potestades tributarias y coparticipacion federal de impuestos fundacion ege - fundacion cervantes...
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POTESTADES TRIBUTARIAS Y POTESTADES TRIBUTARIAS Y COPARTICIPACION FEDERAL COPARTICIPACION FEDERAL
DE IMPUESTOSDE IMPUESTOS
FUNDACION EGE - FUNDACION FUNDACION EGE - FUNDACION CERVANTESCERVANTES
RIO CUARTORIO CUARTO
AGOSTO DE 2008AGOSTO DE 2008
POTESTADES TRIBUTARIAS Y POTESTADES TRIBUTARIAS Y COPARTICIPACION: HACIA UN COPARTICIPACION: HACIA UN NUEVO SISTEMA ESTABLE Y NUEVO SISTEMA ESTABLE Y
EQUITATIVOEQUITATIVO
Dr. Sergio Miguel HauqueDr. Sergio Miguel Hauque
Un trabajo de 1993 (I)Un trabajo de 1993 (I)
Esta "lucha sin cuartel" … de Nación contra Esta "lucha sin cuartel" … de Nación contra Provincias y de Provincias contra Municipios tiene Provincias y de Provincias contra Municipios tiene como impávido espectador al contribuyente que como impávido espectador al contribuyente que muchas veces recibe sin quererlo las "esquirlas" muchas veces recibe sin quererlo las "esquirlas"
de la discusión …de la discusión … Esta "lucha" tiene como características …: Esta "lucha" tiene como características …:
1.- Una falta de "reglas del juego" claras 1.- Una falta de "reglas del juego" claras plasmadas en una normativa que cumpla con el plasmadas en una normativa que cumpla con el
requisito esencial de ser coercible. requisito esencial de ser coercible. 2.- La inexistencia de árbitros imparciales 2.- La inexistencia de árbitros imparciales
que permitan el que el principio de lealtad federal que permitan el que el principio de lealtad federal sea haga realidad. sea haga realidad.
Un trabajo de 1993 (II)Un trabajo de 1993 (II)
Nuestro país esta plagado de ejemplos en los que Nuestro país esta plagado de ejemplos en los que las definiciones de los aspectos fundamentales las definiciones de los aspectos fundamentales
deben ser tomadas de manera urgente con muy deben ser tomadas de manera urgente con muy poco tiempo para pensar. Desde los apuros de poco tiempo para pensar. Desde los apuros de
Urquiza para que los constituyentes sancionen la Urquiza para que los constituyentes sancionen la Constitución del '53 hasta la firma del acuerdo del Constitución del '53 hasta la firma del acuerdo del
12 de agosto de 1992 sobran los ejemplos de 12 de agosto de 1992 sobran los ejemplos de decisiones apuradas respecto de temas básicos en decisiones apuradas respecto de temas básicos en
la relación de los distintos niveles del Estado la relación de los distintos niveles del Estado Federal. Es obvio, que las decisiones casi intuitivas Federal. Es obvio, que las decisiones casi intuitivas
que se toman sin el suficiente tiempo para ser que se toman sin el suficiente tiempo para ser estudiadas detenidamente obtienen sistemas de estudiadas detenidamente obtienen sistemas de
una inferior calidaduna inferior calidad
LA HISTORIA DE LA LA HISTORIA DE LA DISTRIBUCION DE DISTRIBUCION DE
RECURSOS EN NUESTRO RECURSOS EN NUESTRO PAISPAIS
SITUACION ANTES DE 1853SITUACION ANTES DE 1853
• Lucha sin cuartel por el producido de Lucha sin cuartel por el producido de la Aduana de Buenos Aires.la Aduana de Buenos Aires.
• El Interior, Litoral y Buenos Aires. La El Interior, Litoral y Buenos Aires. La Confederación y el Estado de Buenos Confederación y el Estado de Buenos Aires.Aires.
LA CONSTITUCION DE LA CONSTITUCION DE 1853/601853/60
LA SEPARACION DE FUENTES:LA SEPARACION DE FUENTES:
• Los derechos aduaneros son del Los derechos aduaneros son del Estado Nacional.Estado Nacional.
• El Estado Nacional puede imponer El Estado Nacional puede imponer tributos directos en emergencias por tributos directos en emergencias por tiempo determinado.tiempo determinado.
LA CRISIS DE 1890LA CRISIS DE 1890
LA CONCURRENCIA DE HECHO:LA CONCURRENCIA DE HECHO:
• El Estado Nacional concurre a los El Estado Nacional concurre a los tributos indirectos.tributos indirectos.
• La interpretación “forzada” de la La interpretación “forzada” de la CNRA ante la emergencia.CNRA ante la emergencia.
