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¿POR QUÉ LAS RENTAS PROPIAS IMPORTAN Y APOYAN EL PROCESO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ CUNDINAMARCA
AÑO 2011?
DIEGO ANDRÉS MARTÍNEZ PUERTO
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA –
UNIVERSITA DEGLI STUDI DI SALERNO
FACULTAD DE DERECHO
MAESTRÍA EN CIENCIAS POLÍTICAS
BOGOTÁ D.C.
2013
2
¿POR QUÉ LAS RENTAS PROPIAS IMPORTAN Y APOYAN EL PROCESO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ CUNDINAMARCA
AÑO 2011?
DIEGO ANDRÉS MARTÍNEZ PUERTO
Investigación para optar al título de Magíster en Ciencia Política
Director
Luccia Picarella
Ph.D. en Ciencias Universidad Degli Studi Di Salerno
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA –
UNIVERSITA DEGLI STUDI DI SALERNO
FACULTAD DE DERECHO
MAESTRÍA EN CIENCIAS POLÍTICAS
BOGOTÁ D.C.
2013
3
Nota de aceptación
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______________________________________
Firma presidente del jurado
______________________________________
Firma del jurado
______________________________________
Firma del jurado
Bogotá D.C., Colombia, Noviembre 2013
4
Este trabajo de investigación se lo dedico a Dios y a la santísima virgen en
su advocación de Fátima que día tras día me dan fuerza para superar los
problemas del diario vivir y por último a mi abuela Carmen Rosa por su
apoyo incondicional y por creer en mis propósitos de vida.
5
AGRADECIMIENTOS
La presente Tesis es un esfuerzo en el cual, directa o indirectamente,
participaron varias personas leyendo, opinando y corrigiendo.
Por otra parte quiero agradecerle al Doctor William Gilberto Delgado.
Decano de la Facultad de Economía de la Universidad Católica de
Colombia quien semestre a semestre me apoyo en este reto y por su
gestión ante las directivas de la universidad quienes financiaron este
esfuerzo que hoy se puede reflejar en un escalón más que se cumple para
bien de mi proyecto de vida y de la sociedad.
6
CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN 13
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 14
2. JUSTIFICACIÓN 15
3. OBJETIVOS 16
3.1 OBJETIVO GENERAL 16
3.2 OBJETIVOS ESPECIFICOS 16
4. MARCO REFERENCIAL 17
4.1 MARCO CONCEPTUAL 18
4.1.1 Descentralización 18
4.1.2 Gobernanza 18
4.1.3 Institución 18
4.1.4 Sistema general de participación 18
4.1.5 Sistema general de regalías 18
4.1.6 Inversión social 18
4.1.7 Estado centralista vs Estado federal 19
4.1.8 Centralización, desconcentración y autonomía 20
7
4.2 MARCO TEÓRICO 23
4.2.1 La descentralización en Colombia 23
4.2.1.1 Fines, ventajas y desventajas de la descentralización 24
4.2.12 Descentralización y pobreza 25
4.2.1.3 Diseños de descentralización 26
4.2.2 La Descentralización en América Latina 27
4.2.3 La Descentralización en América Latina y Europa 28
4.2.4 Sistema General De Participaciones – SGP 30
4.2.5 Sistema General de Regalías – SGR 39
4.2.5.1 Composición SGR 41
4.3 MARCO CONTEXTUAL 45
4.3.1 Contexto Institucional Tocancipa 45
4.3.1.1 Descripción del Municipio de Tocancipa 45
4.3.1.2 El Concejo Municipal 46
4.3.1.3 Alcaldía Municipal 47
4.3.1.4 Instituto Municipal de Recreación y Deporte 47
4.3.1.5 La Personería Municipal 47
4.3.1.6 Inspección de Policía. 48
4.3.1.7 Gerencia de Desarrollo Económico 48
4.3.1.8 Gerencia de Cultura y Turismo 48
4.3.1.9 Competencias de los Municipios en Colombia 48
8
4.3.1.10 Análisis Plan de Desarrollo Municipal (2008-2011 53
4.3.1.11 Situación financiera del Municipio de Tocancipa 59
4.3.1.12 Financiación de proyectos del PDM con recursos de la nación
y las rentas propias de Tocancipá año 2011 60
5. CONCLUSIONES 66
6. RECOMENDACIONES 67
BIBLIOGRAFÍA 68
9
LISTA DE CUADROS
pág.
Cuadro 1. Diferencia Estado Federal vs Estado Unitario 20
Cuadro 2. Diferencias proceso de descentralización de Europa versus
América Latina 29
Cuadro 3. Crecimiento del Sistema General de Participaciones SGP 31
Cuadro 4. Asignaciones en educación SGP 2013 36
Cuadro 5. Asignaciones en Salud SGP 2013 37
Cuadro 6. Asignaciones para agua potable y saneamiento básico
SGP 2013 38
Cuadro 7. Plan de Desarrollo Municipal (2008-2011) de Tocancipa 54
Cuadro 8. Programas de salud 55
Cuadro 9 Proyectos en educación 56
Cuadro 10 Proyectos agua potable y saneamiento 58
Cuadro 11 Estructura financiera municipio de Tocancipa vigencia
fiscal 2011 59
Cuadro 12 Proyectos de financiación 61
10
LISTA DE FIGURAS
pág.
Figura 1. Estructura del Estado Colombiano 22
Figura 2. Sistema General de Participaciones SGP 32
Figura 3. Composición SGR 42
11
LISTA DE GRÁFICAS
pág.
Gráfica 1. Situación fiscal Y SGP 39
Gráfica 2. Aspectos generales a la reforma SGR 43
Gráfica 3. Participación como % en el ingreso 59
12
RESUMEN
El principal objetivo del presente trabajo, es identificar que tanto importan
las rentas propias del municipio de Tocancipá Cundinamarca durante la
vigencia fiscal de 2011 y si estos recursos son superiores con respecto a los
recursos transferidos por el Gobierno Nacional Central a través del Sistema
General de Participaciones, el Sistema General de Regalías, y en qué
proporción el ente objeto de estudio financia sus gastos de inversión con
respecto a las mencionadas fuentes de ingresos.
Por otra parte se busca comprobar de qué manera las fuentes de ingresos
mencionadas anteriormente, apoyan el proceso de la descentralización y
el cumplimiento de las metas de gobierno enmarcados en el Plan de
Desarrollo Municipal que inciden en la autonomía local que debe tener el
mandatario (Alcalde) y como a través de la descentralización hay una
atención oportuna a las necesidades de la población, de tal manera que
el municipio cumpla con las competencias otorgadas en el actual marco
jurídico vigente en la República de Colombia
Palabras Clave. Participación presupuestal, rentas de la nación,
descentralización, gestión pública y rentas propias.
13
INTRODUCCIÓN
La descentralización es un proceso que en los últimos diez años en
Colombia ha tomado fuerza, no solo se puede ver como la entrega de
competencias del nivel central al nivel territorial, actualmente también se
está hablando de la autonomía fiscal que deben tener los entes territoriales
para la creación y recaudo de sus tributos y a su vez garantizar el
cumplimiento de competencias que tienen las entidades territoriales con
sus ciudadanos y de esta manera garantizar procesos de gobernabilidad y
por supuesto la sostenibilidad financiera de los distritos, gobernaciones,
municipios y territorios indígenas.
Para ello el documento que a continuación se presenta inicia con un
análisis de las diferentes formas de organización política y administrativo
del Estado colombiano, las diferencias entre un Estado centralista versus un
Estado federalista, luego se identificará a través de un cuadro
comparativo las diferencias más significativas sobre la descentralización en
América Latina versus Europa. Seguido un estudio sobre la
descentralización en Colombia por lo que se analizará de forma
descriptiva aquellos mecanismos como el Sistema General de
Participaciones SGP, el Sistema General de Regalías SGR, y de qué manera
apoyan el proceso descentralizador, para luego analizar un caso concreto
como es el municipio de Tocancipá Cundinamarca, en donde se
identificaran sus principales fuentes de ingresos e identificar que peso
tienen los recursos girados por el Gobierno Nacional Central (SGP y SGR)
con respecto al ingreso total y efectivamente analizar si los recursos propios
del ente objeto de estudio propician la descentralización y ayudan al
cumplimiento de las funciones asignadas en el marco legal existente. Por lo
que será necesario analizar su plan de desarrollo municipal (PDM) versus las
asignaciones presupuestales para el cumplimiento de sus metas en el PDM
y de tal manera evidenciar procesos de descentralización.
Por ultimo comprobar como las transferencias en un grado menor y las
rentas propias de Tocancipá, promueven una gestión pública eficiente de
tal forma que garantizan los procesos de gobernabilidad y autonomía
local.
14
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Los recursos que transfiere el Gobierno Nacional Central a los entes
territoriales a través del Sistema General de Participaciones, el Sistema
General de Regalías o si las rentas propias del municipio de Tocancipá
Cundinamarca, son aquellas que financian mayoritariamente los diferentes
tipos de gastos (Inversión) del ente territorial en la vigencia fiscal de 2011.
Generando procesos de autonomía local que permita la atención
oportuna de las necesidades de los ciudadanos bajo un esquema de la
descentralización.
15
2. JUSTIFICACIÓN
La descentralización es un proceso que debe jalonar la autonomía local
de las entidades territoriales y facilitar los procesos de gobernabilidad de
los mandatarios territoriales, lastimosamente en Colombia los municipios
dependen fuertemente de las transferencias del Gobierno Nacional, y no
cuentan con las rentas propias suficientes que garanticen el cumplimiento
de las funciones establecidas en la Constitución Política y por ende en el
marco legal actual, lo que los hace altamente dependientes de las
decisiones de los niveles ejecutivos de carácter nacional.
Es por tal motivo que se ve la necesidad de analizar un caso específico,
como lo es Tocancipá Cundinamarca, un municipio que cuenta con
recursos o rentas propias en virtud de sus condiciones geográficas y
climáticas, lo que garantiza una menor dependencia de los recursos
girados por el Gobierno Nacional. Lo que se quiere comprobar durante
esta investigación es que tanto el municipio objeto de estudio participa en
las rentas nacionales y si su participación es relevante para propiciar la
inversión pública o si fundamentalmente se financia la inversión tanto física
o social con recursos propios del ente territorial. Para algunos municipios en
Colombia dependen ostensiblemente de los recursos del Sistema General
de Participaciones y del Sistema General de Regalías o de aquellos
programas de asistencia social promovidos por la Presidencia de la
República ocasionando pereza fiscal en los entes territoriales y no se
evidencia una gestión fiscal adecuada que garantice la sostenibilidad
financiera del ente y por consiguiente los mandatarios locales no pueden
solucionar las necesidades inmediatas de la ciudadanía de tal manera
que ocasionan procesos de ingobernabilidad y falta de aceptabilidad de
los gobernantes, por ultimo no se facilita el proceso de descentralización.
16
3. OBJETIVOS
3.1 OBJETIVO GENERAL
Analizar si los recursos transferidos por el Gobierno Nacional Central o si las
rentas propias del Municipio de Tocancipá Cundinamarca durante la
vigencia fiscal de 2011, promueven la autonomía local que permita la
atención oportuna de las necesidades de los ciudadanos bajo el modelo
de la descentralización.
3.2 OBJETIVOS ESPECIFICOS
Identificar los procesos históricos y teóricos de la descentralización en
Colombia.
