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PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS

1

PRESENTACIÓN

Este documento final presenta la Evaluación Externa del ejercicio 2002 del

Programa para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas (PDPCI).

En él se integran los resultados actualizados de las dos primeras entregas

parciales de la evaluación, y se incluyen otros elementos de la evaluación que

tienen como fuente principal la investigación de campo basada en la aplicación de

cuestionarios y entrevistas (en el anexo se explica de forma exhaustiva la

metodología utilizada).

El PDPCI es un programa del gobierno federal de combate a la pobreza en

pueblos y comunidades indígenas que comienza a operar en el año 2002, de

manera que ésta es la primera evaluación del programa, cuyos resultados deben

constituirse en la base que permita comparaciones con futuros desempeños del

programa en ejercicios subsecuentes.

La relevancia de la evaluación radica también en el papel que el PDPCI tiene

dentro de la política social y como instrumento de lucha contra la pobreza,

particularmente de grupos específicos. El PDPCI constituye hoy el instrumento de

mayor alcance dirigido específicamente a los indígenas más pobres del país por la

cantidad de recursos invertidos, la diversidad de actores públicos y privados

involucrados, así como por las estrategias para incidir sobre la infraestructura

social y productiva de las poblaciones indígenas. Aunque la proporción de esta

población marginada beneficiada representa el 12.55% de la población objetivo,

según nuestras propias estimaciones, podemos afirmar que el PDPCI es el

principal medio que tiene el gobierno federal para atender los rezagos acumulados

de la población indígena del país y su falta de oportunidades.

Este documento busca además contribuir a la cultura de auto evaluación crítica del

desempeño del sector público en el marco de formas más participativas y

democráticas del quehacer público y de mayores vínculos y compromisos con los


2

objetivos y metas planteadas por la gestión pública. Es necesario pensar en la

evaluación externa como parte de la operación del mismo programa que se está

evaluando, y sólo se entiende externa porque las instituciones e investigadores

que la llevan a cabo no forman parte de la institución pública que conduce el

programa, lo que elimina cualquier posible sesgo en la evaluación y asegura un

compromiso con la objetividad.

La colaboración de funcionarios públicos fue determinante para poder avanzar en

los trabajos de la evaluación, aunque también encontramos reservas y ciertas

resistencias por parte de los algunos agentes participantes, incluidos los

beneficiarios, lo que habla de la necesidad de ampliar la explicación, a todos los

niveles necesarios, de la relevancia de la evaluación externa para lograr mayores

niveles de eficiencia en el gasto público y particularmente de los programas de

lucha contra la pobreza.


3

INTRODUCCIÓN

El documento está dividido en varios capítulos. En el primero se abordan la

definición de la población objetivo del PDCPI, y se le caracteriza en relación con

sus condiciones de empleo e ingreso así como por su ubicación de acuerdo al

sector económico y entidad federativa a la que pertenecen. En el capítulo

segundo se analiza la naturaleza y el diseño del PDCPI. Se trata de un programa

que concentra dos características de la política social del gobierno y

particularmente de atención a la pobreza: la primera se refiere a que es una

política social que pretende ser específica, es decir se diseñan programas de

apoyo para ayudar a sectores determinados y bien delimitados de la población.

Esta política es contraria a la universalización del apoyo público, en donde

predominaba la auto selección, es decir cuando los propios beneficiarios son

quienes deciden participar en el programa o no. La otra característica es que la

estrategia apuesta al desarrollo de las propias capacidades productivas para

generar un desarrollo sustentable en plazos mayores a los de la vigencia del

programa. Es por ello que el programa se propone modificar la infraestructura

productiva y de servicios para potenciar las acciones del gobierno en otras esferas

con impacto significativo en el ámbito regional, y establecer las bases materiales

para el empleo, la producción y el ingreso en las zonas indígenas más pobres.

En el tercer capítulo se analiza la forma en que se distribuye el presupuesto del

programa por entidad federativa y por vertiente. Se analizan las partidas de

transferencia que se hace a otros programas indígenas. Se analiza también dos

problemas relacionados con el presupuesto y su eficiencia: el primero se refiere a

la eficiencia en el ejercicio presupuestal, y el segundo se refiere a los

compromisos para financiar parte de las acciones de inversión por parte de los

gobiernos estatales y municipales.

En el capítulo cuarto se miden las coberturas por vertiente del programa y por

género. Las coberturas se estiman a partir de la definición de la población objetivo


4

con la información a nivel municipal, resaltando los errores de exclusión y los

errores de inclusión de la población objetivo. Los niveles de focalización se

estiman con los criterios que marcan las reglas de operación, para lo cual se hace

uso de los niveles de marginación de la población beneficiada a nivel municipal, y

los porcentajes de población hablante de lengua indígena en localidades mayores

de 100 y hasta 2500 habitantes.

En el capítulo quinto se explica la coordinación institucional del programa, el papel

de las instituciones participantes en la ejecución de los diversos proyectos de

obras de infraestructura y de proyectos productivos. En un apartado se abordan

las responsabilidades asumidas por los diferentes niveles de gobierno en la

ejecución de la inversión.

En los capítulos seis, siete y ocho separan el análisis de las distintas vertientes del

programa: infraestructura, proyectos productivos y capacitación. La justificación de

hacerlo así es porque las estrategias adoptadas son esencialmente diferentes. La

vertiente de obras de infraestructura tiene como finalidad modificar las bases

materiales de la disponibilidad de servicios básicos y comunicaciones vía terrestre;

la vertiente de proyectos productivos adopta su especificidad en su forma de

operar que es necesario analizar a detalle por separado. En cuanto a la vertiente

de capacitación veremos que es la más rezagada del programa en cuanto a su

forma de operar e impacto.

El capítulo nueve y diez se analizan los impactos del programa para cada una de

las vertientes principales, obras de infraestructura y proyectos productivos, sobre

las condiciones socioeconómicas de la población beneficiaria. Este análisis se

hace básicamente a partir de los resultados de la encuesta a beneficiarios y

beneficiarias en sus lugares de trabajo o domicilio.


5

En el capítulo once se integran de nuevo las vertientes del programa para hacer

un análisis de conjunto. Especialmente, se aborda el análisis de los factores que

contribuyen a la operación del programa, y se explica el papel de la población

testigo.

El capítulo doce se establecen elementos de un diseño de una base de datos tipo

panel, y se parte de la caracterización de los grupos de control y de tratamiento y

un esquema comparativo. En el capítulo trece se desarrollan los elementos para

un análisis prospectivo, que en particular identifica los principales sujetos del

programa, las inercias, las tendencias, a los sujetos del cambio, y se describe el

escenario más probable a partir de la línea de base descrita previamente.

Las conclusiones y recomendaciones exponen temáticamente los principales

resultados y las recomendaciones de la institución evaluadora para el

mejoramiento del programa en futuras ediciones.


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I. SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN INDÍGENA OBJETIVO

Suman 8,940 localidades (y 814 municipios)1, con un total de 5,225,453

habitantes, aquellas que tienen más de 100 habitantes y cuya población hablante

de lengua indígena (población HLI)2 representa el 40% o más de su población. De

hecho la proporción de población hablante de lengua indígena de este conjunto de

localidades es de 0.725. Esta población es la población objetivo del PDPCI.

Cuadro 1 México: Localidades de más de 100 y menos de 2500 habitantes y con 40% de población HLI

por Entidad Federativa. 2000

Entidad Federativa Número de Localidades Población Porcentaje de

Población Porcentaje de Población HLI

TOTAL 8,940 5,225,453 100.00% 72.50% Campeche 90 79,980 1.50% 63.20% Chiapas 1,765 812,023 15.50% 76.30% Chihuahua 80 13,851 0.30% 68.10% Durango 38 7,692 0.10% 74.00% Guerrero 680 366,233 7.00% 77.50% Hidalgo 678 349,732 6.70% 73.50% Jalisco 21 4,263 0.10% 78.10% México 85 114,996 2.20% 54.40% Michoacán 58 112,619 2.20% 76.30% Nayarit 80 20,588 0.40% 72.10% Oaxaca 1,995 1,128,452 21.60% 76.00% Puebla 764 555,462 10.60% 71.60% Querétaro 28 20,192 0.40% 71.80% Quintana Roo 155 110,252 2.10% 64.80% San Luis Potosí 593 244,973 4.70% 75.10% Sinaloa 69 34,766 0.70% 55.50% Sonora 48 20,931 0.40% 56.30% Tabasco 56 47,663 0.90% 66.80% Veracruz 1,254 607,331 11.60% 73.20% Yucatán 403 573,454 11.00% 63.20%

1 Fuente: XII Censo General de población y Vivienda, 2000, (base de datos Principales Resultados por localidad, integración territorial) . Tomado de PDPCI. LOCALIDADES INDÍGENAS ELEGIBLES PARA EL EJERCICIO 2002 POR ENTIDAD FEDERATIVA. Dirección de Diagnosis y Programación. SEDESOL. 1 Este dato difiere de los 529 municipios que se mencionan en las Regla de Operación porque aquí se parte de localidades como la unidad mínima de observación de los indicadores de pobreza, lo que involucra más municipios. 2 Población HLI es la población de 5 años y más que habla lengua indígena


7

El Cuadro No. 1, expresa el peso de esta población indígena en algunas entidades

federativa. Los estados de Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Yucatán, Puebla, Guerrero

e Hidalgo suman el 84.1% de la población así definida. Este gran peso específico

de la población que se centraliza en pocas entidades tiene dos implicaciones

directas para el PDPCI: la primera es que la concentración de la población objetivo

condiciona que las localidades elegibles, para el ejercicio del PDPCI en el 2002,

se concentren también en estas mismas entidades, y esto es así porque la

variable de población así definida está altamente correlacionada con las otras

variables relevantes en la definición de la población objetivo del programa, tales

como la disponibilidad de agua potable, drenaje y electricidad.

La segunda es sobre el desempeño del programa a un nivel nacional, porque las

decisiones tomadas al operar el programa y el desarrollo de acciones, dependerán

grandemente de agentes e instancias ejecutoras dentro de algunas pocas

entidades. El grado de desempeño de estos sujetos del programa será sentido

sensiblemente en los agregados y promedio nacionales.

El 63.4% de la población económicamente activa en estas localidades se ocupa

predominantemente en actividades del sector primario, véase el cuadro No. 2. Sus

niveles de ingreso se encuentran entre los más bajos del país. Si miramos a la

población económicamente activa tenemos las siguientes cifras: Por un lado, el

37% de la población que trabaja no recibe ingresos como contrapartida por su

trabajo; se trata, en muchos casos, de campesinos que trabajan familiarmente sus

pequeñas propiedades agrícolas, y cuya escasa producción es principalmente

para el autoconsumo. Por otro lado, el 34.7% de la población económicamente

activa recibe ingresos monetarios de menos de un salario mínimo. Estas cifras nos

indican que el 71.7% de la población considerada por el programa se encuentra en

condiciones económicas muy precarias.

Si analizamos los datos por entidad, podemos identificar algunas diferencias

notables en sus características socioeconómicas. Por ejemplo, no en todas las

entidades las localidades tienen al sector primario como el principal sector


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empleador. En algunas de estas localidades es en el sector secundario, e incluso

en el terciario, donde se registra un mayor porcentaje de la población ocupada. La

variedad de actividades en el sector manufacturero y de servicios permite al

programa poder plantear apoyos a proyectos en estos sectores, especialmente en

artesanías, manufacturas tradicionales para el abasto de pequeños mercados

locales y del turismo, y otros como tiendas rurales. En resumen, la población

objetivo en estas localidades no siempre es población campesina sino también

son artesanos, albañiles, trabajadoras domésticas, y otros oficios.

Cuadro 2

México: Participación de la Población Económicamente Activa de la Población Objetivo por Sector Productivo y por Entidad Federativa. 2000.

Sector Productivo

Entidad Federativa Primario Secundario Terciario No especificado

Campeche 49.7% 23.8% 25.1% 1.4%

Chiapas 83.4% 6.3% 8.5% 1.8%

Chihuahua 46.8% 25.3% 24.1% 3.7%

Durango 38.4% 13.7% 42.3% 5.6%

Guerrero 62.5% 22.5% 13.3% 1.7%

Hidalgo 67.3% 14.6% 16.7% 1.4%

Jalisco 21.2% 51.0% 24.2% 3.6%

México 27.2% 25.6% 44.7% 2.5%

Michoacán 29.3% 44.2% 23.1% 3.5%

Nayarit 51.2% 19.9% 25.0% 4.0%

Oaxaca 64.2% 16.5% 17.5% 1.7%

Puebla 67.0% 17.9% 13.8% 1.4%

Querétaro 25.8% 56.1% 14.3% 3.8%

Quintana Roo 54.6% 12.0% 31.8% 1.6%

San Luis Potosí 67.7% 14.7% 15.5% 2.2%

Sinaloa 95.7% 0.5% 3.0% 0.7%

Sonora 61.8% 24.7% 11.7% 1.8%

Tabasco 58.6% 12.3% 26.4% 2.6%

Veracruz 70.3% 12.3% 16.1% 1.4%

Yucatán 36.8% 29.7% 32.3% 1.2%

Total 63.4% 17.1% 17.9% 1.6% Fuente: XII Censo General de población y Vivienda, 2000, (base de datos Principales Resultados por localidad, integración territorial). Tomado de PDPCI. LOCALIDADES INDÍGENAS ELEGIBLES PARA EL EJERCICIO 2002 POR ENTIDAD FEDERATIVA. Dirección de Diagnosis y Programación. SEDESOL.


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Debemos añadir que aproximadamente la mitad de la población potencialmente

beneficiaria en estas localidades son mujeres, y aunque por la disposición del

programa se debe beneficiar preferentemente a las mujeres, en muchos casos la

población masculina queda fuera de los apoyos para proyectos productivos, pero

no así de los proyectos de construcción de infraestructura donde los beneficiarios

son las familias completas en esas localidades.

Con estos datos podemos adelantar algunos porcentajes de cobertura. El

programa, en general, atendió, de acuerdo a las cifras preliminares del cierre del

ejercicio 2002, a 655,821 personas en todas sus vertientes de proyectos

productivos y obras de infraestructura. Por otro lado la población objetivo es de

5,225,453 personas aproximadamente3 lo que equivale a una tasa de cobertura

del programa de (655,821/5,225,453) X 100 = 12.55% de la población objetivo.4

Esta tasa es un indicador global del programa porque incluye las tres vertientes -

infraestructura, proyectos productivos y proyectos de capacitación - , que debemos

aclarar, cuentan a su población beneficiada de formas diferentes: En obras de

infraestructura se cuentan como beneficiarios a los habitantes de las localidades

donde se llevan a cabo; mientras que en proyectos productivos y de capacitación

se cuentan sólo las personas que reciben el apoyo dentro de los proyectos.

3 Las Reglas de Operación consideran también como población objetivo a poblaciones que tengan una proporción menor al 40% de indígenas cuando el impacto esperado así lo justifique. 4 En apartados específicos se presenta una estimación de la cobertura diferenciando entre proyectos productivos y proyectos de infraestructura, porque el registro de la población beneficiada es diferente.


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II. DISEÑO DEL PROGRAMA

2.1 La Estrategia

El PDPCI establece, en sus reglas de operación, como objetivo general, impulsar

el desarrollo social y económico de los pueblos y comunidades indígenas,

mediante el apoyo a proyectos de infraestructura, de alcance regional, que sean

detonadores de su desarrollo, así como de proyectos productivos, que respondan

a sus demandas e impacten significativamente en el mejoramiento de sus

condiciones de vida, con pleno respeto a los recursos naturales de su entorno,

culturas y derechos.

El PDPCI asigna una gran importancia al fortalecimiento de los procesos

organizativos y participativos de las comunidades indígenas. Se considera

necesario que los grupos de beneficiarios asuman el papel activo para la

consolidación de los procesos de organización de las comunidades y en la

formulación de demandas que contribuyan a la planeación y el desarrollo regional,

así como en la contraloría social de los proyectos productivos y de infraestructura.

La jerarquía de los objetivos del programa está orientada por los montos de

recursos federales y tipos de apoyos establecidos. Hasta un 90% de los recursos

del programa para obras de infraestructura, el 1% para capacitación en materia

de aprovechamiento y cuidado de los recursos naturales. El resto (9%) es para

proyectos productivos. Esta esquematización de los montos para los diferentes

tipos de acciones conduce muy fácilmente a que los proyectos productivos tengan

sólo alrededor del 10% de la inversión federal, y ésto es así porque los costos de

la infraestructura son altos, especialmente los relacionados a vías de

comunicación, como construcción de carreteras alimentarías y caminos rurales.

Dentro de la estrategia del programa se destaca como un objetivo específico la

generación de oportunidades de empleo que estén acordes a las vocaciones

productivas regionales y al equilibrio del entorno natural. Sin embargo, dado el


11

esquema jerárquico descrito, podemos observar que el programa no privilegia la

oportunidad de generación de empleos directos. El PDPCI da más importancia al

desarrollo de proyectos de infraestructura física, y aunque en general las obras de

infraestructura requieren de la mano de obra no calificada de los mismos lugares

en donde se llevan cabo, este tipo de empleo es temporal y por pocos meses.

Cuando en el programa se habla de generar oportunidades de empleo e ingreso,

entendemos básicamente la generación directa de oportunidades a partir de la

inversión federal, que permita crear fuentes de trabajo basadas en las mejoras de

la infraestructura productiva familiar. En este sentido el programa, con los montos

establecidos en sus reglas, dedicará muy probablemente alrededor del 11% en

esa dirección, que son el desarrollo de proyectos productivos y la capacitación.

Los progresos en la infraestructura física repercuten positivamente sobre las

bases productivas de la región en la medida que se mejoran y abaratan las

comunicaciones entre otras muchas cosas, lo que posibilita una mayor actividad

económica y más empleo. Sin embargo, las inversiones federales en

infraestructura física no tienen efectos directos sobre la generación de esas

oportunidades buscadas de empleo e ingreso; ni quizá muy probablemente las

tengan por sí mismas, y menos en el corto plazo. Por eso decimos que el

programa tiende a favorecer, a través de sus inversiones, la generación directa de

oportunidades de empleo e ingreso, sólo en cerca del 11% del total.

2. 2 Pertinencia del programa

En el Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006 se señala que “los indígenas

constituyen un grupo al que debe otorgarse atención especial en el planteamiento

de las políticas sociales. Se trata de una población cercana a 10 millones de

personas, cuyos derechos han sido insuficientemente reconocidos y que han

vivido en condiciones de marginación muy notables.”


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Los factores anteriormente señalados explican porque en el Plan Nacional de

Desarrollo se establecen estrategias orientadas a atender el mejoramiento de las

capacidades productivas de la población en condiciones de pobreza extrema,

población en la que los indígenas ocupan una proporción importante.

Entre las estrategias más importantes del Plan Nacional de Desarrollo se

encuentran las siguientes:

• Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar los

factores que provocan su transmisión generacional, que amplíen el acceso

a la infraestructura básica y brinden a los miembros más desprotegidos de

la sociedad oportunidades para tener acceso al desarrollo y la prosperidad.

• Impulsar la integración productiva de los sujetos agrarios para crear nuevas

y mejores posibilidades de ingreso y bienestar acordes con las

potencialidades regionales.

• Apoyar la creación de empresas sociales en las cuales participen grupos de

escasos recursos en áreas rurales y urbanas.

En estas condiciones, todos los programas que tiendan a resolver los problemas

que actúan como barreras para el desarrollo de las actividades productivas de las

personas que viven en regiones de elevada marginalidad, o para potenciar las

actividades existentes, resultan pertinentes, sobre todo porque el tamaño de las

necesidades es tan grande, que supera, con mucho, la capacidad financiera de los

programas de gobierno.

Aún cuando el PDPCI guarda similitudes con el Programa de Empleo Temporal en

cuanto a sus acciones, sus diferencias principales residen en que el PDPCI se

encuentra enfocado a pequeñas comunidades indígenas, y que no es

fundamentalmente un programa de empleo, sino para el desarrollo de

infraestructura básica. Una característica más que le diferencia es que si bien el


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peso de la construcción de caminos es importante, su diseño incluye el

saneamiento ambiental.

La vertiente del PDPCI en la que se observa competencia con otros programas es

la de apoyo a proyectos productivos. El programa con el cual tiene mayores

coincidencias es el de Desarrollo Económico Productivo, en los proyectos de

Fondos Regionales para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (FRI), ya que ésta

modalidad de apoyo tiene como propósito el otorgamiento de apoyos financieros

para el desarrollo de los pueblos indígenas, diferenciando los proyectos en función

de su capacidad de generación de ingresos netos.

Un factor que brinda elementos para garantizar un mayor grado de éxito de los

FRI es que ofrece capacitación, para el acompañamiento de los proyectos.

Además, cuenta con un esquema de apoyo basado en promotores que, de

acuerdo a las reglas de operación, deben formular las condiciones para la

viabilidad de los proyectos, así como visitarlos en varias ocasiones, con el

propósito de supervisarlos y establecer estrategias que aseguren su desarrollo.

Una diferencia importante del programa es que busca promover acciones de

coordinación con instancias de los tres órdenes de gobierno, así como con

instituciones sociales y privadas que permitan sumar esfuerzos y recursos

económicos, técnicos y humanos en torno al Programa, con base en una visión

compartida sobre la problemática de los pueblos y comunidades indígenas.

Pero el factor que resulta determinante en la pertinencia del programa es que

señala la exclusión de beneficiarios que participen en otro programa de apoyo

productivo, con lo que este programa se convierte en un programa

complementario.


14

2.3 Transparencia de los Procesos

Aún cuando el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas cuenta con

un diseño depurado para su operación, que se corresponde en mucho con las

Reglas de Operación, no presenta elementos suficientes para garantizar que su

operación sea totalmente transparente.

En el apartado de Instancias de Control y Vigilancia de las Reglas de Operación se

señala que “se promoverá que las propias comunidades indígenas, respetando sus

formas organizativas, se constituyan en instancias de control y vigilancia, y se

impulsará la participación de organismos de la sociedad civil en las actividades de

control y vigilancia del Programa. Asimismo, los órganos de fiscalización federales y

las contralorías estatales, en el ámbito de sus respectivas competencias, llevarán a

cabo las acciones de fiscalización y verificación necesarias.” Sin embargo, no se

señala como estarán constituidos, quienes las constituyen, ni en que etapas del

proceso intervienen, cuando menos, para el caso de los propios beneficiarios.

Lo mismo sucede en el caso de los procesos de presentación, validación y

exclusión de proyectos productivos. No queda claro, cuáles son las funciones de

los organismos de contraloría social, que aspectos revisarán y a que instancias

acudirán los beneficiarios, en caso de inconformidades.

Otro aspecto que limita la transparencia en el uso de los recursos sobre todo para

proyectos productivos es que no se señalan las características que debe tener la

población beneficiaria de los proyectos, en términos de su condición de ingreso.

Es un hecho reconocido que en las regiones de Alta Marginalidad, no todos los

habitantes viven en condiciones de extrema pobreza, y también se reconoce que

los menos pobres tienden a desarrollar mejores capacidades para ser sujetos de

atención que los más pobres. Por esta razón y en virtud de la escasez de recursos


15

que obliga a la focalización, deben de aclararse las condiciones para que se

identifiquen los más pobres y se excluya de los apoyos a quienes no los requieren.

Un aspecto más que limita la transparencia del programa se relaciona con las

instancias ejecutoras y sus formas para incorporarse al programa, las

responsabilidades y compromisos asumidos con la Secretaría de Desarrollo Social

(SEDESOL) y con sus estructuras organizativas y estrategias de operación. Es

muy importante que se esclarezcan con mayor precisión los acuerdos entre estas

instancias y el gobierno federal, a través de la SEDESOL.

2.4 Cumplimiento de los objetivos establecidos en las Reglas de Operación.

De acuerdo con la información registrada en las entidades donde inicia

operaciones el programa, la selección de localidades está acorde con las reglas

de operación. El cuadro siguiente nos determina las entidades que contiene más

localidades que hablan alguna lengua indígena. La proporción media de población

que habla lengua indígena es de más del 40%, y aunque no se tiene el registro de

tamaño de localidad, se puede suponer que se trata de localidades de más de 100

habitantes y menos de 2,500, es decir, se trata de población rural.

Cuadro 3 México: Porcentaje de Población Indígena en las localidades de cada Estado. 2002.

Entidad Federativa Número de Localidades

Población de 5 años y más que habla alguna lengua

indígena %

Total 8,940 72.50 %

Campeche 90 63.20% Chiapas 1,765 76.30%

Chihuahua 80 68.10%

Durango 38 74.00% Guerrero 680 77.50%

Hidalgo 678 73.50%

Jalisco 21 78.10% México 85 54.40%


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Continuación


Población de 5 años y más que habla alguna lengua

indígena % Michoacán 58 76.30% Nayarit 80 72.10% Oaxaca 1,995 76.00% Puebla 764 71.60% Querétaro 28 71.80% Quintana Roo 155 64.80% San Luis Potosí 593 75.10% Sinaloa 69 55.50% Sonora 48 56.30% Tabasco 56 66.80% Veracruz 1,254 73.20% Yucatán 403 63.20%

Fuente: Programa para el Desarrollo de Pueblos y Comunidades Indígenas.

El promedio de población de 5 años y más que habla alguna lengua indígena en

las localidades seleccionadas rebasa, en todos los casos, el 50%, es decir, no sólo

cumple con las reglas sino que está correctamente focalizado.

El programa plantea la realización de sus acciones en función de indicadores de

pobreza a un nivel municipal y no por los promedios estatales de bienestar. Esto le

permite la atención correcta de grupos marginados indígenas.


17

III. EFICIENCIA EN LA DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTARIA

3.1 La distribución del presupuesto por Entidad Federativa.

Una tarea esencial en el arranque del programa fue la identificación, con la ayuda

de las estadísticas poblacionales, de la población objetivo, de los niveles de

marginación y de pobreza, así como resolver el asunto de la programación

presupuestaria y los criterios prácticos de la distribución de los recursos.

En este apartado, valoramos la utilidad y el uso del índice de Distribución

Presupuestal para pueblos Indígenas (IDPI), que elaboró la Dirección General

Adjunta de la SEDESOL con la finalidad de contribuir con mecanismos de

trasparencia distributiva del gasto público asignado por Entidad Federativa.

Por medio de este índice se programó, de forma indicativa, la asignación de los

montos de financiamiento para cada Entidad Federativa de acuerdo con criterios

objetivos sobre las necesidades a cubrir. Se partió de tres parámetros que a su

vez están conformados por un conjunto de variables, que son sus ponderadores.

Al interior de los Estados, la unidad de análisis son las localidades de 100 a 2,499

personas, donde el 40% de la población de 5 años y más es Hablante de Lengua

Indígena (HLI).

La fórmula empleada para construir el índice es de la siguiente naturaleza:

IDPI = Cβ0 + Iβ0 + Rβ0

Variables:

C = Cobertura territorial y poblacional:

Territorial: Número de localidades de 100 a 2,499 habitantes y con 40% y más de

población HLI.


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Poblacional: Número de personas mayores de 5 años HLI en localidades de 100 a

2,499 habitantes.

Monolingües: Número de personas HLI que sólo hablan su lengua materna.

I = Indicadores sociodemográficos

Población de 15 años y más, analfabeta.

Población ocupada.

Población ocupada con ingreso de hasta 2 salarios mínimos.

R = Rezago en servicios.

Número de viviendas sin electrificación

Número de viviendas sin agua.

Número de viviendas sin drenaje.

Ubicación geográfica de la localidad

La ponderación se establece a través de los parámetros en el modelo:

β0 = Cobertura Territorial y Poblacional, (Ponderada en un 50%, es decir,

β0=0.50)

β0 = Indicadores socioeconómicos, (ponderada en un 20%, es decir, β� = 0.20)

β0 = Rezago en servicios, (Ponderada en un 30%, es decir, β� = 0.30)

El índice de Distribución Presupuestal para Pueblos Indígenas (IDPI), así

derivado, proporciona una medida ordinal para la distribución presupuestal, de

manera que proporciona una medida relativa del nivel de desarrollo de cada

unidad territorial respecto a las demás. Los índices por municipio, incluidos en este

trabajo, han sido construidos de tal manera que los municipios con mayor

presupuesto presentan un mayor valor del índice y los más rezagados reportan

índices menores.

Este indicador así construido permite derivar una distribución teórica que

corresponda a la importancia relativa y las necesidades por Entidad Federativa.

Tomando la asignación presupuestaria real al 26 de junio del año 2002, podemos

analizar su idoneidad comparándola con la distribución teórica construida de


19

acuerdo al IDPI. En primer lugar observamos que la asignación a esta fecha, que

corresponde al 88% del presupuesto total, tiene diferencias respecto a la

distribución teórica.

En el cuadro No. 4, se muestran las variaciones porcentuales del presupuesto

asignado a esa fecha respecto de la asignación teórica. Estas variaciones

responden en parte a ajustes de los niveles de compromiso y capacidad de

ejecución de las instancias ejecutoras y de la particularidad y las dimensiones de

los proyectos impulsados. Las entidades que tienen una variación positiva son:

Chiapas, Hidalgo, Jalisco, México, Oaxaca y Yucatán.

Para completar la visión del presupuesto, el cuadro también muestra los montos

autorizados y reportados al cierre del programa. De la mima forma, se estiman los

montos teóricos al cierre de acuerdo al índice. El mismo cuadro, muestra las

variaciones por entidad con relación al IDPI. Para algunas entidades las

diferencias relativas entre la distribución teórica de los recursos y la autorizada al

cierre, son significativas. Chihuahua, Querétaro y Sinaloa tuvieron recursos

autorizados por menos de la mitad del presupuesto teórico. Otras entidades

tuvieron recursos autorizados muy por arriba de los teóricos, tales son los casos

de Campeche, Hidalgo, y Jalisco.

A pesar de las diferencias marcadas entre los presupuestos teóricos y los

observados, los coeficientes de correlación entre ellos son muy altos, lo que

significa que no obstante las reasignaciones y cambios en los montos autorizados,

el IDPI se mantuvo como indicador clave para la distribución presupuestal del

programa.


20

Cuadro 4

PCDPI: Recursos Asignados, Recursos Autorizados y el Presupuesto Teórico de Acuerdo al IDPI por Entidad Federativa. 2002.

Entidad Federativa

Valor total del Índice

Presupuesto teórico

Recursos Asignados* Variación Presupuesto

teórico Recursos

Autorizados** Variación

Total 868,272,457 868,272,457 908,342,939 908,342,939

Campeche 0.00871 7,558,841 6,776,445 -10.35% 7,907,679 12,964,484 63.95%

Chiapas 0.18843 163,611,380 173,490,477 6.04% 171,161,990 185,298,221 8.26%

Chihuahua 0.01013 8,795,826 7,885,495 -10.35% 9,201,750 2,491,917 -72.92%

Durango 0.00326 2,830,594 2,537,040 -10.37% 2,961,225 2,537,040 -14.32%

Guerrero 0.09186 79,760,401 76,354,250 -4.27% 83,441,316 83,509,172 0.08%

Hidalgo 0.07073 61,415,931 65,100,000 6% 64,250,256 98,182,984 52.81%

Jalisco 0.00197 1,713,874 3,036,360 77.16% 1,792,969 3,011,084 67.94%

México 0.01063 9,232,306 11,732,276 27.08% 9,658,374 11,021,655 14.12%

Michoacán 0.00827 7,181,056 6,437,460 -10.35% 7,512,459 6,056,710 -19.38%

Nayarit 0.00629 5,459,497 6,393,660 17.11% 5,711,451 6,328,660 10.81%

Oaxaca 0.23057 200,201,214 213,900,000 6.84% 209,440,433 229,900,399 9.77%

Puebla 0.09505 82,533,159 73,991,265 -10.35% 86,342,037 72,180,182 -16.40%

Querétaro 0.00357 3,103,701 2,782,467 -10.35% 3,246,935 1,297,521 -60.04%

Q. Roo 0.01367 11,866,410 10,638,288 -10.35% 12,414,041 10,923,635 -12.01%

S. L. P. 0.05645 49,017,218 47,251,772 -3.60% 51,279,346 45,162,985 -11.93%

Sinaloa 0.00897 7,790,983 6,984,579 -10.35% 8,150,534 2,883,623 -64.62%

Sonora 0.00380 3,296,136 2,948,100 -10.56% 3,448,251 2,948,100 -14.50%

Tabasco 0.00521 4,523,517 4,054,800 -10.36% 4,732,276 3,913,707 -17.30%

Veracruz 0.13248 115,032,597 101,573,856 -11.70% 120,341,312 90,437,341 -24.85%

Yucatán 0.04823 41,875,373 44,403,867 6.04% 43,807,908 37,293,520 -14.87% Otros Estados 0.00170 1,472,442 0 1,540,395 0

* al 26 de junio del 2002 ** al cierre de diciembre del 2002 Fuente: Elaboración propia a partir de la asignación presupuestal al cierre de diciembre de 2002 del PDPCI. SEDESOL. Bajo la premisa de la validez del IDPI como indicador de una correcta distribución

hacia quienes más los necesitan, podemos decir, que la asignación de los

recursos por Entidad Federativa al cierre fue eficiente.

Esta premisa la podemos apoyar si observamos la correlación entre una variable

clave, que es la Población en localidades de más de 100 y menos de 2,500


21

habitantes, donde más del 40% habla lengua indígena, y el IDPI. La correlación

entre ambas series de datos es de 0.98

En la gráfica No. 1, podemos observar la sobreposición de ambas series. Este

hecho dice, entre otras cosas, que las otras variables con la que se construye el

IDPI están altamente correlacionadas con la población objetivo así definid , lo que

debe extrañar, ya que las poblaciones indígenas más pobres tienen los

indicadores de marginación y de pobreza altamente correlacionados, porque a

esta población le acompañan muchos males y carencias que miden las otras

variables, que en resumen es la población indígena con los más altos niveles de

aislamiento y pobreza.

Gráfica No. 1

Indicador de Distribución de Recursos. Correlación entre el IDPI y la Población Objetivo.

Fuente: Elaboración propia a partir de la asignación presupuestal al cierre de diciembre de 2002 del PDPCI. SEDESOL.

3.2 La distribución del presupuesto por Entidad Federativa y vertiente

Los proyectos de Infraestructura a un nivel nacional representan el 90.85% del

total de la inversión que maneja el PDPCI. Este porcentaje varía por Entidad

Federativa; alcanza su nivel más bajo en Querétaro, en donde es de 79.25%, y los

niveles más altos del 100%, es decir donde no se invierte en proyectos

productivos, en Chihuahua, Hidalgo, Sinaloa y Tabasco.

Correlación entre el IDPI y la Población Objetivo

00.050.1

0.150.2

0.25

CAM

PEC

HE

CH

IAPA

SC

HIH

UAH

UA

DU

RAN

GO

GU

ERR

ERO

HID

ALG

OJA

LISC

OM

EXIC

OM

ICH

OAC

ANN

AYAR

ITO

AXAC

APU

EBLA

QU

ERET

ARO

QU

INTA

NA

SAN

LU

ISSI

NAL

OA

SON

OR

ATA

BASC

OVE

RAC

RU

ZYU

CAT

AN

IDPI

Indice IDPI

PoblaciónObjetivo


22

El Estado de Chihuahua, por ejemplo, lleva a cabo sus inversiones en la dotación

de agua potable en un 100%; Sinaloa dedica el 96.18% de la inversión en agua

potable, y el resto en electricidad. En estas entidades la generación de

oportunidades de empleo para indígenas será muy reducido en el corto plazo,

aunque los tipos de proyectos claramente están orientados a resolver problemas

significativos, que redundarán en el bienestar básico de la población atendida.

En Tabasco la inversión se orienta en el 100% a inversión en caminos. De hecho

se trata de una sola obra de modernización de un camino de 17 Km en una

pequeña comunidad Tzelzal de apenas 539 habitantes. Esta obra sin duda crea

condiciones para el desarrollo de otras actividades productivas de las localidades

comunicadas por este camino, aunque no se crean oportunidades de empleo

directamente. Esta base carretera permitirá complementar acciones que tiendan a

promover otro tipo de apoyos o servicios.

El cuadro 5 muestra las proporciones en que se aprobaron los presupuestos por

vertiente, para cada una de las Entidades Federativas.


23

Cuadro 5

PCDPI: Distribución Relativa del Presupuesto Aprobado Por Vertiente y Entidad Federativa. 2002.

Entidad Federativa Infraestructura Proyectos productivos

Otros proyectos productivos Total

Campeche 1/ 84.05% 14.69% 1.26% 100.00% Chiapas 89.02% 10.98% 100.00% Chihuahua 100.00% 100.00% Durango 90.32% 9.68% 100.00% Guerrero 91.78% 8.17% 0.05% 100.00% Hidalgo 2/ 100.00% 100.00% Jalisco 95.90% 4.10% 100.00% México 89.70% 8.55% 1.75% 100.00% Michoacán 90.07% 8.90% 1.03% 100.00% Nayarit 93.54% 5.43% 1.03% 100.00% Oaxaca 89.91% 8.32% 1.77% 100.00% Puebla 88.28% 11.72% 100.00% Querétaro 79.25% 20.75% 100.00% Quintana Roo 87.67% 12.33% 100.00% San Luis Potosí 89.88% 8.84% 1.29% 100.00% Sinaloa 3/ 100.00% 100.00% Sonora 93.14% 6.86% 100.00% Tabasco 100.00% 100.00% Veracruz 90.90% 9.10% 100.00% Yucatán 88.49% 11.51% 100.00%

Nacional 90.85% 8.59% 0.56% 100.00% Fuente: Cierre a diciembre. SEDESOL 2002

El Estado de Querétaro es la entidad que dedicó una mayor parte de su

presupuesto a los proyectos productivos, el 20.75%. En la distribución del

presupuesto podemos ver que algunos Estados desarrollan “otros proyectos

productivos” que serán descritos en una sección adelante.

Los montos de acuerdo a las reglas de operación indican que para infraestructura

se dedicará hasta un 90% de los recursos, aunque no se especifican los montos y

porcentajes a cumplirse por Entidad Federativa. En primer año de operaciones, el

programa está dedicando en el promedio nacional el 90.85% de los recursos de la


24

operación normal del programa a la vertiente de infraestructura. En algunas

entidades, el porcentaje para infraestructura es muy superior al 90% e incluso del

100%. Sin embargo, las reglas de operación no establecen que la proporción

máxima del 90% deba cumplirse en cada una de las Entidades Federativas en lo

individual.

En el cuadro No. 6, se muestra la información para “otros proyectos productivos”.

Estos proyectos constituyen apenas el 0.56% del presupuesto total federal, y son

proyectos de apoyo a comunidades rurales en los procesos de acompañamiento y

asesoría técnica a los beneficiarios.

Cuadro 6

PDPCI: Recursos para otros proyectos, porcentaje del total de recursos federales por Entidad Federativa . 2002.

Entidad Federativa

% del total de recursos federales

por Entidad Federativa

Monto en otros Proyectos Productivos Área de gasto

Campeche 1/ 1.26% 163,200.00 Construcción de Áreas de Riego Guerrero 0.05% 39,600.00 Capacitación y Formación México 1.75% 193,014.00 Capacitación y Formación Michoacán 1.03% 62,298.00 Capacitación y Formación Nayarit 1.03% 65,000.00 Tienda Rural Oaxaca 1.77% 3,700,310.00 Desarrollo Comunitario

San Luis Potosí 1.29% 516,545.00 65,000.00

Capacitación y Formación Tienda Rural

Nacional 0.56% 4,641,767.00 Fuente: Cierre a diciembre. SEDESOL 2002


25

3.3 Las Transferencias

Las transferencias ocupan el 7.2% de los recursos totales del programa,

equivalentes a $71,326,817.95, cuya distribución por programa se muestra en el

Cuadro No.7. Primero debemos destacar el carácter primordialmente indígena de

los programas que reciben las transferencias. Los Fondos Regionales de Chiapas

y Oaxaca forman parte importante del programa del Instituto Nacional Indigenista

con alrededor del 33% de los socios que atiende ese programa5, y se basa en el

desarrollo de organizaciones de grupos indígenas para fomentar el ahorro y la

producción. Este programa tiene como estrategia apoyar económicamente a

grupos y organizaciones indígenas para la promoción y ejecución de proyectos

productivos que surjan de la participación social y contribuyan al mejoramiento de

sus condiciones de empleo, ingreso y bienestar social. Los objetivos buscados por

el programa de Fondos Regionales son compatibles con los objetivos que

persigue el PDPCI.

El programa de fondos regionales tiene otros objetivos adicionales porque

promueve la creación, operación y consolidación de mecanismos financieros de

carácter social que posibiliten condiciones de desarrollo socioeconómico a grupos

organizados de productores, bajo criterios de recuperación, revolvencia y

sustentabilidad.

Otro rubro que destaca en las transferencias, es el de proyectos productivos y de

medicina tradicional, que tienen amplias bases en el conocimiento centenario de

las comunidades indígenas en el país de las plantas y sus prácticas medicinales

asociadas.

Los albergues en Guerrero corresponden a otra importante vertiente dentro del

programa de atención a las comunidades indígenas a cargo del INI6. El programa

de albergues es de gran importancia para las comunidades indígenas porque

5 Fondos Regionales para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Evaluación Global 2001. SEDESOL-UNAM 6 Instituto Nacional Indigenista.


26

ofrece oportunidades a los hijos indígenas pequeños de escasos recursos, para

concluir su educación primaria, además de alimentación, atención a la salud y

capacitación para el trabajo agropecuario y artesanal. Este programa recibe el

33.65% de las transferencias realizadas por el programa.

Cuadro 7

Recursos Federales del PDPCI transferidos A Otros Programas. 2002.

Concepto de la Transferencia Transferencia Porcentaje

Fondos Regionales Oaxaca 3,000,000.00 4.21%

Fondos Regionales Chiapas 18,000,000.00 25.24%

Albergues de Guerrero 24,000,000.00 33.65%

Universidad Indígena 4,000,000.00 5.61%

Proyectos Productivos 15,826,817.95 22.19%

Fondo Metropolitano 1,500,000.00 2.10%

Medicina Tradicional 5,000,000.00 7.01%

Total 71,326,817.95 100.00% Fuente: Cierre a diciembre. SEDESOL 2002.

3.4 Eficiencia del Ejercicio Presupuestal (Recursos Federales)

Los retrasos y dificultades en el ejercicio del presupuesto del PDPCI son de

origen. El programa, muy a pesar de los avances en el diseño de operación y de

sus estrategias operativas, comienza su operación enfrentando múltiples

condiciones en contra, que identificamos en diversos apartados del documento.

Uno de los factores de retrazo en la operación del programa, es la tardanza de la

liberación y entrega de los recursos a los grupos beneficiarios. Para el caso de

proyectos productivos resultó complicado, en muchos casos, la comprobación de

gasto del primer 50% de recursos entregados, que es condición necesaria para

recibir la segunda parte. Para el caso de los proyectos de infraestructura, los

retrasos en la liberación de recursos se van agrandando con los retrasos en el

curso de la administración de los proyectos, especialmente, en la licitación o

definición de la empresa constructora o abastecedora de materiales.


27

De acuerdo a las cifras preliminares del cierre del ejercicio 2002 del programa, se

dejó de ejercer, para el total del programa, el 8.79% de presupuesto aprobado,

esta información esta reflejada en el cuadro No.8. Este cálculo incluye los

movimientos del presupuesto por transferencias, pago de personal y los recursos

a un nivel central. Aunque queda por contrastar los datos con las entregas

formales de las obras.

Cuadro 8

PCPDI: Porcentajes de Presupuesto no ejercido y su distribución por Entidad y Concepto. 2002.

Entidad y Concepto % de presupuesto no ejercido respecto al

presupuesto aprobado

Participación porcentual en el

presupuesto

Contribución al porcentaje de ineficiencia del

ejercicio del presupuesto

Nivel Central 3.01% 0.42% 0.01%

Entidades Federativas 9.58% 91.68% 8.78%

Trasferencias 0.00% 7.20% 0.00%

Pago de Personal 0.00% 0.70% 0.00%

Total 8.79% 100.00% 8.79% Fuente: Preliminar cierre del ejercicio 2002. SEDESOL

Como se muestra en el cuadro anterior, la contribución al indicador de ineficiencia

en el ejercicio del presupuesto así construido, corresponde al subejercicio de los

presupuestos aprobados a las Entidades Federativas, que aportan el 8.78% de

este indicador.

Para la operación normal del programa, es decir sin considerar transferencias y

pago de personal, el porcentaje promedio de presupuesto no ejercido es del

9.55%. La importancia o contribución de cada entidad federativa a este indicador

nacional es muy variable.

En el cuadro No. 9, se calculan los porcentajes del presupuesto aprobado que no

fue ejercido por Entidad Federativa. En otra columna se tiene el peso específico

de cada entidad federativa y de oficinas centrales dentro del monto total


28

presupuestado. Con estos dos datos se calcula la contribución a esta medida así

definida de ineficiencia en el ejercicio del presupuesto.7

Cuadro 9

PCDPI: Porcentajes de Presupuesto no ejercido y su distribución por Entidad Federativa . 2002.

Entidad Federativa

% de presupuesto no ejercido respecto al

presupuesto aprobado

Participación porcentual en el

presupuesto nacional

Contribución al porcentaje de

ineficiencia del ejercicio del presupuesto

Nivel Central 3.01% 0.46% 0.01%

Campeche 1.76% 1.42% 0.03%

Chiapas 5.37% 20.31% 1.09%

Chihuahua 0.00% 0.27% 0.00%

Durango 0.00% 0.28% 0.00%

Guerrero 0.00% 9.15% 0.00%

Hidalgo 6.93% 10.76% 0.75%

Jalisco 50.18% 0.33% 0.17%

México 0.00% 1.21% 0.00%

Michoacán 0.00% 0.66% 0.00%

Nayarit 6.46% 0.69% 0.04%

Oaxaca 0.91% 25.19% 0.23%

Puebla 51.45% 7.91% 4.07%

Querétaro 0.00% 0.14% 0.00%

Quintana Roo 4.39% 1.20% 0.05%

San Luis Potosí 7.37% 4.95% 0.36%

Sinaloa 13.76% 0.32% 0.04%

Sonora 0.00% 0.32% 0.00%

Tabasco 2.30% 0.43% 0.01%

Veracruz 17.21% 9.91% 1.71%

Yucatán 24.09% 4.09% 0.98%

Total 9.55% 9.55% Fuente: Cifras preliminares al cierre de ejercicio. SEDESOL Para las entidades de Puebla y Jalisco, el indicador de ineficiencia en el ejercicio

presupuestario es de 51.45% y 50.18%. Tomando en cuenta el monto del

presupuesto aprobado, es el Estado de Puebla quien tiene una mayor incidencia

sobre el promedio nacional del porcentaje de presupuesto no ejercido, ya que es 7 Esta medición de ineficiencia sólo se refiere a las diferencias porcentuales entre los presupuestado y lo reportado como ejercido, y no debe interpretarse como una ineficiencia en la operación del programa.