LA CRISIS DEL ´30LA CRISIS DEL ´30
LA COPARTICIPACION DE FACTO (I):LA COPARTICIPACION DE FACTO (I):
• Creación del Impuesto a los Réditos y Creación del Impuesto a los Réditos y a las Ventas (1932 -1935).a las Ventas (1932 -1935).
• El primer sistema de coparticipación.El primer sistema de coparticipación.
LAS LEYES DE LAS LEYES DE COPARTICIPACIONCOPARTICIPACION
LA COPARTICIPACION DE FACTO (II):LA COPARTICIPACION DE FACTO (II):• Distribuciones según tributo.Distribuciones según tributo.• Ley 20.221/73. Los parámetros Ley 20.221/73. Los parámetros
“objetivos”. El Fondo de Desarrollo “objetivos”. El Fondo de Desarrollo Regional.Regional.
• Ley 23.548/88. La transitoriedad y Ley 23.548/88. La transitoriedad y los coeficientes “a dedo”. Los los coeficientes “a dedo”. Los Aportes del Tesoro Nacional.Aportes del Tesoro Nacional.
LA CONSTITUCION DE 1994LA CONSTITUCION DE 1994
• 75 inciso 1ro: Comercio Exterior. 75 inciso 1ro: Comercio Exterior. Exclusivos de la Nación.Exclusivos de la Nación.
• 75 inciso 2do: Facultades 75 inciso 2do: Facultades concurrentes con límites difusos. concurrentes con límites difusos. Coparticipación de jure.Coparticipación de jure.
• 75 inciso 3ro: Afectaciones 75 inciso 3ro: Afectaciones específicas con mayorías agravadas.específicas con mayorías agravadas.
• 123: Autonomía municipal reglada123: Autonomía municipal reglada
LA NUEVA LEYLA NUEVA LEY
• Gran parte de los tributos son Gran parte de los tributos son coparticipables. Hay tributos coparticipables. Hay tributos excluidos (75 inc.1ro y 3ro).excluidos (75 inc.1ro y 3ro).
• Importantes requisitos formales.Importantes requisitos formales.
• Diferida al Congreso Nacional para Diferida al Congreso Nacional para antes del 31 de diciembre de 1996.antes del 31 de diciembre de 1996.
COPARTICIPACION Y COPARTICIPACION Y POTESTADES TRIBUTARIAS POTESTADES TRIBUTARIAS
• La necesidad de armonizar límites de La necesidad de armonizar límites de potestades tributarias y coparticipación.potestades tributarias y coparticipación.
• La coparticipación fue una “respuesta” La coparticipación fue una “respuesta” a la utilización por la Nación de a la utilización por la Nación de potestades “pensadas” para las potestades “pensadas” para las Provincias en la Constitución de 1853.Provincias en la Constitución de 1853.
LOS DEFECTOS DEL ACTUAL LOS DEFECTOS DEL ACTUAL SISTEMA SISTEMA
• Transitoriedad y falta de pautas Transitoriedad y falta de pautas objetivas de distribución.objetivas de distribución.
• Falta de correspondencia fiscal.Falta de correspondencia fiscal.• Posibilidades ciertas de obtener más Posibilidades ciertas de obtener más
recursos a través de la “deslealtad” recursos a través de la “deslealtad” federal. El caso de las retenciones.federal. El caso de las retenciones.
• Falta de límites a las potestades Falta de límites a las potestades tributarias. La lucha por el “tax room”tributarias. La lucha por el “tax room”
ALGUNOS DATOS ALGUNOS DATOS CUANTITATIVOSCUANTITATIVOS
LA RECAUDACION LA RECAUDACION NACIONALNACIONAL
• Representó en 2007 casi 25 puntos del Representó en 2007 casi 25 puntos del PBI y superó el 80% de la recaudación de PBI y superó el 80% de la recaudación de tributos de toda especie en el país.tributos de toda especie en el país.
• La distribución por el sistema automático La distribución por el sistema automático de coparticipación a provincias alcanzó de coparticipación a provincias alcanzó casi el 25% del total recaudado en 2007.casi el 25% del total recaudado en 2007.
• La porción de coparticipables se redujo La porción de coparticipables se redujo del 42% al 38% (Acumulado a Julio 2008)del 42% al 38% (Acumulado a Julio 2008)
LA RECAUDACION LA RECAUDACION PROVINCIALPROVINCIAL
• Representó en 2007 4,25 puntos del Representó en 2007 4,25 puntos del PBI (20 % de la recaudación de PBI (20 % de la recaudación de tributos de toda especie en el país).tributos de toda especie en el país).
• Se basó en Ingresos Brutos. En Santa Se basó en Ingresos Brutos. En Santa Fe representa casi 2/3 del total Fe representa casi 2/3 del total recaudado. recaudado.