Analizar si los recursos que transfiere el Gobierno Nacional Central a
través del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de
Regalías promueven procesos de descentralización en el municipio de
Tocancipá.
Identificar que tanto importan las rentas propias del municipio de
Tocancipá para promover la descentralización.
Analizar la estructura financiera del municipio objeto de estudio y
determinar qué peso tiene las transferencias del Gobierno Nacional
Central y las rentas propias frente al ingreso total.
Determinar si los proyectos focalizados en el plan de desarrollo
municipal (2008 -2011) fueron financiados en su totalidad por las
transferencias o por las rentas propias.
17
4. MARCO REFERENCIAL
4.1 MARCO CONCEPTUAL
Para el desarrollo del presente documento de investigación se parte en
identificar el concepto de descentralización, para este caso y según la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL, la definen de
manera general como un proceso de transferencias de competencias y
recursos desde la administración nacional o central de un determinado
Estado, hacia las administraciones subnacionales, aterrizando dicho
concepto al contexto de la realidad nacional colombiana, la
descentralización busca transferir competencias del nivel central a los
entes territoriales, entendiéndose como entes territoriales (Distritos,
gobernaciones, municipios, y territorios indígenas) y buscar la eficacia y la
eficiencia en la gestión pública. Colombia en su constitución de 1991 en su
título uno y en el artículo primero, contempla: “Colombia es un Estado
Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general”1
Según el anterior artículo constitucional reafirma que Colombia, es un
Estado Social de Derecho, descentralizada y respetuosa de sus entidades,
lo que significa que apunta a un proceso de autonomía en sus entes
territoriales que fortalecen los procesos de descentralización fiscal ya que
la misma Constitución le otorga a los entes territoriales competencias o
funciones definidas que les permite actuar en pro de sus ciudadanos y en
el mejoramiento de la calidad de vida de los mismos, para el cumplimiento
de sus competencias los entes requieren de tributos propios que recaudan
en su territorio a cargo, que permitan el financiamiento de sus obligaciones
que se encuentran consagrados en la Constitución Política de Colombia.
A continuación se presenta una serie de conceptos que le permitirán al
lector, encontrar definiciones que facilitaran la comprensión del tema a
desarrollar:
1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Generalidades Bogotá D.C.: Leyer, 1991, p. 1
18
4.1.1 Descentralización. Traspaso de competencias y servicios de la
administración central a corporaciones locales o regionales.
4.1.2 Gobernanza. El término “gobernanza europea”2 indica el conjunto
de las reglas de funcionamiento, de los instrumentos, de las instituciones y
de otros actores, que aseguran la toma de decisiones y la puesta en
marcha de esas decisiones a nivel europeo. En otras palabras, quién hace
qué y cómo.
En la actualidad, el sistema de gobernanza europea, concebido
inicialmente para una comunidad de 6 países, es reconocido por presentar
límites importantes a los que deben hacer frente de manera urgente los
responsables europeos
4.1.3 Institución. Una institución es una cosa establecida o fundada. Se
trata de un organismo que cumple con una función de interés público.
4.1.4 Sistema general de participación. Corresponde a los recursos que la
Nación debe transferir a las entidades territoriales (Departamentos,
Distritos y Municipios) en cumplimiento de los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política, reformados por los Actos Legislativos 01 de 2001
y 04 de 2007, para la financiación de los servicios a su cargo en
EDUCACIÓN, salud, agua potable y los definidos en el Artículo 76 de la Ley
715 de 2001.
4.1.5 Sistema general de regalías. Sistema que determina la distribución,
objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la
destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos
naturales no renovables precisando las condiciones de participación de
sus beneficiarios.
4.1.6 Inversión social. Es el instrumento a través del cual los entes del
Estado destinan recursos, provenientes de la recaudación de impuestos
2 AEDE. Cómo funciona la Unión Europea: la gobernanza europea. [Consultado el 25 de julio de 2013].
Disponible en Internet: <http://www.aede.eu/es/72_how_does_the_eu_f.html>.
19
efectuada a las empresas y personas, al ámbito de la educación, salud,
vivienda y obras públicas, entre otros sectores.
4.1.7 Estado centralista vs Estado federal. Para el análisis de la hacienda
pública es imperioso conocer las diferencias entre un Estado centralista
versus Estado federal y sus implicaciones de tipo fiscal, cuando nos
referimos a la cuestión fiscal es identificar las competencias que tienen las
dos formas de Gobierno para el tema de la tributación, según Juan Camilo
Restrepo en su libro Hacienda Pública, tres son los elementos generales que
definen tributo: a) El tributo debe ser establecido por la Ley. b) Se trata de
una prestación de carácter personal y pecuniaria a favor del Estado y a
cargo del contribuyente. c) El Estado impone el tributo en el ejercicio del
poder de imperio y para atender fines estatales3.
De acuerdo a la definición de Restrepo sobre tributo, ahora presentare las
definiciones teóricas de Estado central y federado, para luego identificar
sus diferencias, seguido implicaciones fiscales en cada uno.
Los Estados Federados se pueden ver como la agrupación de varios
Estados que busca la individualidad política y administrativa, pero unidos
por un proceso de cohesión nacional interna y con una identidad propia
en el ámbito internacional, cabe mencionar que los Estados federados
para el caso de su funcionamiento cuentan con órganos y autoridades
propias en actividades políticas y administrativas, ocasionando la creación
de constituciones en cada estado, capaces de responder a las
necesidades de cada población. Mientras que el Estado Unitario las
funciones del poder público judicial, legislativo y ejecutivo, son de
exclusividad del Gobierno central, lo que significa que las entidades
territoriales en las que se subdivide el territorio carecen de autonomía e
independencia en estas áreas4.
Para el funcionamiento del Estado unitario es necesario delegar
actividades de autoridades centrales que recaigan sobre aquellas
3 RESTREPO. J. Hacienda Pública. 9ª ed. Bogotá D.C.: Universidad Externado de Colombia, 2009.
4 DEPARTAMENTO DE PLANEACIÓN NACIONAL. Informe. denominado “El Estado y su Organización”
Bogotá D.C. DPN, 2004
20
autoridades locales, por lo que se promueven la aplicabilidad de
conceptos como: Centralización, desconcentración y descentralización,
dichos términos pueden modificar el aparato administrativo del Estado
Unitario.
Para mayor compresión de los dos modelos de gobierno, se estima en el
siguiente cuadro en donde relacionan aquellas diferencias más
significativas.
Cuadro 1. Diferencia Estado Federal vs Estado Unitario
Fuente: Dirección de Desarrollo Territorial – DNP.
4.1.8 Centralización, desconcentración y autonomía. Colombia es una
República, bajo un régimen presidencialista y concentra las diferentes
funciones en cabeza del jefe de Estado quien es considerado por la
Constitución Política, en su título V, sobre la organización del Estado y en el
capítulo 1, en su artículo 115 “El Presidente de la República es Jefe del
Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa”5. Y además
se considera como el Gobierno al presidente, los ministros y los directores
de los departamentos administrativos y es sobre quien recae o se
concentra el poder decisorio del país, que efectivamente es lo que
llamamos centralización. Aunque la misma carta magna manifiesta que
Colombia es una nación descentralizada, hay presencia en la estructura
5 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Op. cit., p. 17
21
del Estado fuerte concentración del poder por parte del ejecutivo, cuando
hablamos de descentralización nos referimos al traspaso de competencias
del nivel central a lo territorial y lo que se busca es una oportuna acción
del Estado en atención de las necesidades de la sociedad.
Para ello la forma de gobierno centralizada no cumple un buen mínimo de
eficiencia, por lo que todas las funciones públicas se encuentran a cargo
de una sola persona jurídica –Estado –En ese sentido, es el Gobierno
Central el encargado de desarrollar todas las tareas y funciones públicas.
Para un correcto funcionamiento del aparato Estatal, el mencionado
sistema de Gobierno además garantiza la desconcentración la cual
consiste en el otorgamiento funciones a órganos que actúan de acuerdo a
instrucciones del gobierno central, para el caso de Colombia podemos
analizar algunos casos particulares que nos pueden orientar.
Si el Gobierno es el presidente, los ministros y los directores departamentos
administrativos, se habla específicamente del caso Servicio Nacional de
Aprendizaje SENA, que en este caso se ubica en calidad de entidad
adscrita al Ministerio de Educación Nacional dentro de la estructura del
Estado y es un órgano central que propende por la educación técnica y la
formación del talento de los colombianos, esta luego debe crear agencias
a nivel territorial (Distritos, departamentos y municipios) dada la necesidad
de acercar el servicio educativo que presta esta institución a las distintas
regiones del país. Si analizamos el tema de autonomía, partiendo que la
autonomía es una forma de división del poder, pero el caso a
consideración es si las entidades tienen o no independencia en la toma de
decisiones en el ejercicio pleno de sus funciones, se puede evidenciar que
hay una fuerte relación de subordinación con respecto a los órganos
centrales.
Lo que se puede inferir es que si se recuerda en el punto de inicio del
documento se menciona que Colombia es una república descentralizada,
lo que de tratará de comprobar es si efectivamente el caso del Municipio
de Tocancipà Cundinamarca efectivamente hay procesos de
descentralización y son autónomos desde lo fiscal que a su vez permitan el
auto sostenimiento de sus entidades y si los recursos destinados por el
Gobierno Nacional, como es el caso el tema de las transferencias por
concepto del sistema general de participaciones y el sistema general de
regalías son suficientes para atender los temas de inversión pública en el
22
territorio de Tocamcipà o la entidad requiere de créditos internacionales
para ejecutar la inversión social y a su vez generan procesos de
gobernanza.
Para mayor compresión del tema a continuación se presenta, la estructura
del Estado Colombiano:
Figura 1. Estructura del Estado Colombiano
Fuente: Banco de la República de Colombia
23
4.2 MARCO TEÓRICO
4.2.1 La descentralización en Colombia. El proceso de descentralización
en Colombia, se presenta a partir de la constituyente de 1991, que busca
consolidar al país en una República unitaria, descentralizada y con
autonomía de sus entidades territoriales, en definitiva la situación actual
del país en comparación con unas tres décadas atrás es favorable, se
observa un cambio significativo, en el sentido que el Gobierno Nacional
Central busca orientar y coordinar de manera general o macro la
provisión de bienes colectivos, cuando nos referimos a la provisión de
bienes colectivos es la ampliación de la red vial, de la red de
comunicaciones o de la cobertura escolar o la defensa, es decir bienes y
servicios que impacten de manera global, mientras que las entidades
territoriales (Gobernaciones, municipios y distritos), deben cumplir con una
serie de servicios públicos de carácter local como por ejemplo educación,
salud y las que la constitución política les asigne en el régimen municipal y
departamental 6
Con la constituyente de 1991 hay la elección democrática de alcaldes y
gobernadores, con la que se busca fortalecer la autonomía de las regiones
y se implementan modelos de gestión, fuerza institucional. Con la elección
directa y secreta de los líderes territoriales se crea arraigo y compromiso de
ellos hacia sus territorios ya que no son nombrados por el Gobierno
Nacional sino por la ciudadanía creando de esta manera situaciones
favorables para la administración.