29

uno de los Estados a los que se les aprobó un mayor presupuesto, el 7.91% del

total. El caso de Jalisco su incidencia sobre el promedio nacional es mucho menor

ya que su presupuesto aprobado representa el 0.33% del total nacional. Yucatán

dejó de ejercer el 24.09% de su presupuesto, seguido por Veracruz con el 17.21%.

El impacto sobre el indicador es mayor para Veracruz porque tiene un mayor

presupuesto. Su contribución es de 1.71% para el indicador de ineficiencia en el

ejercicio del presupuesto aprobado.

Con la información actual no es posible afirmar, con certeza, que tipos de

proyectos u obras fueron las más afectadas, sin embargo, de acuerdo a la

distribución de los montos entre obras de infraestructura y de proyectos

productivos y otras inversiones, son las obras de infraestructura las que por su

importancia, fueron las más susceptibles de mostrar retrasos y cancelaciones.

3.5 Fuentes de Recursos para el programa

El programa está financiado fundamentalmente con recursos del gobierno federal.

Sin embargo, en un esfuerzo por tener mayor alcance en sus acciones, se

consideraron otras fuentes de financiamiento. Estas otras fuentes son

precisamente los gobiernos de los Estados, los Municipios y los propios

beneficiarios. La aportación de beneficiarios es mínima, y se encuentra

básicamente en algunos proyectos de dotación de agua potable, electrificación,

alcantarillado y proyectos productivos.

El cuadro No. 10 presenta las fuentes de recursos para el PDPCI. Se presentan

las aportaciones de estas fuentes por cada peso aportado por el gobierno federal.

Las entidades federativas en conjunto comprometieron 7.2 centavos, los

municipios 10.7 centavos, y los beneficiarios 0.4 centavos.

Los compromisos y acuerdos de los gobiernos de los Estados y municipios para

participar en el financiamiento del programa varían entre entidades, y están

sujetos a las concertaciones que establezcan con el gobierno federal a través de


30

la SEDESOL, y a las problemáticas y restricciones presupuestarias particulares de

cada Estado.

Los gobiernos estatales que han comprometido más centavos por peso invertido

de la federación en esas mismas entidades son: Michoacán (90 centavos), Sonora

(72 centavos), Sinaloa (66 centavos), el Estado de México (59 centavos), y Puebla

(44 centavos). En esta colaboración, algunos gobiernos mezclan los recursos

propios que tienen destinados hacia las zonas indígenas pobres de sus Estados

con los del PDPCI.

En otros casos los recursos no se mezclan en la programación. Por ejemplo, el

gobierno de Veracruz en el mismo año 2002, llevó a cabo importantes inversiones

para dotar de infraestructura carretera a zonas indígenas aisladas, pero en la

programación del PDPCI para este mismo tipo de obras no integra sus recursos

para los proyectos de infraestructura.

En algunos Estados el programa está exclusivamente financiado con recursos

federales, tales son los casos de Chiapas, Durango, Hidalgo, Jalisco, Nayarit,

Querétaro, Quintana Roo, Veracruz y Yucatán.

En algunos otros Estados los compromisos de aportar recursos al programa, se da

por parte de los gobiernos municipales. Tales son los casos de Campeche,

Chihuahua, Guerrero y San Luis Potosí. Sus compromisos van de 2 centavos de

los municipios de Campeche por cada peso que aporte el gobierno federal, hasta

48 centavos que comprometen los municipios de Chihuahua por cada peso que

aporte el gobierno federal.


31

Cuadro 10

Pesos comprometidos por otras fuentes por cada peso aportado de la federación a las Entidades Federativas

Entidad Federativa

Inversión Federal (2) Estatal (3) Municipal (4)

De Beneficiarios

(5) 3+4+5

Campeche 1.00 0.02 0.02 Chiapas 1.00 0.00 Chihuahua 1.00 0.48 0.48 Durango 1.00 0.00 Guerrero 1.00 0.20 0.20 Hidalgo 1.00 0.03 0.03 Jalisco 1.00 0.00 México 1.00 0.59 0.39 0.98 Michoacán 1.00 0.90 0.26 1.16 Nayarit 1.00 0.00 Oaxaca 1.00 0.07 0.12 0.19 Puebla 1.00 0.44 0.44 0.88 Querétaro 1.00 0.00 Quintana Roo 1.00 0.00 San Luis Potosí 1.00 0.30 0.01 0.32 Sinaloa 1.00 0.66 0.32 0.98 Sonora 1.00 0.72 0.72 Tabasco 1.00 0.19 0.19 Veracruz 1.00 0.00 Yucatán 1.00 0.00 Suma 1.000 0.072 0.107 0.004 0.18

Fuente: Preliminar cierre del ejercicio 2002. SEDESOL.

3.6 Compromisos por tipo de obra de infraestructura

Cabe señalar que los compromisos de los gobiernos estatales y municipales son

esencialmente para las obras de infraestructura.

A nivel nacional, como se indica en el cuadro No. 11, por cada peso aportado por

la federación en electrificación, los gobiernos estatales se comprometen con 15

centavos, los municipios con 16 centavos, y con 2 centavos los beneficiarios. En

proyectos de agua potable también es considerable la aportación de los Estados y

los municipios con 10 y 24 centavos, respectivamente.


32

Los beneficiarios sólo aportan 2 centavos por peso para el programa en obras de

electrificación, y ninguno en el resto de ellas. Pero otras formas de contribuir de

los beneficiarios incluyen las faenas o trabajo. En la investigación de campo

encontramos que en algunas organizaciones de beneficiarios se piden

cooperaciones en dinero y trabajos forzosos disfrazados de voluntarios como

requisito para poder ser beneficiario de la obra. Este es el caso del Estado de

Hidalgo en obras de alcantarillado. Es importante que la gente participe más de

cerca en la definición de la obra para supervisar que no haya abusos y sobresaltos

financieros.

Cuadro 11 PDPCI: Pesos Aportados por tipo de obra y fuente del Recurso

Fuente del Recurso Electrificación Carreteras

Alimentarías Caminos Rurales Agua Potable Alcantarillado

Federal 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00

Estatal 0.15 0.04 0.06 0.10 0.04

Municipal 0.16 0.05 0.06 0.24 0.04

Beneficiarios 0.02 0.00 0.00 0.00 0.00 Fuente: Información a diciembre del ejercicio 2002. SEDESOL.

En el cuadro No. 12 observamos que la participación financiera de los

beneficiarios es marginal, con apenas un 0.34% del total de los recursos para los

proyectos de infraestructura.

Cuadro 12

PDPCI: Fuente de los recursos del Programa para Proyectos de Infraestructura

Fuente Monto Porcentaje

Federal 772,904,028.45 83.28%

Estatal 61,113,939.50 6.59%

Municipal 90,897,311.69 9.79%

Participantes 3,127,892.00 0.34%

Suma 928,043,171.64 100.00% Fuente: Información a Diciembre del ejercicio 2002. SEDESOL


33

IV. COBERTURA, FOCALIZACIÓN Y GENERO

4.1 Cobertura y focalización en obras de infraestructura

• Cobertura Obras de Infraestructura

Según el cuadro No. 13, el programa está presente en 20 Estados de la

República. Destacan Chiapas y Oaxaca que ocupan el 20.16% y el 24.35% del

total de las inversiones en infraestructura. Es decir, dos Estados explican el

44.51% del mismo; con este mismo criterio de importancia, le siguen Veracruz,

Puebla, Yucatán, Guerrero, Hidalgo y San Luis Potosí. En conjunto estas ocho

entidades, que son menos de la mitad de las entidades participantes explican el

92.1% de todos los recursos invertidos en el programa en esta vertiente.

Una primera afirmación, es que se observa un grado considerable de

concentración de las acciones de infraestructura en un número relativamente

selecto de Estados, dejando en una posición marginal a los restantes 12 Estados

que apenas se reparten el 7.9% de los recursos para infraestructura.

Sorprende que Estados como Michoacán que tiene una presencia indígena

importante, y que es escenario de graves dificultades sociales, como es el caso de

la meseta purépecha, reciba apenas el 0.7% de los recursos. Otro caso es el de

Campeche, con graves retrasos en su infraestructura y con una presencia

indígena importante, sólo reciba el 1.41% de la inversión para infraestructura.


34

Cuadro 13 Inversión federal en

Infraestructura por Entidad Federativa

Entidad Federativa Federal Porcentaje

Campeche 10,896,183.00 1.41% Chiapas 155,815,630.98 20.16% Chihuahua 2,491,917.00 0.32% Durango 2,291,520.00 0.30% Guerrero 68,875,794.47 8.91% Hidalgo 84,287,808.00 10.91% Jalisco 2,887,680.00 0.37% México 9,886,275.00 1.28% Michoacán 5,455,534.00 0.71% Nayarit 5,920,080.00 0.77% Oaxaca 188,174,382.00 24.35% Puebla 58,194,043.00 7.53% Querétaro 1,028,250.00 0.13% Quintana roo 9,576,624.00 1.24% San Luis Potosí 40,590,933.00 5.25% Sinaloa 2,883,623.00 0.37% Sonora 3,876,025.00 0.50% Tabasco 3,913,707.00 0.51% Veracruz 82,858,699.00 10.72% Yucatán 32,999,320.00 4.27% Total 772,904,028.45 100.00%

Fuente: SEDESOL 2002

• Focalización Obras de Infraestructura.

Un criterio de focalización, además del nivel de marginalidad que caracteriza a los

municipios atendidos por el programa, es la identificación por lengua hablada que

resulta útil en su determinación.

Según los cuadros del 14 al 17, en los cuatro Estados en donde se realizó la

investigación de campo, las localidades que cumplen con el requisito del

programa, más de 100 habitantes con 40% o más hablantes de lengua indígena,

la totalidad de los entrevistados cumplen con este requisito. En su mayoría de los


35

municipios más del 75% hablan una lengua indígena. Sólo en el municipio de

Papantla en Veracruz el porcentaje desciende al 59%. En suma, con respecto a

este criterio y al de grado de marginalidad, la focalización del programa es muy

eficiente.

Cuadro 14

Municipios de la Muestra de más de 100 habitantes Con 40% o más de hablantes de Lengua Indígena. Chiapas. Municipio Total Habla Lengua

Indígena %

Chanal 6,612 5,192 78.52 Huixtán 17,204 13,641 79.29

Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.

Cuadro 15 Municipios de la Muestra de más de 100 habitantes

Con 40% o más de hablantes de Lengua Indígena. Guerrero. Municipio Total Habla Lengua

Indígena %

Metlatonoc 25,857 20,649 79.85

San Luis Acatlán 20,156 15,388 76.34

Tlacoapa 7,569 6,064 80.11 Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.

Cuadro 16 Municipios de la Muestra de más de 100 habitantes

Con 40% o más hablantes de Lengua Indígena. Oaxaca.

Municipio Total Habla Lengua Indígena %

Asunción Cacalotepec 2,420 2,115 87.39 San Bartolomé Quialana 2,688 2,262 84.15 San Pedro y San Pablo Ayutla 4,606 3,864 83.89

Santa Maria Tlahuitoltepec 7,558 6,494 85.92 Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.


36

Cuadro 17

Municipios de la Muestra con más de 100 habitantes Con 40% o más hablantes de Lengua Indígena. Veracruz.

Municipio Total Habla Lengua Indígena %

Atlahuilco 7,466 6,213 83.21

Mecatlán 10,314 8,601 83.39

Papantla 32,567 19,175 58.87

Tlaquilpa 4,628 3,839 82.95 Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.

Otro criterio de focalización del PDPCI es el ingreso de los beneficiarios de las

acciones del programa, la encuesta realizada manifiesta que el programa se

focaliza en regiones y microrregiones caracterizadas por la pobreza y pobreza

extrema. Un indicador, como sabemos de tal estatus, es el ingreso. La información

se encuentra en el siguiente cuadro No. 18, en este rubro, muestra una condición

dramática. Del total de los entrevistados, el 34.1% manifiesta no contar con

ingresos, mientras que el 42.9% tan solo percibe menos de 1 salario mínimo, y el

resto, 23.1% su ingreso oscila entre 1 y 3 salarios mínimos. Conforme a estos

resultados, las acciones del programa en infraestructura se pueden calificar como

óptimas en cuanto a su focalización. Sin embargo, resalta el dato relacionado con

los que reportan “no ingresos”. Una visión podría consistir en considerar esta

información como afortunada para los propósitos del programa. Tal programa,

Incorpora y le ofrece viabilidad al pobre más extremo, al otorgarle la posibilidad de

obtener ingreso. Otra visión, podría no ser tan optimista porque ese grupo de

individuos puede ser la representación del “buscador de rentas”. No reportar

ingresos significa, muy probablemente, no disponer de ningún activo y, por lo

tanto, estar imposibilitado de obtener algún beneficio con el uso de los recursos

del programa.


37

Cuadro 18

Ingreso de los Beneficiados por Salario Mínimo. Región de la Muestra

Ingresos Beneficiarios Porcentaje

Sin Ingreso 31 34.1% Menos de 1 salario mínimo 39 42.9% 1 salario mínimo 8 8.8% 2 salarios mínimos 7 7.7% 3 salarios mínimos 6 6.6% Total 91 100.0%

Fuente: Elaboración propia, con base en la información de la encuesta 2002.

4.2 Cobertura y focalización en Proyectos Productivos

• Cobertura en proyectos productivos

Para medir la cobertura y los alcances potenciales del programa a un nivel

nacional, vamos a dimensionar a la población beneficiaria participante con relación

al total de población que, de acuerdo a los objetivos y reglas de operación del

programa, constituyen la población objetivo.

La población hablante de una lengua indígena mayor de 5 años crece a un menor

ritmo que la población total. El cuadro No. 19, representa esta información. Sin

embargo, las tasas de crecimiento son contrastantes entre algunas entidades que

se diferencian por atraer o expulsar a esta población. Dentro de los Estados de

atracción de población indígena están Aguascalientes, Baja California, Baja

California Sur, Colima, Nuevo León y Zacatecas. (Son Estados no incluidos en

esta investigación).

A pesar de tal comportamiento de la población indígena, su presencia sigue

concentrándose fuertemente en los Estados de Chiapas, Oaxaca, Veracruz,

Puebla, y Yucatán. En menor medida también es importante en los estados de

México y Guerrero.


38

Por otro lado, la población infantil de 0 a 4 años representa, aproximadamente, el

20% de la población hablante de una lengua indígena. Si consideramos que el

tamaño típico de un hogar indígena en estas localidades es de 5.21 miembros,

entonces podemos estimar la cobertura y presencia del programa en su vertiente

de proyectos productivo: a un nivel nacional, el programa abarca al 3.3% de los

hogares de la población objetivo.8

Cuadro 19

PDPCI: Población en localidades mayores de 100 y menores de 2,500 habitantes. 2002.

Entidad Federativa

Población de 5 años y más

habla lengua indígena

Porcentaje Total beneficiarios

Beneficiarios/ Total

Porcentaje de familias atendidas

con Proyectos Productivos

Campeche 50,566 1.33% 2363 4.67% 18.69%

Chiapas 619,975 16.37% 6969 1.12% 4.50%

Chihuahua 9,432 0.25% 0 0.00% 0.00%

Durango 5,694 0.15% 125 2.20% 8.78%

Guerrero 283,741 7.49% 1768 0.62% 2.49%

Hidalgo 257,137 6.79% 0 0.00% 0.00%

Jalisco 3,331 0.09% 18 0.54% 2.16%

México 62,555 1.65% 266 0.43% 1.70%

Michoacán 85,969 2.27% 1287 1.50% 5.99%

Oaxaca 857,140 22.63% 6226 0.73% 2.91%

Puebla 397,715 10.50% 2732 0.69% 2.75%

Querétaro 14,504 0.38% 58 0.40% 1.60%

Quintana roo 71,498 1.89% 547 0.77% 3.06%

San Luis Potosí 183,895 4.85% 2506 1.36% 5.45%

Sinaloa 19,309 0.51% 0 0.00% 0.00%

Sonora 11,775 0.31% 43 0.37% 1.46%

TABASCO 31,838 0.84% 0 0.00% 0.00%

VERACRUZ 444,602 11.74% 2685 0.60% 2.42%

YUCATÁN 362,294 9.56% 1665 0.46% 1.84%

Total 3,787,821 100.00% 29258 0.77% 3.09% Fuente: Construcción Propia a partir de cifras del cierre preliminar 2002. SEDESOL.

8 Estimamos que la población total incluidos los infantes de 0 a 4 años, es de 4,545,385. El número de miembros promedio en uno de estos hogares es de 5.2 miembros, entonces tenemos (4,545,385/5.2 = 874,112.5) es el número de hogares. Si suponemos que cada beneficiario es miembro de un hogar diferente, entonces la proporción de hogares atendidos es 29,258/874,112.5 = 0.033.


39

• Focalización en proyectos productivos

En cuanto a la correcta focalización de los recursos en proyectos productivos,

encontramos que el 85.6% de los recursos son dirigidos hacia zonas de alta y muy

alta marginalidad. El 13.5% se encuentran en zonas de marginalidad media, y sólo

el 0.9% en marginalidad baja. Por otro lado, sólo el 78.7 % de los beneficiarios del

programa están en las categorías de alta y muy alta marginación, el 16.9% está en

marginalidad media y el 4.4% en marginalidad baja. Esta información esta

plasmada en el cuadro No. 20.

La combinación de cifras nos llevan a sugerir que se atiende con un poco más de

recursos a los indígenas pobres en zonas de alta marginalidad, y en zonas

consideradas de baja marginalidad se está atendiendo población con pocos

recursos en promedio. Particularmente el Estado de Campeche, se tienen

programas de muy baja inversión per cápita. Muy a pesar de estas diferencias, los

indicadores de desigualdad de los apoyos son similares entre beneficiarios de

zonas de alta marginalidad y de las zonas restantes9.

Cuadro 20

Distribución de Recursos Federales para proyectos Productivos y Distribución de Beneficiarios por niveles de marginalidad.

Recursos Federales Beneficiarios Marginalidad

Porcentaje Porcentaje Acumulado

Porcentaje

Porcentaje Acumulado

Apoyo Promedio

Muy Alta 70.6 70.6 66.2 66.2 2,957.00 Alta 14.9 85.6 12.5 78.7 3,315.00 Media 13.5 99.1 16.9 95.6 2,208.00 Baja .9 100.0 4.4 100.0 581.00 Total 100.0 100.0

Fuente: Cierre a diciembre 2002. SEDESOL

9 El índice de Gini en zonas de muy alta marginación es de 0.2916, en el resto de las zonas es de 0.3068, es decir prácticamente iguales.


40

4.3 EL GÉNERO EN EL PROGRAMA

De acuerdo al cierre preliminar del programa, se observa en el cuadro 21, que un

número ligeramente mayor de mujeres son favorecidas con respecto al número de

hombres beneficiados. A un nivel nacional, por cada hombre beneficiado por el

programa en sus vertientes de obras de infraestructura y proyectos productivos, se

beneficia a 1.12 mujeres; es decir que la cantidad de mujeres beneficiadas es un

11.2% mayor a la de hombres. Este resultado es compatible con la prioridad de la

atención a las mujeres que se establece en las reglas de operación, sin embargo

la diferencia de atención por sexo no es tan significativa.

• Género y por Entidad Federativa en el PDPCI.

La explicación de que la atención a mujeres en este indicador sea apenas

superior, radica en la amplitud de cobertura que logran los proyectos de

infraestructura, así por ejemplo las obras de infraestructura carretera tiene un

impacto territorial mucho mayor pues benefician a localidades completas y aquí no

hay distinción de género.

La presencia de mujeres en el programa por Entidad Federativa es en los casos

de Querétaro, Quintana Roo y Yucatán más marcada, 42.1%, 39.7% y 45.3%

respectivamente, mayor que la de los hombres. En el otro extremo Sonora tiene

menos mujeres atendidas que hombres, 55.8% son hombres.


41

Cuadro 21

PDPCI: Beneficiarios y Beneficiarias por Entidad Federativa en todas las vertientes del programa. 2002.

Entidad Federativa Mujeres Hombres Mujeres / Hombres % de Beneficiarias

Total 363,594 325,845 1.116 52.74%

Campeche 11,265 9,340 1.206 54.67%

Chiapas 60,216 55,456 1.086 52.06%

Chihuahua 558 536 1.041 51.01%

Durango 789 731 1.079 51.91%

Guerrero 37,422 30,548 1.225 55.06%

Hidalgo 13,985 13,660 1.024 50.59%

Jalisco 633 592 1.069 51.67%

México 2,824 2,277 1.240 55.36%

Michoacán 5,408 4,258 1.270 55.95%

Oaxaca 86,662 75,541 1.147 53.43%

Puebla 55,184 54,810 1.007 50.17%

Querétaro 432 304 1.421 58.70%

Quintana Roo 2,088 1,495 1.397 58.28%

San Luis Potosí 15,035 11,847 1.269 55.93%

Sinaloa 2,159 2,234 0.966 49.15%

Sonora 288 355 0.811 44.79%

Tabasco 305 309 0.987 49.67%

Veracruz 62,878 57,793 1.088 52.11%

Yucatán 5,463 3,759 1.453 59.24% Fuente: Cierre a Diciembre del 2002.SEDESOL


42

V. COORDINACIÓN DEL PROGRAMA

5.1 Coordinación Interinstitucional

El Programa para el Desarrollo de Pueblos y comunidades Indígenas (PDPCI),

basa su estrategia operativa en la descentralización de responsabilidades hacia

otras instancias como son los propios gobiernos de los estados donde opera y sus

dependencias, así como a instituciones especializadas de envergadura nacional, e

incluso hacia la sociedad civil a través de organizaciones propias. Tales son los

casos por ejemplo del Instituto Nacional Indigenista con relación a su gestión y

operación de proyectos productivos; de los gobiernos de los estados y sus

dependencias en la responsabilidad y ejecución de proyectos y obras de

infraestructura, así como la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la

Comisión Nacional de Electricidad como entidades responsables en obras de

infraestructura sectorial.

En este primer año de operación del PDPCI, la descentralización de

responsabilidades en la operación del programa muestra algunas dificultades, y

una de las razones es que no se ha logrado comunicar completamente hacia estas

entidades responsables y ejecutoras, las ideas rectoras incorporadas en el diseño

y reglas de operación del programa. Es vital, para el buen desenvolvimiento del

programa, hacer extensivo el conocimiento y comprensión de las reglas de

operación del programa hacia todos los niveles de decisión involucrados en la

operación del programa.

El logro de la difusión y de los principios, estrategia y mecanismos de operación

del PDPCI hacia todos los niveles operativos y decisivos del programa en todas

las entidades, municipios y localidades donde opera, derivará inmediatamente en

que los indígenas, a su vez, tengan mayores oportunidades de conocer con detalle

las reglas que rigen su participación en el programa.


43

Los niveles de compromiso de los diversos gobiernos estatales y municipales con

el programa federal, sus metas y estrategias varían y dependen de factores como

los niveles de desarrollo institucional, el lugar de los indígenas en las agendas de

prioridades de política social, los estilos de gobierno, e incluso las voluntades

políticas. Entonces, si el gobierno federal se ha planteado atender de forma

decidida los rezagos históricos en los ámbitos socioeconómicos y de

infraestructura de los indígenas, deben buscarse mecanismos para que la

operación del programa trascienda hacia los estados y municipios, y se

complementen con las propias estrategias estatales y municipales de atención a

las comunidades indígenas más pobres, de manera que no se vea afectado por

factores como periodos de gobierno, ciclos políticos o rezagos institucionales.

El nivel de desarrollo institucional permite que la coordinación institucional sea

más efectiva. Para ejemplificar en Veracruz, el gobierno a través de la

Coordinación de Programas de Desarrollo Social y Humano del Estado (COPRO

DESH), se coordina con la SEDESOL :

“Asimismo, en coordinación con la SEDESOL se definieron con las instancias

Normativas y Ejecutoras, tales como la Secretaría de Comunicaciones (S C ), la

Comisión del Agua del Estado de Veracruz (CAEV) , la Comisión Federal de

Electricidad (CFE), la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), y la

Comisión Nacional del Agua (CNA), los proyectos que abarcan desde la

construcción de tramos carreteros, agua potable y electrificación hasta proyectos

productivos en zonas marginadas10.

Como las obras y proyectos de infraestructura tienen un peso muy importante en

el programa, y dado que los gobiernos de los estados y sus dependencias tienen

una importante participación en estos proyecto, se vuelve preciso revisar los

acuerdos y las formas en que el gobierno federal, por medio de la SEDESOL,

traslade la responsabilidad de ejecución de estas obras y proyectos hacia estas

10 http://www.veracruz.gob.mx/cuartoinforme/informe/12-Coprodesh.pdf. P.6


44

otras instancias de gobierno, de forma que se logre mayor eficiencia y se asuma,

por ejemplo, un mayor compromiso para etiquetar los recursos federales del

programa para su total transparencia.

Otra dirección sobre la que se tiene que avanzar es la agilización del tránsito de la

información acerca de los avances de las obras, ya que en ocasiones fue lenta y

estuvo sujeta a los ritmos y procedimientos preestablecidos en las formas de

trabajo de las dependencias participantes.

En cuanto a la aprobación de proyectos y la liberación de recursos se requiere

diseñar mecanismos que ahorren tiempo para que los proyectos puedan realizarse

plenamente. De acuerdo a la investigación en campo, se pudo constatar que

algunas obras importantes tenían una programación, para su conclusión y entrega,

de incluso menos de tres meses.

Las instituciones nacionales participantes, o las organizaciones no

gubernamentales que ingresan como ejecutoras al programa, deben asumir por su

parte, mayor compromiso para convertirse en promotoras del propio programa y

del seguimiento de las acciones específicas. Estas instituciones participan sólo en

la vertiente de proyectos productivos proponiendo y ejecutando proyectos, y son

las que finalmente tendrán el contacto con las personas y grupos de beneficiarios,

por ello, es importante que se comprometan a mantenerse más cerca de los

indígenas beneficiarios después de entregados los recursos y durante el desarrollo

de los proyectos.

Las formas en que las instituciones integran los recursos del PDPCI a sus propios

esquemas de trabajo deben acordarse de manera que desde la propuesta de los

proyectos se incluyan explícitamente la promoción y el acompañamiento de los

mismos de forma esencial.


45

5.2 Las instancias Ejecutoras en Obras de Infraestructura por Tipo de obra.

La división de la ejecución de las obras de infraestructura entre las dependencias

del gobierno federal y las de los gobiernos estatales se muestra en el cuadro No.

22 . En electrificación la presencia del gobierno federal a través de la Comisión

Federal de Electricidad (CFE), es importante y ejecuta el 46.24% del monto del

total nacional en ese tipo de obras. Los gobiernos estatales, por su parte, ejecutan

el 53.76% del mismo sector.

En cuanto a construcción de carreteras alimentadoras y caminos rurales

predomina la presencia de los gobiernos estatales, quienes son responsables de

las obras en una gran proporción. Los gobiernos de los estados tienen el control

de la ejecución de alrededor del 77% de los recursos federales en estas

inversiones.

Las obras para dotar de agua potable y llevar a cabo obras de alcantarillado, son

proyectos controlados totalmente por los gobiernos de los estados a través de sus

dependencias especializadas quienes son encargados de las contrataciones, la

administración y ejecución de las obras. El gobierno federal, y particularmente la

Comisión Nacional de Aguas (CNA), no participa en estas obras de infraestructura.

En términos totales, los gobiernos de los estados controlan y ejecutan el 77.61%

de la inversión federal en obras de infraestructura financiadas del PDPCI, sólo el

22.39% restante lo ejecuta el gobierno federal a través de la Secretaría de

Comunicaciones y Transporte (SCT), y de la Comisión Federal de Electricidad

(CFE). Esta división de responsabilidades es una expresión clara de la

descentralización de los programas de combate a la pobreza.


46

Cuadro 22 PDPCI: Participación porcentual en la Ejecución de acuerdo a la inversión federal por tipo de

obra de los gobiernos estatales y federal

Institución Electrificación Carreteras Alimentadoras

Caminos Rurales

Agua Potable Alcantarillado Total

Gobiernos Estatales

53.76% 76.68% 77.87% 100.00% 100.00% 77.61%

Gobierno Federal

46.24% 23.32% 22.13% 0.00% 0.00% 22.39%

Total 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.

Ahora vamos a analizar la composición con relación al tipo de obra, y el papel de

las instancias ejecutoras en ellas. El tipo de obra con mayor prioridad de las obras

de infraestructura que ejecutan los gobiernos estatales corresponde a obras de

carreteras alimentadoras, el 41.20% de la inversión que controlan, mientras que

las obras de caminos rurales son del 14.3%, sumando ambas tenemos que estas

obras de comunicación vía terrestre es el 55.5% de las inversiones que ejecutan.

Por el monto de las inversiones federales les sigue las obras para dotar a las

comunidades indígenas de agua potable, por un monto equivalente al 28.86%.

Esta información esta representada en el cuadro No. 23.

Por su parte el gobierno federal centra su participación a través de dos

dependencias federales, la CFE y la SCT. Las obras de electrificación

corresponden al 42.99% de la inversión federal que maneja el gobierno federal,

seguidas por las obras de Carreteras Alimentadoras y Caminos Rurales, con

montos equivalentes a 42.92% y 14.09% respectivamente.


47

Cuadro 23

PDPCI: Participación porcentual en la ejecución por tipo de obra por niveles estatal y federal de gobierno.


Caminos Rurales

Agua Potable Alcantarillado Total

Gobiernos Estatales

14.41% 40.71% 14.30% 28.86% 1.71% 100.00%

Gobierno Federal

42.99% 42.92% 14.09% 0.00% 0.00% 100.00%


Para tener un esquema que nos señale el peso de los conceptos de inversión por

tipo de obra y las instancias ejecutoras responsables, en el cuadro siguiente

destacamos su importancia respecto al total de la inversión federal que el PDPCI

asigna.

Las comunicaciones por vía terrestre que los gobiernos de los estados se han

comprometido a realizar en este primer año de operaciones del PDPCI

equivalentes al 42.7% de la inversión total del programa, que sumada a las

comunicaciones terrestres que se han asignado a la SCT, 12.77% de la inversión,

obtenemos un 55.47%. Por ello los retrasos que se observen en estas obras

tienen un impacto muy negativo sobre el desempeño global del PDPCI.

En este mismo orden de ideas, las obras de dotación de agua potable, total y

exclusivamente llevadas a cabo por las comisiones y dependencias de los

gobiernos estatales, equivalen al 22.40% del total de la inversión federal en este

primer año de operación del programa.


48

Cuadro 24 PDPCI: Concentración de la ejecución por tipo de obra y nivel de gobierno.


Caminos Rurales Agua Potable Alcantarillado Total

Gobiernos Estatales

11.19% 31.60% 11.10% 22.40% 1.33% 77.61%

Gobierno Federal

9.62% 9.61% 3.16% 0.00% 0.00% 22.39%


• Instancias Ejecutoras de las obras de infraestructura por Entidad Federativa.

El programa tiene puntos críticos que podemos ubicar por Entidad Federativa, tipo

de obra e instancia responsable, de los que depende esencialmente el

desempeño global del PDPCI. El cuadro No. 25, revela la participación de los

gobiernos estatales en la responsabilidad de la ejecución de la obra. A un nivel

nacional, en el 76.20% de los casos es responsabilidad de los Estados la

ejecución de las obras de infraestructura. Destacan las obras de carretera

alimentadoras y caminos rurales (32.69% y 8.86%) que suman el 41.55% de los

recursos. El 22.64% es de Agua Potable, y el 10.63% de obras de Electricidad.

Por su parte, el gobierno federal participa a través de la SCT y la CFE con

participaciones en el presupuesto de 13.85% y 9.96%, respectivamente.

Algunas entidades se responsabilizan del 100% de los recursos del programa para

obras de infraestructura. Esos son los casos de Campeche, Chihuahua, Durango,

el Estado de México, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán. Otros gobiernos estatales

no se responsabilizan de estos proyectos, y es el gobierno federal, a través de la

CFE, que llevan a cabo los proyectos de electrificación que son el único tipo de

obra, en algunas entidades. Estos son los casos de Jalisco, Querétaro y Sonora.


49

Cuadro 25 PDPCI: Instancias Responsable de la Ejecución de la obra por tipo de Obra y Entidad

Federativa Obras donde el gobierno del Estado es la Dependencia Responsable

ENTIDAD FEDERATIVA Agua

potable Alcantari-

llado Electrici-

dad Caminos Rurales

Carreteras Alimenta-

doras Subtotal

SCT CFE TOTAL

Chiapas 15.93% 3.89% 55.10% 74.92% 0.00% 25.08% 100.00%

Campeche 54.02% 6.29% 18.61% 21.08% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00%

Chihuahua 100.00% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00%

Durango 100.00% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00%

Guerrero 17.59% 0.96% 18.55% 61.54% 19.91% 100.00%

Hidalgo 52.70% 12.69% 21.62% 7.66% 94.67% 0.00% 5.33% 100.00%

Jalisco 0.00% 0.00% 100.00% 100.00%

México 100.00% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00%

Michoacán 42.63% 42.63% 0.00% 57.37% 100.00%

Nayarit 74.66% 74.66% 0.00% 25.34% 100.00%

Oaxaca 12.37% 14.30% 22.40% 32.16% 81.24% 18.77% 0.00% 100.00%

Puebla 31.16% 1.56% 40.96% 73.68% 21.16% 5.15% 100.00%

Querétaro 0.00% 0.00% 100.00% 100.00%

Q. Roo 51.84% 48.16% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00%

San Luis Potosí 17.26% 40.14% 57.40% 38.47% 4.13% 100.00%

Sinaloa 96.18% 96.18% 0.00% 3.82% 100.00%

Sonora 0.00% 0.00% 100.00% 100.00%

Tabasco 100.00% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00%

Veracruz 29.03% 21.04% 44.96% 95.03% 0.00% 4.97% 100.00%

Yucatán 21.38% 38.57% 40.05% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00%

Total 22.64% 1.37% 10.63% 8.86% 32.69% 76.20% 13.85% 9.96% 100.00%

Fuente: Eaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.

En el Estado de Guerrero, el gobierno federal es el principal responsable del

programa en cuanto a la construcción de obras de infraestructura. La SCT y la

CFE tienen en sus manos la responsabilidad del 81.45% del total de las

inversiones en la entidad, 61.54% y 19.91% respectivamente.


50

5.4 Distribución de los Recursos por Instancia Ejecutora y Entidad Federativa

La CFE participa en Chiapas donde ejecuta el 51.15% del presupuesto de que

dispone a un nivel nacional. En Guerrero ejecuta el 18.30% del mismo. Trabaja

también en Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Puebla, Querétaro, SLP; Sinaloa,

Sonora y Veracruz. El cuadro No. 26 reporta esta información.

Por ejemplo, 5 gobiernos estatales tienen el 80.78% del control de los recursos del

programa para obras de infraestructura. Estos Estados son Chiapas, Hidalgo,

Oaxaca, Puebla y Veracruz.

Cuadro 26 PDPCI: Participación en la Responsabilidad del ejercicio del presupuesto para obras de

infraestructura por Entidad Federativa Obras donde el gobierno del Estado es la Dependencia Responsable

ENTIDAD FEDERATIVA Agua

potable Alcantarillado Electricidad Caminos Rurales

Carreteras Alimentadoras Subtotal

SCT CFE TOTAL

Chiapas 14.10% 0.00% 7.38% 0.00% 35.46% 20.11% 0.00% 51.15% 20.40%

Campeche 3.34% 5.66% 2.47% 3.38% 0.00% 1.88% 0.00% 0.00% 1.43%

Chihuahua 1.19% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.36% 0.00% 0.00% 0.27%

Durango 0.00% 0.00% 2.60% 0.00% 0.00% 0.37% 0.00% 0.00% 0.28%

Guerrero 7.01% 0.00% 0.82% 0.00% 0.00% 2.24% 40.40% 18.30% 9.19%

Hidalgo 24.71% 86.52% 21.72% 9.31% 0.00% 13.46% 0.00% 5.76% 10.81%

Jalisco 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 3.31% 0.33%

México 0.00% 0.00% 11.28% 0.00% 0.00% 1.60% 0.00% 0.00% 1.21%


51

Continuación

Obras donde el gobierno del Estado es la Dependencia Responsable ENTIDAD FEDERATIVA

Agua potable Alcantarillado Electricidad Caminos

Rurales Carreteras

Alimentadoras Subtotal SCT CFE TOTAL

Michoacán 1.23% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.37%

Nayarit 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 1.64% 0.68% 0.00% 1.77% 0.70%

Oaxaca 13.58% 0.00% 33.64% 63.75% 25.68% 27.06% 33.93% 0.00% 25.31%

Puebla 10.74% 7.82% 0.00% 0.00% 10.27% 7.70% 12.01% 4.09% 7.95%

Querétaro 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 1.43% 0.14%

Q. Roo 2.70% 0.00% 5.38% 0.00% 0.00% 1.58% 0.00% 0.00% 1.20% San Luis Potosí 3.72% 0.00% 0.00% 0.00% 6.30% 3.76% 13.66% 2.05% 4.97%

Sinaloa 1.32% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.40% 0.00% 0.12% 0.32%

Sonora 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 3.24% 0.32%

Tabasco 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 1.36% 0.57% 0.00% 0.00% 0.43%

Veracruz 12.54% 0.00% 0.00% 23.56% 14.12% 12.45% 0.00% 4.95% 9.96%

Yucatán 3.81% 0.00% 14.72% 0.00% 5.19% 5.40% 0.00% 0.00% 4.11%

Total 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.


52

VI. OPERACIÓN DE LA VERTIENTE DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA

6.1 Distribución por Entidad Federativa de las obras de infraestructura

Como se mostró en la primera y segunda entrega de la evaluación, el PDPCI tiene

su programación de acciones y apoyos en regiones que cumplen en general las

características de la población objetivo indicadas en las Reglas de Operación. Los

recursos se asignan en apoyo a comunidades mayoritariamente indígenas en alto

y muy alto grado de marginación, y se focaliza en regiones y microrregiones

caracterizadas por la pobreza y pobreza extrema.

En el 2002 se atendieron a un nivel nacional con obras de la vertiente de

Infraestructura, a 499 localidades indígenas, que se encuentran dentro de 232

municipios y que conforman 101 microrregiones en el país. Los Estados que

atendieron a un mayor número de localidades fueron Oaxaca, Hidalgo y Veracruz,

que juntos atendieron a 248 localidades de los 499 totales. Destaca el hecho de

que es el Estado de Oaxaca el que sobresale en cuanto al número de municipios y

de microrregiones atendidas con acciones del programa, ya que atendió a 79

municipios y a 38 microrregiones.

Situación normal, debido a la concentración de población indígena en dicho

Estado, además de la precaria situación socioeconómica que como Entidad

Federativa presenta hoy en día, condiciones que han implicado mayores rezagos

para la población, y en particular la población indígena del Estado.

La información de los 20 Estados incluidos en la inversión federal autorizada y

haciendo una descripción del cuadro No. 1 del anexo estadístico B, la inversión en

proyectos de infraestructura representa el 90.85%, superior a lo estipula en la

Reglas de Operación del Programa, mientras que en proyectos productivos y en

otros proyectos representa el resto (9.15 %). Destaca lo invertido en Carreteras

Alimentadoras en 41.20%. Seguido por las hechas en sistemas de Agua Potable y


53

Electrificación. Ambos rubros explican el 43.21% que equivale a lo invertido en

Carreteras Alimentadoras. Le siguen en importancia lo invertido en Caminos

Rurales con 14.25% y Alcantarillado con 1.33% del total de la inversión.

Esta información denota la gran importancia que, por lo menos el programa, le

otorga a los efectos positivos que las comunicaciones pueden brindarle a

comunidades pobres y muy pobres, y generalmente aisladas. Un camino significa

la posibilidad de acceso a mercados de bienes, servicios y de trabajo. El alivio a la

pobreza transita, en muchas ocasiones, además de la entrega de recursos a las

comunidades, por la dotación de infraestructura que les permita abrir opciones.

Los caminos y carreteras son una expresión nítida de esa idea, ya que

representan el 55.45% de la inversión en infraestructura.

Líneas arriba se establece que los rubros que más recursos recibieron son los de

caminos y carreteras. Sin embargo, es en agua potable y electrificación en los que

la aportación en dinero muestra una mayor participación. Este comportamiento es

racional. Los actores muestran así que es en esos proyectos en dónde obtienen

más beneficios, a pesar de que, en largo plazo, eso lo puedan representar los

caminos y las carreteras.

En las obras de infraestructura, su continuidad depende de calendarios políticos.

El cambio de administraciones municipales, como en Puebla, no sólo ha

interrumpido las obras. En algunos casos, probablemente signifique su abandono

en caso de que, a juicio del nuevo presidente municipal, la rentabilidad política del

proyecto no resulte atractiva.

El cuadro No. 2 del anexo estadístico B, con información de diciembre 2002 a

enero 2003, respalda lo anterior. Este cuadro muestra que el monto de inversión

ejercido Puebla es de 57.30%, y dejó de ejercer el 42.70%. No cabe duda de que

algunas obras se abandonaron por no resultar atractivas. En el caso del Estado de

Veracruz, no se ejerció el 17.89% de los recursos, y los Estados de Chiapas y

Yucatán, también rebasan en dos dígitos lo no ejercido de 11.44% y 10.33%,


54

respectivamente. Sin embargo, no todo es malo, también hubo siete Estados que

ejercieron el 100% del monto de inversión en infraestructura y otros cinco Estados

que rebasaron el 99%11, pero no llegaron al 100%.

En Oaxaca, se enfrentan dificultades semejantes. Como sabemos, en una

cantidad de municipios importante de ese estado, los presidentes municipales se

eligen por el mecanismo de “usos y costumbres” y duran en el cargo solamente un

año. Esta restricción de tiempo impone limitaciones muy severas a la continuidad

de las obras. Los nuevos presidentes invierten una cantidad importante de su

mandato familiarizándose con el programa, antes de tomar decisiones, lo que les

deja un espacio de tiempo reducido para continuar con el trabajo iniciado.

En esta misma entidad, la necesaria consulta con los beneficiarios y entre las

ejecutoras, las estatales y las municipales, es letra muerta. El gobierno estatal, y

particularmente el gobernador, es el que decide en qué rubros se invertirán los

recursos del programa. Es decir a la antigua; de arriba a abajo. En las obras de

carreteras y caminos rurales generalmente la obra obedece a un plan de

desarrollo de comunicaciones por tierra dentro de la entidad, o a una petición

expresa de las autoridades municipales. En muchas de estas ocasiones los

beneficiarios, que son todos los habitantes de las localidades beneficiadas por la

obra, no son requeridos para que expresen o no su conformidad. Sin embargo, en

este caso, en las encuestas a los pobladores beneficiados, todos expresaron su

total acuerdo con las obras de infraestructura carretera y de caminos, lo cual

resulta bastante lógico.

Según el cuadro No. 3 del anexo estadístico B, el programa está presente en 20

Estados. Destacan Chiapas con el 20.16% y Oaxaca con el 24.35%. Es decir, dos

Estados explican el 44.51% del total de las inversiones en infraestructura. Le

siguen en importancia Hidalgo, Veracruz, Guerrero, Puebla, San Luis Potosí,

11 Los Estados que ejercieron el 100% fueron: Chihuahua, Durango, Guerrero, Estado de México, Michoacán, Querétaro y Sonora, mientras que los cinco Estados que ejercieron más del 99% son: Campeche, Nayarit, Quintana Roo, Sinaloa y Tabasco.


55

Yucatán y otras siete entidades. El 37% del total de entidades participantes,

explican la captación del 92.1% de todos los recursos disponibles en el programa

con respecto a infraestructura. Los mismos Estados captan el 91.66% del total de

los recursos disponibles en los proyectos productivos y otros proyectos. En cuanto

al número de obras realizadas, se reitera la anterior situación, ya que es en los

Estados de Oaxaca y Chiapas donde se concentraron un número importante de

obras, esto es el 23.94%, asimismo en dichos Estados se pudo atender mediante

acciones del programa al 36.17% de la población beneficiada.

Una primera afirmación posible es que se observa un grado de concentración de

las acciones de infraestructura en un número relativamente selecto de Estados,

dejando en una posición marginal a los restantes 13 que apenas se reparten el

7.9% de los recursos de infraestructura.

Sorprende que Estados como Michoacán que tiene una presencia indígena

importante y que es escenario de graves dificultades sociales, como es el caso de

la meseta purépecha, reciba apenas el 0.7% de los recursos. Otro caso es el de

Campeche, con graves retrasos en su infraestructura y con una presencia

indígena importante, solo reciba el 1.41% de la inversión. Y resulta todavía más

que no existen explicaciones claras del porqué de esa distribución de los recursos.

En el cuadro No. 5 del anexo estadístico B, se observa una participación

ligeramente superior de los hombres con respecto a las mujeres en algunos

Estados de la republica. Esta relación es variable cuando observamos los datos a

un nivel estatal. En algunos casos, la participación de las mujeres supera a la de

los hombres y, en otros, es a la inversa.

El espíritu de las reglas de operación sugiere un sesgo a favor de las mujeres. Sin

embargo, el balance de las obras con la participación de las mujeres y hombres

que se observa parece ser satisfactorio.


56

6.2 Inversión por tipo de obra

Debido a la naturaleza de las obras que el programa contempla para potenciar el

desarrollo de las localidades atendidas, podemos inferir que los plazos de entrega

de dichas obras, de infraestructura principalmente, sobrepasan los tiempos de

ejercicio fiscal y retrasan el avance presupuestal del programa. El cuadro No. 6 del

anexo B, muestra los datos referidos en este apartado.

