Sistemas AdministrativosE

Agosto de 2013E8

Sistema Nacional de Inversión Pública

Postulados económicos básicos aplicados a la gestión e inversión pública

Nilton Silva Gil(*)

"Mediante el presente artículo, a manera de aplicación concreta, se desarrolla un ejemplo de cómo sería la justificación de una intervención mediante inversión pública para promover la mecanización del agro y los supuestos en los que se darían tales situaciones".

RESumEN EjEcutivo

1. LA EcoNomÍA Y LA ADmiNiStRA-ciÓN PÚBLicA

Frente a la pregunta si un servidor o fun-cionario público debiera saber de economía, la respuesta sería un rotundo sí. He aquí al-gunas razones teóricas para tal aseveración.

Cuando se habla de la Administración Pública en el Perú, se debe partir identifican-do los sistemas administrativos transversales a todos los niveles de gobierno que existen, como son el Sistema Nacional de Adminis-tración Financiera, Sistema Nacional de In-versión Pública, Sistema de Contrataciones y Sistema de Control, como los principales.

Estos sistemas que rigen la actuación de los Funcionarios y Servidores Públicos se sientan muchas veces en principios que se estudian en economía, como son el costo de oportunidad, los beneficios, los costos, bie-nes públicos, eficiencia, equidad, por men-cionar algunos.

A partir de lo anterior, nace la interro-gante de qué aspectos de Economía debe conocer un servidor o funcionario público que lo pueda ayudar en el proceso de toma de decisiones. En ese sentido, parece que existen algunos conceptos que se deben entender en su magnitud como sustento de la intervención del Estado y por ende su for-mulación de políticas públicas.

Por ejemplo, el rol del Estado en la eco-nomía definido en la Constitución Política del Perú refiere que este es subsidiario. Este concepto del rol subsidiario del Estado es un principio que se remonta a Adam Smith, quien postuló que el Estado, salvo ciertas excepciones, no debía intervenir en la eco-nomía, dando como ejemplo de interven-ción excepcional el caso de la seguridad

nacional. Este autor justificaba su postulado en el entendido de que los agentes econó-micos o las personas mediante decisiones individuales, que únicamente buscan su propio beneficio, logran al final que toda la sociedad sea beneficiada, lográndose solu-ciones eficientes. Se señala que este meca-nismo opera por la llamada “mano invisible” del mercado, que postula que cuando los individuos interactúan de manera racional, se logran las eficiencias que maximizan el beneficio de la sociedad.

Pero, cómo entender este principio de que el mercado lo soluciona todo. Para ello, es necesario partir primero de definir el mer-cado. En ese sentido, se define un modelo ideal de mercado que se denomina mer-cado en competencia perfecta, que tiene ciertas características específicas que lo ca-talogan como tal. Por ejemplo, para que un mercado, definido como la confluencia de compradores y vendedores que permite el intercambio de bienes y servicios, funcione en competencia perfecta, se tiene que con-tar con un producto homogéneo, es decir que sea el mismo. Pero para que se tenga un producto homogéneo esto nos lleva a pensar que tienen que tener una misma fun-ción de producción o formas de producirlo, contando con éste dos supuestos.

Un tercer supuesto está referido a la existencia de un gran número de compra-dores y un gran número de vendedores o empresas. Este principio es fundamental, dado que en esta situación se evita que exis-tan colusiones o acuerdos de fijar precios entre los productores y se deja actuar a la denominada Ley de la Oferta y la Demanda, donde son los agentes económicos los que determinan el precio de equilibrio luego de interactuar en el mercado cubriendo los ex-cesos de oferta o demanda temporales. Otro

––––––––––––(*) Analista del Sector Agricultura en la Dirección

General de Política de Inversiones en el Minis-terio de Economía y Finanzas. Ha trabajado en diferentes instituciones gestionando proyectos de inversión pública en Modernización del Estado con endeudamiento público, proyectos de Justicia, Seguridad Ciudadana, Comisarías, Salud, Pesca Artesanal, Productivos, Forestales, Pecuarios, Adaptación al Cambio Climático, Fortalecimiento de Capacidades y en Planes de Negocios de desarrollo productivo. Tam-bién, en áreas de planeamiento estratégico. Graduado en Ingeniería Económico por la UNI, cuanta con una Magister en Gerencia Pública y es candidato a MBA por la Universidad ESAN.

