¿En manos de quién están los bosques en Bolivia? Implicaciones de la tenencia en el manejo forestal y en los medios de vida rurales

Por María Teresa Vargas Edil Osinaga

Siglas AAA Área aprovechable anual AFRM Área Forestal de Reserva Municipal ASL Agrupación Social del Lugar BOLFOR II Proyecto Bolivia Forestal II CADEFOR Centro Amazónico de Desarrollo Forestal CDF Centro de Desarrollo Forestal CFB Cámara Forestal de Bolivia CFO Certificado forestal de origen CFV Certificación forestal voluntaria CIDOB Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia CIFOR Centro de Investigación Forestal Internacional CORDECO Corporación de Desarrollo de Cochabamba COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COTESU Agencia Suiza para el Desarrollo CSUTCB Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia FES Función económica y social FONABOSQUE Fondo Nacional de Desarrollo Forestal FRA Evaluación de los recursos forestales mundiales GTZ Sociedad Alemana de Cooperación Técnica IAPOAF Informes anuales del Plan operativo anual forestal IBIF Instituto Boliviano de Investigación Forestal INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria ONG Organización no gubernamental PERTT Programa ejecutivo de rehabilitación de tierras de Tarija PFNM Producto forestal no maderable PGMF Plan general de manejo forestal PIB Producto Interno Bruto PLAFOR Plan agroforestal de Chuquisaca POAF Plan operativo anual forestal POP Plan de ordenamiento predial PROFOR Programa de repoblamiento forestal SERNAP Servicio Nacional de Áreas Protegidas SF Superintendencia Forestal SIRENARE Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables TCO Tierra comunitaria de origen TPFP Tierras de producción forestal permanente UDAPE Unidad de Análisis de Política Económica UFM Unidad Forestal Municipal UFV Unidades de Fomento a la Vivienda

Introducción

Este estudio es parte de una investigación de la FAO en unos de 20 países de América Latina destinada a recopilar datos sobre superficie forestal de acuerdo con dos variables: los distintos tipos de propiedad y el grado de control y acceso a los recursos. El objetivo de este estudio es entender mejor la relación entre la tenencia de los recursos forestales y la gestión forestal, y en particular sus consecuencias para la reducción de la pobreza en Bolivia.

Este trabajo ha sido realizado en base a una revisión y análisis de informes elaborados por la administración forestal nacional, estudios de expertos en temas forestales y agrarios, entrevistas con expertos del sector y oficiales de gobierno. Los datos para este informe provienen mayormente de las tres instituciones públicas relacionadas con la tenencia de la propiedad y los bosques en Bolivia: el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), que regulariza la tenencia de la propiedad; el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), que gestiona las áreas protegidas, y la Superintendencia Forestal (SF), que regula el acceso y aprovechamiento de los bosques. También se ha revisado información de instituciones privadas relacionadas con el manejo forestal en Bolivia como la Cámara Forestal de Bolivia (CFB), el Centro Amazónico de Desarrollo Forestal (CADEFOR), el Proyecto Bolivia Forestal II (BOLFOR II), y el Instituto Boliviano de Investigación Forestal (IBIF). Todos los estudios anteriores en los que se basa este informe están relacionados con la gestión forestal en Bolivia y la relación entre bosque y pobreza. Entre éstos cabe destacar los informes anuales (1998-2006) de la SF, y los estudios de INRA (2002), Mattos (2005) y la Unidad de Análisis de Política Económica (UDAPE, 2005) y los estudios de Pacheco realizados entre 2001 y 2008.

En 1996, el Gobierno de Bolivia se propuso sanear, en un plazo de 10 años, todo el país. Hasta 2006 el INRA sólo logró titular una superficie de 11,3 millones de hectáreas, que equivale al 10,7 por ciento de la superficie total de 106 millones de hectáreas del país. No obstante, entre 2006 y 2008 pudo clarificar los derechos de propiedad del 33 por ciento de las tierras del país, y otro 14 por ciento está en proceso de saneamiento (SF, 2008). La mayor dificultad está en el caso de las tierras privadas, debido a la falta de información geográfica de polígonos en más del 50 por ciento del país, además de los problemas de superposición, que dificultan el análisis técnico. Como no se dispone de datos precisos sobre derechos de propiedad de los bosques, especialmente para las propiedades privadas, y tampoco hay información precisa sobre la distribución de los bosques por tipo de tenencia, se deberían tratar los resultados de este estudio como un análisis preliminar y aproximado. Hay todavía mayor incertidumbre acerca del aporte de los bosques públicos y privados a la reducción pobreza.

Este trabajo revela que 57 por ciento de los bosques del país está controlado por el sector privado bajo las figuras jurídicas de Tierras comunitarias de origen (TCO), comunidades colectivas campesinas y propietarios privados individuales. Muchos de estos bosques son ricos en biodiversidad, presentan un alto potencial forestal y proveen múltiples servicios ambientales de los cuales dependen muchos de los usuarios forestales. Aunque controlan sus bosques, los indígenas y campesinos están lejos de capturar las rentas forestales debido a la falta de asistencia técnica, de crédito y mercado y las estrictas exigencias relacionadas con el manejo.

Contexto oficial y jurídico SUPERFICIE FORESTAL, TIPOS Y ESTADO DE CONSERVACIÓN DEL BOSQUE La superficie de bosques en Bolivia alcanza alrededor de 55 millones de hectáreas1, considerando tierras bajas y altas, y cubre más de la mitad del territorio (Navarro, 2007). Los departamentos con mayor cobertura boscosa son Santa Cruz, Beni, Pando, el norte de La Paz y parte de Cochabamba.

De acuerdo con Montes de Oca (2005), los bosques de Bolivia se clasifican, de occidente a oriente, en cuatro grandes regiones naturales y ecológicas: a) la región amazónica (bosques húmedos tropicales a subtropicales), b) la región de El Chaco (bosque seco subtropical), c) la región subandina (bosque húmedo boliviano-tucumano), y d) la región andina (que ya no cuenta con superficies significativas). Actualmente casi la totalidad de los derechos de aprovechamiento, especialmente las concesiones forestales, corresponden a la zona amazónica, debido a que las otras regiones ya no disponen de recursos maderables significativos, mientras que las áreas productoras forestales tradicionales de Bolivia ocupan las regiones preandina-amazónica, la tucumana-boliviana, la Chiquitanía, el Bajo Paraguá, Guarayos, El Choré y la Amazonía.