Las entrevistas en campo ofrecen información que permite afirmar que, en algunos

Estados, el ejercicio presupuestal está restringido por dificultades de índole

diversa. En algunos casos, por desencuentros entre las entidades federales y las

estatales. En otros, por falta de envío de los recursos a los Estados debido a la

programación del gasto federal que tiende a ser austero en el primer semestre del

año y muy acumulado hacia finales del mismo. Ambos fenómenos afectan,

negativamente, el avance presupuestal del programa, y más importante aún, el

desarrollo de las obras.

El conocimiento de las inversiones promedio de las obras de infraestructura

realizadas en las distintas localidades del país, en el cuadro No. 1 del anexo

estadístico B, nos permitirá, en una primera mirada, observar, por tipo de obra, en

que Estados se utilizaron la menor cantidad de recursos, así como también

determinar cuáles de esos Estados tienen las inversiones promedio más altas y

cuáles las más bajas. En este caso, las conclusiones vertidas en este apartado

deberán ser completadas con la información de las variables relacionadas con la

eficiencia total de una obra de infraestructura, ya que no sólo la inversión

promedio es factor importante en la determinación del nivel de eficiencia del

ejercicio de los recursos.

Gracias a que las obras de infraestructura impactan a un número distinto de

beneficiarios en cada Estado, la inversión promedio variará de la misma forma,

esto en el supuesto de que las obras tengan características similares.


57

En los cuadros referenciados a continuación, anexados en el informe, observamos

los resultados por tipo de proyecto que muestran lo siguiente:

• Caminos Rurales

En lo que respecta al subprograma de Caminos Rurales, la inversión realizada se

destinó a 28 obras de las cuáles 4 son de reconstrucción, 22 de construcción y

dos de conservación de Caminos Rurales12. La inversión total nacional13 es de

$123,298,289.77 pesos, de ella el 89.35% la aportó el gobierno federal, y

representa el 14.25% de la inversión total federal destinada a obras de

infraestructura. Las cifras nos muestran que el Estado de Oaxaca es el que

presenta la inversión más alta (42.29% con respecto a la inversión nacional),

mientras que el Estado de Chiapas tiene el porcentaje de la inversión más bajo de

proyectos de Caminos Rurales, éste es de 0.46%.

Los Estados beneficiados con obras referentes a Caminos Rurales fueron

Campeche, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí y

Veracruz. Siendo los Estados de Oaxaca e Hidalgo los más beneficiados con

inversión en este tipo de obra, ya que recibieron el 42.29 y el 17.83%

respectivamente, de la inversión total en Caminos Rurales.

Dentro del PDPCI se necesita la concurrencia de los distintos niveles de gobierno,

además de diversas instancias encargadas de realizar actividades con la finalidad

de lograr una mejor coordinación institucional y mejores resultados de la ejecución

de las obras del programa; en este sentido a un nivel federal concurre el gobierno

de la república y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (STC), que es la

instancia que interviene para lograr la inversión total nacional en las obras de

caminos rurales.

12 Hay que hacer notar que dentro de las posibles obras a ejecutar en el rubro de Caminos Rurales, se encuentran la Reconstrucción, Construcción y Conservación de: Caminos, Caminos de Saca, Puentes Colgantes, Puentes Peatonales, Puentes Vado y Puentes Vehiculares. 13 La inversión total nacional contempla lo aportado por el Gobierno Federal, las instancias ejecutoras, los gobiernos estatales y los municipios.


58

De los 110 millones que aporta el gobierno federal, el 77.8% es ejecutado por los

gobiernos estatales. De ellos, se asignan, a la reconstrucción de caminos rurales,

aproximadamente 6 millones, que representan el 7.12% de la inversión federal

ejecutada por los Estados. En construcción de caminos rurales, la inversión

asciende a $79.2 millones de pesos (92.43% de la inversión federal en el rubro de

Caminos Rurales ejecutada por los Estados), de los cuales se asignaron

$59,847,795 a la construcción de caminos, y $19,448,221 a la construcción de un

puente vehicular. Asimismo, el gobierno federal, también aportó recursos a la

conservación de caminos rurales. Dicha inversión tan sólo representó el 0.45% de

su inversión total que ejecutaron los Estados en las obras de Caminos Rurales

($382,000 pesos).

Los recursos que la SCT ejecutó en las obras de Caminos Rurales se destinaron

principalmente a la construcción de caminos y puentes vehiculares14. Según datos

reportados por la SEDESOL, la SCT apoyó dentro del rubro de Caminos Rurales a

solo una obra que suponemos contempla la construcción del camino junto con un

puente vehicular. Además, de ejecutar recursos a un nivel federal, la SCT también

lo hizo a un nivel estatal y municipal. Esto fue realizado mediante sus instancias

especializadas para las obras de caminos rurales.

A un nivel estatal, la inversión asciende a $6,157,635.50, que representa el 4.99%

de los recursos totales aportados a un nivel nacional. Mientras que a un nivel

municipal la inversión asciende a $6,968,070.50 pesos, que representa el 5.65%

de la inversión total nacional. Hay que destacar que la totalidad de dichos recursos

fueron ejecutados por la SCT con sus distintas instancias a un nivel estatal y

municipal.

14 Refiriéndonos solamente a la inversión federal que la SCT ejecutó en el PDPCI, el 66.77% de dicha inversión se destinó a la construcción de caminos, mientras que el resto (33.23%) a la construcción de puente vehicular.


59

Por último, con las obras que se realizaron por el programa en Caminos Rurales,

se atendió al 9.79% de los beneficiarios del PDPCI en su vertiente de Obras de

Infraestructura. Fueron 53,071 personas las que se vieron beneficiadas por las 28

obras de Caminos Rurales. De ellas, el 40.37% fueron mujeres y el restante

(59.63%) hombres. Con ello, el sesgo deseado a favor de las mujeres se

encuentra lejos de cumplirse, aunque la participación de ellas es muy importante.

A un nivel de obra, la construcción de caminos y puentes vehiculares fue la que

pudo atender a un mayor número de personas, ya que atendió a 36,398

beneficiarios, que representa el 68.58% de los beneficiarios del PDPCI por obras

de Caminos Rurales. Es importante destacar que aunque se reporta inversión

realizada en la conservación de Caminos Rurales, no se reporta ningún

beneficiario por la realización de las mismas.

• Carreteras Alimentadoras

Para el subprograma de Carreteras Alimentadoras se realizaron 29 obras surgidas

desde el PDPCI. De ellas, 22 fueron para la Modernización y Ampliación de las

Carreteras, mientras que los 7 restantes para la Construcción de Carreteras

Alimentadoras. Cabe destacar que, dentro del PDPCI en su primer año de

ejecución, se contemplan 5 distintos tipos de obras que pueden recibir inversión

del subprograma de Carreteras Alimentadoras,15 aunque solo se apoyaron las

obras de Construcción, Modernización y Ampliación.

A un nivel estatal las cifras nos reportan que es el Estado de Oaxaca el que

cuenta con la inversión más alta, ya que ésta representó el 28.32% de la inversión

federal nacional. Por el contrario, el Estado con la inversión más baja es Tabasco,

ya que reporta tan solo representó el 1.23%. De los Estados beneficiados,

destacan Oaxaca, Chiapas, Veracruz y Guerreo que, juntos, explican el 76.97% de

la inversión federal realizada, concentrando una gran parte de la inversión.

15 Los cinco tipos de obra contemplados son: 1)Reconstrucción, 2)Modernización y Ampliación, 3)Construcción, 4)Conservación y 5)Estudios.


60

La instancia ejecutora es la misma que en el caso de Caminos Rurales, es decir la

SCT. La estructura de la inversión se muestra en el cuadro No. 8 del anexo

estadístico B, y es la siguiente; considerando las aportaciones de los tres niveles

de gobierno, la inversión total es de $347,966,403.27 pesos. Considerando solo la

inversión a un nivel federal, ésta asciende a $318,469,096.27 pesos, que

representa el 41.2% de la inversión destinada a obras de infraestructura y el 91.52

por ciento de la inversión destinada exclusivamente a Carreteras Alimentadoras.

Por su parte, la de los estados y los municipios, apenas representaron el 3.64 y

4.83 por ciento, respectivamente, de la inversión del gobierno federal en

Carreteras Alimentadoras.

El gobierno federal como ya se mencionó, realizó una inversión de un poco más

de 318 millones de pesos. La ejecución del 76.6% de dichos recursos estuvo a

cargo de los gobiernos estatales, mientras que el restante ($74,266,877) a cargo

de la SCT, información que indica el nivel de descentralización en el uso de los

recursos. En la ejecución de los recursos, los gobiernos estatales destinaron el

56.89% a obras de Modernización y Ampliación, mientras que el restante (43.11%)

tuvo como destino la construcción de Carreteras Alimentadoras. La SCT y sus

dependencias a un nivel federal asignaron $77,912,486 pesos a obras de

Construcción (8.21% de los recursos que ejecutó la secretaría) y a obras de

Modernización y Ampliación de Carreteras Alimentadoras el 91.79% de los

recursos a su cargo. Las instancias especializadas de la SCT a un nivel municipal,

ejecutaron $3,645,609 pesos en obras de Modernización y Ampliación de

Carreteras Alimentadoras.

La inversión de los gobiernos estatales y municipales se destinó solamente a

obras que modernizaron y ampliaron las Carreteras Alimentadoras. Esta fue del

orden de $12,680,377 y $16,816,930.


61

De la información anterior destaca el hecho de que para la construcción de

Carreteras Alimentadoras las obras se realizaron exclusivamente con recursos

provenientes del gobierno federal, lo cual puede considerarse como esperado,

debido al carácter federal del programa. Sin embargo, la falta de participación de

los gobiernos estatales y municipales revela que la articulación entre los distintos

niveles de gobierno no es la óptima, lo que conduce, al final, a retardar las

posibilidades de desarrollo de la población indígena más desfavorecida.

En lo que respecta a los beneficiarios directos de las 29 obras destinadas a la

Construcción, Modernización y Ampliación de Carreteras Alimentadoras, se tiene

que fueron 199,061 personas beneficiadas, que representan el 36.73% del total de

beneficiarios por las obras de infraestructura. El 60% aproximadamente son

hombres, mientras que 79,4714 mujeres (40%) se vieron beneficiadas por este tipo

de obras. Nuevamente la relación prevalece, siendo beneficiado, en mayor medida

el género masculino, a pesar que la aportación del programa en infraestructura a

favor de las mujeres es importante. La construcción de Carreteras Alimentadoras

benefició al 45%, mientras que el restante (55%) fue beneficiado por la

Modernización y Ampliación de Carreteras Alimentadoras, aunque el número de

obras haya sido muy distinto, 7 y 22 respectivamente.

• Agua Potable

Otro de los subprogramas de la Vertiente de Obras de Infraestructura del PDPCI

es el referido a obras de Agua Potable, con las cuáles se pretende dotar a las

distintas comunidades y pueblos indígenas sujetos de ser apoyados de mejores

condiciones para el suministro y distribución de este vital líquido. Para ello, el

programa contempla acciones de rehabilitación, ampliación, construcción y

distribución de agua.

Del total de las obras realizadas al suministro y/o distribución de agua potable

(183), destaca que el 56.28% de las mismas sean de construcción (103 obras),


62

mientras que las restantes 80 obras se distribuyeron en rehabilitación y ampliación

de la red de agua potable, es decir, con 31 y 49 obras respectivamente.

A un nivel estatal destaca que el Estado de Hidalgo es el que reporta la inversión

más alta, ya que representa el 21.31% de la inversión total federal. Mientras que el

Estado de Sonora, fue el Estado menos beneficiado con inversión en obras de

agua potable, pues la inversión realizada representa tan solo el 0.70% del total

federal.

Para poder llevar a cabo los distintos proyectos, como se muestra en el cuadro

No. 10 del anexo estadístico B se hizo, a un nivel nacional, una inversión total de

$232,175,742.88 pesos, incluyendo las aportaciones del gobierno federal y los

gobiernos estatales y municipales. El gobierno federal tuvo una inversión de

$173,149,764.88 pesos, lo cual corresponde al 74.58% de la inversión total a un

nivel nacional; mientras que los gobiernos estatales aportaron el 7.64% de dicha

inversión. Los gobiernos municipales aportaron el resto de la inversión (17.78%),

esto es $41,276,187 pesos. En el caso de las obras destinadas al suministro y/o

distribución de agua potable, la Comisión Nacional del Agua (CNA) es la instancia

encargada de apoyar la ejecución del programa en la realización de las 183 obras

de Agua Potable. En este sentido, fueron los gobiernos estatales los encargados

de ejecutar la totalidad de los recursos destinados a las obras de Agua Potable.

En lo que se refiere a la inversión federal, el gobierno de la república concentró

sus recursos a la realización de la construcción de redes de agua potable, ya que

del total de su inversión el 65.98% se destinó a estas obras, lo que revela la

importancia que el gobierno federal le otorga a obras que mejoren las condiciones

de desarrollo de las comunidades y pueblos indígenas más desfavorecidos. De la

misma forma, la inversión que el gobierno federal destinó a la ampliación de las

obras de agua potable fue del orden de $38,730,083.75 pesos, lo que representó

el 22.37% de sus recursos aportados a agua potable. Por último, el rubro que se

apoyo en menor cuantía, y no por ello de menor importancia, fue el de


63

rehabilitación de redes de agua potable, ya que la inversión del gobierno federal

tan sólo representó el 11.65% de sus propios recursos.

Los gobiernos estatales también contribuyeron a la mejora de las condiciones en

cuanto a Agua Potable se refiere, de desarrollo de las comunidades y pueblos

indígenas atendidos por el programa. Así, la inversión total estatal fue de

$17,749,791 pesos, de los cuáles el rubro de construcción, al igual que en el caso

del gobierno federal, fue el más apoyado, con una inversión de $9,435,023 pesos

que representa el 53.16% de la inversión estatal total. Asimismo, las obras para la

rehabilitación y ampliación de redes de agua potable fueron apoyadas en un 13.07

y 35.47 por ciento de los recursos totales de los gobiernos estatales.

A un nivel municipal la participación fue importante, ya que aportaron recursos

equivalentes al 17.78% de la inversión total destinada a obras de Agua Potable,

dato que resulta superior a la inversión realizada por los gobiernos estatales; aún

cuando la capacidad de maniobra de los dos órdenes de gobierno es muy distinta.

Al igual que en el caso del gobierno federal y los estatales, los municipios

apoyaron mayoritariamente acciones encaminadas a la construcción de redes de

agua potable, con una inversión de $21,468,551 pesos (52.01% de la inversión

municipal). En segundo término, los municipios apoyaron las obras de ampliación

de redes de agua potable, esto con el 24.45% de su inversión total y, por último,

las obras de rehabilitación se vieron apoyadas con $8,164,794 pesos, que

representó el 19.78 por ciento de la inversión total municipal.

Al contrario del caso de carreteras alimentadoras, destaca el hecho que para

todas las acciones emprendidas por el programa en el rubro de Agua Potable, la

concurrencia de los tres niveles de gobierno fue importante, revelando

coincidencias en las necesidades de la población indígena más desfavorecida y

con ello potenciando los impactos que en las condiciones de desarrollo llegan a

tener obras de esta naturaleza.


64

Por último, las 183 obras de Agua Potable realizadas por el PDPCI beneficiaron a

191,477 personas, de las cuáles el 52% fueron mujeres y el resto hombres, esto

es 91,917. Debido a su naturaleza y a su mayor número, las obras de construcción

fueron las que impactaron sobre un mayor número de personas, esto fue al

89.62% de los beneficiados. Mientras que las obras de rehabilitación y de

ampliación de las redes de agua potable, impactaron sobre el resto (10.37%) de

las personas beneficiadas. Es importante señalar que el sesgo a favor de las

mujeres que el programa plantea en los términos de referencia, en el caso de las

obras de agua potable se cumple, ya que son mayoritariamente mujeres las

beneficiadas por las acciones del programa. Siendo las mujeres quienes se

encargan de la preparación de los alimentos y el cuidado de los hijos, entre otras

actividades, este servicio debe impactar directamente sobre la salud de los hijos y

productividad de los miembros de la familia que trabajan.

• Alcantarillado

Para el caso de los proyectos destinados al alcantarillado de las localidades

atendidas por el PDPCI, se contemplan acciones de rehabilitación, ampliación y

construcción de redes. El programa llevó a cabo 6 obras en tres Estados de la

República, estos fueron Campeche, Hidalgo y Puebla. De las obras, cinco fueron

de construcción de redes de alcantarillado (que representa el 83.33%), y tan solo

una para la ampliación de las mismas. Destaca el hecho de que en el Estado de

Hidalgo, se invirtió el 86.5% de la inversión total, mientras el resto se distribuyó

entre los otros dos Estados beneficiados por el programa.

La inversión a un nivel nacional es de $11,178,745 pesos, de la cual el gobierno

federal aportó la gran mayoría, es decir el 91.89%. Los gobiernos estatales y

municipales invirtieron un monto similar, $453,293 pesos, es decir el 4.05% de la

inversión total nacional. Cabe resaltar que en el caso de las obras destinadas a

alcantarillado, la Comisión Nacional del Agua (CNA) es la instancia encargada de

apoyar la ejecución del programa en la realización de las 6 obras autorizadas.


65

El gobierno federal con una inversión total de $10,272,160 pesos apoyó las obras,

tanto de construcción como de ampliación de las redes de alcantarillado. Destinó

el 91.17% de sus recursos a la construcción de redes de alcantarillado, siendo el

único de los tres niveles de gobierno que apoyó con recursos este tipo de obra.

Por otro lado, con una inversión de $906,585 pesos apoyó las obras de

ampliación.

Tanto los gobiernos estatales como los municipales otorgaron la totalidad de sus

recursos a las obras de ampliación del alcantarillado. Dichas obras pudieron

realizarse gracias a la aportación del el gobierno federal (50%), y 25% por los

gobiernos estatales y municipales, respectivamente. Gracias a las seis obras de

alcantarillado realizadas, se pudo beneficiar a 11,050 personas, de las cuáles el

50.05% fueron mujeres y el resto hombres (49.95 por ciento).

• Electrificación

Con respecto al Subprograma de Electrificación Nacional, la inversión realizada se

destinó a 276 obras de las cuales todas entran en el rubro rural y de estas 157 son

de construcción de redes, 101 de ampliación de redes y 18 no convencionales. La

inversión total nacional fue de $213,423,990.72 pesos, de ella el 75.36% la aportó

el gobierno federal y que representa el 20.81% de la inversión total federal

destinada a obras de infraestructura, los gobiernos estatales aportaron 24 millones

de pesos (que representa el 11.2% de la inversión total en electrificación),

mientras que los municipios 25.3 millones de pesos. El Estado de Chiapas es el

que presenta la inversión más alta (28.23% con respecto a la inversión nacional),

mientras que el Estado de Sinaloa tiene la inversión más baja de electrificación,

éste es de 0.07%.

Los demás Estados beneficiados con las obras referentes a electrificación fueron

Campeche, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán,


66

Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora,

Veracruz y Yucatán. Siendo los Estados de Chiapas y Oaxaca los más

beneficiados con inversión en este tipo de obra, ya que recibieron el 28.23 y el

16.71% respectivamente, de la inversión total en este rubro.

Como ya hemos dicho, dentro del PDPCI se necesita la concurrencia de los

distintos niveles de gobierno, además de diversas instancias encargadas de

realizar actividades con la finalidad de lograr una mejor coordinación institucional y

mejores resultados de la ejecución de las obras del programa. En este sentido, a

un nivel federal, concurren el Gobierno de la República y la Comisión Federal de

Electricidad (CFE), instancia encargada de la ejecución de la inversión junto con

los gobiernos de los estados. Los gobiernos estatales tuvieron a su cargo la

ejecución del 56.2% de los recursos totales y la CFE los restantes 43.8%.

Los gobiernos estatales ejecutaron 120 millones de pesos aproximadamente, de

los cuáles, 86.4 millones los aportó el gobierno federal. De ellos, se asignaron a la

red rural de obras de electrificación $84,171,773.85, que representan el 97.35% de

la inversión federal ejecutada por los Estados; de los cuales se asignaron

$45,054,313.10 a la construcción de redes rurales y $36,570,709.86 a la

ampliación de redes. En el rubro de no convencionales, la inversión asciende a

$2,291,520.00 millones (2.65% de la inversión federal a cargo de los Estados en el

rubro de electrificación). De la inversión realizada por los Estados, el 68.3% la

ejecutaron ellos mismos, esto es $16,443,695, destinando su totalidad a obras de

electrificación rural. Dichos recursos se destinaron a obras de construcción y de

ampliación. En lo que respecta a los recursos que los municipios aportaron

ejecutados por los Estados, las obras de electrificación rural fueron las

beneficiadas, en particular obras de construcción y ampliación de redes de

electrificación.

Los recursos que la CFE ejecutó fueron del orden de los 93.3 millones de pesos.

Sus dependencias a un nivel federal destinaron los recursos al rubro rural,


67

$74,377,129.68 divididos en $62,879,050.78 en construcción de redes y

$11,498,078.90 a la ampliación de redes. De igual manera, las inversiones

ejecutadas por las instancias especializadas de la CFE a un nivel estatal y

municipal se destinaron a la electrificación rural. Las participaciones aportaron una

inversión que asciende a $3,127,892 (1.46% de la inversión total).

Las 276 obras de electrificación beneficiaron a 87,167 personas, siendo las

mujeres las más apoyadas, pues representaron el 50.49% del total de

beneficiarios. El resto (49.51 por ciento) lo constituyeron hombres beneficiados.

Las obras de ampliación de las redes de electrificación fueron las que tuvieron un

mayor impacto sobre la población atendida, ya que beneficiaron a 53,993

personas (61.94%), mientras que el resto de los beneficiarios de las obras de

electrificación fueron atendidos por acciones de construcción de redes y acciones

no convencionales.

6.3 Inversiones en Obras de Infraestructura en la Muestra

La información recabada en los cuatro Estados incluidos en la muestra, la

inversión en proyectos de infraestructura representa el 92%, que rebasa lo

estipulado en las reglas de operación. Destaca lo invertido en caminos rurales y

carreteras alimentadoras. Ambos rubros explican el 64.1% del total de la inversión,

seguido por las hechas en sistemas de agua potable y electrificación. Para el caso

de los Estados en donde se aplicó la encuesta la distribución por tipo de obra es

muy similar a la realizada a un nivel nacional y se puede apreciar en los cuadros

siguientes.


68

Cuadro 27 PDPCI: Inversión Federal de los Estados de la Muestra,

por Tipo de Proyecto Tipo de

Proyecto de Infraestructura

Chiapas Guerrero Oaxaca Veracruz Total

Carreteras Alimentarías 85,266,597.27 32,417,391.00 90,200,000.00 37,248,638.00 245,132,626.27

Caminos Rurales 505,196.77 8,104,348.00 46,589,947.00 17,435,361.00 72,634,852.77

Agua Potable 24,645,059.88 11,583,812.00 24,504,208.00 24,053,148.00 84,786,227.88

Electrificación 45,398,777.06 16,770,243.47 26,880,227.00 4,121,552.00 93,170,799.53

Total 155,815,630.98 68,875,794.47 188,174,382.00 82,858,699.00 495,724,506.45


Cuadro 28 PDPCI: Inversión Federal de los Estados

de la Muestra, por Tipo de Proyecto Tipo de Proyecto de

Infraestructura Inversión Federal Porcentaje

Carreteras Alimentarías 245,132,626.27 49.45%

Caminos Rurales 72,634,852.77 14.65%

Agua Potable 84,786,227.88 17.10%

Electrificación 93,170,799.53 18.79%

Total 495,724,506.45 100.00%


Cuadro 29 PDPCI: Inversiones en Acciones de

Infraestructura por Tipo de Acción. Chiapas Tipo de Proyecto de

Infraestructura Inversión Federal

Chiapas Porcentaje

Carreteras Alimentarías 85,266,597.27 54.72%

Caminos Rurales 505,196.77 0.32%

Agua Potable 24,645,059.88 15.82%


Total 155,815,630.98 100.00% Fuente: SEDESOL 2002


69


Infraestructura por Tipo de Acción. Guerrero Tipo de Proyecto de


Guerrero Porcentaje

Carreteras Alimentadoras 32,417,391.00 47.07%

Caminos Rurales 8,104,348.00 11.77%

Agua Potable 11,583,812.00 16.82%




Infraestructura por Tipo de Acción. Oaxaca Tipo de Proyecto de


Oaxaca Porcentaje


Caminos Rurales 46,589,947.00 24.76%

Agua Potable 24,504,208.00 13.02%




Infraestructura por Tipo de Acción. Veracruz Tipo de Proyecto de


Veracruz Total


Caminos Rurales 17,435,361.00 21.04%

Agua Potable 24,053,148.00 29.03%


Total 82,858,699.00 100.00%



70

Además, se presenta la inversión total nacional, por instancia ejecutora: Secretaría

de Comunicaciones y Transportes (SCT) y Comisión Federal de Electricidad

(CFE), que se muestra en el cuadro 14 del anexo estadístico B. y se presenta una

matriz resumen de inversión total nacional; federal, estatal, municipal y con

participación, además, el número de beneficiarios por tipo de obra en atención a

pueblos y comunidades indígenas, por rama de actividad. Que se presenta en el

cuadro 15, del anexo estadístico B.

6.4 Obstáculos a la Operación del Programa

Las reglas de operación del PDPCI establecen una serie de acciones que tienen

como finalidad una mayor coordinación entre los distintos actores involucrados en

su ejecución y con ello impulsar el desarrollo social y económico de los pueblos y

comunidades indígenas, mediante la generación de proyectos de infraestructura,

de alcance regional, detonadores de su desarrollo, así como productivos, que

respondan a sus demandas e impacten significativamente en el mejoramiento de

sus condiciones de vida, con pleno respeto a los recursos naturales de su entorno,

a sus culturas y a sus derechos16. En este sentido durante la ejecución del

programa se encontraron algunos factores que determinaron la ejecución o no de

obras de infraestructura.

Este apartado se refiere, principalmente, a sí la regla de operación del programa

se han cumplido. Los comentarios17 que siguen tienen relación solamente con

aquellos aspectos de la normatividad que no se han cumplido o los obstáculos que

se han enfrentado para hacerlo. O bien el establecimiento de prácticas no

contempladas en la normatividad. Las que no se mencionan, se presume que se

cumplen.

16 DOF., Reglas de Operación del Programa para el Desarrollo de Pueblos y Comunidades Indígenas, 15 de marzo del 2002. 17 Estos se obtuvieron de observaciones directas.


71

Para las obras de infraestructura, líneas arriba se mencionan una serie de

obstáculos que dificultan la operación del programa, éstas se identificaron en los

Estados de Puebla y Oaxaca principalmente, aunque los demás Estados de la

república no están exentos de presentar situaciones similares.

Asimismo, las instancias ejecutoras, tales como la CNA, SCT y CFE debido a la

falta de coordinación entre ellas y las autoridades de los gobiernos estatales y

municipales, principalmente, han ocasionado una serie de obstáculos a una

ejecución más eficiente del programa; sobreponiendo los intereses de las

instancias a la mejora de las comunidades indígenas. Esto debido a que los

calendarios y prioridades en ocasiones no son compatibles con los del programa.

Por otro lado, las aportaciones de las comunidades en los proyectos de

infraestructura tienen una relación inversa con las asignaciones relativas de los

recursos del programa. El cuadro siguiente No. 33, indica con datos lo anterior.

Líneas arriba se establece que los rubros que más recursos recibieron son los de

caminos y carreteras. Sin embargo, es en agua potable y electrificación en los que

la aportación en dinero muestra una mayor participación. Este comportamiento es

racional y maximizador. Los actores muestran así que es en esos proyectos en

dónde obtienen más beneficios, a pesar de que, en largo plazo, eso lo puedan

representar los caminos y las carreteras. El cuadro No. 34 reporta lo siguiente, es

en éstos rubros donde las aportaciones en trabajo cuentan con una mayor

participación.


72

Cuadro 33 Aportaciones de los Participantes en Dinero a

los Proyectos de Infraestructura

Tipo de Proyecto Aportación en Dinero Porcentaje

Construcción de Carretera 200.00 2.8% Distribución y suministro de Agua Potable 2,180.00 30.6% Suministro de Electricidad 3,260.00 45.8% Construcción de Carreteras y Distribución de Agua Potable 20.00 0.3%

Ampliación, Mejoramiento y/o Reforzamiento de Carreteras 750.00 10.5%

Piso Firme 120.00 1.7% Subtotal 6,530.00 91.7% Sin dato en Tipo de Proyecto 590.00 8.3% Total 7,120.00 100.0%

Fuente: Encuesta 2002

Cuadro 34 Aportaciones en el Trabajo de los Participantes a

los Proyectos de Infraestructura

Tipo de Proyecto Aportación en Trabajo/ Jornales Porcentaje

Construcción de Carretera 30 38.0% Drenaje y Obras Sanitarias 1 1.3% Const. Carreteras y D. Agua Potable 8 10.1% Piso Firme 7 8.9% Subtotal 46 58.2% Sin dato en Tipo de Proyecto 33 41.8% Total 79 100.0% Fuente: Encuesta 2002

6.5 Cumplimiento de las Reglas de Operación

Parte de los objetivos de la Política Social es el buen ejercicio de los recursos

disponibles a favor de la población más desprotegida. Por ello, la asignación de los

recursos de algunos programas sociales no debe duplicarse. En este sentido el

conocimiento sobre la participación en otros programas sociales por parte de la

población atendida por el PDPCI, es fundamental.


73

Un aspecto señalado en las reglas de operación se refiere a la infracción que se

comete cuando al ser beneficiario del programa se es, al mismo tiempo, receptor

de apoyos de otros programas con el mismo propósito.

La investigación de campo muestra que el 30.8% de los beneficiados por el

programa también resultan beneficiados por otros programas sociales,

representados en el cuadro No. 35, mientras que el 60% manifiesta no serlo18. Él

PROGRESA es el programa en donde participan un mayor número de

beneficiarios del PDPCI. Otros programas en donde los beneficiarios participan

son: Apoyo a Crédito a la Palabra, PROCAMPO, Apoyo de Fondos Regionales,

Café, CONAFE y Palma Camero, descritas en el cuadro No. 36.

Este tipo de resultados permite afirmar que, al menos en el rubro de obras de

infraestructura, los beneficiarios no reciben apoyos de otros programas sociales

duplicando el ejercicio de los recursos. En este sentido la operación del programa

cumple con las reglas de operación y ejerce de manera adecuada los recursos

disponibles.

Cuadro 35

Participación de los Beneficiarios en Otros Programas Sociales

¿Participa en Otros Programas Sociales? Beneficiarios Porcentaje

Sí 28 30.8 No 54 59.3 Subtotal 82 90.1 Sin Dato 9 9.9 Total 91 100.0


18 La suma de los porcentajes no da un total de 100%, debido a quienes no contestaron dicha pregunta.


74

Cuadro 36 Programas Sociales

en los que también participan los Beneficiarios

Programas Beneficiarios Porcentaje

PROCAMPO 11 12.1% CONAFE 1 1.1% Palma Camero 1 1.1% Café 1 1.1% Fondo Regionales y Crédito a la Palabra 2 2.2% PROGRESA 14 15.4% Subtotal 30 33.0% Sin Dato 61 67.0% Total 91 100.0%


• Montos máximos y asignados.

En el caso de obras de infraestructura, las reglas de operación no establecen

montos máximos, como si ocurre en el caso de proyectos productivos. Por tanto,

la información disponible no es argumento relevante para tomar postura acerca de

la cantidad de recursos asignada a cada proyecto.

Más importantes son otros aspectos. ¿El proceso de identificación de las obras fue

el correcto? ¿Existió coordinación entre las distintas instancias para su diseño,

ejecución y entrega? ¿Los beneficiarios expresaron su deseo a participar en el

proyecto y su apoyo al mismo? ¿Se perciben o presumen beneficios económicos y

de qué tipo? Las líneas que siguen responden a estas interrogantes.

• Transparencia.

Dentro del Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas las instancias de

control y vigilancia, son elementos clave para tener transparencia en los procesos


75

del programa. Los resultados del trabajo de campo muestran que los beneficiarios

entrevistados tienen conocimiento, en un 58.8%, de la existencia de responsable(s)

del grupo o del proyecto, mientras que el 23.5% de los mismos no saben si cuentan

con un responsable.

En lo que respecta a la vigilancia de los avances del proyecto, el 49% de los

beneficiarios conocen quien se encarga de dicha tarea, siendo un Comité19 la

figura más frecuente. Esto en un 22.4% de los casos cuando se conoce el dato.

En lo opuesto, el 14.1% de los beneficiarios no saben quien se encarga de vigilar

los avances del proyecto.

Cabe destacar que el programa promueve que las propias comunidades

indígenas, respetando sus formas organizativas, se constituyan en instancias de

control y vigilancia, y se impulsará la participación de organismos de la sociedad

civil en las instancias de control y vigilancia del mismo20.

• ¿De quién fue la idea del proyecto?

Dentro de las reglas de operación del programa, la asignación de los recursos y la

operación del mismo son parte del rubro de transparencia. En este sentido uno de

los objetivos principales para la asignación de los recursos es evitar la

discrecionalidad en la aprobación de los apoyos, por lo cual es importante conocer

quien tramitó la solicitud, el apoyo y para qué proyecto.

El Comisario Municipal y el Dirigente de la Comunidad fueron quienes realizaron el

trámite de la solicitud de los proyectos en la mayoría de los casos (43.9 y 24.6 por

ciento, respectivamente), siendo los proyectos de suministro de electricidad y los

de distribución y suministro de agua potable, los de mayor incidencia. El 14% de

19 Organizaciones regularmente regidas por miembros de la localidad y con necesidades especiales. 20 DOF., Reglas de Operación del Programa para el Desarrollo de Pueblos y Comunidades Indígenas, 15 de marzo del 2002.


76

los entrevistados manifiesta no saber quien se encargó de realizar dicho trámite.

Además existen otras figuras que se encargaron de tramitar la solicitud, entre las

cuáles se encuentran: Presidente Municipal, Cabildo, Presidente del Comité, Juez

Auxiliar y esposa.

Es importante destacar que el respeto a las formas de organización de las

comunidades es uno de los principios del PDPCI. Los resultados sugieren que ese

principio se ha respetado. Sin embargo, esas prácticas pueden ser también un

indicador, indirecto, de discrecionalidad en la aprobación de los apoyos. Al interior

de las comunidades indígenas los beneficios, generalmente, no son distribuidos

equitativamente.

Por ello, dentro de las reglas de operación del programa, la especificación clara de

las atribuciones y obligaciones del solicitante son muy importantes, así como la

difusión, a todos los miembros de la comunidad y, en específico, a los miembros

del grupo solicitante, en aspectos tales como los avances y resultados de los

proyectos, derechos y obligaciones de los beneficiados21.

- Conocimiento del programa por parte de los beneficiarios.

Las entrevistas realizadas en campo revelan que las autoridades municipales

juegan un papel de interfase entre la SEDESOL y los beneficiarios. Generalmente,

en los municipios y las comunidades, los presidentes municipales tienen

conocimiento de las peticiones de obras de infraestructura que se requieren. Estas

son transmitidas a la SEDESOL quien, a su vez, en caso de aprobarse la obra, se

la encarga a la instancia ejecutora. Es en ese momento del proceso cuando

entonces la instancia ejecutora inicia el proceso de comunicación con los

beneficiados para propósitos de lograr su acuerdo, aportación e incorporación al

mismo.

21 Ya que en este caso, el grupo de personas organizadas, se conforma en su mayoría por más de una persona.


77

- Correspondencia de los proyectos productivos y de infraestructura Con las demandas de la población.

El buen funcionamiento de los programas sociales implica que las necesidades

demandadas por la población en cada localidad sean atendidas en su mayoría,

siendo por ello un factor fundamental la correspondencia entre el tipo de apoyo

solicitado y el recibido. En el caso de los proyectos de infraestructura, el 57.1% de

los entrevistados manifiesta haber contribuido con propuestas para mejorar su

comunidad, siendo los proyectos de suministro de electricidad los de mayor

incidencia (26 casos que representan el 59.1% del total de las propuestas vertidas

por los beneficiarios.

En el marco de las propuestas solicitadas al PDPCI y recibidas por las localidades,

observamos que existe una gran correspondencia, ya que de 33 proyectos

solicitados en el rubro de suministro de electricidad se aprobaron todos, siendo por

ello la correspondencia del 100%. Representados en el cuadro No. 37. Esto

sucede también para los proyectos de construcción, ampliación y mejoramiento de

carreteras y caminos rurales. En los demás tipos de proyectos de infraestructura,

la correspondencia entre lo demandado y lo recibido oscila entre el 70 y 94.3 por

ciento, lo que implica que el PDPCI sí satisface, de forma sustantiva, las

peticiones de los demandantes que, se supone, las plantean como expresión

racional de una necesidad insatisfecha.


78

Cuadro 37

PDPCI: Tipo de Proyecto Solicitado vs. Tipo de Proyecto Otorgado. Región de la Muestra P Recibidos

P Solicitados

Constr. de Carreteras

Distribución y

suministro de Agua Potable

Suministro de

Electricidad

Drenaje y Obras

Sanitarias

Const. Carr. y

Dis. Agua Potable

Ampl., mej. y/o refor. de

Carr.

Const. de Carr. y Sum.

de Electricidad

Piso Firme Total

Constr. de Carretera

72.70% 100.00% 18.20%

50.00% 9.10% 100.00% 100.00%

15.90%

Distribución y suministro de Agua Potable

80.00% 100.00%

10.00% 5.70%

5.00% 100.00% 5.00%

100.00% 100.00% 29.00%

Suministro de Electricidad

100.00% 94.30%

100.00%

47.80%

Const. Carr. y Ampli. mejoramiento de Carr.

100.00% 25.00% 100.00%

1.40%

Constr. Carr. y Constr. de Cam. Rurales.

100.00% 25.00% 100.00%

1.40%

Piso Firme 100.00% 100.00%

100.00% 4.30%

Total 11.60% 100.00%

23.20% 100.00%

50.70% 100.00%

1.40% 100.00%

5.80% 100.00%

1.40% 100.00%

1.40% 100.00%

4.30% 100.00%

100.00% 100.00%

Fuente: SEDESOL 2002 - Los costos administrativos. La parte operativa del PDPCI deriva en una serie de costos de tipo administrativo,

entre los cuales se encuentran el pago de personal, el cual asciende a un total de

8,370,000 pesos. Además, el rubro de Otros Gastos de Operación, se encuentra

en niveles de 1,400,000 pesos.

Los costos administrativos representan del total de la inversión en infraestructura

alrededor del 1.4%. Es decir, es la inversión en la estructura administrativa que se


79

necesita para la operación del programa y que, por los números que se presentan,

representa un porcentaje pequeño con relación a los recursos destinados al

mismo. El rubro de Pago de Personal, que es parte de los costos administrativos,

representa tan sólo el 1.2% de lo destinado a inversión en infraestructura; mientras

que los Otros Gastos de Operación el restante 0.2%. Datos representados en el

cuadro No. 38. En otras palabras, los costos salariales y administrativos del

proyecto son bajos.

En lo referente a cada tipo de proyecto, los Costos Administrativos Totales

representan el 6.39% de la Inversión Federal destinada a proyectos de Agua

Potable. El Pago de Personal representa el 5.47%, mientras que Otros Gastos de

Operación el 0.92%.

Los costos administrativos totales representan el 183.93% de la inversión federal

destinada a alcantarillado. Este porcentaje tan alto se explica porque la inversión

en alcantarillado fue muy pequeña. El rubro de pago de nómina representa de la

misma inversión el 157.58%, mientras otros gastos de operación 26.36%. En este

subprograma observamos que los costos que soportan la operación del programa

superan con mucho la inversión destinada a alcantarillado, implicando que el

alcantarillado es una necesidad de las localidades indígenas, pero de una

urgencia menor a otras.

Uno de los subprogramas más atendidos es el de electrificación. En este caso los

costos administrativos totales representan el 7.60% de la inversión total federal

destinada a proyectos de electrificación. En él, el pago de nómina representa el

6.51% y otros costos operativos el 1.09%.

Para el caso de los Caminos Rurales, los costos administrativos totales

representan 12.13% de la inversión federal destinada a dicha obra. El pago de

nómina representa el 10.39% y otros gastos de operación el 1.74%. Por último,

dentro del subprograma de carreteras, la estructura es la siguiente: los costos


80

administrativos totales representan el 3.08%, en donde la nómina con relación a la

inversión federal representa el 2.64% y otros gastos de operación el 0.44%.

Referidos los costos administrativos al número de obras otorgadas para proyectos

de infraestructura, tenemos que por cada obra de infraestructura otorgada, hay

20,611.81 pesos de costos administrativos. Mientras que por cada obra otorgada

de infraestructura se erogan 17,658.22 pesos en el pago de nómina y 2,953.58

pesos en otros gastos. Los indicadores de los costos administrativos por tipo de

obra se resumen en el cuadro 38 a continuación

Cuadro 38 PDPCI: Indicadores del Costo Administrativo

Programa de Infraestructura Inversión Federal en cada Subprograma

Variable Beneficia-rios

Inversión Federal Agua

Potable Alcantari-

llado Electrifica-

ción Caminos Rurales

Carreteras

Pago de Personal / Categorías

16.08% 1.22% 5.47% 157.58% 6.51% 10.39% 2.64%

Otros (Gasto de Operación) / Categorías

2.69% 0.20% 0.92% 26.36% 1.09% 1.74% 0.44%

Costo Administrativo Total / Categorías

18.77% 1.43% 6.39% 183.93% 7.60% 12.13% 3.08%

Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.

6.6 Eficiencia. Metas Alcanzadas

Las metas del proyecto son difíciles de calcular por varias razones. En ocasiones

los proyectos no han sido terminados o entregados. Los efectos de los proyectos

de infraestructura no son inmediatos, dependen del tipo de proyecto y de obra.

Hay rezagos que, dependiendo del caso, pueden ser por lo menos de un año. Por

ejemplo, en el caso de una carretera que permite sacar una cosecha a los

mercados, habrá que esperar hasta que ocurra eso para conocer si el ingreso del

productor sufrió alguna modificación.


81

Uno de los propósitos centrales del programa es que sus acciones sean amigables

y complementarias a la cultura y el entorno natural de las comunidades. Se trata,

podría afirmarse, de propiciar el desarrollo sustentable en diálogo con las

comunidades y no en contra de ellas.

Las acciones de infraestructura son un ámbito importante en el que es necesario

diferenciar. Por ejemplo, las acciones realizadas en caminos se hacen sobre los

ya existentes, que son muy malos. Se trata de ampliarlos y convertirlos en

transitables, de manera permanente. Su uso actual implica altos costos

monetarios y en tiempo. Un asunto a cuidar, en este tipo de intervenciones, tiene

que ver con evitar pérdidas de capital natural o daño a áreas consideradas

estratégicas por las comunidades.

Mayor cuidado hay que observar en el caso de las acciones de agua potable. Si

bien son incuestionables los beneficios a la salud que este tipo de intervenciones

trae consigo, intensifica el uso de un recurso y su posible desperdicio y

contaminación.

En lo referente a infraestructura, la información recogida por la encuesta permite,

de manera indirecta, relacionar el número de grupos que se organizaron para

solicitar obras de infraestructura y los proyectos que se otorgaron. La premisa es

que los solicitantes cuyas solicitudes fueron satisfechas, fueron empleados en los

proyectos.

Parte de la generación de oportunidades de empleo y desarrollo de las localidades

atendidas por el PDPCI, son la instrumentación de los proyectos de infraestructura

y de proyectos productivos. En este sentido es importante la organización de los

beneficiarios, ya sea de manera individual o colectiva, ya que les permite ser

partícipes en la ejecución de los proyectos22, generándose con ello oportunidades

reales de empleo y de mejoramiento del bienestar de las localidades atendidas. 22Se entiende por ser partícipe en la ejecución del proyecto, a ser parte de la planta laboral con la cual se lleva a cabo.


82

La distribución de los proyectos de infraestructura muestra que el número de

proyectos más importante es el referido a luz, agua y drenaje. Representan el

89.1% del total. De un total de 522 obras, luz, agua y drenaje representan 465

obras que se muestran en el cuadro No. 5.1 de anexo estadístico B. En el supuesto de que durante la ejecución de los proyectos de infraestructura se

generen empleos para la población de las localidades atendidas, podemos inferir

que su instrumentación tiene un impacto máximo de hasta 900 personas incluidas

en la ejecución del proyecto, ya que parte del interés de la población solicitante, se

encuentra no solo en el beneficio real de una obra de infraestructura de esta

naturaleza, sino también en los beneficios personales, vía el empleo. Un efecto importante es la absorción de mano de obra de comunidades vecinas.

Los proyectos son generadores de empleo local pero que también incorpora a los

vecinos. Aunque no se dispone de datos es posible presumir que el efecto

demostrativo que los proyectos producen en comunidades que no los tienen, por

ejemplo: en municipios como los mencionados en este informe, de alta y muy alta

marginalidad, resultan, seguramente muy atractivos y, por tanto, imitables. Por otro lado, para los casos de obras de Agua Potable, Alcantarillado y

Electrificación Nacional, el programa se fijó un número de obras meta a alcanzar;

en lo sucesivo se describe lo alcanzado por el programa.

Considerando todas las acciones de infraestructura que se destinaron a mejorar

las condiciones de suministro y/o distribución de agua potable, se tenía 119 obras

como meta, la cual fue rebasada con creces, debido a que se realizaron 183

acciones encaminadas con ese fin. Se realizaron como ya se mencionó líneas

arriba, acciones tanto de Rehabilitación, Ampliación como de Construcción de

redes de Agua Potable. En todos los casos se cumplió y superó la meta

propuesta. En este caso, el programa, en su vertiente de Obras de Infraestructura,

se puede catalogar como uno que alcanzó una ejecución exitosa.


83

Para el caso de obras de Alcantarillado, se propusieron realizar como mínimo,

nueve obras dentro del año 2002, meta que no fue alcanzada ya que tan solo se

realizaron seis obras. Las obras de ampliación de las redes de Alcantarillado si

cumplieron su meta, ya que era de solo una obra la cual si se pudo llevar a cabo.

