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Con el objetivo de dar a conocer y colocar en la agenda pública peruana las medidas que en materia de derechos humanos, uso de la fuerza y gestión de conflictos vienen adoptándose desde el Sector interior, el 23 de febrero de 2016 se realizó el Seminario Internacional “Hacia una política sectorial sobre derechos humanos, uso de la fuerza y gestión de conflictos”, en las instalaciones de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

Este documento presenta las relatorías, conclusiones y recomendaciones de este evento que fue organizado por la Dirección General para la Seguridad Democrática del Ministerio del Interior del Perú, en alianza con el Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú, la Oficina Regional para América del Sur del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Para su desarrollo, se contó con la valiosa participación de expertos y expertas de Argentina, Brasil, España y Perú, quienes participaron del debate sobre aspectos relacionados a la constitución de una política sectorial en el Perú. Las ponencias mostraron algunas experiencias comparadas exitosas sobre regulación del uso de la fuerza y en el diseño y aplicación de protocolos de actuación policial para el mantenimiento y restablecimiento del orden público; así como el balance del exitoso proceso peruano en la materia.

Además, las diversas presentaciones que se encuentran en esta publicación, parten de la premisa de que la función policial tiene como misión la protección, seguridad y el libre ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y el normal desarrollo de las actividades de la población. En este contexto, se puede afirmar que la defensa de los derechos fundamentales de la persona y de su dignidad forma parte del núcleo central del trabajo de la Policía y que ésta desempeña un papel trascendental en la sociedad para garantizar su respeto.

Además, como ha sido enfatizado durante el Seminario, los estándares internacionales sobre derechos humanos aplicados a la función policial, constituidos por el Código de Conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y los Principios Básicos sobre el uso de la fuerza y armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, constituyen directrices mínimas a ser implementadas en los ordenamientos jurídicos nacionales para que el uso de la fuerza no vulnere los derechos humanos.

PRESENTACIÓN

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Durante el Seminario, se destacaron los importantes pasos dados por el Perú para consolidar una regulación del uso de la fuerza policial respetuosa de los derechos de todos los ciudadanos, así como las medidas orientadas a contar con protocolos de actuación institucional para la gestión de conflictos sociales. En ese sentido, el Decreto Legislativo N° 1186, del 15 de agosto de 2015, que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú, constituye el avance más importante dado por el Ministerio del Interior para cubrir el vacío legal representado por la ausencia de una normatividad sobre esta materia, otorgando seguridad jurídica a la actuación del personal de la Policía Nacional del Perú en el cumplimiento de su finalidad constitucional.

De igual modo, el evento incluyó un taller de trabajo realizado los días 22 y 23 de febrero, en las instalaciones del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, con la participación de especialistas internacionales, miembros de las fuerzas policiales y fuerzas armadas, representantes de los diversos poderes del Estados, de la sociedad civil, y de las organizaciones internacionales. Este permitió recoger aportes importantes para la construcción del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1186, el cual se encuentra próximo a su ser aprobado por el Gobierno peruano. El cual contribuirá a la adecuada aplicación de las disposiciones sobre el uso de la fuerza y permitirá que se complete el marco legal que el efectivo policial deberá tener en cuenta cuando deba hacer uso de la fuerza en cumplimiento de su finalidad constitucional, en defensa de la persona, la sociedad y el Estado.

Otra expresión del interés del Ministerio del Interior por afirmar una política sectorial sobre derechos humanos, uso de la fuerza y gestión de conflictos, lo constituyen los pasos que se vienen dando para el establecimiento de un Centro de Instrucción en Mantenimiento del Orden Público que garantice la estandarización de procedimientos y la especialización de los efectivos policiales en esta materia. Permitiendo la consolidación de una doctrina de derechos humanos, el diseño de una malla curricular especializada y la unificación de criterios de actuación en diferentes contextos como los que representan las situaciones de crisis en conflictos sociales.

De igual modo, resulta importante la aprobación del Manual de derechos humanos aplicados a la función policial y la institucionalización del curso de formación de instructores e instructoras policiales en derechos humanos. Estos esfuerzos han permitido que se cuente con cerca de 300 policías capacitados en este tema, los cuales vienen coadyuvando en la tan necesaria formación de otros policías en las reglas establecidas por la reciente regulación del uso de la fuerza. Asimismo, es oportuno señalar la realización consecutiva, desde hace dos años, de actividades de capacitación, con participación de expertos y expertas de la Gendarmería francesa y el Comité Internacional de la Cruz Roja, sobre técnicas de intervención policial para el mantenimiento del orden público. Ello con el objetivo de brindar

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instrucción a personal policial especializado sobre lineamientos técnicos aplicables a las operaciones de este tipo, y en particular a las relativas a situaciones de crisis en conflictos sociales.

El Seminario Internacional también permitió reflexionar en torno a los elementos constitutivos de una política democrática en gestión de conflictos desde el Sector interior. En el mismo sentido, este evento fue un espacio importante para profundizar en este tema y recoger aportes para el diseño y la próxima aprobación de un protocolo de intervención sectorial en la prevención y gestión de conflictos sociales. Con ello, podemos señalar que el uso de la fuerza y la gestión de conflictos son dos competencias del Sector interior donde hemos colaborado y se han dado avances importantes.

En las siguientes páginas, el lector y la lectora podrá encontrar importantes reflexiones respecto de esta temática, con análisis de experiencias comparadas y propuestas innovadoras para consolidar un uso de la fuerza policial y la gestión de conflictos desde un enfoque de derechos humanos y el respeto de todos los ciudadanos y ciudadanas. Los invito a poder revisar las relatorías del evento y promover, desde sus propios espacios de trabajo, la continuación de estos esfuerzos en los tiempos a venir.

En la espera de que los esfuerzos y logros que recoge el presente documento puedan contribuir en los temas de importancia para la construcción de un mejor país,

Cordialmente,

Alejandro Arturo Silva ReinaDirector General

Dirección General para la Seguridad Democrática

Lima, 30 de junio de 2016

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PALABRAS DE BIENVENIDA

- Salomón Lerner Febres, Presidente del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (IDEHPUCP) (Perú)

- Amerigo Incalcaterra, Representante Regional para América del Sur del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH)

- María del Carmen Sacasa, Representante Residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

- Alejandro Silva, Director de la Dirección General para la Seguridad Democrática del Ministerio del Interior (DGSD) (Perú)

“Hacia una política sectorial sobre derechos humanos, uso de la fuerza y gestión de conflictos” SEMINARIO INTERNACIONAL

RELATORÍA DE PONENCIAS

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Salomón Lerner Febres, Presidente del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (Perú)

El señor Salomón Lerner inició el evento agradeciendo la presencia de todos los asistentes y recalcando la importancia del respeto de los principios y las normas de los derechos humanos cuando exista un uso de la fuerza pública a raíz de situaciones de conflicto o de disturbio. Tras ello, señaló que las causas principales de estas situaciones de conflicto son, muchas veces, las protestas sociales en defensa del territorio en el que se habita o del medio ambiente por parte de diversas poblaciones. Estas sienten que sus derechos no son debidamente respetados por proyectos destinados a la explotación de recursos naturales, reconociendo como origen de esta situación a la falta de imparcialidad por parte de los Estados ante los intereses contrapuestos existentes en la sociedad. Una vez ocurrida la protesta, los Estados suelen cometer un segundo grave error, el de sofocar aquellas manifestaciones con un uso inmoderado de la fuerza el cual se traduce -muy frecuentemente- en violaciones de los derechos humanos.

A pesar de la gravedad de este asunto, indicó que en muchos casos ese uso de la violencia se encuentra aceptado y es aplaudido por varios sectores de la sociedad, los cuales creen que cierta idea autoritaria del orden debe ser preservada sin importar el costo que haya de pagarse. Enfatizó que la renuncia a ser árbitro imparcial y el uso abusivo de la fuerza pública constituyen factores que corroen la legitimidad de un Estado y atentan contra el orden democrático y la paz social.

Así, el ponente explicó que los problemas descritos anteriormente constituyen las cuestiones de fondo cuando discutimos sobre el uso adecuado de la fuerza. En otras palabras, el asunto central en las situaciones indicadas no es otra cosa que la validez y solidez de nuestra democracia, características que dependen de la conciencia de sus ciudadanos de que estamos ante un orden institucional, jurídico y social; justo, equitativo y comprometido con la protección de los derechos de todos. En ese sentido, señaló que un Estado legítimo es aquel que cumple con los deberes y realiza las funciones que la sociedad espera de él, actuando con respeto estricto de la ley y colocando como fin supremo a la persona humana y la dignidad que le es inherente. En tal contexto, el cumplimiento del deber que lleva a resguardar el orden público es de necesaria observancia y ha de realizarse con eficiencia e inteligencia para evitar incurrir en el irrespeto de los valores ciudadanos en contextos de protestas descontroladas.

En razón a ello, indicó que contrariamente a lo que suele afirmarse con cierta demagogia, el enfoque de un uso adecuado de la fuerza en situaciones de conflicto no equivale de ninguna manera a que el Estado abandone su obligación de resguardo del orden público, mucho menos equivale a pedir una policía débil, inerme e incapaz de actuar con energía cuando ello sea necesario. Por el contrario, afirmó que solamente una policía que pueda actuar con eficacia técnica, con prontitud y con respeto de la población, podrá ver asegurado el respeto que se le debe y a su vez servirá para resolver más prontamente y sin mayor violencia situaciones conflictivas.

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Finalmente, Salomón Lerner comentó que las exposiciones que se presentarán durante el evento, precisarán las ideas comentadas desde una perspectiva jurídica acompañada por el conocimiento técnico especializado. De este modo, será importante saber si la vinculación entre el uso de la fuerza y el respeto de los derechos humanos se nos ofrece como algo inaudito o más bien se trata de una materia sobre la cual existen desde hace varios años estándares internacionales y diversas experiencias aleccionadoras alrededor del mundo. Es precisamente en los Estados considerados más eficientes y más democráticos, en donde se ha acumulado un saber y una pericia que se hayan dirigidos a asegurar, por un lado, la eficiencia policial y, por otra parte, el respeto a la vida, la integridad y los derechos de la población. En ese sentido, concluyó indicando que la solución al problema no se centra en crear formulas extrañas, sino en compartir y aplicar lo que ya sabemos que funciona. Debido a ello, la realización del presente seminario es una invitación al aprendizaje colectivo y un llamado a fortalecer el espíritu democrático de las comunidades políticas.

Amerigo Incalcaterra, Representante Regional para América del Sur del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos

El señor Amerigo Incalcaterra destacó que la región ha sido partícipe, en los últimos años, de una serie de movimientos sociales que reclaman derechos relacionados a la vida en sociedad y a condiciones de vida digna. Por ejemplo, los estudiantes chilenos reclamando por el derecho a la educación; en Brasil, exigiendo el derecho a la salud, a una vida digna y al agua; el caso de muchas poblaciones indígenas que solicitan el reconocimiento de sus derechos basados en los conocimientos ancestrales y la posesión de las tierras; entre otros muchos reclamos que provienen de diversos sectores históricamente discriminados, como las agrupaciones LGTBI, las mujeres, los niños, niñas y adolescentes. Es decir, estamos viviendo en una región en la cual hay un auge en cuanto al reclamo de la sociedad hacia el Estado en relación a sus derechos. Y, cuando uno se encuentra en situación de protesta, la primera respuesta que uno busca es saber cuáles son las medidas que el Estado adoptará para satisfacer mis derechos básicos.

En función a ello, el ponente explicó que cuando en la región y en el mundo no se toman en cuenta estos reclamos, cuando no se da una respuesta adecuada o cuando no se tiene una comunicación adecuada, comienzan a generarse los conflictos. Los conflictos no nacen o crecen por sí mismos, existe una historia detrás de cada uno de los reclamos; sin embargo, dicha historia o proceso pasa desapercibido y recién conocemos la existencia del conflicto cuando aparece el movimiento de protesta. El representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, lamentó que las respuestas a estas situaciones no han sido del todo adecuadas, como es el caso de algunos de los conflictos de los cuales Perú ha sido testigo. ¿Qué ha pasado con estos conflictos?, ¿Cuáles han sido las respuestas que se han dado?, ¿Por qué se han originado? Estas son algunas lecturas y reflexiones que se deben de desarrollar para poder superar la situación del enfrentamiento de las fuerzas públicas, que son el último recurso que hay que usar para la solución de un conflicto.

Cabe indicar, además, que en el uso de la fuerza se observa que los países no se han preparado de forma adecuada, todavía se encuentran presentes estructuras de seguridad atadas a concepciones doctrinarias que deberían ser superadas. En una democracia es

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importante que la doctrina dentro de las fuerzas de seguridad sea estrictamente atada a un Estado democrático, a un Estado de derecho. Por otro lado, no se ha capacitado debidamente a las fuerzas nacionales, y según la lectura que se está realizando desde las Naciones Unidas, la región va a enfrentar cada vez más conflictividad social por diversas razones.

Es ahí donde se encuentra la cuestión de cómo respondemos ante esta situación: ¿reprimimos o buscamos canales de discusión y de garantía de los derechos?

Ante esta problemática, el ponente recordó que los Estados se han obligado internacionalmente, han adquirido libremente un conjunto de normas internacionales que le obligan a tener cierto comportamiento. Comportamiento que si fuese tomado en cuenta prevería muchos de los conflictos que vive la sociedad hoy en día. Para graficar mejor esta situación, dio como ejemplo un país con la necesidad de explotar sus recursos naturales, de una manera participativa y de diálogo, como señala el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), consultando con los pueblos originarios o con aquellas comunidades que se van a ver afectadas por una actividad empresarial. En ese sentido, señaló que si se hace un proceso de consulta previa, se evitarían muchas de las dificultades que se enfrentan, porque uno sabría cuáles son los problemas y podría tomar medidas de mitigación para evitar la conflictividad.

El ponente recordó también que hay diversos expertos encargados de analizar al país y citó como ejemplo el caso de Bagua. En este caso, a pesar de que se contó con la visita y opinión del Relator Especial sobre Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas, nos preguntamos si se tomaron en cuenta las recomendaciones formuladas para ese tema o si se consideró lo desarrollado por los Comités de las Naciones Unidas respecto de la materia. Así, hay una serie de recomendaciones que si se analizan con detenimiento van a dar respuesta a muchas de las situaciones de conflicto que se viven en la región.

El ponente cerró su participación enfatizando que se continuará viendo está índole de conflictividad social en el futuro y que se la debe de analizar utilizando aquellos instrumentos jurídicos apegados a la normativa internacional sobre el uso de la fuerza y de las armas. Luego, señaló que la alianza que se ha establecido entre el ACNUDH, el PNUD y el MININTER, muestra la sensibilidad y el interés de las autoridades por solucionar estas situaciones desde un enfoque que respete los compromisos internacionales. Finalmente, recalcó que a este primer paso debe seguir la producción de un reglamento, instructivos y protocolos que afinen ese conjunto de normas y principios, y permitan que las fuerzas públicas realmente se sientan cada vez más fortalecidas en su accionar.