Por su extensión y valores de biodiversidad, los bosques naturales de Bolivia ocupan el octavo lugar en el mundo, y Bolivia es considerado uno de los países de América Latina con mayor diversidad biológica (Instituto de Recursos Mundiales, 2004). Según el estudio extenso realizado por Montes de Oca (2005), la mayoría de los bosques del país todavía está intacto y solamente alrededor del 7 por ciento de los bosques húmedos han sido convertidos en tierras para usos agrícolas y pecuarios. La mayor causa de la conversión se atribuye a las actividades de colonizadores y a la agricultura mecanizada en áreas previamente explotadas por la industria maderera, en las cuales no se aplicaron planes de manejo. No obstante, varios autores coinciden en que la degradación forestal es un hecho cierto en varias ecorregiones del país, en especial en las áreas en las que el aprovechamiento maderero ha sido realizado con arreglo a métodos no sostenibles.

CATEGORÍAS DE LA TENENCIA FORESTAL La legislación agraria no reconoce la propiedad forestal, pero sí la propiedad privada –individual y colectiva– sobre la tierra, y la Ley Forestal reconoce el derecho exclusivo de aprovechamiento forestal en tierras privadas y el usufructo exclusivo otorgado en forma de concesiones en bosques públicos, determinando de esta manera el acceso a los recursos forestales. Considerando la Constitución y el régimen agrario y forestal, para el presente estudio se clasifican los bosques en dos grandes categorías: bosque en tierras fiscales y bosque en tierras privadas. En el Cuadro 1 se subdividen estas categorías y se explica en mayor detalle lo que contiene cada subcategoría. La legislación agraria nacional no reconoce el derecho de propiedad privado sobre los bosques, pero sí permite adquirir tierras en propiedad privada individual o colectiva. Muchas de dichas propiedades disponen de bosques. La legislación forestal regula el acceso a los bosques y otorga a los propietarios privados el derecho exclusivo de aprovechamiento forestal sobre los bosques contenidos en propiedades privadas, sean éstas colectivas o individuales. Esto implica que en la práctica el Estado reconoce derechos de propiedad por defecto sobre los bosques en las tierras privadas.

CUADRO 1 Clasificación de los bosques en Bolivia, según el tipo de propiedad de la tierra

Bosques en tierras fiscales

Bosques fiscales bajo protección directa del gobierno central

Comprenden las áreas protegidas nacionales y parcialmente las Tierras de producción forestal permanente (TPFP). Las áreas protegidas nacionales están bajo la administración del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), que depende directamente del gobierno central, mientras que las áreas protegidas departamentales y municipales son administradas por esas entidades públicas. Las TPFP han sido declaradas mediante decreto supremo y cubren los bosques de mayor potencial forestal del país. En su protección participan el gobierno nacional, los municipios, la SF y las prefecturas departamentales. Las TPFP cubren tierras fiscales y privadas, parte de las cuales ya han sido destinadas a la agricultura y ganadería. El sistema de las TPFP no contempla derechos de propiedad y ni de acceso a los bosques, sino que condiciona el uso de la tierra.

1 Las cifras de cobertura forestal difieren según los autores, pero se estima con cierta precisión que la cobertura es de entre 53 y 55 millones de hectáreas.

Bosques fiscales bajo protección de los gobiernos municipales

Son bosques que a través de la Ley General Forestal 1700 (Ley 1700) fueron declaradas Áreas forestales de reserva municipal (AFRM) para su adjudicación o concesión a las Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL). Según la Ley 1700, los municipios pueden declarar el 20 por ciento de los bosques fiscales bajo jurisdicción municipal para otorgarlos a las ASL que viven de la economía maderera.

Bosques en tierras privadas

Bosques en propiedades individuales

Son bosques en tierras adjudicadas a pequeños, medianos y grandes propietarios que utilizan la tierra para la agricultura y ganadería en diferentes escalas y también para el aprovechamiento de la madera.

Bosques en tierras comunitarias campesinas

Son tierras mancomunadas de grupos de agricultores organizados en comunidades o sindicatos, que no son considerados indígenas. Muchos de estos grupos son colonias de familias provenientes del interior.

Bosques en Tierras comunitarias de origen (TCO)

Las TCO son propiedades de grandes extensiones ocupadas por pueblos indígenas que las han reclamado porque son espacios antiguos de dominio originario. La mayor parte se encuentra titulada.

Fuente: Elaboración propia con elementos de la Ley Forestal, la Ley INRA y la Ley de Reconducción Agraria.

CIFRAS DE LA TENENCIA FORESTAL Las diferentes estimaciones indican que la cobertura boscosa varía entre el 48 y 51 por ciento, es decir entre 52,7 y 56,00 millones de hectáreas (Muñoz, 2001)2.

Considerando algunos criterios del estado de la vegetación en las diferentes clases de tierras, se estima que unos 23,74 millones de hectáreas se encuentran en tierras fiscales, de las cuales una mitad está en áreas protegidas cuyo uso es restringido y está destinado a la conservación de ecosistemas representativos. La otra mitad corresponde a las TPFP, categoría en la que se encuentra la mayoría de las concesiones forestales otorgadas por el Estado a empresas y/o ASL. En las tierras privadas se estima que la tenencia individual ocupa 14,03 millones de hectáreas; las TCO ocupan 13,36 millones de hectáreas y las tierras comunitarias 3,85 millones de hectáreas (INRA, 2002; SERNAP, 2001; SF, 2008). En Figura 1 se puede apreciar la proporción de superficies de bosque, según la categoría de tenencia de tierras y los derechos de usufructo otorgados por el Estado a las concesiones forestales y a las ASL.