Mientras que en el caso de construcción de redes de alcantarillado, la meta era de

8 obras, de las cuales sólo se realizó el 62.5%, es decir, cinco obras.

Las obras tendientes dotar de energía eléctrica a las distintas localidades sujetas

de ser atendidas, tenían una meta de 598 obras por realizar durante el año 2002.

Sin embargo, durante la ejecución del programa el número de obras realizadas fue

menor en 54%, es decir, la meta propuesta solo se pudo cumplir en un 46%, ya

que para las distintas acciones de electrificación contempladas en el programa, se

realizaron 276 de rehabilitación, 157 de ampliación, 101 de construcción y 18 de

acciones no convencionales, lo que da un total de 276 acciones; con lo cual no se

cumplió la meta propuesta.

Así en general para los casos referidos, se propuso una meta inicial de 726 obras

a realizar, de las cuáles se llevaron a cabo 465 acciones. Estos resultados

muestran que el programa no cumplió con lo propuesto.

6.7 Costo Efectividad (Índice de Eficiencia)

La información se presenta en los cuadros 16 y 17 del anexo estadístico B, y

muestran, a detalle, los resultados tanto del Índice de Eficiencia, como de la

Inversión Promedio por Entidad Federativa, desglosada por tipo de proyecto de

infraestructura.

Por lo tanto, para los proyectos de infraestructura, la eficiencia del programa se

midió obteniendo el cociente del número de beneficiarios atendidos en total por los


84

proyectos de infraestructura, y la inversión total de los mismos proyectos23. Los

resultados de este índice no pueden ser definitivos, debido a que no se han

tomado en cuenta aspectos tales como, la calidad de los bienes, resultado de los

proyectos, las características geográficas de los Estados involucrados y sus

necesidades, entre otras variables.

Sin embargo, los resultados muestran que, a un nivel nacional, 0.7 beneficiarios

son atendidos por cada mil pesos invertidos en los proyectos de infraestructura.

Mientras que un análisis por Estado muestra que los resultados del índice cambian

mucho. Por ejemplo, en Sonora, 3.92 beneficiarios son atendidos por el programa,

por cada mil pesos de inversión como se muestra en el cuadro No. 16 del anexo

estadístico B, mientras que el Estado de Tabasco sólo atiende a 0.16 beneficiarios

por cada mil pesos de inversión en infraestructura.

Hay que resaltar que sólo 7 de 20 Estados se encuentran por encima del promedio

de eficiencia (0.96 beneficiarios por cada mil pesos invertidos), mientras que los

restantes 13 se encuentran por debajo de dicho promedio. Este dato muestra que

en la mayoría de los Estados en donde opera el programa existe una brecha de

productividad para atender a más individuos con los recursos del programa. El

cuadro 17 del anexo estadístico B, representa la inversión promedio por cada uno

de los rubros de infraestructura; con una inversión promedio nacional de 2,094.89

pesos.

Como se dijo anteriormente, los resultados obtenidos son muy heterogéneos

debido a que las localidades atendidas en cada entidad varían en número de

integrantes, al igual que las necesidades cubiertas por el programa son distintas

en cada localidad, por lo que éste índice necesitará ser analizado con la

información de las características de los tipos de obra construida con todos los

proyectos, para saber si realmente se es eficiente al otorgar los apoyos.

23 Índice de Eficiencia = No. De Beneficiarios/ Inversión Total en Infraestructura; la inversión se encuentra referida en miles de pesos, por lo cual los resultados nos dicen el número de beneficiarios por cada mil pesos de inversión en proyectos.


85

La inversión promedio por Entidad Federativa se midió obteniendo el cociente del

número de beneficiarios atendidos en total por los proyectos de infraestructura,

(exactamente lo inverso del índice de eficiencia).

El nivel de eficiencia y la inversión promedio, por tipo de proyecto, nos arroja los

siguientes resultados:

• Caminos rurales

A un nivel nacional, en los proyectos destinados a los Caminos Rurales se

muestra que se atienden a 0.48 beneficiarios por cada mil pesos de inversión;

siendo en este caso el Estado de Chiapas el que mayor eficiencia manifiesta. Los

proyectos de caminos rurales atienden a 3.71 beneficiados por cada mil pesos de

inversión; maximizando con ello los impactos de los recursos públicos en un

mayor número de personas. Al otro extremo, el Estado de Puebla, es el que menor

nivel de eficiencia refleja, ya que sólo 0.10 beneficiarios son atendidos por cada

mil pesos de inversión.

En promedio se atiende a 1.01 beneficiarios por cada mil pesos de inversión y sólo

tres Estados de ocho que participan en el subprograma Caminos Rurales, se

encuentran por arriba de dicho promedio, mientras que los restantes cinco se

encuentran por debajo del promedio. La inversión promedio en este rubro es de

$3,520.53 pesos. Esta información explicita, nuevamente, que la mayoría de los

Estados no tienen un nivel de eficiencia adecuado. Habría que analizar más a

fondo la información al interior de cada Estado para verificar cuáles son las

estrategias utilizadas en cada uno de ellos que explican los resultados obtenidos y

en que aspectos es posible mejorar la eficiencia.


86

• Carreteras Alimentadoras

Para el caso de las Carreteras Alimentadoras, el nivel de eficiencia nacional se

encuentra en 0.63 beneficiarios atendidos por cada mil pesos de inversión, siendo

el Estado de Nayarit el de mejor nivel de eficiencia, ya que atiende a 2.83

beneficiarios por cada mil pesos de inversión. Por el contrario el Estado de

Yucatán tiene el nivel de eficiencia más bajo, siendo éstos de tan solo 0.03

beneficiarios atendidos por cada mil pesos de inversión en Carreteras

Alimentadoras.

En promedio se atienden 0.76 beneficiarios por cada mil pesos de inversión. Por

debajo de este promedio se encuentran 7 de 9 Estados que participan en el

subprograma, mientras que tan sólo dos Estados se encuentran por arriba de

dicho promedio. La inversión promedio nacional en lo que respecta a este rubro es

de 7,089.50 pesos, es el rubro más alto en promedio, siendo el Estado de Yucatán

el que más inversión tiene para la construcción y ampliación de carreteras.

• Agua Potable

Para el caso del subprograma de Agua Potable los resultados son los siguientes.

El Estado de Sonora nuevamente tiene el nivel de eficiencia más alto ya que

atiende a 12.04 beneficiarios por cada mil pesos de inversión en obras dirigidas a

la distribución y/o suministro de agua potable. Los Estados de Chiapas e Hidalgo,

por el contrario, tienen un nivel de eficiencia de 0.28 y 0.29 beneficiarios

atendidos, respectivamente, por cada mil pesos de inversión realizada en éstos

proyectos.

A un nivel nacional se tiene que se atienden a 1.11 beneficiarios por cada mil

pesos de inversión, destacando que el promedio es de 1.97 beneficiarios

atendidos por cada mil pesos de inversión. De ello se deriva que 6 de 14 Estados

se encuentran por debajo de dicho promedio, mientras que los restantes 8


87

Estados tienen un nivel de eficiencia mayor al promedio. Las obras destinadas al

suministro y distribución de agua potable es el primer subprograma en donde la

eficiencia a un nivel federal, medida de esta manera, es superior en más de la

mitad de los Estados al promedio obtenido. La inversión promedio nacional es de

1,318.97, que equivale a la inversión más baja a un nivel nacional en todos los

rubros de infraestructura.

• Alcantarillado

Para el subprograma de Alcantarillado son pocos (3) los Estados que cuentan con

inversión destinada a mejorar las condiciones de las localidades en este rubro. Los

resultados nos indican que a un nivel nacional se atiende a 1.08 beneficiarios por

cada mil pesos de inversión. El Estado con el nivel de eficiencia más alto es

Campeche, ya que reporta que para las obras de alcantarillado atiende a 14.4

beneficiarios por cada mil pesos de inversión en dichas obras, mientras que el

Estado de Hidalgo tan solo atiende a 0.29 beneficiarios por cada mil pesos de

inversión. Por último, el Estado de Puebla, que también apoya a la población

indígena con obras de alcantarillado, reporta atender a 1.72 beneficiarios por cada

mil pesos de inversión.

Debido a las grandes diferencias de eficiencia entre los tres Estados referidos, el

promedio del índice se ubica en 5.47 beneficiarios atendidos por cada mil pesos

de inversión, muy superior a lo manifestado en dos de los tres Estados que

participan en este subprograma. Como se mencionó anteriormente, sólo tres

Estados incorporan este rubro, teniendo una inversión promedio de 1,363.72

pesos, aportando la mayor parte el Estado de Hidalgo, posteriormente Puebla y,

por último, Campeche.


88

• Electrificación

Los proyectos de electrificación del PDPCI se distribuyen en 18 Estados del país.

A un nivel nacional se atienden 0.54 beneficiarios por cada mil pesos de inversión,

siendo, para este tipo de proyectos, el Estado de Sinaloa el más eficiente, ya que

ha atendido con sus obras de electrificación a 2.9 beneficiarios por cada mil pesos

de inversión en ellos. Por el contrario, los Estados de Yucatán y de Chiapas

presentan los peores niveles de eficiencia, siendo sus resultados de 0.05 y 0.08,

respectivamente.

El promedio de eficiencia que se obtiene es de 0.81 beneficiarios atendidos por

cada mil pesos de inversión en obras de electrificación. Con ello, 14 Estados

participantes se encuentran por debajo del nivel promedio de eficiencia, y los

restantes 4 rebasan dicho promedio. Por otra parte, la inversión promedio es de

3,534.89 pesos y son cuatro Estados la que los rebasa; no siendo los mismos 4

Estados del promedio de eficiencia.

En general, observamos que la aplicación correcta de los recursos, medida con

este tipo de índices, no es la adecuada en la mayoría de los proyectos y de los

Estados. Resalta que existan grandes diferencias en el número de beneficiarios

impactados positivamente por la inversión de cada mil pesos en obras de

infraestructura. Hay que recordar que son múltiples las variables relacionadas con

los resultados finales de la ejecución de los recursos públicos en obras de

infraestructura. Por ello, estos resultados sólo servirán como una referencia de la

manera en que se están aplicando los recursos en cada una de las Entidades

Federativas.


89

VII. OPERACIÓN DE LA VERTIENTE DE PROYECTOS PRODUCTIVOS

7.1 Distribución por Entidad Federativa de los Proyectos Productivos

El número de proyectos productivos apoyados por el programa es un primer

indicador que usamos para buscar la presencia del programa en esta vertiente por

Entidad Federativa.

El cuadro siguiente No. 39, nos indica que se programaron 1608 proyectos

productivos en 15 Entidades Federativas, y al cierre del ejercicio las entidades

reportaron 1864, es decir un 16% más. Son seis entidades que reportan aumento

en el número de proyectos apoyados. Destaca el dato para el Estado de Puebla,

para el que inicialmente se tenían programados 190 proyectos productivos, y que

al cierre termina con una programación de 376 proyectos, es decir un crecimiento

en el número de proyectos del 97.9%. Cabe mencionar que este incremento

contrasta con el indicador de ineficiencia en el ejercicio del presupuesto: a pesar

de este considerable incremento en el número de proyectos programados, y el

incremento también en el presupuesto autorizado, Puebla deja de ejercer el

51.45% del presupuesto autorizado de acuerdo al dato preliminar al cierre del

ejercicio 2002.


90

Cuadro 39 PDPCI: Número de Proyectos Productivos

programados y al cierre por Entidad Federativa

Entidad Federativa

Número de Proyectos

Productivos a diciembre de

2002 (1)

Porcentaje


Productivos a diciembre de 2002

(2)

Porcentaje Tasa de variación

Campeche 60 3.73% 73 3.92% 21.7%

Chiapas 394 24.50% 404 21.67% 2.5%

Durango 13 0.81% 13 0.70% 0.0%

Guerrero 123 7.65% 139 7.46% 13.0%

Jalisco 2 0.12% 2 0.11% 0.0%

Estado de México 25 1.55% 25 1.34% 0.0%

Michoacán 33 2.05% 33 1.77% 0.0%

Oaxaca 371 23.07% 399 21.41% 7.5%

Puebla 190 11.82% 376 20.17% 97.9%

Querétaro 5 0.31% 5 0.27% 0.0%

Quintana Roo 37 2.30% 37 1.98% 0.0%

San Luis Potosí 107 6.65% 107 5.74% 0.0%

Sonora 5 0.31% 5 0.27% 0.0%

Veracruz 160 9.95% 160 8.58% 0.0%

Yucatán 83 5.16% 86 4.61% 3.6%

Total 1608 100.00% 1,864 100.00% 15.9% Nota: (1) A diciembre de 2002; (2) Dato preliminar al cierre del ejercicio 2002 Fuente: SEDESOL

7.2 DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS POR ENTIDAD FEDERATIVA

En forma similar a la distribución de los recursos en las obras de infraestructura, la

inversión para financiar proyectos productivos entre la población indígena muestra

una distribución concentrada que corresponde a la distribución concentrada de la

población indígena en pobreza extrema.

Considerando conjuntamente el número de proyectos productivos, y el

presupuesto autorizado para estos proyectos tenemos un buen indicador de la

distribución de los recursos por Entidad Federativa. De hecho la correlación entre


91

estas dos variables es del orden del 99%. Lo que podemos interpretar que en

promedio los proyectos se están valorando de manera equitativa, es decir que la

inversión es proporcional a la cantidad de proyectos apoyados. Este resultado,

como veremos, tiene mayor validez a este nivel de agregación, porque cuando se

hace el análisis a nivel microeconómico podemos constatar que los apoyos a la

población tienen problemas de equidad en algunos casos. El cuadro siguiente

refleja los proyectos productivos y el monto de inversión, observando que los

Estados de Chiapas y Oaxaca tienen el mayor porcentaje, tanto en número de

proyectos, como en inversión federal con 24.50% y 25.48%, para el caso de

Chiapas y con 23.07% y 27.02%, para el caso de Oaxaca, respectivamente.

Cuadro 40

PDPCI: Número de Proyectos Productivos y Montos de Inversión Federal por Entidad Federativa. 2002.

Entidad Federativa


Productivos Porcentaje Inversión

Federal Porcentaje

Campeche 60 3.73% 1,453,412.00 1.93%

Chiapas 394 24.50% 19,220,421.50 25.48%

Durango 13 0.81% 245,520.00 0.33%

Guerrero 123 7.65% 6,172,397.00 8.18%

Jalisco 2 0.12% 123,404.00 0.16% Estado de México 25 1.55% 1,135,380.00 1.51%

Michoacán 33 2.05% 601,175.50 0.80%

Oaxaca 371 23.07% 20,378,231.00 27.02%

Puebla 190 11.82% 7,158,235.00 9.49%

Querétaro 5 0.31% 269,271.00 0.36% Quintana Roo 37 2.30% 1,347,011.00 1.79%

San Luis Potosí 107 6.65% 4,572,052.00 6.06%

Sonora 5 0.31% 285,300.00 0.38%

Veracruz 160 9.95 % 8,298,931.00 11.00%

Yucatán 83 5.15% 4,162,500.00 5.52%

Total 1,608 100.00% 75,423,241.00 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.


92

Por otro lado, la distribución de los recursos coincide también con la presencia de

población objetivo definida por el propio programa, y a esto le hemos llamado una

correcta focalización del programa.

La población indígena se concentra, de manera importante, en algunos Estados

de México y esto mismo se hace con los recursos del programa. Para proyectos

productivos se concentran en Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Puebla, Guerrero, San

Luis Potosí y Yucatán. Solamente Oaxaca y Chiapas juntos reciben un poco más

de la mitad del presupuesto federal para proyectos productivos. Tomados los siete

Estados anteriormente mencionados tienen el 92.76% de este presupuesto,

referenciado en el cuadro No. 41.

Esta participación significa también que estos gobiernos adquieren una enorme

responsabilidad, dentro del esquema participativo de la operación del programa

que los hace copartícipes claves de la operación y ejecución de las inversiones del

programa.

Sólo para ejemplificar la responsabilidad de los gobiernos y otras instancias que

participan en estos Estados hacemos este ejercicio hipotético: si Oaxaca, que

absorbe el 27% de los recursos para proyectos productivos, fallara en 1% en la

aplicación correcta de los recursos para proyectos productivos, esto se traduciría

en un incremento del 0.2702% en ineficiencia del total del programa de proyectos

productivos, es decir de cada 100 pesos invertidos, 27 centavos estarían mal

aplicados. Pero si se fallara en la mitad de su correcta aplicación, entonces de

cada 100 pesos del presupuesto federal para todo el país en estos proyectos,

$13.5 estarían incorrectamente aplicados.


93

Cuadro 41 PDPCI: Participación porcentual de la Inversión Federal en las Principales Entidades

Participantes. 2002.

Entidad Federativa Participación en la inversión

federal para proyectos productivos

Acumulado

Oaxaca 27.02% 27.02%

Chiapas 25.48% 52.50%

Veracruz 11.00% 63.51%

Puebla 9.49% 73.00%

Guerrero 8.18% 81.18%

San Luis Potosí 6.06% 87.24%

Yucatán 5.52% 92.76% Fuente: Construcción propia con datos a diciembre del 2002 de SEDESOL

• Género y por Entidad Federativa en la vertiente de Proyectos Productivos.

En lo que se refiere a proyectos productivos, la presencia de las mujeres en el

programa es definitivamente predominante. A un nivel nacional el 95% de los

beneficiarios son mujeres. En algunas entidades los proyectos productivos se

convocaron exclusivamente para mujeres o la proporción está por arriba del 95%.

En Durango, Puebla y Querétaro las mujeres beneficiarias son el 68%, 70.1 y

79.3% respectivamente. Sonora es un caso que tiene un comportamiento

totalmente diferente, los hombres beneficiarios representan el 59.1% del total.

Estas cifras que están representadas en el cuadro No. 42, indican que en muchos

casos se hizo una lectura de las Reglas de Operación del Programa, en donde, la

indicación de dar apoyo preferentemente a mujeres se asumió como

exclusivamente a mujeres. Esta práctica en la selección de los beneficiarios de

proyectos productivos puede ser contraproducente en la medida que se excluyen

también a hombres indígenas potencialmente beneficiarios que pueden aportar

experiencia en el trabajo y habilidades en ciertos procesos productivos.


94

Cuadro 42

PDPCI: Beneficiarios y Beneficiarias por Entidad Federativa en Proyectos Productivos del Programa. 2002.

Entidad Federativa Mujeres Hombres Mujeres / Hombres % de Beneficiarias

Total 27752 1506 18.4 94.9%

Campeche 2278 85 26.8 96.4%

Chiapas 6728 241 27.9 96.5%

Chihuahua 0 0 n.a. n.a.

Durango 85 40 2.1 68.0%

Guerrero 1695 73 23.2 95.9%

Hidalgo n.a. n.a.

Jalisco 18 n.d 100.0%

México 259 7 37.0 97.4%

Michoacán 1282 5 256.4 99.6%

Oaxaca 6161 65 94.8 99.0%

Puebla 1916 816 2.3 70.1%

Querétaro 46 12 3.8 79.3%

Quintana Roo 525 22 23.9 96.0%

San Luis Potosí 2506 n.d. 100.0%

Sinaloa n.a. n.a.

Sonora 18 25 0.7 41.9%

Tabasco n.a. n.a.

Veracruz 2570 115 22.3 95.7%

Yucatán 1665 n.d 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL. n.a: No aplica n.d.: No definido

7.4 EL TAMAÑO DE LOS PROYECTOS

En este apartado valoramos los proyectos por el tamaño del apoyo por persona,

ya que de la cantidad de recursos que reciba un beneficiario podemos apreciar la

importancia que tienen estos apoyos para servir como de base de desarrollo de

cierta infraestructura productiva y de su viabilidad económica.


95

En la siguiente gráfica No. 2, se muestran los porcentajes de la población que

reciben esos montos promedios. Así por ejemplo se puede ver que el 80% de los

beneficiarios reciben montos menores a los $4,500.00, y el 50% recibe menos de

$3,000.00. Predominan los montos bajos de apoyo.

Gráfica 2

Población que recibe por concepto de apoyo, dinero federal


Existe un segmento dentro de los proyectos productivos que proporcionan un

monto promedio de apoyo de $500.00 o menos. Dentro de este segmento se ubica

el 15.6% de los beneficiarios ( 4,113 personas), y el 1.6% de los recursos

federales ($1,237,559).

Estos proyectos, por sus características, podemos considerarlos como de apoyo al

autoconsumo, y tienen muchas dificultades para convertirse en detonadores de

una base productiva, aún a escala familiar. Este segmento se ubica en los Estados

de Campeche y Chiapas. 47% y 53% de sus beneficiarios respectivamente.

En el Estado de Chiapas, y particularmente en el Municipio de Tila, que tiene muy

alta marginación, existen 1,922 beneficiarias dentro de este segmento, con apoyos

Monto promedio con Recursos Federales

-1,5003,0004,5006,0007,5009,000

10,50012,00013,500

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Porcentaje de Beneficiarios

Mon

to p

rom

edio

de

apoy

o en

pe

sos


96

por beneficiaria de $200 y $350. Estos proyectos son para mujeres. Los proyectos

que se apoyan en este municipio son producción de hortalizas de traspatio, y

fortalecimiento de granjas avícolas de traspatio.

En el Estado de Campeche, las beneficiarias (2,173 mujeres) en este segmento,

viven en los municipios de Campeche y Champotón. Los montos promedios son

de $250 y de $500. A diferencia de Chiapas, estos municipios son catalogados

como de marginación media y baja, pero no descartamos que las beneficiarias se

encuentren en situación de pobreza extrema. Los apoyos promedio de $250 son

para proyectos de adquisición de paquetes de aves, y los de $500 son proyectos

de paquetes hortícolas de traspatio24.

7.5 Montos promedios de los apoyos de los Proyectos Productivos

• Apoyos por Deciles

Conforme subimos a deciles de beneficiarios de apoyos más altos, observamos

que estos se distribuyen entre un número mayor de proyectos, es decir que son

más los grupos de trabajo con menos integrantes conforme los apoyos promedios

son mayores.

De esta forma vemos en el cuadro No. 43, que 10% de los beneficiarios se

agrupan alrededor de 44 proyectos y reciben un promedio de $ 350 de apoyo,

mientras que en el decil más alto se agrupan otro 10% alrededor de 275 proyectos

y reciben apoyo de hasta $13,000 por beneficiario. La comparación de estos

extremos nos permite ver la naturaleza de la operación del programa en diferentes

estratos de población.

24 Sin embargo, los bajos montos de apoyo no siempre son así en estas actividades. Los proyectos de producción avícola, aún a escala familiar en otras condiciones son de $1000.00 a $6500.00, y las de hortícolas de $1200 a $5800. De estas cifras podemos concluir que no es propiamente el tipo de actividad o el tamaño del grupo de beneficiario lo que determina los montos de inversión promedio, sino que debemos buscar las razones en los mecanismos que se ponen en marcha desde la selección de los beneficiarios, la concepción del proyecto, la capacidad organizativa de las instancias ejecutoras participantes y en la propia interiorización que del programa y sus objetivos hacen las instancias ejecutoras y funcionarios de la SEDESOL.


97

Cuadro 43 Montos máximos de apoyo promedio

a Beneficiarios de Proyectos Productivos por deciles Deciles de

Beneficiarios Hasta un monto

promedio de Proyectos

I 350.00 44

II 1,000.00 109

III 1,900.00 150

IV 2,500.00 140

V 2,600.00 125

VI 2,700.00 162

VII 3,250.00 161

VIII 4,325.00 199

IX 5,300.00 215

X 13,000.00 275 Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.

El primer decil recibe $350 o menos. A partir de este decil y hasta el cuarto decil,

el monto de apoyo da saltos hasta alcanzar un monto máximo de $2,500 en el

cuarto decil. Del cuarto al sexto decil los montos tienen pequeños incrementos con

un máximo de $2,700. Es decir el 60% de los beneficiarios reciben un apoyo

máximo de $2,700 que dispondrán para apoyar sus actividades económicas.

7.6 Equidad e Inequidad del Apoyo.

En esta sección medimos la equidad de la distribución de los apoyos para

proyectos productivos a un nivel nacional. Como veremos en la siguiente sección

hay cierto nivel de inequidad a un nivel nacional que se ve reforzada por ciertas

inequidades dentro de las Entidades Federativas. Dentro de cada entidad se

observan diferencias, en algunos casos marcadas, entre los promedios de apoyo

para proyectos productivos.


98

En algunos casos los montos de apoyo promedio están asociados al tipo de

beneficiarios, al tipo de proyectos productivos impulsados, e incluso a los agentes

que participan como ejecutores de proyectos. Los apoyos mínimos deben

reglamentarse con base en la viabilidad económica y a las características de los

proyectos para evitar que de entrada que los montos sean insuficientes para

ciertos proyectos productivos.

Para ilustrar el grado de equidad (inequidad) en la distribución de los recursos

federales en proyectos productivos a nivel nacional, presentamos la Curva de

Lorenz, que nos muestra la brecha entre la equidad absoluta y la observada.

Gráfica No. 3

Distribución de los recursos federales


7.7 Índice de Gini Nacional de los Apoyos para Proyectos Productivos

El valor calculado del índice de Gini para medir la distribución de los apoyos con

recursos federales entre la población es de 0.3, (Nota: IG=0 indica equidad

absoluta, IG=1 indica absoluta inequidad en la distribución) lo que significa que los

Curva de Lorenz

0.00%

20.00%

40.00%

60.00%

80.00%

100.00%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

% Acumulado de beneficiarios

% A

cum

ulad

o de

R

ecur

sos

Fede

rale

s


99

recursos tienen poca concentración sobre la población beneficiada. Como

veremos adelante, el panorama cambia si estimamos este índice por Entidad

Federativa.

∑∑ −

=pigipi

IG

Donde:

pi es el porcentaje de la población beneficiada acumulada hasta el beneficiario

i-ésimo, ordenado de menor a mayor monto promedio de recursos federales

recibidos.

qi es el porcentaje de recursos federales acumulados entre la población

beneficiada hasta el i-ésimo beneficiario, ordenado de menor a mayor monto

promedio de recursos federales recibidos.

7.8 Índice de Gini por Entidad Federativa y Monto de Inversión

En esta sección presentamos el Índice de Gini por Entidad Federativa para medir

la equidad en la distribución, junto con los rangos del monto promedio de inversión

federal.

Campeche es el Estado con un Índice de Gini muy grande que es la manifestación

de la enorme desigualdad en los montos promedios por beneficiario. En la entidad

encontramos apoyos por persona desde $250.00 hasta y otros hasta un máximo

de $10,320.00, esta diferencia no puede tener ninguna justificación, porque este

monto equivale a la suma de lo que reciben 41 personas en el otro caso extremo.

Dos casos similares son Puebla y Veracruz. El cuadro No. 44, da una mejor

panorámica de la información y el índice de Gini.


100

Cuadro 44

PDPCI. Proyectos Productivos. Índice de Gini: Equidad de la Distribución de Recursos Federales y Promedios Mínimos y

Máximos del Apoyo por Entidad Federativa. 2002. Monto Promedio de Inversión por beneficiario

Entidad Federativa Índice de Gini Monto Promedio

mínimo Monto Promedio

Máximo Campeche 0.774 250.00 10,320.00 Chiapas 0.341 203.00 6,500.00 Durango 0.105 1,624.00 3,248.00 Guerrero 0.223 1,250.00 7,971.00 Jalisco 0.148 5,840.00 8,125.00 México 0.171 1,712.00 6,200.00 Michoacán 0.167 757.00 2,625.00 Oaxaca 0.166 1,099.00 9,285.00 Puebla 0.277 500.00 9,051.00 Querétaro 0.150 3,218.00 6,500.00 Quintana Roo 0.366 875.00 10,833.00 San Luis Potosí 0.234 544.00 6,500.00 Sonora 0.118 5,700.00 11,460.00 Veracruz 0.223 451.00 13,000.00 Yucatán 0.006 1,905.00 3,000.00

Fuente: Elaboración propia con base a la información SEDESOL.

7.9 Diversificación de Actividades Productivas

En este apartado analizamos el tipo de actividades que desarrollan los

beneficiarios que reciben los apoyos para proyectos productivos. Caracterizamos

las actividades de acuerdo a los montos de apoyo por deciles.

Los beneficiarios ubicados en los deciles más bajos se caracterizan por concentrar

sus proyectos en pocas actividades. El primer decil se concentra en dos tipos de

proyectos: de aves y hortícolas. En el segundo decil estas mismas dos actividades

junto con la apicultura y las artesanías logran el 77.98% del monto de recursos

federales para los proyectos productivos dentro de estos estratos.


101

Conforme nos movemos hacia deciles más altos, observamos una tendencia a

diversificar las actividades de los proyectos productivos. Solamente en los deciles

V, y VI se muestra otra concentración de proyectos en artesanías, que incluye un

espectro amplio de tipos de artesanías tradicionales. Es en el decil VI donde se

desarrollan granjas de varios tipos, esto lo podemos observar en el cuadro No. 45.

Los proyectos de ganado como ovinos, porcinos y bovino cobran más importancia

a partir del decil III. En los deciles VIII, IX y X, la mitad de los proyectos son de

este tipo de ganado, junto con proyectos de aves, mientras que el resto está

diversificado en otras actividades.

Cuadro 45 Principales Actividades y su participación dentro del total de inversión de Proyectos

Productivos por deciles de Beneficiarios. 2002. Decil I Decil II Decil III Decil IV Decil V

Actividad % acum. Actividad % acum. Actividad % acum. Actividad % acum. Actividad % acum.

Aves 72.73% Aves 33.94% Artesanía 38.67% Artesanía 12.86% Artesanía 65.60%

Hortaliza 100.00% Hortaliza 56.88% Aves 52.67% Ovino 25.71% Ovino 73.60%

Artesanía Apicultura 68.81% Porcino 62.67% Porcino 37.86% Porcino 80.80%

Artesanía 77.98% Hortaliza 70.00% Hortaliza 48.57% Panadería 85.60%

Otros 9 10.00% Otros 20 30.00% Aguacate 58.57% Durazno 89.60%

100.00% Otros 20 41.43% Otros 7 10.40%

Decil VI Decil VII Decil VIII Decil IX Decil X Actividad % acum Actividad % acum Actividad % acum Actividad % acum Actividad % acum

Granja 58.02% Ovino 25.47% Aves 19.10% Ovino 36.28% Porcino 29.09%

Porcino 73.46% Porcino 42.24% Porcino 34.17% Aves 45.12% Ovino 43.27%

Yerbas 78.40% Artesanía 52.17% Ovino 48.24% Porcino 53.02% Bovino 50.55%

Durazno 82.72% Jitomate 59.01% Artesanía 57.79% Artesanía 59.53% Aves 57.45%

Artesanía 86.42% Hortaliza 64.60% Apicultura 60.80% Bovino 64.65% Panadería 62.55%

Otros 11 13.58% Otros 17 35.40% Otros 26 39.20% Otros 20 35.35% Otros 28 37.45% Fuente: A diciembre 2002. SEDESOL Este comportamiento indica que los montos más pequeños de apoyo para

proyectos productivos se refieren a actividades de traspatio como cría de pollo y


102

hortalizas. Estos proyectos son un apoyo para la producción de autoconsumo, y la

trascendencia del proyecto requiere que se les dé seguimiento y se amplíen los

apoyos que refuercen esta actividad. Porque los pollos requieren de cuidados y de

la misma manera las hortalizas en traspatio, y de lo contrario corren el riesgo de

extinguirse.

7.10 Diversificación de los Proyectos Productivos por Entidad Federativa

Los proyectos siguen en algunos casos vocaciones de las regiones en donde se

ejecutan, en otros casos son actividades nuevas que se experimentan para

resolver ciertos problemas o atender algunas demandas insatisfechas de

productos o servicios.

Aquí presentamos una caracterización de los proyectos por Entidad Federativa.

• CAMPECHE

En este Estado, el 77% de los proyectos productivos son de aves y hortalizas de

traspatio. El resto son proyectos de apicultura, frutas, semillas y ovinos. En el caso

de aves y hortalizas corresponden a proyectos de mujeres principalmente

orientados a la producción para el autoconsumo. Uno de sus principales

problemas es el monto de los paquetes que se distribuyen, pues son de apenas de

$250 por beneficiario, que casi siempre corresponde a la ama de casa.

• CHIAPAS

Tiene proyectos más diversificados, sin embargo son tres actividades las más

importantes: aves, ovinos y porcinos, que representan el 62% de los proyectos.

• DURANGO

Solo tiene dos actividades: molino de nixtamal y hortalizas.


103

• GUERRERO

Es diversificado. Sin embargo, la producción de artesanías, que comprende varios

tipos de ellas, concentra el 32% de los proyectos productivos.

• JALISCO.

Los escasos proyectos son solo de artesanía.

• ESTADO DE MÉXICO

Planteó sólo dos actividades. Principalmente ovinos (87.5) y aves (12.5)

• MICHOACÁN

Los proyectos de Michoacán son principalmente de artesanías (87.1%), y otros de

aguacate y porcinos.

• OAXACA

Sus proyectos son principalmente de establecimiento y mejoramiento de granjas

(25.6%), y de ganado porcino y ovino (30%). El resto de los proyectos está

diversificado.

• PUEBLA

Sus principales actividades son las de ganado porcino y ovino (35.8%) y las

artesanías (14.7%). El resto está diversificado.

• QUERÉTARO

Sus proyectos se concentran en ganado ovino y caprino (80%), el resto en

algunas otras actividades.

• QUINTANA ROO

Apuesta sus proyectos en dos actividades, la apicultura (48.6%), y las hortalizas

(24.3%). Estas últimas tienen buenas posibilidades comerciales ya que


104

actualmente esta entidad importa una parte muy importante de las hortalizas que

consume.

• SAN LUIS POTOSÍ

El 58.5% de los proyectos son de porcinos, ovinos y aves. El resto esta

concentrado en algunas otras actividades.

• SONORA

Los pocos proyectos en Sonora son de ovinos, caprinos y producción de trigo.

• VERACRUZ

En esta entidad hay una amplia variedad de actividades, pero destaca la

producción de puercos con el 14.4% de los recursos. La producción de aves,

porcinos, ovinos y bovinos concentran el 38.8% de los recursos.

7.11 Efectos e importancia de las desigualdades en los montos

promedios otorgados en los proyectos productivos.

Existe una preocupación en algunas entidades por lograr una mayor presencia y

alcance de las políticas de apoyo a las comunidades indígenas a través de una

mayor cobertura. Una de las estrategias seguidas es la conformación de grupos

amplios de beneficiarios, ya sea directamente o a través de otras instituciones

ejecutoras. El éxito de esta estrategia estriba en la oferta de tipos de proyectos

que les resulten atractivos a los indígenas. Los proyectos más atractivos son

aquellos que les reportan un beneficio casi inmediato, y que no les demanda

aportaciones adicionales de su parte. Es necesario recordar que los indígenas son

poblaciones que no cuentan en general con bases productivas propias ni recursos

monetarios.

La debilidad de esta estrategia es que al privilegiar una mayor cobertura, y dada

las restricciones presupuestarias, los proyectos concebidos y sus montos


105

promedio por beneficiario son bajos. Sin embargo, y a pesar de ello, cuando los

proyectos están bien concebidos pueden lograr impactos importantes entre la

población beneficiaria. Como ejemplo referimos el proyecto de estufas Lorena25

echado a andar en municipios indígenas en Veracruz, que resulta muy atractivo

para la población, especialmente para las amas de casa que ven en este proyecto

una solución a un problema cotidiano que es la necesidad de ahorro de leña y por

ende de dinero para su compra. El resultado es que aunque el monto promedio es

bajo, su impacto es relevante.

Si los proyectos, dentro de esta estrategia de mayor cobertura, no logran

comprometer una vigilancia estrecha y una comunicación permanente con la

población corren el riesgo de tener un mínimo impacto o casi nulo. Por ejemplo los

proyectos de paquetes tecnológicos para la explotación de huertos familiares de

traspatio, que son poco costosos, corren el riesgo de diluirse si, por ejemplo, no se

logra que la siembra de las semillas sea en las condiciones requeridas y tengan

los cuidados asociados. Para el caso de cultivos de ciclo corto como jitomate o

calabaza, si no se logra la cosecha, ahí se termina el proyecto.

Los índices de Gini altos dejan entrever que en algunas entidades se trata de

lograr una mayor cobertura con proyectos que involucran grupos más numerosos

de beneficiarios, pero con montos promedios menores, que coexisten con los

apoyos a otros grupos de beneficiarios que lograr estructurar sus propias

propuestas dentro de grupos de beneficiarios más reducidos, y que demandan

más recursos promedio por beneficiario.

Resumiendo, cuando el programa funciona como un programa de oferta, es decir

cuando el programa lleva las propuestas a la población, abarcan gneralmente más

población pero con apoyos promedio menores, mientras que cuando funciona

como un programa de demanda los grupos son menos numerosos y con montos

mayores. El programa debe aprovechar las ventajas de cada una de estas formas 25 Las Estufas Lorena se basan en principios sencillos para el ahorro de energía en la combustión de leña para la preparación diaria de los alimentos. El ahorro pude ser de hasta de un 400% de leña.


106

de operar, buscando que cada vez más sean los propios beneficiarios quienes

participen activamente en la concepción, organización de las propuestas, y lograr

que haya mayor correspondencia entre la naturaleza de los proyectos y los

montos asignados, buscando que se apoye más equitativamente a la población.

7.12 Formas de cómo opera la vertiente de proyectos productivos

Las entidades normativas y administrativas trabajan conjuntamente con las

instancias ejecutoras para definir los proyectos que cumplen las condiciones que

establecen las reglas de operación del PDPCI y la guía específica para la

operación de proyectos productivos26 que perfila las reglas específicas para el

apoyo, montos y modalidades.

Las Instancias Ejecutoras tienen como una de sus tareas más importantes servir

de enlace entre los grupos de beneficiarios y las instancias normativas y

administrativas de la SEDESOL en la definición y la aprobación de las solicitudes

de apoyo.

Ambas instancias son responsables de captar las necesidades y demandas de la

población que va a ser beneficiada. En este proceso ha sido muy valiosa la

participación de instituciones y grupos que tienen experiencia en el trabajo de

campo con comunidades y conocen de primera mano las poblaciones indígena y

sus necesidades.

En los resultados de la encuesta se aprecia que los niveles de trabajo y

compromiso de las instancias administrativas y ejecutoras varía y resultan ser

elementos críticos para el éxito del programa.

26“ Guía para el financiamiento y la capacitación de la vertiente proyectos productivos”. Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano. SEDESOL. 2002


107

Aquí presentamos para ejemplificar este proceso el caso de Veracruz. En el

Estado de Veracruz, el programa de Desarrollo de Pueblos y Comunidades

Indígenas en su vertiente de proyectos productivos convocó a diversas

instituciones que venían trabajando programas y proyectos en comunidades

indígenas, entre ellos la Secretaría de Desarrollo Rural, IMSS-Oportunidades,

Reserva de la biosfera en los Tuxtlas, Instituto Nacional Indigenista en Veracruz,

Jornaleros Agrícolas y la asociación civil MAIZ (movimiento agrario indígena

zapatista). Estas instituciones plantearon proyectos productivos para ingresarlos al

programa.

En el proceso se brindó capacitación a los miembros participantes de estas

instituciones para la constitución de expedientes, fichas técnicas y formatos

complementarios.

Para la aprobación de proyectos se asumieron los siguientes criterios que

corresponden a los establecidos en las reglas de operación y los complementan:

tener un carácter redituable preferentemente, ser sustentables del medio

ambiente, que asuman compromisos ambientales y que sean con participación

mayoritariamente de mujeres.

Las normas iniciales para el desarrollo de proyectos productivos proponían una

estrategia de continuidad, que consideraba que la estructura debía tener el

siguiente orden: suficiencia alimentaría, apoyo productivo, y apoyo comercial.

La orientación de los proyectos establecidos en esta normatividad presuponía la

estrategia lógica: primero atender la necesidad apremiante de que los proyectos

complementen y posibiliten el acceso a una mejor alimentación de las

comunidades indígenas beneficiadas, tales como la creación de huertos familiares.

Para las siguientes ediciones del programa se planteaba la creación de


108

infraestructura productiva familiar o de grupos dentro de las comunidades

beneficiadas que abrieran la posibilidad de generar ingresos por la venta de la

producción, con proyectos como talleres de confección de ropa, infraestructura

pecuaria, y capacitación. En un tercer momento, la estrategia estaría orientada a

la apertura de mercados para la producción.

En la revisión de la estrategia se considera que la suficiencia alimentaría y el

apoyo productivo pueden apoyarse conjuntamente en las zonas de atención y, en

el segundo momento, la estrategia consiste en apoyar la organización de los

grupos productivos y la comercialización de sus productos.

En el año 2002, la mayoría de los proyectos tienen una orientación hacia la

autosuficiencia alimentaría es decir, la producción de autoconsumo y la venta de

algún pequeño excedente.

El interés de las instancias ejecutoras para insertarse en la operación del

programa es que encuentran en el programa fuentes de recursos para llevar a

cabo sus propios objetivos, en opinión de algunas instancias ejecutoras

participantes en el programa, los recursos del PDPCI complementan los recursos

que aplican estas instituciones participantes en sus programas de trabajo.

Otros programas como las acciones del programa se refuerza la estrategia del

Programa de Microrregiones, que considera 32 localidades en la entidad que

actúan como polo de desarrollo. En estas localidades se establecen los Centros

de Capacitación y aprendizaje (CCA). Estos centros abarcan tres niveles de

infraestructura básica: la infraestructura productiva, la infraestructura educativa y

la infraestructura social. La infraestructura productiva se refuerza con el desarrollo

de proyectos productivos; la infraestructura educativa se centra en el desarrollo de

los Centros de Capacitación y Aprendizaje; la infraestructura social incluye el

desarrollo de caminos rurales entre otros aspectos.


109

7.13 Instancias ejecutoras

El programa no establece las recuperaciones como una condición para otorgar el

apoyo. Sin embargo, la estrategia consiste en fomentar desde el acompañamiento

la recuperación y el ahorro como prácticas y cultura de los grupos participantes.

Hasta ahora el que se logre este objetivo depende del trabajo que realicen las

instancias ejecutoras del programa, así como del tipo de proyectos y su

rentabilidad.

El programa no es suficientemente claro en la previsión de que algún grupo de

beneficiarios o que las mismas instancias ejecutoras no logren sus objetivos por

falta de consistencia en sus actividades con respecto al proyecto: por ejemplo, que

los beneficiarios no cuiden su proyecto de manera que este se preserve, o que la

instancia ejecutora descuide el desarrollo del proyecto, alejándose de sus grupos

beneficiarios una vez que estos toman en sus manos los apoyos federales.

En un escenario negativo en donde los grupos apoyados se consuman los

recursos de alguna u otra forma, o que las instancias ejecutoras fallen en las

actividades de acompañamiento a las que se comprometen, debe ser previsible,

no en un sentido de castigo sino de corrección de la estrategia en campo.

Debemos destacar que las ventajas más importantes que tiene el convocar como

instancias ejecutoras del programa a las dependencias de gobierno, son que éstas

tienen experiencia con el trabajo de grupos, que tienen establecidos objetivos

específicos, y finalmente que tienen concebidos y delineados ciertos tipos de

proyectos productivos. De aquí se sigue destacar la necesidad de continuar con el

desarrollo de planes que conviertan estas ventajas en insumos estratégicos del


110

programa para incrementar la posibilidad de éxito de los proyectos productivos en

las comunidades indígenas.

En este primer año de vida del programa, la participación de las dependencias de

gobierno como instancias ejecutoras hizo posible darle contenido a los objetivos

del programa. Sin embargo, la debilidad de esta estrategia para la conformación

de proyectos es que muchos de ellos fueron concebidos por la percepción de

estas mismas dependencias y no siempre correspondiéndose con el desarrollo de

iniciativas de los propios beneficiarios.

La planeación participativa exige que los beneficiarios tomen un papel activo en la

definición de sus propias necesidades y en la participación de propuestas de

proyectos productivos para satisfacerlas. Sin embargo, una estrategia que se

hubiera basado en una; la construcción de propuestas estrictamente de abajo

hacia arriba hubiera ampliado enormemente los tiempos de desarrollo del

programa.

Las comunidades y pueblos indígenas no han comprendido del todo la estrategia

que sigue el gobierno para apoyarlos, y es que no se les ha explicado

suficientemente él porque de los programas que el gobierno les dirige. Esta etapa

de comprensión requiere un trabajo conjunto de los gobernantes municipales, de

los promotores y difusores de estos programas en campo, y de las instancias

ejecutoras del programa, siempre señalando el carácter no partidista del apoyo,

aislándolo de personajes con puestos públicos.

La relación simbiótica de los ayuntamientos y las delegaciones de la SEDESOL

debe concretarse a través del trabajo conjunto entre los funcionarios de los

municipios y del personal de las instancias ejecutoras de los programas de apoyo

de indígenas. En primer lugar porque el referente inmediato de autoridad en las


111

comunidades indígenas es el ayuntamiento con quien frecuentemente se

relacionan para tratar y tramitar otros tipos de apoyos a cualquier nivel de

gobierno.

Cuando se les cuestionó a los beneficiarios de que manera se habían enterado del

programa y quien los había invitado a participar aparece no sólo el funcionario de

la SEDESOL o de la dependencia ejecutora sino el del gobierno municipal o de

sus autoridades locales.

El gran riesgo de una excesiva participación de las autoridades municipales radica

en que subordinen la operación del programa a sus propios tiempos políticos y sus

intereses partidarios. Es por ello que el trabajo en campo de los promotores del

programa y el acompañamiento de las instancias ejecutoras deba ser intermitente

a lo largo del desarrollo del programa, que aclare a los beneficiarios indígenas la

naturaleza del apoyo y los compromisos que deberán asumir.

Aunque el programa no tiene una red propia de promotores, esta actividad cae con

todo su peso dentro del ámbito de responsabilidades de las instancias ejecutoras,

que hasta ahora son en su mayoría dependencias de gobierno e instituciones

públicas. En el caso de proyectos productivos las instituciones participantes se

especializan en actividades que implican el trabajo directo con la gente de estas

comunidades.