También es de resaltar que los entes territoriales colombianos hoy reciben
por lo menos la 7mitad de los recursos corrientes de la Nación, lo que
favorece a las gobernaciones y los municipios, que pueden dar
cumplimiento a las funciones conferidas en la Constitución Política de
Colombia y de esta manera atender de manera eficiente las necesidades
inmediatas de la población y proveer los servicios sociales y la
infraestructura local necesaria.
6 RESTREPO. Op. cit
7 DEPARTAMENTO DE PLANEACIÓN NACIONAL Evaluación de la descentralización municipal en
Colombia – Bogotá D.C; DNP – Dirección de Desarrollo Territorial , 2004.
24
Por otra parte la descentralización busca atender temas del orden político,
administrativo y fiscal, pero para que sea un proceso integral el gobierno
debe presentar continuamente reformas estructurales que favorezcan el
proceso de descentralización. Con la constituyente del 91 la estructura del
Estado cambió y este le debe apuntar a dos propósitos según el informe de
la evaluación de la descentralización municipal en Colombia: a) el
mejoramiento en la provisión de infraestructura y servicios locales, b) la
democratización de la sociedad, para que estos dos temas se den es
necesario que los recursos transferidos por la Nación deben estar
destinados a las áreas que corresponden a lineados con las metas
establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo como en los planes del
orden territorial.
4.2.1.1 Fines, ventajas y desventajas de la descentralización. Inicialmente
la descentralización busca disminuir el grado de centralización, proceso
que se mide a través de indicadores, como la proporción de ingresos y
gastos de cada nivel de gobierno (central a lo territorial), la autonomía
para la toma de decisiones y la forma de elegir sus autoridades políticas.
Además el proceso de descentralización debe buscar la eficiencia de los
establecimientos públicos a través de los temas de desconcentración y
delegación, capaces de atender todas aquellas necesidades de la
sociedad desde un enfoque integral.
Algunos documentos del Departamento Nacional de Planeación, DNP,
señalan las ventajas de la descentralización, las cuales se enuncia8.
Los niveles superiores se descargan de funciones operativas y pueden
concentrarse en los asuntos estratégicos;
Mejora la toma de decisiones por la cercanía a los problemas, lo cual
permite una mejor identificación de las acciones a desarrollar;
Estimula la iniciativa y el compromiso en los niveles descentralizados;
Hay mayor flexibilidad y mayor rapidez en la toma de decisiones.
8 Ibíd.
25
Si los anteriores puntos se dieran en su totalidad, la descentralización sin
duda alguna sería un elemento satisfactorio o motor jalonado por el
desarrollo económico, reduce la pobreza, fortalece la gobernabilidad,
propende por la estabilidad macroeconómica y garantiza la inversión en
infraestructura y la provisión de bienes colectivos entre otros.
Aunque la descentralización por más bondades que tenga,
lastimosamente no ha contado con una favorable puesta en marcha,
verdaderamente el tema es un poco complejo, como se ha mencionado
anteriormente el tema de la descentralización se viene trabajando a partir
de la constituyente de 1991, se cree que este proceso de delegar
funciones del orden fiscal a los entes territoriales ha generado
inconvenientes desde la perspectiva del desorden fiscal, que se puede ver
traducido en déficit y endeudamiento nacional, ya que para este caso los
municipios, departamentos y distritos tienen potestad para destinar
recursos y la creación de nuevos tributos desde su jurisdicción pero las
entidades territoriales no han adoptado una cultura de disciplina fiscal,
que les permitan administrar y destinar eficientemente los recursos propios
que les facilite su auto sostenimiento y busquen mecanismos o estrategias
que les permita cada día depender menos de los recursos del orden
central para temas de funcionamiento.
4.2.1.2 Descentralización y pobreza. Para este caso la descentralización
es un proceso administrativo que su incorporación a la estructura del
Estado, no podría cambiar totalmente las condiciones actuales de la
economía en el sentido estricto a los temas de pobreza. Mientras que
permite oportunidades y el surgimiento de mejores administraciones desde
el ámbito nacional y local. Pero si puede ayudar a mejorar las condiciones
de vida de los habitantes de los entes territoriales a través de una correcta
destinación de los recursos destinados por el Gobierno Nacional, que le
permitirá a la comunidad acceder a bienes y servicios públicos por parte
de la población más pobre, entre los servicios que los municipios le pueden
brindar a los habitantes en pro del mejoramiento de la calidad de vida son:
educación, salud, agua potable y el saneamiento básico. Es por tal motivo
que se deben implementar normas desde organismos centrales que les
den autonomía a los gobiernos territoriales para que puedan atender
ciertas necesidades de la población de forma oportuna.
26
4.2.1.3 Diseños de descentralización. Las condiciones de cada país son
diferentes, por lo que no debe existir como tal una formula o diseño
efectivo que nos permita poner en marcha un adecuado modelo
descentralizante, aunque entidades de carácter internacional como es el
caso del Banco Mundial, las Naciones Unidas y el Banco Interamericano,
tienen en sus páginas oficiales algunos mecanismos relacionados a temas
de descentralización y que fundamentalmente se basan en textos de
federalismo fiscal. Por lo que se considera que no hay una formula universal
para el diseño de procesos de descentralización, pero existen algunos
criterios en libros de autores como Musgrave y Musgrave9. En dicho libro el
autor pretende explorar los fundamentos normativos e identificar como la
acción Estatal se puede mejorar la eficacia de la formulación y aplicación
de la política.
Por otra parte Musgrave considera que la hacienda pública con varios
niveles de gobierno- conduce a la formulación de un conjunto de
principios generales que sirven de base para la orientación del diseño o
ajuste de procesos de descentralización. Tomando como referencia las tres
funciones presupuestales básicas del Estado -estabilización, redistribución y
asignación de recursos que las dos primeras deben ser realizadas por el
nivel central de gobierno, mientras que en la tercera, existen tanto razones
históricas y políticas como económicas para explicar y justificar la
existencia de múltiples niveles de gobierno. Dentro de la función de
asignación de recursos se plantean algunos principios para comprender el
federalismo fiscal y orientar las políticas.
Principio de incidencia del beneficio: En este caso el autor determina
criterios para la distribución de la provisión de servicios por niveles de
gobierno. Es decir hay determinados bienes que cuya distribución solo
permite que se beneficien las personas del orden local. Mientras que
hay otros bienes que benefician a la totalidad de una región entera o al
país.
Principio del beneficio para la financiación de bienes y servicios
públicos: consiste básicamente en sostener que aquellas personas que
se benefician deberían, así mismo, pagar los servicios que les ofrece el
nivel de gobierno determinado. Esto conduce a la existencia de fuentes
de impuestos y tarifas diferentes, por niveles de gobierno.
9 MUSGRAVE, Richard y MUSGRAVE. Peggy. Hacienda Pública. 5ª ed. Mc Graw-Hill Book, 1992. p.6.
27
4.2.2 La Descentralización en América Latina. Algunos autores presentan
algunas consideraciones sobre el origen de la descentralización en
América Latina, para este análisis Rojas (1999)10 le atañe las causas de la
descentralización a cuestiones del orden político, se pueden evidenciar
algunos aspectos o hechos relevantes como el regreso de la democracia
en Brasil y Paraguay, los procesos de pacificación interna en Nicaragua,
Colombia y Guatemala, la multiplicación de centros de poder en
Venezuela y la reorganización de la sociedad civil en Bolivia son claros
ejemplos de los orígenes de la descentralización en América Latina. La
excepción viene dada por los casos de Argentina y Chile, en los cuales se
observa que el proceso fue iniciado con la motivación de lograr mayor
eficiencia en el uso del gasto público y para fortalecer las capacidades de
gestión del Estado.
Por otra parte Rojas (1999), manifiesta que la debilidad de los partidos
políticos juegan un papel importante en la descentralización y también
señala el predominio del sistema presidencialista en la región que ha
permitido que el poder central siga teniendo una fuerte influencia y control
sobre los procesos de descentralización, cuestión que acarrea un tipo
híbrido de descentralización. Los procesos chocaron con la resistencia de
gobiernos nacionales y en algunos casos con los partidos políticos
nacionales, lo cual trajo como resultado una descentralización controlada
y monitoreada, y en otros, una burocracia controlada (Whitford, 2002)11.
Para terminar es preciso traer a relación a Nickson (2003)12, reconoce que
la descentralización es un fenómeno reciente e irregular, y afirma que los
riesgos de transferir competencias y recursos a gobiernos locales se
pueden transformar en una herramienta para fortalecer el caudillismo de
ciertos partidos y líderes políticos. Esto puede traer como consecuencia
que se reduzca aún más el nivel de eficiencia del Estado y se aumenten los
riesgos de las crisis macroeconómicas.
10
ROJAS, F. The political context of decentralization in Latin American: Accounting for the particular
demands of decentralization in the region. Burki, S.J. y G. Perry (eds), Annual World Bank Conference on
Development in Latin America and the Caribbean. Washington, D.C.: The World Bank. 1999.
11
WHITFORD,A. Decentralization and political control of the burocracy. En. Journal of Theoretical
Politics, vol., 14 no2. 2002.
12
NICKSON, A. Tendencias actuales de las finanzas locales en América Latina”.En: Revista Reforma y
Democracia, 1998.
28
Considerando estos factores, este autor plantea tres desafíos que, de no
ser resueltos por los gobiernos subnacionales, continuarán obstaculizando
los procesos de descentralización:
Mejorar la gestión de los recursos humanos.
Mejorar la rendición de cuentas con el nivel central del gobierno.
Promover una relación más estrecha con la ciudadanía.
Dichas consideraciones son importantes para la puesta en marcha de un
proceso descentralizador capaz de fomentar el traspaso de competencias
a niveles subnacionales o regionales y disminuir los fenómenos de la
concentración de poder.
4.2.3 La Descentralización en América Latina y Europa13. Según el
documento “VII Campus Euroamericano”, precisa una serie de diferencias
con respecto al proceso de descentralización de Europa versus América
Latina, los cuales se relacionan en el siguiente cuadro.
13
VII CAMPUS EUROAMERICANO. Descentralización Europa y America Latina;
http://www.oei.es/euroamericano/DESCENTRALIZACION.pdf.
29
Cuadro 2. Diferencias proceso de descentralización de Europa versus
América Latina.
EUROPA AMERICALATINA
Europa tiene los primeros inicios de la
descentralización después de la
segunda guerra mundial y bajo la
influencia de los Estados Unidos. Los
primeros Estados Europeos en
desarrollar el modelo de la
descentralización fueron Alemania e
Italia y de esta manera fortalecer el
nivel intermedio.
Década de los ‘80: fruto de la crisis
económica y después de la cual los
gobiernos centrales tienen dificultades
para responder a las necesidades y
exigencias de la sociedad. Surge
entonces la descentralización con el
consiguiente traspaso de poder a los
gobiernos subnacionales.
En la década de los setenta y ochenta,
en Francia, Inglaterra y España, el
Estado central cederá autonomía a los
poderes locales. Por último, Europa del
Este en los años noventa comenzará a
adoptar este modelo de poder.
Finales de los ’90: preocupación por el
desarrollo democrático y la
participación
ciudadana
Fruto de la globalización y con la
intención de tratar las presiones del
cambio tecnológico, económico y
cultural, los estados buscan alianzas
estratégicas con otros países, surgiendo
así estados co-nacionales como la
Unión Europea.
A partir de su creación, comienzan a
generarse estrategias para combatir las
desigualdades entre las regiones y así
poder fomentar el desarrollo de las
zonas más desfavorecidas.