María del Carmen Sacasa, Representante Residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

La señora María del Carmen Sacasa saludó la realización del evento e indicó que deseaba referirse a tres temas. El primero de ellos, referido a los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. Al respecto, indicó que si bien esta agenda es nueva en términos de paradigma, pues tiene un enfoque distinto y más integral, al mismo tiempo recoge mucho

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lo que se ha venido trabajando a lo largo de los años a partir de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Por ejemplo, por primera vez se hace mención explícita, en el eje de desarrollo, a un objetivo asociado al tema de sociedades pacíficas y justas, y se aborda de forma directa el acceso a la justicia. Por ello, la representante considera que esta agenda se vuelve cada vez más vigente debido al contexto de amplia conflictividad social que estamos viviendo.

Luego, indicó que el papel del PNUD en estos casos tiene que ver con fortalecer a las instituciones para que puedan brindar a la ciudadanía un espacio de diálogo, donde esta sea escuchada y se sienta incluida en la toma de decisiones, y así evitar la proliferación de conflictos. Por ello, la representante consideró que los espacios de participación ciudadana son necesarios e importantes, y que lo que se busca trabajar es que las protestas legítimas no se vuelvan violentas. Asimismo, señaló que en ese marco, el análisis de la ley de uso de la fuerza y su reglamentación, tiene más vigencia que nunca dado el contexto de conflictividad que viven los países de América Latina.

La señora Sacasa se refirió también al ámbito económico y el impacto que tiene la conflictividad social sobre este rubro. Los conflictos sociales pueden generar un gran impacto en el Producto Bruto Interno (PBI). En ese sentido, si existe realmente una preocupación de todos los sectores por garantizar el crecimiento económico, hay que ser conscientes de cuánto afecta la conflictividad social en este aspecto, pues actualmente impacta entre un 1.5 y 4% del PBI.

La participante retomó y resaltó lo mencionado anteriormente con respecto a la necesidad de que la ciudadanía tenga confianza en las instituciones, el no generar un poder concentrado, la importancia de la participación de la ciudadanía, la no limitación de los espacios de gestión y participación por parte del sector público, y las causas estructurales como la desigualdad. Destacando la importancia de estas últimas, por jugar un papel importantísimo en la generación de conflictos sociales. Así, señaló que según varios expertos que participaron en la elaboración del informe de seguridad ciudadana que elaboró el PNUD, la violencia se desarrolla por los cambios estructurales en los núcleos de la familia, la situación económica estructural, los facilitadores del delito y las limitaciones que tiene el Estado en tener presencia en todas las zonas del país.

Finalizando su participación, la señora Sacasa resaltó la importancia del trabajo en conflictividad social, democracia y seguridad ciudadana que desarrolla el MININTER o la Dirección General para la Seguridad Democrática del Sector Interior, por ser temas cada vez más vigentes y relevantes para nuestras sociedades, y que contribuyen a que haya mayor democracia. En consecuencia, expresó sus deseos por garantizar que el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible sea un tema de todos los sectores de la sociedad peruana.

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Alejandro Silva, Director de la Dirección General para la Seguridad Democrática del Ministerio del Interior (Perú)

El ponente comenzó agradeciendo la alianza que se ha venido dando entre el MININTER, la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), el IDEHPUCP, el ACNUDH y el PNUD, así como por el intenso trabajo realizado para que este evento sea posible. Asimismo, consideró que presentar y promover el debate en torno a las medidas adoptadas por el Estado peruano en materia de regulación del uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional es de suma importancia, así como el diseño de los protocolos de actuación institucional para la gestión de conflictos sociales. En ese sentido, indicó que se tiene por objetivo la generación de condiciones de sostenibilidad al proceso que se dirige a consolidar una política sectorial desde un enfoque de los derechos humanos. Para lograr este objetivo es necesario contar con una política del Sector Interior sobre estas materias y construir instrumentos para un tratamiento integral y sostenible de ambos temas con la implementación de los estándares y la jurisprudencia que se ha desarrollado en el país y a nivel internacional.

Asimismo, explicó que el seminario es un espacio propicio para el señalamiento de las funciones y los esfuerzos que la Policía Nacional del Perú viene dando para intentar avanzar en el tratamiento democrático de los temas materia de debate. Más aún si consideramos su trabajo de mantenimiento y restablecimiento del orden público, el cual muchas veces exige la restricción de derechos fundamentales mediante el uso de la fuerza. Enfatizó que en estos casos el uso de la fuerza se debe ejercer con profesionalismo y en armonía con la legislación nacional y con las obligaciones y los estándares supranacionales que tiene el Estado. Ya que un Estado, al ser parte de un tratado en materia de derechos humanos, no solo se compromete con la sociedad internacional sino con las personas dentro de su jurisdicción. Además, esto no debe ser visto como una limitación para afrontar los retos que en materia de seguridad y orden público conciernen a la policía, sino como un camino para atender el legítimo reclamo ciudadano de seguridad y paz social.

Cerrando su participación, consideró que la consolidación de una política pública sectorial en materia del uso de la fuerza y gestión de conflictos, atiende a la necesidad de construir una institución policial de naturaleza civil al servicio de la comunidad. En ese sentido, tanto la aprobación del Decreto Legislativo Nº 1186, como la adopción de otras medidas institucionales destinadas a fortalecer la actuación policial, buscan afirmar la relación indesligable entre el ejercicio de la función policial y el rol de garante de los derechos fundamentales.

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- Amerigo Incalcaterra, Representante Regional para América del Sur del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH)

- Carlos Rivera, Coordinador del Área de Defensa Legal del Instituto de Defensa Legal (IDL) (Perú)

- Elizabeth Salmón, Directora del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (IDEHPUCP) (Perú)

- Moderador: Cristian Solis, asesor de la Dirección General para la Seguridad Democrática (DGSD) (Perú)

Amerigo Incalcaterra, Representante Regional para América del Sur del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos

MESA 1

Los derechos humanos y uso de la fuerza:estándares internacionales aplicados a la función policial

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Amerigo Incalcaterra, Representante Regional para América del Sur del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos

El señor Incalcaterra centró su presentación en explicar los estándares internacionales en materia del uso de la fuerza. En ese sentido, indicó que el tema era de suma relevancia ya que estos estándares o parámetros representan reglas mínimas y básicas para la tutela de los derechos humanos, y que no pueden ser desconocidos por haber sido creados por los propios individuos.

En ese sentido, a fin de brindar algunas pautas introductorias, el ponente indicó que, conforme a los tratados y las obligaciones internacionales contraídas por el Estado peruano, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no solo tienen la obligación de respetar los derechos humanos, mediante la abstención de realizar acciones que puedan vulnerar derechos humanos; sino también de garantizarlos, mediante la toma de acciones orientadas a prevenir o combatir cualquier posible violación de derechos por parte de terceros. Pero, en sentido opuesto, el uso de la fuerza policial como medida de control y mantenimiento del orden puede vulnerar, en determinados casos, una variedad de derechos consagrados en los tratados Internacionales ratificados por el Estado peruano, siendo los principales la vida, la integridad personal y la libertad y seguridad personal.

Con respecto al primer derecho, se encuentra reconocido por el artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y, para comprender su envergadura, muchas veces hay que tomar en cuenta lo que dice el órgano de control de ese tratado. En este caso, la relación entre el derecho a la vida y el uso de la fuerza ha sido desarrollada por la Observación General Nº 6 del Comité de Derechos de las Naciones Unidas, donde se indicó que los Estados partes deben adoptar medidas adecuadas para el uso de la fuerza, a fin de limitar el potencial perjuicio que se puede dar por el uso de ésta. Para ello, además, cabe recordar que el uso de la fuerza es privativo del Estado y es otorgado a una instancia que es la Policía.

Por otro lado, en relación a la integridad personal, el ponente señaló que este derecho se encuentra reconocido por el artículo 7 del PIDCP, siendo este un artículo que se debe tomar especialmente en cuenta en cualquier tipo de operaciones policiales. En ese sentido, el señor Incalcaterra hizo referencia a la Observación General Nº 20 del Comité de Derechos Humanos para explicar el deber de los Estados de crear legislaciones que prohíban la posibilidad de que sus fuerzas policiales puedan incurrir en actos de tortura o a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, y otorguen la garantía necesaria para todos los individuos en contra de este tipo de acciones. Por último, mencionó la prohibición enunciada en el artículo 7, refiriéndose al acto de tortura no únicamente como daño físico, sino también como daño moral.

Finalmente, con respecto a la libertad y las seguridades personales, el ponente especificó que estos derechos se encuentran reconocidos en el artículo 9.1 del PIDCP, enfatizando que cualquier causa de detención debe de ser establecida por una ley, para evitar -por una parte- detenciones ilegales y, por el otro, eliminar la arbitrariedad durante el cumplimiento de función policial. Para explicar mejor su contenido, citó la Observación General Nº 35 del

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Comité de Derechos Humanos y explicó el deber del Estado de tener protocolos adecuados e identificados por sectores sociales que permiten una actuación profesional de sus fuerzas policiales.

En ese mismo orden de ideas, el ponente destacó la importancia de tres instrumentos de soft law para interpretar de manera más adecuada estos estándares. En primer lugar, hizo referencia al Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de 1979, donde se empieza a establecer un límite, especificando que el uso de la fuerza puede solo ser efectuada bajo los principios de proporcionalidad, legalidad, responsabilidad y necesidad. En segundo lugar, hizo mención de los Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de 1990, donde se establece cuales son las condiciones que se deben cumplir para el empleo de las armas de fuego. En último lugar, aludió a los Principios relativos a una eficaz prevención e investigación de las ejecuciones extralegales, arbitrarias o sumarias de 1989, en las cuales se establece la prohibición por ley de todas las ejecuciones extrajudiciales, arbitrarias y sumarias.

Indicó también que los dos primeros instrumentos se encuentran incorporados en el marco regulatorio sobre el uso de la fuerza de la Policía Nacional del Perú a través del “Manual de derechos humanos aplicados a la función policial” en donde se reconocen los principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad y responsabilidad. Esos principios han sido ya incorporados a la legislación nacional y tienen que ser parte integral de la enseñanza y de la implementación del uso de la fuerza por parte de los efectivos policiales.

A continuación, se hizo referencia a los principios que establece Naciones Unidas con respecto al uso de la fuerza. En primer lugar, indicó que de acuerdo al principio de legalidad el uso de la fuerza debe de ser autorizado y regulado por ley, pudiendo ser usada en caso de prevención de un delito y para practicar una detención. En cambio, el uso de las armas de fuego puede darse en caso de defensa propia o de otras personas, en caso de peligro inminente de muerte o lesiones graves, para evitar la comisión de un delito grave que amenace la vida o durante la detención de una persona que represente un peligro de esa naturaleza. En segundo lugar, en cuanto al principio de necesidad, señaló que el uso de la fuerza y armas de fuego podrán usarse solamente cuando otros medios resulten ineficaces, es decir, la fuerza será necesaria cuando es inevitable para lograr un objetivo legítimo, cuando la fuerza utilizada no excede lo necesario para lograr el objetivo legal, y cuando se emplea contra quien represente una amenaza inmediata. En tercer lugar, con respecto al principio de proporcionalidad señaló que éste se refiere al equilibrio entre la gravedad de la amenaza y la cantidad de fuerza a utilizar, por lo que la fuerza debe de aplicarse con moderación y los daños consecuentes deberán ser los mínimos posibles. Por último, en función del principio de responsabilidad deberán establecerse procedimientos eficaces para presentar informes y recursos para que los oficiales superiores traten los casos en los que se produjo un supuesto uso de la fuerza ilícito, centrando esta responsabilidad en los superiores y no en el agente cuando los primeros, conociendo o debiendo haber conocido, no adoptaron medidas frente a abusos cometidos por sus subordinados, quienes tendrán inmunidad si se niegan a ejecutar órdenes ilícitas y no podrán alegar obediencia de órdenes superiores si cometen abusos.

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En el marco de estas pautas o principios, el expositor continuó su presentación señalando que los órganos de control de los tratados se encuentran evaluando la situación de Perú respecto a estas materias, siendo responsabilidad de este país demostrar qué es lo que está haciendo para dar cumplimiento a sus obligaciones internacionales. En ese sentido, remarcó la observación final a los informes periódicos 18° a 21° del Perú presentados al Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial el 25 de setiembre del 2014, señalando que el Comité notaba con preocupación el uso desproporcionado de la fuerza contra miembros de la población indígena que se oponían a proyectos extractivos y del impacto que podía tener la adopción de la reforma al Código Penal que exime de responsabilidad a agentes que produzcan muertes o lesiones por el uso de la fuerza (Ley Nº 30151). A raíz de lo expuesto, el Comitñe propuso la adopción de las medidas necesarias para garantizar el respeto al principio de proporcionalidad y de estricta necesidad en el uso de la fuerza, y recomendó la derogación de la Ley Nº 30151. Luego de esto, el ponente analizó brevemente los informes periódicos de los años 2013 y 2012 en relación al mismo tema, recalcando la importancia de que el Gobierno peruano legisle, establezca principios y limite las acciones de las fuerzas de seguridad y que permita que las fuerzas se encuentren fortalecidas en su actuación.

Amerigo Incalcaterra finalizó su presentación señalando la importancia de algunas de las recomendaciones efectuadas por el Relator Especial sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias a las Naciones Unidas. Entre ellas, la necesidad de elaborar una observación general sobre el derecho de la vida (Comité de Derechos Humanos) y directrices sobre armas menos letales, entre otras cuestiones, que identifique claramente el uso diferenciado de la fuerza. Ello ayudará a tener un mayor entendimiento de cuáles son los comportamientos que se esperan de los Estados en esta materia. Asimismo, el Relator solicita a las Naciones Unidas colaborar con las iniciativas regionales y nacionales de derechos humanos, incluido los medios académicos, recomendación que se está efectuando en ese momento en el Seminario Internacional y en estos últimos meses a través de la colaboración estrecha con el MININTER.

Carlos Rivera, Coordinador del Área de Defensa Legal del Instituto de Defensa Legal (Perú)

El ponente agradeció la invitación y la oportunidad de debatir estos temas con distintos especialistas. Tras ello, indicó que, dado que el comisionado Incalcaterra explicó los estándares en la materia, su presentación se centrará en reflexionar respecto a las condiciones o escenarios en las que se puede o debe aplicar el uso de la fuerza y, por ende, su marco normativo. Así, en el caso del Perú, sostuvo que es posible encontrar tres contextos que han llevado al Estado a regular esta materia.

El primer elemento hace referencia al Perú como una sociedad postconflicto armado interno, con muchos problemas y muchos asuntos no resueltos. Así, cuando se analiza la agenda de derechos humanos en el país, uno tiene que dirigir su mirada al Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. En éste se encuentran muchos temas directamente vinculados al uso arbitrario y abusivo de la fuerza, los cuales aún no han sido resueltos.