Fuente: shutterstock.com

1. La Economía y la Administración Pública––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––2. Aplicación práctica de la economía para jus-

tificar un proyecto de inversión pública en el servicio de mecanización del agro

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––3. Conclusiones––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

ÍNDicE

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supuesto importante está referido a la per-fecta información que debe existir para los agentes económicos, es decir que los com-pradores y vendedores tienen información sobre los precios, ubicación o todo aspecto que le ayude en su decisión de venta o de compra. Se habla de otro supuesto que los bienes que se producen deben ser privados, es decir que son excluyentes en su consumo y son posibles de impedir su consumo a otro que no haya pagado por él, caso contrario a lo que se presenta en los bienes públicos, para los cuales existe imposibilidad de ex-clusión en el consumo y tampoco no riva-lizan en su consumo; es decir, que cuando uno consumo un bien público determinado otro al mismo tiempo puede consumirlo y no hay forma de evitarlo o evitarlo sería muy costoso e ineficiente, como es el caso de un parque que todos pueden disfrutar al mismo tiempo y no rivalizan en el consumo y se presenta imposibilidad de excluir a al-guien de su consumo. Con estos supuestos cumplidos, se afirma que el Estado no debe intervenir en ningún sentido, dado que los agentes privados por si mismo llegarán a soluciones eficientes que decidirán cuanto, cómo y quienes producirán los bienes o ser-vicios que necesiten la sociedad y por ende quienes lo consumen.

Pero, estos mercados son al parecer difíci-les de encontrar, por lo que se dice que exis-ten más bien mercados incompletos o imper-fectos, dado que les falta alguna de las carac-terísticas señaladas anteriormente. Cuando se identifica esquemas de competencia imper-fecta es por qué se rompen algunos de los supuestos de los mercados en competencia perfecta señalados anteriormente y son situa-ciones en las cuales los mercados por sí solos no llegan a soluciones eficientes y se justifica la intervención del Estado.

Por ejemplo, si solo existe un vendedor o productor, entonces estamos en un caso de Monopolio, que es un mercado imperfecto. Y es un caso típico donde el Estado tiene que entrar a regular. Es así que por ejemplo en el Perú existen varias instituciones como el OSIPTEL, SUNASS, OSINERGMIN, OSITRAN, que son entidades que regulan los monopo-lios de la telefonía, del agua, de la energía, del transporte, respectivamente.

Pero, quizá para el tema de administra-ción pública, el concepto que más se usa son los denominados bienes públicos, que son aquellos donde no se presentan los incentivos suficientes como para que sean los privados quienes los provean, como es el caso de una carretera, o la construcción de una plaza, entre otros. Es por ello, que se justifica que el Estado entre a brindar estos bienes públicos. Esto no quita que en la ac-tualidad se hayan generado otro tipo de de-sarrollos para incentivar la participación de los privados, como son las concesiones o las denominadas Asociaciones Público Privadas. Pero, parece ser que son los bienes públicos los que justifican la intervención del Estado Peruano a través de los famosos proyectos

de inversión pública, regidos por el Sistema Nacional de Inversión Pública.

Por lo tanto, se puede observar que las intervenciones de las diferentes instituciones del Estado tienen un sustento económico, justificados mayoritariamente en las deno-minadas fallas de mercado.

A continuación, a manera de aplicación concreta, se desarrolla un ejemplo de cómo sería la justificación de una intervención me-diante inversión pública para promover la mecanización del agro y los supuestos en los que se darían tales situaciones.

2. APLicAciÓN PRÁcticA DE LA EcoNo-mÍA PARA juStiFicAR uN PRoYEcto DE iNvERSiÓN PÚBLicA EN EL SERvi-cio DE mEcANiZAciÓN DEL AGRo

2.1 JustificacióndeunPIPdeapoyoalamecanización del agro

Los problemas de la agricultura en el Perú giran alrededor de los bajos nivele de productividad de los culti-vos. Y esta situación está asociada a los bajos niveles de conocimiento de prácticas agrícolas adecuadas por los productores, así como del bajo nivel de uso de la tecnología y del inade-cuado acompañamiento de parte de las entidades públicas.

Dentro del bajo nivel de uso de tecno-logía, se puede desprender el bajo nivel de mecanización del agro, que es pro-vocado a su vez por el escaso acceso a servicios de mecanización por parte de los agricultores.

Cuando se menciona acceso a servicios de mecanización, estos se pueden pro-veer de distintas formas, como son:

– Servicios de mecanización presta-dos por el mismo agricultor que es propietario de maquinaria agrícola.

– Servicios de mecanización presta-dos por terceros, que se dedican al alquiler de maquinaria agrícola.

Desde la óptica del mercado de servi-cios de mecanización, si este fuera un mercado eficiente, se daría una oferta adecuada que atienda esta demanda, produciendo que mediante mecanis-mos de mercado se logre el equilibrio en un precio de equilibrio de mercado.