Es destacada en algunos casos la participación de promotores y residentes de

otros programas de la SEDESOL en la difusión del programa actuando como

interfase entre los ejecutores del programa y los grupos de beneficiarios. Esta

participación debería ser integrada en las reglas de operación con la finalidad de

sumar esfuerzos y evitar duplicidad de funciones.


112

Cuadro 46 Formas de difusión del programa

entre los Beneficiarios

¿Cómo se enteró del programa? Número de Beneficiarios Porcentaje

Promotores del programa 44 34.1%

Representantes del proyecto 20 15.5%

Autoridad municipal 37 28.7%

Organizaciones Indígenas 4 3.1%

Vecinos o familiares 19 14.7%

Otras instituciones 5 3.9%

Total 129 100.0% Fuente: Encuesta 2002

En el cuadro anterior, podemos ver que el 28.7% de los entrevistados refieren a la

autoridad municipal como el medio por el cual se enteró del programa. Solamente

el 34% identifica al promotor del programa como fuente de información. Si

sumamos a aquellos que refieren otras instituciones, que pueden ser las

instancias ejecutoras, tenemos un 38%. Este indicador sugiere que el programa

tiene que ser más agresivo en la difusión de sus acciones y exigir a las instancias

ejecutoras que expliquen a los grupos de beneficiarios el origen y naturaleza de

recursos con el cual van a ser beneficiarios. Por supuesto que ello conlleva

aumentar el número de personas de estas dependencias e instituciones llevando a

cabo este trabajo de campo, así como mayor y mejor equipo de trasporte para

moverse en las zonas marginadas en donde operan.

En julio se difunde la normativa en donde se establecen los criterios para la

comprobación de gastos de los recursos ejercidos por los beneficiarios. Sin

embargo, esta normatividad tiene algunos problemas de interpretación y se

convierte en obstáculo para recibir los recursos y aplicarlos en los proyectos. Es

necesaria una comprensión cabal de la normatividad por parte de los diversos

actores involucrados en el proceso.


113

En la práctica, por ejemplo, se han desarrollado estrategias para obtener las

comprobaciones de la compra de animales resolviendo que el presidente

municipal certifique estas compras a nombre del comité de beneficiarios. La

comprensión de la normatividad puede ayudar a cumplir la ley sin retrasar la

recepción y aplicación de los apoyos.

En opinión de los responsables del programa en algunas entidades, el requisito de

la comprobación debiera flexibilizarse para permitir que los recursos se puedan

entregar a los beneficiarios en forma más oportuna. A la fecha, se tiene liberado el

50% de los recursos programados, y se está en espera de contar con las

comprobaciones para entregar la segunda mitad de los recursos.

El problema con las comprobaciones en proyectos productivos es que siendo los

montos de apoyo pequeños, la ministración en dos partes aumenta los costos de

transacción, encareciendo el proyecto para los beneficiarios. Este encarecimiento

se suma a las dilaciones en la ejecución de los procesos productivos que implica

el proceso de comprobación y espera de la respuesta del programa.

La flexibilización requiere revisar el cumplimiento de la normatividad exigida por

las autoridades hacendarias, y adecuarlas al tipo de adquisiciones, considerando

quienes son los sujetos que hacen las compras, así como las condiciones de los

mercados que ofrecen los productos necesarios para los proyectos. Por ejemplo si

se va a comprar ganado dentro de las mismas localidades beneficiarias, la

autoridad municipal puede legalizar la compra, y extender los comprobantes

necesarios.

La exigencia de las comprobaciones puede ser sustituida por las visitas de campo

de la SEDESOL con la finalidad de dar el seguimiento y la evaluación sobre el

cumplimiento de los compromisos de los beneficiarios y las instancias ejecutoras.


114

VIII. Vertiente de Capacitación

8.1 Estrategia de la Vertiente de Capacitación

El PSPCI elaboró un programa específico para operar la vertiente de capacitación,

y se establecieron convenios interinstitucionales para llevar a cabo las actividades

del programa. Dentro de este contexto se realizaron dos talleres sobre legislación

ambiental y desarrollo sustentable.

Estas actividades y proyectos se diseñaron a partir de la convocatoria que la

unidad responsable del programa a nivel central hizo para la elaboración de un

plan y programa de trabajo como marco de las acciones correspondientes a la

vertiente de capacitación que señalan las reglas de operación. Esta convocatoria

involucró a varias dependencias de gobierno relacionadas e interesadas en esta

parte del programa. La estrategia diseñada consiste fundamentalmente en la

educación y difusión del marco legal que norma las acciones relacionadas con el

medio ambiente de los proyectos productivos. Esta estrategia parte de la premisa

de que es necesario que las instancias ejecutoras del programa, en ambas

vertientes, sean capacitadas en el tema de sustentabilidad ambiental y en su

marco legal antes de que ellos puedan actuar como difusores de este

conocimiento entre sus grupos de trabajo de beneficiarios. La debilidad de esta

estrategia consiste en que no se ha definido del todo como se llegará

efectivamente a los beneficiarios esta capacitación. La valoración de este inicio del

programa es una pieza básica para que el objetivo de capacitación ambiental se

cumpla en los siguientes ciclos del programa.

8.2 Impactos de la Vertiente de Capacitación

La capacitación cuando es impartida lejos de los proyectos, resulta de muy bajo

impacto o nula. Le resta al programa una característica que, en la teoría, lo hace

distinto y muy atinado. No sólo es importante generar las oportunidades para que


115

los agentes y actores realicen nuevas acciones sino que puedan usarlas. Eso

pasa, en muchas ocasiones por la capacitación.

La capacitación lejana del situ la hace tan costosa que es inalcanzable para los

beneficiarios por lo que la transforma de nulo impacto en las comunidades

indígenas directamente.

8.3 Alternativas para la vertiente de Capacitación

El tipo de capacitación debería estar directamente asociada a los problemas

específicos en cada Pueblo o comunidad indígena atendida. Esto presupone tener

un diagnóstico del problema ambiental y ecológico en cada caso. Por ejemplo si

se detecta que el problema es la explotación inmoderada de los bosques

circundantes a las comunidades para satisfacer la demanda de leña para el uso

doméstico, la capacitación puede tomar la forma en el planteamiento de un

proyecto de ahorro de leña que sensibilice a la población de los perjuicios a futuro

que esto conlleva, y los beneficios inmediatos que obtienen al llevar a cabo un

proyecto tendiente a coadyuvar a contrarrestar las tendencias de la deforestación

de su entorno.

Además, en esas pláticas se puede incluir el contexto jurídico del problema, con

la finalidad de ir logrando los objetivos de que los indígenas beneficiarios se

introduzcan al conocimiento de las leyes y las instancias involucradas en el

cuidado de los Recursos Naturales. De esta manera la capacitación estará llena

de significado. La capacitación pueden ser así, en este mismo ejemplo, pláticas

con los grupos de mujeres dentro del proyecto, pues son ellas las primeras

interesadas en beneficiarse y quienes pueden transmitir esos conocimientos a la

familia, especialmente a los hijos.

Esta forma de instrumentar el programa en la vertiente de capacitación presupone

por un lado una gran participación de las instancias ejecutoras, que tendrán que


116

incluir en su promoción y gestión de los proyectos la parte de capacitación, y por

supuesto el presupuesto de los proyectos tienen que incluir una partida para

solventar los gastos de transportación, y otros derivados en estas actividades. Por

otro lado presupone la facilitación de información y los diagnósticos de las

diversas problemática por parte de las instituciones participantes en el diseño del

subprograma especialmente de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos

Naturales, así como de las instituciones especializadas de las entidades

federativas.

Sin lugar a dudas estas estrategias de hacer llegar hasta el lugar de trabajo de los

beneficiarios el programa de capacitación, se complementa con los trabajos y

talleres que hasta ahora lleva a cabo el programa en su fase de capacitar en

legislación ambiental y sustentabilidad de los proyectos productivos al personal de

la SEDESOL, instancias ejecutoras y organizaciones civiles involucradas en la



117

IX. IMPACTOS DE LAS OBRAS DE INFRAESTRUCTURA

El PDPCI tiene su programación de acciones y apoyos en zonas que cumplen en

general las características de la población objetivo indicadas en las Reglas de

Operación, el cuadro siguiente No.47, nos proporciona la información del total de las

localidades que habla alguna lengua indígena por cada Entidad Federativa.

Cuadro 47 Porcentaje de Población Indígena en

Localidades Objetivo de cada Entidad Federativa


Población de 5 años y más que habla lengua indígena %

Campeche 90 63.20%

Chiapas 1,765 76.30%

Chihuahua 80 68.10%

Durango 38 74.00%

Guerrero 680 77.50%

Hidalgo 678 73.50%

Jalisco 21 78.10%

México 85 54.40%

Michoacán 58 76.30%

Nayarit 80 72.10%

Oaxaca 1,995 76.00%

Puebla 764 71.60%

Querétaro 28 71.80%

Quintana Roo 155 64.80%

San Luis Potosí 593 75.10%

Sinaloa 69 55.50%

Sonora 48 56.30%

Tabasco 56 66.80%

Veracruz 1,254 73.20%

Yucatán 403 63.20%

Total 8,940 72.50%

Fuente: PDPCI, SEDESOL 2002


118

En este apartado describimos los niveles de marginación de los municipios por

Entidad Federativa, en donde se aplicó la encuesta y se realizó trabajo de campo,

según lo establecido en los términos de referencia de la evaluación. Los Estados en

los que se aplicó la encuesta fueron Oaxaca, Guerrero, Veracruz y Chiapas.

9.1 Características socioeconómicas de la población beneficiaria

La población hacia donde se dirige el apoyo, estas son, comunidades

mayoritariamente indígenas en alto y muy alto grado de marginación. En el cuadro

No. 48 que a continuación se presenta, muestra los municipios en donde se aplicó

la encuesta y el grado de marginalidad que tienen.

Cuadro 48 Marginalidad por Municipios.

Estado de Chiapas Municipio Marginalidad

Chanal Muy alta Huixtán Muy alta

Estado de Guerrero Municipio Marginalidad

Metlatónoc Muy alta San luis acatlán Muy alta Tlacoapa Muy alta

Estado de Oaxaca Municipio Marginalidad

Asunción Cacalotepec Muy alta San Bartolomé Quialana Alta San Pedro y San Pablo Ayutla Muy alta San Sebastián Teitipac Alta Santa Maria Tlahuitoltepec Muy alta

Estado de Veracruz Municipio Marginalidad

Atlahuilco Muy alta Mecatlán Muy alta Papantla Alta Tlaquilpan Muy alta Fuente: CONAPO 2000


119

Como se puede apreciar, en los cuatro Estados se cumple con el objetivo de

atender a población que vive en comunidades con bajo o muy bajo desarrollo de

infraestructura, esto correlacionado positivamente al grado de marginación del

municipio donde se encuentran.

La distribución por edad y por sexo, así como la configuración familiar nos

permitieron una consideración más precisa de los impactos económicos y sociales

que tienen las diferentes acciones del programa en el rubro de obras de

infraestructura.

• Beneficiarios por edad y sexo

La información que arrojaron las encuestas aplicadas (91) en cuatro Estados,

muestra que la población indígena beneficiada es mayoritariamente joven, ya que

en el rango de edad desde 14 hasta 49 años, se encuentra el 80.2% de los

entrevistados. Destaca el grupo que va desde los 20 a 34 años de edad, y que

representa el 46.2% de la población encuestada. El resto (19.8%) está constituido

por personas mayores de 50 años, datos referenciados en el cuadro No. 49.

Dicha distribución representa un acierto importante de la focalización del

programa, ya que las acciones del mismo integran a personas que se encuentran

en una etapa muy favorable para desarrollar sus capacidades productivas, con lo

cual se potencia, en mayor medida, los resultados a corto, mediano y largo plazo

de las acciones emprendidas por el PDPCI. Además, gracias a ello, se atenúan los

costos que enfrentan las comunidades y pueblos indígenas asociados a la pérdida

de capital humano por causa de la migración que es, a su vez, consecuencia de la

falta de oportunidades reales de desarrollo en sus propias comunidades.

En lo que respecta a la distribución de los beneficios de las acciones del programa

por género, tenemos que el 78% de los beneficiarios son hombres, mientras que el

resto (22%) lo constituyen mujeres beneficiarias de los programas de

infraestructura. Representadas en el cuadro No.50. (La mayoría de los hombres y


120

mujeres participantes en el programa se encuentran entre los 30 y 45 años de

edad).

Cuadro 49. Grupos de Edad.

Región de la Muestra. Grupos de Edad Beneficiarios Porcentaje Porcentaje

Acumulado 14 años 1 1.1% 1.1% 15 a 19 años 3 3.3% 4.4% 20 a 24 años 3 3.3% 7.7% 25 a 29 años 8 8.8% 16.5% 30 a 34 años 16 17.6% 34.1% 35 a 39 años 15 16.5% 50.5% 40 a 44 años 14 15.4% 65.9% 45 a 49 años 13 14.3% 80.2% 50 a 54 años 6 6.6% 86.8% 55 a 59 años 2 2.2% 89.0% Mayores de 60 10 11.0% 100.0% Total 91 100.0%

Fuente: Encuesta: 2002

Cuadro 50 Sexo.

Región de la Muestra. Sexo Beneficiarios Porcentaje

Masculino 71 78.0%

Femenino 20 22.0%

Total 91 100.0% Fuente: Encuesta: 2002

• Arraigo de la población a su comunidad.

La población indígena encuestada, manifiesta, en su gran mayoría, esta arraigada

a su comunidad. Sin tomar en cuenta las respuestas inválidas, el 89.7% manifiesta

haber nacido y seguir viviendo en el mismo municipio, mientras que sólo el 10.3%


121

de los encuestados tienen un domicilio distinto al de su nacimiento. Datos

representados en el cuadro No. 51. Este dato es interesante ya que la focalización

del programa ha contemplado, en su primer año de operación, como beneficiarios,

a personas que no sólo cumplen con características socioeconómicas básicas

para recibir apoyos gubernamentales, sino que, además, se encuentran

arraigados a sus comunidades y se plantean desarrollar un plan de vida en ella,

con pleno conocimiento de las necesidades y recursos a su disposición, lo cual

potencia los resultados de las inversiones en infraestructura debido a que la es

más probable que exista correspondencia entre necesidades y apoyos otorgados.

En el presente, cuando la migración y la multifuncionalidad27 son características

definitorias de las comunidades rurales, resalta el hecho de que la mayoría de los

participantes en el programa no tengan esa característica. Esto, intuitivamente,

muestra que se trata de individuos que probablemente combinan un bajo nivel de

capital humano, además de, como sabemos, activos inexistentes o de muy baja

calidad, que no les permite emprender actividades de migración.

Cuadro 51 Arraigo de los Beneficiarios.

Región de la Muestra.

Arraigo Beneficiarios Porcentaje

Arraigo 79 86.8%

No arraigo 9 9.9%

Subtotal 88 96.7%

Sin datos 3 3.3%

Total 91 100.0% Fuente: Encuesta 2002

27 La multifuncionalidad se refiere a la combinación que las unidades familiares y sus integrantes tienen en lo relativo a sus ingresos. Es decir, un campesino es, al mismo tiempo, y en temporalidades distintas,


122

• Escolaridad

La escolaridad de los encuestados es, en general baja, ya que el 22.7% son

analfabetas, además de que el 63.3% de los mismos tan sólo cuenta con

educación básica (primaria y secundaria). Cabe destacar que 9.1% de los

beneficiarios son estudiantes de licenciatura o titulados, dato interesante ya que

cabría esperar un mayor desarrollo de sus capacidades productivas con un nivel

escolar de licenciatura.

Relacionando el nivel de escolaridad con los grupos de edad se muestra una

distribución de “U” invertida, donde el grupo de edad que mayor escolaridad

presenta es el comprendido entre los 20 a 39 años de edad, ya que cuenta con

personas que han alcanzado el nivel de licenciatura y titulados, aunque la mayoría

se concentra en nivel primaria y educación media superior. Conforme se avanza

en edad, el nivel de escolaridad disminuye. El grupo de edad de 40 a 54 años,

sólo alcanza la educación secundaria, mientras que los mayores de 55 años tan

sólo la educación primaria, y un porcentaje considerable de ellos son analfabetas

(54.5%). Debido a razones naturales, el grupo de edad comprendido entre los 14 a

19 años de edad se encuentra en condiciones muy similares, destacando que

existe algún beneficiario que ya se encuentra titulado. El cuadro No. 52 ilustra lo

anterior descrito. Cuadro 52

Escolaridad vs. Grupos de Edad. Región de la Muestra

Escolaridad G. Edad

Analfabeta Primaria Secundaria Bachillerato y Carreras

Comerciales

Estudiante de

Licenciatura Titulados Total

De 14 a 19 años 25.00% 50.00% 25.00% 100.00%

De 20 a 39 años 2.40% 48.80% 22.00% 9.80% 4.90% 12.20% 100.00%

De 40 a 54 años 40.60% 50.00% 9.40% 100.00%

55 años y más 54.50% 45.50% 100.00%

Total 22.70% 47.70% 15.90% 4.50% 2.30% 6.80% 100.00% Fuente: Encuesta 2002


123

• Ocupaciones principales y secundarias.

Las ocupaciones principales por sexo, son las esperadas. En el caso de los

hombres el trabajo en la parcela, denominado como “campesino”, representan el

72.9% de las ocupaciones de todos los participantes hombres del programa

incluidos en la encuesta. Las mujeres, por su parte, en su mayoría se dedican a

actividades agropecuarias y del hogar, esto en 40 y 25% respectivamente.

Estando el programa focalizado en zonas indígenas de carácter rural y de alta y

muy alta marginalidad, los resultados mencionados son normales. En el caso de

las mujeres destaca, como se muestra en el cuadro No.53, que las actividades

agropecuarias se reporten como más importantes que las del hogar.

El resto de las ocupaciones está representado, en el caso de los hombres, por la

de albañil y maestro, a las que se suman otras como empleado, carpintero, chofer

y otras. Por lo que respecta a las mujeres, ser maestra y empleada, constituyen

las actividades secundarias capturadas por la encuesta. Este grado de dispersión

de actividades muestra lo prevaleciente en el medio rural de México. Las familias

rurales cuentan con muchos de sus miembros dedicados a diversas actividades, a

pesar de que la base de la estrategia sea la agricultura.


124

Cuadro 53 Ocupación de los Beneficiarios por Sexo.

Región de la Muestra Sexo

Ocupación Masculino Femenino Total

Maestro 71.40% 28.60% 100.00% Empleado 40.00% 60.00% 100.00% Labor Domestica 100.00% 100.00% Albañil 100.00% 100.00% Chofer 100.00% 100.00% Empleado de Gobierno 100.00% 100.00% Desempleado 100.00% 100.00% Ama de Casa 100.00% 100.00% Estudiante 100.00% 100.00% Jornalero 100.00% 100.00% Obrero 100.00% 100.00% Carpintero 100.00% 100.00% Cocinera 100.00% 100.00% Promotora de SSA 100.00% 100.00% Campesino 84.60% 15.40% 100.00% Total 77.80% 22.20% 100.00%


• Ingreso.

El PDPCI se focaliza en regiones y microrregiones caracterizadas por la pobreza y

pobreza extrema. Un indicador, como sabemos de tal estatus, es el ingreso. La

información, en este rubro, muestra una condición dramática. Del total de los

entrevistados, el 34.1% manifiesta no contar con ingresos, mientras que el 42.9%

tan solo percibe menos de 1 salario mínimo, y el resto, 23.1% de su ingreso oscila

entre 1 y 3 salarios mínimos. El cuadro siguiente relaciona los datos anteriores.

Conforme a estos resultados, las acciones del programa en infraestructura se

pueden calificar como óptimas en cuanto a su focalización. Sin embargo, resalta el

dato relacionado con los que reportan “no ingresos”. Una visión podría consistir en


125

considerar esta información como afortunada para los propósitos del programa.

Incorpora y le ofrece viabilidad al pobre más extremo, al otorgarle la posibilidad de

obtener ingreso. Otra visión, podría no ser tan optimista porque ese grupo de

individuos puede ser la representación del “buscador de rentas”. No reportar

ingresos significa, muy probablemente, no disponer de ningún activo y, por lo

tanto, estar imposibilitado de obtener algún beneficio con el uso de los recursos

del programa.

Cuadro 54 Ingreso de los Beneficiados por Salario Mínimo.

Región de la Muestra Ingresos Beneficiarios Porcentaje

Sin Ingreso 31 34.1% Menos de 1 salario mínimo 39 42.9% 1 salario mínimo 8 8.8% 2 salarios mínimos 7 7.7% 3 salarios mínimos 6 6.6% Total 91 100.0%


• Características socioeconómicas de las familias beneficiadas

Conocer las características socioeconómicas de las familias beneficiadas,

permiten visualizar de mejor forma los posibles impactos de la instauración de

obras de infraestructura. En este sentido, las familias beneficiadas tienen distintas

estructuras; son familias integradas por cuatro o cinco miembros en la mayoría de

los casos (46.2 por ciento entre ambas estructuras), sin embargo hay que señalar

que en la actualidad todavía existen en el medio rural familias numerosas, ya que

el 5.5% de las familias beneficiadas se conforman con 8 y hasta 10 miembros;

mientras que el 20.9% son familias con un máximo de 3 integrantes. En general, la

diversidad de las estructuras familiares existentes puede ser resultado de una

relación entre edad del jefe de familia y número de integrantes de la misma, así

puede esperarse que a mayor edad del jefe de familia, mayor será el número de


126

integrantes de la misma, esto no sólo como resultado del proceso natural de

reproducción del hombre, sino también por las circunstancias sociales de cada

época que han alterado la concepción de la estructura familiar. En cuanto a los ingresos familiares en términos de salarios mínimos, se encuentra

que las familias beneficiadas por las obras del PDPCI, a un considerando los

ingresos de todos miembros de la familia, éstos se comportan de forma similar a

los ingresos de los beneficiarios28 solamente, es decir, el 65% de las familias

perciben menos de un salario mínimo, mientras que el 5% de las mismas generan

un ingreso superior a 3 e inferior a 4 salarios mínimos. Con ello, queda de

manifiesto que el programa se encuentra bien localizado en términos de ingreso

de las familias y de los beneficiarios directos de las acciones del programa.

En lo que se refiere a los gastos en alimentación por semana de las familias

beneficiadas, dichos gastos varían desde $40 hasta $3,000 pesos, lo que deja ver

la gran disparidad existente entre la distribución del gasto en alimentación entre

familias. Los gastos más representativos son los que van desde $100 hasta $300

pesos por semana, ya que representan el 49.4% del total. Hay que resaltar que 4

de los beneficiarios manifestaron haber tenido gastos (la semana pasada a la

encuesta realizada), en alimentación de $1,000 y uno de $5,000, gastos que son

muy superiores a los de la mayoría.

9.2 Impactos por tipo de Obra

Las obras de infraestructura tienen como finalidad modificar las bases materiales

de la disponibilidad de servicios y comunicaciones vía terrestre, por lo que sus

impactos son difíciles de medir debido a distintas circunstancias, por un lado, las

obras, en ocasiones, no han sido terminadas o entregadas, por otro, el impacto

económico de obras de este tipo no es inmediato, sino que se manifiesta con el

28 Por beneficiarios, se entiende a las personas que solicitaron y se les otorgaron apoyos del PDPCI; aunque debido a la naturaleza de las obras de infraestructura, éstas tengan impactos directos sobre toda la población de las comunidades donde se lleven a cabo.


127

paso del tiempo. La percepción de los beneficios tanto económicos como sociales derivados de la

ejecución del programa sobre los beneficiarios del mismo son los siguientes.

• Proyectos de carretera o caminos rurales

Gracias a la instauración de proyectos encaminados a la construcción de

carreteras, caminos y revestimiento, la población entrevistada manifiesta tener una

reducción del tiempo de traslados como su mayor beneficio, ya que el 71.4% de

los entrevistados lo cree así, mientras que 4.8% expresa que se redujo su gasto

en transportación. Asimismo, la posibilidad de irse a trabajar a otros municipios o

entidades es resultado de la instauración del programa en su localidad, aunque

dicha posibilidad es vista como un beneficio menor (4.8%).

Algunos otros beneficios percibidos por la población derivados de los proyectos

son la disminución de accidentes y la comunicación con más mercados para la

llegada de alimentos, así como un acceso al agua más rápido. 29

Del mismo modo gracias a este tipo de proyectos existe la percepción (56.5% de

los entrevistados) de que generan beneficios económicos para la población. Es

importante observar que si bien es mayoritaria la percepción positiva de beneficios

económicos, el caso contrario revela que el 43.5% de los entrevistados no percibe

beneficios de la instauración de proyectos de esta naturaleza.30 Esta creencia

puede explicarse a partir de la escasa mercantilización que tiene el ámbito

económico de las comunidades indígenas, particularmente las que se encuentran

muy lejanas de los mercados o que tienen difícil acceso a ellos.

29 Aunque hay que destacar que éstos últimos beneficios no son tan significativos dentro del universo, pues solo un beneficiario en cada caso manifiesta cada categoría. 30 Es importante señalar, que de los 91 entrevistados el 74.7% no dio respuesta a sí los proyectos les generaban beneficios económicos, por lo que las cifras citadas se refieren al 25.3% de los entrevistados.


128

Los ahorros en el gasto y las mejoras en el ingreso, derivados de los proyectos,

son rubros donde la población manifiesta en general que no existen, aunque en

cuanto a los ahorros, cuatro entrevistados manifiestan tenerlos desde 3 hasta 60

pesos al mes por concepto de pasaje. Mientras que las mejoras de ingresos al

mes, solo tres beneficiados manifiestan tener mejoras desde 30 hasta 700 pesos

al mes.

El traslado fácil y poco costoso de una localidad a otra, puede identificarse como

uno de los objetivos de la instauración de un proyecto de esta naturaleza. En este

sentido el monto de gasto sin mejoras en caminos varía ente 10 y 150 pesos,

siendo 20 y 40 pesos los rubros con mayor incidencia (16.7% ambos). Mientras

que incorporadas las mejoras de la carretera dicho gasto varía entre 15 y 120

pesos, donde 20 y 60 pesos son los rubros con mayor incidencia (21.4 y 28.6%,

respectivamente). El aumento de cerca de 5% en el monto de 20 pesos nos deja

ver la existencia de ahorros netos.

• Proyectos de electricidad, agua potable y drenaje

Los beneficios económicos y sociales derivados de proyectos de electricidad, agua

potable y drenaje son, por su naturaleza, muy importantes como detonadores del

desarrollo de las comunidades, además de mejorar las condiciones de bienestar

de las familias. En este sentido el PDPCI ha tenido los siguientes impactos en las

localidades donde se realizó el trabajo de campo.

• El 26.4% de los beneficiados31 manifiesta que gracias a este tipo de

proyectos han tenido una reducción en el tiempo dedicado a las tareas

domésticas; mientras que el 31.9% ha visto ampliado su horario de

actividades. Estos resultados pueden llegar a representar oportunidades

reales de mejoras en la calidad de vida de las familias, gracias a una mayor

disponibilidad de tiempo, aunque existe la posibilidad de que no se

31 Hay que hacer notar que por beneficiados se refiere a aquellos beneficiados por los proyectos de luz, agua y drenaje.


129

concreten por falta de proyectos complementarios que ayuden a realizar

dichas oportunidades. Es importante notar que la percepción de los beneficiados con respecto a una

reducción de tiempo para acarreo de agua y una mayor disponibilidad de la

misma, es de 13.9% para cada uno de los rubros. Sólo un beneficiado de los

entrevistados manifiestan tener mejores niveles de salud derivado de la

implantación del proyecto, lo cual es muy pobre para los objetivos planteados en

las reglas de operación del programa.

• Algunos otros impactos esperados de los proyectos son, entre otros, la

disminución de la incidencia de enfermedades en las familias beneficiadas,

aunque los resultados obtenidos muestran que el 70.5% de los beneficiados

entrevistados no lo han visto reflejado de esa manera. Sin embargo, otros

opinan que la gastrointestinales, por ejemplo, son enfermedades que se

han dejado de presentar, como resultado del proyecto (29.2%).

• Otro resultado de los proyectos es el cambio en la fuente de donde la

familia beneficiada tomaba el agua. En este sentido, antes del proyecto, las

fuentes de agua más frecuentes eran los manantiales, pozos y tomas de

agua (35.7, 28.6 y 28.6 por ciento respectivamente). Gracias a la

implementación del proyecto, las fuentes de agua más frecuentes para el

uso en la casa son las tomas de agua y el pozo (61.1 y 18.5 por ciento

respectivamente). Con ello se puede observar que existen beneficios

directos y observables para los beneficiarios de proyectos de esta

naturaleza.

• Finalmente, en proyectos de infraestructura como electrificación, dotación

de agua potable y drenaje, los beneficiarios expresan su conformidad e

incluso participan en la obra ya sea con faenas no retribuidas así como

trabajadores contratados a sueldo.


130

• El impacto del programa sobre la población beneficiada.

Los impactos económicos del proyecto son difíciles de calcular por varias razones.

En ocasiones los proyectos no han sido terminados o entregados. Los impactos

económicos de los proyectos de infraestructura no son inmediatos. Hay rezagos

que, dependiendo del caso, pueden ser por lo menos de un año. Por ejemplo, en

el caso de una carretera que permite sacar una cosecha a los mercados, habrá

que esperar hasta que ocurra eso para conocer si el ingreso del productor sufrió

alguna modificación. En otros casos, como se muestra en el apartado de

beneficios económicos y sociales, el impacto no es en el ingreso sino en el gasto.

Las carreteras, o los proyectos de agua y electricidad pueden significar ahorros

significativos, como lo demuestran las estadísticas que se ofrecen en el apartado

correspondiente.

• Impactos Sociales.

En el caso de las obras de infraestructura los impactos sociales tienen relación

con los efectos que particularmente, caminos y carreteras, traen aparejados. Se

trata de contar con un acceso a una sociedad, que si bien distinta a la de las

comunidades indígenas y en muchos casos nocivos, ofrece también ventajas que

son apreciadas.

Estos impactos no se pueden medir aún en términos, por ejemplo, de integración

de organizaciones y otros. Lo que reportan los beneficiarios es el gusto de poder

contar, por disponer del camino, de la posibilidad de visitar la ciudad y de recibir

productos y servicios de ella. Esto puede expresarse incluso en que el cura de la

cabecera municipal puede asistir con mayor regularidad a la comunidad a bautizar,

casar, dictar misa.

Las carreteras y caminos adicionan un valor agregado social a las comunidades

que antes no disponían.


131

• Generación de oportunidades de empleo para los beneficiarios.

En lo referente a infraestructura, la información recogida por la encuesta permite,

de manera indirecta, relacionando el número de grupos que se organizaron para

solicitar obras de infraestructura y los proyectos que se otorgaron. La premisa es

que los solicitantes cuyas solicitudes fueron satisfechas, fueron empleados en los

proyectos.

Parte de la generación de oportunidades de empleo y desarrollo de las localidades

atendidas por el PDPCI, son la instrumentación de los proyectos de infraestructura

y de proyectos productivos. En este sentido es importante la organización de los

beneficiarios, ya sea de manera individual o colectiva, ya que les permite ser

partícipes en la ejecución de los proyectos32, generándose con ello oportunidades

reales de empleo y de mejoramiento del bienestar de las localidades atendidas.

La distribución de los proyectos de infraestructura muestra que el número de

proyectos más importante es el referido a luz, agua y drenaje. Representan el

82.2% del total. Mientras que la organización en grupos para solicitar dichos

apoyos, muestra que los grupos van desde una hasta 900 personas y que los

grupos de 1 hasta 30 personas y de 301 hasta 900 personas son los de mayor

incidencia (35.1% cada grupo).

En el supuesto de que durante la ejecución de los proyectos de infraestructura se

generen empleos para la población de las localidades atendidas, podemos inferir

que su instrumentación tiene un impacto máximo de hasta 900 personas incluidas

en la ejecución del proyecto, ya que parte del interés de la población solicitante, se

encuentra no solo en el beneficio real de una obra de infraestructura de esta

naturaleza, sino también en los beneficios personales, vía el empleo, en este caso.

32Se entiende por ser partícipe en la ejecución del proyecto, a ser parte de la planta laboral con la cual se lleva a cabo.


132

Durante el trabajo de campo se encontró que la organización para solicitar los

apoyos se da entre miembros de una localidad, pero absorbe, también a

miembros de localidades distintas.

• Efectos demostrativos de los proyectos.

Un efecto importante, más que demostrativo, es la absorción de mano de obra de

comunidades vecinas. Los proyectos son generadores de empleo local pero que

también incorpora a los vecinos. Aunque no se dispone de datos, es posible

suponer que el efecto demostrativo que los proyectos producen en comunidades

que no los tienen, por ejemplo empleo, en municipios como los mencionados en

este informe, de alta y muy alta marginalidad, resultan, seguramente muy

atractivos y, por tanto, imitables.

9.3 Los impactos en las Entidades Federativas

Las acciones emprendidas por el PDPCI en su primer año de ejecución han tenido

impactos diferenciados sobre los 20 Estados donde operó el programa. En este

apartado se espera verificar que, donde existe un mayor número de población

indígena, el número y la importancia de las obras de infraestructura fue mayor.

Trataremos de identificar en cuáles Entidades Federativas las acciones

emprendidas han beneficiado más a la población objetivo, debido a que las

acciones fueron obras nuevas, que por su naturaleza impactan en mayor medida a

las condiciones de desarrollo de las comunidades y pueblos apoyados. En este

sentido, las obras que son de reconstrucción, conservación y rehabilitación, si bien

aportan valor agregado a las condiciones de desarrollo de las comunidades, este

puede considerarse menor gracias a que se contaba, en el pasado, con

condiciones de desarrollo precarias pero no nulas. Hay que destacar que los

impactos de las obras de infraestructura no son inmediatos. Para el caso de las

obras de construcción, los impactos pueden presentarse, en algunos casos,

conforme avanza el tiempo de maduración de los mismos o, por el contrario, de


133

forma inmediata33. En los casos de reconstrucción, conservación y rehabilitación

se esperaría que los impactos fueran inmediatos por ejemplo:

• Campeche

El Estado de Campeche cuenta con 90 localidades susceptibles de ser apoyadas

por el programa. Se autorizaron 21 obras de infraestructura, entre las que

destacan 10 referentes al rubro de Agua Potable y 9 al de electrificación. Las

acciones impactaron a un total de 17,575 personas que residen en 6 localidades

indígenas del Estado. En este sentido, el impacto de las acciones realizadas por el

PDPCI en Campeche es limitado, ya que tan sólo impactó al 6.6% de las

localidades indígenas susceptibles de apoyarse mediante el programa. Se sabe

que para este Estado, el porcentaje de población indígena dentro del Estado no es

elevado (1.5%); por lo cual las necesidades totales de la población indígena del

Estado podrían ser cubiertas en un porcentaje mayor si se contara con la

participación activa de los gobiernos estatal, municipales y las distintas instancias

ejecutoras que participan en el programa.

Para el caso de obras de Caminos Rurales, el programa apoyó al Estado con una

obra de reconstrucción de los mismos, obra que facilitará a los beneficiarios a

tener un acceso más fácil y menos costoso a los mercados de bienes y trabajo

principalmente. Los ahorros y las mejoras en el ingreso derivados de esta obra, si

se concretaran, podrían verificarse más adelante. La inversión necesaria para

llevar a cabo esta obra fue aportada por el Gobierno Federal, en su totalidad. En lo

que respecta a obras de Carreteras Alimentadoras, el programa no asignó

recursos al Estado, por lo cual no se llevó a cabo ninguna obra de esta naturaleza.

33 En casos muy especiales los impactos de las obras de infraestructura pueden presentarse de manera inmediata, por ejemplo, si alguna comunidad se especializa en la elaboración de algún bien o servicio que es demandado en los mercados aledaños, la construcción de un camino que articule la oferta con la demanda, podría traer, en el corto plazo, beneficios tangibles de la obra. Por el contrario, si la comunidad se encuentra solamente aislada de las demás y es beneficiada con un camino que facilita el acceso a los distintos mercados es probable que la población tarde algún tiempo en adaptarse a las nuevas condiciones, o en decidirse a buscar nuevas oportunidades de desarrollo en otras comunidades, por lo que los beneficios de la obra no se manifestarán de forma inmediata.


134

En lo referente a obras de Agua Potable, como ya se mencionó, el Estado se vio

beneficiado con 10 obras, de las cuáles tan solo una es de construcción de redes

de agua potable, mientras que 3 son de rehabilitación y las restantes seis de

ampliación de las redes. Los beneficios esperados por la autorización de esas

obras son que la población beneficiada tendrá mayor disponibilidad de agua, con

ello una reducción notable de la incidencia de las enfermedades, las

gastrointestinales principalmente. Además, una reducción en el tiempo dedicado al

acarreo de agua, lo cual trae aparejado una mayor disponibilidad de tiempo para

realizar otras actividades que permitan un mejor desarrollo de las familias

beneficiadas. El cambio en la fuente de donde se obtenía el agua es otro de los

beneficios que trae este tipo de obra. Con ello las autoridades correspondientes

tendrán mayores posibilidades de planear la utilización sustentable de este vital

líquido. Para el caso de las demás obras de rehabilitación se espera que las obras

impacten de forma inmediata en la incidencia de enfermedades, mientras que las

obras de ampliación al igual que las de construcción deberán tener impactos

mayores en la población. En este caso se espera que sean muy similares a los de

las obras de construcción de redes de agua potable. La inversión necesaria para

las obras de Agua Potable fue mayoritariamente aportada por el Gobierno Federal.

Los de las obras de construcción y ampliación, los recursos fueron aportados, en

su totalidad, por el Gobierno Federal, mientras que en las obras de rehabilitación

se contó con el apoyo de los municipios.

El PDPCI autorizó una obra de alcantarillado en el Estado de Campeche, la cual

fue de construcción de redes de alcantarillado. Los impactos esperados son que la

comunidad beneficiada pueda tener un mejor manejo de las aguas residuales,

además de mejorar las condiciones de aseo en las casas y en la localidad

beneficiada. Se espera que derivado de las mejoras en las condiciones de

desarrollo de la localidad, las enfermedades asociadas a condiciones sanitarias se

aminoren con el tiempo. No se cuenta con información de la(s) fuente(s) de los

recursos.


135

Las obras de Electrificación nacional en el Estado de Campeche fueron 9, todas

dedicadas a zonas rurales. La construcción de redes de electrificación rural se vio

beneficiado con 3 obras, mientras que las restantes 6 fueron obras de ampliación.

Los beneficios derivados por la instauración de este tipo de proyectos son, en

general, una reducción en el tiempo invertido a las labores domésticas. La

ampliación del horario de actividades y, por ende, una mayor disponibilidad de

tiempo. Estos beneficios pueden ser aprovechados por otros programas sociales

para concretar mejoras reales en la calidad de vida de las familias. La inversión

necesaria para realizar dichas obras la aportó, en su totalidad, el Gobierno

Federal.

Las distintas obras realizadas en el Estado de Campeche impactarán, en general,

de forma positiva a los beneficiarios del programa en el Estado, aunque las

necesidades reales se encuentren distantes de ser cubiertas. Se recomienda

coordinar de forma más eficiente los distintos programas de la Política Social con

la finalidad de llegar a más población y cubrir con ello un mayor número de

necesidades.

• Chiapas

El Estado de Chiapas tienen 1,765 localidades que cuentan con población

objetivo, es decir, localidades potenciales a ser beneficiadas por el programa. Para

el año 2002 se autorizaron 32 obras de las distintas vertientes contempladas por el

PDPCI en Infraestructura, de ellas una es de Caminos Rurales, 5 de Carreteras

Alimentadoras, 11 referentes a Agua Potable y las restantes 15 a obras de

Electrificación. Fueron 65,044 personas las que se beneficiaron con la acción del

programa, en 32 localidades. El porcentaje de cobertura de acuerdo a las

localidades potenciales de apoyo y las realmente apoyadas es de 1.81%. El

programa muestra un desempeño muy pobre ya que Chiapas es un Estado con un

gran porcentaje de población indígena, generalmente en condiciones de pobreza o

pobreza extrema, por lo cual la acción del programa en dicho Estado debería ser

mayor. Las necesidades de la población indígena en el Estado son mayúsculas,


136

por lo cual la interacción entre los distintos programas sociales dirigidos a los

indígenas debe ser mayor para lograr impactar con las acciones emprendidas a un

número cada vez mayor de población y con ello tratar de mitigar los rezagos

existentes. El programa autorizó una obra de Caminos Rurales en Chiapas. Los recursos

necesarios fueron otorgados, en su totalidad, por el Gobierno Federal. Se espera

que con la reconstrucción del camino rural, la población beneficiada pueda

acceder con mayor facilidad a los distintos mercados. Esto, a su vez, puede traer

como consecuencia una reducción en los costos y un aumento en los ingresos,

derivado de una mayor actividad económica en la zona beneficiada.

En el caso de Carreteras Alimentadoras se autorizaron 5 obras de construcción.

Con ello, las localidades tendrán, de ahora en adelante, mayores posibilidades de

transportación y de abasto. Se esperaría que los beneficios económicos

comenzaran a manifestarse conforme las localidades se incorporen a la actividad

económica de la región. La inversión necesaria para la realización de las obras

estuvo a cargo, en su totalidad, del Gobierno Federal y la ejecutó el gobierno del

estado.

Once obras de Agua Potable se autorizaron para el estado, destacan que 8 de

ellas hayan sido para la construcción de redes de agua potable, mientras que las

restantes tres fueron para la rehabilitación y ampliación de las mismas (1 y 2 obras

respectivamente). El gobierno federal aportó todos los recursos utilizados en la

realización de las obras, mientras que el gobierno del estado se encargó de la

ejecución de las mismas.

Las condiciones imperantes en el Estado de Chiapas para la población indígena

no son desconocidas, por ello se espera que acciones de esta naturaleza

impacten enormemente sobre la propagación de enfermedades gastrointestinales,

principalmente, que en condiciones de desarrollo adversas pueden ser muy

peligrosas. Si bien los beneficios de las obras son similares que en las demás


137

regiones del país donde opera en programa, para el caso de Chiapas

esperaríamos la acción decidida del gobierno con la finalidad de atacar de fondo

los rezagos existentes en el Estado. En obras de Alcantarillado, el Estado no contó

con la asignación de recursos por parte del programa, suponemos que por la falta

de recursos o por la falta de solicitud de las obras.

Para el caso de Electrificación Nacional, el PDPCI autorizó a Chiapas la ejecución

de 15 obras, de las cuáles 13 son de construcción y 2 de ampliación de la red

eléctrica. Los beneficios manifestados por los encuestados son, principalmente, la

ampliación del horario de actividades, esto gracias a que en algunas localidades

las actividades de sus miembros terminan una vez que no se cuenta ya con luz

natural del sol. La mayor disponibilidad de tiempo permitirá a la población

beneficiada dedicarse a actividades económicas que puedan mejorar

sustancialmente la calidad de vida de las familias, esto siempre y cuando existan

las oportunidades de desarrollo necesarias. Los recursos necesarios para estas

obras los otorgó, en su totalidad, el Gobierno Federal, mientras que la ejecución

de las obras estuvo a cargo tanto del gobierno estatal como de la CFE.

El PDPCI en su primer año de ejecución tendrá que buscar impactar a un mayor

número de personas con el menor número de obras y de recursos. En el caso de

Chiapas la geografía y la coyuntura, en ocasiones, no permiten maximizar los

recursos, por lo cual se deberán buscar alternativas viables para la aplicación de

recursos en el Estado. En general, y observando los resultados de otras Entidades

Federativas, el PDPCI tendrá que mejorar la eficiencia de su ejecución en Estados

como Chiapas.

• Chihuahua

El PDPCI autorizó al Estado de Chihuahua con 2 obras en su vertiente de

Infraestructura, las cuales impactaron 1,094 personas en 2 localidades de las 80

susceptibles de ser apoyadas, mostrando con ello una cobertura de tan solo 2.5%

en cuanto a localidades se refiere. Las obras realizadas se dirigieron a acciones


138

de construcción de redes de Agua Potable. Las otras opciones de apoyo no

tuvieron acciones autorizadas en este Estado. El Gobierno Federal aportó el

67.3% de los recursos necesarios para las obras, mientras que el resto estuvo a

cargo de los municipios.

Se espera que las obras autorizadas impacten en las condiciones de salud de la

población beneficiada principalmente, además de los beneficios que ya se

mencionan líneas arriba.

• Durango

El Estado de Durango cuenta con 38 localidades susceptibles de ser apoyadas por

el programa. De ellas, en el 2002, se apoyaron con el programa a 18 localidades,

con lo cual se logra una cobertura del 47.3%. Fueron 18 obras de Electrificación

no convencionales las que impactaron a 1,390 personas en el Estado. La inversión

necesaria para las obras, la otorgó el Gobierno Federal en su totalidad y su

ejecución estuvo a cargo del gobierno del estado.

Al igual que en otros Estados se espera una ampliación del horario de actividades

de los beneficiarios, la reducción del tiempo invertido en actividades domésticas,

en general beneficios similares que en las demás Entidades Federativas.

• Guerrero

Guerrero es otro de los Estados que cuentan con un gran número de habitantes

indígenas. En el Estado existen 680 localidades que pueden ser apoyadas por el

programa, de las cuáles se pudieron atender en el 2002 a 24, lográndose una

cobertura a nivel del Estado del 3.52%. El programa autorizó, en el Estado, 25

obras de Infraestructura, de ellas una fue de Caminos Rurales, una para

Carreteras Alimentadoras, 7 para obras de Agua Potable y 16 obras de

Electrificación, todas ellas lograron impactar a 34,049 personas.


139

La construcción de un puente vehicular en el Estado, fue la obra referente a

Caminos Rurales. Se pudo realizar con recursos del Gobierno Federal, mientras

que la ejecución de la obra estuvo a cargo de la SCT en su totalidad. Con ella se

espera poder mitigar las condiciones de marginalidad existentes en el Estado e

imperante de la población indígena, además de potenciar el acceso a mejores

posibilidades de desarrollo gracias a las vías de comunicación terrestre. La

orografía en los municipios es muy accidentada, y los caminos de terrecería en

estas zonas son muy malos, especialmente en tiempo de lluvias cuando se reporta

la mayor parte de accidentes en estos caminos, que pueden ser desastrosos si

consideramos que una forma de transporte colectivo común entre la gente, es en

camionetas abiertas sin ninguna protección para el viajero. Por esto, la

construcción de un puente vehicular puede reducir el riesgo de desastres de este

tipo debido a fenómenos naturales como son las lluvias intensas o desgajes de los

cerros.