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Un segundo elemento, se centra en la cantidad de conflictos sociales vigentes o por venir en el territorio peruano. Ejemplos recientes de ello son los temas de Conga, Tía María o La Oroya. El ponente destacó que en estos conflictos existen algunas similitudes con respecto a la forma en cómo se han desarrollado. Así, explicó que los recientes conflictos se han caracterizado, por un lado, por la proliferación de protestas que se desarrollan masivamente por miles de personas que se sienten desairadas con el accionar estatal. Por otro lado, indicó como segunda característica de estos fenómenos sociales el ejercicio de la violencia, siendo este un elemento frente al cual el ponente se cuestiona si la respuesta del Estado debe realizarse mediante la presencia de la Policía, las Fuerzas Armadas y los toques de queda, o si deben implementarse otro tipo de políticas.

En tercer lugar, señaló que la normativa y aplicación del uso de la fuerza de nuestro país también se ha efectuado en un contexto donde existen grandes problemas de seguridad pública. Al respecto, recordó que hay por lo menos tres ciudades importantes que están cerrando su ciclo de estado de emergencia no por la violencia política, sino por la inseguridad pública. Esta situación se ha comprobado por una fenomenología de la inseguridad pública que se está consolidando en el Perú, como es el caso de jóvenes ingresando masivamente a la comisión de hechos delictivos, la comisión de hechos violentos con una utilización más constante de armas de fuego y la aparición del sicariato. Ante ello, la sociedad exige mayor presencia, eficacia y control policial para enfrentar ese tipo de fenómenos.

Debido a estas razones, el ponente señaló que cuando se revisa la implementación y ejecución de las normas del uso de la fuerza, este análisis debe realizarse sobre la base de un contexto sumamente complejo. Asimismo, esta problemática también requiere una reflexión sobre el rol de la Policía, dada la importancia que tiene este tema en la consolidación del régimen democrático y del Estado de derecho. De este modo, a las fuerzas policiales se le plantean retos importantes relacionados con el uso de la fuerza, por ejemplo, en materia de seguridad y de eficacia en la persecución del crimen. Además, el ponente considera que las normas relacionadas al uso de la fuerza que ahora se plantean, establecen un reto nuevo, esto es: el respeto a la ley y el respeto a los derechos de la persona. Ya no se trata únicamente sobre cómo se captura a un delincuente, sino cómo se contribuye a fortalecer el marco institucional de nuestra democracia, el respeto de la ley y de las personas involucradas.

Por lo tanto, se trata también de un rol del Estado frente a la sociedad. Es ahí donde hay una tensión muy fuerte entre lo que es una apuesta represiva frente a la inseguridad pública o las tareas que tradicionalmente fueron de la policía, y la protección de los derechos fundamentales. En otras palabras, se están poniendo en discusión las condiciones en las que funciona el Estado frente a los derechos de los ciudadanos. Para ejemplificar esto, el ponente analizó el tema de la consulta previa, el cual se encuentra vinculado no solo al derecho de los pueblos indígenas sino a cómo el Estado debe reaccionar frente a un problema de naturaleza social, económico, político e institucional; y que, de una u otra manera, ha sido un factor que ha tenido que ver con los conflictos sociales presentes en los últimos años y con las condiciones en las que el Estado peruano se relaciona con la población. En ese sentido, Carlos Rivera cuestionó la importancia de discutir sobre las reglas del uso de la fuerza en estos contextos si previamente, antes de una conflictividad

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social mucho más intensa, el Estado no cumple con brindar un mínimo de información y transmisión de estrategias de comunicación respecto de lo que va a ocurrir en un determinado ámbito social frente a una gran inversión minera. Esto también se observa, según el expositor, en el momento en que se plantean campañas tales como “Chapa tu choro”, “Fuerzas armadas a la calle”, entre otras; en las cuales, en realidad, nadie está poniendo en debate las reglas del uso de la fuerza, aquello que se está poniendo en debate es una tendencia -que se ha ido consolidando en el tiempo- a tener una inclinación por una perspectiva mucho más represiva y, en consecuencia, el debate de los derechos de las personas pasa a un segundo plano.

Por otro lado, el ponente mencionó la existencia de algunos avances importantes en la temática. En primer lugar, la existencia de una normatividad internacional clara y concreta que expresa que es lo que se desea regular con las normas del uso de la fuerza. En segundo lugar, la existencia de algunas sentencias que son de particular importancia para analizar aquello que no se debe de hacer para proteger derechos fundamentales. Explicando con mayor profundidad este segundo avance, el señor Rivera hace mención de dos sentencias distanciadas en el tiempo, esto con el objetivo de percibir el progreso de interpretación desde el Sistema Interamericano: en primer lugar, la sentencia del caso Durand y Ugarte de agosto del año 2000 y, en segundo lugar, el caso Cruz Sánchez contra Perú de abril del año 2015. En la comparación de estos dos casos, se observa que en el segundo existe una doctrina mucho más desarrollada en cuanto a las condiciones básicas que debe de respetar el Estado y los principios que este debe de tener en consideración para evitar la transgresión de derechos fundamentales.

De este modo, analizó a profundidad la acción de la Corte Interamericana en el segundo de los casos, explicando que en la sentencia se señala que los Estados tienen la obligación de garantizar la creación de las condiciones que se requieren para que no se produzcan violaciones de los derechos básicos, y el deber de impedir que sus agentes atenten contra ellos. Es fundamental acoger esta normatividad internacional porque, si bien existe, por sí misma no resuelve todos los problemas. Por lo tanto, la Corte Interamericana plantea un reto a los Estados: la creación y existencia de ciertos procedimientos y estrategias que estos deben de cumplir para un adecuado uso de la fuerza y el respeto de los derechos humanos. Principios tales como la legalidad, la absoluta necesidad y la proporcionalidad, los cuales deben de guiar la acción del Estado en este tipo de circunstancias.

El ponente finalizó su presentación realizando una evaluación propia en base a los casos estudiados, señalando como la Corte Interamericana, en su jurisprudencia, no nos plantea nuevos estándares de respeto, cumplimiento y protección de los derechos fundamentales, más bien está plateando una mirada a los instrumentos fundamentales del Sistema Interamericano y del Sistema Universal. Por lo tanto, lo nuevo que propone es la existencia de procedimientos y estrategias para que esos derechos se respeten, obligación de suma importancia que los Estados deben cumplir a cabalidad.

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Elizabeth Salmón, Directora del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (Perú)

La señora Salmón agradeció al público por su presencia y señaló que su presentación se concentrará en realizar algunos breves apuntes adicionales a lo que ya se ha dicho, al ser este un tema de gran relevancia para la realidad nacional. De este modo, recordó que el tema de la mesa era “estándares internacionales en materia de derechos humanos”; a pesar de ello, probablemente aún no queda claro qué es un estándar o qué entendemos por ese concepto. Se ha hablado de tratados en los que el Perú es parte, de sentencias de la Corte Interamericana, de observaciones generales del Comité de las Naciones Unidas y de otros instrumentos. Entonces, cabe preguntarse, ¿qué cosa es todo esto y cómo se relaciona con el concepto de estándar?

Así, la ponente indicó que como primer acercamiento al concepto resultaba preciso señalar que un estándar no es la solución final del problema. Por el contrario, los estándares internacionales en realidad ocupan una posición mínima y solo proveen herramientas adicionales para solucionar los problemas que las sociedades presentan. En ese sentido, las soluciones internacionales representan una ayuda para que las respuestas nacionales sean mejores, pero no evita que los Estados sean los primeros responsables de dar solución a sus problemas. Cabe además considerar que los estándares internacionales son comunes para varios Estados; por lo tanto, aunque pudiese parecer que los problemas del Perú son irresolubles, ello no es cierto puesto que hay otros países que también enfrentan este tipo de problemas.

En segundo lugar, la ponente explicó que, conforme al Diccionario de la Real Academia, un estándar es un tipo, modelo, patrón o referencia a seguir. Por ello, cuando hablamos de este concepto, no solamente hablamos de tratados o normas escritas, sino que ese estándar o modelo que debemos seguir está compuesto también por el conjunto de pronunciamientos, sean vinculantes o no vinculantes, emitidos por los organismos de los sistemas de protección de derechos humanos y organismos internacionales en general. En ese sentido, el estándar es mucho más amplio que la idea de un tratado. Esto es por dos razones: primero, porque los estándares son un elemento que nos ayuda a cumplir con esos compromisos que los Estados han adoptado de acuerdo al modelo que esperan estos organismos internacionales. En segundo lugar porque, en materia de uso de la fuerza, los estándares internacionales se alimentan de dos disposiciones, dos instrumentos de soft law que movilizan, empujan, hacen avanzar el sistema y el conjunto de estándares internacionales.

Por esto, la señora Salmón destacó la importancia y relevancia que actualmente tienen las normas de soft law en esta materia. Explico que, en su opinión, tanto el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir, como los Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, son un núcleo esencial para entender cómo se debe usar la fuerza respetando los derechos humanos. Es decir, el uso de la fuerza y el tema de los derechos humanos no poseen una relación pacifica, sino que es necesario que existan ciertas pautas muy técnicas que nos ayuden a determinar cuándo esa tensión es correcta. La expositora

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señaló que los dos instrumentos de soft law tienen, en la actualidad, una relevancia importantísima para los Estados, poniendo como ejemplo Perú y la nueva norma sobre el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional (Decreto Legislativo Nº 1186). Ello, toda vez que esta norma recoge en el artículo 4º, los principios de legalidad, de necesidad y de proporcionalidad propuestos por las normas de soft law antes indicadas. Hoy en día, el conjunto de estándares internacionales del uso de la fuerza ya no solamente son instrumentos de soft law y no solo son vinculantes porque el Estado los ha plasmado en sus normas internas, sino que han adquirido un valor jurídico en general. Esto debido a que las cortes internacionales y nacionales han utilizado el contenido de estos instrumentos para justificar sus decisiones, como es el caso Montero Araguren en el año 2006, el caso Zambrano Vélez en el año 2007, el caso Nadege Dorzema contra República Dominicana en el año 2012 y muchos otros; lo cual ha afianzado su obligatoriedad.

Por último, la ponente señaló que en América Latina el tema ya no pasa tanto por la variable jurídica, sino en la implementación de políticas públicas que se basen en estos estándares y que lleguen a niveles de detalle mucho más específico. De este modo, mencionó algunas medidas a tomar en este tema, como la necesidad de un profundo y continuo diálogo con las fuerzas policiales para entender la lógica su actuación y poder así contribuir con ellas desde la academia o el propio Estado. De lo contrario, pueden transcurrir cinco años más y se seguirán planteando varios de los problemas que ya se están discutiendo en este momento. Finalmente, indicó que el problema ya excedió el tema normativo, existiendo la necesidad de plantear un debate ético, en el cual los derechos humanos no sean solo una cuestión teórica.

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- Alejandro Silva, Director de la Dirección General para la Seguridad Democrática del Ministerio del Interior (DGSD) (Perú)

- André Vianna, Coronel en retiro de la Policía Militar del Estado de São Paulo y consultor especialista en Derechos Humanos Aplicados a la Función Policial (Brasil)

- Gustavo Palmieri, Director del Centro de Justicia y Derechos Humanos “Eduardo Luis Duhalde” de la Universidad Nacional de Lanús (Argentina)

- Moderadora: Cristina Blanco, investigadora del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (IDEHPUCP) (Perú)

MESA 2

La política sectorial en derechos humanos y uso de la fuerza por la policía nacional en Perú, Brasil y Argentina: experiencias comparadas

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Alejandro Silva, Director de la Dirección General para la Seguridad Democrática del Ministerio del Interior (Perú)

El señor Silva estuvo encargado de la presentación de la experiencia nacional en el tema de uso de la fuerza y derechos humanos. Recordando la ponencia anterior, empezó indicando que el uso de la fuerza ha dejado de ser un tema que debe ser atendido solo desde el plano normativo, ya que excede ese marco y precisa una reflexión desde el ámbito de la política pública. Así, el ponente explicó que hay un marco de la realidad nacional que obliga a que este tema sea tratado con seriedad, pero también en un espacio abierto donde todos los actores de la academia, los colegas de la Policía Nacional, de otras disciplinas y de otros órganos supranacionales de protección de los derechos humanos puedan aportar, pues no es un tema exclusivo ni excluyente de la Policía Nacional del Perú. El expositor enfatizó que es un camino fácil dejar la responsabilidad a las fuerzas policiales y recalcar y criticar sus excesos, cuando en verdad se debería entender como un tema con elementos multicausales complejos y asumir un compromiso desde todos los diversos sectores. Ello, toda vez que el tema del uso de la fuerza afecta a la centralidad de los derechos fundamentales, como la vida, la integridad física y la libertad.

Posteriormente, pasó a compartir algunos de los elementos de la situación que nos lleva a la necesidad de constituir una política pública. En primer lugar, la necesidad de una normativa clara sobre el uso de la fuerza por parte de los efectivos policiales, la cual se logra a través de la aprobación del Decreto Legislativo N° 1186. En este punto, el ponente explicó que no se ha partido desde cero, sino que han existido importantes esfuerzos como el Manual de Derechos Humanos aplicados a la función policial y otras normas previas. A pesar de ello, es indudable que el Decreto Legislativo N°1186 es un aporte sustancial que, al sumarse a otros elementos vigentes, permite hablar de la constitución de una política pública sobre el uso de la fuerza y los derechos humanos en nuestro país. Como segundo elemento se mencionaron las decisiones adoptadas por los operadores de justicia, las cuales muchas veces no toman en cuenta la función policial conjuntamente con los elementos constitutivos del uso de la fuerza. Por ello, normalmente solo se utilizan criterios del Derecho penal, cuando en realidad, el tratamiento de la función policial precisa del conocimiento de normativa y conceptos especializados que tienen que ver con uso de la fuerza. En tercer lugar, se encuentra la ausencia de un cuerpo normativo integral, creándose situaciones que generan abuso por parte de los elementos policiales. Es importante reconocer esta situación y el origen de dichos abusos, puesto que parte de la solución pasa por identificar y asumir responsabilidades políticas y operativas. Como cuarto y último elemento, el señor Silva mencionó el costo social elevado en el marco de los conflictos sociales, puesto que ha habido casi 4500 personas heridas en los últimos 10 o 9 años, de las cuales 2500 son ciudadanos y entre 1500 y 1600 son policías; agregando a ello, un aproximado de 450 personas fallecidas por los conflictos. El ponente indicó que estas cifras generan preocupación, por ello es crucial reflexionar y contribuir a la constitución de la política pública.

A continuación, el ponente pasó a explicar elementos referenciales que complejizan la labor del policía. La función policial se cumple en un rol esencial de garante y protector de derechos que están consagrados en nuestra Constitución; sin embargo, también debe

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entenderse que al lado de estas obligaciones, se encuentra la exigencia del mantenimiento del orden público, donde se pueden generar tensiones por el uso de la fuerza. Además, la función policial se tiene que realizar en un marco de aspectos doctrinarios y operativos muy claros, los cuales deben ser acompañados por importantes políticas educativas. Asimismo, también se ha adquirido un compromiso de adquisición de medios de policía, el cual el Ministerio del Interior está cumpliendo con las diversas compras que se vienen realizando.