Del total de la cobertura boscosa del país, el Gobierno declaró a través de un decreto supremo de 2001, una superficie de 41 millones de hectáreas como TPFP, es decir tierras de vocación productiva exclusivamente forestal. En dicha superficie no se incluyeron las plantaciones forestales, el bosque seco del Chaco y los bosques andinos. El mapa que recoge las TPFP tiene un fuerte enfoque en la producción forestal, de ahí la diferencia entre la clasificación de Montes de Oca (2005) y Navarro (2007) y el mapa de producción forestal permanente que aprobó el Gobierno. Del total del área clasificada como TPFP, 28 millones de hectáreas se consideran idóneas para el aprovechamiento forestal; el resto son áreas protegidas. De esos 28 millones de hectáreas clasificadas como TPFP, 9 millones se encuentran bajo manejo forestal sostenible, y aproximadamente 2 millones han sido objeto de certificación forestal voluntaria. Quedan por lo tanto alrededor de 19 millones de hectáreas sin aprovechamiento forestal autorizado. Es posible que gran parte de esta superficie esté superpuesta a terrenos con otros tipos de derechos, que pueden haber sido convertidos en terrenos agrícolas y ganaderos.

2 La Evaluación de los recursos forestales mundiales (FRA) 2005 indica que la cobertura boscosa era de 58,74 millones de hectáreas en el año 2005.

23%

18%

1%14%

9%

2%

1%

25%

7% Áreas protegidas nacionales   (12,69)

Tierras de producción forestal permanente   (9,69)

Agrupaciones sociales del lugar (ASL)   (0,63)

Grandes   (7,77)

Medianas   (4,96)

Pequeñas   (1,01)  

Solar camp y otros   (0,29)

Tierras  comunitatrias indígenas TCO   (13,36)

Tierras comunitarias campesinas   (3,85)

FIGURA 1 Superficie total de bosque por clases de tenencia en Bolivia Fuente: Elaboración propia en base a datos del INRA (2002), del SERNAP (2007) y del SF (2008).

Como se muestra en la Figura 1, el gobierno (nacional y municipal) controla alrededor del 43 por ciento de las tierras con cobertura boscosa del país, mientras que el sector privado, entre tierras comunitarias de origen, grandes, medianos y pequeños propietarios y tierras comunitarias campesinas, controla el restante 57 por ciento. Llama la atención el cambio histórico en la tenencia forestal de los pueblos indígenas, sobre todo del oriente, donde la tenencia alcanza a alrededor del 24 por ciento de los bosques. No obstante, cabe indicar que muchas de esas tierras están en proceso de demanda y la superficie a titular todavía es incierta. Con la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado, en enero 2009, las comunidades indígenas y campesinas adquirieron derechos exclusivos sobre todos sus recursos naturales, incluidos los bosques.

Plantaciones forestales En la última década del siglo XX, con el apoyo de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), la FAO y la cooperación de los Países Bajos, se han intensificado los programas de reforestación en los departamentos de Cochabamba, Chuquisaca, Potosí y La Paz.

Gracias a estos apoyos, se estableció el Programa de Repoblamiento Forestal (PROFOR) de la Corporación de Desarrollo de Cochabamba (CORDECO) y la Agencia Suiza para el Desarrollo (COTESU) en el valle de Cochabamba, que realizó plantaciones a un ritmo de 1 000 ha anuales. El proyecto concluyó con la plantación de 7 720 ha, mayormente de Eucaliptos globulos y Pinus radiata, el manejo de la cuenca piloto del municipio de Sacaba de 6 km2 y el fortalecimiento de las organizaciones sociales.

Cabe mencionar también el Plan agroforestal de Chuquisaca (PLAFOR) del departamento de Chuquisaca, con 500 ha promedio anuales, que finalizó sus actividades el año 2000 con la plantación de 3 200 ha; el proyecto de protección de torrenteras de la alcaldía municipal de La Paz y la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), con 100 ha anuales, y proyectos en menor escala, como el Programa ejecutivo de rehabilitación de tierras de Tarija (PERTT) y el de Manejo comunitario FAO-Potosí.

Según la Comisión Forestal para América Latina y el Caribe (2003), las plantaciones forestales totales en el país alcanzan 40 000 ha, en su totalidad en tierras privadas. No obstante, muchas de estas plantaciones han desaparecido por la falta de seguimiento y cuidado.

ACUERDOS DE GESTIÓN FORESTAL Según la Constitución política, los bosques pertenecen al Estado, incluso los que se encuentran en tierras privadas. El artículo 136 de la Constitución dice que son de dominio originario del Estado “… el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales…”. El mismo artículo señala que leyes específicas establecerán las condiciones del dominio del Estado, así como las de su concesión y adjudicación a particulares.

Con relación al régimen agrario, el artículo 165 de la Constitución señala que “las tierras son del dominio originario de la Nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria conforme a las necesidades económico-sociales y de desarrollo rural”, mientras que el artículo 170 establece que el Estado regulará el régimen de explotación de los recursos naturales renovables precautelando su conservación e incremento.

Con relación a los bosques, la Ley Forestal establece con claridad en el artículo 4 que los “bosques y tierras forestales son bienes del dominio originario del Estado sometidos a competencia del Gobierno Nacional. El manejo sostenible y protección de los bosques y tierras forestales son de utilidad pública e interés general de la nación”.

Bajo ese marco legal no existe la figura de la propiedad forestal privada tácita. Lo que existe es la propiedad privada sobre la capa productiva de la tierra, pero muchas de esas tierras tienen cobertura forestal. Sin embargo, en la práctica, los bosques que se encuentran en tierras privadas, colectivas e individuales pueden considerarse como privados pues la legislación concede al propietario “el derecho exclusivo para fines doméstico y/o comerciales de los recursos forestales que se encuentren dentro de su propiedad”, siempre que el propietario cumpla con las normas de manejo sostenible. En ningún caso el Estado pude otorgar derechos de acceso a terceros sobre los bosques que se encuentra en tierras privadas.

Desde la aprobación de la nueva Ley General Forestal 1700, los usuarios obtienen, según una denominación técnico-jurídica, “derechos forestales adquiridos”, los cuales varían según el tipo de usuario (véase el Cuadro 2). Dentro de cada categoría de tierra, el Estado boliviano otorga permisos de aprovechamiento forestal a usuarios particulares, bajo ciertas exigencias o requisitos. Los derechos forestales, tanto en tierras fiscales como en privadas, se obtienen mediante una solicitud expresa de los interesados a la SF, entidad nacional responsable de la administración de bosques. Las condiciones y exigencias que establece la normativa boliviana consisten fundamentalmente en la elaboración y gestión de un Plan general de manejo forestal (PGMF) que garantice la sostenibilidad del aprovechamiento de los recursos naturales, sean éstos maderables o no maderables. El plan de manejo tan sólo limita el derecho de propiedad sobre la tierra en áreas que hubieran sido clasificadas como TPFP, pero en ningún caso otorga derecho de propiedad sobre los bosques. Los PGMF deben ser elaborados por profesionales forestales debidamente registrados, habilitados y acreditados por la SF, denominados agentes auxiliares. Para mantener los derechos de acceso y uso de los recursos forestales, el propietario y/o los concesionarios deben cumplir con los requisitos legales y técnicos establecidos en el PGMF. El costo de la patente varía en función del usuario forestal.