SITUACION PROVINCIAL Y SITUACION PROVINCIAL Y MUNICIPALMUNICIPAL
• Realizan aproximadamente el 50% del Realizan aproximadamente el 50% del gasto y recaudan el 20% de los recursos.gasto y recaudan el 20% de los recursos.
• Insignificantes recursos propios Insignificantes recursos propios municipales.municipales.
• Dependencia de transferencias de la Dependencia de transferencias de la Nación dentro y fuera de la Nación dentro y fuera de la coparticipacióncoparticipación
• Endeudamiento surgido de la crisis de Endeudamiento surgido de la crisis de 2001. 2001.
¿Cómo debería ser un ¿Cómo debería ser un nuevo sistema de nuevo sistema de
distribución?distribución?
EL ARTICULO 75 INC.2DOEL ARTICULO 75 INC.2DO
La distribución se efectuará en relación La distribución se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y directa a las competencias, servicios y
funciones de cada una ellas contemplando funciones de cada una ellas contemplando criterios objetivos de reparto.criterios objetivos de reparto.
(Será equitativa, solidaria y dará prioridad (Será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades).oportunidades).
Los Constituyentes (I)Los Constituyentes (I)
Marin: No son expresiones de Marin: No son expresiones de voluntarismo o de ingenuidad voluntarismo o de ingenuidad
política. Son criterios a los que el política. Son criterios a los que el legislador, la Nación y las Provincias legislador, la Nación y las Provincias deberán ajustarse imperativamente deberán ajustarse imperativamente
Los Constituyentes (II)Los Constituyentes (II)
Fernandez de Kirchner: “Debemos Fernandez de Kirchner: “Debemos invertir la discusión y plantearnos invertir la discusión y plantearnos
que misiones y que funciones tiene que misiones y que funciones tiene hoy la Nación y cuántos recursos hoy la Nación y cuántos recursos
maneja para esas misiones y maneja para esas misiones y funciones” (Idem para las provincias)funciones” (Idem para las provincias)
Los Constituyentes (III)Los Constituyentes (III)
Marquez: “…en un país serio y de futuro la Marquez: “…en un país serio y de futuro la distribución se deberá hacer en función de distribución se deberá hacer en función de la valorización (de las c,s y f – su costo)…la valorización (de las c,s y f – su costo)…
es posible que en el futuro podamos es posible que en el futuro podamos valorizar perfectamente los servicios que valorizar perfectamente los servicios que prestan la Nación y las provincias y, en prestan la Nación y las provincias y, en función de ello, hacer la distribución”función de ello, hacer la distribución”
Los Constituyentes (IV)Los Constituyentes (IV)
El “profeta” Repetto: “…a los señores El “profeta” Repetto: “…a los señores gobernadores voy a decirles que gobernadores voy a decirles que cuando ellos quieran aplicar la cuando ellos quieran aplicar la
distribución, desde el cavallismo les distribución, desde el cavallismo les van a decir, haciendo el gestito de van a decir, haciendo el gestito de
Olmedo -¡ De acá !.Olmedo -¡ De acá !.
PASOS PREVIOS PARA ESTABLECER LAS PASOS PREVIOS PARA ESTABLECER LAS PAUTAS DE DISTRIBUCION Y LOS LIMITES DE PAUTAS DE DISTRIBUCION Y LOS LIMITES DE
LA TRIBUTACION DE CADA NIVELLA TRIBUTACION DE CADA NIVEL
• ATRIBUCION PRECISA DE COMPETENCIAS, ATRIBUCION PRECISA DE COMPETENCIAS, SERVICIOS Y FUNCIONES A LOS ACTORES SERVICIOS Y FUNCIONES A LOS ACTORES DEL SISTEMA (Nación, Provincias y DEL SISTEMA (Nación, Provincias y Municipios) INCLUIDA LA FUNCION DE Municipios) INCLUIDA LA FUNCION DE REDISTRIBUCIÓN.REDISTRIBUCIÓN.
• VALORIZACION DE DICHAS COMPETENCIAS, VALORIZACION DE DICHAS COMPETENCIAS, SERVICIOS Y FUNCIONES.SERVICIOS Y FUNCIONES.
¿Cómo valorizar? (I)¿Cómo valorizar? (I)¿ Debemos usar costos?¿ Debemos usar costos?
La alternativa precio de mercado: La alternativa precio de mercado: problema de los bienes y servicios no problema de los bienes y servicios no provistos en condiciones de mercado.provistos en condiciones de mercado.
La alternativa pagado: las ventajas de lo La alternativa pagado: las ventajas de lo devengado.devengado.