No todos los países latinoamericanos
están llevando a cabo el proceso con
el mismo éxito, ya que se debe tener
en cuenta que este no es un proceso
sencillo y aún más complicado en
países en vías de desarrollo.
El principio de subsidiariedad es el que
va a primar en los procesos de
descentralización, entendido como el
medio por el cual el Estado confía a la
organización más apta las atribuciones
necesarias para el ejercicio de una
función de regulación.
De entre todos los países que forman
parte de América Latina (América del
Sur, Centroamérica y el Caribe) se
puede destacar según el estudio de
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
de Agenda 21, que los países en los
que las prácticas de descentralización
han sido más avanzadas son Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile y Colombia. Fuente: VII Campus Euroamericano
30
4.2.4 Sistema General de Participaciones – SGP. Para el desarrollo del
presente tema es necesario fortalecer algunos subtemas que se deben
tener en cuenta con respecto a las formas de redistribución que adopta la
nueva Hacienda Pública, para este caso el profesor Juan Camilo Restrepo
libro hacienda pública14, menciona que las finanzas públicas buscan
entonces introducir instrumentos y políticas que procuren una mejor
redistribución de la renta global del país, para ello identificaremos una
forma de redistribución denominada reparto sectorial o territorial que para
casos más concretos, lo explicare a través del sistema general de
participaciones SGP, en donde el Gobierno Nacional Central distribuye
recursos para temas específicos que le corresponden a los entes
territoriales sufragar y que están estrechamente relacionados con las
competencias que se han entregado, relacionadas con la prestación de
servicios fundamentales a la ciudadanía.
Sin duda alguna el SGP, es un motor que propende por la
descentralización, es por esto que el Gobierno debe adoptar mecanismos
jurídicos que garanticen la óptima destinación de los recursos, ya que
según el departamento nacional de planeación, en su informe
“Orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del
sistema general de participaciones 2009” menciona que las entidades
territoriales sean las responsables de cerca del 51% del total de la inversión
pública del país. El SGP, por su parte, es la fuente fundamental de inversión
para la mayor parte de municipios del país, porque llega a financiar en los
municipios de categorías 4, 5 y 6 (1.045 municipios) más del 90% del total
del gasto local15.
Por otra parte es importante que la ciudadanía identifique el esquema de
financiación municipal, el tipo de recursos que llegan al ente territorial, el
uso que se les deben dar por parte de la administración y a su vez para
que la ciudadanía puede ejercer procesos de control sobre los recursos
ejecutados y de esta manera participen en la gestión local, sin duda
alguna el SGP, es un motor que alienta al proceso descentralizador en
Colombia, ya que la Nación transfiere, por mandato de los artículos 356 y
357 de la Constitución Política (reformados por los Actos Legislativos 01 de
2001 y 04de 2007), a las entidades territoriales – departamentos, distritos y
14
RESTREPO. Op cit.
15
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Orientaciones para la programación y ejecución de
los recursos del sistema general de participaciones. Bogotá D.C.; DNP, 2009.
31
municipios, para la financiación de los servicios a su cargo, en salud,
educación, agua potable y saneamiento básico y los definidos por las
Leyes 715 de 200116, 1122 de 200717 y 1176 de 200718.
Efectivamente los recursos destinados para el SGP, crecerán de forma
significativa, que permita fortalecer la acción pública territorial según lo
indica el Departamento Nacional de Planeación. En el siguiente cuadro se
muestra como se estima dicho crecimiento y su importancia en los sectores
que financia ya que son cruciales para garantizar una adecuada calidad
de vida y de esta manera responsabilizar a los entes territoriales de sus
funciones enmarcadas en la constitución política de Colombia.
Cuadro 3. Crecimiento del Sistema General de Participaciones SGP
Fuente: Departamento Nacional de Planeación
16
CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 715 de 2001. (diciembre 21). Por la cual se dictan normas orgánicas
en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación
de los servicios de educación y salud, entre otros. Bogotá D.C.: Diario Oficial 44654 del 21 de diciembre de
2001.
17
CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 1122 de 2007 (enero 9), Por la cual se hacen algunas modificaciones
en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C.: Diario
Oficial 46506 de enero 09 de 2007.
18 CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 1176 de 2007 (diciembre 27). Por la cual se desarrollan
los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C.: Diario Oficial.
46854 de Diciembre 27 de 2007.
32
El anterior cuadro evidencia el cambio jurídico, en caso particular a partir
del acto legislativo 01 de 2001 se estimaba un crecimiento del SGP que
corresponde a la inflación por año más 2 puntos porcentuales, mientras
que para el acto año 2007 y con la puesta en marcha de la Ley 1176, se le
otorgan aún más recursos al SGP ya tiene previsto la inflación más 3 puntos
porcentuales, más 1.8% para temas netamente dirigidos a educación, lo
que refleja una mayor financiación de sectores de gran importancia como
es el caso de la educación, la salud, el saneamiento básico y agua
potable entre otras asignaciones que son de carácter especial o de
propósito general según lo define la Ley 1176 de 2007 y que más adelante
tratare en lo que se refiere a la composición del SGP.
Es importante que la ciudadanía conozca las asignaciones del SGP y por
supuesto su composición ya que de esta manera se garantiza el control
social por parte del colombiano del común y corriente, fortaleciendo la
acción pública territorial.
A continuación se presenta la composición del SGP y sus diferentes
asignaciones sectoriales, según lo indica el DNP y que serán objeto de un
breve análisis:
Figura 2. Sistema General de Participaciones SGP
Fuente: DNP -2013
33
Partiendo de la figura 2 se evidencian dos grandes rubros que serán objeto
de distribución, del cien por ciento del SGP, el 4% corresponde a las
asignaciones especiales y el 96% restante hace referencia a lo sectorial,
dicha distribución responde a las competencias conferidas por la
Constitución Política de Colombia a los departamentos y municipios con el
ánimo de fortalecer los procesos de descentralización y atender
directamente las necesidades de la población.
De acuerdo a la figura 2 se presenta brevemente algunas connotaciones
generales sobre el esquema de asignación de recursos. En lo que respecta
a las asignaciones de municipios ribereños al río Magdalena se distribuyen,
de conformidad con la certificación del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (IGAC), según la proporción de los kilómetros de ribera de cada
municipio y distrito respecto al total de la longitud del río. El monto a
distribuir se multiplica por la proporción obtenida para cada beneficiario.
Para aclarar aún más el tema el Departamento Nacional de Planeación,
toma un ejemplo que es el caso del Municipio de San José, tiene una
ribera sobre el Río Grande de la Magdalena de 50 kilómetros, según
certificación del IGAC, que equivalen al 50% del total de la ribera (100
kilómetros). El total de recursos distribuidos por esta asignación especial
para la vigencia es de $200.000.000 de pesos. De acuerdo con lo anterior,
le corresponden al municipio de San José un total de $100.000.000 pesos
que equivalen al porcentaje de su ribera sobre el total de recursos a
distribuir19.
Los recursos por concepto de los municipios ribereños, deben destinarlos
según la Ley 1176 de 2007 deberán ser destinados a20:
Financiar, promover y ejecutar proyectos relacionados con la
reforestación que incluye la revegetalización, reforestación protectora y
el control de erosión.
El tratamiento de aguas residuales 19
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Orientaciones para la programación. Op. cit.
20
Ley 1176 de 2007. Op. cit.
34
El manejo artificial de caudales que incluye recuperación de la
navegabilidad del río, hidrología, manejo de inundaciones, canal
navegable y estiaje.
Compra de tierras para protección de micro cuencas asociadas al río
Magdalena.
Con respecto a la asignación especial del programa de alimentación
escolar dichos recursos serán destinados en desarrollo de las competencias
asignadas a distritos y municipios en restaurantes escolares, con el fin de
garantizar el servicio de complementación alimentaria a los estudiantes de
su jurisdicción.
Según la Ley 1176, establece que dichos recursos serán destinados para los
siguientes aspectos:
Compra de alimentos.
Contratación de personal para la preparación de alimentos.
Transporte de alimentos.
Menaje, dotación para la prestación del servicio de alimentación
escolar y reposición de dotación.
Aseo y combustible para la preparación de los alimentos.
Contratación con terceros para la provisión del servicio de alimentación
escolar
Cabe mencionar que los recursos de alimentación escolar el 80% deber ser
destinados a la compra de alimentos y los recursos restantes se puede
utilizar para los demás conceptos descritos anteriormente.
35
En lo concerniente al Fondo Nacional de Pensiones Territoriales FONPET. Se
destinaran recursos al cubrimiento de los pasivos pensionales territoriales y
de esta manera se garantiza el pago efectivo de las obligaciones
correspondientes a los temas pensionales. Por otra parte la atención
Integral a la primera infancia no es como tal una asignación propia del
SGP, debido a que dependen del comportamiento de la economía, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1176 de 2007, Los
recursos de que trata el parágrafo transitorio 2° del artículo 4 del Acto
Legislativo 04 de 2007 se distribuyen teniendo en cuenta los recursos
certificados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para atención
integral a la primera infancia.
El Conpes Social realizará, con base en la población de 0 a 6 años
ponderada por el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, o el
indicador que lo sustituya determinado por el DANE21, la distribución de los
recursos entre municipios, distritos y áreas no municipalizadas de los
departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés y definirá las actividades
financiables con ellos, atendiendo la priorización definida por el Consejo
Nacional de Política Social. Los recursos de atención integral a la primera
infancia se destinaran a la financiación de las acciones en primera
infancia según lo han definido el Consejo Nacional de Política Social en
desarrollo del artículo 206 de la Ley 1098 de 200622 siempre que dichas
acciones no generen gastos recurrentes. Lo anterior, teniendo en cuenta
las prioridades que cada entidad territorial determine en sus planes de
desarrollo.
En concordancia la figura 2 las asignaciones sectoriales para el tema del
servicio educativo, tanto de los niveles preescolar, básico y medio, la Ley
715 de 200123 define una serie de competencias tanto para la Nación,
como para el departamento y por último para los municipios los cuales no
denotare específicamente, sino simplemente abordare la destinación de
los recursos, pero es importante que la definición de competencias es
crucial para vitalizar la descentralización.
21
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS DANE. Censo 2005.
Resultados por municipios. Recuperado de
http://www.dane.gov.co/files/censo2005/resultados_am_municipios.pdf.
22
CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 1098 de 2006 (noviembre 8). Por la cual se expide el Código de la
Infancia y la Adolescencia. Bogotá D.C.. Diario Oficial Diario Oficial No. 46.446 de 8 de noviembre de 2006
23
CONGRESO DE COLOMBIA Ley 715 de 2000. Op. cit.
36
Respecto a la destinación de recursos para el sector educativo estos serán
focalizados a temas de educación de la siguiente manera, según el
Conpes social No 159 de 2013.
Cuadro 4. Asignaciones en educación SGP 2013.
Fuente: Conpes social
Es de resaltar que los recursos destinados a financiar el sector educativo
son importantes ya que ayudan a financiar los gastos de funcionamiento
de los establecimientos educativos y el pago de la carga prestacional del
magisterio que efectivamente estos rubros son altos ya que también se
estiman los costos por escalafón docente tanto del personal docente
como los directivos docentes.