CUADRO 2 Derechos y responsabilidades por acuerdo de gestión forestal, según la clase de tenencia

Clase de bosque Derechos Responsabilidades a cumplir Tiempo de vigencia

Bosques fiscales bajo protección del Gobierno central en TPFP

Concesión forestal a empresas madereras.

Resolución administrativa de concesión. Inventario forestal; PGMF. Censo forestal; Plan operativo anual forestal (POAF). Actualización quinquenal de los PGMF. Auditoría forestal quinquenal. Pago de la patente forestal: 1 USD/ha/año.

40 años, renovable y revocable.

Bosques fiscales bajo protección del Gobierno central en áreas protegidas

Se realizan solo actividades de conservación y apoyo a las comunidades locales circundantes a las áreas protegidas. Está en discusión en el seno del SERNAP el establecimiento del marco legal para otorgar licencias de aprovechamiento de productos de biodiversos, pero

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todavía no hay nada definido al respecto.

Bosques fiscales bajo protección de gobiernos municipales

Concesión a ASL.

Resolución administrativa de concesión. Inventario forestal; PGMF. Censo forestal; POAF. Actualización quinquenal de los PGMF. Auditoría forestal quinquenal. Pago de la patente forestal: 1 USD/ha sobre triple AAA intervenida.

40 años, renovable y revocable.

Autorización de desmonte con fines agrícolas.

Plan de desmonte. Título de propiedad. Patente de desmonte: 15 USD/ha, a partir de la sexta hectárea deforestada, más el 30 por ciento del valor de la madera por comercializarse.

Una sola vez.

Autorización de aprovechamiento.

Resolución de autorización. Plan de manejo para el producto específico o producto forestal no maderable (PFNM). Plan operativo anual de aprovechamiento por gestión. Certificado de origen para el transporte y comercialización.

Indefinido, aunque los PGMF-PFNM deben ser renovados cada cinco años. Bosques en tierras

privadas

Autorización de aprovechamiento forestal en tierras de propiedad privada.

Resolución de autorización. Título de propiedad. Inventario forestal; PGMF en el caso de superficies ≥ 200 ha. Censo forestal; POAF. Pago de la patente forestal: 1 USD/ha sobre el área de aprovechamiento anual (triple AAA).

Mínimo 20 años, que corresponden al ciclo mínimo de corta, aunque los PGMF deben ser renovados cada cinco años.

Bosques en tierras de pequeños agricultores y colonos

Autorización de aprovechamiento forestal en tierras de propiedad privada.

Resolución de autorización. Título de propiedad. Inventario forestal; PGMF en el caso de superficies ≥ 200 ha Censo forestal ; POAF Pago de la patente forestal: 1 USD/ha sobre área de aprovechamiento anual (triple AAA)

Mínimo 20 años que corresponden al ciclo mínimo de corta, aunque los PGMF deben ser renovados cada cinco años.

Bosques en TCO Autorización de aprovechamiento forestal en TCO.

Resolución favorable de las comunidades. PGMF. POAF. Pago de la patente forestal: 1 USD/ha sobre el área de aprovechamiento anual (triple AAA). Consulta en el interior de las comunidades, porque el territorio de una TCO es indivisible e inembargable, y las comunidades indígenas que conforman la TCO deben compartir los beneficios.

Indefinido, aunque los PGMF deben ser renovados cada cinco años.

Fuente: Elaboración propia en base a la Ley 1700 (1996) y los Reglamentos de la Ley 1700 (1997).

Actualmente existe un total de 5 733 derechos de manejo forestal sostenible3: 66 de éstos corresponden a empresas, 28 a ASL, 517 a TCO, y 3 637 a propietarios privados (SF, 2007). En cuanto a la superficie ocupada, en total existen 9,04 millones de hectáreas de tierras bajo manejo forestal sostenible, en diferentes tipos de tenencia de tierras forestales (véase la Figura 2). Las empresas madereras mantienen la mayor área de bosque bajo manejo forestal, con más de 4,49 millones de hectáreas (49,62 por ciento del total). Sumando los principales tipos de tenencia privada (propiedades privadas, TCO y comunidades campesinas), se obtiene una superficie de 3,08 millones de hectáreas (34

3 Incluidas las autorizaciones para superficies menores de 200 ha y los POAF aprobados a cuenta de futuros PGMF; ambos suman más de 2 000 autorizaciones.

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por ciento del total bajo manejo). No obstante, los propietarios privados son los que aportan el mayor volumen de madera al mercado nacional, de acuerdo con los informes anuales de la SF.

FIGURA 2 Superficies de bosque bajo manejo por agente otorgadas en Bolivia hasta 2007

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4 , 0 0

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Mill. de hectareas

Concesion a ASL

Concesion a empresas

Contrato Largo Plazo (CLP)

ComunidadCampesina

TCO PropietarioPrivado

Barracas(castaña)

Fuente: Elaboración propia en base a informes anuales de la SF (1998-2007).

En la Figura 2, se incluye el área de los “barraqueros” de la Amazonía de Pando, Beni y norte de La Paz, que extraen la castaña de los bosques naturales (aproximadamente 1,5 millones de hectáreas), bajo autorización de la SF.

A nivel operativo, según las normas bolivianas establecidas en la Ley 1700, reglamentos y normas técnicas, las medidas de manejo sostenible para cada clase de bosque y derecho forestal se basan en los instrumentos forestales detallados en el Cuadro 3.

CUADRO 3 Instrumentos de gestión forestal sostenible

Instrumento Descripción

PGMF Elaborado sobre la base de un inventario forestal de muestras representativas de cada unidad de bosque que contiene las directrices de intervención por un período de 20 años, acompañadas por mapas de vegetación.