¿Cómo valorizar? (II)¿Cómo valorizar? (II)¿ Debemos usar costos predeterminados ¿ Debemos usar costos predeterminados
estándares?estándares?
• Los incurridos cambian demasiado para Los incurridos cambian demasiado para buscar parámetros más estables.buscar parámetros más estables.
• Los estándares aseguran niveles de Los estándares aseguran niveles de eficiencia equivalente (que puede no ser eficiencia equivalente (que puede no ser máxima).máxima).
• Permiten rescatar las particularidades Permiten rescatar las particularidades regionales (ej. el problema de los sismos)regionales (ej. el problema de los sismos)
¿Cómo valorizar? (III)¿Cómo valorizar? (III)¿ Cómo reflejamos los costos de la función ¿ Cómo reflejamos los costos de la función
recaudatoria de tributos en un contexto de recaudatoria de tributos en un contexto de devengado?devengado?
• Reflejo de los gastos tributarios.Reflejo de los gastos tributarios.• Reflejo de los costos de la evasión de los Reflejo de los costos de la evasión de los
tributos no determinados.tributos no determinados.• Reflejo de los costos de la incobrabilidad de Reflejo de los costos de la incobrabilidad de
los tributos nunca cobrados.los tributos nunca cobrados.
Alta significación, pero difícil cuantificación. Alta significación, pero difícil cuantificación. Cero no es el número. Cero no es el número.
El trabajo políticoEl trabajo político
• DADOS LOS NIVELES DE COSTOS DE LAS DADOS LOS NIVELES DE COSTOS DE LAS COMPETENCIAS, SERVICIOS Y FUNCIONES, COMPETENCIAS, SERVICIOS Y FUNCIONES, DETERMINAR LOS LIMITES DE UTILIZACION DETERMINAR LOS LIMITES DE UTILIZACION
DE POTESTADES TRIBUTARIAS Y DE DE POTESTADES TRIBUTARIAS Y DE REMESAS DE COPARTICIPACIÓN.REMESAS DE COPARTICIPACIÓN.
• ACUERDO SUSTENTABLE DE TODOS LOS ACUERDO SUSTENTABLE DE TODOS LOS ACTORES DEL SISTEMA. ACTORES DEL SISTEMA.
Algunos requisitos de un nuevo Algunos requisitos de un nuevo sistema integral (I)sistema integral (I)
• Ya tiene base constitucional que lo Ya tiene base constitucional que lo obliga a basarse en la satisfacción de obliga a basarse en la satisfacción de
necesidades públicas.necesidades públicas.• Debe cumplir la exigencia de un Debe cumplir la exigencia de un organismo de contralor permanente.organismo de contralor permanente.
• Debe contemplar a todos los sujetos Debe contemplar a todos los sujetos activos y pasivos.activos y pasivos.
Algunos requisitos de un nuevo Algunos requisitos de un nuevo sistema integral (II)sistema integral (II)
• Debe ser flexible (p.e. Seguridad Social en Debe ser flexible (p.e. Seguridad Social en 1992. Cambios en los costos de c, s y f)1992. Cambios en los costos de c, s y f)
• Debe tener límites más claros para el uso Debe tener límites más claros para el uso de las potestades tributarias de las potestades tributarias
constitucionales. (p.e el límite de recursos constitucionales. (p.e el límite de recursos totales de la 23.548) totales de la 23.548)
• Debe permitir la remisión de la Debe permitir la remisión de la coparticipación en forma automática.coparticipación en forma automática.
Algunos requisitos de un nuevo Algunos requisitos de un nuevo sistema integral (III)sistema integral (III)
• Debe tener un sistema sancionatorio que Debe tener un sistema sancionatorio que asegure su coercibilidad para todos los asegure su coercibilidad para todos los
actores.actores.
• Debe garantizar herramientas de política Debe garantizar herramientas de política tributaria para todos los actores.tributaria para todos los actores.
• Debe resultar en un sistema tributario y de Debe resultar en un sistema tributario y de coparticipación más sencillo que el actual.coparticipación más sencillo que el actual.
CONCLUSIONESCONCLUSIONES
• HAY MUCHO TRABAJO TECNICO Y POLITICO HAY MUCHO TRABAJO TECNICO Y POLITICO POR HACER “ANTES DE LAS CRISIS”POR HACER “ANTES DE LAS CRISIS”
• LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO ES ALTA LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO ES ALTA
(Mejora en la asignación. Mejora en la (Mejora en la asignación. Mejora en la información)información)
Niveles de recursos de casi un tercio del PBI. Niveles de recursos de casi un tercio del PBI.
¡ MUCHAS GRACIAS POR SU ¡ MUCHAS GRACIAS POR SU ATENCION ! ATENCION !