Sin embargo, la eficiencia de este mer-cado de servicios de mecanización puede presentar en algunas zonas cier-tas fallas de mercado, atribuibles gene-ralmente desde el punto de vista teóri-co a un mercado incompleto, donde no existen aún incentivos suficientes que motiven a que se de una oferta de este servicio y que permita un cruce con la demanda del mismo que defina un pre-cio de transacción. Con ello, se presen-ta una demanda que no está dispuesta a pagar por el servicio de mecanización que permita su cruce con la oferta.

Por lo tanto, se tiene una oferta que parte de un precio y una cantidad límite necesaria para poder ofertar que defini-tivamente en la actualidad no se cruza con la demanda de mercado por ese servicio. Esto se muestra a continuación:

En el gráfico anterior, se observa que existe una oferta de servicios privada, pero que esta mínimamente se oferta-ría a un precio y cantidades dadas, a fin de que cubra su costo de oportu-nidad. Es decir, que un privado estaría interesado a ingresar a dicho mercado a partir del punto A, donde tiene un precio que cubre el coste medio mí-nimo de producción y permite tener beneficio económico cero.

En tales circunstancias, se puede tener una demanda con disponibilidades a pagar en la zona, pero que no se dan las condiciones para desarrollar el mercado de servicios respectivos. En ese sentido, se produce la falla de mercado por mer-cados incompletos, que estaría justifi-cando la intervención del Estado.

De manera práctica, esto supondrá lo-grar perfilar esta curva de demanda

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y determinar a diferentes precios que cantidad de servicios demandan los productores. Este perfil de productores y su disponibilidad a pagar estará repre-sentado en la curva de demanda.

Continuando con el análisis, el Estado po-dría entrar con mecanismos de incentivos de oferta o de demanda en este merca-do. Por ejemplo, por el lado de deman-da, podría dar un subsidio directo a los productores para que paguen por este servicio, lo cual movería la curva de de-manda hasta que se corte con la curva de oferta y se den los incentivos para que un privado entre a ofertar el servicio. O, de lo contrario, un subsidio a la oferta para que ofrezca en el mercado a menor precio.

Sin embargo, en este artículo se plantea la intervención desde el punto de vista de oferta, donde el Estado entra tempo-ralmente a prestar el servicio hasta que la demanda crezca y se den las condicio-nes para que se de una oferta privada. Es decir, el estado entra a proveer el servi-cio en el tramo de oferta donde el priva-do no está dispuesto a ofertar, como se muestra a continuación:

Entonces, el Estado entraría con inver-sión pública para adquirir los activos necesarios que puedan dar una oferta de servicios de mecanización, entrando a ofertar llegando a un precio de equili-brio que se deriva del encuentro con la oferta y la demanda. Pero se debe te-ner en cuenta que esta intervención es temporal, dado que el rol del Estado es facilitar el desarrollo de los mercados, para que sean los agentes privados los que interactúen.

Ahora, la posibilidad de que el Estado pueda entrar a ofertar se da dado que el supuesto es que busca un retorno social de la inversión que realiza y el objetivo principal es que los producto-res entren a este mercado de contra-tación de servicios de mecanización. El Estado únicamente buscaría cubrir sus costos de operación, más no buscaría un retorno privado por la inversión realizada. El retorno social si lo busca el Estado y este se dará a partir de las mejoras en la productividad producto de la mecanización o el incremento de la producción al incorporar mayores áreas de cultivo.

En el gráfico anterior, se observa que la demanda se va incrementando, provo-cando nuevos equilibrios con el tramo de oferta temporal del Estado, llegan-do a un equilibrio de empresa privada donde el precio cubre el coste medio de la empresa. Estos movimientos del punto de equilibrio se muestran en los puntos B donde inicia la prestación del Estado y pasa al punto C, D y E. A partir de ese momento, ya se dan las con-diciones para que la empresa privada entre a prestar el servicio y es el mon-to en que el Estado sale del mercado. Es decir, el Estado ofertará el servicio hasta que los precios y la cantidad de servicio prestado incentivan el ingreso de una empresa privada que captura ese mercado en los precios de equili-brio de mercado.

Si luego se produjeran incrementos de demanda, estos son corregidos con mecanismos de mercado, dado que la mayor demanda también implicará el ingreso de nuevas empresas, lo cual se muestra en el siguiente gráfico.

Entonces, se tendrá que el Estado será un prestador de servicios y se espera que en el tiempo, producto de la oferta del servicio de mecanización, se mejoren los niveles de productividad que hace que la

cuerva de demanda en el tiempo se in-cremente, llevando a nuevos equilibrios que permitirán al Estado cobrar precios mayores y producir mayor cantidad. Esto se muestra en el siguiente gráfico.

