y empresas privadas).
Este desastre propició la creación del Comisión de Inundados de Pergamino (CIDEPER), que canalizó los reclamos de los vecinos y que, actualmente, se mantiene en actividad.
El 7 de abril de 1995, la región Norte de la provincia de Buenos Aires fue afectada por una tormenta de lluvia y granizo que provocó inundaciones, numerosos evacuados y daños en los distintos partidos de la zona.
El partido de Pergamino fue el más perjudicado por el fenómeno, cuyo mayor impacto fue a nivel urbano. Las intensas precipitaciones (312 mm en 4 horas) provocaron el desborde de los arroyos Pergamino y Chu-Chú. Entre el 60% y el 80% del casco urbano quedó bajo el agua y en esta ocasión, el agua alcanzó sectores que históricamente no se anegaban, cubriendo, aproximadamente 22 barrios, 11 de éstos ubicados en la zona de influencia de los arroyos.
Se produjo la saturación de los sistemas de desagüe pluvial y el colapso de los sistemas de desagüe cloacal. En los momentos más críticos, la ciudad quedó incomunicada por interrupciones en la red telefónica, con importantes sectores sin energía eléctrica y sin servicio de agua potable.
El evento dejó un saldo de 3000 evacuados y 4000 autoevacuados (en total, un poco menos del 9% de la población urbana), 20 heridos y una cifra imprecisa de entre 5 y 20 muertos. Muchos comerciantes sufrieron la inundación de sus negocios y numerosos profesionales sufrieron el anegamiento de sus viviendas y lugares de trabajo.
En el ámbito rural, en cambio, la incidencia del fenómeno fue baja, se perdieron algunos alambrados y animales y sólo fueron afectados los cultivos ubicados en tierras aledañas a los afluentes del arroyo. Los restantes campos no fueron afectados debido al rápido escurrimiento del agua, en dirección hacia la ciudad.
Las pérdidas económicas en la ciudad, fueron millonarias y los recursos financieros del municipio fueron superados por la magnitud de los daños y el costo de la reconstrucción. Las autoridades municipales estimaron informalmente el perjuicio económico provocado por la inundación en aproximadamente 50 millones de dólares, entre daños en la infraestructura vial y de servicios, más del doble del presupuesto municipal anual15.
El desastre ocurrió en el contexto de una prolongada crisis socio-económica en la que se mezclaron factores de la situación general del país con procesos específicos de la ciudad de Pergamino. La economía pergaminense se encontraba en un proceso recesivo vinculado a la paralización de la industria textil y una creciente tasa de desocupación.
En el momento inmediato posterior al desastre, el gobierno local careció de recursos económicos suficientes para afrontar los costos de reparación y reconstrucción de la infraestructura urbana, las necesidades de los sectores económicos locales y de la población afectada, por lo que la ayuda financiera de jurisdicción provincial y nacional fue indispensable.
15
En el año 1995 el ingreso del municipio fue de 19.675.754,14 pesos. El gasto municipal fue 20.140.519,91de pesos de los cuales 946.573,11 correspondían a deudas.
Los costos de recuperación fueron motivo de numerosas demandas de asistencia financiera especial hacia las autoridades provinciales y de la solicitud y posterior declaración de emergencia agropecuaria, industrial y comercial del partido.
El desastre fue interpretado por la sociedad local como la consecuencia de un fenómeno meteorológico excepcional, de tipo localizado, imprevisible y con baja probabilidad de recurrencia. Este enfoque atravesó al conjunto de actores locales y provinciales, rurales y urbanos.
La inundación de 1995 abarcó áreas de residencia de sectores medios profesionales y comerciales que no eran identificados como grupos expuestos a situaciones de riesgo. En este sentido, el “desborde” de los marcos socialmente aceptados de la inundación fue crucial en la percepción del fenómeno como “catástrofe” y acentuó sus aristas dramáticas. El desastre afectó el sentido de seguridad de muchos ciudadanos y aumentó transitoriamente la percepción de la propia vulnerabilidad frente a la probabilidad de ocurrencia de un desastre de similares características
Esta gran inundación dejó paralizada a la ciudad y marcó un punto de inflexión en la sociedad pergaminense. Su presentación, abrupta e inesperada tomó a los funcionarios de las agencias estatales y a la sociedad civil por sorpresa. Se trató de un fenómeno que, en términos de su magnitud, nunca había tenido lugar en el área. Aunque, como ya se señaló, la ciudad de Pergamino padece inundaciones recurrentes y presenta síntomas de degradación ambiental.
Sin embargo, un aspecto llamativo es la falta de percepción de la recurrencia por parte de la sociedad pergaminense. En este sentido, los testimonios recogidos de la prensa son reveladores:
“Son pocas las veces que se ha registrado una lluvia tan copiosa en igual cantidad de tiempo, lo que da una idea de lo extraordinario de este temporal” (169 mm en 24 horas).
La Opinión 8 de mayo, 1938.
“Y digamos que no es solamente por lo que ha ocurrido ahora, que puede atribuirse a un hecho excepcional como lo es siempre una lluvia de extraordinarias proporciones. Es caso raro que se produzcan precipitaciones de tanta intensidad y volumen. El hecho de que caigan en 48 horas más de 200 mm es, al parecer, una verdadera anormalidad”.
La Opinión, 11 de noviembre, 1939.
“Salvo en 1936, en los últimos 13 años no se registraron precipitaciones como las actuales. En 25 días cayeron 227.3 mm”
El Tiempo, 26 de diciembre, 1940
...“las inundaciones producidas como una consecuencia inevitable del desusado crecimiento de las aguas del arroyo Pergamino debido a esas extraordinarias lluvias de los últimos días... fenómeno nada frecuente”
Editorial, La Opinión 1 de marzo, 1984
Figura 8: inundaciones en la ciudad de Pergamino
Fuente: CENTRO, Desinventar Pergamino.
3.2.1.1 El aumento del impacto de las inundaciones
Entre 1930 y 1994, al menos en 52 ocasiones las lluvias superaron los 55 mm/día sin causar inundaciones. Inclusive, en muchos de estos casos, los efectos de la precipitación se señalan como beneficiosos para la producción agropecuaria16. Son llamativas las lluvias de septiembre de 1945 (112.4 mm/día) y de enero de 1948 (115.9 mm/día o 242.3 mm/4 días). En estos casos, con más de 100 mm caídos en 24 horas, los arroyos no desbordaron, mientras que en marzo de 1988 y en enero de 1992 las precipitaciones no superaron los 55 mm/día y sin embargo, el arroyo Pergamino se desbordó provocando cientos de evacuados, en un área extensa.
En otras palabras, no existe una relación lineal entre el monto de las precipitaciones caídas y su efecto o impacto sobre la población.
“La gente se pregunta ahora si será que llueve mucho más que antes de éste período de acumulación de tanta agua en el arroyo.” “...No se trata de que llueva más. Se trata evidentemente de que la lluvia “se agolpa” más. Las precipitaciones no sólo son extraordinarias por la cantidad de agua sino por el breve espacio de tiempo en que ella
precipita. Así, aún con un sistema de desagüe de cierta eficiencia, se crea la imposibilidad de escurrimiento en forma satisfactoria y de allí el desbordamiento de los cursos de agua.”
16
Por ejemplo, en 1937 (77.7 mm/día), en 1943 (126 mm/48 horas), en 1944 (94.5 mm/día y 85 mm/día), en 1945 (83.7 mm/día) y en 1959 (57 mm/día).
(La Opinión. Pergamino, 10/10/39)
Estos datos corroboran que ninguna inundación es sólo el efecto inevitable de las lluvias. Para ello, confluyen otros factores. Aunque, ya desde la década del ´30 se mencionan algunos de estos factores, pareciera que al pensar los efectos perjudiciales de las inundaciones se otorga demasiado peso explicativo a la incapacidad de predecir la intensidad y la duración de las precipitaciones.
De este modo, a lluvias “extraordinarias” le corresponden, inevitablemente, daños “extraordinarios” y, ante lo extraordinario, sólo resta esperar. Un primer paso para modificar esta actitud y comenzar a comprender la complejidad del proceso que genera el desastre es diferenciar las “lluvias” de la “inundación”. De este modo, se comienza a vislumbrar que las lluvias son sólo un elemento disparador de la inundación pero no pueden por sí solas explicar sus causas.
Para facilitar el análisis, definimos impacto leve cuando ocurre desborde de los arroyos o lluvias que producen anegamiento del espacio público. Impacto moderado cuando se anegan sectores de la ciudad incluyendo viviendas y/o servicios, sin evacuaciones. Impacto alto cuando hay anegamientos que provocan evacuaciones de la población. Impacto muy alto, cuando el anegamiento es severo con evacuaciones y gran impacto sobre las personas, tanto en términos de su cobertura espacial como de la temporal.
Entre 1913 y 2002, la ciudad de Pergamino padeció 113 inundaciones. De éstas, 46 se pueden considerar de impacto leve, 21 de impacto moderado, 32 de impacto alto y 3 de ellas (1995, 1939 y 1984), de impacto muy alto.
A lo largo del período analizado, se registra que el impacto de las inundaciones aumentó frente a una misma intensidad de lluvia. Es decir, existe una tendencia por la cual, la ciudad es crecientemente vulnerable frente a precipitaciones cada vez menores. (Figuras 9, 10, 11 y 12).
Figura 9: impacto de las inundaciones en la ciudad de Pergamino. 1913-2002
Impacto de las inundaciones en Pergamino (1913-2002)
0
50
100
150
200
250
300
350
1912 1918 1924 1930 1936 1942 1948 1954 1960 1966 1972 1978 1984 1990 1996 2002
Prec
ipita
ción
(mm
/día
)
leve
moderado
alto
muy alto
Fuente: CENTRO
Figura 10: precipitaciones que resultaron en inundaciones de impacto alto17. 1913-2002
Fuente: CENTRO
Figura 11: precipitaciones que resultaron en inundaciones de impacto medio. 1913-2002
Fuente: CENTRO
17
En los tres gráficos, los datos se ajustaron por medio de una regresión lineal. Aunque el valor de r2 no resulta significativo, las tres curvas muestran una misma tendencia, con una pendiente negativa.
Figura 12: precipitaciones que resultaron en inundaciones de impacto leve 1913-2002
Fuente: CENTRO
El análisis revela que, por ejemplo, antes de 1980, sólo en un caso, registrado en 1938, los anegamientos produjeron evacuaciones con menos de 100 mm/día de lluvia. (70.8 mm caídos). A partir de 1981, en 10 ocasiones, lluvias de similar magnitud produjeron inundaciones graves que obligaron la evacuación de las personas. Son particularmente llamativas las inundaciones de impacto alto de 1986 (55 mm/día, 228 evacuados) y de 1992 (53 mm/día, 166 evacuados).
Así, en términos generales, a medida que pasa el tiempo, el efecto de 50 o 60 milímetros caídos en un día es cada vez más negativo. Entonces, no sólo debemos buscar otros factores que confluyen en una inundación, sino que debemos analizar de qué manera estos han ido generando un empeoramiento en las condiciones de la ciudad que la hacen cada vez más frágil frente a las lluvias.
“Pergamino asiste a otra orgía de agua con resignada aceptación.” Pte Rocha es cuello de botella, al igual que el del ferrocarril Belgrano. Se han puesto demasiados obstáculos al arroyo. Los canales y desagües agregan más
agua de la que puede absorber.
La Opinión marzo, 1978.
En cada inundación se conjugan una multiplicidad de factores de riesgo que se constituyen en disparadores del desastre, cuando ocurre una amenaza natural. El impacto de las lluvias se acentúa o se modifica por algún tipo de intervención humana sobre la naturaleza. En consecuencia, la inundación tiene una expresión o incidencia que es socialmente inducida.
Sin embargo, la mayoría de las veces se confunden las causas con eventos propiamente naturales en lugar de entenderlos como expresiones de vulnerabilidades ecológicas, sociales, económicas, institucionales o culturales.
En este sentido, desde el punto de vista de la gestión de riesgos de desastres, las inundaciones representan un problema particular debido a las diversas interpretaciones que realiza la sociedad local o las autoridades, en cuanto a sus orígenes, la responsabilidad de su ocurrencia y las opciones de control que existen.
3.3 La ciudad en riesgo: un proceso de vulnerabilidad progresiva
El análisis histórico a lo largo del siglo XX muestra un proceso colectivo de agudización de los factores de riesgo de inundación. Diversas prácticas sociales que degradan el ambiente, se han sostenido en el tiempo, como los asentamientos humanos en sitios inadecuados, el manejo inadecuado de la basura, el crecimiento urbano sin planificación, la presencia cada vez mayor de obstáculos al escurrimiento de las aguas y los cambios en el uso del suelo en el área rural.
El proceso de expansión del territorio urbano, a lo largo del siglo XX, ha ido configurando un complejo mosaico de desajustes. Dicha expansión no respetó la topografía del territorio y ocupó el valle de inundación de los arroyos Pergamino y Chu-Chú. Las cañadas y lagunas contenidas dentro del área urbana, también fueron objeto de continuos loteos, de aperturas de calles en forma indiscriminada y de tareas de nivelación y relleno. Al desaparecer éstas, se perdieron superficies que retenían los excedentes hídricos y permitían un escurrimiento más lento del agua hacia las zonas más bajas.
...”En el año 50 todavía estaban marcados en el plano los bañados. Eran calles altas, anchas, polvorientas, no muy diferentes a como eran en la época colonial. Se terminaron de rellenar entre los 50 y los 60 y se hizo pavimento
asfáltico, en un área que antes servía de desagüe natural.
...En Roca y Alberdi, había originalmente una hondonada ya que por allí circulaba un arroyo. Cuando vinieron las carretas, venían a tomar agua a la Laguna de las Carretas. Por eso, Luzuriaga se corta donde originalmente estaba
dicha laguna; por eso, en el centro de la ciudad hay tantas calles cortadas. Por eso también, respetando los desagües naturales de la ciudad, estos terminaban bajo la calle Moreno y a la altura de Azcuénaga.
...El barrio Acevedo, pasando Río de Janeiro, a la izquierda ( yo los conocí): era una zona de bañados, de los que ya nadie se acuerda, por la edificación continua que se construyó sobre ellos. Allí se encontraba la antigua cancha
del club provincial, conocida popularmente como “la batea”, zona descampada que se inundaba siempre que se producían lluvias importantes.
Desde el boulevar Buenos Aires, donde suele acumularse mucha agua, se ha hecho un barrio que hubo que rellenar. Hace muchos años alcancé a ver la mancha de agua que había en ese lugar, conocida como Laguna del Virrey,
llamada así porque allí bebieron los animales del virrey Sobremonte, cuando éste huía hacia Córdoba.
...“Las lagunas que originalmente estaban interpuestas al curso del Chu-chu, que hoy son bajos, pueden verse los días de lluvia. ...En la intersección de las rutas 188 y 178 también encontramos bajos comunicados entre sí. Desde
esta área el agua ahora baja más rápido hacia la cuenca del Chu-chu, porque muchas calles se han pavimentado en la alta cuenca por lo que la escorrentía es mayor”.
Ing. Muriel, Pergamino, 1999.
El aumento de la superficie construida y pavimentada ha significado una disminución del área de infiltración, favoreciendo la acumulación de agua en las zonas más bajas y privilegiando el movimiento horizontal del agua frente al vertical, en las áreas más elevadas.
Espacios que estaban diseñados para la circulación del agua, han sido ocupados por la infraestructura vial; por ejemplo, las luces de los terraplenes del trazado vial. Al mosaico, también se sumaron deficiencias vinculadas a los desagües pluviales y cloacales.
Muchos de estos factores y procesos han sido mencionados reiteradas veces en entrevistas con representantes de la comunidad local, del gobierno local, y en notas periodísticas. Sin embargo, se las menciona en términos generales, como un telón de fondo que no se profundiza. Son cuestiones genéricas sin responsables claros.
En otras palabras, el análisis histórico de las inundaciones en la ciudad de Pergamino muestra recurrencias en el tiempo. A lo largo del siglo el riesgo de inundación urbana ha ido aumentando lentamente como correlato de varios procesos: por un lado, una creciente degradación ambiental, y por el otro, una creciente fragilidad en las condiciones de vida de su población (vulnerabilidad). A este proceso de construcción colectiva del riesgo, todos los actores, de manera diferencial, han contribuido.
Si podemos diferenciar las lluvias de las inundaciones y aceptar el impacto creciente de éstas últimas, entonces estamos en condiciones de analizar cuáles son los factores de riesgo y de qué manera se han agravado, a lo largo del siglo. De este modo, dejaremos de percibir la inundación como un fenómeno inevitable y extraordinario para comenzar a definir y ejecutar acciones que dependen de la acción humana y que tienden a disminuir el riesgo.
3.3.1 Los cambios en el territorio urbano
A partir de un núcleo céntrico comprendido entre el arroyo Pergamino, las vías del FFCC Gral. Mitre, FFCC Gral. Belgrano y el Boulevard Buenos Aires (Florencio Sánchez), el crecimiento poblacional se desarrolló históricamente hacia el norte, encerró dentro de la zona urbana las vías de los ferrocarriles y la ruta nacional Nº 8; hacia el este, incorporó la ruta nacional 188 y el arroyo Chu-chú y hacia el sur del arroyo Pergamino, superó la ruta provincial 178 (Figura 13).
Los terraplenes del ferrocarril, incluidos dentro del ejido urbano, se convirtieron en una barrera que obstaculizó el escurrimiento superficial del agua hacia los colectores naturales. Luces en los terraplenes diseñadas para evacuar el exceso hídrico, se convirtieron en calzadas por debajo de los puentes conformando parte de la traza vial urbana. Desde hace más de 20 años, existen pedidos de la sociedad, para que la Dirección de Hidráulica ensanche las luces de los puentes ferroviarios que cruzan el arroyo Pergamino e impiden el desagüe.
Figura 13: La ciudad de Pergamino, ubicación de algunos obstáculos al escurrimiento del agua
Fuente: CENTRO Referencias: Puentes
1. F.C.N. Central Argentino 2. Boulevard Sánchez/Buenos Aires 3. Boulevard Colón 4. Merced 5. Boulevard Rocha 6. F.C.G Belgrano 7. Ruta Nacional 8 / Dr. Bucar
Vías: F.C.G.M.: Gral. Mitre; F.C.G.B.: Gral. Belgrano; F.C.N.C.N.: Central Argentino (ex San Martín)
En la década del 30´ los puentes viales que cruzaban el arroyo ya eran un obstáculo para el escurrimiento del agua, debido a sus escasas luces. A lo largo del tiempo, el problema se mantuvo o se agravó. Especialmente crítico es el obstáculo que impone el puente del Boulevard Rocha, que durante las inundaciones se convierte en un tajamar.
“El arroyo presenta demasiados obstáculos: está encerrado por un anillo de viviendas, presenta cuellos de botellas, como el puente Rocha, el puente del FF.CC. G. Belgrano. En la ruta 8, a la altura del 2º cruce, el terraplén
actúa como obstáculo al escurrimiento del agua que proviene de los campos de Pinzón”.
La Opinión, septiembre, 1978
Las rutas fueron construidas sobre terraplenes que conforman muros de contención del agua e inhiben su drenaje. La presencia de zanjeos laterales amortigua el impacto, sin embargo tienen escasa capacidad de conducción hacia las zonas más bajos.
...”Ocurre que en el viejo Pergamino, los terraplenes del ferrocarril no existían, los desagües corrían por aquí abajo”. ...”Cuando se construye el ferrocarril, alcancé a ver en calle Alberdi, las veredas de un metro y medio de altas, calles de tierra. Por debajo del ferrocarril se construyó un caño que dejaba pasar el agua. Como molestaba, dentro del ferrocarril se hicieron dos desagües, a uno y otro lado de las vías férreas. Como era tanta el agua, el FC construyó un
zanjón, que actualmente es un canal de hormigón, que pasa por los bulevares Buenos Aires y Colón”.
Ing. Muriel, 1999.
“La gran masa de agua no ha podido escurrir por el cauce del arroyo. Es muy posible que algunos obstáculos como puentes y caminos, se hayan convertido en enemigos de la ciudad, dificultando el curso de las aguas.
La Opinión. Pergamino (10/10/1939)
3.3.1.1 El desajuste entre la expansión de la ciudad y el desarrollo de su infraestructura
El estado de la red de pluviales limita el drenaje de los excesos de agua. En algunas zonas, los pluviales son escasos, en otras, tienen una capacidad menor que la necesaria o los sectores no se interconectan entre sí, debido a la diferencia de cotas; en otros casos faltan bocas de tormenta. Actualmente, la mayor parte de los pluviales no responden a sus propias cuencas de aporte porque están diseñados para un caudal menor18.
Además, los desagües desembocan en el arroyo Pergamino, a través de una serie de compuertas, ubicadas en ambas márgenes, entre boulevard Florencio Sánchez y el FFCC General Belgrano. Estas compuertas se cierran debido a la presión que ejerce el agua cuando el arroyo crece y supera el nivel de las mismas, impidiendo la descarga. En estos casos, el agua que escurre desde distintos sectores de la ciudad, se acumula y anega una zona baja, aledaña a las márgenes del arroyo Pergamino.
Los excedentes de precipitación se dirigen hacia las zonas bajas, siguiendo la topografía del terreno, a su vez, potenciados por las cunetas y por la imposibilidad de descarga de los desagües. Incluso ante la ocurrencia de lluvias de baja intensidad, el agua se concentra al pie del terraplén que rodea el arroyo, anegando una amplia franja lateral de, aproximadamente, tres cuadras de ancho.
Con respecto a la cuenca del arroyo Chu-chú, se diferencian 3 zonas:
- Cuenca alta: al norte, desde las nacientes hasta las vías del FFCC General Mitre. Recorre primero una zona rural y luego un área urbanizada cerca del FFCC. Antiguamente, existían lagunas interpuestas al curso del Chu-chu, que desaparecieron y hoy son bajos que se distinguen los días de lluvia. Al norte del nacimiento del arroyo, hay una zona de quintas, que en los últimos años fueron incorporando alcantarillas. Estos factores aceleran el escurrimiento hacia la ciudad. La red de desagües domiciliarios descarga en el arroyo, junto con la descarga de establecimientos
18
Ver en ANEXOS la presentación del INA en Memoria del Taller: Inundaciones, gestionando el riesgo en Pergamino 17-18 de junio de 2003
industriales que también vuelca allí sus efluentes. Además los pluviales, al tener capacidad insuficiente, actúan como embudos.
- Cuenca media: desde el FFCC hasta la intersección con la calle Carpani Costa. Recorre una zona residencial y el cauce está entubado, desde el FFCC hasta la calle Santiago del Estero (700 metros, con una capacidad de 36 m3/seg). En su recorrido a cielo abierto, hay construcciones sobre ambas márgenes, emplazadas en los mismos bordes del cauce. Las obras de arte (alcantarillas y puentes) son escasas y hay interferencia con los desagües cloacales que obstruyen el normal escurrimiento de las aguas.
- Cuenca baja: desde la calle Carpani Costa hasta la desembocadura en el arroyo Pergamino. La pendiente es prácticamente nula, el cauce profundo y la sección transversal de considerable magnitud. En el área, se localizan asentamientos precarios sobre ambas márgenes. Sobre el cauce se arrojan sistemáticamente gran cantidad de desperdicios que obstruyen el normal escurrimiento. Aún habiéndose realizado limpiezas, la zona es aún crítica. Además los pluviales quedan anulados cuando el nivel del arroyo supera el de las descargas.
El crecimiento del ejido urbano sin una expansión de la infraestructura de desagües se traduce en un sistema deficiente e insuficiente para captar los escurrimientos superficiales. Las aperturas de calle, su pavimentación, en particular la construcción de cunetas, concentran el escurrimiento en los puntos de ingreso de las conducciones existentes. Estos sumideros no fueron dimensionados para absorber dichos caudales y , durante las lluvias, constituyen cuellos de botella que concentran las aguas.
La urbanización ha triplicado o cuadruplicado los aportes superficiales hacia los colectores naturales. Por lo tanto, los requerimientos a que se ven sometidos los arroyos y cañadas son mayores que su capacidad de transporte.
3.3.2 La vulnerabilidad física y su expresión territorial
¿Cómo inciden los procesos mencionados para transformar, progresivamente, a la ciudad de Pergamino en una sociedad vulnerable? ¿cómo se distribuye la vulnerabilidad física dentro de la ciudad, en sus diferentes barrios y zonas?
Para abordar parte de estos interrogantes se construyó un índice de vulnerabilidad física de la ciudad, a partir de los siguientes indicadores: topografía, escurrimiento del agua, barreras físicas a dicho escurrimiento, presencia de pavimento, presencia de desagües y problemas de escurrimiento, derivados de las características de las descargas pluviales, los que constituyen puntos posibles de presión ambiental.
Para la selección de las unidades de análisis se identificaron los barrios y las áreas de topografía similar. Luego, se identificaron las zonas anegadas en diferentes oportunidades, se analizaron las manchas correspondientes a inundaciones importantes, ocurridas en los años 1933, 1936, 1939, 1966 y 1984 y en especial la inundación de abril de 1995.
Usando las 6 variables mencionadas se delimitaron unidades de análisis relativamente homogéneas. De esta manera, se definieron 91 unidades, casi todas, con una superficie menor a la del barrio en que se encuentra incluida (Figura 14).
Figura 14: Unidades en las que se analizó el índice de vulnerabilidad física.
Referencias: Unidades de análisis
1. Centro 1 2. Centro 2 3. Centro 3 4. Centro 4 NW 5. Centro 4 E 6. M Illia 1 7. M Illia 2 W 8. M Illia 2 E 9. Vcte. Lopez 1 10. Vcte. Lopez 2 11. Vcte. Lopez 3 12. Trocha 1 13. Trocha 2 14. Trocha 3 15. D. de la fuente 1 16. D. de la fuente 2 17. D. de la fuente 3 18. Las Lomitas 1 19. Las Lomitas 2 20. Las Lomitas 3 21. 12 de Octubre 1 22. 12 de Octubre 2 23. Ntra. Sra. de Luján 1 24. Ntra. Sra. de Luján 2 25. Sta. Inés 26. Güemes 1 27. Güemes 2 28. Güemes 3 29. Belgrano1a 30. Belgrano1b
31. Belgrano 2 32. Belgrano 3 33. Belgrano 4 34. Centenario 1 35. Centenario 2 36. Centenario 3 37. M Moreno 1 38. M Moreno 2 39. Sta. Julia 40. Luis Sandrini 41. Malvinas 1 42. Malvinas 2 W 43. Malvinas 2 E 44. Fernández 1 45. Fernández 2 46. Cueto 1 47. Cueto 2 48. Cueto 3 49. 9 de julio 1 50. 9 de julio 2 51. 9 de julio 3 52. Kennedy 1 53. Kennedy 2 54. Kennedy 3 55. Sur 2 56. Sur 1 57. Sur 3 E 58. Sur 3W 59. 27 de noviembre 60. Progreso 1
61. Progreso 2 62. Progreso 3 63. Hernández 1 64. Hernández 2 65. Virgen de Guadalupe 66. 25 de mayo 67. 24 septiembre 1 68. 24 septiembre 2 69. San Martín 1 70. San Martín 2 71. San Martín 3 72. La Amalia 1 W 73. La Amalia 2 (Cto) 74. La Amalia 3 E 75. V S Martín 1 76. V S Martín 2 77. J Newbery 1 78. J Newbery 2 79. Acevedo 4 80. Acevedo 1 E 81. Acevedo 1 W 82. Acevedo 2 83. Acevedo 3 E 84. Acevedo 3 W 85. Ameghino 1 86. Ameghino 2 E 87. Ameghino 2 W 88. San José 1 SW 89. San José 1 N 90. San José 2 91. Otero
Fuente: CENTRO
Para cada unidad de análisis, se analizó y cuantificó cada indicador, ponderándolo, en forma diferencial, de modo de reflejar su incidencia en la construcción del riesgo de inundación. Luego se sumaron los valores de los 6 indicadores. Se obtuvo así el índice de vulnerabilidad física, cuyos valores oscilan entre 1 y 11.5. Cuanto mayor es el valor del índice mayor es el grado de vulnerabilidad.
La ponderación de las variables seleccionadas se realizó de acuerdo a la siguiente tabla:
Indicador Descripción Valores
Indicador Descripción Valores
Topografía (t)
(alturas en metros s.n.m.)
> 70 m 65-70 m
60 a 65 m 58 a 60 m
< 58 m
0 1 2 3 4
Escurrimiento (e)
Exportación Transporte
Acumulación
1 2 3
Barreras Físicas (b) Ausencia Presencia
0 1
Pavimento (p) (en % de cobertura)
0% 100%
0 1
Desagües Pluviales (d) Presencia
Presencia con problemas evidentes Ausencia
0 1
1.5
Problemas de escurrimiento/desagüe19
Sin problemas Desaparición de bañados que retardaban el
escurrimiento Desagüe impedido por nivel de los arroyos
0 0.5
1
Con fines analíticos se estableció la siguiente relación entre el valor del índice de vulnerabilidad física y el nivel de vulnerabilidad:
Rango de valores Vulnerabilidad < 4.40 Leve
4.40 a 5.70 Moderada
5.75 a 7.5 Alta
> 7.5 Muy alta
Es importante señalar que la vulnerabilidad física, al igual que otro tipo de vulnerabilidades, es dinámica, mientras que los índices calculados son una imagen estática, una foto que refleja un largo proceso histórico pero cuya validez decae a medida que se modifican las condiciones de la sociedad. Por lo tanto la utilización de índices, sólo tiene sentido en la medida que se actualice sistemáticamente la información.
Los zonas de la ciudad que tienen vulnerabilidad física muy alta presentan topografía baja, la gran mayoría se encuentra por debajo de los 58 metros s.n.m. y sólo unas pocas alcanzan los 60 metros. Estas zonas se ubican en los márgenes del arroyo Pergamino o aledañas a ellas y en las márgenes del arroyo Chu-chú y son acumuladoras de agua. La mayoría tiene desagües pero su capacidad de descarga está supeditada al nivel de los arroyos. Cuando los cursos de agua están crecidos y, además, se
19 Se refiere a problemas no contemplados cuando se analizó la variable desagües pluviales.
producen lluvias en el casco urbano estas áreas acumulan los excedentes hídricos provenientes tanto de los arroyos como del escurrimiento superficial de las zonas altas de la ciudad. Adicionalmente, muchas de ellas presentan barreras físicas, como puentes y terraplenes. El índice de vulnerabilidad de estas áreas oscila entre 7.6 y 10.5. (Figura 15)
Las zonas con una vulnerabilidad física alta se encuentran entre los 58 y los 65 metros s.n.m. y son acumuladoras y transportadoras de agua, en diversas proporciones. Aunque no todas, gran parte de ellas se ubican aledañas a las áreas de vulnerabilidad alta de las márgenes de los arroyos. Un tercio de ellas posee barreras al escurrimiento del agua (los terraplenes de los ferrocarriles Gral Belgrano y Gral Mitre y los de la ruta nacional 8), un tercio se encuentra en áreas en las que, antiguamente, los bañados y cañadones regulaban el flujo de agua y la mitad de ellas no posee desagües o bien éstos presentan problemas. Sus índices oscilan entre 5.75 y 7.5.