En lo que respecta al rubro de Carreteras Alimentadoras, el Estado de Guerrero

contó con el apoyo del programa para la realización de una obra, la cual fue de

Modernización y Ampliación. Con dicha obra se espera un mayor acceso a los

mercados de bienes y trabajo de los beneficiarios, además de reducir el tiempo de

traslado a otras comunidades.

De acuerdo a la información disponible, en el Estado se realizaron 7 obras de

Agua Potable, las cuales se concentraron en la construcción de redes. Sin

embargo, las inversiones reportadas manifiestan tener recursos en obras de

rehabilitación y ampliación de redes, recursos que fueron aportados en su

totalidad por el Gobierno Federal y ejecutados por el gobierno del estado. Al igual

que en el caso de Chiapas, las acciones emprendidas por el programa en Agua

Potable deberán tener impactos significativos en la reducción de enfermedades

relacionadas con la calidad del líquido, además de proporcionar una mayor

disponibilidad de agua lo cual ofrece mejores condiciones de desarrollo.


140

Las acciones emprendidas por el programa en Guerrero en cuanto a

Electrificación, se concentraron en la construcción de redes de electrificación rural,

ya que fueron 16 de las 25 obras autorizadas. Los recursos provinieron del

Gobierno Federal y de los municipios, mientras que la ejecución de las obras

estuvo a cargo del gobierno del estado y de la CFE. Esto muestra que el programa

en el Estado de Guerrero contó con el apoyo de los tres niveles de gobierno y las

instancias ejecutoras, lo que demuestra coordinación entre los distintos actores

involucrados a favor de la población indígena. Los beneficios derivados de estas

obras son en general muy similares a los que se espera se presenten en las

demás localidades atendidas por obras de electrificación.

• Hidalgo

Hidalgo cuenta con 678 localidades que pueden ser apoyadas por el PDPCI. Sin

embargo, para el 2002, el programa autorizó solamente 80 obras, beneficiando a

13,667 personas. En términos de localidades el programa tuvo una cobertura del

11.8%. Hay que destacar que Hidalgo es el Estado al que mayor número de obras

se le asignaron. Las obras se distribuyeron de la siguiente manera, 4 en Caminos

Rurales, 15 en obras de Agua Potable, 4 de Alcantarillado y 57 obras de

Electrificación.

En lo referente a las obras de Caminos Rurales, Hidalgo dedicó todos los recursos

a la construcción de Caminos. Los recursos fueron aportados por el Gobierno

Federal y la instancia ejecutora de las obras fue el gobierno del estado. Los

impactos y beneficios derivados de la construcción de caminos fueron percibidos

por la población entrevistada como muy importantes, ya que gracias a las obras se

puede tener mayor acceso a los mercados de bienes y trabajo, los traslados son

más rápidos y menos costosos además de reducir los accidentes en las vías de

comunicación. En Hidalgo no hubo inversiones para el rubro de Carreteras

Alimentadoras.


141

Las obras referentes a Agua Potable fueron 7 de construcción de redes, de las

cuáles el Gobierno Federal aportó la totalidad de los recursos y la ejecución de las

obras estuvo a cargo de del gobierno del estado. Este tipo de obras en Estados

como Hidalgo son fundamentales debido a la poca disponibilidad que existe en

algunas zonas del Estado, por lo que los impactos derivados de las obras son muy

importantes. Entre ellos se espera una mayor disponibilidad del líquido en zonas

donde no se contaba con él, la disminución de las enfermedades asociadas a la

calidad del agua y un cambio en la fuente de donde se tomaba el agua, lo que

permitirá planear a las autoridades el uso y conservación de este recurso.

Hidalgo es uno de los cuatro Estados que contaron con inversiones en el rubro de

Alcantarillado. En este sentido, fueron 4 obras de construcción de redes de

alcantarillado las realizadas en la entidad. Todos los recursos fueron aportados

por el Gobierno Federal y ejecutados por el gobierno del estado. El mejor manejo

de las aguas residuales es el beneficio principal derivado de este tipo de obras,

además de mejores condiciones sanitarias para mitigar la aparición de

enfermedades gastrointestinales principalmente.

Por último, en el rubro de Electrificación, el PDPCI autorizó 57 obras. Hay que

destacar que dicho número fue el máximo de obras autorizado a un Estado en

este rubro. Todas las obras se concentraron en la construcción de redes de

electrificación rural. Con ello se espera un impacto muy importante sobre las

localidades atendidas.

• Jalisco

El PDPCI otorgó solamente una obra al Estado de Jalisco. Dicha obra impactó

sobre una de las 21 localidades que pueden ser atendidas por el programa, de

acuerdo con las Reglas de Operación y la población objetivo ahí delimitada. Con

ello se pudo beneficiar a 504 personas. La cobertura en términos de localidades

es de 4.7%.


142

Esta obra única se destinó a la construcción de la red eléctrica de la localidad

atendida. Los recursos provinieron del Gobierno Federal, mismos que fueron

ejecutados por la CFE.

Sin duda alguna, las condiciones de desarrollo de Estado como el de Jalisco

difieren enormemente de otros tales como Guerrero o Chiapas, por lo cual se

espera que los beneficios derivados de esta obra sean mayores gracias a la

articulación económica y social que impera en la entidad. Cualitativamente dichos

beneficios no deberían de ser distintos a los manifestados en otras Entidades

Federativas, la diferencia debería radicar en la magnitud de los mismos.

• Estado de México

Para el caso del Estado de México se autorizaron 26 obras de Infraestructura, con

las cuáles se atiende a 21 localidades de las 85 susceptibles de ser atendidas por

el PDPCI. Con ello se logra una cobertura a un nivel estatal del 24.7% atendiendo

a 4,835 personas.

Las 26 obras se dedicaron a la construcción de redes rurales de electrificación.

Los recursos fueron otorgados por los tres niveles de gobierno, siendo la

aportación federal mayor que las demás. La ejecución de las obras estuvo a cargo

del gobierno del estado. Destaca el hecho de que en este caso la CFE no participa

activamente en la instauración del programa en el Estado.

Gracias al nivel de cobertura presentado, los impactos esperados sobre la

población indígena del Estado son muy importantes, pues de seguir en esta

dirección las necesidades básicas de infraestructura de las comunidades

indígenas del Estado podrían cubrirse en el corto o mediano plazo. Es importante

señalar que el hecho de cubrir las necesidades básicas de infraestructura debe de

ir acompañado de otro tipo de acciones gubernamentales


143

• Michoacán

El Estado de Michoacán cuenta con 58 localidades que pueden ser atendidas por

el PDPCI. De ellas se atendieron, en el año 2002, a 37. Esto se debe gracias a la

autorización de 38 obras de Infraestructura. La cobertura del programa en

términos de localidades es de 63.7%, porcentaje alto en relación con los demás

Estados participantes. Fueron 9,435 personas las que se vieron beneficiadas por

la autorización de las obras. Las distribuciones de éstas últimas es la siguiente: 6

obras referentes a Agua Potable y 32 a Electrificación. Para las obras de Agua Potable el gobierno del estado se encargó de la ejecución

de las obras, éstas fueron de construcción de redes, mientras que el Gobierno

Federal aportó la totalidad de los recursos. En el caso de obras de Electrificación,

los recursos otorgados por los tres niveles de gobierno se destinaron a ampliación

de redes eléctricas.

Los impactos esperados por la instauración de este tipo de obras ya se

mencionaron líneas arriba, aunque hay que mencionar que para el caso de

Michoacán el porcentaje de cobertura en términos de localidades atendidas y

localidades susceptibles de atender, nos deja claro que es posible tener impactos

importantes sobre el bienestar de la población indígena del Estado, vía la

construcción, el mejoramiento y la ampliación de las condiciones de desarrollo.

• Nayarit

El Estado de Nayarit cuenta con 80 localidades que pueden ser apoyadas por el

PDPCI. De ellas se atendieron, en el año 2002, a dos con obras de Infraestructura.

La cobertura manifestada en términos de localidades entonces es de 2.5%,

beneficiando a 13,200 personas, cifra alta considerando que sólo se realizaron dos

obras.


144

Una de las obras se destinó a la Modernización y Ampliación de la red de Agua

Potable, mientras que la otra se destinó a la construcción de la red de

Electrificación. La totalidad de los recursos en el caso de Electrificación fueron

otorgados por el Gobierno Federal, mientras que para el caso de Agua Potable no

se cuenta con información. Para el Estado de Nayarit destaca el número de beneficiarios, pues comparándolo

con el Estado de Guerrero, el número de beneficiarios fue ligeramente superior el

de éste último, pero la diferencia en el número de obras autorizadas es muy

grande entre los dos Estados (25 y 2).

• Oaxaca

Oaxaca es otro de los Estados de la república donde el número de indígenas es

significativo, con respecto a la población total; cuenta con 1,995 localidades que

pueden ser atendidas por el programa. Sin embargo, en el año 2002, el programa

atendió a 120 localidades del Estado, por lo que el grado de cobertura obtenido es

de 6.01%. Gracias a las 125 obras autorizadas en el Estado se pudo beneficiar a

130,952 personas. A un nivel nacional, Oaxaca es el Estado que logró impactar a

un mayor número de indígenas con las obras de Infraestructura, esto

independientemente del número y naturaleza de las obras realizadas. La

distribución de las acciones en las distintas vertientes de Obras de Infraestructura

en el Estado es la siguiente: Caminos Rurales con 17 obras, 5 obras de Carreteras

Alimentadoras, 55 obras referentes a Agua Potable y para Electrificación fueron 48

obras realizadas.

Dentro del rubro de Caminos Rurales de las 17 obras autorizadas por el PDPCI,

destaca que 13 de ellas fueron para la construcción de Caminos Rurales que

contempló también la construcción de un puente vehicular, mientras que 2 para la

reconstrucción y 2 para la conservación de Caminos. La inversión necesaria para

las obras la otorgó, en su totalidad, el Gobierno Federal, mientras que el gobierno

del estado estuvo a cargo de la ejecución de los recursos. Gracias a las


145

características geográficas y socioeconómicas imperantes en Oaxaca se podrían

esperar impactos muy positivos para las localidades que fueron beneficiadas con

obras de esta naturaleza, ya que les permitirán tener la posibilidad de acceder con

mayor facilidad y menores costos a mercados de bienes y de trabajo, así como la

disminución de accidentes en las vías de comunicación terrestres; en general

beneficios similares a los referidos en otras entidades. Por otra parte, el programa

autorizó recursos a Obras de Carreteras Alimentadoras. En este caso, 3 obras

fueron para la Modernización y Ampliación de las Carreteras Alimentadoras y otras

2 obras para la Construcción de las mismas. EL Gobierno Federal aportó todos los

recursos y las instancias ejecutoras fueron tanto el gobierno del estado como la

SCT. Beneficios muy similares proveen acciones a favor de las comunicaciones

terrestres, por lo cual se espera tengan impactos directos y perdurables sobre la

población beneficiada. Esto como resultado de la articulación económica y social

de las comunidades derivado de las nuevas y mejores vías de comunicación.

En las obras referentes a Agua Potable es donde se existe un mayor número de

obras asignadas en el Estado (55). A la rehabilitación de redes de Agua Potable

se le asignaron 15 obras, número similar a las obras de Ampliación de redes,

mientras que la Construcción de redes de Agua Potable se vio beneficiada con 25

obras. La concurrencia de los tres niveles de gobierno fue clave para la

conformación del monto total de inversión, así el gobierno del estado estuvo a

cargo de la ejecución de las obras de Agua Potable. Los beneficios derivados de

la realización de obras de esta naturaleza son muy similares a las mencionadas

líneas arriba, aunque deberíamos diferenciar, ya que Oaxaca es uno de los

Estados del país con menor desarrollo económico y la atención a localidades

marginadas vía el apoyo con Proyectos de Infraestructura Básica sentará las

bases para un mejor desarrollo y con ello mejoras en el bienestar de los pueblos y

comunidades indígenas atendidos por el programa. Las 48 obras de Electrificación en el Estado fueron en atención a comunidades

rurales. Así, 36 obras son de Ampliación de la red eléctrica y 12 de construcción

de la misma. En este caso también existió la concurrencia de los tres niveles de


146

gobierno, y la instancia ejecutora de las obras fue el gobierno del estado. Las

condiciones de desarrollo de las comunidades y pueblos indígenas en el país es

muy limitada. Con acciones de este tipo se logra impactar de forma directa y

perdurable la actividad y forma de desarrollo de las localidades atendidas. Así, se

espera que la ampliación del horario de actividades (beneficio más palpable de

este tipo de obras) contribuya a la mejora en los niveles de vida de los

beneficiarios en el corto plazo.

Es importante resaltar que el programa contempla la participación de los

beneficiarios en distintos campos. Uno de ellos es la posibilidad de ser empleado

en la realización de las obras de Infraestructura, beneficio económico inmediato

aunque no permanente.

• Puebla

Otro de los Estados con una importante presencia de población indígena, Puebla

cuenta con 764 localidades que conforme a las Reglas de Operación pueden ser

atendidas por el PDPCI en cualquiera de sus tres vertientes principales. Sin

embargo, en el año 2002 el programa atendió a 46 de ellas logrando una

cobertura del 6.02%. Con las 47 obras de infraestructura autorizadas por el

programa se logró beneficiar a 64,028 personas. Fue una obra de Caminos

Rurales, mientras que 3 de Carreteras Alimentadoras, para el caso de Agua

Potable se autorizaron 31 obras, una obra de Alcantarillado y 11 de Electrificación.

Con la concurrencia de los tres niveles de gobierno se logró la conformación del

monto total de inversión requerida para la obra de construcción de Caminos

Rurales, así fue la SCT la ejecutora de dicha obra. Mientras que en el caso de

Carreteras Alimentadoras las obras beneficiaron a la población con la

Modernización y Ampliación de las mismas. En este caso la instancia ejecutora fue

el gobierno del estado y los recursos también fueron aportados por los tres niveles

de gobierno. Los impactos y beneficios de estas obras además de manifestarse


147

los ya mencionados, cabría esperar que alguna de las obras beneficiara a

localidades que se encuentran amenazadas por una posible erupción del volcán

activo en el Estado.

De las 31 obras de Agua Potable realizadas en Puebla, 15 de ellas son de

construcción, 6 de rehabilitación y 10 de ampliación de las redes de Agua Potable.

En este caso también hubo participación activa de los tres niveles de gobierno,

esto con aportación de recursos y para el caso del gobierno del estado también

con la ejecución de las obras. Con estas obras creemos se impacta de manera

importante a las localidades atendidas, aunque sabemos que el tamaño de las

necesidades sobrepasa con mucho la acción del programa en su año inicial de

ejecución. Además de los beneficios que ya se mencionaron líneas arriba,

debemos considerar que en el futuro la disminución de la incidencia de

enfermedades en la población, resultado de mejoras en la salud, será factor de

ahorro en materia de gasto en salud del gobierno, asimismo de incrementos en la

productividad de los trabajadores gracias a mejores condiciones de salud, entre

otros beneficios.

Puebla es otro de los cuatro Estados que si realizaron obras de Alcantarillado.

Esta fue de ampliación de la red de alcantarillado, obra que estuvo a cargo del

gobierno del estado y en donde la participación de los distintos niveles de gobierno

fue importante para su realización. En general, las obras de ampliación tienen

impactos similares a las de construcción de infraestructura, por lo cual la población

beneficiada tendrá la posibilidad de manejar de una forma más adecuada las

aguas residuales de su localidad. Con ello, seguramente, las condiciones

sanitarias de la zona se mejorarán y esto traerá una disminución en la incidencia

de enfermedades asociadas a la inhalación de heces fecales, entre otros

contaminantes causados por la mala disposición de las aguas residuales.

Acompañando este tipo de obras deberían de realizarse acciones para el

tratamiento de las aguas residuales, con la finalidad de reutilizar el agua y tener un

consumo sustentable del recurso.


148

Por último, las obras de Electrificación en el Estado fueron11, 9 de las cuáles

fueron para la Ampliación, mientras que las restantes (2) para la construcción de

redes eléctricas rurales. Los recursos fueron aportados por los tres niveles de

gobierno, mientras que la ejecución de las obras estuvo a cargo de la CFE. Sin

duda alguna los beneficios anteriormente señalados también se manifestarán en

Puebla, además de ellos puede esperarse que con las acciones del programa se

puedan realizar en un futuro próximo actividades que sin la disponibilidad de

energía serían imposibles. Nos referimos a la agricultura de riego o al desarrollo

incipiente de microempresas familiares, entre otros. Dichos impactos pueden

llegar a manifestarse no sólo en Puebla sino en cualquier entidad donde existan

las condiciones aptas para el desarrollo económico.

• Querétaro

El Estado de Querétaro cuenta con 28 localidades indígenas que el PDPCI podría

atender, ya sea con obras de Infraestructura o con apoyos en la vertiente de

Proyectos Productivos. Para el ejercicio fiscal del 2002, el programa asignó tres

obras de infraestructura en el Estado, las cuales beneficiaron a 680 personas en 5

localidades. El porcentaje de cobertura del programa en términos de localidades

atendidas es del 17.85%. Las obras se concentraron en la Ampliación de las redes

rurales de electricidad, donde el Gobierno Federal aportó todos los recursos que

fueron necesarios para la realización de las obras y la CFE fue la instancia

ejecutora de las mismas.

Si bien, como se menciona en el informe, debido a las características operativas

de programa, éste tiende a concentrar las acciones y los recursos en los Estados

donde la población indígena es mayoritaria. En el caso de Querétaro su desarrollo

económico ha permitido una mayor cohesión social de la población indígena, por

lo cual sus necesidades de infraestructura son menores. No por ello las acciones

emprendidas por el programa en el Estado son innecesarias sino al contrario, la

concurrencia de los distintos actores en las acciones del programa seguramente


149

permitiría al gobierno cubrir en un menor tiempo las necesidades de la población

indígena y, con ello, liberar recursos que podrían utilizarse en otros Estados.

• Quintana Roo

En Quintana Roo el PDPCI realizó 12 obras de infraestructura, las cuáles pudieron

beneficiar a 3,032 personas en 9 localidades del Estado. El Estado cuenta con 155

localidades que el programa pudiera ayudar conforme a las Reglas de Operación,

con lo cual el programa tuvo una cobertura en términos de localidades del 5.8%.

Las obras realizadas se distribuyeron de la siguiente forma: 3 de Agua Potable y 9

de Electrificación Nacional.

Con respecto a las obras de Agua Potable, la información proporcionada por la

SEDESOL, manifiesta que 2 de ellas son de ampliación y una de construcción de

redes de Agua Potable. El Gobierno Federal se encargó de la aportación de los

recursos mientras que fue el gobierno del estado el que ejecutó las obras

realizadas. Para el caso de Electrificación, en el Estado se realizaron 6 obras de construcción

y otras 3 de ampliación de las redes eléctricas rurales, inversión del Gobierno

Federal ejecutada por el gobierno estatal.

El caso de Quintana Roo permite por su gran desarrollo turístico, tratar de

coordinar acciones a favor de la población indígena en donde la concurrencia

tanto de los distintos niveles de gobierno como de la iniciativa privada permita

otorgar a las comunidades y pueblos indígenas mejores condiciones de desarrollo.

Por ello, las acciones que en el 2002 llevó a cabo el programa en Quintana Roo,

permitirán a la población beneficiada ampliar sus horizontes de desarrollo, ya sea

con el aprovechamiento de las oportunidades en sus propias localidades o

mediante su adhesión a la actividad económica turística del Estado.


150

• San Luis Potosí

El Estado de San Luis Potosí cuenta con 593 localidades con población indígena

que puede ser apoyada por el programa. Se le asignaron, al Estado, 23 obras que

beneficiaron a 24,422 personas, en 23 localidades. Conforme a ello el programa

tuvo una cobertura del 3.87% considerando el número de localidades atendidas y

susceptibles de ser apoyadas. Se realizó una obra de Caminos Rurales, 7 de

Carreteras Alimentadoras, 7 de Agua Potable y 8 de Electrificación. La inversión

en Electrificación, Caminos Rurales y Carreteras Alimentadoras estuvo a cargo del

Gobierno Federal y los municipios. Para el caso de acciones de Agua Potable se

contó con la aportación del gobierno federal y el estatal.

Dentro de las obras, destaca el hecho de que todas las acciones de Carreteras

Alimentadoras son de Modernización y Ampliación y ninguna de construcción,

mientras que en los demás rubros si se le otorgaron recursos a la construcción ya

sea de Caminos Rurales, redes de Agua Potable o Electrificación.

• Sinaloa

Sinaloa cuenta con 69 localidades que pueden ser atendidas por el PDPCI, de las

cuáles, en el 2002, tan sólo se atendieron, con acciones de infraestructura, a 4,

con un total de 4,393 personas beneficiadas.

El grado de cobertura medido a partir de las localidades atendidas fue del 5.79%.

Las obras se realizaron en los rubros de Agua Potable y de Electrificación. Todas

son de rehabilitación y ampliación de la infraestructura.

Los beneficios esperados, si bien son muy importantes, en general deberán ser

menores con respecto a obras de construcción de infraestructura para el

desarrollo de las comunidades y pueblos indígenas. Las inversiones realizadas en

obras de Agua Potable estuvieron a cargo de todos los niveles de gobierno. Para


151

la Electrificación de las localidades beneficiadas, el gobierno estatal no aportó

recursos al programa. La instancia ejecutora de las obras de electrificación fue la

SEDESOL.

• Sonora

En el Estado de Sonora el programa autorizó la realización de 6 obras de

infraestructura, de ellas una es de Electrificación mientras que las restantes (5)

para el rubro de Agua Potable. El Estado cuenta con 48 localidades, de las cuales

fueron atendidas el 12.5%, es decir, 6 localidades y 15,208 personas se

beneficiaron de las obras.

Las obras de Agua Potable contemplaron 2 obras de construcción, 2 de

rehabilitación y una de ampliación de la red de agua. La totalidad de los recursos

fueron aportados por el Gobierno Federal mientras que el gobierno estatal se

encargó de la ejecución de las obras. En lo que respecta a la obra de

Electrificación, la CFE ejecutó la obra con recursos provenientes del Gobierno

Federal y del Estado.

• Tabasco

Cuenta con 56 localidades de las cuáles el programa atendió al 1.78%, que

equivale a una localidad. Esta se atendió mediante la realización de una obra de

Modernización y Ampliación de una Carretera Alimentadora. La inversión la

realizaron los gobiernos federal y estatal y la ejecución de las obras estuvo a

cargo del gobierno del estado. Gracias a esta obra se pudo beneficiar a 614

personas, que podrán contar con mejores vialidades para el traslado de un

poblado a otro y con un mejor acceso a otros mercados. Se espera que este tipo

de obras se convierta en detonadores del desarrollo gracias a los beneficios que

implican.


152

• Veracruz

Con el PDPCI se atendieron 59 localidades del Estado de Veracruz, es decir el

4.7% de las localidades en el Estado que pueden ser atendidas conforme a las

Reglas de Operación del programa. Para lograr esto se realizaron 36 obras que

beneficiaron a 116,518 personas. La distribución de las obras nos dice que solo en

el rubro de Alcantarillado, no se llevaron a cabo obras de infraestructura en dicha

entidad.

En el rubro de Caminos Rurales y de Carreteras Alimentadoras, se realizaron 6

obras. Las de caminos rurales fueron de construcción, mientras que las de

carreteras alimentadoras fueron obras de modernización y ampliación de las

mismas. Los recursos los aportó el Gobierno Federal y la ejecución de las obras

estuvo a cargo del gobierno estatal. Las acciones realizadas para mejorar el

suministro y/o distribución de agua potable fueron 18, de las cuales la gran

mayoría se concentró en la construcción de redes, la otra opción fue la

rehabilitación de las mismas. Con la participación del gobierno del estado

mediante, la ejecución de las obras y la aportación del Gobierno Federal con los

recursos fue posible la realización de las acciones.

Por último, las obras de Electrificación, se distribuyeron en el Estado con 9 para la

ampliación de la red rural y 3 para la construcción de la misma. Todas con

recursos del Gobierno Federal y con el apoyo en la ejecución de la CFE.

Estas obras permitirán al Estado, contar con un mayor número de localidades

comunicadas, con acceso a los distintos mercados, con mejores condiciones de

desarrollo debido al suministro de electricidad y agua potable en más localidades.


153

• Yucatán

Otro de los Estados con una importante presencia indígena en su población es el

Estado de Yucatán. El se encuentran 403 localidades con población indígena y

que son parte de la población objetivo del programa. Gracias a la ejecución del

programa en el 2002, en Yucatán se pudo atender a 14 localidades, es decir, el

3.47% de cobertura de localidades, beneficiando a 7,552 personas. En los rubros

de Alcantarillado y de Caminos Rurales el programa no autorizó la realización de

obras en el Estado; mientras que en los demás rubros sí.

La construcción de dos Carreteras Alimentadoras permitirá a las localidades

conectarse vía terrestre a nuevas condiciones de desarrollo, ya que gracias al

acceso a mercado de bienes y trabajo, la población puede ver mejorado el

bienestar de su comunidad. El gobierno del estado participó en estas obras

mediante su ejecución, mientras que los recursos fueron otorgados por el

Gobierno Federal.

La ampliación de la red de Agua Potable tuvo, en su haber, 10 obras en el Estado,

todas financiadas por el Gobierno Federal y ejecutadas por el estatal. Con ello se

espera una mayor disponibilidad del recurso y una mejor planeación, por parte de

las autoridades, para la utilización sustentable del vital líquido. Por último, la

construcción de 8 nuevas redes eléctricas rurales permitirá, a la población, tener

condiciones distintas de desarrollo. Esto gracias a los beneficios, ya antes

mencionados, que este tipo de obras deriva. Nuevamente, fue el Gobierno Federal

el encargado de financiar en su totalidad las obras y el gobierno estatal se encargó

de la ejecución de las obras.

En general, los beneficios derivados de la instauración del programa en los 20

Estados en los que opera son relevantes, así los impactos esperados de todas las

obras se verificarán con la población beneficiada y con el paso del tiempo. Sin


154

embargo, es de resaltarse que en todos los Estados, el porcentaje de cobertura

del programa es bajo y, en algunos casos, ridículo.


155

X. IMPACTOS DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS

El programa de desarrollo de pueblos y comunidades indígenas, por ser de

reciente creación y con retrasos en todo el proceso de operación, difícilmente

puede mostrar a estas fechas todos sus posibles impactos sobre la población y las

regiones beneficiadas. Actualmente, una gran parte de los proyectos productivos

están en proceso de instalación, lo que implica la consolidación de la organización

del proceso productivo, la compra de materiales y materias primas, la búsqueda

de clientes, e incluso la comprensión del proyecto mismo.34 Sin embargo,

contamos con los suficientes elementos para describir el escenario y sus más

probables desenlaces. Entre estos se incluyen los impactos futuros que se

configuran con las características de la instalación de estos proyectos productivos.

Los impactos posibles de los proyectos productivos, cuyo análisis corresponde a

este apartado, están condicionados por múltiple factores, que hacen viable o no

una actividad productiva, incluidas las que tienen como objetivo el auto abasto o

autoconsumo. La viabilidad de los proyectos productivos significa que las

actividades iniciadas o apoyadas por el programa encuentren las inercias y

sinergias que le den continuidad a la actividad, y que reciban la atención por parte

de los beneficiarios porque les interesa y conviene.

Entre estos múltiples factores de viabilidad de los proyectos productivos, se puede

destacar los modos de organización de los grupos de beneficiarios, sus formas de

trabajo, la naturaleza del producto, su técnica y escala de producción, la claridad

de la naturaleza y objetivos de los apoyos gubernamentales por parte de todos y

cada uno de los participantes, los montos de los apoyos entre los más

importantes.

34 En una pequeña localidad del municipio de Zoteapan, Veracruz, los beneficiarios de un proyecto de hortalizas de traspatio entraron en conflicto entre ellos porque no tenían claro el manejo de los recursos y querían que se les repartiera el dinero que según ellos les correspondía


156

10.1 Características socioeconómicas, etnológicas, y de género.

En este apartado vamos a describir las características de la población beneficiada

para proyectos productivos a partir de la información recogida en campo.

• Escolaridad

El cuadro No. 55, describimos que el 30.4% de la población encuestada es

analfabeta, porcentaje que supera por mucho incluso las tasas de analfabetismo

del Estado de Chiapas, que tiene los índices más elevados de analfabetismo

(17.46% para hombres y 25.15% para mujeres mayores de 15 años), de acuerdo

con el Censo de Población 2000,

Si consideramos la población encuestada con primaria inconclusa, entonces

tenemos por lo menos a más de la mitad de la población en condición de

analfabetismo y analfabetismo funcional. Además, si recordamos que esta

población está constituida predominantemente por mujeres indígenas, y que una

gran parte de ellas tampoco habla español, entonces el panorama enfrenta

muchas dificultades para la comunicación hablada y escrita con las personas que

no pertenecen a su comunidad, incluidos autoridades y promotores de los

programas sociales.


157

Cuadro 55

Escolaridad (en Grupos)

Escolaridad Beneficiarios Porcentaje Porcentaje Acumulado

Analfabeta 45 30.4% 30.4% Primaria incompleta 32 21.6% 52.0% Primaria completa 35 23.6% 75.7% Secundaria incompleta 5 3.4% 79.1% Secundaria completa 20 13.5% 92.6% Carrera técnica 1 0.7% 93.2% Bachillerato incompleto 3 2.0% 95.3% Bachillerato completo 5 3.4% 98.6% Más estudios 2 1.4% 100.0% Total 148 100.0%


• Composición por edad y sexo

En este apartado caracterizamos a la población en la muestra por rangos de edad

de hombres y de mujeres. La población masculina es mayor de edad, donde la

mayoría son jefes de familia en edad productiva. El cuadro siguiente da cuenta de

ello. El 85.3% son adultos menores de 55 años. En el caso de las mujeres la

población beneficiada es más joven, el 83.3% son mujeres de 14 a 45 años.

Cuadro 56

Distribución de beneficiarios y beneficiarias por rangos de edad Hombres Mujeres Total de

Beneficiarios

Edad en Grupos Beneficiarias Porcentaje Beneficiarios Porcentaje Frecuencia Porcentaje

De 14 a 17 años 6 5.0% 6 3.9% De 18 a 25 años 7 20.6% 28 23.3% 35 22.7% De 26 a 35 años 9 26.5% 31 25.8% 40 26.0% De 36 a 45 años 6 17.6% 35 29.2% 41 26.6% De 46 a 55 años 7 20.6% 13 10.8% 20 13.0% De 56 a 65 años 3 8.8% 4 3.3% 7 4.5% De 66 a 80 años 2 5.9% 3 2.5% 5 3.2% Total 34 100.0% 120 100.0% 154 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.


158

• Género

Las beneficiarias son mujeres mayores de 15 años cuyo estado civil muestra que

hay dentro un grupo de gran vulnerabilidad, que son las madres solteras, viudas y

divorciadas que representan 11.8% del total de las mujeres beneficiarias. Los

cuadros 57 y 58, convergen en lo mismo.

Las mujeres casadas y en unión libre son el 77.1% que ingresan al programa y

son parte de las fuentes de ingreso en sus hogares por su participación en el

trabajo y en los programas sociales.

Cuadro 57 Estado Civil de los Beneficiarios por Sexo

Sexo Masculino Femenino

Total

Estado Civil Beneficiarios Porcentaje Beneficiarias Porcentaje Total de beneficiarios Porcentaje

Soltero(a) 1 2.9% 13 11.0% 14 9.2% Casado(a) 30 88.2% 72 61.0% 102 67.1% Unión Libre 3 8.8% 19 16.1% 22 14.5% Madre Soltera 8 6.8% 8 5.3%

Viuda (o) 5 4.2% 5 3.3% Divorciada 1 .8% 1 .7% Total 34 100.0% 118 100.0% 152 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.


159

Cuadro 58 Escolaridad y Estado Civil de los beneficiarios y las beneficiaras

Estado Civil Total Estado Civil Total

Escolaridad Soltero Casado Unión Libre Soltero Casado Unión

Libre

Analfabeta 1 3 1 5 20.0% 60.0% 20.0% 100.0%

Primaria incompleta 7 1 8 87.5% 12.5% 100.0%

Primaria completa 13 13 100.0% 100.0%

Secundaria incompleta 1 1 100.0% 100.0%

Secundaria completa 2 2 100.0% 100.0%

Bachillerato incompleto 1 1 100.0% 100.0%

Bachillerato completo 2 2 100.0% 100.0%

Total 1 29 2 32 3.1% 90.6% 6.3% 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.

• El carácter de indígena de los beneficiarios.

Del total de los entrevistados, el 88.5% declaró hablar una lengua indígena. Cabe

recordar que ésta es una de las características que marcan las reglas de

operación para entrar en la definición de población objetivo. La predominancia de

alguna lengua indígena es por antonomasia un indicador del carácter indígena de

la comunidad o localidad. En algunos casos en donde el entrevistado no especificó

alguna lengua indígena se encontró que los demás participantes hablan lengua

indígena de forma predominante.


160

Cuadro 59 Lengua que hablan

los Beneficiarios en la Muestra

Lengua Beneficiarios Porcentaje

Náhuatl 50 32.05%

Zapoteco 14 8.97%

Mixe 9 5.77%

Totonaca 22 14.10%

Popoluca 18 11.54%

Tzetzal 25 16.03%

Español 2 1.28%

No Especificado 16 10.26%

Total 156 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información Proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.

Las comunidades indígenas aisladas se caracterizan por la preservación de la

lengua de los padres. Los beneficiarios encuestados, al menos el 85.9%, habla la

lengua de su padre, y poco más del 1.3% no habla la lengua de los padres. Estos

últimos casos se refieren principalmente a que han abandonado la lengua

indígena por el español. El cuadro No. 59 ilustra lo anterior descrito.

El cuadro siguiente No. 60, nos indica que un 12.8% no especifica si habla o no la

lengua paterna, porque algunos entrevistados no asumen su condición de

indígenas aún cuando en su medio se habla extensivamente las lenguas

indígenas.

Cuadro 60 Preservación de la Lengua Paterna

de los Beneficiarios

Condición Beneficiarios Porcentaje

Habla la misma lengua que su papá 134 85.9% No habla la lengua de su papá 2 1.3% No especificado 20 12.8% Total 156 100.0%



161

• Actividad Económica.

El cuadro siguiente No. 61 reporta que el 53.3% de las mujeres, la gran mayoría

de los participantes en el programa, se dedican al hogar, y ser amas de casa es su

principal ocupación. La otra mitad de las mujeres declararon que si tienen alguna

otra actividad productiva remunerada o no, lo que significa que, además de ser

amas de casa, son campesinas, artesanas, costureras, comerciantes, empleadas,

crían pollos e inclusos son maestras. Entre las actividades más importantes está la

artesanía, el trabajo en el campo, y la crianza de especies menores de traspatio.

Los hombres beneficiarios por su parte son mayoritariamente campesinos o

jornaleros.

Cuadro 61

Ocupación Principal de los Beneficiarios por Sexo

Principal Ocupación Masculino Femenino Total

Beneficiarios Beneficiarias Porcentaje Total Porcentaje Ama de casa u hogar 65 53.30% 65 42.20% Ama de casa y Campesino 9 7.40% 9 5.80% Campesino y Artesano 4 3.30% 4 2.60%

Crianza de Animales 6 4.90% 6 3.90% Ama de casa y artesano 1 0.80% 1 0.60% Artesano y otra actividad 1 0.80% 1 0.60%

Artesano 2 13 10.70% 15 9.70% Campesino o jornalero 26 9 7.40% 35 22.70%

Otro 4 14 11.50% 18 11.70%

Total 32 122 100.00% 154 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.


162

• Condición laboral.

Tomando en cuenta si el beneficiario se ocupó en una actividad económica la

semana pasada al momento de la encuesta como un indicador de empleo, resulta

que la mitad de los beneficiarios si estaba empleado. Los cuadros siguientes

Números 62, 63 y 64. Aquí se incluyen los campesinos que trabajan sus propios

predios como veremos adelante.

Cuadro 62 Beneficiarios que trabajaron la semana

pasada anterior a la Encuesta

¿Trabajo la semana pasada? Beneficiarios Porcentaje

Sí 79 50.6% No 65 41.7% No especificado 12 7.7% Total 156 100.0%


Si miramos por sexo, el 85.3% de los hombres manifestaron haber trabajado la

semana pasada al momento de la entrevista, mientras que las mujeres lo hicieron

en un 51.8%.1

Cuadro 63 ¿Trabajo la semana pasada?

por Sexo

Sexo Sí No Total

Masculino 85.3% 14.7% 100.0%

Femenino 51.8% 48.2% 100.0% Fuente: Elaboración propia, SEDESOL, dic. 2002.

Por lo menos la mitad de los hombres encuestados se dedican al campo, mientras

que las mujeres, solo el 26.6% a un 36% de ellas lo hace en labores agrícolas y el

resto en una variedad de oficios como las artesanías, costura, panadería entre

otras.


163

Cuadro 64 ¿En qué trabajo la semana pasada?

Masculino Femenino Total Porcentaje

Jornalera 1 1 1.30%

Campesino(a) 13 7 20 25.30%

Tejedora 4 4 5.10%

Albañil 1 1 1.30%

Empleada doméstica 2 2 2.50%

Artesano(a) 1 6 7 8.90%

Panadero(a) 2 6 8 10.10%

Maestra 2 2 2.50%

Costurera 8 8 10.10%

Alfabetizadora 1 1 1.30%

Comerciante 1 2 3 3.80%

Acarrea agua 1 1 1.30%

Vende tamales 1 1 1.30%

Haciendo velas 2 2 2.50%

Auxiliar del DIF 1 1 1.30%

No Contestó 11 6 17 21.50%

Total 29 50 79 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.

• Los Ingresos

- Rangos de ingresos de los beneficiarios. Del total de la población encuestada, pertenezca o no a la PEA, encontramos que

el 66.9% de ello es población que no tiene ingresos monetarios. De los que tienen

ingresos, el 25.6% los tiene inferiores a un salario mínimo, que corresponde a

beneficiarios que trabajan en labores agrícolas o en oficios mal remunerados,

datos correspondientes al cuadro No. 65. En conjunto estos dos grupos, los que

no reciben remuneración por su trabajo y los que reciben menos de un salario

mínimo, son la población de beneficiarios en pobreza extrema, es decir el 95.5%.


164

El resto tiene como máximo un ingreso equivalente a 3 salarios mínimos. Por su

composición por sexo de los encuestados, se trata de mujeres en su mayoría que

se dedican a labores en las pequeñas parcelas familiares o que traban en labores

mal remuneradas.

Cuadro 65

Beneficiarios por Estratos de Ingreso

Ingresos Beneficiarios Porcentaje

Sin ingresos 109 69.9% Menos de 1 salario mínimo 40 25.6% 1 salario mínimo 4 2.6% 2 salarios mínimos 2 1.3% 3 salarios mínimos 1 .6% Total 156 100.0% Fuente: Elaboración propia, SEDESOL, dic. 2002.

• Ingresos de la Población Económicamente Activa (PEA)

Del total de los beneficiarios ocupados, el 48% no percibieron ingresos por esa

semana. Esta es una característica de una economía poco monetaria donde se

trabaja en sus propias tierras, produciendo para el autoconsumo y poco o ningún

excedente para venta. Otro 44.3% manifestaron que su ingreso en esa semana

fue de menos de un salario mínimo diario. La suma de ambos estratos, es decir el

92.3% de las personas ocupadas, se encuentra por debajo de la línea de extrema

pobreza en cuanto a sus niveles de ingreso. El 3.8% percibe un salario mínimo

diario y sólo el 3.8% de los beneficiarios, en este caso son mujeres, recibe entre

dos y tres salarios mínimos. El cuadro No. 66, presenta las cifras de los ingresos

anteriores mencionados.


165

Cuadro 66 Ingreso diario por actividad

de la población económicamente activa

Sin ingresos

Menos de 1 S.M 1 S.M. 2 S.M. 3 S.M. Total

Jornalero 1 1

Campesino 11 9 20

Telar 4 4

Albañil 1 1

Trabaja 1 1

Empleada doméstica 2 2

Artesano 7 7

Panadero 6 2 8

Maestro 1 1 2

Costurera 3 5 8

Alfabetizador 1 1

Comerciante 2 1 3

Acarrea agua 1 1

Vende tamales 1 1

Haciendo velas 1 1 2

Auxiliar del DIF 1 1

No Contestó 13 1 2 16

Total 38 35 3 2 1 79

48.10% 44.30% 3.80% 2.50% 1.30% 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.

10.2 Impactos por Tipo de Proyectos Productivos en las Entidades Federativas.

Los beneficiarios han sido motivados a organizarse en grupos de trabajo para

poder acceder a los apoyos del programa alrededor de un proyecto específico. La

encuesta evidencia que la gran mayoría de los beneficiarios así lo hicieron.


166

Cuadro 67 ¿Se organizó en grupo para solicitar el apoyo?

¿Se organizó en grupo para solicitar el apoyo? Beneficiarios Porcentaje

Sí 146 93.6%

No o no contestó 10 6.4%

Total 156 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.

El 31.7% de los beneficiarios ahora cuentan con una figura legal. Muchos de los

grupos que tienen figura legal. La conformaron ex profeso para su participación en

el programa, El 11.11% de los beneficiarios había experimentado alguna forma de

organización en grupo anterior a su ingreso al programa de comunidades

indígenas. Es posible que algunos lo hayan hecho poco antes con la perspectiva

de acceder a algún tipo de apoyo del gobierno. Sólo el 12% de los grupos

organizados adoptaron alguna figura legal.

• Formas Asociativas

El cuadro No. 68, nos proporciona la siguiente información de acuerdo con la

población que ha adoptado alguna figura legal, el 56.8% lo hace como grupo

solidario, la figura asociativa preferida, seguida por la triple S, que tiene ya un

arraigo en las organizaciones de grupos campesinos con fines de acceder a

programas sociales.

Los grupos solidarios agrupan a más beneficiarios, y esto refleja la facilidad para

constituir esta forma asociativa. En contraste las triple S, asocian a grupos de

hasta 10 socios.

Un impacto social, es que los indígenas aprenden la necesidad de formalizar sus

agrupaciones lo que les da un marco legal más compatible para competir en

condiciones similares en todos las regiones y Estados de la República.


167

Cuadro 68

Formas Asociativas de los Grupos de Beneficiarios

Numero de Socios Total Porcentaje

Figura Asociativa 8 9 10 14 18

Grupo solidario 5 16 4 25 56.8%

SCNG 3 3 6.8%

Organización de maíz 1 1 2.3%

ONG 1 1 2.3%

Triple S 1 1 9 11 25.0%

Cooperativa 1 1 2.3%

Grupo de trabajo 1 1 2.3%

No sabe 1 1 2.3%

Total 1 7 27 4 5 44 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.

Algunas asociaciones son creadas y adoptan una figura legal ex profeso para

acceder a los apoyos del programa social. Esta organización puede ser inducida o

requerida por el promotor del grupo para la solicitud de los apoyos. El cuadro No.

69 da cuenta de ello.

Cuadro 69

Preexistencia de la Organización de los Grupos de Beneficiarios

¿Su grupo u organización existía anteriormente a su participación en el programa? Organización Sí No Total

Grupo solidario 2 23 25

SCNG 3 3

Organización de maíz 1 1

ONG 1 1

Triple S 1 10 11

Cooperativa 1 1

Grupo de trabajo 2 2

No sabe 1 1

Total 5 40 45

Porcentaje 11.11% 88.89% 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.


168

• El tamaño de los grupos de beneficiarios.

El cuadro siguiente No. 70, nos indica, el rango en donde se encuentra el mayor

número de socios o grupos de beneficiarios.

Cuadro 70 Número de Socios por Grupos de Beneficiarios

Número de socios por grupo Frecuencia Porcentaje

De 5 a 10 socios 71 45.5%

De 11 a 15 socios 37 23.7%

De 16 a 20 socios 29 18.6%

De 21 a 23 socios 9 5.8%

No especifica 10 6.4%

Total 156 100.0% Fuente: Elaboración propia, SEDESOL, dic. 2002.

Los proyectos productivos se conforman con base en grupos de beneficiarios que

es uno de los requisitos para acceder a los apoyos del programa. Los grupos son

pequeños en general, y van de 5 integrantes hasta 23 socios por proyecto. El

87.8% de los grupos tienen a lo más 15 socios. Sin embargo, los grupos de

beneficiarios no siempre trabajan de forma conjunta sus proyectos, es decir que

no se trata de proyectos que se manejen como grupo sino de forma

individualizada o familiar.

• Formas de trabajo en los proyectos.

El 39% de los beneficiarios trabajan en forma individual sus proyectos productivos.

El mecanismo consiste en asociarse para solicitar y obtener el recurso. Una vez

aprobado y entregados los recursos, el grupo lleva a cabo las compras de los


169

materiales y equipo, para luego manejar cada quién sus proyectos

correspondientes del programa.

Los grupos se mantienen cohesionados para trabajar el proyecto en el 55% de las

ocasiones, por lo menos en la parte de instalación del proyecto. Será necesario

esperar a que los proyectos maduren para evaluar su éxito como forma

organizada de trabajo, así como de su viabilidad

• Importancia de algunas preguntas clasificadas y contestadas por la población beneficiada en el programa de proyectos productivos.

En la actualidad gran parte de los productos agrícolas, forestales, pesqueros y

pecuarios son objeto de transformación antes de distribuirse a los mercados y ser

consumidos por el comprador. A esto los grupos rurales más débiles, buscan

alternativas y estrategias de producción, asociación, financiamiento y

comercialización que permitan encauzar sus actividades a través de la

constitución de organizaciones rurales en el ámbito local, municipal o regional.