En el gráfico anterior, se muestra que si la demanda se sigue expandiendo, de manera temporal puede provocar in-cremento de precios, como el equilibrio en el punto E, pero que serán corregi-dos con el ingreso de otras empresas, dado que ya el Estado logró activar los mecanismos de mercado. En ese senti-do, ya los nuevos equilibrios serán pro-ducto de la interacción de la oferta y la demanda, como es el caso del punto F, donde se vuelve al coste medio mínimo de la empresa producto de una expan-sión de la oferta y hay mayor cantidad de servicios que se prestan.

2.2 DefinicióndelServicioPúblicoTem-poral

Es preciso definir un servicio público

temporal, mediante el cual en zonas donde se demuestre la existencia de una demanda con disponibilidad a pagar por un servicio de mecanización y no se

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encuentre la oferta por restricciones de oferta técnica mínima para que el nego-cio sea rentable, se defi nirá un servicio público temporal, denominándolo:

– Servicio de mecanización Este servicio, se defi nirá como la

prestación de alquiler de maquina-ria agrícola para realizar servicios de arado u otra modalidad.

La unidad de medida del servicio son el número de horas de servicio demandados al año, que se estima-rá en función a la población deman-dante por el servicio, que derivará su cantidad demandada a partir de las hectáreas de terreno que po-seen o destinan al cultivo agrícola.

2.3. Análisis de Demanda

El análisis de demanda se llevará a cabo teniendo en cuenta la defi nición ante-rior, donde se identifi que la población demandante, defi nida esta por el nú-mero de productores agrícolas que cuentan con unidades agrícolas. Estas unidades agrícolas deben ser dimensio-nadas en su tamaño y defi nir en el año su demanda individual de horas de ser-vicio de mecanización, las mismas que en conjunto nos deben dar la demanda anual de horas de mecanización.

Se deberá establecer la disponibilidad a pagar, a fi n de defi nir una oferta soste-nible por parte del Estado. Esta dispo-nibilidad a pagar deberá determinarse para cada nivel de precios, establecien-do que cantidad de productores están dispuestos a pagar tal o cual precio, a fi n de defi nir a cada nivel de precios el

número de productores dispuestos a pagar dicho precio.

2.4. Análisis de oferta

En cuanto al análisis de oferta, se debe-rá demostrar la inexistencia de la oferta por parte de los privados y analizar la estructura de costos, a fi n de determi-nar los costos de inversión y los cos-tos de operación y mantenimiento, de acuerdo a la función de producción del servicio de mecanización.

En ese sentido, se deberá determinar el coste medio mínimo que cubre el costo de oportunidad en el tiempo, teniendo en cuenta que es el coste medio que le permitiría a un privado cubrir sus costos de operación y man-tenimiento, así como recuperar la in-versión en el activo.

2.5. BrechadeOfertayDemanda

De acuerdo al análisis anterior, se de-terminará la brecha de oferta y de-manda, que nos ayudará a realizar el dimensionamiento del proyecto, a fi n de cubrir una demanda con disponibi-lidad a pagar.

2.6. ClasificadorFuncional

En el marco del SNIP, el clasifi cador su-gerido es:

– Función 03: Planeamiento, gestión y reserva de contingencia

– División funcional 006: Gestión– Grupo Funcional 0010: Infraestruc-

tura y Equipamiento.

2.7. Sostenibilidad

Se deberá garantizar la sostenibilidad de los costos de operación y mante-nimiento, dado que se puede dar los activos, pero la operatividad deberá ser sostenible.

Se deberá garantizar la disponibilidad a pagar, mediante encuestas que recojan esta información.

Se pueden evaluar la posibilidad de de-sarrollar asociaciones público privadas para la prestación de estos servicios, mediante concesiones temporales.

3. coNcLuSioNES

Se tiene que la economía está presente en casi todas las intervenciones que tiene el Estado y principalmente en las intervenciones vía la inversión pública. En este caso, se de-mostró que existe un sustento en la econo-mía que en los lugares donde se demuestre una disponibilidad a pagar por un servicio de mecanización y por las restricciones de oferta en cuanto a cantidad y precio que no permite el ingreso de empresas, se justifi ca la prestación de un servicio de mecanización de manera temporal, para cuya implementación se pueden adquirir los activos necesarios me-diante un proyecto de inversión pública.

Esperamos que el ejemplo sirva para hacer extensiva la justifi cación mediante fundamentos y modelos económicos las intervenciones del Estado vía la Inversión Pública, que permitirá reducir las arbitra-riedades en algunos evaluadores o formu-ladores de proyectos cuando no se cuenta con fundamentos teóricos sólidos o bien desarrollados.