Las zonas presentan una vulnerabilidad física moderada cuando la suma ponderada de las variables oscila entre 4.4 y 5.75. Casi todas estas zonas se ubican entre los 60 y los 70 metros s.n.m. y, en general, están a cierta distancia de los arroyos. Más de un tercio de ellas no posee red de desagües y una porción menor presenta problemas en los mismos. En este grupo se encuentran áreas de topografía relativamente elevada pero con un escurrimiento obstaculizado por la presencia de terraplenes. A excepción de una porción del barrio Acevedo, ninguna se ubica en áreas por donde pasaban antiguos cursos de agua o lagunas. En general, en estas áreas predomina el transporte, aunque también se encuentran áreas de acumulación de agua y una escasa superficie que es exportadora.
Las zonas con un índice de vulnerabilidad física leve son aquellas que presentan índices menores a 4.3. Muchas de ellas se ubican en las zonas relativamente más elevadas y alejadas del casco céntrico. La mitad de ellas es claramente exportadora de agua. Aunque un tercio de estas áreas no posee una red de desagües, muy pocas presentan barreras físicas al movimiento del agua y sólo dos de ellas se ubican sobre antiguos bañados y cañadas. Por tratarse de zonas más periféricas, el porcentaje de superficie pavimentada es bajo, siendo mayor que 35% en sólo el 20% de los casos.
En síntesis, las zonas con vulnerabilidad física leve son aquellas en las que la probabilidad de inundación por efecto de la lluvia y/o del desborde de los cursos de agua es prácticamente nula; en los barrios con vulnerabilidad moderada, el riesgo de anegamiento es mayor que en el caso anterior y la magnitud de las inundaciones que se registran no suponen la evacuación de un número considerable de pobladores. En los barrios con vulnerabilidad física alta existe una gran probabilidad de ocurrencia de inundación, frente a una lluvia intensa y/o crecida de los arroyos. Aquellas zonas de la ciudad con vulnerabilidad muy alta presentan la mayor probabilidad de anegamiento severo con evacuación y alto impacto sobre las personas.
Figura 15: Ciudad de Pergamino, grado de vulnerabilidad física a las inundaciones (2000).
Fuente: CENTRO
El mapa muestra los mayores índices de vulnerabilidad en las áreas más próximas a los cauces de los arroyos Pergamino y Chu-Chu, correspondientes a sus respectivos valles de inundación. Se advierten asimismo tres prolongaciones en dirección al noroeste de la ciudad: la primera, parte del valle de inundación del arroyo Pergamino hacia la zona de los boulevares Sánchez y Almafuerte; la segunda, parte del Centro y del sur del barrio Trocha hacia el noroeste, atraviesa las vías del ferrocarril Mitre y se interna en el sur del barrio Ameghino. Finalmente, se puede identificar una tercer zona de elevada vulnerabilidad, que parte del barrio Jorge Newbery, en el valle de inundación del arroyo Chu Chu y cruza en diagonal el barrio Acevedo, en dirección SE-NO. Estas áreas corresponden a antiguas lagunas, bañados, cursos de agua y cañadas que permitían encauzar el exceso hídrico del noroeste de la ciudad hacia los arroyos Pergamino y Chu Chu y que en la actualidad han sido rellenados y pavimentados. Estos antiguos cauces explicarían el trazado irregular de las calles y manzanas en el sector que circunda el edificio del municipio, especialmente en el área correspondiente a la cuenca de la calle Dr. Alem.
Además del centro de la ciudad, también se ubican en el valle de inundación del arroyo Pergamino los barrios Belgrano, Centenario, Cueto (en especial, la zona del Parque Municipal), 9 de Julio y Kennedy, ubicados al sur del arroyo, y Martín de Güemes, Vicente López, Trocha y Virgen de Guadalupe, ubicados al norte del arroyo.
Los barrios 27 de Noviembre y José Hernández presentan una vulnerabilidad muy alta por ubicarse en las proximidades de la desembocadura del arroyo Chu-Chú en el arroyo Pergamino. En este caso, la baja topografía se ha sumado a la inadecuada canalización y la acumulación de basura que obstaculizan el drenaje del arroyo Pergamino. En la cuenca del Chu-Chú, también se ubican los barrios Villa Progreso, Jorge Newbery y el este del barrio Desiderio de la Fuente.
Las cuadras más próximas al arroyo son en general las que se anegan con mayor frecuencia; la vulnerabilidad se acentúa por la presencia de barreras físicas que obstaculizan el normal escurrimiento del agua, tales como los terraplenes de los ferrocarriles Mitre y General Belgrano y de las rutas nacionales 8, 188 y provincial 32, los puentes sobre el arroyo Pergamino y la falta de adecuación y mantenimiento de la red de desagüe que aumenta los volúmenes hídricos volcados al cauce de dicho arroyo.
3.3.2.1 El uso del suelo en el área urbana
Los códigos de zonificación son herramientas para la planificación territorial por parte del Estado local. En este sentido, debieran desalentar la localización de población y de nuevas actividades en áreas de la ciudad muy vulnerables a la amenaza de las inundaciones.
Sin embargo, el nuevo código de zonificación de Pergamino, posterior al desastre de 1995, no tiene en cuenta la probabilidad de inundación, estipulando usos comerciales y residenciales, de viviendas colectivas y unifamiliares, en barrios con elevado riesgo de inundación.
Tampoco se advierten modificaciones importantes entre este código vigente y el anterior, del año 1980, en términos de correcciones para disminuir la vulnerabilidad de la ciudad, tales como desalentar la localización de nuevos barrios de vivienda o disponer de más espacios verdes en las zonas sometidas a riesgo de inundación.
Por el contrario, el análisis de los cambios en la mancha urbana en las últimas décadas, muestra una densificación de la ocupación en zonas de elevada vulnerabilidad. Áreas claramente inundables registran elevadas densidades de población y ocupación del suelo20.
Por ello, pareciera que nunca será demasiado reiterativo enfatizar que los procesos de vulnerabilidad progresiva de las ciudades se construyen socialmente.
El desajuste entre un código que contemple la vulnerabilidad de ciertas zonas y el código vigente desde el año 2000, constituye otro factor de riesgo ya que este último permite continuar construyendo o empezar a construir y posibilita el aumento de la población instalada en sectores de la ciudad con riesgo de inundación.
20 Por ejemplo, el Centro de la ciudad.
3.3.2.2 El uso del suelo en el área rural
En la actualidad, el 98% de la cuenca del arroyo Pergamino, aguas arriba de la ciudad, se encuentra bajo explotación agropecuaria. Los tres principales cultivos de la región son soja, trigo y maíz.
Hasta la década del 70´, la actividad productiva se caracterizó por una alternancia de agricultura con ganadería. Desde entonces, se desarrolló un proceso de desganaderización y, simultáneamente, otro de agriculturización (un aumento del porcentaje de superficie destinada a granos con respecto a la de forrajes).
En la década de los 70´ existió una política de fomento interinstitucional del cultivo de soja, que alcanzó su máxima expresión en la década del 90 y continua en la actualidad21. Para producir en forma rentable los productores de soja dependen fuertemente del paquete tecnológico, mucho más que los cultivos tradicionales, ya que requieren de variedades adaptadas, inoculante para semillas, herbicidas y cosechadoras adecuadas, entre otros elementos.
Junto con la expansión de la soja, se produjo un cambio en las prácticas conservacionistas. Por un lado, se incrementó el uso de herbicidas y plaguicidas y, por otro lado, se incorporaron trigos de ciclo corto que posibilitaron una doble cosecha anual (trigo – soja). Esta doble cosecha condujo, paulatinamente, a que se eliminara la rotación con ganadería y se comenzara a practicar el entierro rápido del rastrojo o su quema para permitir la siguiente siembra en un mismo lote. El suelo comenzó a quedar desnudo en varios períodos (entre cosecha y siembra, entre siembra y brote) y se aceleró marcadamente el proceso de su deterioro.
El crecimiento de la superficie de tierras laboradas respecto de la superficie de pasturas permanentes produjo modificaciones profundas en los sistemas de producción y también originó cambios en las propiedades físicas, mecánicas, químicas y biológicas de las capas superficiales del suelo que se traducen en procesos de erosión hídrica y erosión eólica (durante los períodos secos). Estos procesos no sólo afectan la propia actividad productiva sino que pueden generar mayores riesgos de inundación en áreas circundantes, mas bajas, por ejemplo, en la ciudad de Pergamino.
Se ha tratado de justificar la ocurrencia, cada vez más reiterada, de excesos de agua que afectan a vastas zonas del núcleo productivo agricola-ganadero, desde la Mesopotamia hasta la provincia de Buenos Aires. Se menciona la tala en Brasil, El Niño, lluvias “anormales” pero no se hace referencia al deterioro del ambiente, especialmente al deterioro
de los suelos, producto de un uso indiscriminado, con planificaciones que no atienden la verdadera capacidad productiva. El problema es complejo, tanto por los múltiples factores que interactúan, como por la falta de registros
históricos y estudios multidisciplinarios serios....
Ing. Jorge Prats, La Opinión, 8/1/1993
Las acciones localizadas en distintas zonas se suman y potencian aumentando el riesgo de inundación. Por ejemplo, el movimiento de material de suelo, de cumbre a depresión (rellenos), o la pérdida acelerada de la capacidad de infiltración de los suelos compactados por procesos de formación de piso de arado (compactación difusa por maquinaria, sobre pisoteo de vacuno por disminución de la capa arable), contribuyen a empeorar la situación. La compactación e impermeabilización en avance empeoran gradualmente el problema. Hay una tendencia creciente a aumentar los riesgos de inundación
21
De acuerdo al Censo Agropecuario piloto, realizado por el INDEC en 1999 sobre un total de aproximadamente 215.000 ha. cultivadas, en 145.000 se desarrollaron cultivos extensivos de soja (67,6%). En las restantes tierras se cultivó maíz (16.9%), trigo (12.6%) y girasol (3%)
dado que las cubetas de evaporación se van colmatando, la capacidad de infiltración disminuye gradualmente y las vías de escurrimiento van perdiendo capacidad de flujo (Morello J.y Matteucci S. 109 :1997).
Además del uso y del estado de degradación del suelo, otros factores participan en la relación infiltración-escurrimiento: la intensidad y distribución de las lluvias, el estado de saturación del suelo y la cobertura vegetal.
La intensidad de las lluvias aumenta en primavera, momento que coincide con la preparación de los cultivos de verano. Entonces, al encontrar un suelo con baja cobertura vegetal en ese período, se van a observar problemas marcadísimos de degradación de estructura y erosión, favoreciendo el escurrimiento frente a la infiltración.
El estado de saturación del suelo determina su capacidad de retención de agua. En un suelo seco esta capacidad es mayor, mientras que en uno saturado, la infiltración es baja y los volúmenes y las velocidades de escurrimiento superficial son mayores, determinando un mayor flujo hacia áreas topográficamente más bajas.
Las canalizaciones constituyen otro factor de riesgo que desde hace varios años realizan los productores agrícolas para desagotar los excedentes hídricos de sus campos. Dichas canalizaciones se hacen sin una planificación y sin un registro sistemático de su diseño y localización.
A pesar de que los canales no representan un aporte mayor de agua, esta se concentra en el tiempo al aumentar la velocidad de escurrimiento y, por lo tanto, el mismo volumen de agua llega en un período menor de tiempo al arroyo y de allí a la ciudad.
Soluciones sectorizadas sin analizar la dinámica del sistema aumentan el riesgo de inundación en estas u otras zonas, en un proceso de retroalimentación positiva: más soluciones sectorizadas, más riesgo.
Los productores, a veces, tienen dificultades. Yo recuerdo que ha habido canalizaciones a fines de los 60´. El problema de los campos siempre existió debido al escaso declive. Pero, se fue agravando, por ejemplo, con la
construcción de terraplenes de las rutas. Se hace el trazado de la rutas y no se toman en cuenta estos problemas. Se colocan tubos que pasan de un lado a otro del terraplén pero luego no son suficientes.
Entrevista al Ing. José Pizarro, Economista Rural, Inta Pergamino, mayo, 2000.
La presencia de canales no representaría un aporte mayor de agua pero provoca un escurrimiento más veloz hacia el arroyo Pergamino
Entrevista al Ing. Muriel, marzo de 2000.
3.3.3 Identificación de riesgos ambientales y desafíos para la acción humana...
Los procesos de ocupación territorial y de producción urbana, los patrones de uso del suelo, la falta de regulaciones para la construcción y los severos déficits de la infraestructura y los servicios básicos, combinados con el crecimiento de la ciudad (y no de la población) así como la pobreza urbana, aumentan la presión sobre el ambiente exponiendo a una proporción cada vez mayor de población de la ciudad a riesgos ambientales, en particular, en el caso que nos interesa, al riesgo de inundación.
En el caso de Pergamino, los puntos de presión ambiental generados por la expansión de la ciudad que presentan umbrales críticos son: a) la carencia de desagües pluviales o déficit de los existentes y el saneamiento, b) la disponibilidad de tierra urbana, c) la inadecuación de la
infraestructura vial existente, d) la inadecuada disposición de los residuos que se manifiesta en la obstrucción del drenaje de los cursos de agua y de los desagües, y e) los cambios en el uso del suelo rural.
El conjunto de indicadores definidos que conforman el índice de vulnerabilidad física de la ciudad sumados a los procesos definidos más arriba conjugan los elementos de presión ambiental que a su vez presentan un dinamismo propio a lo largo del tiempo.
Riesgos ambientales son aquellos que se generan producto de la interacción entre una gama de amenazas naturales (lluvias, desbordes, etc), antrópicas (por ejemplo, la forma de urbanización y construcción, el no tratamiento de los residuos, el uso del suelo rural) y las vulnerabilidades físicas, sociales, políticas y económicas.
Como la generación de los riesgos ambientales tiene un muy alto componente de participación humana, es posible prevenirlos y evitarlos en la medida que se formulen políticas urbanas que incorporen la prevención del riesgo ambiental. Para ello resulta fundamental partir de las características del riesgo ambiental urbano:
- Su proceso de conformación implica un periodo largo y acumulativo, muy relacionado con el modelo de desarrollo urbano.
- Sus consecuencias y efectos :
i. son recurrentes, como se demuestra a través del proceso histórico acumulativo en la ciudad de Pergamino.
ii. están vinculados a ámbitos regionales que rebasan el espacio local (como la interacción con el espacio regional agrícola y las innovaciones tecnológicas o las canalizaciones)
iii. no son percibidos en toda su dimensión. La población y los organismos de gobierno no generan o toman las medidas de políticas necesarias para generar cambios.
¿Una inundación es entonces un riesgo aceptable? ¿Para quién?
¿Cómo hacer para incorporar los riesgos ambientales en los planes o políticas de desarrollo de las ciudades (cuestión que pareciera ineludible, siempre y cuando esas políticas sean observadas y tenidas en cuenta)?
¿Cómo se van configurando los diferentes escenarios de riesgo?
3.3.3.1 Escenarios de riesgo
Una primera identificación de los escenarios de riesgo en el área de estudio se enumera a continuación:
− Las múltiples cuencas. Hemos visto que la característica del relieve junto con las obras de rectificación y canalización existentes, establecen vínculos dinámicos entre las cuencas
− Uso del suelo rural. Las prácticas culturales actuales favorecen el desarrollo de escenarios de riesgo
− Uso de suelo urbano. Hay un desajuste entre el uso del suelo y los distintos niveles de vulnerabilidad físicas identificados.
− Puntos de presión ambiental, por ejemplo: la inadecuada disposición de residuos; los asentamientos irregulares; las canalizaciones clandestinas; insuficiencia o inexistencia de desagües pluviales y cloacales; el incorrecto desmalezamiento de canales22.
− No respeto a las normativas de construcción.
La sociedad de Pergamino, frente a la recurrencia de la inundación, reconoce que múltiples factores sociales y ambientales contribuyen al aumento progresivo de la vulnerabilidad de la ciudad al riesgo de inundación. En términos generales, la sociedad local, reconoce factores de riesgo que remiten a la carencia de una política de gestión y desarrollo eficiente del ambiente social y físico tanto rural como urbano de Pergamino23. A ellos se suma la presencia de factores como la débil memoria histórica de la recurrencia de las inundaciones y el predominio de enfoques unilaterales y parcializados sobre la problemática y sus soluciones actúan como elementos agravantes del proceso de vulnerabilidad local.
Algunos de los factores de riesgo que se identifican son los siguientes:
- Factores climáticos: lluvias
- Factores relacionados con la infraestructura urbana: el aumento de la superficie pavimentada que causa una menor infiltración del agua en el suelo; la inadecuación y la falta de mantenimiento del sistema de desagües pluviales y cloacales; los obstáculos al escurrimiento del agua (puentes, terraplenes).
- Factores de la cultura urbana y rural: la falta de control en la disposición de la basura en la ciudad, que suele depositarse fuera de lugar y tapona los sumideros y los arroyos.
- Insuficiencia en la planificación del crecimiento urbano: la falta de una política de desarrollo urbano que identifique las zonas vulnerables; la inadecuación del actual código de planeamiento urbano y la falta de control y de cumplimiento de las regulaciones establecidas por el mismo.
- Factores del ámbito rural: el pasaje de un sistema de producción mixto, agrícola-ganadero, hacia un sistema netamente agrícola con predominio del cultivo de soja (el proceso de agriculturización). Esto se traduce en un aumento de la erosión del suelo y una disminución de la capacidad de absorción del suelo con el consecuente aumento del escurrimiento del agua rural hacia la ciudad.
22
Durante las reuniones que desarrolla la Comisión Asesora Pergamino del Comité de Cuenca río Arrecife se identificaron distintos problemas muy vinculados a lo que denominamos en este trabajo “puntos de presión ambiental”::
- Desmalezamiento de canales: al hacerlo con herbicidas totales (del tipo glifosato) se eliminan las malezas desde la raíz eliminando su función de fijadora de las paredes, esto puede producir desmoronamientos y taponamientos del canal aguas abajo.
- Presencia de basura y residuos domiciliarios en el agua que llega al arroyo, lo que produce un taponamiento de las bocas de tormenta. Se identifican zonas críticas como Monteagudo y Rocha.
23 Resultados del taller “Inundaciones en Pergamino: Un proceso de vulnerabilidad progresiva” organizado por CENTRO de Estudios Sociales
y Ambientales, agosto 2000.
- Factores históricos y socioculturales: la débil memoria histórica de la recurrencia de las inundaciones y el predominio de enfoques y soluciones parciales sobre la problemática que incrementan la vulnerabilidad.
- Factores económicos: falta de recursos para financiar obras de corrección necesarias.
3.4 Construcción Social del Riesgo
Los puntos precedentes aportan algunos elementos para el análisis del proceso histórico de construcción del riesgo urbano en Pergamino, entendido como un proceso de vulnerabilidad progresiva.
La condición de vulnerabilidad progresiva acompaña diversas transformaciones socioeconómicas urbanas, asociadas a procesos de degradación ambiental. Se adquiere como resultado de varios factores que se conjugan entre sí y que se han desarrollado a lo largo del tiempo de manera paralela (y no necesariamente vinculados). La vulnerabilidad progresiva es, en buena medida, producto de los instrumentos políticos que se han ido generando y de la política urbana que no tiene en cuenta al medio natural; es decir, no incorpora la dimensión ambiental. (Herzer: 1999).
Hemos visto cómo el imaginario a partir del cual los distintos actores sociales locales visualizan la problemática de las inundaciones resulta un factor clave en este proceso, por sus implicaciones tanto en la capacidad de adaptación a situaciones críticas como en la búsqueda y desarrollo de prácticas institucionales y estrategias colectivas de acción.
Para intentar caracterizarlo, desde una perspectiva histórica, se indagan las percepciones acerca de la construcción social del riesgo urbano identificando distintas manifestaciones del riesgo que afectan la ciudad, su origen, su incidencia y su evolución. También se reconocen algunos de los actores e intereses en juego, así como los procesos de tomas de decisiones, comportamientos y racionalidades asumidas en distintas situaciones de emergencia, analizando su evolución a lo largo del siglo XX.
La literatura sobre percepción social del riesgo destaca la tendencia generalizada de las poblaciones, a ignorar los peligros más comunes en la vida cotidiana y a su vez, a restar importancia a los peligros considerados infrecuentes o de baja probabilidad (Douglas, 1996). Las valoraciones en torno al carácter del fenómeno y sus causas parecieran estar intrínsecamente entrelazadas e inciden decisivamente sobre la forma que asumen las explicaciones, sus alcances, sus líneas de contradicción, sus limitaciones.24
En este sentido, en la ciudad de Pergamino se reconocen un conjunto de elementos comunes, tanto en las percepciones históricamente constituidas que caracterizan el imaginario colectivo de la inundación, como en las formas específicas en que la sociedad local aborda el riesgo, que demarcan una débil percepción del riesgo de inundación y en particular, una resistencia significativa a reconocer
24 Los procesos sociales implicados en la formación de los conceptos están permeados por distintos tipos de compromisos morales, que se ligan
con las formas de pertenencia a una determinada sociedad. Cada forma de organización social acepta o evita determinados riesgos. No existe una distinción tajante entre “hechos” y “valores”, que son parte de un mismo proceso constitutivo de la percepción y se entrelazan, a través de mecanismos como la atención selectiva sobre los hechos ( Douglas, M.: 1985¸ Beck, U. : 1986; pp35).
la recurrencia histórica de las inundaciones, junto con una visión acotada territorial y socialmente del proceso.
Para comprender cómo se constituye ese imaginario, es necesario tomar en cuenta que la interacción social se estructura a partir de un sentido básico de seguridad o de certidumbre respecto del funcionamiento cotidiano de la realidad, que se expresa en las pautas de conducta y representaciones sociales. Dichos procesos simbólicos estructuran la percepción operando, básicamente, como mecanismos reductores de la incertidumbre.
De este modo, el conjunto de ideas sobre el proceso histórico de inundaciones y el desastre de 1995, funcionan como estrategias adaptativas de la sociedad local. Su caracterización permite identificar obstáculos, pero también condiciones de oportunidad para el desarrollo de estrategias de prevención y gestión del riesgo.
3.4.1 ¿De qué riesgo hablamos?
El análisis realizado hasta el momento, que denominamos diagnóstico, permite reconstruir la percepción sobre un proceso histórico de acumulación de vulnerabilidades, que produce distintas manifestaciones del riesgo en la ciudad de Pergamino.
El término diagnóstico, designa aquí un conjunto de explicaciones formuladas por distintos actores que no constituyen, necesariamente, un corpus sistemático, homogéneo y coherente sino, más bien, un conjunto de ideas parciales.
Algunos elementos aparecen tempranamente, en las primeras décadas del siglo XX y se reiteran: la intensidad y duración de las precipitaciones, la velocidad de escurrimiento de las aguas, los efectos del desborde de los arroyos Pergamino y Chu- Chú, las pautas de localización de la población y el papel que juegan distintas obras de infraestructura. En muchas de estas explicaciones, se incorporan fundamentos vinculados con un saber técnico específico (básicamente de la ingeniería y la realización de obras públicas).
3.4.1.1 Lo extraordinario que se repite
La inundación puede ser detonada por fenómenos naturales normales o extremos transformándose en desastre como consecuencia de la incapacidad de la sociedad para enfrentarlo. Aquellos desencadenados por fenómenos normales generan situaciones perfectamente evitables. Los extremos son difíciles de evitar pero pueden mitigarse y morigerarse. La magnitud del impacto dependerá de la capacidad de absorción del riesgo que tiene la sociedad. En ambos casos, la inundación transforma una situación normal en una situación trágica y desnuda la realidad preexistente a ella (Caputo y Herzer 1987).
Como se señaló anteriormente en Pergamino se distinguen dos tipos de inundaciones, aquellas ocasionadas por desbordes de los arroyos son las que, en la definición de la prensa, asumen el carácter de “extraordinarias”, que suele asociarse a precipitaciones cuya magnitud supera los valores considerados normales por la sociedad.
Aparece así, junto con el carácter “extraordinario”, la idea de regularidad, de ciclo, aunque esa regularidad no es predecible.25 La duración e intensidad de las precipitaciones, la velocidad de escurrimiento de las aguas y la capacidad de drenaje del arroyo Pergamino, se mencionan como factores que modifican la gravedad de la situación y que varían cada vez, contribuyendo a las dificultades para predecir tanto el hecho – cuándo y cuánto va a llover- cómo la forma en que va a afectar a la ciudad.
A ello se agrega que el carácter extraordinario (impredecible) del fenómeno natural, se traslada al hecho de la inundación en su conjunto, un efecto en el cuál no sólo interviene la lluvia, sino un conjunto de factores ligados a la acción humana que quedan desdibujados, o relegados, en el discurso.26
A lo largo del tiempo, a veces, la prensa contribuye al olvido. Por ejemplo en 1940 se afirma “salvo en 1936 en los últimos 13 años, no se registraron precipitaciones como las actuales. En 25 días cayeron 227.3 mm.”
A veces, por el contrario, enfatiza situaciones cuando ocurren hechos que son definidos como novedosos y que sugieren el desarrollo de un proceso de vulnerabilidad progresiva.
Por ejemplo,
− En 1936 : “la inundación de 1933 fue fruto de varios días de lluvia, que fue acumulando en forma lenta y aumentando el nivel del arroyo hasta obligarlo a desbordarse. La inundación actual se ha producido en un término de 24 horas y aún menos, ello tomó por sorpresa a la mayoría de los habitantes”... en un lapso de 24 horas los 200 mm de agua.” ... “Toda la ciudad ha estado durante un buen rato inundada. Las calles céntricas y excéntricas, altas o bajas, con declive o niveladas, todas ellas, contuvieron una cantidad apreciable de agua”.
− En 1939 ... “ no se trata de que llueva más, se trata evidentemente, de que la lluvia se agolpa más”...
Sin embargo, las novedades parecieran ir incorporándose al relato de la inundación, como parte de la naturaleza de los hechos que transcurren, narrando una historia recursiva:
− En 1938, “Cualquier precipitación pluvial de alguna importancia provoca el desbordamiento del arroyo, que sólo en circunstancias excepcionales ha salido de su cauce, como en el caso de las grandes inundaciones del siglo pasado, en que las aguas llegaron muy cerca de la Merced” (La Opinión, 8-5)
− En 1939 “Cabe recordar que ya van tres de características grandes en un lapso de cinco años...” (10-10)
− En 1978 “El problema de la inundación es de vieja data ....”(La Opinión, 24-9)
25 La distinción extraordinario/periódico es una categorización propia a partir de una acentuación interpretativa cuyo fin es establecer la
diferencia entre lo “normal” y lo “extraordinario”. En los discursos de los actores, hay una permanente ambigüedad entre ambos polos, donde lo contradictorio coexiste sin contradicción, incluso como parte de un mismo discurso. La constatación de la persistencia de este juego ambivalente a lo largo del tiempo, nos llevó a considerar dicho binomio como un analizador significativo del conflicto social, ético y valorativo que se juega en la posibilidad/imposibilidad de nombrar socialmente los “hechos” y las consecuencias políticas y prácticas de tales situaciones.
26 Recién en 1993, el Secretario de Obras Públicas pide la realización de un estudio para conocer los motivos de la inundación, buscando causas diferentes a la intensidad de la lluvia.
− En 1984, “... cuantos más años cargue el vecino sobre sus espaldas, tantas inundaciones más recordará ...”(La Opinión, 1-3)
En lo que respecta a los evacuados, a lo largo del siglo XX y hasta la inundación de 1995 exclusive, si bien en ciertas inundaciones se producen cifras significativas, la imagen del problema se circunscribe, a un sector específico: grupos de menores ingresos, la “gente humilde”.
Pero la nómina de barrios afectados se va ampliando con el transcurso del tiempo: la zona del Centro, los barrios Centenario y Acevedo, la zona del Parque Municipal y el cruce de caminos se mencionan desde la década del 30; las zonas cercanas al Chu-Chú en los ´60, los barrios Cueto y Belgrano se mencionan a partir de los ´70 y Güemes, 12 de octubre, José Hernández, Jorge Newbery y Barrio Kennedy se incorporan en los ´80.
Finalmente, en la gran inundación de 1995, más del 60 % de la ciudad es cubierta por las aguas y casi todos son afectados.
3.4.1.2 Los arroyos Pergamino y Chu-Chú: una cuestión de luces y sombras...
Las inundaciones ribereñas ocurren por desbordes del Arroyo Pergamino, del arroyo Chu-Chú o de ambos conjuntamente.
La prensa local recrea, con el transcurrir del tiempo, un imaginario que contrapone el Arroyo Pergamino – ligado a la fundación de la ciudad, de valor histórico y que alude a una identidad positiva – al Arroyo Chu-Chú – del cual “la mayor parte de los vecinos desconocen su existencia”, sin relación con la historia de la ciudad, con valor de signo negativo, convertido, a lo largo del tiempo, material y simbólicamente en el lugar de la “basura”. Esta imagen contrapuesta de “luces y sombras”, se desarrolla y consolida con el transcurso del tiempo27. Las causas y soluciones que se proponen en relación con el tema de los desbordes de ambos arroyos, parecieran también tener una relación con esta calificación.
Así en 1993, el Arroyo Pergamino es considerado la “única riqueza paisajística y urbanística que tiene la ciudad .... ” por contraposición el Arroyo Chu-Chú“... una cloaca a cielo abierto que necesita ser entubada....” (La Opinión, 14-2-93).
Entre las causas que producen el desborde del Arroyo Pergamino, se discriminan ya en la década del ´30, aquellas de tipo regional – que aluden al comportamiento de sus tributarios y a la capacidad de absorber el flujo de aguas provenientes de las provincias de Santa Fe y Córdoba (por ejemplo en los años 1933 y 1936), de las intervenciones urbanas locales que fueron modificando su cauce. Factores regionales y locales se reiteran a lo largo del tiempo y se yuxtaponen, complejizando el cuadro.
Respecto de los factores locales, aparecen reiteradamente en la década del 30, propuestas de intervención centradas en la canalización y dragado del arroyo, que, en parte, se llevan adelante.