La promoción de las organizaciones económicas rurales, sólo se logra a través de

la definición y aplicación de proyectos productivos, su correcta orientación y

destino de los recursos productivos obtenidos, de la coordinación y vinculación

entre los diferentes agentes e instancias que tengan como propósito atacar la

marginación y la pobreza rural para posibilitar una nueva etapa en su desarrollo

económico y social.

Se busca contribuir en el uso eficiente de los recursos productivos del sector social

rural, en la inserción a los mercados y en la definición de estrategias de

organización productiva que les permita reactivar la economía local, municipal o

regional. La situación existente en gran parte de la sociedad rural (pobreza y

pobreza extrema) habla de la importancia del problema y su atención.


170

En este estudio únicamente se toma la información y/o los resultados y se aplican

a lo observado en las encuestas de campo, lo que nos permite comparar y definir

alternativas.

- Aplicación de las Preguntas y sus Respuestas

Si se consideran las reglas monetarias y financieras prevalecientes durante las

prácticas de campo, denotamos en el siguiente cuadro de un total de 86 personas

que se les aplicó el cuestionario, el 52% no contestó por varias razones, una de

ellas es que no trabajó el mes pasado y muchos de ellos tienen 3 o 4 meses sin

trabajar, esto se debe a la escasez de empleo; sin embargo, los que contestaron

indicaron lo siguiente:

Cuadro 71

¿Cuánto ganó el mes pasado?

¿Cuánto ganó el mes pasado? Beneficiarios Porcentaje

De 30 a 500 pesos 26 30.2%

De 501 a 1500 pesos 10 11.6% De 1501 a 2500 pesos 2 2.3%

De 2501 a 3600 pesos 3 3.5%

Subtotal 41 47.7% No contestaron 45 52.3%

Total 86 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.

En el cuadro anterior, 26 entrevistados contestaron que ganaban de 30 a 500

pesos, notándose un porcentaje del 63.4% del total de los encuestados que

contestaron la pregunta; siguiendo este mismo enfoque, el 87.8% de los que

contestaron la pregunta ganan entre 30 y 1,500 pesos mensuales; es decir, si lo

comparamos con el sueldo mínimo que es de aproximadamente 41.5 pesos

diarios, notamos que por lo menos 26 personas están por debajo de un salario


171

mínimo, y 10 personas están por debajo o en la línea de ganancia de un salario

mínimo por día trabajado (jornal).

Se nota la marginación y la pobreza extrema con que viven la mayoría de la

población, que sólo ganan un salario mínimo y eso es cuando tienen trabajo,

seguramente, las personas que no contestaron, no tenían trabajo en ese

momento, si esto es así, en gran medida se nota la presencia de falta de empleo

que presentan las comunidades (un gran desempleo), es decir, a veces los

pobladores trabajan 1 o 2 días a la semana, no porque no se quieran contratar,

sino que no encuentran en donde emplearse.

El cuadro siguiente, describe a los iniciadores del proyecto en aras de desarrollo

social y económico de las localidades y municipios de los Estados analizados.

Cuadro 72 ¿A quién se le ocurrió echar a andar este proyecto?

¿A quién se le ocurrió echar a andar este proyecto? Frecuencia Porcentaje

Promotor 33 21.15% Planeación Participativa 10 6.41% Comité 19 12.18% Diferentes Grupos 33 21.15% Agente del Gobierno 18 11.54% Secretarías u Organismos 6 3.85% Miembros de la comunidad 20 12.82% No sabe 8 5.13% Subtotal 147 94.23% No contestaron 9 5.77% Total 156 100.00%

Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.

En gran medida los promotores del proyecto conjuntamente con los diferentes

grupos sociales (grupo de panaderos, de abarroteros, de tortilleros, etc.) son los

iniciadores de los proyectos y obras en la región, con un 21.15%; seguidos por los


172

miembros de la comunidad, el comité y agentes del gobierno con alrededor del

12%. El 10.9%, no saben o no contestaron, se debe a que muchos de ellos no

recodaban el nombre del vecino quien les dijo, o de las señoritas bien vestidas que

las apuntó en los proyectos.

Cuadro 73 ¿De cuánto fue la aportación del

Programa para apoyo del proyecto? ¿De cuánto fue la aportación del Programa

para apoyo del proyecto? Frecuencia Porcentaje

De 1,200 a 16,000 pesos 24 15.4%

De 16,001 a 32,000 34 21.8%

De 32,001 a 50,000 23 14.7% De 50,001 a 65,000 29 18.6%

Subtotal 110 70.5%

No contestó 46 29.5% Total 156 100.0%


De los 156 encuestados descritos en el total del cuadro No. 73, 110 contestaron la

pregunta que equivale a 70.5% y sólo 46 personas no contestaron que equivale a

29.5%; sin embargo, de los que contestaron la pregunta el 30.9% que se

encuentra en la aportación del segundo rubro (de 16,001 a 32 mil pesos) que

equivalen a 34 personas de un total de 110 que contestaron dicha pregunta.

En el siguiente cuadro No.74, explicamos la situación de la organización en el

trabajo, de acuerdo a los 150 entrevistados que contestaron la pregunta el cual es

un 96.2%.


173

Cuadro 74 ¿Cómo trabajan el Proyecto?

¿Cómo trabajan el proyecto? Frecuencia Porcentaje

Cada socio trabaja por su cuenta 74 47.4%

Todos participan en el proyecto 67 42.9%

Todos participan y sólo unos cuántos en el Proyecto 4 2.6% No se han puesto de acuerdo 2 1.3%

Todos participan y cuidan el animal 1 0.6%

Sólo algunos participan y cuidan sus cerdos 1 0.6% Tres días a la semana cuidan sus animales 1 0.6%

Subtotal 150 96.2%

No contestaron 6 3.8% Total 156 100.0%


Al observar los datos en el cuadro, el 47.4% trabaja por su cuenta y el 42.9%

reporta que todos participan en el proyecto, son los dos rubros más altos, que

absorbe el 94% del total de los entrevistados; 6 no contestaron la pregunta, esto

es el 3.8%. Los demás rubros que son 5 respuestas a la pregunta reportan menos

del 3%. Es decir, las dos (primeras respuestas), dan cuenta de que las personas

entrevistadas tienen deseos de trabajar y participar en los proyectos.

El siguiente cuadro No. 75, reporta si le ha beneficiado el proyecto, a lo cual

contestaron el 89.7%, de estos, el 77.6% contesto que “SI” le ha beneficiado el

proyecto y el 12.2%, “NO” le ha beneficiado.

Cuadro 75 ¿Le ha beneficiado el Proyecto?

¿Le ha beneficiado el proyecto? Frecuencia Porcentaje

Sí 121 77.6% No 19 12.2%

Subtotal 140 89.7%




174

El 10.3% no contestó esta pregunta de un total de 156 cuestionarios; no

contestaron porque toda vía no tiene ganancia o bien no saben si va a funcionar

este programa o proyecto.

El siguiente cuadro No. 76, establece de que manera le ha beneficiado el proyecto

a la población.

Cuadro 76 ¿Cómo le ha beneficiado el proyecto?

25. ¿Cómo le ha beneficiado el proyecto? Frecuencia Porcentaje Porcentaje

validado Porcentaje Acumulado

Piensan tener ingresos 29 24 24.8 24.8

Se mantienen trabajando 19 15.7 16.2 41 Aprenden muchas cosas (un oficio ) 10 8.3 8.5 49.6 Mejora la producción 7 5.8 6 55.6

Esta en proceso 14 11.6 12 67.5

Compra de materias primas 9 7.4 7.7 75.2 Construyen chiqueros 18 14.9 15.4 90.6

Tienen las máquinas 3 2.5 2.6 93.2 Compra de Borregos y animales 6 5 5.1 98.3 No sabe 2 1.7 1.7 100 Subtotal 117 96.7 100

No contestó 4 3.3

Total 121 100 Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.

De la muestra de 121 que contestaron que “si” le ha beneficiado el proyecto; 2 que

contestaron “no sabe” de que manera le ha beneficiado el proyecto, es porque

toda vía no sabe si el proyecto va a funcionar o no ha tenido ganancia de ese

proyecto, y porque no ha transcurrido el tiempo para ver sí a dejado algo bueno el

programa; otros 4 no contestó la pregunta, (en realidad sólo es el 5% de los

entrevistados que contestaron que sí). Los demás, el 24% piensa que en un futuro

muy cercano va obtener ingresos y el 15.7% se mantiene trabajando, mientras que

el 14.9% lo requirieron para hacer chiqueros para los cerdos y otros animales.


175

El cuadro siguiente No.77, se refiere a los problemas que les resuelve a la

población que tiene participación en estos proyectos.

Claramente, que el principal problema que le resuelve es él referente al ingreso y

el segundo problema es de empleo con el 19.87% y 19.23%, respectivamente. Y

la combinación de ingreso y trabajo con un 11.54%.

Cuadro 77 ¿Qué problemas le resuelve?

26.d ¿Qué problemas le resuelve? Frecuencia Porcentaje

Ingreso 31 19.87%

Empleo 30 19.23%

Comercialización 9 5.77% Construcción 3 1.92%

Alimentación 6 3.85%

Regenerar la tierra 8 5.13% Apenas empieza el problema 4 2.56%

Financiamiento 1 0.64%

Ninguno, no sabe 15 9.62% Ingreso y Trabajo 18 11.54%

Alimentos, Semillas y Láminas 2 1.28%

Comercialización y Construcción 1 0.64% Ingreso y Alimentación 3 1.92%

Problemas y Alimentación 1 0.64%

Ingreso y Comercialización 1 0.64% Ingreso y Construcción 1 0.64%

Ingreso y Siembra 1 0.64%

Empleo y Alimentación 1 0.64% Ingreso y Financiamiento 1 0.64%

Total 137 87.82%

No contestaron 19 12.18% Total 156 100.00%



176

Los rubros de ingreso y empleo son los que el programa a beneficiado en estas

comunidades donde el empleo y también el ingreso es escaso.

Cuadro 78 ¿cómo opera el proyecto?

27. Describa brevemente ¿cómo opera el proyecto? Frecuencia Porcentaje

Capacitación en prendas de vestir 12 7.69%

Alimentación de animales 52 33.33% Construcción 11 7.05%

Empleo 32 20.51%

Regenerar la tierra, siembra 5 3.21% Producción de materias primas y productos elaborados 24 15.38%

Total 136 87.18%

No contestó 20 12.82%


El cuadro anterior, nos da una panorámica de cómo esta operando el proyecto en

las comunidades en las que tiene participación el proyecto, en general el proyecto

opera para la alimentación de los animales en este rubro contestaron 1/3 de todos

los entrevistados que contestaron, es decir el 33.33% y un 20.51%, se refirieron al

rubro de empleo (que en gran medida hace falta en las comunidades en donde se

levantaron las encuestas), los 20 encuestados que no contestó la pregunta, es

porque, seguramente, no saben si va ha funcionar el proyecto.

El cuadro siguiente No. 79, se fomenta el apoyo en los proyectos productivos en

los años anteriores, solamente 44 contestaron que “SI”, de estos, se les preguntó

si se los habían dado (estos apoyos) y sólo contestaron 20 que “SI” es decir, el

45.5% de los entrevistados y el 52.3% dijo que “NO” y una persona no contestó;

además, se les preguntó quién se los proporcionó, de los cuales 3 no dieron razón


177

y 19 mencionaron los programas, siendo el más relevante el de SEDESOL con

11.4%.

Cuadro 79 ¿Ha solicitado apoyo para proyectos productivos en años anteriores? ¿Los ha obtenido?

¿Quién se los proporcionó? 28. ¿Ha solicitado apoyo para proyectos

productivos en años anteriores? Frecuencia Porcentaje

Sí 44 100%

29. ¿Los ha obtenido? Sí 20 45.5% No 23 52.3% Total 43 97.7%

No contestó 1 2.3% Total 44 100%

30. ¿Quién se los proporcionó? PACMYC 3 6.8%

Jornaleros agrícolas 3 6.8% Comité de comunidades indígenas 2 4.5% PROGRESA 1 2.3% SEDESOL 5 11.4%

Ayuntamiento 2 4.5% No sabe 3 6.8% DIF Municipal 3 6.8% Total 22 50%

No contestó 22 50% Total 44 100%


El cuadro siguiente No. 80, refleja la vigilancia del desarrollo del proyecto, como se

dijo en el cuadro anterior, que los apoyos de los proyectos productivos los

proporcionaron algunas instancias (PROGRESA, SEDESOL, DIF, etc.), la

vigilancia de estos apoyos están en los grupos siguientes, que claramente su

nombre lo describe “Vocal de control de vigilancia” y “Comité de Vigilancia”, que

aportan el 22.44% y 20.51%, respectivamente, del total de encuestas (156),


178

posteriormente, el Contralor social con 16.67% y los representantes de proyectos

con un 12.18%.

En esta pregunta por lo general las mujeres son las que están más interesadas en

vigilar el desarrollo de los proyectos u obras, de ello depende en gran medida su

empleo.

Cuadro 80 ¿Quién vigila por parte del grupo de beneficiarios el desarrollo del proyecto? (Cargo)

31. ¿Quién vigila por parte del grupo de beneficiarios el desarrollo del proyecto?

(Cargo) Frecuencia Porcentaje

Vocal de control de vigilancia 35 22.44%

Comité de vigilancia 32 20.51%

Nadie 3 1.92% Promotor de PROGRESA 1 0.64%

Contralor Social 26 16.67%

Promotor acción comunitaria 4 2.56% Todo el grupo 12 7.69%

Supervisora del programa 3 1.92%

No sabe 2 1.28% Gestor de SEDESOL 1 0.64%

Representantes del proyecto 19 12.18%

Fomento agropecuario 1 0.64% Junta directiva 1 0.64%

Total 140 89.74%



En el cuadro siguiente, No. 81, destaca que no tuvo ningún problema para

conseguir el apoyo el 59.62%; es decir, que los trámites burocráticos están de

alguna manera eliminado, aunque el 10.26% se refiere a ese rublo que es el

trámite legal (burocrático) y seguramente, por este trámite, no lo ha recibido, que

también entra en un rubro del 8.97% de los encuestados.


179

Cuadro 81 ¿Qué problemas enfrentaron para

Conseguir el apoyo? 32 ¿Qué problemas enfrentaron para

conseguir el apoyo? Frecuencia Porcentaje

Tramite legal 16 10.26

No lo ha recibido 14 8.97 No sabe 3 1.92

Ninguno 93 59.62

Tardó el recurso 5 3.21 Asesoría del proyecto 4 2.56

El proveedor no cumplió 6 3.85

Total 141 90.38 No contestó 15 9.62

Total 156 100.00 Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.

El siguiente cuadro No. 82, reporta los ingresos recibidos de los proyectos y cada

cuándo lo reciben, claro está que de una muestra de 156 encuestas, sólo 24

personas contestaron que “SI” lo han recibido, y el 54.2% de estos han recibido de

entre 5 a 1000 pesos, y de los 24 que contestaron esta pregunta el 25%, percibe

el ingreso del proyecto cada mes.


180

Cuadro 82. ¿Ya recibe ingresos del proyecto?

33.1 ¿Ya recibe ingresos del proyecto? Frecuencia Porcentaje Porcentaje


Sí 24 100 100 100

33.2 ¿Cuánto?

De 5 a 1000 pesos 13 54.2 61.9 61.9

De 1001 a 10000 pesos 4 16.7 19 81

De 20001 a 38000 pesos 4 16.7 19 100

Total 21 87.5 100

No contestó 3 12.5

Total 24 100

33.3 ¿Cada cuándo?

Cada año 2 8.3 13.3 13.3

Cada 8 días 3 12.5 20 33.3

Cada mes 6 25 40 73.3

Cada quince días 1 4.2 6.7 80

De vez en cuando 1 4.2 6.7 86.7

Cada tercer día 1 4.2 6.7 93.3

Cada tres meses 1 4.2 6.7 100

Total 15 62.5 100

No contestó 9 37.5


El cuadro No. 83, determina los que no han recibido ingreso, cuándo y cuánto

espera recibir en ese período.


181

Cuadro 83 Si no recibe ingresos ¿cuándo? ¿cuánto?

34. Si no recibe ingresos ¿cuándo? Otros Frecuencia Porcentaje

Dentro de seis meses 40 25.64 En un año 15 9.62

No sabe 35 22.44

De un día a 8 semanas 21 13.46 De 3 a 5 meses 9 5.77

De 7 a 11 meses 1 0.64

Más de un año 5 3.21 Total 126 80.77

No contestó 30 19.23

Total 156 100.00

34. e ¿Cuánto espera recibir en ese periodo?

De 50 a 1000 pesos 38 24.36

De 1001 a 10000 9 5.77

De 10001 a 20000 2 1.28 De 20001 a 30000 3 1.92

Total 52 33.33

No contestó 104 66.67 Total 156 100.00

34.ee ¿Cuánto espera recibir en ese periodo? Comentario

No sabe 46 29.49 Lo que se venda 1 0.64

Un cerdo 1 0.64

Ganado pecuario y alimentos 1 0.64 Materias primas 1 0.64

Nada 7 4.49

Depende del precio de la vainilla 2 1.28 Reinversión 1 0.64

Total 60 38.46

No contestó 96 61.54 Total 156 100.00



182

Los dos cuadros anteriores, No. 82 y 83, reflejan el ingreso recibido o no recibido

del proyecto; en el cuadro anterior No.83, de los que no han recibido ingreso, se

dice, que el rubro “No sabe”, es el predominante, ya que las personas están

inciertas si el proyecto va a funcionar, es decir, el 25.64% dice que en 6 meses va

a recibir el ingreso y el 22.44% dice no saber; y cuánto espera recibir el 29.49%

del total de las encuestas (156), contestaron no saber, si hacemos cuentas, de las

60 personas que contestaron el cuestionario 46 de estas contestaron no sabe que

viene siendo un 76.67%; Por otro lado, cuánto espera recibir en ese período, el

24.36% del total de los encuestados contestaron de entre 50 y 1,000 pesos y si lo

vemos desde otro punto de vista de que 52 personas contestaron esta pregunta,

38 de ellas contestaron en el mismo rango dando lugar a un 73.1% del total de las

encuestas.

Este reporte del cuadro anterior es muy interesante, por esta razón, a las

respuestas de la pregunta 34 se le aplicó un cruce con las respuestas de la

pregunta 34.e.

Con el propósito de ilustrar lo anterior, el cuadro siguiente No. 84, presenta la

relación absoluta de la población que no recibió ingresos en el período

determinado (sino, lo va ha recibir rezagado); el cruce representa la agrupación de

las respuestas con base a la pregunta 34 del cuestionario, es decir, el ingreso será

recibido en un periodo determinado posteriormente.


183

Cuadro 84 (cruce de información), Cuándo y Cuánto, Recibe Ingresos por parte del Programa.

34. Si no recibe ingresos ¿cuándo?

Dentro de seis meses

En un año

No sabe

De un día a 8 seman

as

De 3 a 5

meses

Más de un año Total

De 50 a 1000 pesos 8 6 3 1 2 20 De 1001 a 10000 1 2 3 1 7

De 10001 a 20000 1 1 2

34.e ¿Cuánto espera

recibir en ese

periodo? De 20001 a 30000 1 2 3

Total 9 1 11 4 4 3 32 Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.

A partir de la información que reporta el cuadro anterior No. 84, se tiene que 8

personas contestaron que dentro de 6 meses recibirán de 50 a 1000 pesos y una

recibirá en este mismo periodo de 1,001 a 10,000 pesos; por otra parte, una

persona recibirá ingresos dentro de un año por venta de algún producto entre

20,001 a 30,000 pesos; sin embargo, de las 32 personas que no recibieron

ingresos 11 personas contestaron (no sabe), seguramente, porque están inciertos

en que les otorguen el préstamo para el proyecto y, además, que dicho proyecto

funcione adecuadamente.

El cuadro siguiente No. 85, refleja el beneficio con que el programa de

Comunidades Indígenas los apoyó.


184

Cuadro 85 ¿Cómo le beneficia el apoyo que les dio el programa de Desarrollo a Pueblos y

Comunidades Indígenas? 35 ¿Cómo le beneficia el apoyo que les dio el programa de Desarrollo a Pueblos

y Comunidades Indígenas? Frecuencia Porcentaje Porcentaje


Ingreso 23 14.7% 25.3% 25.3%

Empleo 29 18.6% 31.9% 57.1%

Comercialización 18 11.5% 19.8% 76.9%

Construcción 7 4.5% 7.7% 84.6%

Regenerar la tierra 1 0.6% 1.1% 85.7%

Apenas empieza el problema 7 4.5% 7.7% 93.4%%

Financiamiento 1 0.6% 1.1% 94.5%

Ninguno, no sabe 5 3.2% 5.5% 100%

Total 91 58.3% 100%


Total 156 100% Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.

El Programa apoya en gran medida para el beneficio de las Comunidades

Indígenas en los rublos de Ingreso y Empleo, de un total de 91 personas que

contestaron esta pregunta, el 25.3% y el 31.9% contestaron en esos rubros;

también los apoya en gran medida el rubro de Comercialización con un 19.8%

(esto nos indica que empiezan a comercializar sus productos como: semillas y

engorda de animales).

El siguiente cuadro No. 86, reporta los apoyos de programa y otros programas, de

un total de 80 personas que contestaron que “SI” participa en otros programas;

además, se distribuyeron en rangos por monto anual por cada programa.


185

Cuadro 86

¿Participa en otros programas?

38. ¿Participa en otros programas? Frecuencia Porcentaje Porcentaje validado

Porcentaje Acumulado

Sí 80 100 100 100 38.a Apoyo de Fondos Regionales Ninguno 80 100 38.b. Apoyo de Crédito a la Palabra

De 300 a 800 pesos 6 7.5 75 75 De 801 a 1100 pesos 2 2.5 25 100 Total 8 10 100 No contestó 72 90

Total 80 100 38.c. Apoyo de PROGRESA De 250 a 1000 pesos 15 18.8 22.7 22.7 De 1001 a 3000 pesos 43 53.8 65.2 87.9

De 3001 a 8000 pesos 4 5 6.1 93.9 De 8001 a 11000 pesos 4 5 6.1 100 Total 66 82.5 100 No contestó 14 17.5

Total 80 100 38.d Otros Programas PROCAMPO 7 8.8 53.8 53.8 JORNALEROS AGRÍCOLAS 3 3.8 23.1 76.9

OPORTUNIDADES PRODUCTIVAS 2 2.5 15.4 92.3 VIVIENDA 1 1.3 7.7 100 Total 13 16.3 100 No contestó 67 83.8

Total 80 100 38.e. Apoyo (monto anual) de otros programas De 70 a 1000 pesos 6 7.5 66.7 66.7 De 1001 a 3000 pesos 1 1.3 11.1 77.8

De 3001 a 8000 pesos 1 1.3 11.1 88.9 De 8001 a 15000 pesos 1 1.3 11.1 100 Total 9 11.3 100 No contestó 71 88.8



186

Lo más relevante en el cuadro anterior es el apoyo de PROGRESA que en el

rango de 1,001 a 3,000 pesos, 43 personas reciben este apoyo, es decir, el 65.2%

del total; en otros programas destaca PROCAMPO con 53.8% del total; sin

embargo, con un monto anual que va de 70 a 1,000 pesos, claramente inferior al

rango del apoyo de PROGRESA.

Aún cuando la pobreza rural, la desnutrición de amplias capas de la población, el

encarecimiento de los productos alimentarios para el consumidor, el deterioro de

la calidad de vida y movimientos sociales (campesinos, indígenas, de ONG, etc.),

tal situación ha obligado a que las comunidades indígenas produzcan en sus

pequeñas parcelas (por lo regular de 2 has.), lo suficiente para autoconsumo y no

para comercializar el producto. El cuadro siguiente habla de ello: De un total de

132 personas que contestaron, el 59.1% dice que gastó entre 20 y 200 pesos en

alimentos semanales y el 30.3% gasta entre 201 a 500 pesos semanales, es decir,

que el 89.4% gasta entre 20 a 500 pesos semanales.

Cuadro 87 ¿Cuánto gastó en alimentos

La semana pasada? ¿Cuánto gastó en alimentos la

semana pasada? Frecuencia Porcentaje

De 20 a 200 pesos 78 50.0% De 201 a 500 pesos 40 25.6%

De 501 a 700 pesos 11 7.1%

De 701 a 1500 pesos 3 1.9% Subtotal 132 84.6%



En el Estado de Oaxaca, las Sierras de Puebla y los altos de Chiapas, se trata de

regiones indígenas marcadas con densidades de población relativamente altas en

relación con otras regiones los principales problemas que tiene son de


187

infraestructura y además, de una impresionante falta de empleo; podemos decir

que, de 145 personas que contestaron el 45.5% dijo la falta de proyectos de

infraestructura (electricidad, agua potable, alcantarillado, caminos rurales y

carreteras alimentadoras), y el 22.1% fue por falta de empleo, (no hay generación

de empleos), además, hay que sumarle, los que contestaron 2 respuestas, ya que

siempre se habló de infraestructura. El cuadro No. 88, ilustra lo anterior descrito.

Cuadro 88 ¿Cuáles son los principales problemas

que tiene en su pueblo? ¿Cuáles son los principales problemas que tiene en su

pueblo? Frecuencia Porcentaje

Falta de empleo 32 20.5%

Proyecto de infraestructura 66 42.3% Vivienda 6 3.8%

Precios de producción agrícola 5 3.2%

Recolector de basura 1 0.6% Ninguno, No sabe 12 7.7%


Remodelación para casa 1 0.6% Infraestructura y teléfono 5 3.2%

Infraestructura y Asistencia Social 3 1.9%

Infraestructura y Falta de empleo 6 3.8% Infraestructura y Recolección de basura 6 3.8%

Infraestructura y escuelas 1 0.6%

Subtotal 145 92.9% No contestó 11 7.1%


Como se aprecia en el cuadro siguiente No. 89, que el 52% que contestaron,

dicen, no tener ningún problema con el proyecto (el proyecto esta “jalando” bien),

sin embargo, la tardanza del recurso del proyecto es lo que hace ver mal al

programa, con un 19.6%.


188

Cuadro 89 ¿Qué problemas tiene con el proyecto?

¿Qué problemas tiene con el proyecto? Frecuencia Porcentaje

Ninguno 77 49.4%

Tardanza en la entrega del recurso y ampliarlo 29 18.6% Empleo 3 1.9%

Comercialización 5 3.2%

Construcción 1 0.6% Asesoría Administrativa 14 9.0%

Problemas climáticos 6 3.8%

No sabe 13 8.3% Total 148 94.9%

No contestó 8 5.1%


Los habitantes necesitaron el Programa para la comercialización de animales, esto

es lo que nos indica el siguiente cuadro No. 90, posteriormente el financiamiento,

el empleo y la vivienda, con un 17.9%, 16.3% y un empate de 13.85,

respectivamente; en la pregunta 40, los encuestados dijeron tener graves

problemas de infraestructura, sin embargo, en esta pregunta (42), se personaliza

la población y dejan de lado lo colectivo que paso hasta el sexto lugar con el

10.6% (infraestructura).


189

Cuadro 90 ¿En qué proyecto le gustaría que lo apoyara el Programa Desarrollo de Pueblos y

Comunidades Indígenas? ¿En qué proyecto le gustaría que lo apoyara el Programa

Desarrollo de Pueblos y Comunidades Indígenas? Frecuencia Porcentaje

Infraestructura 13 8.3% Empleo 17 10.9%

Comercialización de Animales 22 14.1%

Comercialización de productos varios 5 3.2% Educación 1 0.6%

Vivienda 17 10.9%

Capacitación y Asesoría 2 1.3% Tierra para cultivar, Campo 8 5.1%


Alimentación 5 3.2% Nada, Ninguno, No sabe 13 8.3%

Subtotal 123 78.8%



El siguiente cuadro No. 91, reporta el apoyo para mejorar su proyecto, el 47% del

total de los entrevistados (134), decide por el financiamiento; el cuadro anterior

No. 90, el financiamiento reportó el 12.8% de un total de 123 que contestaron la

pregunta; los siguientes rubros como: empleo y vivienda, se encuentran alrededor

del 10%. Es decir, en el cuadro 91, el rublo de financiamiento es una parte

primordial para hacer funcionar un proyecto productivo.


190

Cuadro 91 ¿Qué apoyo le gustaría recibir para

mejorar su proyecto? ¿Qué apoyo le gustaría recibir para mejorar su

proyecto? Frecuencia Porcentaje

Empleo 2 1.3% Comercialización 13 8.3%

Vivienda 10 6.4%

Capacitación y Asesoría 12 7.7% Financiamiento 63 40.4%

Regenerar la tierra 14 9.0%

Transporte 2 1.3% Nada, ninguno, no sabe 7 4.5%

Empleo y Comercialización 2 1.3%

Empleo y Financiamiento 1 0.6% Financiamiento y Comercialización 1 0.6%

Comercialización y Vivienda 1 0.6%

Comercialización y Capacitación con Asesoría 1 0.6% Comercialización y Transporte 1 0.6%

Vivienda y Transporte 1 0.6%

Vivienda y Tierra para cultivar 1 0.6% Vivienda y Capacitación con Asesoría 1 0.6%

Comercialización y Tierra para cultivar 1 0.6%

Subtotal 134 85.9% No contestó 22 14.1%


La disponibilidad de recursos financieros para la compra de materias primas, por

ejemplo: semilla para poder sembrar; el periodo de engorda para poder vender el

producto, etc., son problemas que se enfrenta la comunidad en diferentes regiones

de bajo potencial productivo, regiones donde las condiciones de humedad y de

relieve no permiten un desenvolvimiento significativo de los cultivos. Además, los

períodos de tiempo que solucionan algunos de esos problemas son con créditos

baratos, (como todos sabemos el dinero o bien el financiamiento siempre es

escaso y los créditos son caros, es decir, el pago de los intereses son altos). Por

tal motivo, en estas comunidades, se necesita aprovechar al máximo los recursos


191

financieros y crear fuentes de trabajo y cajas comunitarias de ahorro, para que los

recursos generados no salgan de su localidad.

Finalmente, si bien es cierto que en el pasado no se contaba con este sistema de

proyectos; ello no significa que las cosas no puedan cambiar en el futuro para que

los recursos del proyecto se orienten a una mayor inversión productiva en

regiones y sectores prioritarios que permitan a la larga eliminar la dependencia del

financiamiento bancario (lo cual es exagerado en el cobro de interés).


192

XI. UN ANÁLISIS DE CONJUNTO

Con base en los resultados presentados por el programa en su primera año de

ejecución, en este apartado se analizan los factores que contribuyeron a la

operación del programa, las características de la población testigo así como sus

demandas expresas y los distintos escenarios a los que se podría enfrentar el

programa, de acuerdo a las tendencias e inercias posibles.

11.1 Factores que contribuyen a la operación del programa

Gracias a que el número de necesidades de la población indígena en pobreza en

el país es muy grande, programas como PDCPI permiten, en cierto grado,

aminorar los rezagos que aquejan actualmente a dicha población. En este sentido,

dentro del diseño del programa se contemplaron una serie de factores que a lo

largo del presente documento de evaluación se identificaron y que contribuyen a la


La figura de instancia ejecutora ha permitido al Gobierno Federal delegar las

funciones de ejecución de las obras de infraestructura. Así, la CFE, la SCT y los

gobiernos estatales cuentan con diversas opciones de participación dentro de la

operación del programa. En el caso de la vertiente de Proyectos Productivos, los

organismos especializados asumieron, en parte, la ejecución del subprograma.

Esta característica le ha dado al programa la facultad de coordinar acciones de los

distintos niveles de gobierno, la sociedad civil y las instancias ejecutoras, para con

ello sumar esfuerzos maximizando en ocasiones la operación del programa, es

decir, con pleno respeto de las formas de organización de la población objetivo.

Otro de los elementos clave en la operación del programa ha sido la inclusión

obligatoria de la población indígena en la operación y ejecución de las obras y en


193

la conformación del tipo de proyectos productivos a apoyar. La complicidad entre

las autoridades encargadas de la ejecución del programa y la población objetivo,

ha generado, en su primer año de operación, que las acciones emprendidas hayan

sido, en general, bien recibidas por la población. Como ya se mencionó antes en

las Obras de Infraestructura, existió una gran corresponsabilidad entre los

proyectos demandados y los proyectos recibidos, lo cual deriva, primero, en un

ambiente de satisfacción de la población atendida. Segundo, uno de aceptación

de acciones gubernamentales de esta naturaleza, lo cual le da valor agregado a la

Política Social. Además, de la participación mediante la expresión de sus

demandas, los beneficiarios de las acciones del programa han tenido la

oportunidad, en algunos casos, de ser partícipes activos en la realización de las

obras de infraestructura, ya sea como trabajadores a sueldo o aportando su

trabajo vía jornales.

Esto le permitió al programa no sólo beneficiar a la población involucrada, sino

también que se convirtieran en celosas instancias de control y vigilancia que

cuidaran una correcta aplicación de los recursos en beneficio de su comunidad. Es

importante señalar que se contemplan otras instancias de control y vigilancia, con

lo cual se disminuye la posibilidad de generar procesos de corrupción.

Para el caso de Proyectos Productivos, el reconocimiento de las necesidades de

la población se dio a partir de otorgar apoyos que atendieran a la vocación

productiva regional, además del apoyo que representó, a lo largo de las distintas

fases del proyecto, la figura de promotor del desarrollo productivo. Asimismo, la

vertiente de Capacitación, le brinda al programa elementos para garantizar un

mayor grado de éxito, gracias a que con ello se le da seguimiento y viabilidad a los

proyectos del programa. Hay que recordar que para la operación del programa en

el 2002, la vertiente de Capacitación no tuvo ninguna acción, por lo cual le quita al

programa sus bondades teóricas.


194

11.2 La población testigo

• El grupo de control

En este apartado se describen los rasgos más importantes de la población que es

parte del grupo de control que sirvió como referencia para identificar, con mayor

precisión, los impactos generados por los proyectos y para diseñar, en primera

instancia, una base tipo panel, con la finalidad de darle al programa un mayor y

mejor seguimiento.

Dentro de la estructura porcentual en cuánto al sexo de los entrevistados y no

beneficiarios del programa, ésta es similar a la de los beneficiarios, ya que el

55.9% de ellos son hombres, mientras que el restante 44.1% se encuentra

conformado por mujeres. Por lo que respecta a los grupos de edad, desde 18 años

hasta 39 años, se encuentra la población mayoritaria, representando el 64.7% del

total de entrevistados en Grupo de Control. Este resultado comprueba lo planteado

anteriormente, de que la población que puede ser beneficiada con programas

sociales de esta naturaleza se encuentra en la etapa más productiva de su vida,

implicando con ello que los impactos y resultados del ejercicio de los recursos

puedan ser aún mayores y más perdurables en el tiempo.

En cuanto a los ingresos, nuevamente se encontró que existe un alto porcentaje

(38.2%) de personas que no perciben ingresos periódicamente (en este caso

mensualmente). El 47.1% sólo llega a percibir un ingreso mensual menor a un

salario mínimo, mientras que el 14.7% restante de la población entrevistada en

Grupo de Control, tiene ingresos desde un salario mínimo (que representa el

2.9%), dos salarios mínimos y 3 o más salarios mínimos (2.9 y 5.9%

respectivamente). Estos resultados evidencian la falta de recursos para los

programas sociales. Los recursos necesarios para atender a toda la población

objetivo son muy superiores a los canalizados, derivando esto en que un


195

porcentaje significativo del Grupo de Control puede ser beneficiado por el PDCPI,

sin embargo no lo es.

Los resultados también muestran que el 61.1%35 conoce los programas sociales

que apoyan a la población indígena y son las autoridades locales las mayores

responsables de ello. Por medio de ellas se enteraron el 66.7% de los

entrevistados. Otros medios por los cuáles se han enterado de la existencia de

programas sociales, son maestras, doctores y debido a que dicha información es

voceada.

• El grupo de tratamiento

Los problemas más comunes que identificaron los entrevistados dentro de su

comunidad fueron los siguientes: los del agua potable, drenaje, obras sanitarias y

caminos. Otros problemas identificados en menor medida, no por ello de menor

importancia, son la energía eléctrica, el transporte y la inexistencia de tiendas.

Por su condición de no beneficiarios del PDCPI, los entrevistados manifiestan que

les gustaría ser apoyados por el programa en los siguientes rubros; drenaje y

obras sanitarias, ampliación, mejoramiento y reforzamiento de carretera,

distribución y suministro de agua potable, construcción de caminos rurales y

suministro de electricidad. Las categorías se encuentran enumeradas con base a

su importancia. Hay que resaltar que los entrevistados manifiestan, en su mayoría,

tener más de dos necesidades insatisfechas, por lo cual todos los rubros posibles

de apoyo son expresiones racionales de necesidades insatisfechas, al interior de

las localidades indígenas.

35 De un total de 34 entrevistados, solo 18 (que representan en 52.9%) contestaron esta pregunta.


196

Esto refleja que las necesidades de las localidades indígenas que pueden ser

atendidas por el PDCPI no varían en mucho en el país, y mientras los beneficiados

hoy en día han mejorado sus condiciones de vida por varias vías, tales como un

menor gasto, menor número de enfermedades, mayor tiempo para realizar

actividades productivas, entre otras, los no beneficiados, de no ser atendidos con

prontitud, sus necesidades irán en aumento.

Sabemos que los proyectos más apoyados en cuanto a su inversión fueron

caminos rurales y carreteras alimentadoras, seguidos por los proyectos destinados

al suministro de agua potable y energía eléctrica. Este resulta implica que con una

mayor aportación de recursos de los tres niveles de gobierno, no sólo aumentaría

el número de beneficiarios del programa, sino que los impactos sobre las

localidades serán máximos y podrán manifestarse en un mayor desarrollo

progresivo de las mismas.


197

XII. DISEÑO BASE DE DATOS TIPO PANEL

12.1 Características del grupo de control

En este apartado se describen los rasgos más importantes de la población que es

parte del grupo de control, la cual servirá como referencia para identificar, con

mayor precisión, los impactos generados por los proyectos y para diseñar, en

primera instancia, una base tipo panel, con la finalidad de darle al programa un

mayor y mejor seguimiento.

Dentro de la estructura porcentual en cuánto al sexo de los entrevistados y no

beneficiarios del programa, ésta es similar a la de los beneficiarios, ya que el

55.9% de ellos son hombres, mientras que el restante 44.1% se encuentra

conformado por mujeres. Por lo que respecta a los grupos de edad, desde 18 años

hasta 39 años, se encuentra la población mayoritaria, representando el 64.7% del

total de entrevistados en Grupo de Control, verificándose, con ello, lo planteado

anteriormente, de que la población que puede ser beneficiada con programas

sociales de esta naturaleza se encuentra en la etapa más productiva de su vida,

implicando con ello que los impactos y resultados del ejercicio de los recursos

puedan ser aún mayores y más perdurables en el tiempo.

En cuanto a los ingresos nuevamente se encontró que existe un alto porcentaje

(38.2%) de personas que no perciben ingresos periódicamente (en este caso

mensualmente). De igual modo, el 47.1% sólo llega a percibir un ingreso mensual

menor a un salario mínimo, mientras que el 14.7% restante de la población

entrevistada en Grupo de Control tiene ingresos desde un salario mínimo (que

representa el 2.9%), dos salarios mínimos y 3 o más salarios mínimos (2.9 y 5.9%

respectivamente). Estos resultados evidencian la falta de recursos para los

programas sociales, ya que si bien éstos últimos atienden a un número


198

significativo de la población más desprotegida, los recursos necesarios para

atender a toda la población objetivo son muy superiores a los canalizados,

derivando esto en que un porcentaje significativo del Grupo de Control puede ser

beneficiado por el PDPCI. Sin embargo, no lo es.

Los resultados también muestran que el 61.1%36 conoce los programas sociales

que apoyan a la población indígena. Las autoridades locales son las más

responsables de ello. Gracias a ellas se enteraron el 66.7% de los entrevistados.

Otros medios por los cuáles se han enterado de la existencia de programas

sociales, son maestras, doctores y debido a que dicha información es voceada.

12.2 Características del Grupo de Tratamiento.

Los problemas más comunes que identificaron los entrevistados dentro de su

comunidad fueron los siguientes: resaltan los tópicos de agua potable, drenaje,

obras sanitarias y caminos. Mientras que otros problemas identificados en menor

medida, no por ello de menor importancia, son la energía eléctrica, el transporte y

la existencia de tiendas.

Por su condición de no beneficiarios del PDPCI, los entrevistados manifiestan que

les gustaría ser apoyados por el programa en los siguientes rubros; drenaje y

obras sanitarias, ampliación, mejoramiento y reforzamiento de carretera,

distribución y suministro de agua potable, construcción de caminos rurales y

suministro de electricidad. Las categorías se encuentran enumeradas con base a

su importancia. Hay que resaltar que los entrevistados manifiestan, en su mayoría,

tener más de dos necesidades insatisfechas, por lo cual todos los rubros posibles

de apoyo, son expresiones racionales de necesidades insatisfechas al interior de

las localidades indígenas.

36 De un total de 34 entrevistados, solo 18 (que representan en 52.9%) contestaron esta pregunta.


199

Las necesidades de las localidades indígenas, que pueden ser atendidas por el

PDPCI, no varían en mucho en el país, y mientras los beneficiados hoy en día han

mejorado sus condiciones de vida por varias vías, tales como un menor gasto,

menor número de enfermedades, mayor tiempo para realizar actividades

productivas, entre otras, los no beneficiados, de no ser atendidos con prontitud,

sus necesidades irán en aumento.

Sabemos que los proyectos más apoyados en cuanto a su inversión fueron

caminos rurales y carreteras alimentadoras, seguidas por los proyectos destinados

al suministro de agua potable y energía eléctrica. Esto implica que con una mayor

aportación de recursos de los tres niveles de gobierno, no sólo aumentaría el

número de beneficiarios del programa, sino que los impactos sobre las localidades

serán máximos y podrán manifestarse en un mayor desarrollo progresivo de las

mismas.

12.3 Base Tipo Panel

Debido a que la ejecución del PDCPI inició en este año, en este apartado sólo se

darán una serie de propuestas metodológicas con la finalidad de diseñar una base

tipo panel, con la cual se llevará un seguimiento de los impactos y resultados de

los proyectos producto del programa, esto de forma intertemporal.

• Relación Población objetivo – Diseño de las obras – Entidades Ejecutoras

Dentro del diseño del programa es necesario determinar cuáles son las obras

contempladas para potenciar el desarrollo de las localidades atendidas. En este

sentido el conocimiento de las características principales de las localidades

indígenas con más de 100 habitantes y 40% o más hablan lengua indígena es


200

fundamental, para con ello tener un diseño base de los proyectos financiables por

el programa y que además resuelvan una serie de demandas insatisfechas de la

población objetivo.

La información necesaria para determinar dicha relación se resuelve en como

caracterizar a las localidades indígenas referidas por su grado de marginalidad

(fuente INEGI), para determinar, con ello, las necesidades de la población objetivo

y así diseñar obras útiles al desarrollo de las localidades.

• Diseño de obras – Participación de Población Objetivo

Con la finalidad de que las obras diseñadas para favorecer el desarrollo de las

localidades atendidas sean congruentes con las demandas insatisfechas en el

rubro de infraestructura, es necesario llevar un control de cuáles son realmente las

necesidades que la población objetivo demanda y cuáles son las obras que las

instancias ejecutoras otorgan.

En este sentido, la participación de la población objetivo en el diseño inicial del tipo

de obra necesaria para un mejor desarrollo de su comunidad es fundamental

mediante el uso de Cédulas de Información, en donde los posibles beneficiarios

detallen el tipo de obra requerida, sus causas y sus consecuencias. De este modo

se podrán tener los datos necesarios para que las obras otorgadas sean útiles al

desarrollo de las localidades atendidas por el programa.

La información necesaria para llevar este control se puede obtener de Cédulas de

Información Individual y de la Localidad. Contraloría Social para impedir sesgos

políticos en la asignación.


201

La transparencia en la asignación de los apoyos a las localidades es fundamental

para garantizar un buen ejercicio de los recursos, así como también la viabilidad

temporal del programa. Por ello, es necesario definir con claridad la distribución de

los apoyos y los criterios mediante los cuáles se asignarán éstos últimos.

La figura de Contraloría Social puede ser una opción para regular que la

asignación de los recursos no tenga en cuenta afinidades políticas o de otro estilo,

es decir, que no exista discriminación o discrecionalidad a la hora de asignar los

recursos.

• Designación de responsable sin cargo político - electoral o por designación.

Con la finalidad de tener continuidad en las obras de infraestructura es necesario

que los ciclos político-electorales no influyan en el seguimiento y conclusión de los

proyectos. Por ello se requiere enfatizar en que los responsables de ejecutar el

programa en cuestión de infraestructura no sean los presidentes municipales.

Se propone que la designación de dichos responsables contemple la posibilidad

de que sean cargos donde no existan injerencias de tipo partidista, es decir, exista

una real autonomía en el ejercicio de sus labores.

• Costo – efectividad

La eficiente utilización de los recursos públicos no solo implica que los gobiernos

atiendan las necesidades de la sociedad, también se necesita que en el proceso

de dicha atención se realice con la mayor eficiencia en el ejercicio de los recursos,

es decir, mientras existan mayores ahorros en el ejercicio de los recursos se


202

tendrá la posibilidad de atender a un mayor número de personas y de

necesidades.

En este sentido, la relación costo – efectividad del PDCPI, nos dará pauta indagar

los resultados del ejercicio de los recursos en obras de infraestructura; midiendo el

número de beneficiarios atendidos por los proyectos por cada mil pesos de

inversión en dichas obras. Con ello, se puede evaluar el funcionamiento del

programa a nivel infraestructura en cada Entidad Federativa, así como por tipo de

proyecto realizado.

La información necesaria para realizar este análisis puede ser proporcionada por

la SEDESOL y es el número de beneficiarios totales de infraestructura, como por

tipo de proyecto y la inversión por tipo de proyecto y el total de infraestructura.

• Índice de Impacto Global de las Obras

Con la finalidad de cuantificar de manera global el impacto de las obras en

infraestructura, es necesario hacer un índice que capte los aspectos más

relevantes de dichos impactos.

Proponemos realizar un índice en donde se tome en cuenta la eficiencia con la

que opera el programa en cada Entidad Federativa y por tipo de proyecto, la

calidad de los bienes otorgados37, el número de población impactada con la obra y

los costos per cápita de las mismas.