En lo que respecta al sector educativo la Ley 715 de 2011, define
estrictamente las funciones o competencias a cargo de las diferentes
entidades territoriales y por supuesto por la Nación, pero para no volver el
presente documento algo netamente descriptivo procederé a identificar
la focalización de los recursos24. En lo correspondiente al tema de salud a
continuación se relaciona los ítems más importantes correspondientes a los
recursos del sistema general de participaciones para la salud bajo la
decisión del Conpes 159 de 2013 se destinaran a subsidios a la demanda,
acciones en salud pública, la prestación del servicio de salud a la
24
DOCUMENTO CONPES No 159 de 2013, se encuentran desglosados los rubros destinados a temas
sectoriales del SGP.
37
población pobre no asegurada y actividades no cubiertas con subsidios a
la demanda PPNA25.
Cuadro 5. Asignaciones en salud SGP 2013
Fuente: DNP
Para la distribución de los anteriores recursos, se realizaran conforme con
los criterios y las fórmulas establecidas en los artículos 48 y 52 de la Ley 715
de 2001, la Ley 1122 de 2007, la Ley 1438 de 2011 y los decretos: 159 de
2002, 2878 de 2007, 313 y 317 de 2008,360 de 2011 y 196 de 2013.
Dando cumplimiento a la composición del SGP, a continuación se
presentara la asignación de recursos para el tema de Agua Potable, de
acuerdo a los condicionantes del articulo 11 de la Ley 1176 del 2077, y la
focalización de recursos se orientará a: i) Déficit de coberturas; ii)
Población atendida y balance del esquema solidario, iii) Esfuerzo de la
entidad territorial en la ampliación de coberturas iv) Nivel de pobreza del
respectivo distrito o municipio; y v) Eficiencia Fiscal y Administrativa de los
entes territoriales en la gestión sectorial.
25
DOCUMENTO CONPES No 160 de 2013. Se encuentran desglosados los rubros destinados a temas
sectoriales del SGP.
38
Cuadro 6. Asignaciones para agua potable y saneamiento básico SGP
2013
Fuente: DNP
Asignación para municipios y distritos y para las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas,
Guainía y Vaupés
De acuerdo al anterior cuadro esos recursos se podrán destinar según la
Ley 1176 de 2007 y los artículos 21 y 22, los municipios de categoría 4ª, 5ª y
6ª pueden destinar libremente hasta el 42% de los recursos de Propósito
General, los demás municipios (incluidos los distritos) deben orientar a
inversión el 100% de su asignación. Sobre los recursos de obligatoria
inversión, todos los municipios y distritos deben destinar el 10% al Fondo
Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales Fonpet (excepto los
que hayan sido certificados por el MHCP, respecto al cumplimiento de la
provisión de su pasivo pensional y a la destinación de recursos del SGP
para el cumplimiento de los acuerdos de reestructuración de pasivos o
programas de saneamiento fiscal) ; así mismo, de conformidad con el
artículo 14 de la Ley 1450 de 2011 todos los municipios deben orientar
como mínimo el 8% y el 6% del total de los recursos para forzosa inversión a
deporte y recreación y a cultura, respectivamente. Cabe señalar que
aquellos que reciben compensación para deporte y cultura, deben
orientar dichos recursos a tales sectores.
Una vez efectuado dicha revisión de asignaciones tanto especial como
sectorial de manera general, se evidencia la importancia de la
recaudación de los impuestos nacionales y su correcta asignación ya que
promueven el proceso de descentralización y de esta manera los entes
territoriales pueden cumplir con las funciones asignadas por el régimen
departamental y municipal, evidenciando procesos autonómicos que
39
disminuyan la centralización de los poderes de la rama ejecutiva del nivel
nacional y cada vez los entes se han auto sostenibles en el tiempo.
A continuación se relaciona la evolución del situado fiscal que fue el primer
instrumento que se utilizó a partir de 1993 para realizar el proceso de
redistribución y que a partir del 2001 se denominó Sistema General de
Participaciones y que durante el 2007 cambio su forma de distribución y en
el grafico se observa un crecimiento sostenido garantizando mayores
recursos para temas sociales:
Gráfica 1. Situación fiscal Y SGP
Fuente: Cálculos del autor
4.2.5 Sistema General de Regalías – SGR. Uno de los objetivos del presente
documento es identificar aquellos mecanismos que propician la
articulación de un modelo descentralizador en Colombia, en el anterior
capitulo se identificó el SGP, como un sistema que permite la redistribución
de la renta global de un país seguido presentare el Sistema General de
Regalías que financia también algunos aspectos de carácter social en los
entes territoriales de la Nación y de infraestructura permitiendo el
cumplimiento de las competencias tanto de municipios, distritos y
departamentos, generador de procesos autonómicos y de
desconcentración del poder en estamentos del nivel Nacional.
40
En primer lugar las regalías por definición del Departamento Nacional de
Planeación, es una contraprestación económica que recibe el Estado por
la explotación de recursos naturales no renovables. Beneficio económico
importante para el Estado y sus entidades territoriales.
Por otra parte a mitad del año 2011, el Congreso de la República de
Colombia aprobó el acto legislativo 05 de 2011, el cual tiene como
propósitos26:
Crear condiciones de equidad en la distribución de los ingresos para
generar ahorro para épocas de escasez.
Distribuir los recursos hacia la población más pobre generando mayor
equidad social.
Promover el desarrollo y la competitividad regional.
Incentivar proyectos minero-energéticos (tanto para la pequeña y
mediana industria y para la minería artesanal).
Promover la integración de las entidades territoriales en proyectos
comunes.
Propiciar la inversión en la restauración social y económica de los
territorios donde se desarrollen actividades de exploración y
explotación.
El SGR, distribuirá los recursos a todos los departamentos del país a través
de un esquema es decir a través del fondo de ciencia, tecnología e
innovación FCTI, Fondo de Desarrollo Regional - FDR y Fondo de
26
CONGRESO DE COLOMBIA. Acto legislativo 5 de 2011 (julio 18). Por el cual se constituye el Sistema
General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones. Bogotá D.C.: Diario Oficial No. 48.134 de 18
de julio de 2011.
41
Compensación Regional - FCR. Adicionalmente se ahorrará a través del
Fondo de Ahorro y Estabilización - FAE y del Fondo de Ahorro Pensional
Territorial - Fonpet. Los recursos del SGR, financiaran proyectos de inversión
presentados por las entidades territoriales a los órganos colegiados de
administración y decisión.
Es importante recalcar que los recursos del SGR, se focalizaran a financiar
proyectos concretos como es el caso de proyectos de gran impacto para
los municipios y departamentos, además dichos recursos se focalizaran
para que los municipios destinen el 75% y los departamentos el 60% de los
recursos de las regalías a la solución de las necesidades básicas
insatisfechas. Por lo tanto, deben utilizarlas en proyectos que permitan a
más colombianos tener acceso a los servicios de educación, salud, agua
potable y alcantarillado y a reducir la mortalidad infantil. Este destino sólo
podrá cambiarse cuando las entidades territoriales alcancen las
coberturas mínimas en: educación básica 90%, salud para los más pobres
100%, agua potable 70%, alcantarillado 70% y mortalidad infantil 1%*.
4.2.5.1 Composición SGR. Es importante mencionar que al momento en
que la nación transfiere los recursos provenientes de las regalías a los entes
territoriales estos se hacen a través de transferencias y la composición del
SGR es de la siguiente manera, según el acto legislativo 05 de 2011 (ver
figura 3)
Valga la pena mencionar que la actual estructura del SGR, responde a
garantizar la estabilidad fiscal, para facilitar el desarrollo y una dinámica
sostenible del crecimiento económico del país y además la creación del
SGR propicio el surgimiento de una regla fiscal que fortaleciera el proceso
de ahorro de la Nación. De esta manera se garantiza que, tanto a nivel
central como regional, estos recursos que genere la actividad minero-
energética sean ejecutados de manera responsable, eficiente y, además
con criterios de ahorro para el futuro, que permita estabilizar el gasto
público.
* Información disponible en la página web comité de seguimiento a la inversión de regalías
42
Figura 3. Composición SGR
Fuente: DNP
Además también se busca definir los procedimientos para asegurar que la
explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad de la
Nación sea el punto de partida para garantizar el principio de equidad en
la distribución de la riqueza extraída del subsuelo colombiano y de esta
manera garantizar la disminución en la disparidad regional.
De acuerdo a la anterior estructura se definirá la distribución sectorial
otorgada por el SGR y de qué manera estos recursos ayudan a garantizar
el proceso de descentralización en Colombia.
En lo que respecta al Fondo de Ciencia y Tecnología e innovación, se
busca incrementar la capacidad científica, tecnológica de innovación y
competitividad de las regiones mediante proyectos. Proyectos
43
relacionados con biotecnología y tecnologías de la información y las
comunicaciones, contribuyendo al progreso social, al dinamismo
económico al crecimiento sostenible y una mayor prosperidad para toda
la población, proyectos regionales acordados entre las entidades
territoriales y el Gobierno Nacional.
Siguiendo la estructura del SGR, se crea también el Fondo de
Compensación Regional, recursos que se destinarán a la financiación de
proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades
territoriales más pobres del país de acuerdo con criterios de Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI) y desempleo, con prioridad en las zonas
costeras, fronterizas y de periferia. La duración de FCR será de treinta años,
transcurrido este periodo, los recursos al Fondo de Desarrollo Regional.
En lo que respecta al Fondo de Ahorro y Estabilización, el Banco de la
República administrará los recursos correspondientes al FAE del SGR, estos
recursos del FAE, así como sus rendimientos no forman parte de las reservas
internacionales. En caso de que los recursos destinados al Fondo de Ahorro
y Estabilización excedan del treinta (30%) de los ingresos anuales del SGR,
tal excedente se distribuirá entre los departamentos en la misma
proporción y tiene como fin el sano desarrollo de la economía, ahorro e
inversión.
En lo que respecta al Fondo Nacional de Pensiones Territoriales FONPET, se
busca garantizar los recursos suficientes que faciliten el pago del pasivo
pensional de las entidades territoriales que actualmente también goza de
recursos del Sistema General de Participaciones en sus asignaciones
especiales.
Por otra parte el plan Nacional de Desarrollo del actual mandatario de los
Colombianos (Prosperidad para todos 2010-2014) Doctor Juan Manuel
Santos Calderón, estiman que de acuerdo al boom minero energético se
prevén recursos proyectados desde al año 2012 y hasta el 2020 por valor
de 94, 8 billones de pesos, los cuales estarán fuertemente destinados a
financiar actividades del orden regional y de esta manera garantizar una
equidad en la distribución de las regalías y generar procesos de
estabilización y ahorro. Efectivamente estos sistemas que he decidido
llamar del orden participativo en la distribución de la renta global,
44
propician fuertemente la descentralización ya que cada día se busca que
las entidades territoriales se han autónomas y puedan cumplir sus
competencias enmarcadas en la Constitución Política de Colombia.
Gráfica 2. Aspectos generales a la reforma SGR
Fuente: DNP -DR
Sin duda alguna y de acuerdo a la información reportada en el
Departamento Nacional de Planeación, el nuevo esquema del SGR,
propende por una mayor integración al interior del país y la zona
occidental con los puertos y zonas fronterizas de acceso a mercados
internacionales, también una articulación y aprovechamiento de zonas
con gran potencial productivo y vincular con las de menor de desarrollo
relativo y por último promover la asociatividad y la unión de esfuerzos
público privadas.