27 Luces y sombras, establece una relación simbólica con los cursos de agua como depositarios de lo bueno y lo malo, lo limpio y lo sucio. Esta
imagen dicotómica se recrea con persistencia a lo largo del tiempo y excluye o ignora otras situaciones que, quizás, podrían resultar relevantes en relación con el proceso de construcción de vulnerabilidad progresiva en la ciudad. Lo que se ignora, carece de nombre propio. En este sentido, existían otros cursos de agua menores y/o temporarios que atravesaban la ciudad y, que con su crecimiento, desaparecieron. Aún en la actualidad existen algunos cursos de agua semitemporarios, que no figuran en los mapas o sólo en algunas versiones, por ejemplo un afluente del arroyo Chu-Chú que se localiza al NE de la ciudad de Pergamino.
Durante las décadas del 40, 50 y 60 se reconoce su efectividad. Pero en 1978 y 1984 retornan los desbordes y, junto con ellos, el mismo tipo de propuestas de intervención: canalización y dragado.
Sobre los factores regionales que inciden en la ciudad, la prensa no registra menciones, probablemente por la forma en que circula la información y la comunicación en la sociedad local. Respecto de los desbordes del Arroyo Chu-Chú, las menciones a problemas ocasionados por el mismo ya se registran en los años ´30. Pero es particularmente a partir de la década del ´60 (cuando las obras de canalización del arroyo Pergamino parecían estar dando buenos resultados) que el Chu-Chú se vuelve un tema recurrente. En este momento, se señala como factor principal de sus desbordes su utilización como colector, en el cual se disponen los residuos de la ciudad, acentuando así su carácter simbólico y estético negativo: “rémora y desidia en una zona de progreso” y, a la vez, producto social de ese progreso:
“Hace mucho tiempo, vertientes naturales hacían que, en determinadas épocas se acumulara gran cantidad de agua que buscaba salida y así se fue haciendo un desagüe, llamado canal arroyo Chu-Chú que, atravesando campos, descargaba en el Pergamino. Hace tiempo desapareció el motivo por el cual se formaban grandes lagunas en el barrio Acevedo... La urbanización del barrio trajo como consecuencia que las vertientes naturales se cegaran y desaparecieran las lagunas. Entonces el Chu-Chú se convirtió en un desagüe. En tiempos normales, sólo recibe las aguas mezcladas con querosene, nafta, aceite, etc... de los ferrocarriles, proveniente de lavado de máquinas y otros trabajos. Algunas casas descargan sus residuos cloacales en el arroyo....” (La Opinión 18-1-1964)
En esta caracterización, que persiste hasta el día de hoy, el problema de los desbordes queda subordinado al de la contaminación y, básicamente, a su carácter estético negativo. Por ello, si bien primero se pedían obras semejantes a las del Arroyo Pergamino, en la década del ´60 se impone la perspectiva que liga la solución de los problemas generados por su desborde, con la acción de eliminarlo de la vista pública, a través de su entubamiento. La prensa señala insistentemente la ineficiencia de otro tipo de acciones. No se plantea la posibilidad de que deje de funcionar como lugar de deposición de la basura, más que indicaciones genéricas de prohibición. Con posterioridad a su entubamiento parcial, a fines de la década del 60 o principios del 70´, el Chu-Chú, continúa desbordándose, no obstante ello, también persiste el pedido de la ampliación de su entubamiento.
3.4.1.3 ¿Una ciudad que crece sin historia y sin memoria?
La edificación de barrios en zonas cercanas a las márgenes de los arroyos y zonas bajas son mencionadas a lo largo del tiempo como causal de inundaciones localizadas. A su vez, se alude a intervenciones de obras como factores que agravan la situación, particularmente, se mencionan tapones o barreras a los cauces naturales de agua (terraplenes, cunetas insuficientes, tubos de desagües obturados, pavimentos).
Si bien se señala en términos muy generales y de manera recurrente el no respeto a la planimetría de la ciudad o a la topografía de los arroyos, no se proponen intervenciones que se vinculen con el patrón de asentamiento urbano que ha generado la vulnerabilidad en estas áreas.
En las últimas décadas, por el contrario, se menciona la expansión de nuevos barrios hacia el norte de la ciudad como un fenómeno que puede afectar negativamente a los barrios de la zona sur, en relación con el escurrimiento de las aguas.28
El cuadro es complejo y aquí también la vulnerabilidad progresa con el transcurrir de las décadas: por una parte, hay una asociación histórica obvia y persistente entre las peores localizaciones y los sectores de menores ingresos (los que debieran ser “erradicados” de las márgenes de los arroyos, o para quienes se construye, en contrapartida, barrios con financiación pública en zonas que son visiblemente bajas), pero también es cierto que, al ampliarse las zonas inundables por la expansión de la ciudad sin definir políticas o criterios de prevención, el riesgo también se expande al conjunto de la sociedad local.
Al mismo tiempo persiste la suposición de que la correcta ejecución de obras podría neutralizar los perjuicios de un emplazamiento inadecuado.
3.4.1.4 El papel de las obras públicas, una cuestión de fe.
La realización de obras públicas aparecen como parte del problema y como parte de la solución.
En el primer caso, son frecuentes las menciones a barreras urbanas. Los planteos son antiguos, ya desde la década del ´30 se menciona la ejecución de terraplenes del ferrocarril y asfaltos que ignoran las rutas de escurrimiento natural de las aguas desde el norte de la ciudad, así como la ejecución de otras obras que se percibe, agravan los anegamientos.
En el caso de los asfaltos, hay percepciones contradictorias, porque son solicitados y valorados como “factor de progreso” (esto último, particularmente, en la décadas del 40 hasta el 60).29
A lo largo de las décadas, las explicaciones acerca de los “cuellos de botella” generados en la ciudad por la construcción de barreras urbanas, se especifican y amplían, acompañando el crecimiento de la ciudad.
− En 1978 “Hay que romper el tajamar del puente Rocha, porque hace subir aún más el nivel del agua” En Barrio Cueto. “Se inunda hace cuatro o cinco años con lluvias inferiores a 50 mm. Los vecinos opinan que la causa del problema reside en las obras hechas en el Parque Municipal, que lo convirtieron en un dique de contención de las aguas que vienen de la ruta 8” (La Opinión. 30-9-78)
− En 1984 En Barrio Cueto “..se debe abrir un buen canal a cielo abierto que permita un mejor escurrimiento”... “en 1978 el Intendente Rossi ya pidió la intervención de hidráulica para que se ensanchen las luces de puentes ferroviarios que cruzan el Arroyo Pergamino e impiden el normal desagote” (La Opinión 1-3-84)
La red de desagües se identifica tempranamente como parte del problema de las inundaciones:
28 Otra cuestión asociada al escurrimiento de las aguas se relaciona con los residuos y la forma de depositarlos: el arroyo Chu-Chú, por ejemplo,
se ha convertido en un sitio de deposición de residuos sólidos que limitan el escurrimiento de sus aguas. Los distintos actores locales tienen dificultades para abordar este tema. Incluso en varias entrevistas fue negada la existencia de la basura en el sitio que, sin embargo, podía confrontarse a través de la observación directa.
29 En la actualidad, aproximadamente el 70% de las calles de la ciudad de Pergamino se encuentran pavimentadas.
− En 1929 se piden obras de desagüe para “captar las aguas que descienden del noroeste de la ciudad para desembocar en un verdadero aluvión por Vía Italia, bifurcándose luego en el centro de la ciudad.... “... las propiedades que se inundan, algunas tienen un metro más alto que el centro de la ciudad”.
Los desagües son un tema recurrente: faltan, están mal hechos u obturados/ fuera de uso. Por un motivo u otro, siempre se perciben como agravantes de la situación de las inundaciones y los reclamos de las comisiones vecinales aluden básicamente a los mismos.
Un tema que se reitera en relación con la construcción de desagües- como con otras obras y la expansión de los barrios, es el no respeto por la topografía sobre la cual se ha construido la ciudad, en 1964 ya se plantea este tema como un aspecto central que hace al tema desagües y, 20 años después, se lo reitera en idénticos términos:
− En 1964 ... “hay que encarar el desagote del agua con sentido de unidad para el conjunto urbano...Una planimetría general, se hace indispensable, es posible que haya calles que no tengan sus niveles ajustados a un sentido general de los planos, que permitan el escurrimiento del agua. El estudio tiene abarcar todos los aspectos de problema...”
− En 1984 el “viejo problema de los desagües” alude a”...ciertas diferencias planimétricas en determinados lugares del ejido céntrico y en algunas barriadas.”
− El problema de los desagües, también parece haber ido creciendo junto con la ciudad: En 1995 se dice “uno de sus mitos más caros”....hay. “20.000 pergaminenses pasibles de inundarse ante precipitaciones fuertes”.
En contraposición, y visualizados como parte de la solución al problema de las inundaciones, a lo largo del tiempo, el tema desagües se constituye en “vedette” que adquiere un carácter casi mítico, bajo la figura de las “obras de desagües integrales”.
Los desagües integrales, se cree, debieran traer solución definitiva al problema de los anegamientos en la ciudad. Este planteo se inicia en la década del 60 y de allí en más, persiste, como “solución de fondo”. Cada vez que se produce una inundación significativa se trata de “dar un corte a los desagües integrales” . En este sentido, hay una fuerte peso, casi una cuestión de fe, en la obra pública como objeto capaz de resolver el problema.
Aunque como señala una editorial de El Tiempo de 1984 “ Tantas veces hemos hablado, que nos tememos nadie sepa de qué se trata en realidad.”
Si bien el tratamiento de los desagües puede dar respuesta, en parte, a situaciones de anegamientos localizados, no parecen ser la solución integral en el caso de las grandes inundaciones por desbordes de los arroyos. En efecto, cuando el caudal de los mismos se incrementa al recibir aportes regionales, externos a la ciudad, la eficacia de los desagües urbanos, que desagotan en esos mismos arroyos, se relativiza.
Otros tipos de soluciones parciales mencionadas, son las “correcciones” de obras y, por último, los grandes proyectos de obras de carácter regional (como el dique regulador del arroyo Pergamino 30),
30 Este proyecto, por primera vez, fue planteado hace varias décadas y su autor fue el Ingeniero Muriel, un vecino de la ciudad de Pergamino,
que proponía la construcción de un dique regulador en la Laguna del Pescado . El mismo fue retomado en el “Diagnostico de funcionamiento hidráulico de la cuenca del arroyo Pergamino y propuestas de alternativas de obra”, de la Dirección Provincial de Hidráulica, MOSP, en el año 1996. Actualmente el Instituto Nacional del Agua (INA) está desarrollando: “Estudios de Obras y de Defensa y Control de Inundación para la Cuenca del Arroyo Pergamino.
que prácticamente la prensa local no trata. En los hechos, ha predominado la ejecución de obras de desagües puntuales, solicitadas por afectados directos, aquí o allá, en forma parcial, conforme transcurren las décadas y que son sobre aquellos que el gobierno municipal tiene mayor ingerencia (al menos en términos de recursos financieros).
3.4.1.5 Imaginario social, imágenes recurrentes y memoria fragmentada como factores que contribuyen al proceso de vulnerabilidad progresiva.
El imaginario a partir del cual los distintos actores sociales de Pergamino visualizan la problemática de las inundaciones resulta un factor clave del proceso de riesgo y degradación socio–ambiental de la ciudad. Los aspectos culturales e ideológicos del proceso de vulnerabilidad resultan especialmente complejos y permiten iluminar la génesis y reproducción de las formas de acción social que se actualizan ante cada situación de inundación.
La persistencia de la tendencia a proyectar la génesis del problema del agravamiento de las inundaciones en factores extraordinarios y externos a la dinámica social propia de Pergamino, aumenta la vulnerabilidad local frente al fenómeno de la inundación.
La débil memoria histórica del proceso de inundación constituye un elemento de vulnerabilidad importante en Pergamino. Las distintas experiencias de emergencia por inundación parecieran permanecer inconexas, en un estado de latencia que se actualiza en situaciones críticas provocadas por inundaciones de magnitud importante en términos de pérdidas y visibilidad de las consecuencias.
La memoria fragmentada de la inundación y las prácticas sociales vinculadas a ella, dificultan la aceptación de la inundación como una hipótesis de riesgo permanente a partir de la cual desarrollar estrategias locales de gestión del riesgo. Por el contrario, la toma de conciencia y el reconocimiento colectivo de la centralidad del problema de las inundaciones para Pergamino, implicaría la posibilidad de nuevos posicionamientos en términos de responsabilidades y posibilidades de intervención a escala local.
3.4.2 ¿Quiénes intervienen en la construcción del riesgo?
Los actores sociales que intervienen en la construcción del riesgo son distintos, tanto por sus capacidades diferenciales en los planos político, económico y social como por las diferentes escalas de análisis en que se ubican sus acciones.
En este sentido, los actores involucrados en los desastres y en los procesos de degradación no son necesariamente los mismos. Sus formas de percibir los desastres, así como la conciencia que desarrollan también puede diferir.
A modo de ejemplo, aquí presentamos una tipología que enlaza agentes sociales y escalas geográficas a lo largo de las variables desastre y degradación ambiental en Pergamino:
- Actores que participan en los procesos de degradación a escala regional y cuyas acciones pueden impactar en el ámbito urbano, donde tienen su residencia y, por ende, son impactados.
Desagües pluviales de la ciudad de Pergamino”, convenio INA-Dirección de Saneamiento y Obras Hidráulicas de la Provincia de Buenos Aires; un primer informe se presentó en Pergamino en diciembre de 2002.
- Actores que participan en los procesos de degradación a escala regional y cuyas acciones pueden impactar en el ámbito urbano, pero que no viven en la ciudad y, en consecuencia, no son impactados.
- Actores que participan en los procesos de degradación urbana y a la vez son impactados, ya que viven en la ciudad.
- Actores que participan en los procesos de degradación urbana pero no son impactados.
Resulta claro que las acciones y competencias de los actores sociales y procesos implicados, en cada unidad de análisis, son diferentes y, a la vez, complementarias.
4 Gestión del Desastre o Atención en la Emergencia
4.1 El sistema de Prevención y Mitigación
En las siguientes secciones se realiza una somera descripción del sistema de prevención y mitigación, a modo de una fotografía, estática, situada a inicios del 2003. Analizar y describir los vaivenes de este sistema, incluyendo los intentos frustrados de cambio en su concepción a lo largo de los últimos 20 o los cambios en las dependencias administrativas sin modificar su esencia, sería en si mismo una investigación.
4.1.1 El gobierno Nacional
En Argentina no existe un sistema de prevención y mitigación, hay un conjunto de actores e instituciones gubernamentales nacionales que trabajan en la emergencia, es decir en la asistencia durante el desastre e inmediatamente posterior al mismo. Este conjunto de actores incluye: la Dirección de Protección Civil, la Dirección Nacional de Asistencia Comunitaria (ex- DINES), las fuerzas de seguridad y el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM). El gobierno nacional actúa cuando la situación supera la capacidad de respuesta local31. Las acciones se realizan en coordinación con otras áreas vinculadas a la asistencia sanitaria y social y articuladas con ONGs como Cáritas, la Cruz Roja Internacional y la Red Solidaria.
En la asistencia inmediata, durante la recuperación y la rehabilitación, también intervienen el Ministerio y la Subsecretaría de Desarrollo Social, la Dirección Nacional de Asistencia Comunitaria, la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, el Ministerio de Salud, la Secretaría de Obras Públicas y la Subsecretaría de Recursos Hídricos.
En las declaraciones de emergencia nacional, las instituciones del gobierno nacional tienen un gran nivel de injerencia y gestión. En ellas interviene el Ministerio de Economía, a través de la implementación de beneficios y medidas de asistencia económica o a través de líneas de financiamiento especial, ya sea internacional o nacional. En estos últimos casos, también participan el Banco de la Nación Argentina, el Banco Hipotecario y la Agencia Federal de Ingresos Públicos
31
La emergencia se define cuando la capacidad de respuesta de los individuos se ve superada.
(AFIP). El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Educación tienen algún nivel de intervención en el área de competencia específica.
En el ámbito rural la Comisión Nacional de Emergencia Agropecuaria, que depende del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, regula la tipificación legal de las emergencias agropecuarias.
4.1.1.1 Dirección Nacional de Protección Civil
La expresión institucional tradicional y más consolidada en el plano de la atención frente a desastres es la Dirección Nacional de Protección Civil (DNPC), actualmente bajo el ámbito del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Su función primaria es:
“Preservar la vida, los bienes y el hábitat de la población ante desastres de origen natural o causados por el hombre. Asistir al Secretario de Seguridad Interior en todo lo atinente al resarcimiento de los efectos que producen las situaciones de emergencia y catástrofe y en la implementación de acciones preventivas y de estímulo que hagan al desarrollo de las infraestructuras provinciales y regionales.”
La protección civil se plantea como una instancia de integración de la planificación provincial para asegurar el “cumplimiento de los objetivos establecidos y dar respuestas de carácter federal”, en situaciones de emergencia. También se plantea como una instancia de asesoramiento en la suscripción y ratificación de tratados y convenios internacionales en función de su “conveniencia” para la seguridad interior y la protección civil.
Resulta importante destacar que la concepción que subyace y define el funcionamiento de la DNPC se relaciona íntimamente con la ideología de la seguridad nacional como eje estructurante de su finalidad institucional32.
Hasta el 2001, la estructura orgánica en la que se insertaba la DNPC era el Ministerio del Interior. Actualmente, de acuerdo al decreto 2418/2002, se inserta en la Subsecretaría de Seguridad y Protección Civil del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos.
La Dirección Nacional de Protección Civil está organizada en tres direcciones cuyas denominaciones y funciones figuran en el siguiente organigrama.
32
En general, los decretos que emite y la definición funcional de sus áreas emplean el lenguaje típico de la planificación de acciones militares. Esto se expresa también en la pertenencia de muchos de sus responsables a fuerzas de seguridad nacional.
Aunque la Dirección de Planeamiento Estratégico interviene en la gestión de emergencias, su razón de ser parecería ser la política de seguridad interior en sentido estricto33.
La Dirección Operativa de Protección Civil es responsable de una serie de tareas concretas como:
− La elaboración de un mapa nacional de riesgo, integrando al mismo los escenarios adversos, a nivel nacional, provincial y municipal;
− La planificación de la coordinación de la respuesta federal a desastres naturales o provocados por el hombre y la integración en ella, de los productos del mapa nacional de riesgos y el catálogo nacional de recursos.
− La provisión de las bases de datos necesarias para las unidades de coordinación de emergencias, la elaboración de planes de capacitación en defensa civil y el asesoramiento en convenios de asistencia con gobiernos extranjeros.
La DNPC y las autoridades locales:
La DNPC elaboró una guía para el manejo de emergencias orientada especialmente a los funcionarios locales. Las instrucciones se concentran en las tareas de atención inmediata y
33
"...Asistir y asesorar en el análisis y propuestas de legislación de Seguridad Interior y Protección Civil y en la confección del informe a la Comisión Bicameral de Actividades de Seguridad Interior."
DIRECCIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL
Intervenir en la gestión de los recursos y capacitación en el área.
Organizar un registro de entidades vinculadas con la protección civil, entidades oficiales, organizaciones no gubernamentales y organismos científico-técnicos, para impulsar la suscripción de convenios de ayuda mutua.
Dirección de Coordinación de Recursos Asistir y asesorar respecto de
las políticas y el planeamiento estratégico de la seguridad interior y la protección civil
Dirección de Planeamiento Estratégico
Asistir y asesorar en los estudios y la formulación de una doctrina nacional en materia de protección civil y en la confección de los planes de prevención. Coordinación operativa e instrumentación del apoyo federal, frente a desastres naturales o causados por el hombre, y a ilícitos que, por su naturaleza, sean de su competencia en los términos de la Ley Nº 24.059.
Dirección Operativa de Protección Civil
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos
Subsecretaria de Seguridad y Protección Civil
recuperación económica de los municipios afectados por desastres. Dicha guía instruye a los funcionarios locales responsables de la gestión de emergencias sobre los canales y mecanismos de comunicación y los procedimientos adecuados para solicitar recursos provinciales y federales.
4.1.1.2 Sistema Federal de Emergencias (SIFEM)
En el marco del Consejo Nacional de Recuperación de Zonas Afectadas por Emergencias Climáticas (CONAREC) -instancia puntual de coordinación de la asistencia del gobierno nacional, durante las inundaciones sufridas en la Cuenca del Paraná, en 1998 -, se propuso la creación del Sistema Federal de Emergencias34 (SIFEM).
El SIFEM tiene como objetivos: 1) constituir un ámbito de coordinación dirigido a evitar o reducir la pérdida de vidas humanas, los daños materiales y las perturbaciones sociales y económicas causadas por fenómenos de origen natural o antrópico. 2) mejorar la gestión de gobierno, estableciendo una coordinación a nivel nacional, provincial y local de todos los sectores que tengan competencia en la materia, mediante la formulación de políticas y la definición de cursos de acción coordinados e integrales para prevenir, mitigar y asistir, desde el Estado Nacional, a los afectados por emergencias, optimizando la asignación de los recursos
A partir de 1999, el SIFEM se incorpó formalmente bajo el ámbito de la Jefatura Nacional de Gabinete de la Nación. En el 2002, a través del Decreto 357/2002, se estableció la transferencia del SIFEM a la Secretaría de Seguridad Interior, que a su vez fue puesta bajo la órbita de Presidencia de la Nación35. Luego, a través del decreto 1418/2002 que modificó al anterior, la Secretaría de Seguridad Interior fue puesta bajo la órbita del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos.
Al igual que la mayoría de los organismos, producto de una ingeniería gubernamental altamente burocrática, el SIFEM ha transitado por las dificultades y limitaciones provenientes de su condición de estructura sobre impuesta a un esquema institucional preexistente, de características corporativas. El desarrollo de sus funciones se ha visto diluido e incluso desvirtuado, tanto por la falta de estabilidad institucional asociada a los vaivenes políticos y económicos, como también por conflictos con otros organismos del estado nacional, particularmente, la Dirección Nacional de Protección Civil.
La DNPC y el SIFEM, en tanto organismos de coordinación de nivel nacional, tienen los mismos objetivos y funciones en términos de la gestión de emergencias. Sus competencias no han sido redefinidas por lo que se relacionan en un plano de superposición, en el marco de una conflictividad y competencia institucional latente, que inhibe el funcionamiento coordinado en cuanto a políticas de gestión del riesgo.
Actualmente, ambos organismos se insertan en la Subsecretaria de Seguridad y Protección Civil del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Sin embargo, el SIFEM también se encuentra formalmente bajo la órbita de otra dependencia del mismo ministerio, sumando confusión al tema en cuanto a competencias.
34
Decreto Nº 1250 del Poder Ejecutivo Nacional, 28 de octubre de 1999.
35 Aunque no existió claridad en cuanto a la denominación, funciones e inserción institucional del SIFEM en dicho ámbito.
4.1.1.3 Dirección Nacional de Asistencia Comunitaria
La Dirección Nacional de Asistencia Comunitaria (ex - Dirección Nacional de Emergencias Sociales o DINES) interviene en la gestión de situaciones de emergencia de diverso tipo, a través de acciones y planes de asistencia y capacitación con el propósito de apoyar la recuperación de las poblaciones afectadas.
Hasta diciembre de 2001, dependía de la Subsecretaría de Promoción Social del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente de la Nación. En la actualidad, depende directamente del Ministerio de Desarrollo Social.
• Planifica y ejecuta acciones destinadas a promover a sectores comunitarios con problemas sociales comunes, en el marco de las políticas sociales.
Subsecretaría de Promoción Social
Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente
• Asiste al Ministro de Desarrollo y Medio Ambiente en el diseño de las políticas destinadas a orientar, programar, promover, coordinar, ordenar y fiscalizar las acciones tendientes a la integración y desarrollo de sectores comunitarios con problemas sociales comunes.
Secretaría de Desarrollo Social
• Evalúa, coordina y ejecuta acciones destinadas a brindar asistencia a sectores vulnerables y de alto riesgo social.
• Da respuesta a emergencias derivadas de siniestros y desastres naturales, originadas en situaciones de extrema necesidad y urgente intervención y no resueltas en instancias Provinciales y/o Municipales.
Dirección Nacional de Asistencia Comunitaria (ex DINES)
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos
Secretaria de Seguridad Interior
- Asistir en la coordinación del Sistema Federal de Emergencias (SIFEM).
Subsecretaria de Seguridad y Protección Civil
- Asistir al Secretario de Seguridad Interior en la coordinación y ejecución de las acciones de prevención requeridas para la protección civil de los habitantes ante hechos del hombre y de la naturaleza. - Asistir en la coordinación del Sistema Federal de Emergencias (SIFEM).
Dirección Nacional de Protección Civil
Sistema Federal de Emergencias
Dentro de la Dirección Nacional de Asistencia Comunitaria, se inserta la Dirección de Prevención y Asistencia Comunitaria que organiza y coordina el almacenamiento y la distribución de alimentos, vestimenta, infraestructura y medicamentos para las poblaciones víctimas de situaciones de pobreza estructural, emergencias o desastres.
Los beneficiarios son comunidades vulnerables afectadas por emergencias climáticas o catástrofes y población con NBI. La asistencia se provee a lo largo del territorio nacional y ante acuerdos específicos, a cualquier país afectado por desastres.
La ejecución de estos programas de asistencia se inicia con la evaluación y/o detección de necesidades provocadas por un desastre. Dicha evaluación implica: 1) una evaluación técnico social de la demanda; 2) la realización de consultas a organismos oficiales especializados (defensa civil, municipio afectado, etc.) para determinar la magnitud del fenómeno o detectar la población afectada, considerando también la incidencia de pobreza por NBI; 3) una vez procesada la información y analizados los bienes disponibles, se define la asistencia a la población en riesgo; 4) se completa el circuito administrativo del pedido con la información proveniente de las áreas afectadas, y se procede al envío; 5) se solicita a las autoridades responsables de la recepción y distribución de los bienes, el envío de la documentación referente a los beneficiarios de la asistencia,.
La ejecución del programa se realiza en forma centralizada, a nivel del estado nacional, a través de la Subsecretaría de Promoción Social.
4.1.2 Desde el gobierno provincial
Al igual que en el nivel nacional, en el nivel provincial la gestión del riesgo es concebida en términos de asistencia relacionada con eventos puntuales que se caracteriza por la ausencia de mecanismos institucionalizados de gestión.
Los principales actores del gobierno provincial en la gestión de la emergencia son:
Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires:
− Subsecretaría de Planificación y Logística de Seguridad
− Dirección General de Defensa Civil
Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos de la provincia de Buenos Aires:
Dirección de Prevención y Asistencia a Comunidades en Emergencia
• Prevención y asistencia de Comunidades en estado de necesidad social, provocadas por situaciones de emergencia derivadas de desastres naturales o pobreza estructural.
• Detecta las zonas de posible emergencia y previene los hipotéticos daños que pudieran ocasionarse en la población de dicha zona.
− Dirección Provincial de Planificación y Control de Gestión
− Subsecretaría de Obras Públicas
− Dirección Provincial de Saneamiento y Obras Hidráulicas
− Instituto Provincial de la Vivienda
− Dirección Provincial de Vialidad
Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo de la provincia de Buenos Aires:
− Subsecretaria de Coordinación Operativa
− Dirección Provincial de Coordinación de Políticas Socioeconómicas
− Dirección de Políticas Sectoriales
Ministerios de la Producción y Asuntos Agrarios de la provincia de Buenos Aires
4.1.2.1 Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires
La Dirección General de Defensa Civil crea la Junta Provincial de Defensa Civil (DECRETO-LEY 11.001/963, Modificado por Ley N° 7738/971) que tiene a su cargo la planificación, organización y coordinación superior de la defensa civil dentro del ámbito provincial.
Su acción se desarrolla, en tiempos de paz y/o normalidad de agentes naturales, por medio de la planificación de las medidas para restablecer, en plazo mínimo, la normalidad en cualquier zona que pudiera resultar afectada.
Compete a la Junta Provincial de Defensa Civil, adoptar las previsiones y medidas de carácter general tendientes a prevenir, evitar, reducir y reparar los efectos de la posible acción enemiga o estragos resultantes de agentes naturales o no (tectónicos, meteorológicos, inundaciones, incendios, plagas, pestes, etc.) y que por sus características y naturaleza escapan al control de la organización normal de los servicios públicos y privados, entre ellas:
a) Establecer y promover los acuerdos con la Nación y provincias limítrofes, necesarios a sus fines.
b) Organizar los servicios de defensa civil, disponer y fiscalizar ejercitaciones.
c) Fomentar la creación y actividad de asociaciones que tengan por finalidad propender el desarrollo de la defensa civil, sin arrogarse las funciones y tareas que establecen el presente Decreto Ley, debiendo someter a consideración de la Junta sus estatutos y reglamentos.
d) Fomentar y estimular especialmente las actividades de los bomberos voluntarios, radioaficionados, sociedades colombófilas, Cruz Roja Argentina, etc., por la contribución que estas actividades hacen en bien de la defensa civil.
e) Prever la constitución de reservas de materiales, vestuarios, etc., en depósitos ubicados en zonas convenientes para su empleo, frente a necesidades emergentes de la defensa civil.
f) Subdividir la provincia en zonas de Defensa Civil para la mejor fiscalización de las tareas que deben abordarse en el marco de los municipios.
g) Centralizar y dirigir las tareas de distribución de los medios de ayuda a los damnificados.
La Junta Provincial de Defensa Civil está presidida por el gobernador o su reemplazante legal o por aquel en quien se delegue la gobernación y está integrada por los ministros, secretarios de la gobernación y otros funcionarios provinciales que resulten necesarios. El delegado que designa la Nación cumple funciones de enlace, así como también de asesoramiento.
La Junta Provincial de Defensa Civil tiene como organismo de trabajo permanente una Dirección de Defensa Civil que depende directamente del Poder Ejecutivo de la Provincia.
Los ministros, secretarios de la gobernación y jefes de reparticiones autárquicas son responsables del cumplimiento de las previsiones y medidas de Defensa Civil en los organismos de su dependencia.
Los intendentes municipales son responsables del cumplimiento de las medidas y previsiones de la defensa civil en sus respectivos municipios, ajustando su acción, a la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo.
Las entidades civiles colaboran con las autoridades de la Junta Provincial de Defensa Civil en lo que sea compatible. Los responsables de dichas entidades deben responder ante la defensa civil sobre el cumplimiento de las medidas preparatorias y ejecutivas que estas dicten a ese efecto.
Cada municipio tiene competencias para:
a) Crear la Junta Municipal de Defensa Civil que organizará y preparará la Defensa Civil en su jurisdicción conforme a las directivas que imparta la Junta Provincial de Defensa Civil. Dicha Junta estará presidida por el Intendente Municipal e integrada por funcionarios municipales y provinciales.
b) Adoptar medidas de seguridad en inmuebles públicos y privados incluyendo los códigos de edificación y ordenanza pertinente.