POAF Se elabora cada año o cada vez que se va a aprovechar un bloque, sobre la base de un censo forestal del 100 por ciento de los árboles comerciales del área anual de aprovechamiento (bloque de la vigésima parte del área total de manejo).

Mapas de árboles Del censo forestal se obtiene una lista de árboles a aprovechar, árboles semilleros, con sus coordenadas y un mapa de árboles que especifica la ubicación de cada árbol y su especie.

Informes anuales del POAF (IAPOAF)

Se elaboran al final de cada gestión, especificando los árboles extraídos y no extraídos y los resultados obtenidos de las trozas llevadas al aserradero. Según este informe y su verificación y aprobación, la SF autoriza la continuidad o la revocación del derecho otorgado.

Certificados forestales de origen (CFO)

Con base en el POAF y la cantidad de madera a retirar, la SF proporciona al usuario los CFO, sin los cuales los camiones que transportan la madera pueden ser detenidos y decomisados por los agentes de la SF.

Auditoría forestal

La auditoría forestal, llevada a cabo por consultores independientes convocados por la SF (SF, 2006), debería realizarse cada cinco años en las empresas concesionarias para verificar su grado de cumplimiento con las directrices de manejo sostenible. Sin embargo, hasta la fecha no se ha realizado ninguna auditoría a pesar de que el régimen ha sido implementado hace ya 10 años.

Pago de la patente forestal

Antes de cualquier aprovechamiento de carácter comercial, todos los sujetos interesados deben pagar una patente mínima por hectárea cuya cantidad varía según las empresas, ASL y TCO.

Fuentes: Ley Forestal 1700 (1996), normas técnicas (1997).

Los informes de la SF no indican a qué tamaño de propiedad privada corresponden los derechos forestales de manejo otorgados. Sin embargo de fuentes extraoficiales, se sabe que éstos se dan por lo

general a la las propiedades medianas, y con menor frecuencia a propiedades grandes y pequeñas. En todos los casos, los propietarios deben cubrir el costo de elaboración de los planes de manejo. Las excepciones se dan en algunos grupos, especialmente indígenas y ASL, que cuentan con el apoyo de organizaciones no gubernamentales (ONG) o proyectos de cooperación, que aportan financiamiento. En cuanto al acceso a los derechos forestales y los aspectos de género, la ley no establece diferencias. En el caso de las tierras privadas, el derecho es otorgado al titular del predio, sea éste hombre o mujer. La Ley Agraria también es igualitaria respecto a los derechos de titulación. En algunas comunidades campesinas, la venta de la madera es liderada por mujeres (Osinaga y Magariños, 2004). El marco institucional regulador del uso de los recursos forestales en Bolivia se encuentra a cargo de las siguientes entidades públicas, enumeradas en sentido jerárquico de arriba abajo:

• el Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente (del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente); • el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE); • la SF (con una oficina nacional ubicada en Santa Cruz y otras oficinas regionales); • las prefecturas de los departamentos; • los gobiernos municipales en las municipalidades con bosques, a través de una Unidad Forestal Municipal (UFM).

El nuevo régimen forestal ha estado acompañado por la reestructuración completa de las instituciones públicas gubernamentales encargadas de la administración forestal. La legislación vigente establece claramente la distribución de responsabilidades entre las distintas entidades públicas. El Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente es la cabeza del sector forestal y se encarga de clasificar las tierras de acuerdo con su capacidad de uso, determinar las áreas que serán licitadas bajo un esquema de concesiones, calificar a las ASL, ajustar la patente forestal, administrar la asistencia técnica internacional, y formular políticas para el sector, entre otras tareas.

La Ley Forestal también creó el SIRENARE, que está bajo la protección del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, cuyo objetivo es regular, controlar y supervisar la utilización sostenible de los recursos naturales renovables. La Superintendencia Forestal forma parte del SIRENARE. Esta entidad se encarga de implementar el régimen forestal de la nación y de vigilar la aplicación y el cumplimiento de la ley. Como parte de sus funciones, la SF puede otorgar por licitación o directamente (según corresponda), concesiones, autorizaciones y permisos para el aprovechamiento forestal. Además, puede prorrogar, renovar y declarar la caducidad de los mismos; aprobar los planes de manejo y los programas de abastecimiento y procesamiento de materias primas; vigilar el cabal cumplimiento de las condiciones legales y reglamentarias para el aprovechamiento forestal; aplicar procesos administrativos y sanciones a los infractores del régimen; realizar decomisos de productos forestales ilegales; realizar inspecciones; cobrar y distribuir la patente forestal.

El nuevo marco legal creó un alto nivel de independencia de la influencia política. La máxima autoridad que dirige la SF es seleccionada por el Presidente de la República de una terna presentada por el congreso y con un período de mandato que dura seis años, superior al del Presidente de la República, que dura cinco. La ley también aseguró cierta autonomía económica al proporcionar directamente a la SF el 30 por ciento de los recursos recaudados en concepto de patentes forestales. Tras 11 años de la entrada en vigor del régimen forestal, sólo un superintendente ha sido nombrado de acuerdo con ley y ha cumplido el período establecido de seis años. Posteriormente se nombraron tres superintendentes interinos, que han sido nominados directamente por el ministerio del ramo, lo que indica que se han vuelto parte de la sombra política a la SF, restándole independencia.

La SF tiene potestad para otorgar derechos de aprovechamiento forestal en: • la concesión forestal en tierras fiscales; • la autorización de aprovechamiento comercial en tierras de propiedad privada; • permisos de desmonte, una vez que se disponga de un plan de ordenamiento predial autorizado por la Superintendencia Agraria.

El aprovechamiento tradicional y doméstico con fines de subsistencia por las poblaciones rurales en las superficies por ellas ocupadas, así el aprovechamiento por los pueblos indígenas dentro de sus territorios comunitarios de origen, no requiere autorización. Asimismo, la ley garantiza a los propietarios este derecho dentro de su propiedad para fines no comerciales.