45
4.3 MARCO CONTEXTUAL.
4.3.1 Contexto Institucional. Tocancipa
4.3.1.1 Descripción del Municipio de Tocancipa. De acuerdo a la
información encontrada en el sitio web del Municipio de Tocancipa
Cundinamarca 27De diciembre de 1588 data el primer plano de estas
tierras en el que aparece a un lado el río Grande (Bogotá) y la quebrada
de Tibitó, a un costado la “serranía de Unta y Toquencipá”, quedando a la
izquierda los respectivos pueblos, separados, la estancia de Juan Hoyo y el
pueblo de Cueca, del que había camino directo a Unta. Esto indica que
en tal año existían dichos tres poblamientos: el de Unta, que estaba en
medio, más hacia la serranía se trasladó al nuevo de Toquencipá para
formar uno solo en 1593, y Cueca que se unió al de Sopó para formar otro
nuevo.
Por entonces la iglesia de Tocancipá era principal en la comarca, pues a
ella venían a doctrinarse los indios de Unta, Cueca, Meusa, Sopó y
Gachancipá. En la visita del fiscal Aróstequi y Escoto de 1758 compareció
Baltasar Doblado y declaro que en el lugar donde se encuentra una cruz,
junto a un hoyo, hacia el lado de Gachancipá, estaba la antigua iglesia
de Tocancipá.
El 13 de septiembre de 1593 llegó de visita el Oidor Miguel de Ibarra,
acompañado del escribano Alonso González. Había tres estancias y era
encomendera doña María de Velasco y Angulo. En la diligencia de
descripción de los indios resultaron 362 en Tocancipá entre ellos 121 útiles
un cacique y tres capitanes. Luego, visto que no estaban juntos ni
poblados en forma de pueblo, ni el sitio era bueno, dispuso la fundación
de uno nuevo en mejor lugar, en un llano cercano a Unta, en el cual se
congregaron todos ellos mediante auto de 21 de dicho mes de septiembre
de 1593 que corresponda al acta de fundación del actual pueblo.
27
ALCALDIA DE TOCANCIPA. Generalidades. Información general.[Consultado el 25 de julio de 2013].
Disponible en Internet: http://www.tocancipa-cundinamarca.gov.co/informacion_general.shtml
46
El mismo día practicó vista de ojo a la comarca y se señaló tierra de
resguardo en conjunto, poniendo a los Tocancipá de la iglesia hacia el río
Fumesa y a los Unta hacia la parte de la sierra.
El municipio de Tocancipa se ubica al norte de Bogotá, sobre la Troncal del
Norte, pertenece a la zona denominada Sabana Cundi-boyacense,
colindando con los municipios de Cajicá, Cogua, Cota, Chía,
Gachancipá, Guasca, La Calera, Nemocón, Sopó y Zipaquirá. Respecto a
la división política está divida por sectores, así: Bethania, Bohío, La Aurora,
La Esmeralda, La selva, Los Alpes, Trampas, en lo que respecta a la zona
rural cuenta con seis veredas así: Canavita, El Porvenir, La Esmeralda, La
Fuente, Tibitó y Verganzo.
De acuerdo al censo poblacional realizado en el año 2005 por el
Departamento Nacional de Estadísticas –DANE, 28 Tocancipa tiene 23,981
habitantes, 6,327 hogares, 949 unidades económicas y 669 unidades
agropecuarias, La economía se fundamenta en temas de carácter
artesanal como es el caso de la producción de tiestos, y ollas, cazuelas
juiches y gachas, que los salineros de Zipaquirá y Nemocón compraban
para elaborar la sal. Por otro lado la agricultura y la ganadería juegan un
papel importante, sin desconocer que en la actualidad Tocancipa alberga
zonas francas en donde se ubican grandes multinacionales esto es debido
a la posición geográfica con que cuenta el ente territorial que a su vez le
permite un mayor recaudo de ingresos corrientes, de esta manera
garantizando el cumplimiento de sus competencias.
En lo que respecta a la estructura política administrativa, cuenta con una
serie de corporaciones, entidades descentralizadas, Instituciones de salud y
educación las cuales se nombraran brevemente ya que cumplen una
función específica que nos permitirán comprender aún más el tema de la
descentralización:
4.3.1.2 El Concejo Municipal está conformado por trece concejales,
elegidos por voto popular para un periodo de cuatro años, dicha
corporación tiene como misión Garantizar el Desarrollo Integral del
Municipio, mediante la planeación, promoción y creación de alternativas
28
DANE: Op. cit.
47
que generen el fortalecimiento Administrativo, Industrial, Cultural y
Deportivo, que les permita sostener la economía, con un gobierno
transparente, solidario, responsable y productivo. El número de curules
depende del número de habitantes en el ente y también la capacidad de
generar recursos propios en el marco de la Ley 136 de 199429.
4.3.1.3 Alcaldía Municipal. Ofrecer excelentes servicios a la comunidad
de tipo social, legal, administrativo, comunitario y económico, mediante la
satisfacción de la población municipal de forma efectiva y oportuna
dentro de los términos de la Constitución y la Ley, teniendo en cuenta sus
necesidades con criterios de calidad, eficiencia y eficacia, mediante el
fortalecimiento de un recurso humano idóneo trabajando
permanentemente en la mejora continua de sus procesos, la preservación
y recuperación del medio ambiente.
4.3.1.4 Instituto Municipal de Recreación y Deporte. Entidad
descentralizada, creada desde el año 1999 para la gestión, promoción y
desarrollo del deporte y la Recreación en el Municipio de Tocancipá. El
Instituto Municipal de Recreación y Deporte de Tocancipá IMRDT, llega a
todos los sectores de poblacionales, como niños, jóvenes, adultos, tercera
edad, discapacitados. El Instituto municipal de recreación y deportes del
municipio de Tocancipá, pertenece al sistema nacional del deporte
Colombiano y está reglamentado por la ley 181 de 1995, y todas sus
disposiciones transitorias y vigentes.
4.3.1.5 La Personería Municipal. Es una institución de carácter público que
presta servicios de atención integral a la comunidad para la protección,
promoción y defensa de los derechos humanos; a través de procesos de
vigilancia a la función pública, investigaciones disciplinarias, defensoría del
pueblo, participación ciudadana, realización de estudios socioeconómicos
y orientación jurídica. Cumpliendo con la normatividad vigente en el país,
garantizándole a nuestros ciudadanos soluciones efectivas con calidad,
equidad y transparencia en nuestras acciones, contribuyendo a la
construcción de una sociedad que pueda creer en sus instituciones
gubernamentales.
29
CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 136 de 1994 (junio 2). Por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. Bogotá D.C.: Diario Oficial No. 41.377 de
2 de junio de 1994.
48
4.3.1.6 Inspección de Policía. Ejecutar y aplicar planes, programas,
procesos, procedimientos y normas tendientes a garantizar la
tranquilidad y seguridad de las personas y de sus bienes dentro de la
jurisdicción Municipal y aplicar correctivos conforme a las atribuciones
conferidas por la ley, los Códigos de Policía y los Acuerdos del Concejo
Municipal.
4.3.1.7 Gerencia de Desarrollo Económico. Planear, dirigir, coordinar,
ejecutar y evaluar planes y programas para la gestión y desarrollo de las
competencias propias de la Gerencia a su cargo para lograr el
cumplimiento de la misión institucional, los planes y proyectos planteados
en el Plan de Desarrollo.
4.3.1.8 Gerencia de Cultura y Turismo. Planear, dirigir, coordinar, ejecutar y
evaluar planes y programas para la gestión y desarrollo de las
competencias propias de la Gerencia a su cargo para lograr el
cumplimiento de la misión institucional, los planes y proyectos planteados
en el Plan de Desarrollo.
Actualmente el Municipio cuenta con dos instituciones de educación, en
primer lugar está la Institución Educativa Técnico Comercial
Departamental de carácter urbano y la Institución Educativa Técnico
Industrial ubicada en la zona rural. En lo que respecta a los tema de salud
el municipio cuenta con un puesto de salud que atiende los temas de
prevención y promoción de la salud.
4.3.1.9 Competencias de los Municipios en Colombia. Para mayor
entendimiento de los temas de la descentralización y con el ánimo de
evaluar a profundidad los temas de carácter fiscal del municipio de
Tocancipá Cundinamarca, se presentará a continuación las competencias
a cargo de los municipios por temas sectoriales para luego identificar con
qué recursos cuenta para sufragar sus gastos en coherencia con las
competencias otorgadas.
En el año 2011 el congreso de República aprobó la Ley 1551 la cual tiene
por objeto modernizar la normativa relacionada con el régimen municipal,
dentro de la autonomía que reconoce a los municipios la Constitución y la
49
ley, como instrumento de gestión para cumplir sus competencias y
funciones. La presente Ley nos permitirá identificar el que hacer de los
municipios en Colombia y luego determinar las fuentes de financiación de
los mismos ya se han los recursos propios, o los provenientes por la Nación
ya sea el SGP y el SGR y de qué manera se garantiza el pago de dichas
obligaciones causadas por sus competencias legales.
La Ley 1551 de 2011, menciona las siguientes funciones para los
municipios30:
1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que
determine la ley.
2. Elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con el
plan de desarrollo departamental, los planes de vida de los territorios y
resguardos indígenas, incorporando las visiones de las minorías étnicas,
de las organizaciones comunales y de los grupos de población
vulnerables presentes en su territorio, teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y
Usos Agropecuarios –UPRA–, para el ordenamiento y el uso eficiente del
suelo rural, los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, y en
armonía con el Plan Nacional de Desarrollo, según la ley orgánica de la
materia. Los planes de desarrollo municipal deberán incluir estrategias y
políticas dirigidas al respeto y garantía de los Derechos Humanos y del
Derecho Internacional humanitario.
3. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande
el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre
otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los
planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de
acción comunal.
4. Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana,
en coordinación con las autoridades locales de policía y promover la
convivencia entre sus habitantes.
30
CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 1551 de 2011 “Por la cual se dictan normas para modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”.Bogota D.C.: Diario Oficial.
50
5. Promover la participación comunitaria, la cultura de Derechos Humanos
y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. El fomento de la
cultura será prioridad de los municipios y los recursos públicos invertidos
en actividades culturales tendrán, para todos los efectos legales, el
carácter de gasto público social de conformidad con el artículo 1°,
numeral 8 de la Ley 397 de 1997.
6. Promover alianzas y sinergias público-privadas que contribuyan al
desarrollo económico, social y ambiental del municipio y de la región,
mediante el empleo de los mecanismos de integración dispuestos en la
ley.
7. Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los
habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con
especial énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres
cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en
condición de discapacidad y los demás sujetos de especial protección
constitucional.
8. En asocio con los departamentos y la Nación, contribuir al goce
efectivo de los derechos de la población víctima del desplazamiento
forzado, teniendo en cuenta los principios de coordinación,
concurrencia, complementariedad, subsidiariedad y las normas jurídicas
vigentes.
9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial,
reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas
urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en
cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el
uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles y
coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales
y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de
Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el
Concejo Municipal o Distrital cada 12 años.
10. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente,
de conformidad con la Constitución y la ley.
51
11. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del
respectivo municipio, fomentando la industria nacional, el comercio y el
consumo interno en sus territorios de conformidad con la legislación
vigente para estas materias.
12. Fomentar y promover el turismo, en coordinación con la Política
Nacional.