El Poder Ejecutivo provincial solventará los gastos que demanden la preparación y ejecución de la Defensa Civil conforme a esta Ley y la Reglamentación, con los siguientes recursos:
a) Los que destine la Nación.
b) Los que se asignen por la Ley de Presupuesto.
c) Los que en caso necesario se destinen de acuerdo con las previsiones de la Ley de Contabilidad.
d) Los correspondientes a donaciones que se puedan recibir al efecto.
e) Lo recaudado por aplicación del Art. 17ª de esta Ley.
f) El producto de la venta de elementos en desuso destinados a la Defensa Civil.
Los Municipios financiarán los gastos en sus respectivos ámbitos, sin perjuicio de que el Poder Ejecutivo Provincial incremente los fondos de la forma, oportunidad y cantidad que la necesidad aconseje.
De acuerdo a la reglamentación de la Ley 7738, los organismos de la Defensa Civil (D.C.) intervendrán cuando en cualquier lugar del territorio provincial se produzca algún suceso que configure un “desastre”. Para que se configure “desastre”, los daños como consecuencia de los agentes naturales, deben ser de tal envergadura que produzcan conmoción y trastornos alterando el normal desarrollo de la vida en la zona afectada y que, a juicio de la Junta Municipal de Defensa Civil (J.M.D.C.) o Junta
Provincial de Defensa Civil (J.P.D.C.), justifique la intervención de los organismos de la D. C. para establecer la normalidad de vida en dicha zona. La o las JJ.MM.D.C. del lugar serán responsables de solucionar las contingencias del evento en forma individual o en conjunto, según sea la amplitud de la zona siniestrada. Recién cuando la magnitud del desastre desborde las posibilidades de los organismos mencionados , intervendrá la J.P, en ese caso, el Poder Ejecutivo Provincial asumirá la dirección de las operaciones que correspondan por intermedio del organismo específico, la J.P.D.C. los Ministerios, organismos descentralizados y entidades de bien público están obligados a prestar la colaboración necesaria facilitando, con o sin compensación, personal, instalaciones, material y otros recursos conforme le sea requerido. El Poder Ejecutivo Provincial, a propuestas de la J.P.D.C., podrá declarar el “estado de emergencia” a parte o totalidad del territorio de la Provincia.
4.1.2.2 Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos de la provincia de Buenos Aires
Algunos de sus objetivos son:
− Efectuar la planificación y programación de las obras públicas de jurisdicción provincial, en consulta con los municipios en que se desarrollen, cuando correspondiera.
− Efectuar los análisis y estudios para el dictado de normas relacionadas con la conservación y construcción de toda obra vial en la medida en que corresponda a la jurisdicción provincial y en concordancia con la política de ordenamiento territorial, coordinando acciones comunes con los municipios.
− Programar, proyectar y construir obras viales, de arte e hidráulicas. Confeccionar y controlar los catastros geodésicos asentando las afectaciones que correspondan.
− Estudiar, programar, atender y fiscalizar el mantenimiento y la explotación de las obras hidráulicas, aguas corrientes y efluentes.
Cabe señalar que existe un conjunto de organismos relacionados con agua y saneamiento que dependen de la Dirección Provincial de Saneamiento y Obras Hidráulicas, lo que agrega una dificultad más a la hora de planificar un manejo adecuado del agua:
− Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (E.T.O.S.S.)
− Aguas Bonaerenses S.A.
− Organismo Regulador de Aguas Bonaerenses (O.R.A.B.)
− Autoridad del Agua (A.D.A.)
− Servicio Provincial de Agua y Saneamiento Rural (S.P.A.R.)
4.1.2.3 Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo de la provincia de Buenos Aires
Los objetivos que se mencionan a continuación corresponden a aquellos que se vinculan con la gestión de la emergencia
4.1.3 Algunos comentarios sobre el sistema de prevención y mitigación
En los organismos estatales, no aparecen signos claros respecto de lo que significa prevenir y mitigar en términos concretos. Los preparativos y la respuesta de la emergencia se conciben como las opciones eficaces y políticamente redituables que evitan que un desastre se convierta en un problema humanitario y político mayor. Es decir, sólo se aborda un aspecto o momento de la gestión de emergencias, ignorando otras etapas, por ejemplo, la prevención.
Se observa una tendencia a concebir la gestión en términos de eventos puntuales, cuya definición y magnitud es una cuestión altamente arbitraria y política. La forma de intervención se reduce a la idea de operativo puntual, con una lógica de accionar centralizada y de tipo militar.
Las actuales estructuras, funciones y relaciones de los organismos gubernamentales vinculados a la atención de emergencias sustentan la hipótesis de una desarticulación crónica entre los organismos de la gestión del riesgo a nivel nacional y provincial. Las relaciones institucionales, la organización, los objetivos y las funciones de estos organismos son, en términos reales, poco claros. En la delimitación formal de las áreas de competencias se presentan superposiciones y duplicación de funciones.
La escasa claridad y superposición en las funciones de los organismos nacionales y provinciales de gestión del riesgo agudizan la tensión latente y generan competencias y conflictos entre organismos
Subsecretaría de Coordinación Operativa Fortalecer la intersectorialidad, la descentralización, el protagonismo popular y la evaluación de las políticas y los programas sociales
Priorizar la cobertura de las necesidades básicas, especialmente la alimentación, por ser el derecho básico y un rol indelegable del Estado.
Garantizar la prestación alimentaria básica de la población bajo línea de indigencia y pobreza
Dirección Provincial de Coordinación de Políticas Socioeconómicas
Dirección de Políticas Sectoriales
− Concurrir en ayuda de los municipios en casos de emergencias y desastres generados por factores climáticos y/o por siniestros originados por el hombre
− Desarrollar acciones y programas tendientes al mejoramiento del hábitat y la vivienda en sectores bajo Línea de Pobreza.
− Impulsar acciones tendientes a resolver situaciones de emergencia habitacional individuales o colectivas.
respecto de la coordinación de emergencias, creando un marco incierto. Esta situación da cuenta de la falta de articulación formal y real de las políticas estatales vinculadas a la gestión de emergencias y de las dificultades que encuentran otros actores para relacionarse con esta gestión.
La desarticulación y fragmentación crónicas resultan de la propia lógica de la gestión estatal de la emergencia, cuya dinámica parte de una vinculación formal y forzada de organismos, pero, sobretodo, de la ausencia de un enfoque integral de la gestión del riesgo. La lógica de intervención es arbitraria y política y se define en un terreno de disputas y de relaciones de fuerzas.
Existen tres grandes circuitos interrelacionados en la gestión del riesgo de desastre: el gubernamental, el privado y el comunitario. En Argentina, la gestión se focaliza en obras de ingeniería y en la atención puntual en la emergencia. No se trabaja otros aspectos de la gestión, como los legislativos, normativos u otras medidas no estructurales, ni se trabaja la articulación entre los 3 circuitos. La prevención y mitigación del riesgo debieran estar integradas en los programas de gobierno, en sus distintos niveles, y coordinadas con prácticas de los sectores privado y comunitario.
Desde nuestra perspectiva, en el análisis de la gestión del riesgo urbano, se deben tener en cuenta, entre otros, los siguientes factores:
- Las formas de funcionamiento de las estructuras estatales locales y provinciales. El grado de descentralización de las acciones y su organización. Se destaca el grado de autonomía en la toma de decisiones, es decir, el poder y la capacidad de gestión del gobierno local.
- Las formas de articulación y relaciones entre los distintos actores de la sociedad y el gobierno local. El nivel de movilización y desarrollo organizativo de la sociedad civil inciden en las formas de acción y perspectivas de los actores sociales en el contexto del desastre. Son claves las ideologías y prácticas predominantes en cuanto a la participación y gestión popular, incluyendo los mecanismos de control de recursos y de cooptación política existentes.
- La continuidad de las políticas, la estabilidad de los cuadros técnicos y su grado de calificación profesional.
4.2 La Gestión del Desastre en Pergamino
En Pergamino no existe una gestión del desastre. La gestión se concentra en la atención de la emergencia, en acciones ligadas a las medidas de asistencia gubernamental y los beneficios de la declaración de emergencia36.
En la asistencia, las estructuras estatales tienen un papel clave, entre otras cosas, por su autoridad en la administración de los recursos destinados a tal fin. Sin embargo, no son los únicos responsables involucrados. Los procesos de gestión de emergencias involucran al conjunto de la sociedad y trascienden la atención de eventos particulares. El sector público, los actores privados y comunitarios desempeñan un papel importante, aunque los roles y niveles de responsabilidad concretos son diferentes.
36
La atención de la emergencia no debe restringirse a la respuesta inmediata al desastre, ya que implica un conjunto de actividades que trascienden el evento mismo y se prolongan en el tiempo.
Los niveles de autonomía de los gobiernos locales y los prácticas sociales predominantes en la sociedad y las instituciones pueden potenciar o restringir la eficiencia de los procesos de gestión de desastres. Factores como el desarrollo organizacional y el grado de movilización de la sociedad civil podrían incidir en las respuestas gubernamentales. Por lo tanto, resultan de central importancia los rasgos de la cultura política y, en particular, las prácticas de participación y gestión.
4.2.1 La gestión de la emergencia
Como eje de análisis, en esta sección, se considera la gran inundación de abril de 1995 (dada su magnitud), sin desconocer la gestión de otras inundaciones.
4.2.1.1 El nivel local
La magnitud económica y social de las consecuencias de la inundación de 1995, en la ciudad de Pergamino, planteó una situación compleja y conflictiva. Las estructuras tradicionales de asistencia social del municipio y de la defensa civil local resultaron insuficientes para atender las demandas sociales y materiales planteadas por la magnitud del desastre.
Los organismos estatales locales fueron desbordados en su capacidad de gestión y, además, no disponían de los recursos financieros suficientes para atender las necesidades inmediatas de los afectados y la reconstrucción de la infraestructura urbana y vial del partido.
El manejo local de la emergencia funcionó de modo anárquico, sin un centro de coordinación y directivas claras.
En ese contexto, la ausencia de una institucionalidad apropiada y de un plan de emergencia compartido por la sociedad local para prevenir y actuar en situaciones de emergencia, contribuyó a aumentar la magnitud del desastre. Aunque, en el momento del desastre, existía un funcionario responsable de coordinar un plan de emergencia con las instituciones locales, como bomberos, policía, el área de Acción Social y la Secretaría de Gobierno, la Defensa Civil de Pergamino, creada por una ordenanza, no contaba con una inserción clara en la estructura municipal37. En la actualidad, esta situación no se ha modificado.
Se distinguieron tres momentos en la emergencia:
Atención inmediata de la emergencia
Asistencia social a los afectados
Rehabilitación
Atención inmediata de la emergencia
Durante la inundación se puso en marcha un anárquico operativo de salvataje. Dicho operativo involucró a personal de bomberos voluntarios, la policía local, personal del municipio y efectivos de la
37
En parte debido a que nunca se tuvo una hipótesis de riesgo de desastres, a pesar de las recurrentes inundaciones que afectaron a la ciudad.
Gendarmería y Prefectura Nacionales38. Los establecimientos educativos, clubes y centros de desarrollo comunitario que no se encontraban inundados funcionaron como improvisados centros de evacuación.
Las acciones espontáneas surgidas de la solidaridad vecinal jugaron un papel clave ya que durante los momentos más críticos de la inundación, permitieron rescatar personas, salvar muchas pertenencias personales y alojar a familias cuyas viviendas quedaron totalmente inundadas. Por otra parte, las iglesias evangélicas, las comisiones de fomento y los colegios profesionales jugaron un papel importante ofreciendo ayuda y organizando colectas para sus miembros.
Una vez estabilizada la situación, las autoridades municipales trataron de identificar las zonas anegadas y las que se encontraban aisladas para optimizar las tareas de rescate y atención. Se conformó un de Consejo de Emergencia desde el que se intentó mejorar la organización de las tareas de evacuación y distribución de las donaciones. Dicho consejo estuvo integrado por bomberos voluntarios, Cáritas, iglesias evangélicas y las áreas de Acción Social y de Obras Públicas del municipio.
Pergamino recibió una cantidad importante de donaciones externas de elementos de primera necesidad y colchones que provenían de organismos e instituciones públicas y privadas39. La administración de esta asistencia externa fue desordenada e, incluso, algunos funcionarios municipales la consideraron excesiva, ya que se produjo un aluvión de donaciones cuya distribución fue complicada.
Asistencia social a los afectados
La estructura municipal de Pergamino se caracterizó históricamente por la gran dimensión de las áreas de asistencia social, alimentaria y de salud que canalizan sus acciones y programas a través de centros de desarrollo barrial40.
Las consecuencias económicas y sociales de la inundación generaron un considerable aumento de la demanda de ayuda social41.
La instancia municipal clave fue la secretaría de Acción Social. A partir de la estructura de asistencia pre - existente, el municipio implementó una serie mecanismos, por ejemplo, la formación de centros de evacuados (donde se proveyó alimentos y elementos de primera necesidad) y la canalización de las donaciones oficiales en conjunto con Cáritas. También se intentó mantener un registro oficial de evacuados y de autoevacuados para incluirlos en las solicitudes de asistencia.
Durante la emergencia, el municipio desarrolló una estrategia de atención alimentaria y de salud destinada a los afectados de menores recursos, basada en la estructura de asistencia social y en las organizaciones de fomento de los distintos barrios. Dicha asistencia social funcionó bien y se mantuvo vigente mucho tiempo después del desastre.
38
Las tareas de búsqueda, rescate y evacuación de las familias inundadas estuvieron formalmente a cargo de Bomberos Voluntarios, Defensa Civil de la Provincia, de la Nación y la Comisión de Defensa Civil local, el Ejército de Salvación, la Policía de la Provincia de Buenos Aires, la Prefectura Naval Argentina y la Dirección de Vialidad municipal y provincial.
39 Entre otras, se pueden nombrar la Secretaría de Desarrollo Humano de la Nación, el Consejo Provincial de la Mujer, colegios, otros
municipios y empresas privadas, como el Rotary Club.
40 Dentro de la estructura municipal de Pergamino, Acción Social es muy importante y cuenta con unos 200 empleados; tiene 9 centros
comunitarios y 3 salas de atención primaria de la salud.
41 Según información proporcionada por el titular del área de Acción Social del municipio, hasta la inundación del ´95 se otorgaban alrededor
de 1.500 bolsas de complemento alimentario por mes. A partir de la crisis social desencadenada por la inundación el número se incrementó a 15.000 bolsas mensuales.
La percepción de la sociedad civil sobre las acciones de asistencia fueron coincidentes en cuanto a su inadecuación respecto de las necesidades y expectativas de las familias autoevacuadas, sobre todo los profesionales y comerciantes de sectores medios.
Se trató de aliviar el ahogo económico con la prórroga de vencimientos de algunas tasas e impuestos municipales, dentro del marco regulatorio de la declaración de emergencia42. Las demandas de ayuda financiera para las familias de profesionales y comerciantes damnificados, se canalizaron a través de la asistencia provincial.
Las características de los sectores sociales afectados por la inundación fueron consideradas “excepcionales” ya que “normalmente” las inundaciones afectaban a los sectores de menores recursos, asentados precariamente a la vera del arroyo Pergamino y sus afluentes. En este sentido, el municipio no suponía que esto podía ocurrir y no tenía prevista la asistencia a los sectores medios.
Las instancias estatales involucradas en el proceso de asistencia a Pergamino reconocieron como un punto crítico los problemas para satisfacer las pérdidas y expectativas de las familias de clase media afectadas que en general se autoevacuaron. Durante la emergencia de 1995 y en las evaluaciones posteriores, las autoridades municipales reconocieron que dichos sectores fueron los menos cubiertos y los más disconformes con la ayuda.
Rehabilitación
Una vez controlada la crisis inmediata la secretaría de Acción Social implementó un conjunto de programas y actividades para restablecer la capacidad de autosustentación de las familias. Las familias regresaron a sus barrios o se las relocalizó y se implementó un programa de asistencia comunitaria denominado Pro–Huerta cuyo objetivo fue capacitar en la producción y utilización racional de los alimentos para restituir la capacidad de autosubsistencia de las familias43.
4.2.1.2 El rol del gobierno de la provincia de Buenos Aires
En el proceso reseñado, el municipio apareció como un agente de incidencia limitada tanto en la emergencia como en el proceso posterior de reconstrucción de la ciudad, debido a la cantidad limitada de recursos que poseía. En esa situación, los funcionarios municipales gestionaron la intervención de las autoridades provinciales. Durante la reconstrucción, el gobierno provincial tomó el control del proceso de asistencia en su totalidad y las instancias del gobierno local pasaron a jugar un papel subordinado, de apoyo a las iniciativas provinciales44.
Las deficiencias del proceso asistencial provocaron un gran malestar en la sociedad local que se tradujo en la multiplicación de conflictos y disputas políticas y tuvieron como foco principal al gobierno municipal. En este contexto de presión política y social, centralizar la asistencia en instancias
42
Según funcionarios municipales en ejercicio durante el desastre, la Municipalidad de Pergamino eximió, sin ayuda provincial,
de tasas municipales a 6.000 personas.
43 El plan Pro-Huerta se implementa desde la Nación con técnicos del INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria) y con la
colaboración de las organizaciones barriales e iglesias. Contempla el desarrollo de huertas familiares y una capacitación en la utilización y consumo racional de los alimentos con un monitoreo permanente del área de asistencia social del municipio.
44 Las autoridades provinciales aportaron el financiamiento y centralizaron las tareas de reconstrucción y reparación de la infraestructura urbana
y vial a través de la Secretaría de Obras Públicas y Vialidad. Las áreas de Acción Social y de Vivienda provinciales realizaron un operativo de evaluación de los daños e implementaron medidas para solucionar el problema habitacional, entre ellas , un subsidio a los damnificados.
del estado provincial permitió, coyunturalmente, descomprimir las presiones sobre las autoridades locales. La preferencia de las autoridades locales por un manejo externo de las actividades de evaluación de daños y asistencia fue, también, propiciada por los funcionarios provinciales, como forma de mantener subordinado políticamente al municipio.
El gobierno de la provincia de Buenos Aires realizó una inversión económica importante para atender en lo inmediato las consecuencias del desastre y reconstruir la infraestructura vial y urbana de Pergamino. Su intervención se basó, en parte, en la falta de recursos financieros del municipio para afrontar los costos económicos implicados en la reconstrucción de lo destruido por la inundación.
La mecánica del dispositivo de asistencia provincial se caracterizó por la ausencia de mecanismos institucionalizados de gestión, en la que resaltaron la falta de sistematización de la información respecto de la asistencia y el acceso restringido a los resultados de las distintas evaluaciones45.
La asistencia consistió en un conjunto de medidas para la reconstrucción de la infraestructura urbana y la red vial de acceso a Pergamino y subsidios para la reparación de las viviendas a los afectados, a través de las áreas de Vialidad y del Instituto Provincial de la Vivienda del Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Provincia.
El Instituto Provincial de la Vivienda otorgó casas prefabricadas a los propietarios de terrenos que sufrieron destrucción total de sus viviendas y construyó un barrio con 50 viviendas prefabricadas para los afectados no propietarios, que en la actualidad ha sido revendido.
El Ministerio de Acción Social administró la asistencia social a los damnificados, a través del Consejo Provincial de la Mujer, en colaboración con el Instituto Provincial de la Vivienda.
Las cuestiones relacionadas con asistencia financiera y con la declaración de emergencia quedaron bajo la responsabilidad del Ministerio de la Producción. Este administró los beneficios impositivos y crediticios propios de la ley de emergencia agropecuaria y de emergencia hídrica y también aprobó los mecanismos de subsidios a los afectados y al municipio.
La provincia implementó un operativo de evaluación de daños en las viviendas, cuya finalidad fue establecer los montos, modalidades y sectores a los que se destinaría ayuda. Esta etapa de diagnóstico fue necesaria para establecer prioridades en la instrumentación de la asistencia a la ciudad de Pergamino46.
La gestión del gobierno provincial se caracterizó por su centralismo y por el rol preponderante de las instituciones que se ocupan de la política social de la provincia47. Además fue potenciado por el bajo perfil de intervención del municipio y la exclusión de las organizaciones de la sociedad civil local.
45
“En el área del desastre hay que ir a emparchar, a ayudar a esa gente. Después vemos los mecanismos institucionales posteriores de salida de dinero del presupuesto. Si necesitáramos hacer todo eso primero, con ese criterio, tendríamos que llamar a asamblea legislativa para que nos vote una partida del presupuesto. El gobernador nos dijo: “vayan a laburar urgente para que le podamos solucionar el problema a esta gente y se le pueda devolver aunque sea las cosas mínimas para que mañana coma, se vista, todas esas cosas que la inundación se lleva de las casas de barrios pobres y de otros barrios que se inundaron”. Pero bueno, primero los socorremos y mientras les vamos mandando dinero, después vemos. Eso era para los del área de economía como justificaban o armaban la partida” (ex-funcionario del área de vivienda del gobierno de la Provincia de Buenos Aires a cargo del operativo de evaluación de daños)
46 El proceso de clasificación del grado de afectación de la población según el monto de pérdidas fue sumamente conflictivo.
47 Dichas instituciones de política social - como el Consejo Provincial de la Mujer, el Instituto Provincial de la Vivienda - han sido utilizados
históricamente como recursos de acumulación política de la gobernación provincial.
La centralización se consideró una estrategia políticamente conveniente en el contexto del malestar social y conflictividad política en vísperas de elecciones provinciales48. En la perspectiva de los funcionarios provinciales, el control externo de la ayuda a Pergamino permitió descomprimir el nivel de conflicto que se vivía allí.
4.2.1.3 Algunos comentarios sobre la gestión de la emergencia
En el contexto del desastre, los actores políticos de Pergamino actuaron a través de su inserción en distintas instancias gubernamentales locales y provinciales, tales como, el ejecutivo municipal y provincial, el Concejo Deliberante, la legislatura nacional y la legislatura provincial. Las áreas de influencia de estas estructuras gubernamentales se extienden, a través de vínculos políticos, a veces, clientelares, al entramado de asociaciones vecinales y en consecuencia a una parte de la sociedad civil pergaminense.
La problemática de las inundaciones en Pergamino, como en el resto del país, se encuentra sumamente politizada y constituye un recurso de acumulación política explotado por diversos actores en función de sus intereses49. La dinámica social e institucional que se desencadena con cada proceso de inundación - tanto a nivel de las organizaciones vecinales y de inundados como en el nivel de la acción estatal - se encuentra condicionada por la política partidaria50.
La ausencia de hipótesis de riesgo socialmente consensuadas se traduce en deficiencias en la gestión organizativa y en la implementación de políticas de prevención y reducción del riesgo de inundación.
El manejo de la emergencia funcionó anárquicamente, con ausencia de directivas unívocas y claras. Las estructuras de asistencia social del municipio y de la defensa civil local fueron superadas por las demandas y carecieron de efectividad para atender las necesidades de los afectados.
La gestión de la emergencia durante la inundación de 1995 se caracterizó por la concentración y centralización en las gestiones del gobierno provincial, la dependencia de la institución municipal y el bajo nivel de participación popular y de las organizaciones comunitarias.
Los actores e instituciones estatales que actuaron en diversos momentos y medidas del proceso de atención de la emergencia en Pergamino fueron predominantemente de nivel provincial y local51. Resulta importante destacar la ausencia de los organismos estatales nacionales en la asistencia y gestión del desastre, una vez constatado su bajo impacto en términos de la productividad del área rural.
48
Elección de gobernador de la provincia de Buenos Aires.
49 Las vinculaciones partidarias no son siempre explicitadas, sobre todo a nivel de las asociaciones comunitarias, donde prima un discurso que
se legitima a si mismo como apolítico.
50 La distribución de alimentos así como de artículos de primera necesidad (colchones) estuvo mediada por las filiaciones partidarias. Así es
como algunos locales de partidos de la misma tendencia del partido gobernante tenían más mercadería para distribuir que otros.
51 Dentro de las instancias gubernamentales locales y provinciales que intervinieron en la atención inmediata y en la gestión de la emergencia se
destacan: el Municipio (en especial el área de Acción Social y de Obras Públicas), el Honorable Concejo Deliberante y sus respectivos bloques partidarios; a nivel provincial la Dirección de Hidráulica, el Consejo Provincial de la Mujer y el área de Acción Social de la provincia, el Ministerio de Obras Públicas de la Provincia especialmente el Instituto Provincial de la Vivienda, el Ministerio de la Producción y de Asuntos Agrarios de la Provincia, la Dirección de Defensa Civil de la Provincia y de la Nación. En el plano de los organismos técnicos el INTA local. En las tareas de rescate y atención en emergencia actuaron los siguientes organismos: Defensa Civil de la Provincia y de la Nación, Prefectura, Policía local y provincial, Bomberos Voluntarios de Pergamino, y de localidades vecinas.
Un elemento llamativo del manejo de la emergencia en Pergamino fue la ausencia de información sobre los impactos y necesidades planteados por la inundación y, sobre todo, la carencia de mecanismos fluidos y coordinados que funcionaran como soporte del proceso de asistencia en la emergencia.
La mayoría de los actores locales involucrados no contaron con un registro sistemático del impacto socio – económico del desastre y de la información sobre los aspectos de manejo financiero y administrativo de las distintas medidas de asistencia de la provincia52.
Los organismos gubernamentales locales y provinciales no elaboraron un registro sistematizado y claro del proceso de asistencia que recibió la ciudad. Tampoco demostraron preocupación por la difusión pública y transparente de las distintas acciones y líneas de asistencia implementadas para ayudar a Pergamino. Esta ausencia constituye un obstáculo importante en términos de la gestión local del riesgo.
Las dificultades de acceso y manejo de la información limitaron la posibilidad de un aprendizaje social a partir de la experiencia del desastre que permitiera un fortalecimiento de las capacidades locales para afrontar nuevas y probables situaciones de emergencia por inundación53. Dicha situación disminuyó en gran medida las posibilidades de que los individuos y organizaciones de la sociedad local pudiesen reflexionar y aprender crítica y constructivamente sobre la experiencia, para corregir en forma conjunta la gestión pública del riesgo en Pergamino.
En definitiva, la gestión estuvo caracterizada por acciones desarticuladas, con un gran contenido de voluntarismo, sin ninguna planificación, lo cual demostró la falta de una política de prevención y mitigación del riesgo en Pergamino.
4.2.2 Los actores de la sociedad civil: dinámica social en torno a la gestión del desastre
La sociedad civil de Pergamino se caracteriza por un fuerte desarrollo de asociaciones intermedias, por ejemplo, clubes, comisiones de inundados, asociaciones representativas de diversos sectores económicos -como productores rurales, comerciantes y profesionales-, sindicatos, organizaciones religiosas, etc. En el ámbito productivo, además presenta un importante desarrollo del cooperativismo.
Las consecuencias del desastre de 1995 generaron una activación temporal de la dinámica social local que se estructuró, fundamentalmente, en torno a la demanda de asistencia estatal. Los actores privados y comunitarios adoptaron una posición activa en las acciones de demanda y gestión de asistencia. Sin embargo, su actitud y comportamiento fue pasivo en términos de formulación de propuestas de solución al problema de las inundaciones. En general, demostraron una gran dificultad para implicarse en una reflexión crítica sobre su parte de responsabilidad en la construcción del riesgo en la ciudad y en su gestión.
52
En general la información sobre los afectados y el proceso en su conjunto circuló por canales informales y permeada por las lógicas del conflicto social y político prevalecientes a nivel local.
53 Dichas experiencias podrían constituir una plataforma para instalar una hipótesis de riesgo de inundación permanente en función de la cual
desarrollar una red de prevención y gestión de emergencias en las que participaran las instituciones de defensa civil locales, las organizaciones de la sociedad civil.
Diversos autores (Drabeck, 1986; Sweet, 1988) destacan la tendencia a un incremento y fortalecimiento de la solidaridad comunitaria en el período inmediato al desastre. A medida que se desarrollan las actividades de asistencia, rehabilitación y reconstrucción, se restituyen las diferenciaciones y conflictos sociales previos (Oliver – Smith, 1986). El impacto que tuvo el desastre en la dinámica social de Pergamino siguió dicho patrón. En el momento de la inundación y los días siguientes, la mayoría de los discursos exaltaban los valores de la solidaridad vecinal y reforzaban el sentido de pertenencia comunitaria. Se destacó la ayuda entre vecinos en las tareas de rescate y en el periodo de recuperación, como un mecanismo de contención social solidario. Luego hubo una gradual restitución e, inclusive, intensificación de los conflictos sociales y políticos previos al desastre.
La sensibilización social provocada por la experiencia traumática del desastre, gradualmente generó un proceso de movilización y demandas que tensionaron las relaciones sociales y políticas locales. Los conflictos entre los actores gubernamentales y actores de la sociedad civil giraron en torno a la disconformidad con las prioridades y mecanismos de asistencia establecidos durante la emergencia, por un lado y la falta de solución al problema de las inundaciones, asociado a la falta de obras y deficiencia de desagües, por el otro. Las diversas acciones tuvieron como finalidad maximizar los beneficios sectoriales para compensar las pérdidas ocasionadas en un contexto de disputas por la asistencia provincial. El desastre provocó una confluencia coyuntural de demandas sin vínculos inter - sectoriales estables. De hecho, los actores sociales locales actuaron en forma aislada, en función de sus intereses específicos, presionando por distintos medios y formas, en los ámbitos políticos e institucionales.
Las organizaciones de comerciantes, profesionales y productores rurales, se movilizaron para evaluar el grado de afectación y montos de las pérdidas de sus respectivos sectores. Dichas organizaciones coincidieron en solicitar al gobierno nacional y provincial, la declaración de zona de desastre y la sanción de una ley de emergencia agropecuaria y comercial. En el marco de estos instrumentos legales se reclamaron prórrogas impositivas, líneas de créditos blandos y ayuda financiera, especial para la reconstrucción de la infraestructura urbana.
Una vez declarada la emergencia agropecuaria, las organizaciones de productores rurales estuvieron ausentes en otras iniciativas vinculadas al desastre. Este comportamiento se comprende en el contexto de su posición privilegiada en las relaciones económicas y de poder de la región.
Por su parte, las asociaciones profesionales y los sindicatos jugaron un papel importante en la asistencia social a sus afiliados54.
Las comisiones de inundados se activaron y movilizaron en el contexto del desastre, pero sus acciones no se agotaron en el mismo sino que continuaron en diversas gestiones ante instancias del gobierno municipal, su Concejo Deliberante y la Dirección de Hidráulica de la Provincia.
54
En el caso de algunos sindicatos - Federación de Educadores Bonaerenses (FEB), el Sindicato Unificado de Trabajadores de la Educación de la Provincia de Buenos Aires (SUTEBA), y la Asociación de Trabajadores de la Sanidad Argentina (ATSA) - se establecieron centros de recolección y distribución de elementos para los afiliados. El Sindicato de Luz y Fuerza muy fuerte en la ciudad de Pergamino, además de ofrecer sus instalaciones para la centralización de las operaciones del operativo de tasación provincial, realizó una convocatoria particular a sus afiliados afectados para realizar una evaluación de los daños y darles ayuda.