Ello debido a que debe contarse con un equipamiento correcto, suficiente y adecuado para garantizar una respuesta eficiente y respetuosa, y -al mismo tiempo- para asegurar la integridad física de los propios efectivos policiales. Esto último, dado que la constitución de esta política pública del uso de la fuerza no solo debe referirse a la ciudadanía, sino que debe servir también para que la policía no se vea afectada en el ejercicio de sus funciones.

Un policía que hace frente a una manifestación violenta solamente con un bastón, un revólver o una pistola, al buscar detener a una turba violenta tendrá que realizar algún tipo de operación para disuadirlos o defenderse, y el resultado de la insuficiencia de medios de policía en este tipo de situaciones puede llevar a consecuencias que lamentablemente ya conocemos.

El ponente explicó que cuando no se cumplen estos elementos del marco de referencia se generan costes concretos, como es el caso del desgaste en la confianza del ciudadano en las instituciones; el aislamiento de la policía de la comunidad, ya que es visto como un actor externo o ajeno a la sociedad; la afectación de la reputación individual y colectiva de la institución; y la generación de un incremento de la inseguridad y de la percepción de inseguridad ciudadana. Luego de esta mirada panorámica a la realidad nacional, el ponente expuso las medidas que se han tomado en el MININTER de cara a la constitución de una política pública sobre el tema.

Señaló que en los últimos años ha habido un desarrollo del marco legal que trata el tema de la función policial y los derechos humanos. Este desarrollo empieza con la existencia de un Manual de Derechos Humanos aplicados a la función policial del año 2006, un documento bastante consistente que fue en su momento pionero en la región; la existencia de una Ley de la Policía Nacional del Perú que claramente dispone el respeto y garantía de derechos fundamentales como elemento constitutivo de la función policial; y la existencia de una Ley del régimen educativo de la Policía Nacional, que formalmente dispone desarrollar, difundir y consolidar la doctrina de la policía nacional mediante una filosofía integradora de la cultura organizacional, el respeto de los derechos humanos y el fomento de una cultura de paz.

En el marco de estos antecedentes, relató que el año pasado se empezó un proceso que tuvo como resultado el Decreto Legislativo N° 1186, siendo este una norma dada en el marco de otorgamiento de competencias al Poder Ejecutivo. Este proceso es interesante no solamente por el resultado, sino también por el proceso en sí mismo. Ello toda vez que la norma legal se produjo con una intensiva participación activa de la Policía Nacional, de la sociedad civil a través de organizaciones enfocadas en los derechos humanos, el Comité

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Internacional de la Cruz Roja, y con apoyo técnico de la Oficina de Alto Comisionado de las Naciones Unidas por los Derechos Humanos. Ello permitió, además, que el resultado sea interesante por ser una norma que incorpora estándares establecidos por las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Respecto a los objetivos de la norma, el ponente indicó que -en primer lugar- se busca generar un marco jurídico claro que permita a la policía ejercer sus funciones. En segundo lugar, pretende precisar la normativa para la propia ciudadanía y fundamentalmente para los dirigentes sociales en escenarios de alta conflictividad, ya que el ejercicio del derecho constitucional a la protesta corresponde también a estándares que deben ser cumplidos por toda la sociedad. De este modo, existen deberes para la Policía, pero también existe responsabilidad por parte de los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos fundamentales. El ponente afirmó que no se puede simplemente bloquear las pistas, encender llantas en la Panamericana y decir que se está ejerciendo el derecho a la protesta. Uno debe ejercerlo de modo fijado por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH); es decir, de forma pacífica, ordenada, sin vulnerar los derechos fundamentales de aquellas personas que no desean participar, y sin destruir bienes de terceros; cuando esto no ocurre, la policía deberá ejercer la fuerza. En este escenario complejo que nos toca atender como país, el ponente indicó que los casos de las Bambas o Tía María nos revelan un nivel de violencia altísimo de criminalidad organizada por parte de los huaraqueros . Por ejemplo, en Tía María hubo 480 heridos, de los cuales 178 fueron policías gravemente heridos, además de presentar 8 muertos, siendo dos de estas personas ajenas al conflicto. No se pudieron salvar estas vidas porque los protestantes no les permitieron salir de los buses y fallecieron. El expositor plantea que esta es la complejidad de los hechos. El último objetivo es que los jueces y fiscales también comprendan qué es el uso de la fuerza, este es un asunto que tiene que ser atendido por diferentes actores.

La norma, en concreto, plantea un cuerpo de interpretación junto con la Constitución Política, las normas del DIDH y todo lo que fue señalado previamente. En la parte final de la ley también se consignan las fuentes del DIDH, citando las sentencias ya mencionadas en la exposición de motivos. Habiéndose ya hablado y discutido de los principios del uso de la fuerza, el señor Silva propuso centrarse en las definiciones que también son parte de la norma, como la fuerza, uso progresivo y diferenciado de la fuerza, medios de policía y el significado del cumplimiento del deber.

Los diferentes niveles del uso de la fuerza corresponden a distintos elementos que deben de analizarse. En primer lugar, los niveles del uso de la fuerza deben corresponder al nivel de cooperación, resistencia o agresividad de la persona intervenida; es decir, la policía no puede salir y utilizar directamente los niveles más intensos del uso de la fuerza, sino que debe de responder según cómo reaccione el ciudadano intervenido a nivel individual. Por lo que, a un nivel de resistencia pasiva, corresponde un nivel fuerza preventiva; a un nivel de resistencia activa, corresponde una fuerza reactiva. En segundo lugar, los niveles también corresponden a los contextos donde uno se encuentre. En algunos casos la fuerza será progresiva, mientras que en otros no habrá necesidad de graduar el nivel de respuesta por ser necesario neutralizar a un agresor, por ejemplo, en aquellos casos en que se tenga que realizar una intervención para capturar a banda de delincuentes que están usando armas

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largas. En tercer lugar, hay circunstancias concretas en las cuales es necesario el uso de la fuerza, casos como la presencia de delito flagrante, el cumplimiento de órdenes licitas, en comisión de delitos y faltas, y presencia de resistencia a la autoridad.

Para finalizar el tema del uso de la fuerza, el ponente señaló que la norma constituye un listado de derechos y responsabilidades para los policías, como no acatar órdenes claramente ilícitas, chequeo permanente, asistencia médica, asesoría y defensa legal, y otros medios que los amparan. Además de disponer de una evaluación constante del material policial para su adecuación a esta ley y la constitución de un plan educativo respecto de la materia. El señor Silva indicó que se encuentran en proceso de aprobación el Plan General de Educación de la Policía Nacional, el cual plantea -entre otras cosas- el tipo de policía que se desea formar, para que tipo de sociedad lo queremos formar y cuál es la finalidad de la formación de los efectivos policiales. Asimismo, el Plan establece que los estándares de derechos humanos son la base de la política educativa de la Policía Nacional. El ponente comunicó que es un plan a cinco años, acompañado con actividades de capacitación con la Gendarmería francesa, y que llevará dentro de poco a la constitución de un centro de entrenamiento y mantenimiento del orden público para la Policía Nacional. En la actualidad se cuenta, además, con un cuerpo de trescientos noventa y dos instructores en derechos humanos que ya están brindando capacitación en este tema.

Para concluir, el ponente indicó que también existe una política de adquisición de medios de policía, que viene siendo puesta en práctica, y que busca dotar a los efectivos policiales de las herramientas necesarias para poder cumplir con su deber en el respeto de los derechos humanos. La información sobre la adquisición de medios de policía estará a disposición del público en general. En ese sentido, se están comprando importantes medios de policía que se están distribuyendo y que confirmarán esta política pública para una Policía Nacional democrática y respetuosa de los derechos humanos.

André Vianna, Coronel en retiro de la Policía Militar del Estado de São Paulo y consultor especialista en derechos humanos aplicados a la función policial (Brasil)

El Coronel Vianna inició recordando la ponencia de la señora Elizabeth Salmón, en donde se planteó que el tema del uso de la fuerza va más allá del tema jurídico. De este modo, el objetivo de la ponencia es traer la práctica comparada a este debate, empezando con una contextualización del caso brasileño. Brasil es una federación a diferencia de Perú y otros países de América Latina, esto implica que hay temas que son regulados por los diversos estados que conforman el país, lo que en Perú correspondería a un tratamiento diferenciado por departamentos o región. Al igual que el Perú, Brasil también posee un sistema político democrático que regula un área territorial gigantesca, siendo su capital Brasilia. Está compuesto por cinco mil quinientos sesenta municipios con una población de doscientos millones de personas. Solamente el estado de Sao Paulo posee una población de aproximadamente cuarenta y seis millones de personas y dieciocho millones en la metrópoli, donde la relación entre policías y ciudadano es de seis mil a dieciocho millones. Por un lado, Brasil funciona con un sistema de seguridad pública, compuesto en primera instancia por policías federales que se encargan de la investigación y represión de crímenes federales como el lavado de dinero, la evasión de divisas, el tráfico de drogas,

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entre otros, y posee una cantidad de once o doce mil personas en este sector. En segundo lugar, se encuentra la Policía Rodoviaria Federal, que consiste en una policía uniformada para carreteras federales, que no son muchas, y posee un escuadrón de diez mil personas. En tercer lugar, se encuentra la Fuerza Nacional de Seguridad, que es un programa de cooperación entre las distintas fuerzas del gobierno federal que tuvo inicio en el 2004.

Su regulación es un poco nebulosa, pero la idea es que apoye a distintos estados en situaciones de emergencia. Por último, existen las Fuerzas Estaduales o Departamentales que tienen a disposición la colaboración de seiscientos cincuenta mil personas y posee dos modalidades: policías civiles que se encargan de la investigación criminal y la actividad judicial; y los policías militares que se encargan de la actividad preventiva uniformada y preservación del orden público. En este punto, el ponente pidió hacer un paréntesis sobre el disgusto que sienten por el nombre de policía militar, ya que su labor es una actividad de policía para la ciudadanía. Se realizó el intento de cambiarla hace mucho a un nombre parecido a “fuerza pública”, pero es complicado cambiar la Constitución y el proceso se estancó.

Por otro lado, Brasil es un país con grandes contrastes. Esto se observa en los datos del Índice de Desarrollo Humano (IDH) de los municipios de Brasil en el 2010, donde resalta la gran diversidad entre municipios en términos de desarrollo. Asimismo, el ponente mostró la tasa de homicidios en el país que, de forma similar, muestra un gran contraste entre los diversos estados. Mientras el Estado de Alagoas llega a 66.9 muertes por cada cien mil habitantes, otros tienen números bajos de 13.2 como Santa Catalina. A pesar de la gran tasa de homicidios existentes los últimos años, también es importante observar las grandes mejores que se han desarrollado, por ejemplo el estado de Sao Paulo ha bajado su tasa a 8.53 por cada cien mil habitantes, lo cual es un gran cambio y se debe sobre todo al trabajo con la policía comunitaria.

El ponente agregó que los años noventa fueron muy emblemáticos para Brasil en términos de derechos humanos, ya que se ratifican muchas normas supranacionales tanto del Sistema Universal como del Sistema Interamericano. Entre las normas del Sistema Universal se encuentran el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1992), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1992), la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas y Degradantes (1989), la Convención sobre los Derechos de los Niños (1990), la Declaración y Programa de Acción de Viena (1993) y la Declaración de Pequín (1995). Entre las normas del sistema regional interamericano se encuentran la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1992), la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (1989) y la Convención Interamericana para Prevenir, Castigar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (1995). Asimismo, en estos años el gobierno empezó un Programa Nacional de Derechos Humanos, siendo el primero en América Latina y el tercero en el mundo. Esta fue una iniciativa muy válida que incluía propuestas en temas de seguridad pública, por esta razón al día de hoy se tienen tres de estos programas, siendo el tercero del 2009.

No obstante, durante esta década, también ha sido emblemático que Brasil haya tenido problemas muy serios con sus policías. Entre estos, el ponente mencionó los episodios

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más celebres, como es la masacre en la cárcel de Carandirú en octubre de 1992, con la muerte de ciento once detenidos; la masacre de la Candelaria en 1993, con la muerte de seis niños y dos adultos sin techo; la masacre de Corumbiara en agosto de 1995, con la muerte de doce personas sin tierras; la masacre de Eldorado dos Carajás en 1996, con la muerte de diecisiete personas sin tierras; el episodio en la favela Nova Brasilia en 1995, con la muerte de trece personas; y el hecho ocurrido en la favela Naval en 1997, donde se produjeron tres días de operación por parte de la policía con violencia, tortura, corrupción y el registro de la muerte de una persona. Esta situación genera un impacto que da lugar a la propuesta de extinción de las policías militares de Brasil y de reestructuración de la seguridad pública en el país.

Esto, a su vez, trajo como respuesta el inicio del trabajo por parte de los policías en cuatro ejes centrales. El primero de estos es el eje de selección y educación, implicando la inserción de la asignatura de derechos humanos en los currículos de las escuelas policiales de formación y perfeccionamiento. Además, la incorporación transversal de las normas de derechos humanos aplicables a la función policial en asignaturas específicas de cursos, en actividades operativas y en manuales de aplicación policial.

Como segundo eje encontramos el de entrenamiento y equipamiento, que supuso el establecimiento de una alianza con el Comité Internacional de la Cruz Roja para realizar cursos de formación de formadores en derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario aplicado a casos de actividad policial. Asimismo, abarcó la realización de cursos de técnicas no letales de intervención policial, el perfeccionamiento y adecuación de los medios de policías, difusión del programa de instrucción de tiro defensivo de preservación de la vida. Este último ha sido adoptado por la mayoría de policías brasileñas e incluso algunas fuera de Brasil, toda vez que es compatible con los preceptos de los derechos humanos ya que privilegia los procedimientos de identificación del problema a los disparos, como método para preservar vidas.

El tercer punto desarrollado fue el eje de doctrina, que permitió la creación de los departamentos de la Policía comunitaria y derechos humanos, donde también participó el expositor. Además de la realización de seminarios nacionales e internacionales sobre derechos humanos, la adopción de manuales de derechos humanos en la actividad policial y los procedimientos policiales estandarizados (POP) como herramienta de gestión de la calidad.

Como cuarto y último punto se desarrolló el eje de control interno que fortaleció los programas de acompañamiento de policías involucrados en situaciones de alto riesgo (PROAR). Estos incluyen controles previos de evaluación psicológica; la creación del reglamento disciplinario propio o la actualización del existente, ya que el vigente en aquellas épocas era aplicado para el ejército y no a la actividad policial; y la ampliación y fortalecimiento de las áreas de asuntos internos para controlar los hechos ocurridos.

Posteriormente, el Coronel Vianna explicó las recientes iniciativas en uso de la fuerza y derechos humanos. La portaría (decreto) interministerial N° 4226, que establece directrices en el uso de la fuerza y considera el respeto a los derechos humanos, la necesidad de

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orientación y estandarización de procedimientos, y la reducción de la letalidad. Esta norma no posee obligatoriedad nacional, sino que es desarrollado para la Policía Federal, la Policía Rodoviaria Federal y la Fuerza Nacional de Seguridad Pública. Sin embargo, condiciona a los policías estaduales y a los guardias municipales para que reciban recursos federales. Finalmente, define la obediencia a los principios sobre el uso de la fuerza: legalidad, necesidad, proporcionalidad, moderación y conveniencia.