13. Los municipios fronterizos podrán celebrar Convenios con entidades
territoriales limítrofes del mismo nivel y de países vecinos para el fomento
de la convivencia y seguridad ciudadana, el desarrollo económico y
comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del
ambiente.
14. Autorizar y aprobar, de acuerdo con la disponibilidad de servicios
públicos, programas de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones
de vigilancia necesarias.
15. Incorporar el uso de nuevas tecnologías, energías renovables, reciclaje
y producción limpia en los planes municipales de desarrollo.
16. En concordancia con lo establecido en el artículo 355 de la
Constitución Política, los municipios y distritos podrán celebrar convenios
solidarios con: los cabildos, las autoridades y organizaciones indígenas,
los organismos de acción comunal y demás organizaciones civiles y
asociaciones residentes en el territorio, para el desarrollo conjunto de
programas y actividades establecidas por la Ley a los municipios y
distritos, acorde con sus planes de desarrollo.
17. Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento, con la
correspondiente afectación presupuestal, de los cabildos, autoridades y
organizaciones indígenas, organismos de acción comunal,
organizaciones civiles y asociaciones residentes en el territorio. Lo
anterior deberá construirse de manera concertada con esas
organizaciones y teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos
de los respectivos planes de desarrollo.
52
18. Celebrar convenios de uso de bienes públicos y/o de usufructo
comunitario con los cabildos, autoridades y organizaciones indígenas y
con los organismos de acción comunal y otros organismos comunitarios.
19. Garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento
básico a los habitantes de la jurisdicción de acuerdo con la
normatividad vigente en materia de servicios públicos domiciliarios.
20. Ejecutar el Programas de Alimentación Escolar con sus propios recursos
y los provenientes del Departamento y la Nación, quienes podrán
realizar el acompañamiento técnico, acorde con sus competencias.
21. Publicar los informes de rendición de cuentas en la respectiva página
web del municipio.
22. Las demás que señalen la Constitución y la ley.
23. En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción y
mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal.
Continuarán a cargo de la Nación, las vías urbanas que formen parte
de las carreteras nacionales, y del Departamento las que sean
departamentales.
Partiendo de las anteriores funciones, es importante recalcar que los entes
territoriales en Colombia, deben articularse a las políticas macro
plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo PND que permitirán orientar
las acciones de los municipios sobre temas de la política sectorial, acordes
a las funciones de los mismos, entregadas por la Constitución Política de
Colombia. Por otra parte todos los municipios en Colombia deberán
construir sus Planes de Desarrollo Municipal guardando coherencia con el
PND, en donde la máxima autoridad administrativa del municipio que en
este caso es el Alcalde ciña su actuar en concordancia en lo dispuesto en
su PDM, que luego lo podrá ser posible a través de la acción
presupuestaria a partir de una correcta asignación, distribución de los
recursos que deben generar un crecimiento económico para la población
y por ende un mayor desarrollo.
53
4.3.1.10 Análisis Plan de Desarrollo Municipal (2008-2011). Para el presente
estudio se analizará el Plan de Desarrollo del Municipio de Tocancipa
Cundinamarca, análisis que partirá en evaluar la política de salud,
educación y agua potable ya que dichas políticas son financiadas con
recursos de la Nación y por supuesto por el municipio, además evidenciar
de qué manera el ente territorial participa en las rentas de la Nación y en
qué forma es dependiente de los recursos transferidos por el proceso de
redistribución otorgados por el Gobierno Nacional.
El PDM, Tocancipá productiva (2008 – 2011) a partir del diagnóstico
situacional del ente territorial se evidencian una serie de estrategias
articuladas a la misión y la visión de la entidad que permitirán el
cumplimiento de los objetivos de la acción pública municipal, a
continuación se presenta la política y los objetivos de la misma para los
sectores (educación, salud y saneamiento básico) para el mencionado
periodo de Gobierno. (ver cuadro 7).
54
Cuadro 7. Plan de Desarrollo Municipal (2008-2011) de Tocancipa
POLÍTICA OBJETIVO DE LA POLÍTICA
SALUD Aumentar la expectativa de vida de los
Tocancipeños garantizando mayores
niveles de cobertura, calidad, igualdad,
acceso, oportunidad, eficiencia,
eficacia y humanidad en los servicios de
atención en salud prestados en el
municipio y en el control de las
condiciones sociales generadoras de
salubridad.
EDUCACIÓN Aumentar la calidad, la cobertura,
eficiencia y pertinencia de la oferta de
servicios educativos municipales.
AGUAS Y SANEAMIENTO
BÁSICO
Garantizar calidad y acceso a vivienda,
saneamiento básico y servicios públicos
a la comunidad y a la empresa
municipal, principalmente a la
población que cuenta con bajos
ingresos y
escasos recursos.
Fuente: PDM (2008-2011) Tocancipá.
Por otra parte se identificó los programas o acciones concretas que
responden al cumplimiento de las políticas anteriormente mencionadas, las
cuales se deben articular con el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan
Departamental de Desarrollo, de tal manera que nos permita analizar en
qué forma los recursos provenientes de las rentas nacionales propician el
progreso local.
55
Para los temas de salud se pretenden realizar los siguientes programas:
Cuadro 8. Programas de salud
PROYECTO OBJETIVO DEL PROYECTO
Plan de Salud Municipal Detallar la planificación del plan
sectorial de salud o política de salud
del plan de desarrollo dentro de un
esquema de plan de salud municipal
que permita aumentar la calidad de
la gestión del servicio público de
salud.
Mejoramiento del servicio del
puesto de salud municipal
Mejorar la calidad en el servicio del
puesto de salud municipal a través de
la cofinanciación del funcionamiento
del mismo con la secretaría de salud
departamental y el hospital de Sopó.
Aumento del acceso a salud en
régimen subsidiado
Aumentar el acceso a servicios de
salud a población de escasos
recursos o no afiliada al régimen
contributivo en salud a través del
financiamiento del fondo local de
salud que soporta al régimen
subsidiado en salud y la creación de
la unidad de aseguramiento en salud
del municipio de Tocancipá.
Sistema de control y vigilancia a
la entrega de medicamentos y
remisiones para servicios
especializados en las entidades
privadas prestadoras de
servicios de salud
Realizar seguimiento a la oferta
privada en salud municipal del
régimen contributivo en cuanto al
cumplimiento de la normatividad
Colombiana en salud en materia de
cumplimiento a los criterios de
acceso a medicamentos y servicios
de salud especializados de la
población Fuente: Plan de Desarrollo Municipal.
56
En lo que respecta al tema de educación se realizarán los siguientes
proyectos:
Cuadro 9. Proyectos en educación
PROYECTO OBJETIVO DEL PROYECTO
Transferencia tecnológica a
través de multiplicadores
Realizar intercambios educativos con el
extranjero de estudiantes y docentes -
estudiantes destacados del municipio
para ser formados en avances
tecnológicos y científicos a trasferir y
multiplicar educativamente en la
población municipal
Funcionamiento de aulas
especializadas
Garantizar el funcionamiento de aulas
especializadas y bibliobancos a través
de la dotación y mantenimiento de
recursos didácticos, insumos, equipos,
herramientas, libros de lectura y de
texto en las instituciones educativas de
educación formal del municipio
Aulas de informática mixtas para
su uso escolar y comunitario
Renovar el hardware y el software de
las aulas de informática de las
instituciones educativas
departamentales para su uso por parte
de estudiantes en jornada escolar y por
comunidad
en jornada contraria
Acceso a Internet y
conectividad
Garantizar el acceso a Internet de la
población a través de las aulas de
informática municipales de los centros
comunitarios de conocimiento
Reducción del analfabetismo y
acceso a educación formal a
población adulta
Aumentar los niveles de acceso a
educación formal de la población
adulta en estado de analfabetismo o
que no ha terminado sus estudios hasta
la media técnica a través de procesos
de descentralización y aumento de la
cobertura de la oferta educativa para
adultos
57
Cuadro 8 (continuación)
PROYECTO OBJETIVO DEL PROYECTO
Educación para la primera
infancia con infraestructura
Construir y dotar centros de educación
para la primera infancia en puntos de
alta densidad poblacional en los cuales
deben operar los hogares comunitarios
municipales reestructurados
educativamente
Actualización documental de la
biblioteca pública municipal
Dotar a las bibliotecas municipales de
libros, documentos y enciclopedias
físicos y virtuales actualizados,
videoteca, audioteca, mapoteca y de
los equipos necesarios para su
operación y uso
Infraestructura modalidad
técnica
Ampliar la infraestructura de la sede de
bachillerato de la institución educativa
departamental La Fuente en cuanto a
salones, talleres, aulas especializadas,
laboratorios, granja ecológica,
parqueaderos, restaurante, auditorio,
accesos vehiculares y peatonales,
baños, bodegas de almacenamiento
de
insumos y productos, aulas de
informática y zonas administrativas.
Fortalecimiento del convenio
ICETEX y soporte a la educación
superior
Aumentar los niveles de acceso
poblacional a financiación de estudios
para educación superior en el nivel
técnico, tecnológico o universitario a
través del fortalecimiento financiero del
convenio con el ICETEX y del soporte a
estudiantes que deseen acceder a
educación superior Fuente: Fuente: Plan de Desarrollo Municipal.
58
En lo que respecta al tema de agua potable y saneamiento básico se
realizarán los siguientes proyectos:
Cuadro 10. Proyectos agua potable y saneamiento
PROYECTO OBJETIVO DEL PROYECTO
Estudios y diseños de
preinversión para agua y
saneamiento básico
Realizar estudios y diseños de pre
inversión para el desarrollo de
proyectos en agua y saneamiento
básico
Transformación, modernización y
fortalecimiento empresarial para
la prestación de servicios
públicos
Realizar la transformación empresarial
para la prestación de servicios públicos
municipales con criterios de calidad ISO
9001 y NTC GP1000
Construcción, operación y
mantenimiento de sistemas de
suministro de agua potable
Implementar un sistema de tratamiento
de agua potable con la construcción
de una PTAP
Construcción, reposición,
operación y mantenimiento de
infraestructura de redes de
acueducto y alcantarillado
Ampliar la cobertura de la red de
acueducto y alcantarillado con
condiciones de calidad, continuidad y
buen funcionamiento
Construcción, operación y
mantenimiento de sistemas de
tratamiento de aguas residuales
Implementar un sistema de tratamiento
de aguas residuales a través de la
construcción y mantenimiento de PTARs
Construcción, operación y
mantenimiento de sistemas de
tratamiento de residuos sólidos
Implementar un sistema de tratamiento
de residuos sólidos municipal o mixto.
Recolección y disposición final
de residuos sólidos
Aumentar la cobertura en la
recolección de basuras municipal a
través del mejoramiento de las
condiciones operativas del sistema
Fuente: Fuente: Plan de Desarrollo Municipal.
59
4.3.1.11 Situación financiera del Municipio de Tocancipa. Realmente en
esta parte lo que se pretende es analizar la situación financiera del
municipio de Tocancipá en lo que respecta a la vigencia fiscal de 2011, e
identificar cuáles son las fuentes de financiación de la entidad territorial y
que participación tienen con respecto al ingreso total.
En muestra de ello a continuación se relacionan las diferentes fuentes de
ingresos, según lo reportado por el Departamento Nacional de Planeación
a través del Formulario Único Territorial FUT.