4.2.2.1 Las comisiones de inundados
Las comisiones de inundados se presentan como organizaciones abocadas a la temática de las inundaciones cuya finalidad es demandar soluciones a los problemas vecinales en éste sentido.
La organización de inundados más antigua de Pergamino es la Comisión de Inundados de Pergamino (CIDEPER), que se fundó en 1984 a raíz de una importante inundación que afectó a los barrios marginales de la ciudad55. Con posterioridad y como producto de la inundación del 7 de abril de 1995 se formaron dos nuevas comisiones de inundados: la Comisión de Vecinos Autoconvocados56 y la Comisión de Vecinos Inundados de Pergamino57 (C de VIP).
Estas organizaciones se asemejan en sus objetivos explícitos y enfoques del problema de las inundaciones. Sin embargo, sus relaciones son conflictivas ya que disputan el mismo espacio de acumulación de política. La percepción de la problemática de la inundación sigue siendo tributaria del imaginario de las obras como solución del problema.
Históricamente, las acciones que desarrollaron dichas comisiones se caracterizaron por su desarticulación respecto de otras asociaciones comunitarias y sectoriales de Pergamino, por ejemplo, las comisiones barriales de fomento, la Cámara de Comercio, las organizaciones de productores rurales y los sindicatos.
Durante la inundación de 1995, las comisiones solicitaron al gobierno provincial ayuda económica extraordinaria. La CIDEPER demandó créditos y obras, por ejemplo, perforaciones en los terraplenes del ferrocarril para agilizar el escurrimiento de las aguas y el mejoramiento de los desagües pluviales y cloacales. Por su parte, la Comisión de Vecinos Autoconvocados entregó un petitorio al municipio58.
Las organizaciones de inundados CIDEPER, C de VIP, y la Comisión de Vecinos Autoconvocados confluyeron en la Comisión Mixta de Seguimiento de Obras (COSOPER), convocada por el municipio en 1996 y refrendada por el Concejo Deliberante de Pergamino.
55
La Comisión de Inundados de Pergamino (CIDEPER) se presenta con un discurso profesionalizado, abocado a la solución del problema de las inundaciones. En el período posterior a la emergencia de 1995 actuó en forma conjunta con las demás organizaciones de inundados en la firma de petitorios, el apoyo de los proyectos de resolución del Honorable Concejo Deliberante y la creación de la Comisión de Seguimiento de Obras (COSOPER). Luego, resurgieron los conflictos de competencias entre las distintas comisiones de inundados que culminaron con la expulsión de CIDEPER.
56 La Comisión de Vecinos Autoconvocados se formó el 20 de abril de 1995 en el club Juventud de la ciudad de Pergamino. En su discurso
fundacional – de lenguaje más conciliador que el de la CIDEPER - plantearon que su objetivo principal era colaborar con las autoridades locales y provinciales en la solución del problema de las inundaciones en Pergamino. La Comisión de Vecinos Autoconvocados fue una de las organizaciones más activas durante el año 1995 y la que apareció con mayor frecuencia en los medios de comunicación locales.
57 La Comisión de Vecinos Inundados de Pergamino (C de VIP) se fundó el 20 de octubre de 1995 con el objetivo de apoyar la realización de
las obras necesarias para paliar las inundaciones, y colaborar con la reconstrucción de Pergamino. Formó parte de la COSOPER (Comisión de Seguimiento de Obras) y, junto con la Comisión de Autoconvocados, acordó la posterior expulsión de la CIDEPER de dicha comisión estatal. Más tarde la C de VIP también se apartó de la Comisión de Seguimiento de Obras por discrepancias con su conducción.
58 Solicitando, la creación de asociaciones comunitarias de prevención frente al riesgo de inundaciones, la concesión de créditos a tasas
preferenciales, a largo plazo, para la reconstrucción de industrias, comercios y viviendas, la formación de una comisión fiscalizadora para la concesión de estos créditos, formada por representantes del sector público provincial y municipal, el comercio, la industria, el sector agropecuario, vecinos representativos, organizaciones gremiales y profesionales. Un estudio completo de las condiciones hidrológicas de la cuenca y sus vías de drenaje, cotas posibles de inundación y fundamentalmente obstáculos a la circulación de las aguas, que por imprevisión o impericia se han construido en los últimos años. Estudiar los efectos del cambio climático en el hemisferio sur, especialmente en Argentina, ya que con las informaciones técnicas existentes se puede prever la repetición de los fenómenos similares a éste con los consiguientes daños futuros posibles. La creación de una comisión interbarrial que se encargue de coordinar futuras actividades ligadas a la actuación en situaciones de inundación y a la prevención de las mismas.
En sus orígenes, la COSOPER se crea con representantes de los barrios, concejales de los tres bloques políticos, funcionarios municipales y miembros de las tres Comisiones de inundados, como una instancia de articulación entre estos actores.
Los procesos de movilización vecinal implicados en la creación de la COSOPER, la incorporación de las organizaciones barriales y de inundados en su conducción, la idea de un control comunitario de la gestión de las obras, ampliaron los márgenes de participación popular en la temática.
Como su nombre lo demuestra, el enfoque de la Comisión de Seguimiento de Obras se inscribe en una concepción fisicalista de los desastres: “Nosotros somos una comisión que no tiene razón de existir a largo plazo, al contrario, nuestra comisión es distinta a cualquier otro organismo. Nosotros nos tenemos que ir diluyendo a medida que se van haciendo las obras”. (dirigente de la COSOPER). Su enfoque contribuye a reforzar la ideología de las obras como principal mecanismo de intervención social.
Uno de los elementos que diferencia a las comisiones de inundados del resto de los actores sociales organizados es que consideran el aumento del riesgo de inundación de la ciudad. Estas comisiones presentaron, públicamente, diagnósticos y propuestas que, si bien parten de un “reduccionismo ingenieril” en la línea de las obras paliativas, se salen de la lógica coyuntural de la asistencia financiera a los damnificados, planteando la problemática de un modo más integral.
El silencio sistemático de las autoridades municipales y de los funcionarios provinciales ante las propuestas de pequeñas obras de bajo costo relativo y de carácter paliativo que vienen realizando las organizaciones de inundados, resulta un indicador de la dificultad de percibir el tema de las inundaciones como un problema comunitario de primer orden. Dicha dificultad no es exclusiva de las estructuras gubernamentales locales, sino que está presente también en las percepciones de asociaciones vecinales, organizaciones representativas de los sectores económicos e, inclusive, actores políticos.
Con el tiempo, la COSOPER se reestructuró, los miembros del gobierno municipal se retiraron, al igual que los representantes de C de Vip y CIDEPER, quedando integrada por vecinos inundados. En la actualidad sólo se encuentran activas dos comisiones: la CIDEPER y la COSOPER.
Las comisiones de inundados remarcan su papel protagónico en mantener la conciencia pública sobre la problemática y la activación de las gestiones vinculadas con las obras. El objetivo de fondo es el logro de la ejecución de las obras estructurales cuyo proyecto ejecutivo esta pendiente.
Si bien en estas organizaciones hay una conciencia de la construcción colectiva de las condiciones de riesgo parecen tender a pensar la gestión eficiente de obras, del desarrollo urbano y del ambiente como un horizonte de riesgo cero. Parecen pensar la gestión más en términos de solución que de mitigación como un proceso permanente. Es decir, no parece existir una conciencia efectiva de la imposibilidad del riesgo cero. A pesar de destacar los aspectos políticos de la gestión, la recurrencia del fenómeno y la necesidad de planes de contingencia participativos, permanece la expectativa de eliminar a la inundación como problema
Desde la perspectiva de estas comisiones, la gestión pública aparece como un elemento determinante de la reproducción de la situación de riesgo de la ciudad.
4.2.2.2 La Comisión Asesora Pergamino del Comité de Cuenca del río Arrecifes
Se trata de una comisión mixta, integrada por actores públicos y privados, que podría funcionar como un potencial espacio de articulación de los distintos actores sociales vinculados con la problemática del agua y la gestión del riesgo en Pergamino. Sin embargo aun no se ha logrado su funcionamiento efectivo. Actualmente, una ordenanza municipal recientemente sancionada reconoce formalmente esta comisión. Sin embargo, algunos integrantes de la comisión, plantearon dificultades en su funcionamiento interno, por ejemplo, problemas relativos al acceso a la información que los inhibe de poder formular diagnósticos o propuestas.
Si bien se plantea como una comisión participativa, tiene un fuerte perfil técnico. Tanto sus participantes como otros actores estatales y de la sociedad civil parecen sobreestimar su perfil técnico, limitando la reflexión y participación de miembros de las organizaciones sociales que escapan a este perfil experto.
4.2.3 Diagrama Organizacional
A continuación se presenta un diagrama organizacional de las relaciones que se establecen en la gestión de la emergencia y de las obras en Pergamino.
Vínculos establecidos
Vínculos que debieran desarrollarse o fortalecerse
Organismos identificados a nivel provincial y nacional59: PROVINCIA
- Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos - Ministerio de Seguridad
− Dirección General de Defensa Civil - Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo
− Dirección de Políticas Sectoriales - Ministerio de la Producción y Asuntos Agrarios
NACIÓN − Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos
- Dirección Nacional de Protección Civil - Fuerzas de Seguridad - Sistema Federal de Emergencia (SIFEM)
− Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente - Dirección Nacional de Asistencia Comunitaria - Dirección de Prevención y Asistencia a Comunidades en
Emergencia − Comisión Nacional de Emergencia Agropecuaria − INTA - Instituto Nac. de Tecnología Agropecuaria, INA - Instituto
Nacional del Agua
La participación de algunos de estos organismos depende del nivel de impacto de la inundación
Es virtual, sólo se constituye durante la emergencia. Integrada por: Intendente, Obras Públicas
y Acción Social
− Organizaciones de inundados (COSOPER-CIDEPER)
− Organizaciones Barriales − Colegios de Profesionales
− Caritas − Iglesias Evangélicas
− Bomberos Voluntarios − Policía
− Cámara de Comercio − Sindicatos
59
Los organismos, provinciales y nacionales, vinculados a la gestión de riesgo de inundación, más allá de la coyuntura de la emergencia, son Hidráulica Provincial, el Instituto Nacional del Agua (INA) y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), pero buena parte de ellos actúan a través de proyectos especiales que tienen en la región.
Concejo Deliberante
Comités de Cuenca (2)
Ejecutivo Municipal: − Obras Públicas − Acción Social − Otros
Defensa Civil de Pergamino
Asociaciones Intermedias, por ejemplo:
Dirección Provincial de Hidráulica. (1) Deleg. Pergamino
Productores Rurales
INTA Pergamino
(1) Es la Autoridad del Agua. Temas vinculados al agua (fundamentalmente obras) dependen de la aprobación provincial
(2) Objetivo: descentralizar decisiones del nivel provincial a un nivel regional que permita encontrar soluciones por cuenca
La gestión de la inundación en Pergamino funciona coyunturalmente, en forma de pulsos vinculados a episodios de inundaciones o anegamientos puntuales.
El predominio de lógicas de corto plazo y la operatoria de intereses y lógicas políticas que se montan sobre las inundaciones, pero que no se vinculan con el problema en sí, muestran una gestión de riesgo de inundación en Pergamino desarticulada, sin continuidad en el tiempo y caracterizada por:
a) el manejo y asistencia social en las situaciones de emergencia
b) las obras de infraestructura y represas vinculadas con la prevención y solución que nunca se realizan
c) organizaciones de inundados movilizadas no sólo durante la emergencia sino con permanencia en el tiempo, pero cuya presencia se vincula sólo al reclamo de obras de infraestructura.
4.2.4 Recurrencia, fragmentación y conflictividad de las relaciones sociales locales
La “recurrencia social” refiere a las formas particulares de procesar socialmente las inundaciones en Pergamino. Dicha dinámica social funciona como una especie de “procedimiento social institucionalizado” para tratar con la inundación, que se activa ante las situaciones percibidas como “críticas”.
El proceso consiste en la reproducción de prácticas sociales, institucionales y políticas que se actualizan ante cada evento y que se caracterizan por la presencia de un repertorio estable de ideas y formas de percepción de las inundaciones. En general los temas son el déficit estructural del sistema de desagües pluviales y cloacales de Pergamino, y la necesidad de obras de ingeniería integrales y paliativas.
Las formas de procesar el riesgo en Pergamino resultantes, son recurrentes e inelásticas a las experiencias de inundación y ,sobre todo, a la incorporación del aumento progresivo de sus impactos.
Las acciones se reproducen casi en forma inercial, a pesar de su evidente inadecuación como estrategias de reducción del riesgo. Estas formas de acción se activan provisoriamente ante cada evento siguiendo la lógica de la “emergencia” y la “excepcionalidad” y, en éste sentido, constituyen una de las dimensiones fundamentales del proceso histórico de vulnerabilidad en Pergamino.
Pese al importante desarrollo de asociaciones intermedias, la sociedad civil de Pergamino se encuentra sumamente fragmentada por divisiones políticas, económicas y sociales. La fragmentación y la frágil articulación que caracteriza las distintas formas asociativas locales constituye de por sí un factor de vulnerabilidad social: disminuye la capacidad local de presión y actuación en función de soluciones estructurales así como la implementación de medidas no estructurales efectivas de prevención y mitigación del riesgo.
Por el contrario, prevalecen los posicionamientos demandantes de acciones específicas frente al estado municipal y provincial y, a la vez, se constata una gran rigidez para identificar las propias formas de comportamiento que aumentan y construyen el problema de las inundaciones.
El tipo de comprensión social del fenómeno presente en la sociedad local, muestra la persistencia de un conjunto de valoraciones ambivalentes por parte de los actores presentes en la sociedad local, en el marco de un debate poco estructurado, donde muchas iniciativas quedan sin repuestas.
Ello es así, en parte, porque el imaginario colectivo de la inundación en Pergamino pareciera haberse estructurado a lo largo del siglo XX en torno a un conjunto de ideas fuerza recurrentes, que pueden sintetizarse en los siguientes grandes ejes:
− La caracterización ambigua del fenómeno, que oscila en los polos “ordinario – extraordinario”
− Su explicación en términos de causalidades externas y naturales, cuya escala excede las posibilidades de intervención local.
− Las obras de ingeniería como medio exclusivo de prevención y solución y, a veces, como parte del problema.
− La dificultad de los distintos actores para identificar y aceptar el rol que desempeñan y nivel de responsabilidad en el proceso de degradación del ambiente.
4.2.4.1.1 La caracterización ambigua del fenómeno, que oscila en los polos “ordinario – extraordinario”
El carácter selectivo de las miradas, su concentración en el tema de la excepcionalidad obstaculiza la percepción pública del problema que implica los daños cada vez más graves que provocan las frecuentes inundaciones (inclusive con lluvias menores).
La persistencia histórica de esta ambivalencia en las percepciones resulta clave en el análisis del conflicto social, ético y valorativo en torno a la capacidad de la sociedad local para reconocer y afrontar los factores y situaciones de riesgo y sus consecuencias políticas y prácticas.
En general los discursos oscilan entre estos polos valorativos e, inclusive, los superponen sin una real conciencia de la contradicción que la acentuación de uno u otro implica en términos de la gestión del riesgo y en la posibilidad de políticas estables de mitigación. En el contexto de la escasez de recursos a escala local, dicho enfoque puede convertirse en un argumento de desaliento de políticas de información y prevención del riesgo.
4.2.4.1.2 Su explicación en términos de causalidades externas y naturales, cuya escala excede las posibilidades de intervención local.
Pareciera que el peso explicativo otorgado a la incapacidad de predicción de la intensidad y duración de las lluvias dificulta definir y planificar acciones que sí dependen de la acción humana y pueden controlarse: cómo prepararse ante estas lluvias extraordinarias, cómo actuar planificadamente en la emergencia más allá del voluntarismo, cómo modificar formas de producción de la ciudad que incrementan el riesgo.
Por ejemplo, las interpretaciones insisten en la idea de explicar el desastre de 1995 y el agravamiento de las inundaciones a través de causas climáticas como la intensificación de las lluvias y su impredictibilidad. Sin embargo, dentro de esta común percepción naturalizante, aparecen diferenciaciones y cambios en las interpretaciones y definiciones según distintos tipos de actores. El discurso de los actores pertenecientes al poder político estatal, trata de “acotar simbólicamente” el fenómeno a través de definiciones legitimadas por opiniones técnicas de meteorólogos. El discurso técnico60, por su parte recalca la multicausalidad de las consecuencias devastadoras del meteoro,
60
Directivos técnicos y personal calificado del INTA de Pergamino, funcionarios de la Dirección de Hidráulica de la Provincia de Bs. As.
destacando la erosión y falta de absorción de los suelos, y la negligencia en el manejo agro - hidrológico de la cuenca del Pergamino. Finalmente, en el discurso y las acciones de muchos dirigentes de organizaciones de inundados y de políticos locales aparece la idea de responsabilidades sociales y políticas en la ocurrencia del fenómeno. Fundamentalmente se hace referencia a una gestión ineficiente del desarrollo urbano sobre todo en lo relacionado con el problema del escurrimiento de las aguas.
4.2.4.1.3 Las obras de ingeniería como medio exclusivo de prevención y solución y, a veces, como parte del problema.
En lo que respecta al papel de la intervención humana, su reconocimiento se focaliza básicamente en la ejecución de obras, entendidas como parte del problema y, también, como parte de la solución.
En el primer caso, la prensa registra a lo largo del tiempo lo que pareciera caracterizar un patrón de reproducción de una misma lógica que agrava tendencialmente los mismos problemas (esto, referido básicamente a barreras urbanas de distintos tipo, pavimentos y a la construcción de desagües).
Como parte de la solución, existen algunas propuestas de intervención a escala local y regional identificadas hace varias décadas, pero su complejidad técnica y los montos significativos de recursos económicos requeridos, parecieran colocarlas siempre por fuera del alcance del gobierno municipal y la sociedad local.
4.2.4.1.4 La dificultad de los distintos actores para identificar y aceptar el rol que desempeñan y nivel de responsabilidad en el proceso de degradación del ambiente.
En general predomina una percepción débil de la responsabilidad colectiva en el proceso de vulnerabilidad progresiva, degradación y riesgo en Pergamino. Los distintos actores involucrados tienden a marcar las responsabilidades y deficiencias de los otros, sin incluir las propias acciones y responsabilidades en el agravamiento del problema de las inundaciones.
En este sentido, cuestiones centrales, por ejemplo, la ocupación del valle de inundación como situación de alta vulnerabilidad física o el no respeto por la topografía donde se asienta la ciudad, se mencionan en forma recurrente a lo largo del tiempo, sin profundizarse y sin responsables claros. Mientras tanto, la ciudad continúa creciendo y expandiéndose.
Otro ejemplo, particularmente evidente, se plantea en el caso de los actores rurales respecto del desastre de 1995, donde destacan la inviabilidad del emplazamiento de la ciudad, pero minimizan la incidencia de factores de acción propios como por ejemplo las canalizaciones rurales, o las técnicas de producción degradantes del suelo.
Los discursos tampoco dan cuenta de los recursos presentes a escala local y de las posibilidades de cada actor para contribuir a una reducción del riesgo por inundación en Pergamino.
5 Pautas para una mejor gestión
5.1 Gestión del Riesgo
5.1.1 Algunos conceptos sobre la gestión del riesgo
El desastre se refiere al resultado de acciones humanas. En el transcurso del texto queda claro que no se trata de un acontecimiento físico sino de un proceso social, económico y político desencadenado por un fenómeno natural, socionatural o tecnológico.
Así conceptualizado o tejiendo más finamente la definición social de desastre e intentando introducir elementos del mundo natural y social, un desastre representa el punto culminante, la crisis desatada por un continuo proceso de desajuste de la sociedad, de sus formas de asentamiento, construcción, producción y convivencia con el ambiente. En consecuencia, el desastre representa una manifestación del inadecuado manejo del ambiente y la ausencia de principios de sustentabilidad. Como toda crisis, el desastre también es una oportunidad porque pone bajo la lupa y permite analizar la acumulación de ciertas vulnerabilidades, la atención durante la emergencia, la preparación y la prevención. En otras palabras, es también una oportunidad para aprender a manejar o gestionar el riesgo.
El riesgo es una condición latente o potencial y su nivel o grado, depende de la intensidad probable del evento desencadenante y de los niveles de vulnerabilidad existentes. Así entendido, el riesgo es la probabilidad de ocurrencia de un desastre. Para que exista un riesgo, debe haber tanto elementos detonadores (sean de orden natural, socionatural, antrópico y/o tecnológico), como una población vulnerable a sus impactos.
En este sentido, la gestión del riesgo abarca tanto las estrategias de atención en torno a la emergencia, la rehabilitación y la reconstrucción, como las políticas y acciones de mitigación, el diagnóstico, la preparación y la prevención de los desastres.
Si bien se pueden definir distintas líneas de acción, desde el punto de vista de la gestión, no existe un antes, un durante y un después sino que se trata de fases concatenadas e integradas, horizontalmente. Se acepta que todo lo que se haga en una fase incide sobre la otra, de manera positiva o negativa: es una cadena que se retroalimenta positiva y negativamente.
La prevención y la mitigación son previos a la ocurrencia de un eventual desastre y apuntan a evitar o reducir la posibilidad de su ocurrencia y reducir la magnitud de su consecuencia. Se relacionan con la reducción de la vulnerabilidad global de la sociedad.
La prevención es el conjunto de actividades que tienden a eliminar o reducir la incidencia de eventos físicos potencialmente dañinos, con el fin de evitar los impactos en zonas pobladas. Incluye, por ejemplo, el manejo de sistemas de procesamiento de datos, la estimación de recursos y escenarios de riesgo, las obras de ingeniería, la reforestación, el manejo integral de cuencas, la estabilización de pendientes, etc.
La mitigación involucra actividades que tienden a reducir vulnerabilidad de la sociedad frente a eventos físicos. Por ejemplo, la legislación y la normativa relacionada con los posibles usos de suelo, los controles y las medidas de seguridad ciudadana, las técnicas de construcción que incluyen niveles de seguridad. Estas acciones intentan modificar la estructura de la sociedad y sus elementos constitutivos en relación con diferentes niveles de vulnerabilidad.
La preparación involucra la organización de la sociedad y sus instituciones para facilitar los procesos de evacuación, entre los que se incluyen los sistemas de alerta temprana y los planes de emergencia. En la gestión de esta etapa, importa qué componentes locales existen y cuál es su capacitación en el tema. Durante la misma, se identifican albergues y otros establecimientos logísticos, el posible suministro de agua potable y otras medidas para cubrir las necesidades de la fase de emergencia.
El período de la emergencia no se corresponde, necesariamente con el padecido por algunos segmentos de la población. En muchos casos, la crisis generada por el impacto de un evento físico se yuxtapone a la permanente emergencia que sufren las poblaciones afectadas y que, por cierto, se prolonga mucho más en el tiempo61.
Una adecuada gestión de la emergencia, privilegia la organización de estructuras apropiadas dentro del gobierno municipal de modo que pueda enfrentar la situación por si mismo y con activa participación de la sociedad local y con el menor nivel de dependencia posible62 de los otros niveles de gobierno. En este sentido es deseable que la asistencia externa (nacional o internacional) complemente a las estructuras y organizaciones locales de las zonas afectadas. Es decir, debe evitarse la pasividad y la dependencia externa.
Sin una adecuada planificación de las actividades, la asistencia puede provocar consecuencias negativas desde la perspectiva de la rehabilitación y reconstrucción, porque pueden crearse lazos de dependencia difíciles de desarticular. Además, la sobreoferta de donaciones, alimentos y víveres pueden afectar negativamente a las economías locales, crear conflictos sociales y políticos, reforzar los lazos de dependencia entre la población afectada y las instituciones de ayuda y retrasar el proceso de rehabilitación del funcionamiento “normal” de la sociedad.
En definitiva, cuanto mayor sea la participación de la población, mayor será la posibilidad de éxito de las tareas de reconstrucción y rehabilitación a pesar de los errores que se cometan.
Actualmente, la gestión del riesgo pareciera ser ajena a la realidad de la sociedad pergaminense, ocupando en el mejor de los casos, un lugar muy subordinado. Sin embargo, debido al impacto que causan las inundaciones, debiera dedicarse un mayor esfuerzo para introducir el tema, fomentar su debate en la sociedad y evaluar los costos económicos, sociales y políticos que supone implementar una gestión adecuada.
A nivel de la política nacional, tal como se ha visto al inicio del capítulo anterior, no hay claridad respecto de lo que significa prevenir y mitigar en términos concretos. Las únicas opciones eficaces y políticamente redituables son la preparación y la organización de la respuesta durante la
61
Este tipo de apreciación que estamos haciendo durante este trabajo, está demostrando la necesidad de concebir la prevención y la preparación como parte de una estrategia de desarrollo.
62 En general , en Argentina, estas dependencias se traducen en niveles de subordinación política.
emergencia que apuntan a evitar que se conviertan en un problema humanitario y político de mayor envergadura.
5.1.2 Pergamino, ciudad en riesgo
El análisis histórico de las grandes inundaciones en la ciudad de Pergamino plantea un conjunto de interrogantes y reflexiones:
¿Por qué se asienta la ciudad en una zona baja, vulnerable, que se inunda con recurrencia y que afecta a toda su sociedad? La ciudad ha crecido y se ha poblado como un apéndice del área agropecuaria, a la que se le reservaron las mejores tierras, las más altas. Con el tiempo y el cambio en las relaciones sociales de producción, la ciudad se fue poblando con familias provenientes de las áreas rurales, que comenzaron a sufrir no sólo los embates de la localización en un área baja sino también las consecuencias de las formas de producción y uso tecnológico en el ámbito rural.
¿Cómo se perciben las inundaciones en Pergamino? El análisis de la evolución histórica de las percepciones de la sociedad pergaminense muestra que cada inundación se constituye en un evento extraordinario. Sin embargo, hoy existe un incipiente reconocimiento del carácter recurrente de las inundaciones63 y también de las dificultades para poder percibirlo. Ese reconocimiento necesita fortalecerse para poder iniciar el desarrollo de estrategias de mitigación y prevención del riesgo, porque justamente la conciencia de convivir en un ámbito de riesgo no está arraigada en la sociedad local.
En principio, pareciera que aún no se puede hablar de un “aprendizaje social”; la reiteración de las grandes inundaciones no parecen haber modificado significativamente la forma de abordaje del problema por parte del gobierno local. Aunque se han dado algunos pasos, aún no se estructura una política de prevención y mitigación del riesgo.
Ello se relaciona, en parte, con los niveles de autonomía relativamente limitados del gobierno local64; la gran inundación de 1995 pone de manifiesto la vulnerabilidad del aparato de gobierno municipal y su situación de dependencia respecto de los niveles provinciales de gobierno.65
Lavell, A. (1996) señala que un evento aislado pero de magnitud importante, considerado en el contexto de pequeños y medianos eventos recurrentes, en general, suele ser caracterizado como un evento excepcional e irrepetible por lo cual no se traduce en cambios en las formas de tratamiento y en las hipótesis de riesgo. En cambio, considera que una serie recurrente de eventos de cierta magnitud puede tener un impacto acumulado y promover el cambio en las formas de tratar los desastres y en las hipótesis de riesgo66.
La sociedad de Pergamino aún no se ha dado la oportunidad de un debate generalizado respecto al tema de las inundaciones; mucho menos, ha logrado consensos sobre la caracterización del
63 Existe a partir del diagnóstico que CENTRO ha compartido con la sociedad local 64 Esta es una característica que no es particular del municipio estudiado, se extiende a toda la provincia de Buenos Aires, dadas las
peculiaridades de su constitución. 65 Esta situación de dependencia se expresa tanto en términos de los recursos económicos propios que dispone el municipio, como de los niveles
de autonomía política y de sus competencias. 66 Lavell utiliza la noción de “windows of opportunity” desarrollada por Kingdom (1984) en su teoría de la toma de decisiones en la que
sostiene que un evento a menudo permite abrir una “ventana” o pasaje para identificar problemas, políticas y acciones a seguir con el objetivo de lograr un cambio en relación a un problema.
fenómeno y las formas convenientes de abordarlo. La presencia de una memoria y experiencia fragmentada de la inundación incide en las formas de percepción local del proceso y, a la vez, constituye un factor de vulnerabilidad adicional desde el punto de vista de la gestión del riesgo. Las instituciones gubernamentales y los distintos actores sociales locales manifiestan una fuerte resistencia a aceptar la imagen de Pergamino como una “ciudad en riesgo”. Pensamos que, a partir de los talleres realizados, la sociedad podría aceptar y apropiarse de la recurrencia del proceso de inundación y el carácter colectivo de la construcción del riesgo como proceso de vulnerabilidad progresiva para generar una nueva estrategia de desarrollo local.
Las características de la cultura política local, por ejemplo, el rol de los partidos políticos, su vinculación con la trama institucional de la sociedad civil y el vínculo establecido con el gobierno provincial son aspectos importantes para profundizar la comprensión de este proceso y de los obstáculos para el desarrollo de una política de gestión del riesgo.
Tanto la concepción del fenómeno, como las propuestas de intervención quedan signadas por el carácter extraordinario, en contraposición con la idea de recurrencia. Si se acepta la segunda, la inversión del municipio debiera ser permanente hasta garantizar la minimización del riesgo. Si se trata de un fenómeno extraordinario, éste justifica el gasto también concebido como extraordinario, que se realiza una sola vez y que no debiera reiterarse. Esta caracterización “extraordinaria” del fenómeno se asocia directamente con la carencia de una política y de una gestión de mitigación del riesgo.
Por el contrario, una política de prevención y mitigación estaría asociada claramente a la definición del fenómeno como recurrente. En este sentido, la gestión municipal debería impulsar tanto políticas estructurales (obras de ingeniería), como políticas no estructurales de mitigación del riesgo, tales como:
- Medidas de prevención: el manejo de sistemas de procesamiento de datos, la estimación de recursos y de escenarios de riesgo, la generación de normas y controles, la estimación de costos y los cronogramas de actividades.
- La disponibilidad y el acceso a la información sobre las inundaciones: tienen un carácter estratégico para planificar el ambiente socio-productivo. Deben considerarse distintos tiempos históricos y diversas escalas geográficas (local, regional).
- Políticas públicas: deben definirse intersectorial, interjurisdiccional e interdisciplinariamente, tratando de conciliar la sustentabilidad ambiental, la racionalidad técnica, la voluntad política y la equidad social.
- Relaciones institucionales y jurisdiccionales: deben fortalecerse para una mejor gestión de los desastres.