Asimismo, el ponente explicó que dentro de esta reestructuración se toman en consideración las situaciones antes, durante y después del uso de la fuerza. Antes del uso de esta, se plantean cambios en el reclutamiento y selección, buscándose un perfil psicológico adecuado para la función y estableciendo procesos de selección, formación y especialización con contenido de derechos humanos. En cuanto al entrenamiento, equipamiento y armas, se establece un entrenamiento fuera del horario de descanso, se provee de una habilitación y actualización para cada tipo de arma, se definen los instrumentos y técnicas autorizadas. Durante situaciones del uso de la fuerza, se establece el uso del equipamiento de protección individual, y se proporciona como mínimo dos instrumentos de menor potencial ofensivo. Asimismo, se estableció que sólo se debe apuntar con armas de fuego en situaciones especiales; es decir, el disparo solo puede realizarse por legítima defensa contra riesgo inminente de muerte o lesión grave y se prohíbe el disparo a personas en fuga y como advertencia. Finalmente, después del uso de la fuerza se debe prestar socorro y asistencia médica a los heridos, se debe preservar el sitio del suceso, comunicar a los superiores y familiares, y realizar un informe e investigación seria, imparcial y efectiva. Además se debe realizar una evaluación psicológica del funcionario involucrado directamente en la situación de letalidad antes de volver al servicio en la calle.

El expositor continuó la presentación explicando que en el 2013 estallaron una gran cantidad de protestas en Brasil por diferentes razones: el aumento de los precios del transporte público, el volumen del gasto público en la realización de la Copa FIFA 2013, en la Copa Mundial de Fútbol 2014 y los Juegos Olímpicos de Río de Janeiro del 2016, junto a los reclamos por una mayor inversión estatal en salud y educación. Agregado a esto, aparecieron protestas políticas para la salida de la presidenta. En éstas hubieron excesos y abusos, sin embargo, no hubo víctimas fatales. En este contexto surge una propuesta de ley del Senado (PLS 300/2013) que propone la prohibición del uso de las municiones de goma en operaciones de policía durante manifestaciones públicas y la regulación y limitación del uso de la fuerza y de otros armamentos de letalidad reducida, pero esta medida fue repudiada por los policías. Posteriormente en el 2014 surge la Ley N° 13.060 que busca disciplinar el uso de los instrumentos de menor potencial ofensivo por parte de los agentes de seguridad pública de todo el territorio nacional.

A pesar de todas estas medidas, el Coronel Vianna indicó que los abusos continúan ocurriendo; es decir, que quedan varios retos para el contexto brasileño. Entre ellos encontramos el deber de internalizar la portaría N°4426, la regulación adecuada de la Ley Nº 13.060, la creación de una policía única en los veintiséis estados y el distrito federal o policías con ciclo completo, y la creación de un sistema de Justicia Criminal que funcione rápida y efectivamente.

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El ponente explicó que en el eje de educación se debe buscar una adecuada selección de recursos humanos y una adecuada formación del policía, aterrizando la teoría en la práctica operativa como prevención cotidiana, por ejemplo en actividades de mantenimiento de orden público y detenciones. En ese mismo sentido, se debe buscar vencer la subcultura policial y se debe establecer un entrenamiento continuo y suficiente, ya que raramente existe un entrenamiento institucional adecuado sobre el uso de la fuerza. Asimismo, se debe elegir un equipamiento y armamento adecuado y al mismo tiempo habilitar al personal para su correcto uso.

En cuanto al eje de doctrina, explicó que se debe tener una amplia difusión de las normas para que lleguen a los que deben utilizarlas en la actividad operativa; se debe tratar el estrés profesional ya que se dan excesivas jornadas laborales con descansos inadecuados; se debe tener respeto a la dignidad personal interna corporis del cuerpo policial; se debe vencer los estigmas y la falsa aprobación de dichos populares: “los Derechos Humanos son para la protección de los criminales” o “bandido bueno es bandido muerto”. De este modo, se recomienda construir un sistema de persecución criminal creíble para que los conflictos no se solucionen por las propias manos de los involucrados.

Por último, el ponente recordó que en el eje de control interno se deben establecer fuertes mecanismos de control. Los de tipo preventivo que poseen como objetivo el uso de la tecnología, cuidar de las condiciones físicas y psicológicas, y estimular las buenas prácticas. Los mecanismos de control reformadores que deben de buscar evaluar y adecuar los procedimientos operativos a las normas de derechos humanos. Y, por último, los sanadores, centrados en investigar y sancionar de forma efectiva a los responsables. Del mismo modo, se deben de tener mecanismos externos de control fuertes, independientes e imparciales, como el Ombudsman en los países escandinavos o la Defensoría del Pueblo; y difundir los estándares esperados entre los fiscales y jueces.

En conclusión, el Coronel Vianna mencionó que la sociedad y las instituciones están lejos de lo que soñamos. Dentro de la policía hay un único modelo compatible con la democracia, que es el de una organización policial que pertenezca a la comunidad y que tiene una vocación de promoción de la dignidad humana.

Gustavo Palmieri, Director del Centro de Justicia y Derechos Humanos “Eduardo Luis Duhalde” de la Universidad Nacional de Lanús (Argentina)

El señor Palmieri empezó indicando que hay importantes avances en el lugar que ocupan los derechos humanos en el Estado, ya que se constata una solidez de funcionarios estatales y policiales en su labor de análisis del uso de la fuerza; en la recuperación de bibliografía y experiencias externas; y la aportación de soluciones a los problemas desde distintas posiciones. No obstante, es crucial tomar esto desde la relación del Estado y la sociedad, que construyen saberes y alianzas políticas para dar soluciones en una perspectiva de derechos humanos. En otras palabras, existe un avance importante en base al enfoque de los derechos humanos y el lugar que ocupa en el Estado.

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Para empezar con la exposición, el ponente explicó que su presentación constará de tres partes. En primer lugar, unas consideraciones generales sobre el conflicto social y las medidas de fuerza, su evolución en Argentina y las regulaciones alrededor de las protestas. En segundo lugar, una identificación de los actores que encarnan las disputas en función a los estándares y principios de derechos humanos en un debate social. Por último, abordará qué está pasando con las modificaciones de las regulaciones y con nuevos casos judiciales. Tradicionalmente se habla de la conflictividad como contrapuesta a la paz y la estabilidad. Sin embargo, la mayoría de nuestros países tienen una enorme conflictividad que tienen que ver con medidas de hecho, por las cuales se han construido y reconocido muchos derechos. Consideró fundamental entender que, además de la existencia de un conflicto que no siempre tiene que ver con una expresión en términos de uso de medidas de fuerza, también existen distintos tipos de conflictos entre varios tipos de actores. Muchas veces ese conflicto se va a dirimir de una forma dialógica, y detrás de ese diálogo también estará presente la expresión de las situaciones de poder que tiene cada actor, y frente ese conflicto se van a montar medidas de fuerza, que aun siendo pacíficas son condiciones de hecho. Esto último toda vez que a veces la comunicación ya no alcanza, es necesario salir a las calles a expresar el apoyo a la protesta, a visibilizar cuantas personas apoyan dicho tema. Estos actos, al mismo tiempo, vienen en respuesta a otras situaciones de hecho, como por ejemplo las víctimas que se encadenan frente a un tribunal para protestar frente a una decisión o para exigir cierta sentencia.

Por ello, el ponente recalcó que es fundamental que los estándares de derechos humanos tengan que ver con estas dos situaciones, tanto de las medidas de fuerza que se aplican sobre los conflictos como las formas de protesta social. Para los conflictos laborales no solo existen cuestiones que tienen que ver con el respeto del derecho a la huelga, sino que los estándares de derechos humanos también hablan sobre la representación obrera, cuáles deben ser sus características, cómo deben plantearse los sindicatos, entre otras. Además, existen estándares internacionales en términos de participación, la comunicación, las manifestaciones, y qué debe hacer el Estado frente a eso, cómo debe desarrollarse.

Asimismo, están los estándares que tienen que ver con las medidas de fuerza. En estas se plantea la posición del Estado frente a las manifestaciones; es decir, el uso de la calle, ya sea para comunicar o protestar. Ello toda vez que no siempre las medidas de fuerzas tienen como finalidad solamente comunicar, muchas veces tienen como finalidad que un conflicto que no llega a los lugares centrales, pueda ser conocido y a partir de esto sea un tema de discusión que entra en la agenda pública. El Estado está lleno de decisiones y medidas que se aplican, y obvio que para algunos actores hay algunos recursos, y para otros, su presencia en el territorio y el transformar palabras en hechos, tiene otras formas de hacerse. Estas medidas de hecho pueden tener diferentes niveles de violencia, por lo cual los estándares de derechos humanos tienen un planteamiento sobre esto.

En una primera situación, que ha cambiado mucho actualmente, se planteaba que uno iba a las manifestaciones bajo su propio riesgo, esto ocurría por ser generalmente propuestas antiestatales, por lo tanto la posición del Estado era: “estas molestando al Estado y en algún momento algo te puede pasar y no te vamos a facilitar la situación”. Asimismo,

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tanto en dictaduras como en muchos momentos de democracia, se prohibía el uso del espacio público y la manifestación. En un segundo momento, el manifestante no estaba contemplado por la ley, siendo castigado físicamente por cualquier manifestación. En estas situaciones, el Estado estaba obligado a no dañar a los manifestantes, pero en caso de que ocurriese algo durante la manifestación, la responsabilidad recaía sobre estos; es decir, una vez terminada la manifestación, el Estado no debía responsabilizarse. Una tercera posición es aquella en la cual la manifestación es parte de la democracia y parte del sistema, y aun siendo una medida molesta debe ser organizada. En este caso, el Estado debe garantizar los derechos de los manifestantes, entre estos: la obligación de separar a los violentos y permitir que la manifestación pueda seguir, respetar los derechos de las personas que transitan, garantizar vías alternas, obligar a que la manifestación no ponga en riesgo la vida de las personas por uso de la fuerza, y la suspensión del tráfico. De esta manera, el estándar de derechos humanos le plantea imperativos tanto al Estado como al manifestante.

Como ejemplo de lo mencionado, el ponente relató que en el informe de UNASUR sobre las protestas de Pando, la comisión de UNASUR de derechos humanos realizó una investigación que determinó que las muertes de campesinos no fueron perpetradas por el Estado sino por grupos militarizados de campesinos. En estos casos se establecen mecanismos de derechos humanos para verificar donde está la responsabilidad. El ponente mencionó que en el caso concreto había una responsabilidad del Estado por pacificar la zona, sin embargo también debía de garantizar que las milicias y los patrones no matarán a otros militantes sociales que estaban en el conflicto.

El ponente concluyó que lo indicado hasta el momento constituye o determina lo que significa una protesta pacífica. Esto es, cuáles son los niveles de las medidas de fuerza y qué es lo que se puede poner en riesgo.

Continuando su participación, el señor Palmieri presentó una contextualización del caso argentino. En Argentina, el conflicto social posee similitudes y diferencias en comparación a otros países. Las protestas empiezan en los años noventa por la caída del empleo privado, en el sector público y en muchas empresas estatales con inversiones en ferrocarriles, transporte, metalurgia. Estas empresas cerraban y dejaban a pueblos totalmente sin sus recursos, ya que estos vivían de esas empresas, por esta razón empezaron las grandes movilizaciones. Estas tuvieron distintas modalidades, entre las cuales muchas consistían en la ocupación de la empresa, cortes de puentes y la toma del pueblo. Al mismo tiempo, las fuerzas de seguridad causaron una cierta cantidad de muertos durante las protestas. El ponente explicó que por la poca investigación en los casos de muertes no se logró esclarecer las responsabilidades penales.

Un dato que demuestra como a veces en situaciones de conflicto las medidas de fuerza actúan de forma perversa en la política pública sobre el conflicto real, es que para tranquilizar esos conflictos, el Estado había establecido una serie de planes sociales, de los cuales una parte se otorgaban a grupos en situaciones de crisis. Esto hizo que se viera como necesario organizar una situación de crisis para que el Estado interviniera. Por lo tanto, se generó toda una forma de organización política llamada los piqueteros,

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que planteaban organizarse para tomar la calle y reclamar que se les dieran los planes sociales, ya que si esto no ocurría los planes no llegaban. El ponente agregó que gran parte de la urbanización y concesión de tierras en Buenos Aires y otras provincias se dio como medida de regularización por las ocupaciones físicas de la tierra; es decir, la gente ocupaba las tierras, las regularizaban y se loteaban, ya que este era el único modo de acceder a la tierra o a la vivienda.

Posteriormente, la crisis en Argentina tuvo su momento crítico en el 2001, cuando se tuvieron los momentos más altos de desempleo y más bajos de respuesta política y de legitimidad. Durante estos años, marcados por la caída del gobierno de la Rúa, se produce el saldo de doce muertos por parte de las fuerzas federales y catorce por parte de las fuerzas provinciales, además de cuatro o cinco muertes sobre las que no se pudo establecer quien fue el responsable. Esta fue una situación muy crítica, que dio inicio a un debate social sobre los estándares para manifestantes. Además, se trabajó sobre la idea de identificar a las fuerzas de seguridad para saber que ocurrió y que se eliminen los riesgos de muertes por armas de fuego prohibiendo que los policías porten estas armas en manifestaciones. Es decir, empieza una discusión y establecimiento de estándares de derechos humanos en el uso de la fuerza durante las manifestaciones en la sociedad argentina.

Este establecimiento de estándares se da primero por medio de indicaciones ministeriales, resoluciones e invitaciones de ministros. Esto implicó para las fuerzas de seguridad situaciones críticas en donde se dieron destituciones de jefes federales que no aceptaban estos criterios. Al mismo tiempo, comprendió dentro de la fuerza policial un trabajo de rediseño de todos sus aparatos de intervención en las manifestaciones sociales: la no tenencia de armas de fuego implicaba definir dónde se ponían las armas, quiénes las controlaban, cómo se utilizaban las armas no letales, cómo organizar tácticas para superar a los manifestantes en número, entre otros. El expositor explicó que son cosas que posteriormente los sistemas policiales de la región también han ido haciendo, creando así una profesionalización que ya no está en función de las armas letales sino que busca garantizar el cruce de la calle y las situaciones de no violencia sin armas letales. Este trabajo tuvo momentos en donde la cooperación internacional permitió desarrollar proyectos que obligaba a los diferentes actores a sentarse a dialogar. Un ejemplo de esto es un proyecto de la embajada de los Países Bajos, en el cual por dos años se dieron comisiones de periodistas, representantes de la sociedad civil y policías para hacer informes no públicos para la modificación del uso de la fuerza. Esto tuvo sus resultados, puesto que entre el 2003 y el 2010 las fuerzas federales no tuvieron ningún caso de muertos de ningún tipo en las protestas sociales.