Cuadro 11. Estructura financiera municipio de Tocancipa vigencia fiscal
2011
Fuente: Desempeño Fiscal Territorial 2011
Gráfica 3. Participación como % en el ingreso
Fuente: Cálculos propios del autor
Concepto. (Cifras en millones de pesos)
Ingresos totales 91.169
Ingresos tributarios 38.152
Ingresos no Tributarios 44.493
Transferencias Totales 6.561
Regalías 38
Otros 1.924
Gastos totales 94.133
Inversión Total 85.049
Gastos corrientes (Fto + Intereses) 9.084
Servicio de la Deuda 2.840
60
Análisis: Gran parte de los municipios en Colombia se financian a través de
sus rentas propias, para este caso no es la excepción según los datos
reportados, se evidencia que los tributarios y no tributarios participan con el
91% del total de los ingresos del ente, es decir que el impuesto predial,
industria y comercio, tableros, sobre tasa a la gasolina, multas, estampillas
pro desarrollo y contribuciones sobre contratos de obra pública
prevalecen con respecto a los recursos girados por el Gobierno Nacional
Central a través del SGP, SGR los cuales no suman más del 8%, es
importante recalcar que los municipios deben gestionar adecuados
sistemas de recaudo de sus tributos y estimular la cultura de pago en sus
habitantes y de esta manera garantizar el financiamiento de sus planes de
desarrollo y de tal forma garantizar la gobernabilidad y legitimidad de las
administraciones de turno.
4.3.1.12 Financiación de proyectos del pdm con recursos de la nación y
las rentas propias de Tocancipá año 2011. Como se evidencia
anteriormente, el PDM Tocancipá productiva (2008 -2011) relaciona una
serie de políticas que luego se materializan en proyectos concretos los
cuales serán sujetos de financiación con recursos propios del Ente territorial
o con recursos complementarios otorgados por la Nación, los proyectos
seleccionados fueron en temas como educación, salud y agua potable ya
que tratamos de identificar que tanto los recursos del gobierno nacional
propician los mencionados programas.
Para tal objetivo fue necesario analizar el presupuesto del ente durante la
vigencia fiscal del 2011 y comprobar que asignación hay aprobada por el
Consejo Municipal para financiar determinados proyectos donde hay la
participación del Gobierno Nacional y el Local.
A continuación se relaciona la política con su correspondiente proyecto y
su financiación real, con la distinción de cuál es la fuente natural del
financiación, caso Gobierno Nacional o Gobierno Local.
61
Cuadro 12 Proyectos de financiación
POLITICA PROYECTO
ASIGNACIÓN
PRESUPUESTAL
Aumentar la
expectativa de vida
de los Tocancipeños
garantizando
mayores niveles de
cobertura, calidad,
igualdad, acceso,
oportunidad,
eficiencia, eficacia y
humanidad en los
servicios de atención
en salud prestados en
el municipio y en el
control de las
condiciones sociales
generadoras de
salubridad.
Detallar la planificación del plan sectorial de salud o política
de salud del plan de desarrollo dentro de un esquema de
plan de salud municipal que permita aumentar la calidad de
la gestión del servicio público de salud.
Recursos del GNC
25.17% Recursos
del Mcipio 74.73%
Mejorar la calidad en el servicio del puesto de salud
municipal a través de la cofinanciación del funcionamiento
del mismo con la secretaría de salud departamental y el
hospital de Sopó.
Aumentar el acceso a servicios de salud a población de
escasos recursos o no afiliada al régimen contributivo en
salud a través del financiamiento del fondo local de salud
que soporta al régimen subsidiado en salud y la creación de
la unidad de aseguramiento en salud del municipio de
Tocancipá.
Realizar seguimiento a la oferta privada en salud municipal
del régimen contributivo en cuanto al cumplimiento de la
normatividad Colombiana en salud en materia de
cumplimiento a los criterios de acceso a medicamentos y
servicios de salud especializados de la población
62
Cuadro 11 (continuación)
POLITICA PROYECTO
ASIGNACIÓN
PRESUPUESTAL
Aumentar la calidad,
la cobertura,
eficiencia y
pertinencia de la
oferta de servicios
educativos
municipales.
Realizar intercambios educativos con el extranjero de
estudiantes y docentes - estudiantes destacados del municipio
para ser formados en avances tecnológicos y científicos a
trasferir y multiplicar educativamente en la población
municipal
Recursos del GNC
10.77% Recursos
del Mcipio 89,23%
Garantizar el funcionamiento de aulas especializadas y
bibliobancos a través de la dotación y mantenimiento de
recursos didácticos, insumos, equipos, herramientas, libros de
lectura y de texto en las instituciones educativas de educación
formal del municipio
Renovar el hardware y el software de las aulas de informática
de las instituciones educativas departamentales para su uso
por parte de estudiantes en jornada escolar y por comunidad
en jornada contraria
Garantizar el acceso a Internet de la población a través de las
aulas de informática municipales de los centros comunitarios
de conocimiento
Aumentar los niveles de acceso a educación formal de la
población adulta en estado de analfabetismo o que no ha
terminado sus estudios hasta la media técnica a través de
procesos de descentralización y aumento de la cobertura de
la oferta educativa para adultos
63
Construir y dotar centros de educación para la primera
infancia en puntos de alta densidad poblacional en los cuales
deben operar los hogares comunitarios municipales
reestructurados educativamente
Dotar a las bibliotecas municipales de libros, documentos y
enciclopedias físicos y virtuales actualizados, videoteca,
audioteca, mapoteca y de los equipos necesarios para su
operación y uso
Ampliar la infraestructura de la sede de bachillerato de la
institución educativa departamental La Fuente en cuanto a
salones, talleres, aulas especializadas, laboratorios, granja
ecológica, parqueaderos, restaurante, auditorio, accesos
vehiculares y peatonales, baños, bodegas de
almacenamiento de
insumos y productos, aulas de informática y zonas
administrativas.
Aumentar los niveles de acceso poblacional a financiación de
estudios para educación superior en el nivel técnico,
tecnológico o universitario a través del fortalecimiento
financiero del convenio con el ICETEX y del soporte a
estudiantes que deseen acceder a educación superior
64
Cuadro 11 (continuación)
POLITICA PROYECTO
ASIGNACIÓN
PRESUPUESTAL
Garantizar calidad
y acceso a
vivienda,
saneamiento
básico y servicios
públicos a la
comunidad y a la
empresa
municipal,
principalmente a
la población que
cuenta con bajos
ingresos y
escasos recursos.
Realizar estudios y diseños de pre inversión para el desarrollo
de proyectos en agua y saneamiento básico
Recursos del GNC
9.37% Recursos
del Mcipio 90.63%
Realizar la transformación empresarial para la prestación de
servicios públicos municipales con criterios de calidad ISO 9001
y NTC GP1000
Implementar un sistema de tratamiento de agua
potable con la construcción de una PTAP
Ampliar la cobertura de la red de acueducto y alcantarillado
con condiciones de calidad, continuidad y buen
funcionamiento
Implementar un sistema de tratamiento de aguas residuales a
través de la construcción y mantenimiento de PTARs
Implementar un sistema de tratamiento de residuos sólidos
municipal o mixto.
Aumentar la cobertura en la recolección de basuras municipal
a través del mejoramiento de las condiciones operativas del
sistema
Fuente: Presupuesto Municipal 2011
65
De acuerdo al anterior cuadro efectivamente se evidencia que el
municipio de Tocancipá sufraga ampliamente sus gastos tanto del sector
salud, educación y saneamiento básico con los recursos propios es decir
aquellos provenientes del concepto tributario y no tributario, que tienen un
peso predominante en relación con las transferencias tanto del SGP y el
SGR. En otras palabras se puede evidenciar un proceso de gobernabilidad
interesante en el ente en virtud de que goza de recursos propios y de tal
manera legítima los gobiernos y se cuentan con recursos que permiten
promover y financiar la inversión pública tanto física e inversión social.
66
5. CONCLUSIONES
La descentralización en América latina ha sido más lenta en comparación
con Europa, partiendo de que son continentes con un fuerte poder del
Estado central. Uno de los antecedentes a esta afirmación está
relacionado a procesos culturales ya que en gran parte la excesiva
concentración del poder en América latina y la influencia de la corrupción
en los niveles de toma de decisión, han propiciado poca autonomía local
en las entidades territoriales y de tal manera una ineficiencia en la gestión
pública, mientras que en Europa se goza de un proceso más rápido en
virtud de la globalización que impera en el viejo continente, además
comienzan a adquirir mayor importancia los territorios locales y regionales,
imponiendo mayores exigencias y a la vez oportunidades a los poderes
más cercanos al ciudadano.
Por otra parte los procesos de redistribución de la renta global de un país
son importantes, siempre y cuando los Gobiernos distribuyan
correctamente bajo parámetros equitativos los recursos procedentes del
recaudo de impuestos de carácter nacional, los cuales ayudan o alientan
al proceso de descentralización en Colombia ya que permiten el
cumplimiento de las funciones otorgadas en la constitución política de
Colombia con referencia a los municipios. También es de recalcar que las
rentas propias de los municipios propician los procesos de gobernabilidad
según lo evidenciado en nuestro caso de estudio, en donde se observa
que es un ente territorial con unas finanzas públicas sanas, no tiene déficit
corriente y no es propiamente dependiente de las transferencias de la
Nación, llámense Sistema General de Participaciones o Sistema General de
Regalías y además se puede comprobar que cumple los límites de gastos
apuntándole a procesos de racionalización del gasto.
Es de mencionar que las rentas propias promueven la inversión pública la
cual se puede comprobar con los recursos asignados a proyectos
estipulados en el plan de desarrollo del ente que luego se ven
materializados en virtud de la asignación de rubros en el presupuesto del
Municipio de Tocancipá para volver los proyectos propósitos reales. En
conclusión las rentas propias ayudan al cumplimiento de las metas de
desarrollo, mejoran la eficiencia, cofinancian las responsabilidades de
gasto, garantizan gobernabilidad es decir legitimidad más aceptabilidad,
fortalecen la autonomía local y permiten enfrentar la globalización y la
competitividad.
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6. RECOMENDACIONES
En virtud de los hechos analizados anteriormente se recomienda al ente
territorial objeto de estudio, y respecto a su estructura de ingresos,
específicamente los ingresos corrientes de libre destinación los cuales están
conformados por los tributarios y no tributarios. Aumentar los recursos
provenientes de los tributarios ya que tienen un peso menor con respecto a
los no tributarios, lo que evidencia que Tocancipá no está recaudando
eficientemente sus tributos ya que es un ente el cual goza de actividades
económicas productivas y sus fuentes tributarias deben tener una
magnitud superior con respecto a los no tributarios.
Tocancipá por su ubicación geográfica y la cercanía al Distrito Capital,
recepciona empresas industriales y comerciales que pueden generar
mayor recursos y el aumento de la construcción de viviendas nuevas
ocasionan un aumento en el recaudo del impuesto predial, lo que se
busca con las recomendaciones es incrementar las rentas propias de tal
manera que cada día el ente dependa menos de las transferencias del
Gobierno Nacional y por tal motivo el Gobierno Municipal propicie una
autonomía local que apoye la descentralización y a su vez el incremento
en los ingresos se destinen a una mayor inversión que puede ser física o
inversión en gasto social facilitando la atención de las necesidades de la
población.
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