En la actualidad, la SF dispone de unidades operativas de bosque en 25 municipios forestales y 17 puestos de control caminero. Su sistema de fiscalización y control tiene por objeto fundamentalmente la fase de transporte de los productos forestales, controlando los Certificados forestales de origen, los

cuales especifican todos los datos de las trozas y especies transportadas, y el tipo de permiso que permite identificar el lugar exacto de donde fueron extraídas. Según la Ley Forestal 1700, las inspecciones de las actividades forestales pueden ser realizadas tanto por los técnicos de la SF como por el gobierno municipal local, a través de sus unidades operativas de bosque y las unidades forestales municipales, respectivamente; y cualquier ciudadano es libre de verificar y emitir denuncias, aunque la única entidad competente para efectuar decomisos es la SF.

La Ley Forestal creó el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONABOSQUE), como el brazo financiero del régimen forestal, para apoyar con recursos las iniciativas de manejo forestal sostenible de los distintos agentes. La ley autoriza a FONABOSQUE a recibir el 100 por ciento de los ingresos en concepto de multas y remates, donaciones y recursos del Tesoro General de la Nación. Desde el inicio de la implementación del régimen forestal, FONABOSQUE no ha funcionado y los recursos han sido destinados por ejemplo al saneamiento de tierras y a otros intereses políticos de partidos en función del gobierno.

Siguiendo las pautas marcadas por el proceso de decentralización en Bolivia, la ley otorga a las prefecturas y municipios mayores responsabilidades y recursos para acompañar el régimen forestal, sobre todo en las tareas de atender las demandas de grupos indígenas y campesinos rurales, además de ayudar mediante actividades de control y vigilancia. En consecuencia, las prefecturas deben formular planes de desarrollo forestal para sus regiones, promover la investigación en el campo forestal y de la agroforestería, además ejecutar y velar por el manejo de cuencas. Por su parte, los municipios o mancomunidades de municipios han recibido un mandato más amplio y tienen la responsabilidad de implementar el régimen forestal a nivel local y realizar actividades de monitoreo y control dentro de su jurisdicción. Además, los municipios tienen la potestad de delimitar hasta el 20 por ciento de sus territorios en las tierras fiscales como áreas de producción forestal permanente, destinadas a concesiones para las ASL. Los municipios deben prestar apoyo a las agrupaciones en la elaboración e implementación de sus ASL, pero también están calificadas a nivel local para que el ministerio del ramo prepare las resoluciones y finalmente la superintendencia otorgue concesión; luego, los municipios pueden realizar actividades de inspección y solicitar a la autoridad competente decomisos preventivos de productos ilegales del bosque.

Tanto las prefecturas como los municipios reciben importantes recursos financieros para la realización de sus tareas. Las prefecturas participan de las rentas generadas por el cobro de la patente en un 35 por ciento y en otro 25 por ciento adicional proveniente de los permisos de desmonte, otorgado por la SF. En cambio, los municipios reciben el 25 por ciento en concepto de patentes forestales y el 25 por ciento por permisos de desmonte.

El sector agrario desempeña un rol central en determinar el funcionamiento del sector forestal. En particular, el INRA es la entidad encargada de la distribución, delimitación y titulación de tierras. Por otro lado, la Superintendencia Agraria aprueba los Planes de ordenamiento predial (POP), determinados en la Ley Forestal como el medio adecuado para aprobar los cambios de uso del suelo en tierras aptas para diversos usos agrícolas.

Cambios y tendencias BREVE HISTORIA DE LA TENENCIA DE LOS BOSQUES EN BOLIVIA4 Al igual que muchos otros pueblos de América, tres épocas históricas definen los derechos de propiedad y el acceso a los bosques en Bolivia: la época prehispánica, la colonia y la república. De manera muy sucinta se hará referencia a cada uno de ellas.

Bolivia reconoce hoy la existencia de 36 naciones indígenas, que comparten la misma cultura, medios de vida y lengua, y se piensa que dichos grupos existían antes de la instauración de la colonia española. En el período prehispánico la propiedad y acceso a los bosques era de carácter colectivo.

Dada la inhospitalidad del ámbito geográfico, la falta de vías de acceso, el riesgo que implicaba la navegabilidad de los ríos y la eficacia con la que los pueblos indígenas defendían sus territorios, la colonia española no pudo establecer en las tierras bajas boscosas de Bolivia un régimen de hacienda con la misma energía con la cual actuó en el altiplano y valles. A ello se suma el poco interés de los exploradores españoles en los bosques, ya que eran los minerales los bienes que perseguían.

Con la instauración de la república en 1825, se asumió que las tierras bajas y sus bosques eran de dominio estatal. No obstante, la naciente república experimentó los mismos problemas que los colonizadores españoles para ocupar efectivamente dichos territorios –por ejemplo, la dificultad de acceso y la defensa territorial ejercida por los pueblos indígenas del oriente y la Amazonía de Bolivia, donde se concentra la mayor proporción de bosque del país–.

En el siglo XIX fue casi imposible para el Estado ocupar dichos territorios, pero los conflictos limítrofes con los países vecinos plantearon nuevo desafíos. Esto llevó al Gobierno a entregar grandes cantidades de tierras en concesiones a personas individuales o entidades privadas, a promover el establecimiento de colonias de origen europeo, y a promover también la exploración del territorio del norte de Bolivia y sus ríos. De todas estas iniciativas, fue la última la que aparentemente atrajo a algunos aventureros. En esa línea, el Gobierno de Bolivia en 1832 aprobó una concesión de colonización de perpetuidad de aproximadamente 40 000 km² a lo largo del río Paraguay a un ciudadano argentino. Poco más tarde, en 1844, el Gobierno acordó entregar en contrato a una compañía europea alrededor de un millón de hectáreas en suelos bolivianos con el objeto de que fuese poblado por súbditos europeos. En 1890, el Estado entregó en administración –y con la finalidad de promover el desarrollo– a una compañía extranjera alrededor de 700 000 km² que abarcaban extensos territorios, desde Acre hasta el río Bermejo. Fueron por lo tanto varios los intentos de los gobiernos de llevar acabo la colonización en el norte y este del país, sobre todo en la región del Acre que luego se perdió en una disputa con Brasil. Ninguna de las iniciativas citadas prosperó, las inversiones nunca llegaron y tampoco las empresas o individuos de dichos proyectos.

Muchas de las entregas de tierras y contratos suscritos con empresas e individuos se realizaban en territorios habitados por distintos grupos étnicos. Pese a ello, se aprobaron algunas disposiciones legales para proteger a los indígenas. En 1883, por ejemplo, se promulgó una ley que reconocía los derechos de propiedad de las poblaciones indígenas de regiones tan amplias como Beni, Chiquitos, Cordilleras, Caupolicán, Azero y Gran Chaco.