El ponente explicó que para el 2010 se tomaron los distintos estándares que tenían las provincias, el gobierno federal y las que aparecían en las resoluciones, y se fijaron los criterios mínimos para el desarrollo del Protocolo de actuación de los cuerpos policiales y fuerzas federales en manifestaciones públicas. Esto no partió de la normativa, sino que la normativa cristalizó las prácticas ya existentes. De esta manera, el objetivo fundamental de las fuerzas que actúan en las manifestaciones públicas son el respeto y la protección de los derechos de los participantes, así como la reducción de las afectaciones que la concentración cause o pudiera causar en los derechos de otras personas que no participan

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en las manifestaciones y de los bienes públicos. En el cumplimiento de estos objetivos, las fuerzas de seguridad deben otorgar la preeminencia a la vida e integridad física de los involucrados.

Finalmente, otro arreglo importante en relación al conflicto y las medidas de fuerza fue establecer que el Poder Ejecutivo deberá designar e identificar funcionarios políticos de la coordinación de las acciones asociadas al control, en caso de la existencia de algunas circunstancias, en manifestaciones que ponen en riesgo los derechos de los manifestantes o terceros. Asimismo, se deberá asignar uno o más funcionarios públicos no policiales cuya función será facilitar el diálogo entre los actores involucrados y afectados por la manifestación, estos deben ser funcionarios de las áreas afectadas. De esta manera, si hay un conflicto laboral, debe haber alguien del Ministerio de Trabajo; si es un conflicto del campo, un funcionario del Ministerio de Agricultura. En otras palabras, debe ser alguien que esté tratando el conflicto de fondo y que permita una discusión sobre qué justifica la medida inicial.

Como tercer punto, el ponente pasó a explicar la situación actual de la relación entre conflictos sociales y uso de la fuerza en función a los estándares de derechos humanos. Al respecto, afirmó que al día de hoy, las prácticas se han sostenido, por ejemplo en los casos judiciales más que solo la responsabilidad de actores directos se juzga la responsabilidad de aquellos representantes de organizaciones que por las indicaciones que dieron causaron la situación de violencia.

Como ejemplo, el expositor volvió a mencionar las protestas del movimiento piquetero. Una de las acciones fundamentales de este movimiento era cerrar todos los accesos a la capital federal. En este contexto, la decisión del gobierno fue salir con policías provinciales a golpear la manifestación y evitar que vuelva a suceder como medida de amedrentamiento, sin embargo en estas acciones murieron dos manifestantes. La condena que se estableció recayó no solo sobre los policías que dispararon sino sobre el jefe del operativo y también sobre quien era el Ministro de Seguridad en aquella época. Hoy en día, por las muertes del 2001 en la Plaza de Mayo hay juzgamientos con acusaciones del fiscal al Jefe de Policía Federal, al Secretario de Seguridad, al Ministro del Interior y también estaba complicado el Presidente. De esta manera, se plantea la responsabilidad de quienes planearon el operativo, independientemente de la participación de los actores directos.

Otro caso fundamental es el de la muerte de un trabajador tercerizado que era parte de un grupo de tercerizados que reclamaban ser contratados en planta. En este caso, la resistencia fundamental no solo era de la empresa sino también de algunas autoridades del sindicato; es decir, parte de la fuerza de choque contra los trabajadores tercerizados eran sectores del sindicato. El juzgamiento se dio a los actores directos, al dirigente sindical que era una persona importante en la federación ferroviaria y al juez, que al parecer fue sobornado. De esta manera, se empieza a mostrar cómo se construyen las responsabilidades y queda claro que el Estado no solo no debe matar, sino que en las manifestaciones tiene la responsabilidad de evitar matanzas entre los participantes. Esta es una responsabilidad política y penal.

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Como último ejemplo, el ponente mencionó que la semana antes del evento, el Ministerio de Seguridad aprobó un nuevo Protocolo. A pesar de no establecer nada nuevo respecto al uso de la fuerza, es importante el planteamiento que realiza de que las manifestaciones deben disolverse en cinco minutos, indicando cómo debe realizarse y exigiendo la participación de mediadores o negociadores pertenecientes a la sociedad civil para escuchar las demandas involucradas. Es decir, plantea una situación de escuchar las demandas y negociar sin medidas de fuerza. Esto responde a aquello que ocurre en Argentina desde las regulaciones y sigue presente en las encuestas, esto es que la mayoría de las personas están opuestas a los cortes de calle, pero también a la represión. En este sentido están trabajando los gobiernos. Queda pendiente que ocurrirá con el Protocolo y en qué medida se puede dispersar en cinco minutos una manifestación sin hechos violentos.

En conclusión, el ponente explicó que la solidez de las democracias y los sistemas políticos no tienen tanto que ver con la inexistencia de conflictos, más bien el tema central son los distintos canales por los cuales se encauzan los conflictos. ¿Cómo entender la neutralidad estatal ante los conflictos, especialmente cuando ponen en peligro los derechos humanos de las personas? Lo que plantean los derechos humanos es la construcción de mecanismos participativos de resolución de conflictos que puedan evitar pérdidas de vidas humanas, que es el valor fundamental que defienden estas propuestas y el Estado.

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- Eduardo Vega Luna - Defensor del Pueblo (Perú) - Giselle Huamaní Ober - Especialista en facilitación y manejo de conflictos (Perú)- Ignacio Cano - Coordinador del Laboratorio de Análisis de la Violencia de la Universidad

del Estado de Río de Janeiro (UERJ) (Brasil)- Moderador: Gustavo Zambrano - Investigador del Instituto de Democracia y Derechos

Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (IDEHPUCP) (Perú)

MESA 3

Derechos humanos, uso de la fuerza policíal y gestión de conflictos sociales

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Eduardo Vega Luna, Defensor del Pueblo (Perú)

El Defensor del Pueblo, Eduardo Vega, abordó dos temas en su presentación: los conflictos sociales y sus causas, y la violencia. Respecto al primer punto, mencionó que la Defensoría, desde el 2004, elabora un reporte mensual de los conflictos sociales que ha servido a manera de termómetro para analizar cómo anda el país en términos de conflictividad social. Por ejemplo, en diciembre de 2015 la Defensoría identificó doscientos once conflictos sociales, de los cuales ciento cuarenta y tres permanecen activos y sesenta y ocho latentes. Las características de estos conflictos muestran que un alto porcentaje está relacionado a temas socio-ambientales, aproximadamente el 68% de los casos. El resto tiene relación con otras temáticas como los gobiernos locales, la demarcación territorial, asuntos comunales, entre otros. Ante ello, el expositor se detuvo a analizar los primeros.

En ese sentido, se planteó la siguiente pregunta: ¿a qué se refieren los conflictos socio-ambientales? Principalmente están relacionados a la actividad minera en zonas andinas y amazónicas del país. En menor medida, otros conflictos están relacionados con hidrocarburos, temas energéticos, residuos y saneamiento, y forestales. A partir de esto, el ponente explicó que las causas principales de estos conflictos sociales pueden clasificarse en tres tipos. En primer lugar, se encuentran los problemas ambientales y sociales donde se concentra el grupo mayor de casos (cincuenta y un casos). En segundo lugar, se tiene el rechazo a la actividad extractiva que agrupa veintiocho casos y está referida a una oposición a la actividad minera aún sin haberse iniciado. En tercer lugar, se identifica el incumplimiento de compromisos, lo cual comprende quince casos.

De la cantidad de conflictos, existen diversos casos con diálogos abiertos, lo cual, si bien es algo positivo, pues se orienta a la prevención de la violencia, también puede devenir en un desprestigio si el diálogo no llega a ser utilizado correctamente como herramienta. A la luz de estos datos podría decirse que Perú es un país con muchos conflictos; sin embargo, mirando cifras globales, el número de conflictos socio-ambientales representa alrededor del 12% de toda la actividad minera del país, considerando que hay ochocientas unidades mineras. Para el ponente, entonces, no toda actividad minera genera conflictos en el país, hay casos de éxito que no se conocen y que logran canalizar adecuadamente las demandas y expectativas de la población.

En ese sentido, cabe preguntarse, ¿por qué surgen los conflictos en torno al tema socio-ambiental? Lo primero es que existe una valoración del bien ambiental que ha adquirido mayor peso en los últimos años y que la población local busca que se respete. Sin embargo, también hay problemas que están detrás de los conflictos y, en el caso de las comunidades indígenas, tiene que ver con diversos temas, como es la falta de titulación de tierras, la contaminación del agua, problemas en el acceso y disposición de los recursos, el temor a la contaminación, los accidentes ambientales, y los pasivos ambientales.

Sobre este último punto en particular, el ponente explicó que a fines del año pasado la Defensoría del Pueblo presentó un informe sobre pasivos ambientales y se encontró que en el Perú existen ocho mil seiscientos dieciséis pasivos ambientales, es decir actividades mineras que no han sido cerradas adecuadamente y que han dejado deshechos que hay

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que remediar. Estos pasivos están presentes en veintiún regiones y cerca de la mitad (4281) son calificados de alto riesgo o muy alto riesgo para la población. A nivel específico, las regiones donde se concentran mayores pasivos ambientales fueron Puno, Cajamarca y Ancash, que ha llegado a tener mil doscientos cincuenta y un pasivos. Paradójicamente, las tres regiones que concentran mayores conflictos son también estas regiones, a las que se suma Apurímac que en los últimos años ha comenzado a tener proyectos mineros importantes, como Las Bambas.

Otras causas de los conflictos tienen que ver con demandas históricas, relacionadas a la falta de servicios básicos, la falta de obras públicas, canon y regalías, la corrupción en el manejo de recursos, el incumplimiento de compromisos, la desinformación, la debilidad institucional, los cambios en el modo tradicional de vida, la no aplicación de consulta previa y la oposición ideológica a cualquier tipo de proyecto.

En la segunda parte de la ponencia, el expositor trató los conflictos sociales, la violencia y el uso de la fuerza. Para ello, comenzó por definir el conflicto como una dinámica natural de la sociedad y la violencia, que es el elemento negativo en los conflictos. En el 2015, se tuvo dos mil doscientos veinte acciones de protesta en el país que han llevado a tener escenarios de protesta y, por tanto, de riesgo para los derechos humanos. Un ejemplo de ello son las cifras de fallecidos y de heridos en conflictos sociales, ya que en los últimos años han muerto doscientas cincuenta y tres personas y han resultado heridas cuatro mil ciento trece personas, de las cuales dos mil ochocientos fueron civiles y mil doscientos setenta y seis policías; por conflictos sociales. A partir de esto, el expositor explicó que la violencia es vista como un medio eficaz para lograr determinados objetivos o una metodología de presión intencional que puede llevar a la desestabilización política, la cual puede surgir de manera espontánea o estimulada según el contexto de una protesta. Es decir, existe un nivel de organización de la protesta, que antes no estaba presente.

En materia del uso de la fuerza, se cuenta con un marco normativo que es de resaltar. Anteriormente no se poseía este marco y a inicios del gobierno se quiso aprobar una ley de uso de la fuerza sin embargo no respondía a los estándares internacionales. Ello llevó a que el Defensor se dirigiese al Presidente de la República quien finalmente observó la norma, por esta razón se realizó un debate en el que se volvió a colocar el tema y actualmente se cuenta con un decreto legislativo que sí recoge los estándares en esa materia.

Para terminar su ponencia, el ponente nombró tres problemas que la Defensoría identifica en la implementación de la ley de uso de la fuerza. En primer lugar, se identifica la necesidad de que finalice la tensión entre lo que es la apreciación técnico policial y lo que es la decisión política. Muchas veces los decisores políticos ordenan medidas y no hay formas de contradecir esa decisión política, siendo Bagua el ejemplo más claro de esto. Con esta nueva norma, la policía tiene las herramientas para hacer valer su evaluación técnica de cómo proceder, cómo actuar y cómo medir el uso de la fuerza en una protesta social. En segundo lugar, es necesario superar lo que se observó en los primeros meses del año pasado, donde se mencionaba el no uso de armas de fuego, sin embargo, las imágenes demostraron que sí estaban siendo usadas. Esto se ha visto claramente en los casos Pichanaki y Tía María y es necesario regular eso. Por último, se indicó la necesidad de dejar

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de lado la impunidad frente a este alto número de heridos y muertos. La Defensoría del Pueblo tiene conciencia de la existencia de investigaciones en curso, sin embargo no ha sido informada de sanciones que se hayan aplicado en estos casos. Es necesario mostrar que se están realizando sanciones en estos casos de uso de la fuerza desproporcionada, excesiva y también del otro lado, de manifestantes que están cometiendo delitos. En este punto será clave ver cómo funcionan estos procesos inmediatos.

Giselle Huamaní Ober, Especialista en facilitación y manejo de conflictos (Perú)

La ponencia de la señora Huamaní estuvo orientada en torno al rol del Sector Interior y de la policía en relación a conflictos, conflictividad, crisis, violencia y problemas. Todos estos son temas que se utilizan y que tienen una diferenciación y un significado específico en el cual la Policía Nacional tiene un rol, metodologías, protocolos e inclusive un tema ético en el cumplimiento de sus funciones. Hay que diferenciar entre conflictividad, que es la forma como gestionamos los conflictos; y los casos de conflictos, que son situaciones específicas con nombre y apellido, proyecto, ubicación y temporalidad.

Según la ponente, esto nos lleva a mirar tendencias, porcentajes, problemas recurrentes y de esa manera identificar los vacíos en los que pueden ocurrir, tensiones y necesidades de cambios en políticas. El rol de la policía en estas situaciones es muy particular, ya que mientras el MININTER se enfoca en múltiples temas, la Defensoría, la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) y la policía se enfocan en los procesos. En ese sentido, son terceros que entran en la conflictividad en casos de conflicto, con un rol muy particular que no puede ser implementado por ninguna otra institución en nuestro país. La ONDS es la entidad rectora, la Defensoría es autónoma, vigila y vela los derechos humanos, y queda preguntarse ¿cuál es el rol de la Policía Nacional del Perú?, ¿en qué sentido puede contribuir a la gestión de conflictos cuando hay exceso de uso de las fuerzas?

En ese sentido, las tres instituciones mencionadas, ONDS, Defensoría y Policía, son facilitadores de los procesos de gestión de conflictos y por tanto tienen diferentes roles, desde alerta temprana, monitoreo de conflictos, reconciliadores entre las partes en materia de conflictos; y, por tanto, han jugado un rol importante en materia de conflictos. ¿Qué tipo de conflictos se ven desde estas tres instituciones? La ONDS mira los conflictos que son multisectoriales, más complejos y que representan una amenaza a los grandes proyectos de inversión pública; la Defensoría se centra en los conflictos que reportan sus oficinas de todo el país; sin embargo, la pregunta es si la Policía Nacional, a través del MININTER, trabaja estos conflictos.