37 Esto con la finalidad de homologar los bienes otorgados y tratar de verificar que exista un estándar de obra a un nivel nacional.


203

La información necesaria para realizar dicho índice se puede obtener de

SEDESOL y los reportes del programa.

• Efecto Ingreso de las obras

Otro de los aspectos en donde se puede llegar a impactar a la población objetivo,

mediante la ejecución de las obras de infraestructura, es en el ingreso de las

familias y de las localidades como un todo. Esto gracias a la generación de

oportunidades de empleo, a los ahorros generados por nuevas y mejores

condiciones de desarrollo38 , entre otros beneficios.

Para medir los impactos de las obras en el ingreso se necesita conocer el nivel de

ingreso de las familias o beneficiarios de las localidades atendidas, antes y

después del proyecto, información que se puede obtener con la SEDESOL.

• Número de días asistidos a la escuela.

Otra manera de medir los impactos que las obras de infraestructura, agua

principalmente, generan en las localidades atendidas, es verificar si la asistencia

escolar tiene variaciones. Esto como consecuencia de la reducción de

enfermedades, mejores niveles de ingreso que permiten a los niños optar por un

mayor nivel de escolaridad, en lugar de trabajar desde muy corta edad, entre otros

factores.

La información requerida para la elaboración de esta variable se puede obtener,

principalmente, de la Secretaría de Educación Pública.

38 Tales como la ampliación del horario de actividades, acceso a los mercados y a los centros de salud, entre otros.


204

• Consultas por enfermedades gastrointestinales

Si efectivamente la ejecución del PDCPI genera mejores condiciones de desarrollo

de las comunidades indígenas, cabría esperar que como resultado de un mejor

suministro de agua potable, de la electrificación de su localidad, de alcantarillado,

de mejores y más caminos, se aminore la frecuencia de algunas enfermedades,

entre las cuales se encuentran las causadas por adversas condiciones de

desarrollo, por ejemplo, las gastrointestinales.

En este sentido, los reportes de los Centros de Salud de las localidades atendidas

o aledañas son fuente de información necesaria para llevar un seguimiento de

alguno de los impactos de las obras de infraestructura. Es importante aclarar que

se pueden dar casos en los cuales la mejoran de las condiciones de desarrollo son

insuficientes para mitigar la frecuencia de dichas enfermedades, por lo que se

recomienda una mayor coordinación con otros programas sociales que atiendan

problemas de salud pública.


205

XIII. ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS PROSPECTIVO

13.1 Escenario actual

El PDCPI en su primer año de ejecución se planteó como objetivo general,

“impulsar el desarrollo social y económico de los pueblos y comunidades

indígenas, mediante la generación de proyectos de infraestructura, de alcance

regional, detonadores de su desarrollo, así como productivos, que respondan a

sus demandas e impacten significativamente en el mejoramiento de sus

condiciones de vida”39. En este sentido y con base en los resultados que la

presente evaluación ha arrojado, se plantea el escenario actual del programa.

La problemática indígena en el país en la actualidad es muy compleja, en ella se

encuentran involucrados múltiples actores y variables que interactúan y

contribuyen a su propagación o mitigación. En este marco el PDCPI delineó una

serie de acciones encaminadas a contribuir a la disminución de los obstáculos que

frenan el pleno desarrollo de las comunidades y pueblos indígenas. Éstas son 3

vertientes; Obras de Infraestructura, Proyectos Productivos y Capacitación. Con

acciones de esta naturaleza y la concurrencia de los actores involucrados se

pretende dar respuesta a los rezagos históricos que aquejan a la población

indígena, y operar el programa eficientemente gracias a la coordinación

interinstitucional lograda entorno a un fin común, el mejoramiento de la calidad de

vida de la población indígena. El programa prioriza sus acciones en 20 Entidades

Federativas que concentran a la población objetivo. El tipo de apoyo fomentado

por el programa tiene como finalidad impactar de manera significativa en el

desarrollo económico-social de las localidades susceptibles de ser atendidas,

además de responder a las demandas insatisfechas a este grupo de mexicanos

con pleno respeto de los recursos naturales del entorno. Dichas acciones deberán

ser complementarias ya que facilitan la generación de otros proyectos benéficos

para la población. 39 Reglas de Operación ...


206

Los actores involucrados en la operación del programa son por un lado: el

Gobierno Federal, los gobiernos estatales y municipales, la sociedad civil y las

instancias ejecutoras mientras que, por otro lado, son los beneficiarios del

programa, en calidad de beneficiario y de grupo de beneficiarios. Cada uno de

ellos con derechos y obligaciones que cumplir, establecidos en las Reglas de

Operación.

Las variables que desempeñan un papel fundamental en la operación del

programa son muchas. Las más importantes son:

1. El diseño de la Política Selectiva, Esta ha permitido hacer llegar los

recursos a la población con mayor grado de marginación. La utilización de

indicadores de pobreza a un nivel municipal, y no por promedios estatales

de bienestar, y el Índice de la Distribución Presupuestal para los Pueblos

Indígenas (IDPI), han permitido dimensionar, con mayor exactitud, el

universo de población objetivo del programa y la eficiente distribución de los

recursos.

2. El monto total de los recursos asignados al programa, que en relación con

la magnitud de las necesidades es muy limitado. En el primer año de

operación del programa se dejaron de aprobar proyectos debido a la falta

de recursos. El porcentaje de cobertura del programa dista mucho de

acercarse a las exigencias de la población. Además, por lo que respecta a

Infraestructura básica, en la mayoría de los casos las localidades presentan

más de una necesidad no satisfecha, por lo cual y debido a la restricción

presupuestaria del programa, los beneficiarios tuvieron que elegir de entre

todas sus necesidades la más prioritaria para la comunidad. Esto, en el

mejor de los casos. En el caso de Proyectos Productivos no escapa a esta

restricción presupuestal. El costo promedio por tipo de proyecto limita la

viabilidad financiera de algunos proyectos, los cuáles necesitan un monto

mayor de inversión para ser redituables.


207

3. La información actual y muy específica sobre la situación real y de

necesidades de la población objetivo. Esta variable permitirá al programa

asignar los apoyos de forma eficiente en zonas marginadas que cumplan

con los requisitos de las Reglas de Operación para ser beneficiarias del

programa, ya que en ocasiones se atienden localidades que cuentan con

necesidades expresas pero no de carácter urgente. Además, con

información oportuna y veraz, disminuye la posibilidad de perjudicar a una

comunidad con alguna obra que no cuente con la aprobación de los

beneficiarios y que deriva en una mala asignación de los recursos

disponibles.

4. La voluntad política por parte de los actores para realizar las obras en

beneficio de la población y no anteponiendo intereses personales. Este

aspecto es importante debido a que se presentan conflictos entre

autoridades de distintos partidos políticos que anteponen sus intereses a

los de la sociedad, como también existen retrasos en el otorgamiento de los

recursos de una instancia a otra lo cual retrasa y entorpece las labores de

otros actores involucrados, es decir, no se llega a cumplir cabalmente el

principio de coordinación interinstitucional.

5. La delimitación clara y objetiva de los requisitos para ser beneficiario. En

campo se encontró que parte de la población indígena no es capaz de

elaborar expedientes necesarios para la solicitud de proyectos productivos

y de infraestructura. Además, para poder disponer de la totalidad de los

recursos, en el caso de proyectos productivos, son exagerados los

candados puestos Por ejemplo, para el caso de los proyectos de

infraestructura, los retrasos en la liberación de recursos se van agrandados

con los retrasos en el curso de la administración de los proyectos de obra,

especialmente en la licitación o definición de la empresa constructora o


208

abastecedora de materiales. La simplificación de dichos requisitos facilitaría

la operación del programa.

6. Las Reglas de Operación. Su temprana publicación permitirá dar a conocer

con mayor prontitud los beneficios que trae a la población indígena el

programa. La difusión, por parte de la SEDESOL, podría cubrir un

porcentaje mayor del universo planteado en las Reglas de Operación. Se

debe tratar de evitar confundir los tiempos electorales con los objetivos de

la Política Social. Esto también permitirá una liberación de los recursos

más rápida por parte de la SHCP para la operación del programa, en

especial para realización de las obras y el inicio de los proyectos

productivos. Por otra parte, la difusión de los beneficios del programa

permitirá la elaboración de un número mayor de propuestas de apoyo por

parte de las autoridades y de los beneficiarios. Destaca el hecho de que en

este primer año no se utilizara la figura de Apoyo Multianual que permitiría

planear de mejor forma la Política Social en dichas comunidades.

7. El cumplimiento cabal de la normatividad relacionada con el programa, es

decir, las Reglas de Operación. Si llega a cumplirse disminuyen las

posibilidades de corrupción por la discrecionalidad en la ejecución de los

recursos, entre otros beneficios.

Aunque el PDCPI tan solo tiene un año en operación, la información disponible y

la investigación realizada a lo largo de este proceso de evaluación, permiten

delimitar una serie de tendencias, inercias e invariantes resultado de la operación

del programa. Estas definen el escenario actual de operación del programa a

grandes rasgos. Con ello y la formulación de escenarios alternativos, es posible

vislumbrar posibles soluciones a problemas que obstaculizan una operación más

eficiente del programa.


209

El tipo de distribución de la población indígena en el territorio nacional es una

invariante que tiende a concentrar los apoyos en ciertos Estados que cuentan con

la mayoría de la población objetivo. También, la condición rural de las localidades

que pueden ser apoyadas y la ocupación agropecuaria de sus habitantes,

principalmente, es una invariante que en el corto plazo no se modificará.

El diseño del programa implica que la ejecución de las obras de infraestructura se

delegue a los gobiernos estatales y/o a las instancias ejecutoras, es decir a CFE y

SCT. Por ello existe una tendencia a que la SEDESOL pueda perder parte del

control de la operación del programa y, en consecuencia, de los objetivos iniciales.

En el afán de comprometer a las distintas instancias del gobierno a participar

activamente a favor de un fin común, la SEDESOL puede hacer que la ejecución

de los recursos se realice al libre albedrío de algunas autoridades. Asimismo, la

descentralización de la parte operativa del programa, implica que el desempeño

del mismo se defina sensiblemente por la buena o mala actuación de las

instancias ejecutoras.

Entre los objetivos del programa se encuentra la generación de empleos para la

población beneficiaria. En cuanto a la inversión en Obras de Infraestructura se

llega a cumplir dicho objetivo aunque de manera temporal, es decir, durante el

tiempo de la realización de la obra. En el caso de Proyectos Productivos dicho

objetivo se cumple cabalmente y no solo de forma temporal sino permanente,

siempre y cuando los proyectos tengan viabilidad y seguimiento. En suma, en la

operación del programa existe la tendencia de que las inversiones favorezcan la

generación directa de oportunidades de empleos e ingreso. Esto se logra solo en

cerca del 11% de sus inversiones totales.

Debido al carácter federal del programa la inversión del Gobierno Federal es muy

importante (en 9 de los 20 Estados donde opera el programa, la inversión del

programa fue federal solamente). Sin embargo, en un esfuerzo por tener mayor


210

alcance en sus acciones se consideraron otras fuentes de recursos para financiar

las inversiones. Es importante destacar que la participación con recursos de los

otros niveles de gobierno involucrados (estatales y municipales), no siempre fue

activa en el 2002. En algunos casos si se mezclaron recursos de los Estados con

los del programa, colaborando a cumplir con los objetivos del mismo. En otros,

este no fue el caso, por lo que existe una tendencia a que el programa se financie

totalmente con recursos federales en algunas entidades. Las razones de esta

tendencia son muchas, entre las que se encuentran la falta de recursos, la falta de

voluntad política, entre otras.

La manifestación tardía de los impactos económicos y sociales, consecuencia de

los apoyos otorgados por el programa en dos vertientes, es, en parte, una inercia

resultante de los retrasos existentes en la liberación de los recursos.

En lo referente a Proyectos Productivos, el sesgo a favor de las mujeres que

plantea el programa en la asignación de los apoyos se cumple. Así, la

interpretación de las Reglas de Operación que las autoridades hicieron en el 2002,

resulta en una tendencia a otorgar los apoyos de proyectos productos

exclusivamente a las mujeres. Este sesgo, si bien considerado por algunos como

positivo y necesario, también deriva en la imposibilidad de darle viabilidad a

proyectos propuestos por varones que, además, tienen experiencia en la actividad

que implicaría el proyecto.

La distribución de los apoyos tiende a favorecer a la población que se encuentra

en el rango de edad de 20 a 34 años, lo cual favorece a los resultados del

programa, ya que se potencian los impactos en un horizonte mayor de tiempo. Por

otro lado, la conformación de asociaciones de personas beneficiarias, resultado de

la experiencia de parte de la población, les otorga un marco legal más favorable

para la obtención de los apoyos. Esta es una inercia que se convirtió en muy

favorable para la obtención de los apoyos.


211

En lo referente a la transparencia, no existe una delimitación clara y objetiva de las

características que debe tener la población beneficiaria de los proyectos, en

términos de su condición de ingreso. Esto podría auspiciar una tendencia a limitar

la transparencia en el uso de los recursos.

De la forma de operar el programa en su primer año de ejecución, pueden derivar

una serie de conflictos entre los actores involucrados. Algunos de ellos se

pudieron identificar en el proceso de la evaluación.

Una de las principales dificultades que se encontraron en el trabajo de campo fue

en general, un retraso en la liberación de los recursos. Por ello se cree puedan

surgir una serie de conflictos entre la SHCP y él responsable central de la

SEDESOL, ya que existen visiones distintas en cuanto a los tiempos de entrega, y

liberalización, principalmente por que, como ya se dijo, el presupuesto es austero

en el primer semestre del año.

Del mismo modo, los comprobantes necesarios para el movimiento de las partidas

y con ello poder ejercer parte de los recursos, son causa permanente de posibles

conflictos entre las autoridades respectivas. En la misma situación se encuentra el

requerimiento de información entre los responsables estatales y las autoridades a

un nivel central.

Debido a la concentración de la población objetivo en algunas Entidades

Federativas, la distribución de los recursos por parte del nivel central hacia los

Estados puede llegar a generar tensiones entre ellos. Un resultado probable sería

que la voluntad de participación de los distintos actores degeneraría en posibles

conflictos por la asignación de los apoyos. Es necesario reforzar la participación

de los gobiernos estatales y municipales a través de acuerdos con el gobierno

federal que permitan eficientar el gasto y sus niveles de compromiso, desde la


212

planeación de las inversiones hasta el informe de los avances y resultados de la

ejecución de los recursos federales.

En los Proyectos Productivos se pueden llegar a presentar conflictos entre los

beneficiarios y los promotores de los proyectos, principalmente en la forma de

aplicar los recursos disponibles. Las visiones y tiempos de ejecución entre ellos

pueden ser distintos y nada compatibles. Como se ha dicho en esta evaluación,

tener la información de que es lo que realmente necesitan y desean los

beneficiarios, es crucial.

En la vertiente de Obras de Infraestructura, debido a la restricción presupuestaria

que tiene el programa, las localidades atendidas no pueden satisfacer todas sus

necesidades en un solo periodo, por lo que es preciso priorizar sobre la obra de

mayor urgencia para la comunidad. De otra manera, se pueden desarrollar

situaciones que pueden degenerar en promesas incumplidas de apoyo, causadas

principalmente por falta de información. La información que proporcionan

informantes clave permite conocer cual es la demanda de algunas obras de

infraestructura que formulan las autoridades, sin el consentimiento o conocimiento

de la población beneficiaria. Conflictos futuros entre dichas autoridades y los

beneficiarios serían una consecuencia natural, debido a que existen demandas

con un grado mayor de urgencia.

Realizando un ejercicio de simulación pretendemos analizar los posibles

escenarios futuros en la operación del programa, también proponemos

instrumentos mediante los cuáles buscar soluciones a los distintos problemas.

Escenario Real. Suponemos que las condiciones actuales en las que opera el

programa no cambian. Al mantenerse las condiciones de operación del programa

se presentan las mismas dificultades y aciertos del mismo. En este caso, el


213

programa seguiría siendo pertinente, se encontraría bien focalizado y con un

grado de cobertura bueno aunque, por la magnitud del problema, sus recursos son

muy insuficientes.

En lo que respecta a sus dos vertientes, seguiría teniendo retrasos en la aplicación

de los recursos resultado de una tardía liberación de los mismos. La labor de las

instancias ejecutoras continuaría igual, es decir, colaborando con el programa,

aunque no en todos los casos, pero sin llegar realmente a la coordinación de

acciones entre los actores. Las acciones del programa seguirían supeditadas a sí

el plan de trabajo de las instancias ejecutoras es compatible con las acciones a

realizar.

En cuanto a Proyectos Productivos, el monto promedio de inversión de los

proyectos limitaría la viabilidad de algunos de ellos, mientras que la carencia de

elementos de los indígenas para formular expedientes, limitaría la diversificación

de las acciones del programa. Nuevamente faltaría previsión sobre la situación de

incumplimiento de los objetivos por parte de los beneficiarios o las instancias

ejecutoras, es decir, se descuida el proyecto o existe una falta de seguimiento al

desarrollo del mismo, por lo que, se toma el riesgo de perder los recursos

aplicados. Por su parte, la vertiente de Obras de Infraestructura seguiría

realizando obras en las cuáles no se presentan Estudios de Impacto Ambiental40,

objetivo importante del programa.

13.2 Escenario Alternativo.

Dentro del escenario alternativo podemos suponer que la liberación de los

recursos es más expedita, aumenta la coordinación de acciones entre los actores

40 No se tuvo información de la existencia de Estudios de Impacto Ambiental.


214

involucrados y existe una difusión oportuna de los beneficios del programa entre la

población objetivo.

Estas nuevas condiciones de operación del programa resolverían los principales

problemas encontrados en la operación del 2002, por lo cual se cumplirían los

objetivos planteados en las Reglas de Operación, dándole viabilidad al programa

en el tiempo. Además, las acciones emprendidas en otras esferas de la política

social y que son complementarias al PDCPI, resultarían en mayores impactos y

grados de cobertura, con lo cual, gradualmente, se podría revertir la condición de

pobreza de este sector de la población.

Los factores del cambio necesarios para lograr acercar al programa a un

escenario alternativo de operación, son principalmente las instituciones

involucradas en la operación del programa. Por medio de la publicación temprana

de las Reglas de Operación se podrían iniciar labores de licitación de obras y

asignación de proyectos productivos a los beneficiarios.

Se requiere que la SHCP otorgue los recursos de forma gradual, y no muy

concentrados a la segunda mitad del año, con ello podría lograr que los avances

de las obras y los proyectos avancen convergieran.

La coordinación interinstitucional y la voluntad política de los tres niveles de

gobierno y las instancias ejecutoras debe llevarse a niveles ideales para minimizar

los atrasos por razones políticas, además de potenciar los impactos de las

acciones gracias al conocimiento de todos los actores de la acción gubernamental.

De esta manera se encontrarían coincidencias de acción, se complementarían

procesos y se disminuiría la duplicación en la aplicación de recursos.


215

En lo que respecta a los beneficiarios, ellos serían los más beneficiados por una

mejor operación del programa. Por ejemplo, en la vertiente de proyectos

productivos, disminuirían los apoyos que son de suficiencia alimentaría para

convertirse en apoyos productivos, los que impactarían en el bienestar de las

familias de mejor forma en el tiempo, y no solo cubrir las necesidades más

apremiantes, como son las necesidades alimentarías cotidianas. Por su parte, en

la vertiente de Obras de Infraestructura se generarían proyectos que se

complementarían año con año, con ello se podrían cubrir las necesidades de

Infraestructura básica de las localidades atendidas en el corto plazo, dotándolas

de las condiciones necesarias para su desarrollo

.

Esos son los dos escenarios más probables a los cuáles podrían llegar el

proyecto. Sin embargo, existe la posibilidad de imaginar un tercer escenario, el

cual sería ideal a la operación de la Política Social en su conjunto, que debiera de

ser interpretado como de tipo paramétrico, en donde la restricción presupuestaria

permitiera mayor número de acciones, así como una coordinación vertical y

horizontal de las acciones gubernamentales y de la iniciativa privada entorno a un

fin común, así como también el aprovechamiento total de la generación de

oportunidades de progresar por parte de la población objetivo. Otro aspecto

sustantivo sería el de lograr la mayor descentralización para la toma de decisiones

y ejercicio de los recursos con base en capital humano formado ex profeso para

los objetivos del programa. A la fecha el programa descansa en capital humano

disponible, no el que se necesita.

Finalmente, con respecto a los instrumentos que facilitaría, principalmente el

funcionamiento del segundo escenario, los más importantes a considerar serían

los siguientes.


216

Información ex post que permita conocer, a las entidades responsables y

ejecutoras, la calendarización del gasto presupuestal para planear su ejercicio y

coincidencia con las obras aceptadas.

Realización de evaluaciones participativas rápidas para acercar objetivos del

programa, prioridades y deseos de la población objetivo.

Selección de la población objetivo no sólo con base en información municipal sino

también filtrada para evitar los problemas de sesgo. La aplicación de la

metodología de selección de muestras de Heckman se antoja útil.

Conexión explícita de los proyectos productivos con los de infraestructura,

incorporando no sólo las acciones del programa sino otras en las que la población

pudiera estar involucrada o pudiera tener acceso. Por ejemplo, PROGRESA y

PROCAMPO. Es decir, considerar escalas de efecto en las inversiones.


217

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

• Pertinencia

El PDPCI es un programa pertinente y acorde con el Plan Nacional de Desarrollo

2000-2006, en la medida que atiende varios de los objetivos que éste plantea,

especialmente el referente a la población indígena más marginada, y por lo

adecuado de las estrategias incorporadas para romper la trasmisión

intergeneracional de la pobreza.

El Programa de Desarrollo de Pueblos y Comunidades Indígenas es el

instrumento de mayor envergadura dirigido específicamente a los indígenas más

pobres del país por la cantidad de recursos invertidos, y la diversidad de actores

públicos y privados involucrados. Sin embargo, su alcance es aún limitado dados

los enormes rezagos por atender de la población indígena.

El PDPCI basa su estrategia en dos principios: el desarrollo de la infraestructura

básica que posibilite el desarrollo regional, y el desarrollo de proyectos productivos

que mejoren las posibilidades de ingreso y bienestar acordes con las

potencialidades regionales. Ambos con un complemento que es el cuidado y

conservación de los recursos naturales.

• Cobertura y Focalización

El programa opera en las 20 Entidades Federativas que marcan las Reglas de

Operación como prioritarias. El 63.4% de la población económicamente activa en

las localidades de la población objetivo se ocupa predominantemente en

actividades del sector primario, y el 71.7% se encuentra en condiciones

económicas muy precarias. En su primer año de operaciones, el programa


218

beneficia a 655,821 personas en sus vertientes de proyectos productivos y obras

de infraestructura, que representan el 12.55% de la población objetivo.

La población indígena objetivo se concentra fuertemente en pocas entidades, lo

que conlleva a la concentración de las localidades elegibles. Aunque los apoyos

del PNPCI siguen esta distribución, lo cual en términos nacionales corresponde a

una focalización correcta, se requiere todavía mejorar esta focalización,

particularmente incorporando a aquellas pequeñas comunidades indígenas

dispersas, con poco peso poblacional dentro de algunas entidades federativas,

pero cuyas carencias son grandes.

Estas pequeñas comunidades que viven en niveles de pobreza extrema dentro de

municipios catalogados como de marginalidad media e incluso baja, corren el

riesgo de quedar fuera del programa si no se genera la información adecuada, que

exponga sus necesidades y demandas prioritarias para ser tomadas en cuenta en

el programa.

El programa en su vertiente de proyectos productivos está en términos generales

correctamente focalizado, y favorece adecuadamente con más recursos a las

zonas de alta y muy alta marginalidad en una diversidad de actividades

agropecuarias, manufactureras y de servicios. El 92.76% del presupuesto para

proyectos productivos se concentran en Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Puebla,

Guerrero, San Luis Potosí y Yucatán, que son las entidades con mayor población

indígena.

De la misma manera, la vertiente de infraestructura se concentra en pocas

entidades, lo que obedece al gran peso que tiene la población indígena en esas

entidades. El 37% del total de entidades participantes, explican la captación del

92.1% de todos los recursos disponibles en el programa con respecto a

infraestructura.


219

• Genero

Aunque la mitad de la población potencialmente beneficiaria son mujeres, el

programa beneficia a un 11.6% más de mujeres que de hombres. La diferencia la

explica la vertiente de proyectos productivos, ya que su operación se dirigió casi

exclusivamente a mujeres, - indígenas adultas, amas de casa que desarrollan

además alguna otra actividad económica, muchas de las veces no remunerada.

El programa favorece a las mujeres deliberadamente para compensar su posición

en desventaja frente a los hombres, y aprovechar sus cualidades para manejar

proyectos familiares, pero en la práctica esta intención se traduce, en muchos

casos, en la exclusión absoluta de los hombres de los apoyos a proyectos

productivos, a pesar de que presentar proyectos viables.

• Costos Efectividad

Los costos administrativos del programa apenas representan alrededor del 1.4%

de los recursos federales movilizados, pero este bajo costo administrativo en parte

se debe a la delegación de responsabilidades de operación de las acciones del

programa a otras instancias ejecutoras y de gobierno, quienes usan sus propios

activos físicos y humanos para administrar y aplicar los recursos. De esta forma la

suma de esfuerzos de los diferentes niveles de gobierno permite ahorros en los

costos de operación del programa.

Por otro lado, en promedio por cada mil pesos invertidos en infraestructura básica

se logra beneficiar a 0.7 personas. O de forma equivalente, beneficiar a cada

persona de la población con obras de infraestructura le cuestan al programa

$1,408. Pero los costos por persona dependen del tipo de obra. Los más caros

son los de caminos rurales y carreteras alimentadoras.


220

Para la vertiente de proyectos productivos, el costo promedio nacional, que

equivale al monto promedio de apoyo a cada beneficiario, es de $2766.00, y que

son apoyos que varían desde $350.00 hasta $13,000.00 por beneficiario.

• Eficiencia

El programa dejó de ejercer, o estaba pendiente hacia el cierre, el 8.79% de

presupuesto aprobado a un nivel nacional. Esto debido, en gran parte, a los

retrasos con que inició el programa, a la liberación tardía de los recursos, y a los

retrasos de las obras en campo.

El programa tiene puntos críticos de los que depende su eficiencia global, y ésto

es así porque los recursos públicos tienden a concentrarse alrededor de pocas

obras de infraestructura dentro de algunas entidades. Por ello, es necesario hacer

seguimientos muy de cerca de estas obras, conjuntamente con las instancias

ejecutoras.

Aunque las reglas prevén el acompañamiento y la asesoría de los beneficiarios de

proyectos productivos, en la práctica este trabajo a sido insuficiente porque las

necesidades de información de la población indígena, es muy grande, y los

recursos para financiar el acompañamiento son pocos (falta de camionetas y

personal para visitar más regularmente las localidades donde se encuentran los

proyectos productivos).

En los casos en que el proyecto productivo es propuesto e impuesto por las

instancias ejecutoras y las autoridades, los beneficiarios difícilmente lo entienden o

lo sienten como propio; ven en el proyecto una oportunidad de ser asistido con

dinero o bienes, y no pueden entender su sentido en cuanto oportunidad de tener

empleo o fuente de ingreso de mayor plazo.


221

En los casos que los beneficiarios participan más activamente en la propuesta del

tipo de proyecto productivo, el apoyo deja de ser asistente y se convierte en una

posibilidad real de que lo asuman como un proyecto de más largo plazo.

La estrategia para las acciones de la vertiente de capacitación, ha consistido

fundamentalmente en la educación y difusión del marco legal que norma las

acciones relacionadas con el medio ambiente de los proyectos productivos. Esta

estrategia tiene como principal debilidad el que no se ha definido del todo como

llegará efectivamente a los beneficiarios indígenas esta capacitación.

• Operación

La descentralización del programa vía delegación de la ejecución de los proyectos

productivos y la responsabilidad de las obras de infraestructura ha tropezado con

dificultades para transmitir los principios y objetivos del PDPCI hacia estas

entidades, y dificultades para llevar a cabo la vigilancia y control de los recursos

públicos como se establece en la Reglas de Operación.

La ejecución de obras de infraestructura está sujeta en muchos casos, a los

calendarios y programas administrativos, que no coinciden necesariamente con

los calendarios del programa. Sería importante que se aprovechara más la

posibilidad de plantear proyectos con planes multianuales donde los compromisos

asumidos para las obras sean más realistas.

Cerca del 16% de los beneficiarios (que son principalmente mujeres) de proyectos

productivos son asistidos con paquetes hortícolas y granjas avícolas de traspatio,

cuya viabilidad es crítica respecto a su seguimiento. Si este tipo de proyecto no es

asistido por lo menos tres años consecutivos para verificar que la actividad

perdura y se arraiga, no da muchas garantías de trascender como opción de

complemento al autoconsumo más allá del año en que se da el apoyo, y esto es

porque los montos de apoyo son muy pequeños y susceptibles de perderse.


222

Los proyectos más apalancados se organizan con grupos de beneficiarios de

menor tamaño y en actividades económicas más diversificadas. Estos proyectos

tienen más posibilidades de convertirse en mejores oportunidades de empleo y de

ingreso, y de esa forma cumplir con una de las estrategias más importantes del

programa.

La estrategia para las acciones de la vertiente de capacitación, consistente

fundamentalmente en la educación y difusión del marco legal que norma las

acciones relacionadas con el medio ambiente de los proyectos productivos. Esta

estrategia tiene como principal debilidad el que no se ha definido del todo como

llegará efectivamente a los beneficiarios indígenas esta capacitación.

• Coordinación

La coordinación entre diversos Programas Sociales tiene muchas posibilidades de

amplificar el impacto de los acciones dentro del ámbito y propósitos de cada una

de ellos. En la práctica se pueden observar formas de colaboración particulares

que explotan las fortalezas de cada una de ellas. La coordinación entre el

programa y el apoyo de funcionarios municipales ha resultado de gran valor para

el éxito de las estrategias del programa.

Los referentes de gobierno más cercano de los pobladores de las localidades y

comunidades indígenas, son las autoridades indígenas y los ayuntamientos. La

colaboración estrecha entre estas instancias y las delegaciones estatales de

SEDESOL deben fortalecerse a través de la coordinación comprensiva y conjunta

del trabajo y de las responsabilidades en sus áreas de competencia

• Complementariedad

El programa en su vertiente de obras de infraestructura tiene un carácter

complementario en el combate a la pobreza en la medida que 30% de los


223

beneficiarios de las obras de infraestructura también lo son de otros programas,

principalmente de progresa que es un programa de desarrollo humano, y en

menor medida de apoyo a la productividad y el empleo.

El PDPCI transfiere recursos para apoyar proyectos productivos y de desarrollo

humano de otros programas que tienen un carácter esencialmente indígena y

cuyas estrategias son compatibles con aquél. Las transferencias significan el 7.2%

de los recursos del PDPCI. El Instituto Nacional Indígenista aparece como una

instancia ejecutora natural por su conocimiento y experiencia en campo.

• Transparencia

Los proyectos para caminos rurales y carretera alimentaría no cuentan con mucha

participación de los beneficiarios porque se trata de bienes públicos de los que se

podrán beneficiar si participan o no en la petición de la obra. Quienes toma la

iniciativa en las propuestas son los gobiernos locales y municipales. Se requiere

instrumentar mecanismos que capten y sistematicen el sentir de la población en

relación a sus demandas más relevantes en cuanto a infraestructura básica, y sus

posibles formas de participación y gestión de las obras.

El programa promueve que las propias comunidades indígenas, respetando sus

formas organizativas, se constituyan en instancias de control y vigilancia,

especialmente en las obras en donde ellos hacen aportaciones en dinero o con

faenas.

Existe entre un 14% a un 22% de beneficiarios de desconocen quien lleva a cabo

de trámites de petición de los programas y quién se encarga de vigilar que el

proyecto vaya en buen camino. Esta ignorancia es más frecuente en las obras de

caminos rurales y carreteras alimentarías, y está asociada a la poca participación

de los beneficiarios en la petición de este tipo de obras.


224

• Beneficios Económicos y Sociales

Las obras de infraestructura satisfacen demandas históricas insatisfechas que

proponen los beneficiarios y principalmente los gobiernos o representaciones

municipales y estatales. En algunos casos son parte de las estrategias de los

gobiernos para resolver planes de dotación de infraestructura. Los beneficiarios

tienen una participación más activa en la dotación de servicios como electricidad,

agua potable y alcantarillado, porque el beneficio no está universalizado y solo

beneficia a los del grupo organizado.

Los impactos de las obras de caminos rurales y carreteras esperadas se

encuentran en la reducción de los tiempos de traslado y sobre todo en el ahorro en

pasaje, y la posibilidad de realizar viajes que de otra manera no se harían, e

incluso la disminución de accidentes de tránsito. La accesibilidad a otros mercados

de trabajo es un impacto esperado, pero no así de productos, dada la escasa

mercantilización de estas comunidades.

Los proyectos de electricidad, de agua potable y de alcantarillado, facilitan la vida

cotidiana de los beneficiarios, y cuando tienen acceso a estos servicios por

primera vez el impacto en su bienestar es notable, repercutiendo en áreas

importantes como la salud.

Los impactos sociales del programa tienen que ver con la experiencia organizativa

ganada, y la cohesión social alrededor de la obtención de los apoyos del

programa. En los casos que el proyecto se trabaja conjuntamente, estas

asociaciones transcienden más allá de la gestión inicial. Aunque los proyectos

sociales se trabajan mayoritariamente en forma individual o bien familiar.

El 77.6% de los beneficiarios encuestados consideran que los proyectos

productivos sí les han beneficiado porque les permite tener trabajo y posibilidades

de ingresos en el futuro, además de dotarlos de activos productivos.


225

El impacto directo de la vertiente de proyectos productivos sobre la generación de

oportunidades de empleo e ingreso es muy modesto pero definitivamente

importante para los beneficiarios y comunidades apoyados.

El programa en términos globales incide sobre la generación directa de mejores

oportunidades de empleo e ingreso con un 11% de sus inversiones, que son las

de proyectos productivos. El resto, que corresponde a las inversiones en

infraestructura básica, no tiene un efecto directo sobre la generación de estas

oportunidades, aunque establece las bases para que éstas sean posibles con

otros apoyos directos al empleo de mayor permanencia.

• Recomendaciones.

1. Avanzar en la construcción de un inventario de obras de infraestructura básica

prioritarias correspondientes a demandas históricas insatisfechas de los pueblos y

comunidades indígenas, en donde se indique el carácter estratégico de la obra en la

lucha contra la pobreza indígena. Este inventario debe corresponder a los

diagnósticos y la exposición de motivos de los gobiernos locales, municipales y

estatales, así como una estimación del costo de las obras.

2. Las comunidades indígenas aisladas en zonas de baja marginalidad deben ser

diagnosticadas e integradas al programa para evitar errores de exclusión por estar

en zonas de baja marginalidad.

3. Los proyectos productivos deben abrirse para proyectos con participación de

hombres indígenas. Para hacerlo operativo se puede incluir en la Reglas de

Operación un porcentaje de participación masculina de por ejemplo 30% en la

vertiente de proyectos productivos. Esto permitirá aprovechar las iniciativas

indígenas en actividades económicas tradicionalmente masculinas.


226

4. Es necesario reforzar las acciones de promoción del programa entre la

población indígena sobre todo para la parte de proyectos productivos, así como

apoyar más el acompañamiento de los proyectos en su proceso de ejecución.

5. Debe buscarse un mejor balance entre los montos promedio de apoyo por

beneficiarios en proyectos productivos similares, de manera que los beneficios

sean más equitativos.

6. Los funcionarios indígenas en los municipios que se integran al grupo de

beneficiarios, no deberían formar parte de las comisiones de control y vigilancia, y

dar más espacio participativo al resto de los integrantes del grupo.

7. Impulsar los proyectos de obras de infraestructura multianuales, que consideren

una medición real de los avances posibles, especialmente en proyectos de gran

envergadura como carretas alimentarías y caminos rurales.

8. La descentralización de responsabilidades debe poner énfasis en los acuerdos

prioritariamente con las Entidades Federativas que mayor responsabilidad

asumen, y deben tener un seguimiento más cercano porque la eficiencia global del

programa depende críticamente de las de las obras de infraestructura en estas

entidades.

9. Se debe mantener y ampliar la participación de las instancias ejecutoras de otras

instituciones y dependencias de gobierno y aprovechar su experiencia con el trabajo

de grupos, sus objetivos específicos, concepción y delineamiento de proyectos

productivos, para convertir estas ventajas en insumos estratégicos del programa

que incremente la posibilidad de éxito.

10. Fomentar más la organización de beneficiarios como forma de acceder a los

apoyos independientemente que se explote el proyecto de forma individual o como

grupo.


227

11. Los proyectos de infraestructura de electricidad, de agua potable y de

alcantarillado, en donde más participan los beneficiarios con propuestas y

recursos, deben ser explícitos, cuando éstos acuerden colaborar con faenas y

recursos, como requisito para acceder a los beneficios, todo ello apegado al

respeto a sus culturas y derechos.

12. Las aportaciones de los indígenas deberán ser acordadas dentro del grupo, y

para mayor transparencia, se deberá exhibir y explicar en la lengua indígena los

derechos y las obligaciones que ellos asumen como beneficiarios. Especialmente,

se debe aclarar las fuentes y usos de los recursos de acuerdo a las Reglas de

Operación.


228

INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 3 I. SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN INDÍGENA OBJETIVO.................................... 6 II. DISEÑO DEL PROGRAMA............................................................................... 10

2.1 La Estrategia ............................................................................................................... 10 2. 2 Pertinencia del programa........................................................................................... 11 2.3 Transparencia de los Procesos.................................................................................... 14 2.4 Cumplimiento de los objetivos establecidos en las Reglas de Operación................. 15

III. EFICIENCIA EN LA DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTARIA.............................. 17 3.1 La distribución del presupuesto por Entidad Federativa. ........................................... 17

Gráfica No. 1............................................................................................................. 21 3.2 La distribución del presupuesto por Entidad Federativa y vertiente .......................... 21 3.3 Las Transferencias...................................................................................................... 25 3.4 Eficiencia del Ejercicio Presupuestal (Recursos Federales)....................................... 26 3.5 Fuentes de Recursos para el programa ....................................................................... 29 3.6 Compromisos por tipo de obra de infraestructura ...................................................... 31

IV. COBERTURA, FOCALIZACIÓN Y GENERO .................................................. 33 4.1 Cobertura y focalización en obras de infraestructura ................................................. 33

• Cobertura Obras de Infraestructura ...................................................................... 33 • Focalización Obras de Infraestructura. ................................................................. 34

4.2 Cobertura y focalización en Proyectos Productivos................................................... 37 • Cobertura en proyectos productivos ..................................................................... 37 • Focalización en proyectos productivos................................................................. 39

4.3 EL GÉNERO EN EL PROGRAMA .......................................................................... 40 • Género y por Entidad Federativa en el PDPCI..................................................... 40

V. COORDINACIÓN DEL PROGRAMA............................................................... 42 5.1 Coordinación Interinstitucional .................................................................................. 42 5.2 Las instancias Ejecutoras en Obras de Infraestructura por Tipo de obra. .................. 45

• Instancias Ejecutoras de las obras de infraestructura por Entidad Federativa...... 48 5.4 Distribución de los Recursos por Instancia Ejecutora y Entidad Federativa.............. 50

VI. OPERACIÓN DE LA VERTIENTE DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA...... 52 6.1 Distribución por Entidad Federativa de las obras de infraestructura.......................... 52 6.2 Inversión por tipo de obra........................................................................................... 56

• Caminos Rurales................................................................................................... 57 • Carreteras Alimentadoras ..................................................................................... 59 • Agua Potable ........................................................................................................ 61 • Alcantarillado ....................................................................................................... 64 • Electrificación....................................................................................................... 65

6.3 Inversiones en Obras de Infraestructura en la Muestra ............................................. 67 6.4 Obstáculos a la Operación del Programa.................................................................... 70 6.5 Cumplimiento de las Reglas de Operación................................................................. 72

• Montos máximos y asignados............................................................................... 74 • Transparencia........................................................................................................ 74 • ¿De quién fue la idea del proyecto?...................................................................... 75

6.6 Eficiencia. Metas Alcanzadas..................................................................................... 80


229

6.7 Costo Efectividad (Índice de Eficiencia).................................................................... 83 • Caminos rurales .................................................................................................... 85 • Carreteras Alimentadoras ..................................................................................... 86 • Agua Potable ........................................................................................................ 86 • Alcantarillado ....................................................................................................... 87 • Electrificación....................................................................................................... 88

VII. OPERACIÓN DE LA VERTIENTE DE PROYECTOS PRODUCTIVOS.......... 89 7.1 Distribución por Entidad Federativa de los Proyectos Productivos ........................... 89 7.2 DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS POR ENTIDAD FEDERATIVA.............. 90

• Género y por Entidad Federativa en la vertiente de Proyectos Productivos. ....... 93 7.4 EL TAMAÑO DE LOS PROYECTOS...................................................................... 94 7.5 Montos promedios de los apoyos de los Proyectos Productivos................................ 96

• Apoyos por Deciles .............................................................................................. 96 7.6 Equidad e Inequidad del Apoyo. ................................................................................ 97 7.7 Índice de Gini Nacional de los Apoyos para Proyectos Productivos ......................... 98 7.8 Índice de Gini por Entidad Federativa y Monto de Inversión .................................... 99 7.9 Diversificación de Actividades Productivas............................................................. 100 7.10 Diversificación de los Proyectos Productivos por Entidad Federativa................... 102 7.11 Efectos e importancia de las desigualdades en los montos promedios otorgados en los proyectos productivos. .............................................................................................. 104 7.12 Formas de cómo opera la vertiente de proyectos productivos ............................... 106 7.13 Instancias ejecutoras ............................................................................................... 109

VIII. Vertiente de Capacitación............................................................................ 114 8.1 Estrategia de la Vertiente de Capacitación ............................................................... 114 8.2 Impactos de la Vertiente de Capacitación ................................................................ 114 8.3 Alternativas para la vertiente de Capacitación ......................................................... 115

IX. IMPACTOS DE LAS OBRAS DE INFRAESTRUCTURA............................... 117 9.1 Características socioeconómicas de la población beneficiaria ................................. 118 La distribución por edad y por sexo, así como la configuración familiar nos permitieron una consideración más precisa de los impactos económicos y sociales que tienen las diferentes acciones del programa en el rubro de obras de infraestructura...................... 119

• Beneficiarios por edad y sexo............................................................................. 119 • Arraigo de la población a su comunidad. ........................................................... 120 • Escolaridad ......................................................................................................... 122 • Ocupaciones principales y secundarias. ............................................................. 123 • Ingreso. ............................................................................................................... 124

Fuente: Encuesta 2002............................................................................................................. 125 • Características socioeconómicas de las familias beneficiadas ........................... 125

9.2 Impactos por tipo de Obra ........................................................................................ 126 • Proyectos de carretera o caminos rurales ........................................................... 127 • Proyectos de electricidad, agua potable y drenaje.............................................. 128 • El impacto del programa sobre la población beneficiada................................... 130 • Impactos Sociales. .............................................................................................. 130 • Generación de oportunidades de empleo para los beneficiarios......................... 131 • Efectos demostrativos de los proyectos.............................................................. 132


230

9.3 Los impactos en las Entidades Federativas .............................................................. 132

X. IMPACTOS DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS .................................... 155 10.1 Características socioeconómicas, etnológicas, y de género. .................................. 156

• Escolaridad ......................................................................................................... 156 • Composición por edad y sexo............................................................................. 157 • Género ................................................................................................................ 158 • El carácter de indígena de los beneficiarios. ...................................................... 159 • Actividad Económica. ........................................................................................ 161 • Condición laboral. .............................................................................................. 162 • Los Ingresos........................................................................................................ 163 • Ingresos de la Población Económicamente Activa (PEA) ................................. 164

10.2 Impactos por Tipo de Proyectos Productivos en las Entidades Federativas. ......... 165 • Formas Asociativas ............................................................................................ 166 • El tamaño de los grupos de beneficiarios. .......................................................... 168 • Formas de trabajo en los proyectos. ................................................................... 168 • Importancia de algunas preguntas clasificadas y contestadas por la población beneficiada en el programa de proyectos productivos................................................ 169

XI. UN ANÁLISIS DE CONJUNTO...................................................................... 192

11.1 Factores que contribuyen a la operación del programa .......................................... 192 11.2 La población testigo ............................................................................................... 194

• El grupo de control ............................................................................................. 194 • El grupo de tratamiento ...................................................................................... 195

XII. DISEÑO BASE DE DATOS TIPO PANEL .................................................... 197 12.1 Características del grupo de control ....................................................................... 197 12.2 Características del Grupo de Tratamiento. ............................................................. 198 12.3 Base Tipo Panel ...................................................................................................... 199

• Relación Población objetivo – Diseño de las obras – Entidades Ejecutoras ...... 199 • Diseño de obras – Participación de Población Objetivo..................................... 200 • Designación de responsable sin cargo político - electoral o por designación. ... 201 • Costo – efectividad ............................................................................................. 201 • Índice de Impacto Global de las Obras............................................................... 202 • Efecto Ingreso de las obras................................................................................. 203 • Número de días asistidos a la escuela................................................................. 203 • Consultas por enfermedades gastrointestinales .................................................. 204

XIII. ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS PROSPECTIVO................................... 205 13.1 Escenario actual ...................................................................................................... 205 13.2 Escenario Alternativo. ............................................................................................ 213

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ...................................................... 217 • Pertinencia .......................................................................................................... 217 • Cobertura y Focalización.................................................................................... 217 • Genero ................................................................................................................ 219 • Costos Efectividad.............................................................................................. 219 • Eficiencia ............................................................................................................ 220


231

• Operación............................................................................................................ 221 • Coordinación ...................................................................................................... 222 • Complementariedad............................................................................................ 222 • Transparencia...................................................................................................... 223 • Beneficios Económicos y Sociales ..................................................................... 224 • Recomendaciones. .............................................................................................. 225

presentaciÓn - sedesol · para el empleo, la producción y el ingreso en las zonas indígenas más...

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