5.2 Hacia una gestión de riesgo de inundación
Proveer lineamientos para la formulación de políticas sobre gestión del riesgo, supone tener en cuenta la gobernabilidad local, la coordinación interinstitucional, tanto vertical como horizontal, y la participación ciudadana.
a) La necesidad de contar con una hipótesis de riesgo
Tal como se ha planteado en los capítulos anteriores para concretar una adecuada gestión, es necesario, en primer término, que las instituciones y organizaciones tanto del estado como de la sociedad, asuman una hipótesis de riesgo de inundación. En el caso de Pergamino, la reciente recuperación de la memoria histórica de las inundaciones en la ciudad se ha transformado en un factor clave que posibilita que la sociedad acepte la existencia de dicho riesgo. Comienzan a generarse las condiciones que permitirán incorporar hipótesis y escenarios posibles de riesgo en la gestión.
El problema excede los limites del partido67 y por lo tanto necesita la articulación con otros niveles de gobierno. El enfoque supone trabajar desde lo local, identificando los canales de articulación con lo regional (cuenca), lo provincial y lo nacional68 y las relaciones que deben fortalecerse.
b) La aproximación al problema a través de indicadores cualitativos
Al clasificar las inundaciones de acuerdo a su nivel de impacto (ver capítulo III), se definió de impacto alto aquella que produce evacuaciones69. Este abordaje privilegia lo cualitativo -el valor de la vida-, por sobre lo cuantitativo. Implica un cambio en la mirada, que permite enfocar hacia la prevención. Esta mirada se diferencia de concepciones predominantes que se apoyan en lo cuantitativo más evidente (el impacto, muchos evacuados, daño que se produjo). Si, como parte de la gestión supiéramos mirar, evaluar y valorar ciertos indicadores cualitativos ni bien comienzan a despuntar, tal vez podríamos comenzar a prevenir.
c) La gestión como proceso dinámico y participativo
La gestión del riesgo se concibe como un proceso continuo y dinámico, estrechamente relacionado con un proceso de desarrollo que tienda a eliminar las condiciones de vulnerabilidad. Dicho proceso no puede ser promovido exclusivamente desde el estado o desde el sistema científico tecnológico, por el contrario debe ser motorizado desde el conjunto de las instituciones superando una suerte de fragmentación institucional que genera compartimentos estancos. Pero básicamente, debe asentarse en fuertes mecanismos de participación social; es un proceso que tiene que surgir de un espacio público fortalecido, que permita el encuentro entre el estado y la sociedad civil, a través de sus organizaciones.
Programas, planes y proyectos deben contar con la participación de la sociedad. Cuando dichos programas son y se sienten propios, se los respeta y, fundamentalmente, se los trata de ejecutar. Por ejemplo, los actuales proyectos de planes de defensa civil70 que no han recibido atención y por ende no se han concretado, parecen confirmar lo planteado.
67
Tal como resultara fuera expuesto por los participantes en el taller realizado en el transcurso de este trabajo, junio 2003.
68 No existe una estrategia de reducción del riesgo en los niveles provincial y nacional (ver capítulo IV). A nivel nacional y provincial se acaba
de iniciar una nueva gestión.
69 No importa si es un evacuado, 18 u ochocientos
70 Señalados durante el taller desarrollado en junio 2003 "Inundaciones, gestionando el riesgo en Pergamino"
Con relación a la participación:
“Lo participativo no es un método de conocimiento, sino que constituye un conjunto de técnicas y una forma de aproximación al objeto de estudio científico y de intervención de los propios pobladores que se van a capacitar o sus representantes –además de los profesionales-, de manera que se reconozcan diversos niveles de intervención de algunas personas, que no son propiamente parte del equipo profesional, y que son los sujetos o actores de las relaciones sociales que se están investigando o dilucidando y en particular de las destrezas o técnicas y procedimientos que se introducen. No obstante, es un enfoque que cambia radicalmente el rol que juegan los pobladores, ya no como simples números o informantes o quienes responden formularios prefabricados; sino como quienes son enfrentados con una síntesis orientadora de su propia situación y quienes problematizando esa situación y su propia vivencia, se enfrentan colectivamente a los ejercicios de capacitación o investigación diseñados.
La participación es más importante e indispensable cuando el proceso de capacitación o fortalecimiento local y la investigación requerida busca dilucidar formas de intervención, acción conjunta o gestión local que los propios pobladores deben impulsar o sostener.
Un proyecto hacia el desarrollo local en gestión de riesgos deberá crear condiciones y promover prácticas de sus funcionarios que conduzcan a una creciente participación comunitaria y deben basarse en la motivación que potencia el recurso local y la participación comunitaria” (Arguello, 2003).
d) La multiplicidad de actores
La gestión del riesgo es un proceso que abarca al conjunto de los actores de una sociedad, sin embargo, las formas de participación, la capacidad efectiva de acción y los niveles de responsabilidad son distintos según se hable de actores públicos, privados u organizaciones comunitarias de diverso tipo. Del mismo modo que el estado debe asumir una hipótesis de riesgo, la sociedad tiene que asumir su responsabilidad, encontrarse dispuesta a modificar pautas y conductas arraigadas, ejercer su función de control, aportar su conocimiento sobre la problemática, basado en su experiencia real y generar propuestas de soluciones.
La eficacia de cualquier tipo de medida depende de un control ciudadano activo, que debe promoverse y sostenerse a lo largo del tiempo. En este sentido, en la sociedad de Pergamino se identifica un valor agregado para el desarrollo de un proceso de gestión del riesgo, relacionado con su nivel de conocimiento, capacitación, experiencia y predisposición.
e) La articulación entre el saber académico y la sociedad
El desafío de los organismos científicos-tecnológicos consiste en superar los fuertes niveles de fragmentación que nos caracterizan e integrarnos con las instituciones del sistema académico y científico tecnológico, en un programa que tenga por objetivo poner la capacidad técnica a disposición, tanto de la sociedad como de los gobiernos locales y provinciales.
f) Los componentes estructurales y no estructurales
En la gestión del riesgo hay componentes estructurales y no estructurales. Los primeros corresponden al conjunto de acciones que se llevan a cabo tendiendo a resguardar un territorio y son capital intensivos. Los componentes no estructurales son aquellas cuestiones que se movilizan en el territorio para el mismo fin, pero su carácter es ser de inteligencia intensiva. Es decir, con poco capital pero utilizando inteligentemente los recursos humanos y otros que hay en la sociedad.
No hay obras o componentes estructurales posibles que resguarden completamente a un territorio de los riesgos y las amenazas naturales que el mismo enfrenta. En el caso de Pergamino, el diagnóstico del estudio71 que el Instituto Nacional del Agua (INA) acaba de finalizar corrobora que no será posible eliminar completamente el riesgo, ni aún realizando todas las obras de defensa y saneamiento necesarias que reclama la sociedad local.
Si además tenemos en cuenta que la magnitud de las amenazas es variable, que las vulnerabilidades de la sociedad son cambiantes y dinámicas y que las obras ejecutadas deben cumplir con ciertos requisitos (nivel de concreción, mantenimiento, funcionamiento, etc), muy a menudo, en breves lapsos de tiempo, las obras quedan obsoletas y dejan de proteger. A esto hay que agregarle los nuevos riesgos que las mismas obras pueden generar.
Esto nos está indicando fuertemente la necesidad de contar con una serie de medidas no estructurales tendientes a reducir el riesgo, lo que no implica dejar de lado a las medidas estructurales. Las obras deben ejecutarse teniendo en cuenta que no constituyen una solución definitiva sino soluciones acotadas, pensadas y diseñadas sólo para determinadas combinaciones de amenazas y vulnerabilidades, dentro de un territorio limitad, para cierta duración en el tiempo (por ejemplo, para eventos recurrentes cada 10 años, cada 100 años o cada 1000 años) y con un conjunto de responsabilidades de mantenimiento.
g) Las etapas para una gestión
En el análisis que se desarrolla a lo largo de estos capítulos se identifican ocho etapas que permiten construir una secuencia metodológica hacia una gestión de riesgos de desastres:
1. Análisis organizacional: supone conocer y analizar las relaciones entre las instituciones públicas y las organizaciones de la comunidad, tanto local como regional, provincial y nacional. También identifica las capacidades vinculadas a la gestión del riesgo de dichas instituciones y organizaciones.
2. Experiencia acumulada: análisis de las experiencias de planificación, desarrolladas y en desarrollo, con el objeto de identificar oportunidades para la gestión (experiencias,
71
“Estudio de obra de defensa y control de inundaciones para la cuenca del arroyo Pergamino – Desagües pluviales de la ciudad de Pergamino” Convenio Instituto Nacional del Agua (INA), Dirección Provincial de Saneamiento y Obras Hidráulicas de la provincia de Buenos Aires.
programas, proyectos). Revalorización de la experiencia acumulada y el saber de la sociedad civil.
3. Identificación de los actores claves.
4. Construcción de condiciones de riesgo e identificación de escenarios de riesgo: análisis de las condiciones de riesgo e identificación de escenarios de riesgo (amenazas y vulnerabilidades).
5. Identificación y análisis de las percepciones de la comunidad local respecto de las condiciones y escenarios de riesgo.
6. Definición de una estrategia de reducción del riesgo de inundación, realizada con el conjunto de la sociedad. Desarrollo de metodologías participativas para la reducción del riesgo, que involucren activamente las instituciones y organizaciones de la población, a lo largo del proceso (diagnóstico, planificación, implementación, evaluación y monitoreo)
7. Diseño y fortalecimiento de un sistema interinstitucional de coordinación y gestión. Fortalecimiento de la gestión local, fortalecimiento de sistemas interinstitucionales y organizacionales. Sensibilización de los actores.
8. Diseño de estrategias de ejecución, seguimiento y evaluación de las propuestas de acción. Señalar prioridades en las estrategias de acción, identificar responsabilidades, articular capacidades e implementar mecanismos de seguimiento y evaluación.
En los capítulos III y IV se desarrolla un diagnóstico de la situación donde se identifican escenarios de riesgo y se hace un análisis de la estructura organizacional, identificando los actores claves para la gestión.
En este capítulo se analizan las fortalezas y debilidades para una gestión del riesgo y se proponen pasos a seguir hacia la definición de medidas tendientes a reducir el riesgo así como en el diseño y fortalecimiento de un sistema interinstitucional.
5.3 Fortalezas y debilidades
5.3.1 La gestión
La gestión de las inundaciones y del manejo del agua es un problema que convoca no sólo a los organismos de gobierno sino al conjunto de actores sociales. Los enfoques y el modo en que los distintos actores plantean sus opiniones sobre el problema parten de la posición específica de cada uno en la dinámica de la inundación (afectado - no afectado) atravesado por variables socioeconómicas y políticas, y de su interés en la gestión del agua, especialmente, en la emergencia y las obras de mitigación.
Existe un conjunto de diagnósticos y soluciones en relación al "problema de las inundaciones en Pergamino", sostenido, en mayor o menor medida, por los distintos actores ligados al tema (organizaciones de inundados, profesionales y técnicos locales reconocidos, funcionarios gubernamentales locales y provinciales, colegios profesionales). Los diagnósticos aluden a diversos procesos de degradación ambiental del área rural y urbana del partido, la insuficiencia en la infraestructura urbana y su falta de mantenimiento y la falta de planificación del desarrollo de la ciudad. Por el contrario, las soluciones tienden a confluir en la propuesta, solicitud o demanda de
intervenciones de tipo ingenieril que se consideran responsabilidad central del gobierno municipal con la asistencia del gobierno provincial.
Los enfoques y acciones de las instituciones de gobierno, ya sea del nivel municipal o provincial, tienen una relevancia fundamental en la dinámica general de la inundación en Pergamino, ya que concentran la autoridad legal del Estado como organización política legítima, a la vez que como ámbito en el que se toman las decisiones. Las lógicas del campo económico y político y los intereses específicos que convocan, se visualizan claramente en los procesos de gestión de la asistencia social y económica de cada evento, como en las acciones de gestión y ejecución de obras.
La sociedad civil de Pergamino se caracteriza por un fuerte desarrollo de las asociaciones intermedias. Esta red de asociaciones intermedias funciona como un soporte en el proceso de asistencia y recuperación de las familias inundadas. Testimonios de funcionarios municipales las señalan como un dispositivo paralelo de asistencia y contención de los damnificados por el desastre.
Como se ha planteado con anterioridad, la lógica de actuación del gobierno y la sociedad civil se caracteriza por ser desarticulada , sin continuidad en el tiempo y por el predominio de:
- el manejo y la asistencia social en las situaciones de emergencia
- las obras vinculadas con la prevención como soluciones a mediano o largo plazo
- organizaciones de inundados, movilizadas no sólo durante la emergencia sino con permanencia en el tiempo. Su presencia se vincula, fundamentalmente, al reclamo de obras de infraestructura.
Estas conductas tienen también sus lados positivos que son los que permiten visualizar las oportunidades que se abren.
5.3.2 Ventanas de oportunidad
En Pergamino se presentan condiciones, vinculadas al nivel conocimiento creciente y a una experiencia acumulada, que permiten avanzar hacia una gestión del riesgo de inundación.
Existen organizaciones sociales alrededor del tema de inundación, que se mantienen y crecen en el tiempo. La presencia y participación activa se manifiesta en las comisiones de inundados que perduran en el tiempo y en el trabajo que está desarrollando la comisión asesora Pergamino del Comité de Cuenca del río Arrecifes.
Hay un alto nivel de interacción entre las comisiones de inundados y el gobierno local, tanto el ejecutivo como el concejo deliberante.
El trabajo conjunto les permitió avanzar hacia un cambio en la mirada del problema, desde lo sectorial hacia una visión más integral, que contempla lo regional. La creación de la Comisión Asesora Pergamino del Comité de Cuenca del Río Arrecifes es un ejemplo en este sentido y podría constituir una instancia para crear demandas y soluciones.
Actualmente pareciera existir una disposición favorable, tanto en el gobierno municipal como en la sociedad, para el desarrollo de mecanismos de prevención, particularmente, aquellos vinculados con la política urbana, el ordenamiento territorial, la organización de la Defensa Civil y la creación de un sistema de alerta temprana.
Como antecedente hay experiencias en el desarrollo de campañas de educación y concientización, formal e informal, por ejemplo, el trabajo que desarrolla el “Ecoclub” sobre la recolección selectiva de residuos urbanos
Existe una serie de medidas y recursos dispersos, relacionados con las emergencias, que debieran sistematizarse. Por ejemplo:
- La existencia de una Defensa Civil local no institucionalizada, virtual, que debería institucionalizarse y comenzar a operar.
- La existencia de propuestas o proyectos para formular un Plan de emergencia.
- La solidaridad vecinal que se manifiesta en cada una de las inundaciones.
- Las actividades que realiza Acción Social, como la formación de centros de evacuados y el Programa para restablecer la capacidad de autosustentación de las familias evacuadas.
- Las tareas que realizan Cáritas y la Red Solidaria en relación a la canalización de las donaciones y el registro de evacuados y autoevacuados.
- La existencia de una Comisión interbarrial, como UNCOFO (Unión de Comisiones de Fomento), que podría coordinar acciones de prevención y mitigación en los barrios.
- La existencia de asociaciones comunitarias que podrían trabajar en medidas de prevención frente al riesgo de inundación.
Como aspecto relevante para avanzar en la gestión, el municipio y la sociedad reconocen72 una serie de condiciones y necesidades :
- La continuidad en la gestión institucional.
- La necesidad de construir a partir de consensos.
- Recuperar la memoria histórica de las inundaciones en Pergamino como punto de partida para reconocer la recurrencia de estos desastres.
- La recurrencia de las inundaciones: hay un paulatino y sostenido crecimiento de la conciencia ciudadana que la ciudad se inunda recurrentemente. La inundaciones son dinámicas y crecientes; después de una inundación, viene otra y los impactos son cada vez mayores.
- La falta de una definición de las obligaciones en los distintos niveles de gobierno. Esto se traduce, por ejemplo, en demandas que exceden la responsabilidad del gobierno municipal y limitan su capacidad de acción, específicamente, en lo que se refiere a obras de infraestructura.
- La influencia del entorno rural en el riesgo de inundación de la ciudad: actualmente hay una primera e incipiente identificación de factores rurales que inciden y sus causas.
- La necesidad de contar con políticas urbanas que incorporen una hipótesis de riesgo.
72
Esto surge claramente en el taller “Gestionando el riesgo en Pergamino” realizado en junio de 2003. Este taller constituyó un espacio de reflexión en torno de las medidas, las políticas y las normas, que hacen a la gestión del riesgo de inundación
- Acción ciudadana activa:
o La necesidad de promover y aumentar la participación de la sociedad en la búsqueda de un modelo de desarrollo compartido, que incluya la reducción del riesgo de inundación.
o No se puede construir desarrollo local si no se conoce el territorio. Esto significa no sólo el conocimiento técnico, sino también el conocimiento que los vecinos tienen de su territorio. En este sentido, la prevención debe estar directamente vinculada con los barrios y sus habitantes, donde se encuentra este conocimiento.
o La necesidad de que la sociedad local asuma su función de control, por ejemplo, a través de las comisiones barriales.
- La necesidad de establecer mecanismos de comunicación eficaces en cada etapa de la gestión del riesgo.
5.3.3 Debilidades
El reconocimiento de la recurrencia de las inundaciones no alcanza para incorporar este proceso en la gestión. Existe una dificultad en el gobierno para incorporar una hipótesis de riesgo en la gestión y por lo tanto no se adoptan políticas que tiendan a su mitigación.
El análisis organizacional (ver capítulo IV) permitió identificar algunos cuellos de botella en el control del manejo de agua, en los sistemas de comunicación local y en la socialización de la información. Gran parte de estos obstáculos están vinculados a las relaciones entre la Dirección Provincial de Hidráulica y el gobierno municipal, entre distintas instituciones de nivel provincial y nacional, entre éstas y las jurisdicciones del comité de Cuenca. Los conflictos son del orden público versus público, público versus privado y privado versus privado. Algunos ejemplos:
- Todos los proyectos y obras vinculadas con el agua, independientemente de su ubicación y escala, necesitan de la aprobación provincial para su ejecución que se demora años.73 Un ejemplo es el plan de desagües de la ciudad, que debe ser aprobado por la provincia poniendo de manifiesto las limitaciones del gobierno municipal. En este sentido sólo una reforma de la constitución provincial podría ayudar a superar estas limitaciones74 . Pero tratándose del agua sería importante plantear nuevamente una vieja reivindicación que nos permita trabajar por cuencas y gestionar esos espacios a través de unidades de manejo; en este sentido, los comités de cuenca podrían constituir una alternativa.
- Otro conflicto detectado, entre lo público y lo público, es la falta de reglamentación de la ley de aguas que retarda la operatividad de los comités de cuenca, generando conflictos entre el nivel regional (cuenca) y el nivel provincial.
73
En este ejemplo es donde mejor se aprecia la falta relativa de autonomía del gobierno municipal a la que se ha hecho referencia en el capítulo anterior.
74 La actual constitución de la provincia de Buenos Aires fue modificada en 1990 para permitir la reelección del gobernador pero no cambió en
nada lo sustantivo referido a los municipios, otorgándoles una autonomía restringida
- En relación al vínculo entre lo urbano y lo rural, se detectaron conflictos entre intereses privados y el bien común de la ciudad (lo público). Esto se manifiesta, por ejemplo, en las canalizaciones realizadas en campos particulares que aumentan el escurrimiento de agua hacia la ciudad.
- Algunos conflictos entre privados se dan en el ámbito rural, por ejemplo la canalización efectuada en las tierras de un productor que afecta las tierras de otro productor.
Faltan regulaciones que tiendan a orientar el emplazamiento de los asentamientos humanos para que no estén sometidos a riesgos. Las regulaciones urbanas debieran adaptarse a los condicionamientos ambientales, por ejemplo, si una zona se inunda las reglamentaciones debieran restringir su uso a espacios verdes o áreas de recreación.
Por último, frente a una inundación, la población no sabe a donde ir y tiene dificultades para acceder a la información, no existe un sistema de alerta.
La gestión pública aparece como un elemento determinante de la reproducción de la situación de riesgo de la ciudad.
Durante todos estos años la sociedad de Pergamino trabajó y trabaja en forma integrada pensando cómo proteger la ciudad con obras. Sin embargo, la tarea pendiente la constituyen todas aquellas medidas que no son obras. Con obras o sin obras siempre habrá riesgo, aunque éstos sean distintos. Por lo tanto el desafío es cómo pensar hacia el futuro, incorporando y desarrollando medidas no estructurales para tratar de disminuir el riesgo.
5.4 Instrumentos para la identificación de escenarios de riesgo
Los factores de riesgo responden a aspectos ambientales, económicos, políticos y sociales que interactúan dinámicamente generando diferentes escenarios. La construcción de condiciones de riesgo se manifiesta en diversas escalas espaciales, desde lo local a lo regional o nacional. En este proceso, causas y consecuencias están encadenadas ya que los diversos factores de riesgo, se alimentan entre si generando desastres que, a su vez, son fuente de nuevas vulnerabilidades y riesgos.
Es importante resaltar que los escenarios de riesgo son dinámicos y cambian permanentemente como resultado de cambios en las condiciones del medio, tanto natural como construido, tanto socioeconómico como político que modifican las vulnerabilidades y las amenazas. Una consecuencia de ello es que los mapas de riesgos quedan desactualizados, en breves lapsos de tiempo. Este es el caso, por ejemplo, del mapa de riesgo hídrico, elaborado por el INTA Castelar, en 1993, para el oeste de la provincia de Buenos Aires. Dicho mapa funcionó bastante bien, hasta que, en el año 1996, comenzó a desfasarse como consecuencia de los excesos hídricos recurrentes en la región y de no haber considerado el nivel de las napas freáticas en la evaluación del riesgo.
En el caso de la ciudad de Pergamino, al igual que en otros lugares, la ejecución de obras puntuales, el creciente deterioro de la infraestructura de desagües, nuevos obstáculos al escurrimiento del agua, cambios en las técnicas de producción agrícolas o la tendencia en aumento de las
precipitaciones en la región, son algunos de los factores más evidentes que modifican permanentemente los escenarios de riesgo.
Esta dinámica conduce a la necesidad de actualizar periódicamente la información de manera que permita tomar decisiones, tanto en el corto plazo o durante una emergencia, como para planificar formas de intervención ajustadas a la realidad.
La identificación de áreas críticas es imprescindible para evaluar dónde es necesario actuar con medidas estructurales y dónde con medidas no estructurales, dónde tenemos que poner restricciones al uso del terreno y dónde debemos tener más cuidado cuando hay problemas de inundación. La utilización de mapas o escenarios de riesgos desactualizados puede conducir a implementar medidas y acciones inadecuadas o a no priorizar correctamente los riesgos. La actualización y el uso efectivo de la información deben permitir que se perciban tanto los cambios en los ciclos naturales, como el propio crecimiento y consolidación de las comunidades, los cambios de gobierno y los proyectos de intervención de largo plazo, como la construcción y manejo de presas. (Arguello, 2003)
La generación y obtención de información técnica para identificar escenarios de riesgo puede requerir largos esfuerzos de gestión, como el caso del estudio que está realizando el INA75. Dicho estudio se aprobó en 1997, se inició 3 años más tarde, sufrió interrupciones y recién se está concluyendo una primera parte.
Existe una tendencia a pensar que la información relevante es sólo aquella técnica. Una consecuencia de ello es no concebir a la población local –los vecinos- como la fuente más importante, no sólo de información sino de criterios, ideas, cultura o experiencia vital.
En definitiva, es fundamental contar con instrumentos que permitan identificar y actualizar, permanente o periódicamente, los escenarios de riesgo. Debido a que los mismos se generan a partir de múltiples factores y escalas, es necesario implementar una diversidad de instrumentos que abarque esta multiplicidad y que tenga en cuenta tanto los factores relevantes a escala local como aquellos regionales.
A continuación proponemos una serie de instrumentos para identificar escenarios de riesgo.
5.4.1.1 Inventario de desastres
CENTRO elaboró un inventario de desastres –DESINVENTAR, con base en fuentes de información locales, que registra las inundaciones ocurridas en el municipio, entre 1913-2002.
Este inventario local de desastres apunta a registrar y actualizar la historia de las inundaciones en Pergamino, particularmente sus factores detonantes y sus impactos. Su consulta y análisis ha sido un elemento clave en la recuperación de la memoria por parte de la población local. Considerando los desastres como riesgos manifiestos o concretados en un territorio dado, el análisis del inventario permite ver algunos escenarios de riesgo y seguir su evolución a lo largo del tiempo.
El inventario está constituido por fichas, cada una de las cuales registra la información básica referida a una inundación. Cada ficha tiene una serie de campos prefijados en los que se ingresa la información: fecha, lugar, duración, sitio, tipo de evento, sus causas, sus impactos sobre las personas
75
El Estudio de Obras de Defensa y Control de Inundación para la Cuenca del Arroyo Pergamino. Desagües Pluviales de la ciudad de Pergamino
(muertos, heridos, evacuados, reubicados, damnificados, afectados), sobre los bienes, servicios y producción (viviendas afectadas o destruidas, producción agropecuaria, industrias, comunicaciones, energía, vías, transporte, acueducto, alcantarillado, centros de salud), socorro y, por último, un índice de magnitud que da idea sobre el nivel de impacto del evento.
La información se releva registrándose en fichas de papel. En una siguiente etapa, la información se vuelca en un software especifico76 que tiene un módulo de consulta de la información que permite trabajar con variables estadísticas, gráficos y mapas temáticos.
5.4.1.2 Identificación de áreas críticas
La identificación de áreas críticas en Pergamino puede lograrse a través de una diversidad de instrumentos y mecanismos, por ejemplo:
- El desarrollo de mapas de vulnerabilidad física. En el capítulo III se presenta un mapa de vulnerabilidad física de la ciudad, actualizado hasta el año 2000, que se construyó a partir de 5 variables (escurrimiento, topografía, desagües, obstáculos al escurrimiento y porcentaje de pavimentación).
- El estudio elaborado por el INA: la etapa de diagnóstico tiene como producto la simulación del escurrimiento del agua en el casco urbano, teniendo en cuenta el actual sistema de desagües de la ciudad y las crecidas del arroyo Pergamino, tanto en la ciudad como en el entorno rural. Estas simulaciones permiten identificar las áreas críticas aunque, en algunos casos, aún faltan realizar algunas rectificaciones para que el modelo se ajuste más a la realidad. Para realizarlas, el INA necesita validar el modelo con la información y la experiencia de los vecinos que viven en cada área. La potencial y futura utilidad de este instrumento depende de la actualización de la información que alimenta el modelo y de los acuerdos y compromisos que se puedan establecer entre el INA y el gobierno municipal. Una de las fortalezas de este estudio es que cuenta con mapas del casco urbano que muestran la dinámica del agua, a nivel de cada calle de la ciudad.
- Cartas de riesgo hídrico: las mismas deben construirse a partir de la superposición de información relevante, que incluye: características climáticas (precipitación); dinámica hidrológica (caudales); topografía (altura sobre el nivel del mar); formas del relieve (depresiones, terrazas, valles de inundación, etc); características ecológicas (características físicas del suelo, vegetación); agua subterránea (profundidad y dinámica de la napa freática); infraestructura instalada; uso del suelo; población afectable. Estas cartas deben diseñarse de tal manera que permitan una ágil actualización de las mismas, de esta forma no sólo constituyen un instrumento para el ordenamiento territorial sino que también son una herramienta para generar sistemas de alerta.
- Red freatimétrica: actualmente el INTA está generando mapas del nivel de la napa en diversos partidos de la región, en el marco de un proyecto que generará instrumentos para la toma de decisiones vinculada a la producción agropecuaria
76
Elaborado por La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres de América Latina
5.4.1.3 Otros instrumentos
Sería deseable desarrollar un instrumento para la identificación de áreas críticas con la participación de las asociaciones comunitarias. Ello permitiría involucrarlas en un proceso de gestión en el que deben asumir responsabilidades concretas. La puesta en marcha de este mecanismo permitiría afianzar la idea de la inundación como un proceso y no como un momento y aumentar las capacidades locales.
Las características especificas del instrumento deberán determinarse junto con organizaciones sociales interesadas en el tema, teniendo en cuenta los recursos humanos disponibles y las posibilidades reales de concreción de la tarea.
5.5 Estrategias de reducción del riesgo de inundación
Las estrategias de reducción del riesgo de inundación suponen:
- Desarrollar propuestas de acción en las que se identifiquen capacidades y oportunidades para su concreción.
- Plantear objetivos y ejes de intervención para la reducción de las condiciones de riesgo (por ejemplo, algunos ejes serían: ordenamiento territorial; saneamiento; fortalecimiento institucional y de organizaciones de base).
El desafío de la gestión es reconocer que la inundación es un riesgo recurrente y construir una política de prevención y mitigación del riesgo con la participación de los actores involucrados. La estrategia, las acciones y proyectos propuestos debieran :
- Estar justificados técnica, económica, financiera y ambientalmente.
- Estar apoyados y avalados por los actores sociales de la zona y sus organizaciones. Los proyectos deben ser congruentes con las visiones y posibilidades de la población y factibles desde la perspectiva económica, social y cultural de la sociedad.
- Lograr un equilibrio adecuado en la propuesta de distintos mecanismos de reducción de riesgo, es decir un balance entre las medidas estructurales y no estructurales, que deben complementarse.
- Estar acompañados por definiciones sobre las formas organizativas y las competencias institucionales requeridas para su implementación y continuidad.
5.5.1 Medidas no estructurales identificadas
Durante el desarrollo de la investigación77 se identificaron, con la participación de la sociedad, un conjunto de medidas no estructurales para la reducción del riesgo de inundación en Pergamino, que sería conveniente llevar a cabo:
77
La mayor parte de estas medidas fueron propuestas por los propios pergaminenses durante los talleres de discusión sobre la problemática (agosto 2000 y junio 2003) y/o en entrevistas.
5.5.1.1 Medidas vinculadas con la regulación del uso del suelo
- Identificar las áreas vulnerables de la ciudad y contar con mapas de riesgo de inundación.
- Regular el uso del suelo, particularmente en las áreas inundables, pero también en las no inundables.
- Actualizar, controlar y respetar el código de planeamiento urbano de manera que tome en cuenta las áreas vulnerables de la ciudad (por ejemplo, liberación de espacios de planta baja y subsuelos en zonas críticas).
- Los planes y códigos nuevos que se elaboren deben contemplar: 1- el soporte físico de la ciudad, tanto natural como artificializado; 2- las consecuencias del aumento de la densidad sobre las inundaciones tanto la densidad constructiva como la de población; 3- el porcentaje de impermeabilización que se va a permitir, específicamente, la cantidad de espacio permeable con relación al impermeable; 4- la transformación de áreas inundables en áreas de recreación.