La respuesta es que el Sector Interior y la Policía poseen una visión más amplia y una presencia en los conflictos desde el momento en que están naciendo a nivel local, incluso cuando aún no es registrado por la ONDS y la Defensoría. Esto ocurre por las limitaciones que poseen estas instituciones a nivel de personal, capacidad para poder recoger la información en materia de conflictos a nivel local. A este nivel, en muchas de estas comunidades remotas, la presencia del Estado es a través de la comisaría y del policía. Entonces la policía, de forma muy empírica, recoge la información, empieza a procesarla y en algunos casos trabaja los conflictos según sus propias iniciativas.

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Por lo tanto, el Sector Interior tiene un rol y una presencia importante en el resguardo de la vida y en la gobernabilidad, y posee una serie de instituciones presentes en el conflicto desde sus inicios. Luego de esto, cuando el conflicto empieza a manifestarse en los niveles locales, encontramos que esta información empieza a circular tanto en la ONAGI como en los sistemas que el sector posee para alertar sobre los conflictos. A continuación, se encuentran otros actores que empiezan a intervenir y en caso de situación de crisis, la Policía Nacional entra en el rol de reforzar el orden público y el uso de la fuerza, y contener cualquier signo de violencia. Aunque no todas las crisis implican violencia, son escenarios de mucho riesgo. Cuando se llega a esa etapa y entran los diferentes sectores del Estado, estos empiezan a trabajar sobre el tema específico, esto es: buscan dar solución a la problemática de fondo que ha generado el conflicto. Es decir, los temas de fondo son tratados por los diferentes funcionarios de estos sectores, sin embargo, aquel que observa el proceso, aquel que está vigilante y monitorea las tácticas de los diferentes actores es la ONDS, la Defensoría y el Sector Interior. Principalmente este monitoreo de la relación entre actores se da en la fase de “desescalamiento” del conflicto, dada la posibilidad de la existencia de situaciones post-conflicto. En esta, muchos de los oficiales se ven en la necesidad de trabajar reconstruyendo las relaciones con la población y la confianza.

Otras actividades que se han registrado son la de alertar, de visibilizar, de observar y contener el escalamiento del conflicto utilizando la fuerza. En la crisis, es necesario alertar y contener las manifestaciones que son necesarias en ese momento y que requieren trabajar para restituir el orden público. Por otro lado en el “desescalamiento”, es necesario alertar, monitorear y dar seguimiento. Finalmente, al finalizar el conflicto los comisarios y policías poseen el poder de aportar con información para monitorear cómo va el conflicto y la toma de acuerdos. En muchos casos post conflicto hay todo un trabajo en evaluar, monitorear y reconciliar a las partes.

En el tema de conflictos encontramos distintas bases de datos, por ejemplo, Defensoría del Pueblo, y ONDS, con cifras distintas entre ellos. Sin embargo, la conflictividad o los tipos de conflictos que involucran al Sector Interior son muchos más. Ahora bien, la existencia de conflictos no significa que sea algo malo, ya que la existencia de un conflicto es que una problemática se está gestando y hay que trabajarla. Hay muchos conflictos que el MININTER y la Policía pueden estar identificando y que resultan ser entre individuos, sin embargo, debido al mal manejo se puede haber convertido en un conflicto social al punto de llegar a puntos de crisis. Entonces este sector ve los conflictos desde un punto de vista más amplio, no solo los complejos o los que pueden poner en riesgo proyectos de inversión. Esto permite el registro eficiente de los conflictos que se dan en el ámbito local de forma que alerte a las autoridades, visibilice la problemática y empuje el sistema que está por aprobarse para que haya una respuesta efectiva.

Ignacio Cano, Coordinador del Laboratorio de Análisis de la Violencia de la Universidad del Estado de Río de Janeiro (UERJ) (Brasil)

El señor Cano dirigió su presentación al uso de la fuerza y a los conflictos sociales. Inició señalando de manera positiva los avances del Perú en cuanto al uso de la fuerza y a la nueva norma que está por implementarse, considerando que el marco legal anterior era

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un dispositivo que defendía la impunidad. El ponente señaló que el uso de la fuerza de la policía y las posibilidades del exceso, es algo muy real en todos los países y no puede ser tomado como algo excepcional; por lo tanto, hay que tomar mecanismos de prevención y asumir responsabilidades institucionales.

Cuando hay casos de abuso, la institución coloca la culpa en el policía y sigue el modelo de la manzana podrida; es decir, eliminan al policía que se ha comportado mal y nadie más tiene responsabilidades. Sin embargo, cuando uno ve un patrón en varios países de uso excesivo de la fuerza, la responsabilidad no puede ser solo de los individuos, tiene que ser también de las instituciones.

El ponente propone abandonar el modelo exclusivo del control criminal en relación al abuso de la fuerza por parte de la policía por diversos motivos. En primer lugar, el sistema de justicia criminal es lento, ineficiente y omiso en relación a los casos de abuso cometidos por policías. En segundo lugar, hay una demanda social por una intervención punitiva de la policía; sin embargo, en muchos países se habla de que la policía ejerza esta función punitiva. En tercer lugar, muchos de los casos de abuso de la fuerza no son de naturaleza criminal; es decir, el policía no ha cometido nada ilegal, pero con otro tipo de intervención se hubiera podido evitar un mal desenlace. Esto ocurre ya que el uso de la fuerza es un continuo muy amplio que va desde casos legítimos y casos de uso criminal; sin embargo, en el medio hay muchas situaciones que un abordaje diferente podría evitar un desenlace trágico sin que eso implique que el policía se haya comportado de forma ilegal.

Para prevenir el uso excesivo de la fuerza por parte de la policía, hay que considerar todos los sectores, desde la selección, formación, doctrina y mecanismos de fiscalización y control. Dentro de estos, hay varios indicadores para el uso excesivo de la fuerza cuando se analizan casos, como son (i) que la proporción de homicidios que corresponden a intervenciones policiales no deben superar el 5%; (ii) que la relación entre policías muertos y opositores muertos no debe superar la razón de diez a uno; y (iii) el índice de letalidad, que es la relación entre muertos y heridos en las intervenciones policiales.

En seguida, el ponente se pregunta cuáles son las raíces del uso excesivo de la fuerza. E indica que estas son el trabajo de la policía en un medio muy violento; la existencia de una doctrina de enfrentamiento armado donde se ve al criminal como enemigo; la existencia de un ethos del policía como guerrero; y el sufrimiento de los policías de alto nivel de estrés. Esto último está relacionado con el uso acentuado de la fuerza; la experiencia de violencia de los policías que procede desde la infancia y de observar otros colegas asesinados; la deficiencia en el entrenamiento y escasez de equipamiento no letal; la falta de fiscalización administrativa y judicial; y, por último, la presencia de un apoyo social a la política del exterminio.

Ante este escenario cabe preguntarse qué se puede hacer. El ponente mencionó como medidas el aumentar el control externo de la policía para que su actuar sea monitoreado por la sociedad; se propone que en caso de un abuso, la investigación se realice por otra unidad; la creación de nuevas agencias de investigación sobre el accionar de la policía sin que ésta participe en la misma investigación; en caso de la existencia de un reo muerto

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y otro herido, que haya un desmembramiento de los casos de manera que la muerte sea tratada de manera independiente; la creación de un protocolo de atención médica; y el trabajo en paralelo para reducir la letalidad policial y la victimización de policías.

Por otro lado, mencionó algunas medidas administrativas, relatando así aquellas adoptadas en otros países. En primer lugar, indicó que en el año 1995, en Sao Paulo, se creó un programa en el que todos los policías que fueron participes de eventos letales deben ser alejados de la calle por seis meses donde reciben atención psicológica. En segundo lugar, explicó que también se creó una Comisión de Letalidad que analizaba uno a uno todos los casos donde había un desenlace letal, no con un propósito punitivo o disciplinarios, sino como propósito de entregar lecciones de doctrina y de entrenamiento para que en otros casos las situaciones puedan resolverse de otra manera. Como tercera medida, se tiene la necesidad de la participación de la sociedad civil.

A continuación, contó el caso de Minas Gerais, donde todos los años hay informes de letalidad policial con indicadores donde se publica un ranking de todas las unidades policiales que han cometido actos letales, lo cual genera una presión entre los comandantes policiales. Asimismo, contó cómo quinto punto, señaló la existencia en algunos casos de metas policiales por la cual la policía recibe premios. En este punto se encuentra el ejemplo de Rio de Janeiro, donde los muertos por la policía fueron incluidos en la meta general de muertes violentas y, por tanto, el policía que realizaba este acto perdía el premio. Esto tuvo como consecuencia la reducción significativa en el número de muertes por la policía. Como última medida, el ponente explicó que en el último año se ha creado en Brasil un índice de aptitud para el uso de la fuerza a través del cual se evalúa cada policía en función de la munición que el policía ha consumido en los últimos seis meses. Donde se hace uso de una ponderación que tiene en cuenta el nivel de violencia en el área donde trabaja el policía y otra ponderación que tiene en cuenta la función que el policía desempeña. A través de esto, se calcula el consumo de munición y aquellos policías que exceden el límite son sometidos a evaluación, entrenamiento y, en última instancia, son retirados de la calle.

Por último, como reflexiones finales, el señor Cano afirmó, en primer lugar, que el conflicto social es natural e inevitable; sin embargo, se debe evitar la violencia. En segundo lugar, para el investigador se debe de conseguir que el policía visualice la protesta como un derecho, por lo tanto, cuando se enfrenten a los manifestantes, entienda que ellos tienen que proteger el derecho de manifestarse y no visualizarse como un enemigo que tiene que ser desactivado. Cerrando su participación, el ponente expresó que el resultado de la reflexión del Taller Internacional realizado en los dos días anteriores es la necesidad de crear protocolos para uso de la fuerza en conflictos sociales. Es importante que cuando el alcalde o el ministro den alguna orden, el policía tenga un resguardo técnico que diga “para hacer eso tengo que seguir un principio”. Asimismo, es importante que tengan un protocolo de intervención policial en situaciones de conflicto social.

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- Silvana Mutti, Jefa de Delegación del Comité Internacional de la Cruz Roja para Perú, Ecuador y Bolivia (CICR).

- José Luis Pérez Guadalupe, Ministro del Interior

REFLEXIONES FINALES

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Silvana Mutti, Jefa de Delegación del Comité Internacional de la Cruz Roja para Perú, Ecuador y Bolivia (CICR)

La señora Mutti describió los diferentes ámbitos en los cuales la Cruz Roja ha prestado colaboración a la Policía Nacional del Perú y al MININTER, recalcando los logros y algunos retos en la adecuación del uso de la fuerza a los estándares de derechos humanos.

Inició esta descripción mencionando que desde el 2001, la Cruz Roja ha apoyado a la Policía Nacional del Perú en el esfuerzo de adecuar el uso de la fuerza a los estándares internacionales de derechos humanos a diferentes niveles, como en un nivel doctrinal, en entrenamiento, en equipamiento y en el sistema educativo.

Asimismo, la representante de la Cruz Roja reconoció que los retos para la policía peruana en el mantenimiento del orden público son grandes, y puso como ejemplos el enfrentamiento actual en el VRAEM, la lucha contra el narcotráfico, la erradicación de los cultivos de coca, el crimen organizado y las múltiples protestas sociales que se vuelven violentas. En base a esto, recalcó que estas son situaciones que necesitan el uso de la fuerza, lo cual puede tener como resultado víctimas en la población, pero también en los mismos policías.

Son por estos retos que desde hace quince años se ha identificado que la mejor forma de apoyar a la Policía Nacional del Perú es con herramientas técnicas, que puedan ser usadas de forma integral en las decisiones operativas. Con el fin de reestablecer el equilibrio entre los derechos humanos y el deber de mantener el orden y la seguridad. Se señaló que esto viene siendo un proceso largo, difícil y que ha presentado mucha resistencia en ocasiones, de lo que pueden dar fe los instructores policías ahora presentes; sin embargo, hoy en día se han consolidado los esfuerzos y son irreversibles.

La expositora sustenta esto con la mención de diferentes logros, entre estos, los cuatrocientos instructores policiales que han sido formados en derechos humanos a nivel nacional; la publicación de manuales; la producción de una cartilla para el empleo de la fuerza; la realización de numerosos talleres especializados a nivel nacional; y, finalmente, después de diez años de trabajo con el MININTER y la Policía Nacional, se ha promulgado la norma del uso de la fuerza. Esto es un logro enorme para el Perú. Posteriormente, la señora Mutti hizo énfasis en dos resultados más, los cuales son la importante adquisición de los equipamientos antidisturbios y el requerimiento a nivel regional de los instructores policiales peruanos para participar en eventos y presentaciones.

Hizo énfasis en que esto hubiera sido inimaginable hace unos años, por esta razón son avances que merecen ser destacados ya que son condiciones necesarias para un uso racional de la fuerza pública y para poder respetar los derechos esenciales de las personas. Como palabras de cierre, la representante de la Cruz Roja felicitó al MININTER y a la Policía Nacional por los grandes logros y asegura que el trabajo seguirá, con el fin de apoyar en la implementación de medidas de defensa de la persona humana, objetivo esencial que los presentes comparten.

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José Luis Pérez Guadalupe, Ministro del Interior (Perú)

Como cierre del Seminario “Hacia una política sectorial sobre derechos humanos, uso de la fuerza y gestión de conflictos”, el Ministro José Luis Pérez Guadalupe compartió algunas reflexiones finales sobre la importancia de los derechos humanos en la regulación del uso de la fuerza y la gestión de conflictos sociales. En primer lugar, rescató que el evento no resultó ser solo un espacio de discusión académica, sino que ha permitido dialogar sobre temas de importancia y ha dado la oportunidad de conocer experiencia de otros estados como Argentina, Brasil y Chile.

Rescató además el hecho de que las ponencias ofrecidas por los expositores hayan puesto énfasis en la importancia de establecer los derechos humanos como una prioridad en la elaboración de las políticas públicas que trabajan instrumentos normativos sobre el uso de la fuerza o medidas de prevención para la gestión de conflictos sociales. Explicando que el respeto y la protección por los derechos humanos son obligaciones asumidas por el Perú y, por tanto, alcanzan todos los ámbitos estatales. Por lo tanto, las situaciones de tensión, conflicto o cualquier otro contexto que requiera el uso de la fuerza por parte de la policía no son excepción. En ese sentido, resaltó la importancia de realizar un esfuerzo para acoplar las regulaciones internacionales sobre derechos humanos a la normatividad interna.

Un ejemplo de ello es la nueva norma que regula el uso de la fuerza, promulgada en agosto del 2015 por este Gobierno. El señor Guadalupe explicó que fue bajo su gestión y bajo el liderazgo de policías y civiles, siendo además compartida con la ciudadanía. A través de esta ley se estableció un marco normativo que permite a las fuerzas policías cumplir su función respetando los derechos de todos los ciudadanos. Esta norma permite comprender cómo los estándares de derechos humanos y la función policial no son excluyentes, sino complementarios; es decir, uno no puede darse sin el otro. Para el Ministro, si eso ocurriera estaríamos frente a un Estado que no respeta sus límites y contradice su razón de ser, la protección de la sociedad.