En la segunda mitad del siglo XIX, las exploraciones hacia el norte amazónico se incrementaron, más aún con el hallazgo de la goma. Por ejemplo, antes de la exploración del río Beni, alrededor de 185 personas se dedicaban a la explotación de la goma, pero cuatro meses después de dicha exploración el número subió a 600, y para finales del siglo la cifra se incrementó a 2 000 personas (Heath, 1882, citado en Pacheco, 2008). Hasta entonces, la colonización espontánea, sobre todo de exploraciones de Santa Cruz, fue la que tuvo mayor éxito en la conquista del norte amazónico ante la ausencia e imposibilidad del Gobierno de manifestar su presencia en dichas regiones.

A consecuencia del descubrimiento de la goma en la Amazonía de Bolivia, el Gobierno empezó a entregar grandes territorios en concesiones para la extracción a cambio del pago de un impuesto. Entre 1894 y 1913 se incrementó la explotación de la goma y al mismo tiempo se intensificó la disputa entre los concesionarios y las personas que iniciaron la explotación de facto de dicho recurso natural. Ante esta situación, el Estado intentó establecer regulaciones para la compra de tierras vacantes, registros de títulos de propiedad e impuestos, e incluso procuró definir áreas exclusivas para los programas de colonización.

Este proceso de ocupación del oriente y norte del país implicó la confiscación de las tierras y bosques de las poblaciones indígenas, que fueron sometidas por la fuerza y en muchos casos obligadas a trabajar en las concesiones de goma y más tarde en las haciendas ganaderas bajo el régimen de 4 Gran parte de este apartado se basa en Pacheco (2008).

servidumbre. Como consecuencia, la mayoría de estos pueblos indígenas perdió sus zonas de caza y movilidad estacional.

Ante los excesos evidentes, las poblaciones indígenas terminaron bajo el protectorado del Estado y de diversas agrupaciones religiosas que optaron por apoyar el establecimiento de asentamientos permanentes con el propósito de impedir el ingreso de terceros, proteger a los indígenas de posibles agresiones de los invasores, evangelizarlos y enseñarles la cultura occidental. Así, estos grupos dejaron de nómadas y pasaron a ser sedentarios. Los investigadores afirman que la población indígena se redujo sustancialmente a causa de las epidemias, la industria de la goma y la alteración de los usos tradicionales (Evans, 1903, citado en Pacheco, 2008).

En 1953, en Bolivia tuvo lugar una reforma agraria que tenía como objetivo terminar con el modelo colonial de la hacienda y distribuir la tierra de manera más equitativa, sobre todo a la población rural e indígena pobre. Este objetivo se logró con mayor éxito en el altiplano y valles, pero no en las tierras bajas y en la Amazonía de Bolivia. La presencia y demandas de las poblaciones indígenas tropicales fueron ignoradas por los líderes de la revolución agraria; se cree, en parte, a causa de su poca densidad poblacional y la inexistente representación política de estos grupos. Pero también porque en la década de 1950 el oriente y norte de Bolivia no gravitaba en la vida política y económica del país, y era territorio no conocido por la mayoría que se debía conquistar. El gobierno de esa época dio por consiguiente inicio a la llamada marcha hacia el oriente y fue después, en la segunda mitad del siglo XX, que comenzó la construcción de una carretera para la vinculación efectiva entre el oriente y el occidente del país.

Contrariamente a lo esperado, las elites locales se beneficiaron con la reforma agraria y lograron consolidar propiedades rurales cerca de los centros urbanos para actividades agropecuarias. Los sucesivos gobiernos de turno, civiles y militares, distribuyeron tierras con bosques arbitrariamente y, sobre todo, beneficiaron a las empresas agrícolas o ganaderas con dotaciones de hasta 50 000 ha, mientras que la mediana propiedad agrícola podía acceder a hasta 2 000 ha. Los campesinos, pequeños propietarios y pueblos indígenas fueron excluidos sistemáticamente de los procesos de dotación gratuita de tierras y marginados de la actividad forestal comercial. Mucha de la dotación de la tierra del país fue corrupta, ilegal e injusta y generó solapamientos de derechos que ocasionaron conflictos severos. Esto se agravó en la década de 1970 con la entrega de 22 millones de hectáreas mediante contratos a corto y largo plazo a empresas madereras, de los cuales el 70 por ciento se considera que estaba superpuesto a territorios indígenas, parques nacionales y propiedades privadas. Como consecuencia, se estima que algunos pueblos indígenas quedaron prácticamente sin tierras.

Entre 1960 y 1980, los sucesivos gobiernos impulsaron programas de colonización dirigidos y semidirigidos en las tierras forestales. El propósito era disminuir la presión sobre las tierras ya improductivas en el occidente y proporcionar tierras a grupos indígenas del altiplano. Rápidamente estos grupos establecieron un sistema de corta y quema convirtiendo el bosque en suelos agrícolas; y, aunque no podían comercializar madera de manera legal, la venta de madera se convirtió en una práctica frecuente y en la primera fuente de ingresos de capital para desarrollar actividades de conversión.

El proceso de ocupación del oriente, acompañado de las políticas y esquemas que siguieron los gobiernos de turno en los siglos XIX y XX, excluyeron sistemáticamente a los pueblos indígenas del uso de sus recursos, y más aún que en el caso de los bosques públicos. Recién a mediados de la década de 1980, con el resurgimiento de la democracia, las demandas de las comunidades indígenas adquieren mayor notoriedad en el contexto nacional.

Producto de las intensas movilizaciones como la marcha por “la dignidad, la tierra y el territorio” de 1990, que marcó un hito en la recuperación y consolidación de la propiedad de la tierra a favor de pueblos indígenas de las tierras bajas, inicia un proceso de reforma de la Constitución y las leyes sectoriales como la agraria y forestal. Es notorio que hubo un intento de achicar las desigualdades y prestar atención a las reivindicaciones indígenas sobre sus territorios. Así, la nueva Ley Forestal garantiza el derecho exclusivo de las poblaciones indígenas sobre sus territorios y abre la posibilidad del aprovechamiento comercial de los productos forestales maderables y no maderables, aunque la Ley Forestal no incorporó a los campesinos y productores barraqueros de la Amazonía.