- Planificar la expansión territorial urbana
- Publicitar las áreas inundables, ya que la falta de información fehaciente genera y acumula nuevos riesgos.
- Generar programas de relocalización de población asentada en áreas sometidas a alto riesgo de inundación no mitigable.
- Implementar regulaciones y políticas activas de manejo del suelo rural que tiene una fuerte incidencia sobre la ciudad. Esto implica realizar la sistematización de los suelos, controlar su erosión, regular y controlar las canalizaciones existentes y futuras en la zona rural.
- Plan de desarrollo urbano acorde con la problemática de Pergamino
5.5.1.2 Programas de educación, capacitación y sensibilización
Se propusieron programas sobre:
- El manejo de residuos, particularmente su disposición
- Las situaciones de riesgo y su prevención
- La preparación para la emergencia
- Capacitación y entrenamiento especializado para atención en las emergencias. Previamente se deberá definir qué tipo de programas de capacitación es necesarios.
- Continuar con el proceso de participación, sensibilización y concientización de la población en relación al problema de las inundaciones.
5.5.1.3 Medidas para mejorar el proceso de gestión
Se propusieron generar estrategias de:
- Cooperación entre organizaciones de la sociedad civil para determinar zonas de alto riesgo
- Fortalecer los canales de comunicación entre la Comisión Asesora de Pergamino del Comité de Cuenca del Río Arrecifes y el gobierno municipal, crear un lenguaje común.
- Gestionar recursos para el financiamiento de obras
- Articular los distintos organismos vinculados a la gestión: municipios, provincia, nación, vecinos, organizaciones sociales.
- Modernizar y adecuar los sistemas de información existentes en el municipio
- Ampliar, fortalecer y mantener activa, la Comisión Asesora Pergamino del Comité de Cuenca del Río Arrecifes
5.5.1.4 Medidas de mantenimiento y control
Entre otras medidas se propuso mejorar:
- Mecanismos de control de la sociedad para garantizar que se cumpla la normativa urbana.
- Control de la disposición de residuos domiciliarios, por ejemplo, exigir la colocación de residuos en altura en la vía pública.
- Mantenimiento de la red de desagües de la ciudad
- Desmalezamiento de los arroyos y canales.
- Mantenimiento de los terraplenes.
5.5.1.5 Programas para preveer de la emergencia
- Ampliar la red de monitoreo existente y desarrollar pronósticos locales y regionales.
- Actualizar, recolectar y organizar la información básica útil para el manejo del agua.
- Realizar monitoreo de las napas, particularmente su nivel.
- Realizar un monitoreo de contaminación del agua
- Desarrollo de los sistemas de alerta y planes de preparación para la emergencia
5.5.1.6 Programas de preparación y atención en la emergencia.
- Previsión de refugios.
- Implementación de un sistema coordinado de Defensa Civil, que integre a las organizaciones comunitarias, las comisiones vecinales, las ONGs de asistencia y solidarias (Caritas, Red Solidaria) y las comisiones de inundados.
- Elaboración de un manual de procedimientos.
- Implementar planes de emergencia. Para ello, hay que considerar las tareas de rescate y evacuación de los afectados; transporte del personal de rescate; alojamiento temporal de los evacuados; abastecimiento de afectados, evacuados y personal de apoyo; protección de bienes en zonas evacuadas; censar a los afectados; informar y comunicar a la sociedad en general las tareas que se están realizando y las localizaciones previstas; coordinación entre organismos (locales, provinciales, nacionales); identificar nuevos riesgos que pudiesen derivar de la emergencia.
- Monitoreo de la salud de la población afectada y evacuada durante y con posterioridad a la emergencia, teniendo en cuenta, por ejemplo, la posible presencia de vectores y el riesgo de contaminación del agua potable.
5.5.2 Desarrollo de los principales temas identificados por la sociedad local
Se identificaron como temas prioritarios para Pergamino, la regulación del uso del suelo; el desarrollo de un sistema de alerta y preparación para la emergencia; la interfase urbana-rural; las obras y su financiamiento: estudios y proyectos, programas de control y mantenimiento; el desarrollo de programas de educación vinculados al riesgo y de estrategias de comunicación,.
5.5.2.1 Uso del suelo
¿Cómo identificar las áreas vulnerables en la ciudad? ¿Cuáles son las zonas de riesgo?
¿Cómo regular el uso del suelo en áreas inundables y en áreas no inundables?
¿Cuál es el riesgo aceptable para la sociedad de Pergamino? Este punto merece un debate lo más abierto posible ya que el nivel de riesgo que se acepte influirá en las decisiones que se tomen.
¿Cómo articularse para organizar una red que permita gestionar las zonas de alto riesgo?
Medidas vinculadas al uso del suelo:
- La planificación y la reglamentación del uso del suelo urbano de modo de evitar asentamientos en zonas inundables.
- El control y cumplimiento de las normas ambientales y constructivas ya existentes. Hay ordenanzas relacionadas al uso del suelo y la construcción que no se cumplen. Por ejemplo, el código que exige dejar el 40 % de la superficie del lote libre. Con esta falta de control se han generado barrios consolidados cuya resolución es muy complicada social y políticamente.
- Terminar con determinadas prácticas y políticas: que no se permita construir en sitios de alto riesgo de inundación y que si está prohibido no se permitan excepciones.
- Establecer medidas de mitigación para las partes muy consolidadas de la ciudad.
- Relocalizar los asentamientos precarios existentes en zonas inundables.
- Promover la actualización del código de zonificación de Pergamino, adecuándolo a los perfiles proporcionados por el estudio del INA. Dicho estudio determinará las zonas de riesgo de inundación, a través de una simulación validada con cotas de inundación.
- Diagnóstico del estado de los desagües y propuestas de obras para lograr cobertura de toda la población.
5.5.2.2 Programas de educación
Capacitación y sensibilización: ¿a quién se debe capacitar? ¿En qué se debe capacitar?
¿Cómo se hace para sensibilizar a las autoridades y, muy especialmente, a los productores rurales de la zona?
Si hubiera un programa de capacitación en un espacio compartido (que debe ser un espacio de no competencia) podría servir para alimentar la construcción de un idioma común78. De este modo, a través de compartir e intercambiar lo que cada uno conoce o desconoce, se podría generar un canal de comunicación y articulación que tienda a aumentar el nivel de conocimiento de los actores.
La educación y concientización deben dirigirse tanto a adultos como a niños y abordar, especialmente, temas relacionados con la mitigación y preparación. Por ejemplo:
- conductas que favorecen la obstrucción del escurrimiento de las aguas en el casco urbano y en el entorno rural.
- el cuidado del ambiente y la disposición adecuada de residuos.
- ¿Se inunda mi barrio? ¿qué barrios se inundan?
- ¿Qué tenemos que hacer cuando nos inundamos?
5.5.2.3 Sistema de alerta y preparación para la emergencia
Un sistema de alerta no es sólo recopilar datos de lluvia u otras variables sino que también implica transferir e integrar esta información, comunicar el alerta a los organismos responsables y a la población e iniciar una serie de acciones de preparación. Un sistema de alerta es un detonante que pone en movimiento una serie de acciones organizadas.
Se presentan los primeros pasos que se proponen para organizar un sistema de alerta. En esta etapa se trata de recolectar la información básica existente necesaria y hacer las preguntas correspondientes acerca de quiénes debieran actuar, cómo, cómo debiera comunicarse la información, cuál es el papel de los medios, entre otros.
5.5.2.3.1 Recolección de la información: mediciones
Se trata de desarrollar una red de monitoreo, tanto regional como local, que tome datos de precipitación (red pluviométrica), caudal (red hidrométrica), humedad del suelo y nivel de napa freática (red freatimétrica)
Localmente se identificaron las siguientes fuentes de información existentes:
- INTA, red freatimétrica y pluviométrica; humedad del suelo.
- Servicio Meteorológico Nacional (SMN), red pluviométrica
- INA, realizó una modelación de cuenca (transformación de datos de precipitación en caudales) y una modelación de dinámica del agua en la ciudad, tanto en superficie como en el subsuelo. La modelación podría servir para anticipar inundaciones.
78
“en la medida en que estemos interrelacionados, no vamos a superponernos porque la ayuda va a un mismo tipo de barrio o a un mismo tipo de gente y eso es ahorrar esfuerzos y disgustos. Al estar un poco más organizados, la acción puede ser mucho más rápida y más efectiva... Nosotras estamos interesadas en la preparación, así vamos a poder transmitir y educar a la gente que semanalmente atendemos.” (CARITAS)
- CLIMAGRO (privado, hay que comprar el servicio)79
- Geóloga Inés Quirós: monitoreo del nivel de napas en Pergamino
- Dirección de hidráulica Provincial
5.5.2.3.2 Integración e interpretación de la información
Existe tecnología para producir la información referida a alertas meteorológicos pero faltan articulaciones formales entre los organismos que la producen (INTA, municipio, empresas privadas, INA). Falta generar un mecanismo que centralice, interprete e integre los diversos datos que se miden.
¿Quién realiza el análisis técnico de la información?
¿Quién define los distintos umbrales?
¿Cómo se van actualizando estos umbrales, teniendo en cuenta que el sistema es dinámico, la ciudad crece y cambia? También falta un mecanismo de transferencia y comunicación del alerta desde lo técnico hacia los organismos responsables y los vecinos. Es necesario desarrollar modos de comunicación sistemáticos entre sectores.
¿Quién recibe la información, quién la lee y cómo se administra? La información la puede recibir Defensa Civil, cuyo jefe es el Intendente. La definición de las acciones puede estar manejada por un coordinador o por un comité de crisis integrado por las organizaciones comunitarias, las comisiones vecinales, las ONGs de asistencia y solidarias (Caritas, Red Solidaria) y las comisiones de inundados.
La información se podría remitir a un cuerpo técnico y éste, luego, la podría transmitir a Defensa Civil.
¿Quién debiera actuar? ¿quién da el aviso? ¿Defensa Civil? Defensa Civil debería estar de guardia 24 horas, los 365 días del año. Dicha guardia tendría que estar capacitada para decidir cuándo disparar una alerta y, en caso necesario, reunir al ámbito oficial para armar el operativo.
¿Qué acciones se disparan al superar los umbrales establecidos? El funcionamiento de un sistema coordinado de Defensa Civil para implementar las medidas de emergencia.
5.5.2.3.3 Defensa Civil
En cada emergencia, los funcionarios del actual gobierno municipal activan una serie de acciones o pasos; sin embargo, no existe un plan de Defensa Civil o un manual de procedimientos. Dada la problemática recurrente de las inundaciones, existe una fuerte necesidad por parte del gobierno y de la sociedad de contar con un plan de Defensa Civil.
Como antecedente, existen 2 proyectos de planes80:
79
Se trata de una empresa privada que está instalando un sistema de monitoreo, principalmente orientado a los productores agropecuarios. El servicio que brinda tiene un costo relativamente alto en relación al presupuesto municipal.
80 Rubén Salas fue director de Deportes de la Municipalidad de Pergamino, cuando ocurrió la inundación del ´95, Marta Pomar es actualmente
concejal de la U.C.R.
- el del Prof. Rubén Salas: su contenido regula el funcionamiento de 10 áreas con responsabilidades específicas durante una emergencia. El representante básico de la defensa civil es el intendente y bajo él, se encuentra el coordinador de defensa civil que es quien maneja el operativo.
- el de Marta Pomar: tiene varias puntos en común con el anterior, por ejemplo, el intendente es el responsable último. Incorpora las ONGs en la defensa civil.
Estos podrían ser un buen punto de partida para comenzar a trabajar en un plan efectivo, donde se destaque:
- La puesta en marcha del programa de Defensa Civil, que puede partir de proyectos ya desarrollados, para iniciar un debate entre el municipio y la sociedad local, consensuar un plan y luego implementarlo.
- La importancia de realizar un plan con la participación de la sociedad, para que ésta lo sienta propio, lo respete y lo ejecute.
- La necesidad de convocar a la Policía y los Bomberos que deben participar, en la elaboración e implementación del plan de defensa civil . Un obstáculo a superar radica en el rechazo que tienen estas fuerzas públicas a que un civil esté a cargo de la Defensa Civil.
- La importancia de estar interrelacionados y articulados para no superponer esfuerzos.
- En el plano de la gestión de la emergencia, la asistencia social no sólo debe ocuparse de los aspectos materiales sino también debe profundizar en la contención emocional, en el seguimiento de salud física y mental de los afectados y de la población en general, no solo durante sino después del desastre.
- Si bien el estado tiene una responsabilidad fundamental, otras instituciones de la sociedad tendrían que participar de la gestión más activamente: consejo escolar (para todo lo que tenga que ver con educación y gestión de los centros de evacuados, cuando sean necesarios), bomberos, policías (para la atención y preparación).
5.5.2.4 Interfase Rural - Urbana
Se propone una lógica de gestión regional de la problemática de las inundaciones que involucre a los distintos municipios de la cuenca y que se complemente con las acciones a nivel local81.Se apunta a fortalecer la gestión del riesgo de inundación tanto en el plano local como en el regional y a asegurar la continuidad del proceso.
Problemas identificados que se constituyen en factores de riesgo de inundación o factores agravantes:
81
...Estamos acostumbrados a separar lo rural de lo urbano y tengo entendido que lo que estamos desarrollando hoy es una experiencia de desarrollo local o desarrollo endógeno, donde los límites entre lo rural y lo urbano me han dicho que realmente han desaparecido o que tendrían que desaparecer, porque las interrelaciones son tan profundas que tratar de resolver un problema urbano, en lo estrictamente urbano y un problema rural, en lo estrictamente rural ha llevado a que, durante más de cincuenta años de desarrollo rural... las inundaciones que tenemos en el país y en Latinoamérica, por el reduccionismo que se hace en el análisis,.Entonces yo diría que para hacer esta interpretación del fenómeno tendríamos que olvidarnos de los límites de donde termina el camino pavimentado y donde empieza el campo y pensar en todos los actores que intervienen en la misma problemática que nos afecta a todos por igual...que no hay una inundación que afecte solamente a la ciudad y el campo queda inerte. Es decir, aunque el productor sufra las consecuencias de la inundación y del cerco de agua, en este caso también fue su casa inundada en la ciudad... Ing. Agr. G. Varela, INTA EEA-Pergamino
- Fenómenos de erosión y sedimentación
- Problemas en la calidad del agua vinculados con los fenómenos de erosión y sedimentación y contaminación de agua con agroquímicos
- Cambio del sistema de producción en los últimos 30 años: pérdida de superficie productiva; agriculturización y monocultivo de soja; eliminación de la capa superficial del suelo
- Elevación del nivel de las napas
- Canalizaciones rurales no planificadas: cambia la respuesta de la cuenca y acelera sustancialmente el escurrimiento.
- Falta de una política de gestión de desagües que incluya el área rural - urbana.
- La necesidad de un plan de manejo integral del agua a nivel de la cuenca
- Dificultades y conflictos entre la organización/división política del territorio y el criterio de gestión de la cuenca, donde están incluido11 partidos.
- El despoblamiento del campo que incide en el deterioro de la infraestructura rural.
Soluciones propuestas:
Se las enumera y no se las desarrolla porque cada una de ellas supone un trabajo en sí.
- Promover a través de reducción impositiva la siembra del maíz
- Intervenir y regular el uso del suelo en el territorio rural - urbano (conservación del suelo)
- Uso de terrazas, para regular la capacidad de infiltración y escurrimiento del agua82
El taller realizado en 2003 permitió fortalecer la relación entre los diversos actores urbanos y representantes del INTA de Pergamino. Si bien se ha avanzado en la identificación de problemas de origen rural y posibles medidas para mitigarlos, un punto pendiente importante es la escasa presencia de los productores rurales en el complejo entramado de relaciones que deben construirse para permitir una gestión más adecuada.
Está en marcha el proyecto Pampa Húmeda que dirige el INTA y apunta a identificar el riesgo, asociado al actual ciclo húmedo que padece la producción agropecuaria en la región y generar mecanismos para reducirlo, mitigarlo y, aún, aprovecharlo. Es decir, es un proyecto que trabaja la problemática rural, local y regional, con actores rurales y no tiene puntos específicos en los que trate las consecuencias en la ciudad de las prácticas y condiciones originadas en el campo, así como de las prácticas propuestas para mitigar el exceso de agua.
82
En los terrenos con pendientes más pronunciadas, la terraza no es más que un canal que se interpone para cortar la velocidad del agua. Al interceptarse la zona de la terraza, el agua se deriva con muy poca velocidad hacia su cauce natural. Eso también hace que, en la zona de escasa pendiente, se retarde la retirada del agua hacia la cloaca.
5.5.2.5 Comunicación y el papel de los medios
En distintos momentos a lo largo del taller, se señaló la preocupación respecto de la comunicación, durante las emergencias, los medios han tenido, tradicionalmente, un rol muy activo aunque, de acuerdo a las apreciaciones de diversos funcionarios, no necesariamente el más adecuado. Sin embargo, sobre este tema hay opiniones encontradas ya que, en muchas ocasiones, los medios (radio, TV, periódicos) han brindado información necesaria y valiosa, supliendo el papel de otros organismos.
En este sentido, cabe preguntarse ¿qué rol debieran cumplir los medios locales durante la emergencia y la rehabilitación?
Si existiese un sistema de alerta temprana y una Defensa Civil y los medios participaran activamente en estas instancias, se podría establecer lineamientos para sus acciones.
5.5.2.6 Obras
En el plano de la gestión local se han realizado esfuerzos importantes para realizar obras de desagüe en la cuenca céntrica y los terraplenes de defensa del arroyo. Estas obras son de carácter mediato. No obstante las falencias detectadas, han contribuido a disminuir los problemas de anegamiento y la cantidad de evacuados por inundaciones.
Sin embargo es importante que Pergamino cuente con un diagnóstico integral que permita planificar y priorizar las obras, a través de un proceso participativo.
El INA está finalizando el diagnóstico integral del sistema que incluye una caracterización hidrológica e hidráulica de la cuenca rural y urbana, la identificación de parámetros que inciden en la generación inundaciones y el funcionamiento del sistema de desagües actual.
A través de modelos de simulación, el diagnóstico del INA define el origen de anegamientos registrados en inundaciones pasadas y predice el comportamiento de los desagües y las consecuencias frente a tormentas de distintas recurrencias.
Este estudio servirá de base para tomar decisiones respecto de las obras de desagüe, defensa y saneamiento que se encararan en el futuro en Pergamino. También deja en claro que hay que estar prevenido con medidas no estructurales porque con las obras no será posible solucionar todas las situaciones83.
Un punto importante es que al tomar decisiones referidas a una obra, (su nivel de prioridad, su ejecución, sus características, costos, debilidades, tiempos de concreción, etc) asumimos un cierto riesgo que forma parte del equilibrio que se realiza y se acepta entre el costo de la obra y su nivel de protección.
La determinación del nivel del riesgo “aceptable”, tanto para las obras propuestas por el INA como para otras obras, es crucial y debe ser objeto de un debate abierto ya que la propia sociedad local es la que convivirá día a día con ese riesgo y que asumirá en parte sus costos84.
83
“No habrá una obra que reduzca 100% el riesgo porque estamos ocupando terrenos del río” (Ing. Bachiega).
84 En un caso, el INA asume como admisible un anegamiento de 20 cm de agua (es decir, que no supere el cordón de vereda). Pero, aclara que ese valor es corregible y opinable. “También incide la duración que tendrá el anegamiento (no es lo mismo una hora
5.5.2.7 Financiamiento
Una preocupación en la sociedad local es el financiamiento de las obras. Hay consenso en la necesidad de idear mecanismos para buscar y gestionar la obtención de recursos para continuar con las obras proyectadas para el municipio.
5.5.2.8 Estudios y proyectos
Aparecen como prioritarios los siguientes temas:
- Exigir al gobierno provincial y al INA que se concluya rápidamente el estudio de la Cuenca del Arroyo Pergamino para definir las acciones a tomar (tanto los estudios ambientales complementarios, como los proyectos ejecutivos de obra).
- Apuntar a que los estudios y obras ejecutados formen parte de planes regionales elaborados y planificados por organismos con competencia técnica en la problemática.
- Crear una red regional de medición y monitoreo.
- El estudio de los esquemas de siembra para recuperar la permeabilidad de los suelos.
5.5.2.9 Programas de control y mantenimiento
Esto supone el diseño, ejecución y evaluación sistemática de programas de control y mantenimiento, entre ellos:
- Controlar el respeto de las cotas de escurrimiento en la construcción de rutas y caminos
- Intensificar las obras de saneamiento urbano
- Control y manejo de los residuos.
- Control y mantenimiento de las redes de desagüe.
- Control y mantenimiento de las obras que se realicen derivadas de la propuesta del INA
5.6 Fortalecimiento de las instituciones y diseño de un sistema interinstitucional
Teniendo en cuenta la diversidad de instituciones y organizaciones y los recursos existentes, surgen aspectos que pueden resolverse con relativamente poca inversión -ya que apuntan más bien a conocer, organizar, articular y movilizar- y que permiten ir avanzando en pasos concretos.
Existe un alto grado de desarrollo organizacional en Pergamino pero también se evidencia una dificultad de la sociedad local para reconocer sus capacidades y la posibilidad de actuar en forma conjunta. Distintas organizaciones (Cáritas, Red Solidaria, colegios profesionales, comisiones de
que 5 minutos. Que sea admisible o no, lo tienen que decir también ustedes. En principio es un buen criterio para considerar obras” (ing. Bachiega).
fomento, UNCOFO, comisiones de inundados) plantean la necesidad y la intención de generar vínculos para intercambiar información disponible y planificar acciones de mitigación y prevención de manera conjunta.
Existe una evidente necesidad de encontrar un idioma común entre el estado, las diferentes instituciones, organizaciones y los vecinos.
Aparece, insistentemente, la necesidad de un organismo articulador, donde se encuentren todos los sectores representados, que permita establecer prioridades y canales de comunicación con el legislativo y ejecutivo municipal.
¿Es necesario generar nuevas estructuras o se puede reorganizar lo que ya existe?
En el comité asesor local del comité de cuenca del río Arrecifes se encuentran representadas las comisiones de inundados, un gran número de instituciones de Pergamino, tanto de actores urbanos como rurales, representantes del municipio, técnicos y profesionales. Esta diversidad de actores se reúne para pensar y diseñar recomendaciones o acciones, lo que aparece como una oportunidad sumamente valiosa que debiera reforzarse y afianzarse, constituyendo un conducto válido para articular y construir un idioma común entre los actores relevantes
Hay razones compartidas, pero respuestas sectorizadas ¿cómo unirlas o articularlas?
¿Cómo se pueden estimular, mejorar y fortalecer los vínculos entre los vecinos, las organizaciones sociales, los partidos políticos, los representantes de los diversos niveles de gobierno y otros actores relevantes en la problemática de las inundaciones?
¿Cómo se articulan los trabajos a nivel local y nivel regional? ¿Cómo se logra una integración mayor, pensando en el nivel de la cuenca?
Se puede promover la asociación regional de los municipios vecinos y de la cuenca, a través de la consolidación del Comité de Cuenca del Río Arrecifes y la participación de las comisiones asesoras locales de los municipios que lo integran, para elaborar proyectos comunes y definir estrategias conjuntas de petición a las instancias provinciales y nacionales de gobierno.
En Pergamino, existen recursos humanos altamente capacitados y organizaciones sociales. Falta desarrollar capital social y es necesario gestionar recursos económicos.
¿Cómo organizar el capital humano que está disperso y concentrarlo en la gestión del riesgo? Para ello se debe tomar en cuenta:
- La experiencia de articulación de la COSOPER con los distintos sectores del gobierno local y los partidos políticos.
- La experiencia de Caritas, Red Solidaria y otras asociaciones de la comunidad en la asistencia.
- La participación ciudadana
Además, sería importante:
- Integrar a las fuerzas públicas: policía y bomberos deben integrarse y articularse en este proceso.
- Integrar a los medios de comunicación
- Integrar a los sectores de salud y educación, tanto formal como informal
- Mejorar la integración vertical con el nivel regional (cuenca), provincial y nacional
5.6.1 Canales de articulación interinstitucional
- A partir de la inundación como tema convocante, se comenzaron a construir mecanismos de participación transversales entre: organizaciones de inundados – municipalidad – otros niveles de gobierno (INTA, INA) – comisión asesora local del comité de cuenca.
- A partir de la toma de conciencia y frente a la falta de obras que protejan a la ciudad de las inundaciones, la sociedad se organizó y formó una comisión de seguimiento de obras (COSOPER), tanto de construcción como de mantenimiento de las mismas.
- Aparece la necesidad, tanto desde el gobierno local como desde las comisiones de inundados de promover la creación de un área específica en el municipio de topografía e hidráulica, como herramienta de proyección y consulta para planeamiento urbano85.
- La Comisión Asesora Pergamino del Comité de Cuenca del río Arrecifes: a nivel local, esta comisión posee reconocimiento municipal. Sin embargo, de no ampliarse el espectro de participantes efectivos podría convertirse en una organización de carácter meramente técnico. La comisión debe resolver una serie de aspectos de funcionamiento interno, especialmente, vinculados al uso y distribución de la información, su financiamiento, entre otros aspectos.
- Comité de Cuenca del río Arrecifes: es necesaria la asociación entre los municipios que integran la cuenca para elaborar proyectos comunes y definir estrategias conjuntas de petición a las instancias provinciales y nacionales de gobierno. Para poner en marcha el Comité de Cuenca es necesario resolver un conjunto de problemas: desde la reglamentación que aún adeuda la provincia de Buenos Aires respecto de estos comités, hasta la superposición de jurisdicciones políticas86. El Comité debe consolidarse, a través de la creación de estructuras participativas y multisectoriales de coordinación y concertación, como un medio de asegurar la participación cada vez mayor de actores relevantes en la toma de decisiones.
5.6.1.1 El gobierno local
- El Municipio presenta, por un lado, debilidades, por ejemplo, la imprevisión frente a eventos inesperados, la discontinuidad en los procesos, la falta de políticas con proyección al futuro. Por otro lado, presenta potencialidades, particularmente, su capacidad convocante como impulsor de asociaciones. Los funcionarios municipales reconocen la necesidad de acentuar la participación de
85
COSOPER: queremos que haya un organismo de control y que las comisiones de segundo grado y de primer grado que existen en defensa de los inundados tengan un acceso directo. Este planteo de COSOPER, también está orientado a mejorar la capacidad de incidencia en los niveles superiores y en las obras estructurales.
86 Por ejemplo, la cuenca puede incluir municipios de provincias vecinas que tienen autoridades diferentes a nivel municipal y provincial.
Asimismo, sobre una cuenca, tienen autoridad instituciones de diverso nivel (municipal, provincial , nacional, internacional), lo que va complejizando el panorama.
la población. Dicho en sus propias palabras: “estamos en la búsqueda de un modelo compartido”... “si se comparten los objetivos finales todos vamos a bregar por lo mismo.”
- El gobierno local identifica como responsabilidades propias generar participación y estimular el fortalecimiento de las instituciones; recurrir a los organismos oficiales provinciales y nacionales para solicitarles la planificación, la continuidad y la ejecución de obras que exceden las capacidades propias.
- Los funcionarios municipales remarcaron que, en el contexto de la reestructuración económica, el municipio se ha tenido que hacer cargo de nuevas responsabilidades y obligaciones, otrora de los niveles provincial y nacional, que muchas veces superan los recursos y la capacidad de acción existentes. El gobierno municipal responde con recursos propios y coparticipados, en la medida de sus posibilidades reales.
- La magnitud de las obras integrales y de largo plazo para mitigar las inundaciones exceden la escala de la economía municipal. Sin embargo, los reclamos se concentran en el gobierno municipal por ser el más próximo a la población inundada, ante la falta de interlocutores en otros estamentos del estado.
- Así como el municipio debe reconocer sus falencias y asumir sus responsabilidades en la gestión, la población tiene la responsabilidad de diferenciar competencias y niveles de responsabilidad de los organismos gubernamentales.
- Desde el municipio se apela a la necesidad de demandar recursos, gestiones y políticas a los niveles provinciales y nacionales del estado, a partir de una acción conjunta local, intermunicipal y regional. Esto está en sintonía estratégica con los planteos históricos de la COSOPER y de la CIDEPER.
- El municipio propone una lógica de gestión regional de la problemática de las inundaciones que involucre a los distintos municipios de la cuenca y que se complemente con las acciones a nivel local. En este sentido, se debería fortalecer la gestión del riesgo de inundación tanto en el plano local como en el regional y asegurar la continuidad de los procesos.
Desde el ámbito municipal, se propone respaldar de forma conjunta los siguientes planteos y acciones que apuntan a fortalecer una lógica de gestión regional:
- Exigir al gobierno provincial y al nacional que se concluya rápidamente el estudio de la cuenca del arroyo Pergamino (tanto los estudios ambientales complementarios como los proyectos ejecutivos de obra) para definir las acciones a tomar.
- Apuntar a que los estudios y obras ejecutados formen parte de planes regionales elaborados y planificados por organismos con competencia técnica en la problemática.
- Consolidar el comité de cuenca del río Arrecifes y la participación de las comisiones asesoras de los municipios que lo integran.
- Crear una red regional de medición y monitoreo.
- Estudiar los esquemas de siembra para recuperar la permeabilidad de los suelos.
- Controlar el respeto de las cotas de escurrimiento en la construcción de rutas y caminos.
- Buscar y gestionar los recursos para continuar con las obras proyectadas por el municipio, en particular, la intensificación de las obras de saneamiento urbano.
- Promover la actualización del código de zonificación de Pergamino, de acuerdo con los perfiles proporcionados por el estudio del INA (que permiten delimitar las zonas de riesgo de inundación).
- Al igual que lo planteado por la COSOPER, promover un área de topográfica e hidráulica en el municipio, como espacio de proyección y consulta para la planificación urbana.
- Modernizar los sistemas de información del municipio.
- Prohibir los asentamientos de población y construcciones en áreas de elevado riesgo y tender a la relocalización de los asentamientos existentes.
- La elaboración y ejecución de un programa de Defensa Civil
5.6.1.2 Comisión Asesora Pergamino del Comité de Cuenca del río Arrecifes
El desafío consiste en crear capacidades de gobernabilidad sobre espacios delimitados por el agua que no coinciden con las formas tradicionales de gobierno, con límites político administrativos ni con las visiones sectoriales respecto de la gestión del agua de las entidades públicas y privadas. (Dourojeanni et al 2002).
Los comités de cuenca y el marco regulatorio del Código de Aguas de la provincia de Buenos Aires, que prevé su creación, son destacados como instrumentos potenciales de gestión vinculada al agua, especialmente, por los funcionarios municipales. Sin embargo, en la práctica, la ley de aguas no está reglamentada, el Comité de cuenca del río Arrecifes ha dejado de reunirse y Pergamino es el único municipio que tiene una comisión asesora activa.