Cerrando el Seminario Internacional, el Ministro señaló que esta alineación de las normas peruanas al ámbito internacional posee como consecuencia un actuar policial e institucional centrado en la persona humana y en la protección de los derechos humanos; es decir, una actuación acorde con los principios que regulan la vida en sociedad. La existencia de estas normas contribuye a la seguridad jurídica del país. Agregó que, si comprendemos la seguridad jurídica como la existencia de normas que permiten al ciudadano conocer los límites del Estado y la protección de sus derechos, también será posible comprender cómo esta se ve reforzada cada vez que se publica una norma con regulación específica o un protocolo de actuación que permita concretizar una política pública.

Finalmente, para el Ministro todo este trabajo de regulación permitirá contar con un marco normativo adecuado que lleve intrínseco un enfoque de derechos humanos que fortalezca el trabajo del sector. En ese sentido, se podrán dar pasos más significativos si el marco jurídico sobre el cual ejercen las atribuciones plantea un esquema de reglas claras que permita reducir la arbitrariedad, las interpretaciones dispares y los vacíos normativos. El Ministro finalmente agradeció a las instituciones y personas participantes, ya que con su esfuerzo han permitido discutir un tema tan trascendente para la sociedad peruana e invita a todos a seguir trabajando por la protección de los derechos de todos los peruanos.

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“Hacia una política sectorial sobre derechos humanos, uso de la fuerza y gestión de conflictos” SEMINARIO INTERNACIONAL

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Los días 22 y 23 de febrero de 2016, se llevaron a cabo el Taller y el Seminario Internacional “Hacia una política sectorial sobre derechos humanos, uso de la fuerza y gestión de conflictos”. Los eventos fueron coorganizados por la Dirección General para la Seguridad Democrática del Ministerio del Interior, el Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú, la Oficina Regional para América del Sur del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. De este modo, se reforzó la alianza estratégica existente entre estas instituciones la cual tiene como objetivo la promoción del respeto y garantía de los derechos humanos en el Perú.

Ambos eventos contaron con la participación de los invitados internacionales: Amerigo Incalcaterra, Representante Regional para América del Sur del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH); André Vianna, Coronel en retiro de la Policía Militar del Estado de São Paulo y consultor especialista en Derechos Humanos Aplicados a la Función Policial (Brasil); Gustavo Palmieri, Director de la Escuela Judicial del Centro de Justicia y Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús (Argentina); e, Ignacio Cano, Coordinador del Laboratorio de Análisis de la Violencia de la Universidad del Estado de Río de Janeiro (UERJ) (Brasil). Asimismo, estuvieron presentes diversos especialistas nacionales y representantes de organizaciones internacionales. Todos ellos, se reunieron para trabajar la temática de derechos humanos, uso de la fuerza y gestión de conflictos; analizando la importancia de la educación policial en dichos temas, la relevancia del nuevo marco regulatorio comprometido con los estándares internacionales en uso de la fuerza, y la necesidad de adoptar reglamentos y protocolos de actuación que permitan concretizar y aplicar en la realidad diaria aquellos principios de proporcionalidad y necesidad establecidos por las normas internacionales y nacionales.

A continuación, señalamos las principales conclusiones y recomendaciones de los eventos:

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I. Conclusiones

1. La región Latinoamericana, durante las últimas décadas, presenta un grave fenómeno de conflictividad social. Esta situación surge, en ciertas ocasiones, por demandas sociales aún no totalmente resueltas por los diversos Estados. De este modo, la falta de mecanismos de reclamo y/o de procesos de comunicación efectivos entre gobierno y ciudadanos, da paso a tensiones sociales, protestas, conflictos y momentos de crisis, donde el uso de la fuerza resulta siendo un instrumento necesario para restablecer la paz social. No obstante, este ejercicio de la función policial debe adecuarse a la protección de los derechos humanos, debiendo cumplir con los estándares internacionales correspondientes.

2. En la actualidad, existen estándares internacionales en materia de derechos humanos y uso de la fuerza que obligan al Estado peruano. Estos estándares se encuentran conformados por instrumentos de soft law, como el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de 1979, los Principios relativos a una eficaz prevención e investigación de las ejecuciones extralegales, arbitrarias o sumarias de 1989 y los Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de 1990. Estos documentos, si bien no poseen fuerza vinculante per se, al ser utilizados en las sentencias de los órganos supranacionales de protección de derechos humanos, los cuales poseen jurisdicción respecto de nuestro Estado, constituyen lineamientos obligatorios para un uso de la fuerza adecuado y respetuoso de los derechos humanos. Entre estas sentencias, podemos citar los casos Vargas Areco contra Paraguay (2006), Zambrano Vélez y otros contra Ecuador (2007), Tarazona Arrieta y otros contra Perú (2014), entre otros. Además, estos instrumentos han sido reconocidos e incorporados a la legislación peruana a través de la Ley de la Policía Nacional del Perú y el Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por la Policía Nacional del Perú, reforzándose su obligatoriedad.

3. Los estándares internacionales se encuentran determinados, además, por las normas internacionales vinculantes a las cuales el Estado peruano se ha obligado a través de su ratificación. Entre ellas, los tratados generales de protección de derechos humanos, como son el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos o la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Finalmente, a este marco normativo habría que agregar las decisiones de los órganos de control de los tratados, tales como el Comité de Derechos Humanos (especialmente, Observación General N° 6 y N° 20), y las sentencias de los tribunales internacionales, como aquellas dadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos que incorporan en sus análisis las disposiciones de estos instrumentos y, en particular, las de las normas de soft law mencionadas. Respecto de estas últimas, se puede hacer mención a los casos Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) contra Venezuela del 2006, Zambrano Vélez y otros contra Ecuador del 2007, el caso Nadege Dorzema y otros contra República Dominicana del 2012, Hermanos Landaeta Mejías y otros contra Venezuela del 2014 y Cruz Sánchez y otros contra el Perú del 2015.

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1 El proyecto de reglamento del Decreto Legislativo 1186 fue publicado en abril de 2016 para recoger los aportes y sugerencias de entidades públicas, instituciones privadas, organizaciones de la sociedad civil, así como de las personas naturales en general.

4. En el Perú, el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú se encontraba regulado por directivas o normas infralegales como el Manual de Derechos Humanos aplicados a la función policial, aprobado por Resolución Ministerial Nº 1452-2006-IN del31 de mayo de 2006. Los cuales, si bien recogían algunos avances en materia de protección de derechos humanos durante el uso de la fuerza policial, no resultaban siendo totalmente precisos. Por ello, el 15 de agosto de 2015 se adoptó el Decreto Legislativo N° 1186, Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú. Esta norma, en cuya preparación participaron representantes de las organizaciones internacionales y de la sociedad civil nacional, genera un marco jurídico claro que permite a la policía ejercer sus funciones en el debido respeto de los derechos humanos. Asimismo, establece obligaciones y límites para el ejercicio regular del derecho a la protesta de todos los ciudadanos. Y, por último, esclarece conceptos y establece reglas jurídicas específicas que coadyuvarán a una correcta labor judicial en aquellos casos donde exista una controversia jurídica respecto del acto policial de uso de la fuerza1.

5. Sin embargo, el uso de la fuerza ha dejado de ser un tema que debe ser atendido solo desde el plano normativo ya que excede ese marco y precisa una reflexión desde el ámbito de la política pública, toda vez que el tema del uso de la fuerza afecta a la centralidad de los derechos fundamentales como la vida, la integridad física y la libertad.

6. Es por ello que este proceso de perfeccionamiento normativo se encuentra ligado a otros procesos que corren paralelos y buscan crear condiciones para la efectiva concretización de lo dispuesto en el Decreto Legislativo. Uno de estos procesos es la reforma educativa de la Policía Nacional del Perú, a través de la cual se viene proponiendo la transversalización de los enfoques de derechos humanos a lo largo de toda la etapa formativa del efectivo policial. Esta reforma parte de un Plan General de Educación que determina el tipo de policía que se desea formar, el rol de la policía en la sociedad y la finalidad de su formación. En los tres casos, se plantea la necesidad de un rol protagónico de los derechos humanos y de la función policial de protección de la ciudadanía. Este proceso de reforma educativa viene siendo acompañado por capacitación especializada en materia de derechos humanos y uso de la fuerza, a través de la cual se busca crear un cuerpo de élite de instructores que permitan formar nuevos efectivos a nivel nacional.

7. Otro de los procesos paralelos que se vienen dando en el Perú es la existencia de una política de adquisición de medios de policía, los cuales son indispensables para un cabal cumplimiento de las reglas en materia de uso de la fuerza dadas por el nuevo marco regulatorio. De este modo, se busca dotar a los efectivos policiales de las herramientas necesarias para poder cumplir con su deber en el respeto de los derechos humanos. En ese sentido, se están comprando importantes medios de policía que se están distribuyendo a nivel nacional y que conformarán esta política pública para una Policía Nacional democrática y respetuosa de los derechos humanos.

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8. Finalmente, el uso de la fuerza se asocia a los conflictos sociales, los cuales hay que prevenir y controlar. Estas tareas corresponden, en parte, al Ministerio del Interior y la Policía Nacional del Perú y, por tanto, es necesario contar con una política sectorial sobre el tema. Esta viene siendo desarrollada y permitirá la adecuada y necesaria prevención y gestión de los conflictos sociales, así como contar con una mejor profesionalización policial respecto del tema. Asimismo, la política sectorial promueve que las fuerzas policiales, quienes se encuentran muchas veces presentes desde el inicio del conflicto, puedan actuar como observadores o facilitadores en la gestión de conflictos. Por último, busca establecer las competencias del sector interior en la materia, las cuales se articularán con los demás responsables de la gestión de conflictos en el sistema nacional.

II. Recomendaciones

1. El Perú ha venido incorporando los estándares de derechos humanos al uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú. Es necesario continuar con este proceso, tomando conocimiento y dando cumplimiento a las recomendaciones realizadas por los órganos de control de los tratados de derechos humanos y los relatores especiales de Naciones Unidas. Asimismo, se recomienda que la incorporación de los estándares y obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, también pueda darse en las normas reglamentarias y protocolos de actuación que permitan la operativización de la normativa legal.

2. El Decreto Legislativo N° 1186, Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú, constituye un paso decisivo para la creación de un marco jurídico adecuado para la actuación policial en situaciones de conflicto o tensión social. Siendo esta norma de nivel legal, es necesario comenzar a crear herramientas para darle operatividad. Entre ellas, se recomienda aprobar el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1186, el cual permitirá establecer pautas concretas de actuación, desarrollar las normas generales indicadas en el Decreto Legislativo y establecer criterios para las investigaciones y eventuales sanciones ante su incumplimiento. Asimismo, es necesario desarrollar protocolos de actuación que permitan contar con procedimientos estandarizados que incorporen enfoques de derechos humanos y protección de poblaciones en situación de vulnerabilidad, y que guíen el actuar policial de forma específica.

3. En el marco de la creación de un sistema policial de uso de la fuerza respetuoso de los derechos humanos es necesario contar con una política educativa que permita difundir los instrumentos normativos y operativos existentes, y busque el perfeccionamiento de los efectivos policiales a nivel nacional. Para ello, el Perú se encuentra en un proceso de reforma de la educación de la Policía Nacional del Perú, a través del cual se vienen estableciendo lineamientos educativos, perfiles de los educandos y principios rectores y transversales. Para continuar y complementar estos avances, se recomienda mejorar la educación policial en todos sus niveles y en todo el territorio nacional. Para ello, se deberá promover un estudio diagnóstico de la situación de las escuelas policiales, que permita conocer sus fortalezas y debilidades, a fin de promoverlas o resolverlas según

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corresponda. En ese mismo sentido, se recomienda transversalizar el enfoque de derechos humanos en los planes de estudios, la profesionalización del equipo docente y la dación de recursos para mejorar la infraestructura y las herramientas de trabajo en el aula. Finalmente, es necesario seguir dando prioridad a la formación por sobre el servicio durante los años de estudio, a fin de contar con una policía adecuadamente formada para hacer frente a las dificultades del servicio una vez dejada la escuela.

4. La existencia de un marco regulatorio que establece competencias y responsabilidades en el uso de la fuerza, requiere dotar a la Policía de los medios necesarios para poder cumplir con lo dispuesto a nivel normativo. Por ello, se invita a seguir impulsando la política de compra y mejora de los medios de policía, los cuales resultan fundamentales para una adecuada prevención y gestión de las situaciones de crisis. Estos medios de policía deberán ser distribuidos a las diversas dependencias policiales en todo el territorio nacional, especialmente en aquellas zonas donde existe mayor conflictividad social.

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5. Por último, el uso de la fuerza se encuentra estrechamente ligado a las situaciones de conflicto social y protesta. Por ello, es necesario promover la adopción de un el enfoque preventivo de gestión de conflictos. Se recomienda, además, que esta gestión pueda darse de forma articulada, estableciendo competencias específicas entre los diversos sectores y entes estatales. Asimismo, a nivel sectorial, es necesario crear protocolos de actuación que establezcan los procedimientos para hacer frente a situaciones de conflicto desde la llegada de las primeras informaciones por parte de los equipos de monitoreo e inteligencia. Para ello, además, se recomienda reforzar los canales de comunicación a través de los cuales se transmite a los sectores especializados y comprometidos con el trabajo de prevención y gestión de conflicto la información relativa a nuevas situaciones que podrían dar lugar a conflictos o crisis.

6. En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que las tareas relacionadas al mantenimiento del orden público por parte de la Policía requieren la consolidación de las competencias profesionales, la unificación de criterios de actuación y el entrenamiento permanente, se recomienda adoptar las acciones y medidas necesarias para proseguir con el proceso iniciado, con el apoyo del Comité Internacional de la Cruz Roja, para el establecimiento de un centro de capacitación policial en el uso de la fuerza y mantenimiento del orden público que garantice la estandarización de procedimientos y la especialización y entrenamiento permanente de los efectivos policiales.

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A nuestros invitados extranjeros:

Amerigo Incalcaterra Representante Regional para América del Sur del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos

Humberto HendersonRepresentante Regional Adjunto para América del Sur del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos

María del Carmen SacasaRepresentante Residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

André ViannaCoronel en Retiro de la Policía Militar del Estado de São Paulo y consultor especialista en Derechos Humanos Aplicados en la Función Policial (Brasil)

Gustavo PalmieriDirector del Centro de Justicia y Derechos Humanos “Eduardo Luis Duhalde” de la Universidad Nacional de Lanús (Argentina)

Ignacio CanoCoordinador del Laboratorio de Análisis de la Violencia de la Universidad del Estado de Río de Janeiro (Brasil)

A los equipos de las instituciones con quienes hemos organizado este evento:

Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del PerúAlto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos HumanosPrograma de Naciones Unidas para el Desarrollo

A Adrián Lengua Parra, Tania Gómez Perochena, Eduardo Hurtado Sipión, miembros del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú, quienes tuvieron a su cargo la redacción del presente documento.

A los miembros de la Dirección General para la Seguridad Democrática del Ministerio del Interior, especialmente a Walter Chiara Bellido y Chiara Marinelli, por sus esfuerzos en la organización del Taller y el Seminario Internacional, y la edición de esta publicación.

AGRADECIMIENTOS