La cuenca, sea en forma independiente o interconectada con otras, como en nuestro caso de estudio, es la unidad territorial más aceptada para la gestión integrada de los recursos hídricos. Sin embargo, las jurisdicciones político-administrativas no coinciden con los límites territoriales de las cuencas, por lo tanto gran parte de las decisiones que afectan el manejo del agua y a los habitantes de una cuenca, no consideran las interrelaciones que ocurren en la totalidad del sistema integrado.
Se administra un sistema integrado y un recurso compartido en forma parcelada y en consecuencia se crean mayores situaciones de conflicto en lugar de evitarlas, minimizarlas o solucionarlas. (Dourojeanni et al 2002).
La puesta en funcionamiento del Comité de Cuenca del río Arrecifes y de las demás comisiones asesoras locales permitiría avanzar hacia una gestión más integrada, abriendo un espacio para mirar la complejidad del problema a escala regional sin perder de vista los problemas más locales y permitiendo una mayor participación de actores en la toma de decisiones.
Distintos actores municipales ven a la Comisión Asesora de Pergamino como un potencial espacio de articulación de actores sociales vinculados con la problemática del agua y la gestión del riesgo en Pergamino. Dicha comisión es rescatada como un logro, sin embargo, aún no ha logrado un funcionamiento efectivo debido a dificultades de comunicación con el ejecutivo municipal y a diferencias entre sus miembros. Actualmente, ha sido reconocida formalmente, a través de una ordenanza municipal y se iniciará la reglamentación de su funcionamiento para establecer un marco de comportamiento para sus miembros.
El acceso, centralización y uso de la información aparece como un punto conflictivo planteado entre los profesionales que la integran. Hubo casos en que los miembros no pudieron contar con la información necesaria para realizar sus diagnósticos y otros, en los que la información no circuló de
modo igualitario. Algunos de sus miembros plantearon la necesidad de regular el uso de la información recopilada y producida, de modo que responda a los intereses públicos. Otro punto de atención es la relación con el ejecutivo municipal tanto en lo que respecta a la circulación de la información como en la implementación de las medidas sugeridas por los miembros de la comisión. También es necesario que otras organizaciones e instituciones asuman un mayor compromiso y estén formalmente representadas, como bomberos, policía e hidráulica.
El perfil de la comisión parece apuntar a los estudios técnicos y las medidas que se han sugerido ponen el acento en temas más estructurales de gestión. También han realizado sugerencias sobre la disposición de residuos urbanos y sobre algunos problemas de desagües.
En todo caso, los miembros que la componen plantean la necesidad de un reconocimiento oficial de la comisión local y su labor. Como ya se ha señalado, se plantea como una comisión abierta y participativa pero funciona como una comisión de fuerte perfil técnico. El excesivo énfasis en la formalización de su funcionamiento puede restringirla a un espacio burocrático meramente consultivo y disminuir su perfil participativo y abierto. Los participantes de la comisión pero también los distintos actores estatales y de la sociedad civil parecen sobreestimar su perfil técnico lo que puede limitar el campo de reflexión y participación de las organizaciones sociales, vecinales y demás sectores de la comunidad que escapan a este perfil experto y cuya participación es crucial en una gestión efectiva.
¿cómo se difunden las actividades de la comisión hacia el resto de la sociedad e internamente?
¿cómo se garantiza que todos los miembros tengan acceso a la información?
¿cómo se organiza y pone a disposición de los miembros de la comisión y de la comunidad, la información que posee, recopila o elabora (mapas, cartas, relevamientos)?
¿cómo se logra incorporar a los bomberos, la policía u otras instituciones en esta comisión?
5.6.1.3 Los medios de comunicación
Cumplen un fuerte rol, especialmente durante la preparación y la emergencia, pero también en otras etapas de la gestión.
5.6.1.4 Las comisiones de inundados
Tienen un papel protagónico, ya que mantienen la conciencia pública sobre el tema de las inundaciones. Además, realizan activas gestiones vinculadas con la concreción de estudios, diagnósticos y obras de desagües pluviales y terraplenes. Plantean que el objetivo de fondo es el logro de la ejecución de las obras estructurales cuyo proyecto ejecutivo está pendiente. Pero esto se requiere:
− la actitud y decisión política de los funcionarios del gobierno local, legisladores provinciales y nacionales de Pergamino que defiendan y demanden al estado provincial, el cumplimiento de la ley en relación a los estudios y el financiamiento de las obras.
− El desarrollo de una educación y concientización de la sociedad sobre las conductas que favorecen la obstrucción del escurrimiento de las aguas en el casco urbano y en el entorno rural, especialmente, la deposición de residuos.
Además, proponen la creación de una instancia técnica de control y gestión de las obras, dentro de la estructura municipal y con una partida presupuestaria; la participación y el libre acceso de las comisiones de inundados y del conjunto de la sociedad.
Estas comisiones se posicionan como un medio de canalización y detección de los problemas en los barrios, articulándose con las comisiones de fomento. Además de la información y diagnósticos técnicos son necesarios los conocimientos de los vecinos sobre el terreno.
Plantean claramente una demanda al gobierno provincial por el incumplimiento de sus responsabilidades. Desde su perspectiva, la actual gestión pública aparece como un elemento determinante en la reproducción de la situaciones de riesgo de la ciudad. Si bien en estas organizaciones hay una conciencia de la construcción colectiva de las condiciones de riesgo, también hay una tendencia a pensar la gestión eficiente en términos de obras y de un desarrollo urbano adecuado como medios que conducirían a la eliminación del riesgo. En este sentido, no parece existir una conciencia efectiva de la imposibilidad del riesgo cero y la gestión se piensa más en términos de solución que como un proceso permanente.
5.6.1.5 Las organizaciones sociales
Junto con las comisiones de fomento barriales, los representantes de organizaciones de asistencia y solidarias -Cáritas y Red Solidaria- son actores claves que asisten a una gran cantidad de personas y podrían relevar, acopiar y aportar información primaria, valiosa para desarrollar estrategias de mitigación del riesgo (relevamiento de problemas, educación, coordinación de acciones de asistencia, rescate, etc.).
Si bien las comisiones de inundados (COSOPER - CIDEPER) están desarrollando estrategias de trabajo en conjunto con las organizaciones de los distintos barrios, estas últimas no están aun lo suficientemente integradas y valoradas como parte de una política de gestión preventiva del riesgo.
5.7 Acciones de monitoreo
Es necesario diseñar estrategias de ejecución, seguimiento y evaluación de los programas, proyectos y propuestas de acción que se van elaborando.
6 Recomendaciones de políticas
6.1 Trasmisión de las pautas para una mejor gestión del riesgo.
La devolución de la información a la sociedad local debe apuntar a incrementar el nivel de conciencia relacionada con su participación en el proceso de construcción del riesgo. Esto debe incluir su relación con el conflicto, su percepción del riesgo y debe ayudar a generar alternativas de solución.
La devolución o entrega de resultados es también una forma de cerrar un "ciclo de participación", pero en muchas ocasiones se convierte en nada más que la satisfacción personal del investigador profesional, pues esa devolución carece en absoluto de utilidad para los sujetos de la investigación. Lamentablemente, esto es común y en muchos casos los resultados ni siquiera son
presentados ante los vecinos, sino ante organismos internacionales u oficinas de gobierno que pueden utilizarlos en sus programas. Sin embargo los vecinos pierden el tren, es decir, no se terminan de enterar de los resultados (elaborado de Arguello, 2003).
Asimismo, es muy importante trasmitir la información a la sociedad y al gobierno local conjuntamente y estimularlos a interactuar. La difusión a una sola de las partes nunca es positiva porque deja huérfana a la otra. A veces, la sociedad local no sabe qué hacer con la información que ha recibido; de allí la importancia de trabajar conjuntamente.
Los mecanismos de devolución elegidos deben asegurar que los resultados lleguen de manera equitativa a todos los actores vinculados al tema, especialmente, teniendo en cuenta las dificultades que pueden tener algunos de ellos para acceder a la información en formatos de última tecnología, por ejemplo, la Web.
Hay que reconocer que la problemática es multidimensional y una adecuada gestión del riesgo debe abarcar todos los aspectos, involucrando a todos los actores. En este sentido, no hay una única forma de transmitir las pautas para una mejor gestión. Esta dependerá de qué tipo de problema se trate y de los actores involucrados.
La experiencia en Pergamino indica que el material escrito es muy escaso y apreciado; tiende a utilizarse como marco de referencia. En este sentido, los documentos referidos a la problemática de la inundaciones en Pergamino, distribuidos en el taller del 2000, tuvieron un fuerte impacto en la sociedad local, al dejar en descubierto la recurrencia de las inundaciones y el creciente deterioro ambiental. Asimismo, los resultados del taller del 2003 ya fueron incorporados al debate de la sociedad local, que se está movilizando para definir un plan de defensa civil compartido entre todos.
Tal como lo muestra la experiencia recogida en Pergamino, el material escrito es también un insumo para los medios de comunicación y su difusión. Además, promueve la concientización y la educación de la comunidad.
Los talleres constituyen una herramienta para el desarrollo de la gestión. Su fortaleza consiste en generar un lugar de encuentro y participación activa e intensa del conjunto de actores relevantes y permiten abordar, desde diversas perspectivas, temas cruciales para la gestión. En este sentido, el taller que realizamos en julio de 2003, en Pergamino, permitió congregar una gran multiplicidad de actores públicos y privados (de diferentes estratos socioeconómicos y con distintos posicionamientos políticos que, usualmente no se reúnen87, a reflexionar e intercambiar miradas sobre los temas sobresalientes de la gestión de riesgo de inundación. El taller fue una primera instancia de transmisión de pautas para iniciar una gestión del riesgo a nivel local.
La realización de talleres de manera periódica, a lo largo del tiempo, permitiría fortalecer y mejorar la gestión, dinamizando la relación entre los actores.
“...Pergamino ha generado, al margen de sus organizaciones tradicionales, organizaciones específicas a partir de los interesados o involucrados, que se ocupan, que peticionan, que exigen y que participan en el proceso de reconstrucción de la ciudad. En el proceso que la ciudad está llevando adelante para eliminar sus condiciones de vulnerabilidad. Y estas organizaciones se articulan en un espacio como este taller conjuntamente con representantes del estado, representantes de los organismos científico tecnológicos que están en la región, con los cuales
87
Muchos de ellos nunca se habían reunido con anterioridad y algunos no se conocían entre si
interactúan. Todo nos hace pensar que en Pergamino se están reuniendo el conjunto de condiciones necesarias para afrontar un proceso de reconstrucción del territorio...” (voces durante el taller, Pergamino, 2003)
6.2 Recomendaciones de políticas
6.2.1 Breve síntesis de recomendaciones de políticas
Las políticas que se recomiendan persiguen los cuatro objetivos centrales del finalizado Decenio Internacional para la Reducción de Desastres (1999):
• Aumentar el nivel de conciencia y participación en el proceso de reducción de riesgos. A través de programas de educación formal e informal; información pública; capacitación profesional interdisciplinaria. Esto supone la necesidad de fortalecer tanto los sistemas educativos como los medios de comunicación.
• Aumentar el nivel de compromiso de las autoridades públicas. Tanto en el nivel local, como provincial y nacional. Se debe trabajar para una coordinación intersectorial, dado que la gestión de riesgo de inundación es transversal a los sectores y debe incorporar a todos los niveles. Esto supone además, desarrollar nuevos mecanismos de financiamiento.
• Aumentar las redes interdisciplinarias e intersectoriales. Esto significa incorporar el gobierno nacional, provincial y municipal, así como el sector privado, ONGs, instituciones académicas y organizaciones comunitarias de base.
• Apertura de la información, acceso a los datos e información relevante.
6.2.1.1 Hipótesis de riesgo
En primer lugar, es necesario que las instituciones y organizaciones, tanto del estado en su nivel local como de la sociedad, asuman una hipótesis de riesgo de inundación. En el caso de Pergamino, el proceso de recuperación de la memoria histórica sobre las inundaciones en la ciudad ha sido crucial para aceptar la existencia de un riesgo. Sólo recientemente comienza a aparecer la necesidad de construir una gestión del riesgo en la sociedad pergaminense.
El desafío de la gestión es reconocer que la inundación es un riesgo recurrente y en consecuencia construir una política de prevención y mitigación con la participación de los actores involucrados.
En los niveles provincial y nacional, la gestión del riesgo constituye un gran ausente y se evidencia una falta de claridad de objetivos o de estabilidad en la mayoría de las instituciones que se asocian a ella. Esto lleva a la necesidad de trabajar a escala local, fortaleciendo la gestión en ese nivel para que, desde allí, se generen demandas hacia los otros niveles.
Por otro lado, sería conveniente trasladar las decisiones del nivel provincial a un nivel regional que permita trabajar por cuencas. En este sentido, los comités de cuenca podrían tener un rol clave en la gestión.
6.2.1.2 Proceso participativo
La gestión del riesgo se concibe como un proceso continuo y dinámico que debe asentarse en fuertes mecanismos de participación social, no puede ser promovido exclusivamente desde el estado o desde el sistema científico tecnológico.
La participación es indispensable para poder construir un idioma común, generar consensos, dilucidar formas de intervención y acción conjunta y generar mayores capacidades y compromisos que la propia sociedad debe impulsar y sostener. También, es un camino para intentar resolver algunos de los múltiples conflictos asociados a la gestión del agua. En consecuencia, parte de la gestión debe enfocarse en generar y sostener mecanismos o instrumentos que estimulen participación de todo el espectro de actores relevantes en la sociedad.
6.2.2 Recomendaciones de medidas para la reducción del riesgo
No existen obras estructurales que resguarden completamente a un territorio de los riesgos y las amenazas a las que está sometido. Es decir, las obras pueden disminuir el riesgo, aunque en algunas ocasiones pueden incrementarlo, pero nunca lo anulan en su totalidad. En el caso de Pergamino, este hecho se corrobora en el diagnóstico del estudio88 elaborado por el Instituto Nacional del Agua (INA) donde es evidente el riesgo que ha provocado ocupar las valles de inundación de los arroyos.
Esto marca una clara necesidad de poner en marcha un conjunto de medidas no estructurales de mitigación del riesgo, que pueden llevarse a cabo organizando las capacidades locales, con costos económico-financieros muy bajos, tanto en términos reales como relativos. Para hacerlo, es necesario que el municipio y la sociedad participen activamente, se organicen, concentren y sistematicen una diversidad de recursos y capacidades dispersas.
Las estrategias de reducción del riesgo de inundación suponen:
- Desarrollar propuestas de acción en las que se identifiquen capacidades y oportunidades para su concreción.
- Crear capacidades y fortalecimiento institucional
- Desarrollar programas y campañas de toma de conciencia pública
- Plantear objetivos y ejes de intervención para la reducción de las condiciones de riesgo (por ejemplo, algunos ejes serían: ordenamiento territorial; saneamiento; fortalecimiento institucional y de organizaciones de base).
- Crear y aplicar estrategias integradas de desarrollo urbano y el ordenamiento territorial
- Desarrollar un sistema de alerta temprana: este sistema debe ser mucho más que sólo un instrumento técnico para detectar, monitorear y emitir alertas hidrometeorológicas. Debe incorporar la evaluación de riesgos y combinar los esfuerzos de todos los sectores para planificar anticipadamente la preparación de la emergencia. En el marco del sistema de alerta
88
“Estudio de obra de defensa y control de inundaciones para la cuenca del arroyo Pergamino – Desagües pluviales de la ciudad de Pergamino” Convenio Instituto Nacional del Agua (INA), Dirección Provincial de Saneamiento y Obras Hidráulicas de la provincia de Buenos Aires.
temprana, la comunidad local debe participar activamente en la identificación de las vulnerabilidades –crecientes y dinámicas- que puedan afectar su entorno. Esto supone incorporar el uso de índices e indicadores como herramientas para la evaluación.
La estrategia, las acciones y los proyectos propuestos debieran :
- Estar justificados técnica, económica, financiera y ambientalmente.
- Estar apoyados y avalados por los actores sociales de la zona y sus organizaciones. Los proyectos deben ser congruentes con las visiones y posibilidades de la población y factibles desde la perspectiva económica, social y cultural de la sociedad.
- Lograr un equilibrio adecuado en la propuesta de distintos mecanismos de reducción de riesgo, es decir, un balance entre las medidas estructurales y no estructurales, que deben complementarse.
- Estar acompañados por definiciones sobre las formas organizativas y las competencias institucionales requeridas para su implementación y continuidad.
A lo largo del trabajo se identificaron una serie de medidas no estructurales que se perciben como necesarias y que deben trabajarse para ponerse en práctica. Dichas medidas se vinculan con:
− la regulación del uso del suelo:
− programas de educación, capacitación y sensibilización ambiental sobre:
− el mejoramiento del proceso de gestión
− el mantenimiento y el control
− programas de prevención de la emergencia: sistema de alerta y preparación
− programas de preparación y atención en la emergencia.
Entre las medidas, se destacan como prioritarias, la implementación de un sistema de alerta temprana y la puesta en marcha de una Defensa Civil que constituye una deuda pendiente en Pergamino. En ambos casos, no se trata de crear cosas nuevas sino de reorganizar y articular lo existente.
Un sistema de alerta no es sólo recopilar datos de lluvia u otras variables sino que también implica interpretar esta información, integrarla, transferirla y, a partir de allí, comunicar el alerta a los organismos responsables y a la población. A su vez, para ser efectivo, el alerta debe disparar una serie de acciones de preparación.
1. Recopilación de datos: existe tecnología para producir la información referida a alertas meteorológicos, diversas instituciones toman sistemáticamente datos o que los podrían tomar (lluvias, nivel de la napa, humedad del suelo, caudales). Falta definir qué información (variables) y de quién o de qué instituciones se tomará la información.
2. Integración e interpretación de la información: falta generar un mecanismo que centralice, interprete e integre los diversos datos que se miden. Es necesario que la información se integre y se traduzca en términos de posibles impactos sobre el territorio.
3. Comunicación del alerta: falta definir un mecanismo de transferencia y comunicación del alerta a los organismos responsables y los vecinos.
4. Respuesta: falta organizar un plan de emergencia.
Para la puesta en marcha de una Defensa Civil se cuenta con un importante punto de partida que es la existencia de, al menos, dos proyectos, que proponen una estructura y funcionamiento. Es necesario consensuar un plan de defensa civil a través de un debate con la participación del gobierno y las organizaciones de la sociedad local, en particular aquellas que, formal o informalmente, participan cada vez que ocurre un desastre. Un punto que debe resolverse es la incorporación de las fuerzas públicas –la policía y los bomberos- con las que se debe consensuar el plan.
6.2.2.1 Herramientas para la identificación de escenarios de riesgo
Otro punto que merece especial atención es la necesidad de implementar instrumentos para identificar escenarios de riesgo. La identificación de áreas críticas es imprescindible para evaluar dónde es necesario actuar con medidas estructurales y dónde con medidas no estructurales, dónde es necesario restringir el uso del suelo y dónde es necesario poner mayor atención cuando se producen anegamientos. Los permanentes cambios en los factores de riesgo hacen necesario crear mecanismos para actualizar, de manera sistemática, la información sobre las condiciones y su dinámica.
Dadas las múltiples fuentes de riesgo, es necesario utilizar un conjunto de instrumentos diversos y complementarios para la identificación de áreas críticas y escenarios de riesgo, que abarque esta multiplicidad y que tenga en cuenta los factores relevantes, tanto a escala local como regional.
Se propone la implementación, uso y/o actualización de los siguientes instrumentos:
− Un inventario de inundaciones: la información histórica cumple un rol relevante en la sociedad por lo que es necesario implementar una herramienta para la recopilación, el registro y la consulta de datos. En este sentido, se podría utilizar la base de datos de inundaciones en Pergamino, realizada por CENTRO, con la metodología Desinventar.
− El desarrollo de mapas de vulnerabilidad física.
− La simulación de la dinámica del agua en el casco urbano elaborada por el INA en su diagnóstico. La potencial utilidad de este instrumento dependerá de: acuerdos y compromisos que se puedan establecer entre el municipio y el INA, de la posibilidad de adaptar el modelo a un fin distinto del que fue concebido y, en el medio o largo plazo, del nivel de actualización de la información que alimenta dicho modelo.
− Cartas de riesgo hídrico.
− Red freatimétrica del INTA: actualmente, se está desarrollando.
Un falencia frecuente es dejar de lado aquella información que no es técnica, lo que supone un grave error ya que la población local –los vecinos- no sólo son una de las fuentes más importantes de información sino también de criterios, ideas, cultura y experiencia vital.
En este sentido, destacamos, especialmente, la necesidad de elaborar e implementar un instrumento para identificar áreas o situaciones críticas con la participación activa de la población local y sus asociaciones comunitarias. Sus características especificas deberán determinarse en conjunto con representantes de la sociedad local, teniendo en cuenta los recursos humanos disponibles y las posibilidades reales de concreción de la tarea.
Este proceso de desarrollo e implementación de la herramienta tiene también como objetivo generar compromisos y capacidades en la asociaciones de la comunidad que favorezcan una gestión del riesgo sostenida en el tiempo.
6.2.2.2 Las medidas estructurales en la gestión del riesgo de inundación en Pergamino
En relación a estudios y proyectos es prioritario:
- Exigir al gobierno provincial y al INA que concluya el estudio de la cuenca del arroyo Pergamino (tanto los estudios ambientales complementarios, como los proyectos ejecutivos de obra).
- Apuntar a que los estudios y las obras formen parte de planes regionales, elaborados y planificados por organismos con competencia técnica en la problemática.
El estudio que está concluyendo el INA servirá de base para tomar decisiones respecto de las obras de desagüe, defensa y saneamiento que se encararan en el futuro en Pergamino. Es necesario hacer hincapié en que no existen obras que confieran una protección total y que las mismas aún pueden generar nuevos e inesperados riesgos.
Un punto importante es que al tomar decisiones referidas a una obra, (su nivel de prioridad, su ejecución, sus características, costos, debilidades, tiempos de concreción, etc) se asume un cierto riesgo. Además, es necesario encontrar un equilibrio entre el nivel de protección conferido y el costo de la obra.
La determinación del nivel del riesgo “aceptable”, tanto para las obras que surjan del estudio del INA como para otras obras, es crucial y debe ser objeto de un debate abierto ya que la propia sociedad local es la que convivirá día a día con ese riesgo.
Otro punto que requiere una cuota de reflexión y cautela es la propuesta de presa de regulación: el proyecto hidráulico, a nivel de proyecto ejecutivo, que eligieron la DIPSOH y la Municipalidad conjuntamente. La propuesta de la presa fue realizada varias décadas atrás por un profesional de Pergamino y es percibida por la sociedad local como una solución definitiva.
Sin embargo, cabe preguntarse si la presa es el proyecto más adecuado ¿Cuál es el balance entre sus costos y sus beneficios? ¿cuánto protegerá y qué nuevos riesgos puede traer aparejada? ¿Cuál es su impacto ambiental y qué consecuencias tendrá sobre la producción en la zona? ¿cuál es su costo en términos económicos y como se compara este valor con otras medidas que se podrían tomar? Estas cuestiones debieran ser abordadas por el conjunto de la sociedad pergaminense.
6.2.2.3 Fortalecimiento interinstitucional
Este estudio permitió identificar puntos de encuentro, áreas de trabajo compartidas por distintos actores y esfuerzos dispersos. Además, posibilitó compartir información que era desconocida por muchos, permitió resaltar capacidades existentes que hay que aprovechar y fortalecer para la gestión del riesgo, por ejemplo, la experiencia de articulación de la COSOPER con los distintos sectores del gobierno local y los partidos políticos.
Se comenzaron a construir mecanismos de participación transversales, entre organizaciones de inundados, Municipalidad, Comisión Asesora del Comité de Cuenca y organismos de otros niveles de gobierno.
En el nivel local, la Comisión Asesora de Pergamino se presenta como un potencial espacio de articulación de actores sociales, vinculados con la problemática del agua y la gestión del riesgo en Pergamino. Sin embargo, debe superar algunos obstáculos para funcionar adecuadamente.
En el nivel regional es necesario consolidar el Comité de Cuenca del Río Arrecifes y poner, nuevamente en funcionamiento las comisiones asesoras de los municipios que lo integran. Esto permitiría abrir un espacio de discusión del problema a escala regional, sin perder de vista los problemas más locales y permitiendo una mayor participación de actores.
6.2.2.4 Interfase urbano-rural y lo rural
Se propone una lógica de gestión regional de la problemática de las inundaciones que involucre a los distintos municipios de la cuenca y que se complemente con las acciones de nivel local.
Se realizó una primera identificación de factores del ámbito rural que contribuyen a aumentar el riesgo de inundación en la ciudad, así como de sugerencias para disminuir este riesgo. Sin embargo, aún es necesario profundizar este análisis.
Un punto pendiente importante es la aparente escasa presencia de los productores rurales en el complejo entramado de relaciones que deben construirse para permitir una gestión adecuada. Aunque se evidenció un consenso sobre la necesidad de mirar el problema en forma integral, es necesario convocar a la multiplicidad de actores que intervienen en la problemática para avanzar en la gestión a este nivel.
Actualmente se encuentra en marcha el proyecto Pampa Húmeda del INTA, que apunta a identificar el riesgo de la producción agropecuaria, asociado al actual ciclo húmedo y generar mecanismos para reducirlo, mitigarlo y, aún, aprovecharlo. Se trata de un proyecto que trabaja la problemática rural, local y regional, con actores rurales y no tiene puntos específicos en los que trate las consecuencias urbanas de las prácticas y condiciones originadas en el campo. Una propuesta es aprovechar el desarrollo de este proyecto para generar los mecanismos de articulación con el área urbana.
6.2.3 La cuenca
La cuenca, ya sea en forma independiente o interconectada con otras, es la unidad territorial más adecuada para la gestión integrada de los recursos hídricos. Sin embargo, las jurisdicciones político-administrativas no coinciden con los límites territoriales de las cuencas. Como consecuencia, se toman muchas decisiones sin considerar las interrelaciones que ocurren en la totalidad del sistema lo que, a menudo, crea situaciones de mayor conflicto en lugar de evitarlos, minimizarlos o solucionarlos.
A partir de la sanción del Código de Aguas se creó la Autoridad del Agua en la provincia de Buenos Aires que habilitó la formación del Comité de Cuenca del río Arrecifes, integrada por 11 municipios, entre ellos el de Pergamino. En teoría, cada municipio tiene una comisión asesora cuyo representante forma parte del comité de cuenca. Sin embargo, actualmente, Pergamino es el único partido que posee una comisión activa.
Por un lado, es importante reproducir en cada uno de los municipios restantes, la experiencia de Pergamino, en términos de formación y mantenimiento de su comisión asesora local. Por otro lado, es necesario fortalecer la gestión del comité de cuenca a nivel regional y encontrar mecanismos de asociación entre los municipios que lo integran, para elaborar proyectos comunes y definir estrategias conjuntas de petición a las instancias provinciales y nacionales de gobierno.
Por todas estas razones, es prioritario volver a poner en marcha el Comité de Cuenca del río Arrecifes y las comisiones asesoras de los municipios que lo integran. El Comité debe consolidarse, a través de la creación de estructuras participativas y multisectoriales de coordinación y concertación, como un medio de asegurar la participación cada vez mayor de actores relevantes para la toma de decisiones.
A nivel local, la Comisión Asesora Pergamino es reconocida como una instancia válida, con un espectro de integrantes amplio y abierto, que podría funcionar como un espacio potencial de articulación de actores, a nivel de municipio.
6.2.4 Acciones y políticas
A lo largo de la investigación se fueron describiendo escenarios de riesgo, fortalezas y debilidades en Pergamino. El trabajo realizado junto con la sociedad local permitió identificar algunas acciones y políticas para ser desarrolladas localmente. Entre las que se pueden implementar se puntualizan las siguientes:
- La actualización, control y respeto del código de planeamiento urbano, que tenga en cuenta las áreas vulnerables de la ciudad.
- Mejorar la capacidad de gestión con relación a la expansión y crecimiento urbano.
- Modernización de la información municipal con tecnología actual
- Información, estudios, proyectos de ejecución de obras, incorporando una hipótesis de riesgo.
- El mantenimiento sistemático de la red de saneamiento de la ciudad, en particular los desagües pluviales
- El control de la disposición de los residuos domiciliarios.
- Educación, capacitación, sensibilización en escuelas para recuperar la memoria histórica de las inundaciones
- Políticas de educación y concientización ciudadana sobre normas de protección del medio ambiente urbano. Por ejemplo, campañas de educación sobre el manejo de residuos.
- Implementación de un sistema de Defensa Civil y planes de emergencia.
- Implementación de regulaciones y políticas activas de manejo de suelos que apunten a aumentar su capacidad de infiltración.
- Estudios técnicos integrales y la realización de obras, tanto de regulación de la cuenca del arroyo como de los desagües de la ciudad.
- Gestionar recursos para financiar las obras (por ejemplo, que la provincia retribuya con fondos especiales y facilidades de gestión los fondos que el partido tributa al estado provincial).
- Fortalecimiento de una asociación con los municipios vecinos.
- Impulsar la coordinación entre el ejecutivo municipal y tanto el comité de Cuenca del arroyo Arrecifes, como la comisión asesora local.
- Fortalecer los vínculos con el sector científico-tecnológico, entre ellos el INTA, INA y universidades.
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http://www.gob.gba.gov.ar/
Ministerio del Interior. 25 de abril, 2003
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. 25 de abril, 2003
Dirección Nacional de Protección Civil. 25 de abril, 2003.
Sistema Federal de Emergencias -SIFEM. 25 de abril, 2003.
Dirección Nacional de Asistencia Comunitaria. 25 de abril, 2003.
Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente. 25 de abril, 2003.
8 Documentos Anexos
En una carpeta adjunta se presentan los siguientes documentos anexos:
8.1 Inundaciones en Pergamino 1884-2002
8.2 Manchas de inundación
8.3 Entrevistas y relevamiento de campo
8.4 Comité de cuenca
8.5 Taller: Inundaciones, gestionando el riesgo en Pergamino
El material presentado en el taller se entregó a la sociedad local: Afiches: Mapas de la ciudad con las manchas de inundación (1936, 1939, 1984, 1995, 2001); Afiche de precipitaciones a lo largo del siglo; Afiches con el impacto de las inundaciones a lo largo del siglo; Afiches con las voces de la inundación; Mapa de vulnerabilidad física.
El registro del taller es el siguiente:
8.5.1 Documento conceptual para el taller
8.5.2 Lista de participantes
8.5.3 Fotografías
8.5.4 Memoria del Taller
8.5.5 Conclusiones del taller
8.5.6 Notas periodísticas