PROCESOS Y MOTIVACIONES Con el restablecimiento de la democracia se fueron generando condiciones políticas favorables y se abrieron espacios de participación a grupos que no tenían peso político en la mesa de negociaciones. Al mismo tiempo, las organizaciones indígenas y campesinas empezaron a organizarse y/o fortalecer sus entidades matrices. Así por ejemplo, en octubre de 1982 –en la misma fecha en que se recuperó la democracia en Bolivia– se fundó oficialmente la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia

(CIDOB), con la participación de representantes de cuatro pueblos indígenas del oriente boliviano: guaraní-izoceños, chiquitanos, ayoreos y guarayos. Casi 14 años más tarde, 34 pueblos indígenas que viven en las tierras bajas de Bolivia y provienen de siete de los nueve departamentos del país conformaban la Gran Asamblea Nacional de los Pueblos Indígenas. Asimismo, la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) se fortaleció y tuvo más presencia pública. En la década de 1990 los pueblos indígenas realizaron una serie de movilizaciones demandando el reconocimiento y la protección de sus territorios.

Durante los últimos 20 años, identificado como el período neoliberal, se llevó a cabo un amplio programa de reformas estructurales centradas en restringir y hacer más efectivo el rol del Estado y lograr una mayor disciplina macroeconómica. Durante este período se crearon nuevas instituciones y se aprobaron nuevas leyes y reglamentos que afectan a los recursos naturales y sobre todo a la administración de los bosques, culminando con la promulgación de una nueva Ley Forestal en 1996.

Aprovechando las condiciones políticas favorables, el proceso de aprobación de la Ley de Tierra y la Ley Forestal fue impulsado por amplias acciones de consulta. Por ejemplo, en el proceso de discusión de la Ley Forestal se suscitó un intenso diálogo sobre temas forestales, en el que participaron varios grupos de interesados: empresarios forestales privados, ONG ambientalistas, grupos indígenas del oriente de Bolivia, el Gobierno central, partidos políticos, organismos de cooperación internacional, grupos informales de motosierristas, campesinos y colonos, gobiernos municipales, y los medios de comunicación (Pavez y Bojanic, 1998).

Lo más importante del proceso fue que realmente se creó una masa crítica en lo que se refiere a la voluntad política para reformar sustancialmente los esquemas de manejo sectorial en un ambiente que ya aceptaba cambios fundamentales en el sistema de gobernabilidad del país; y llevar a cabo esta tarea de una manera participativa (Contreras y Vargas, 2001). Estas fueron circunstancias excepcionales que facilitaron cambios drásticos en las políticas e instituciones del sector forestal.

Pavez y Bojanic (1998) coinciden en que los ganadores con la aprobación del nuevo régimen forestal fueron las comunidades indígenas, los madereros informales y los propietarios privados, al conseguir el derecho exclusivo para llevar a cabo el aprovechamiento forestal comercial en sus territorios o propiedades. Otros autores consideran que el régimen forestal no cambió los cimientos del enfoque neoliberal y continuó fomentando el aprovechamiento forestal empresarial. El libre acceso de los campesinos e indígenas a sus recursos no fue acompañado con créditos, asistencia técnica y acceso al mercado.

Análisis de los distintos componentes asociados con la tenencia POLÍTICA Y LEGISLACIÓN En la década de 1990 los sucesivos gobiernos realizaron esfuerzos por ordenar y mejorar la gobernabilidad ambiental y el manejo de los bosques. En 1992 se aprobó la Ley General del Medio Ambiente 1333, que clasifica los tipos de suelo, y más tarde, en 1996, se aprobaron dos normas que tienen un profundo impacto en el sector forestal: la Ley Forestal 1700 y la Ley INRA 17155. La reforma del sector forestal introdujo cambios institucionales y legales que siguieron modelos de manejo forestal sostenibles ideales para la administración forestal (Contreras y Vargas, 2001).

En Bolivia los recursos forestales han sido y son propiedad del Estado. Hasta 1996, año en que se promulga la nueva Ley 1700, el sector forestal se regía por el Decreto Ley 11686 de 1974, que estuvo en vigencia durante 22 años, y mediante el cual el Gobierno otorgaba a privados derechos de acceso y uso de los bosques. Durante ese período sólo las empresas privadas tenían acceso legal de explotación comercial de los bosques. Conforme a este principio, 50 familias controlaban 185 contratos de corto y largo plazo, cuya superficie agregada abarcaba alrededor de 22 millones de hectáreas, en gran parte superpuesta a propiedades privadas, territorios indígenas e incluso áreas protegidas, lo cual generó una serie de conflictos sociales (Contreras y Vargas, 2001). Los pueblos indígenas, campesinos y propietarios individuales no podían acceder al negocio de la madera dentro de sus territorios y propiedades, simplemente porque había una división tácita entre el derecho al suelo y el derecho al suelo forestal; además debían formar una empresa para poder aprovechar el bosque con fines comerciales. El propietario individual o colectivo sólo era dueño de la capa productiva del suelo, y el suelo le pertenecía al Estado.

Durante 22 años, la industria desarrollada por las empresas extractivas era incipiente, no agregaba valor a sus productos y tenía limitados incentivos para implementar planes de manejo sostenibles orientados al aumento de la productividad (UDAPE, 2005). Si bien la ley establecía que las empresas debían presentar y aplicar planes de manejo, en la práctica esto no ocurría debido a la debilidad de aparato estatal para hacer cumplir la norma. En aquella época, los Centros de Desarrollo Forestal (CDF), entidades encargadas de implementar el régimen forestal, dependientes del Ministerio de Agricultura, cumplían múltiples funciones sin tener la capacidad técnica, humana y financiera para poder encarar las tareas delegadas; además, hacían de juez y parte. Entre esas múltiples funciones, los CDF tenían que formular políticas, clasificar los bosques, otorgar autorizaciones y contratos de aprovechamiento, reglamentar la industria forestal, promover la reforestación y la investigación, proteger la flora y la fauna silvestre, y fiscalizar y controlar las actividades de aprovechamiento forestal.

El sistema de recaudación forestal aplicado por los CDF se basaba en los derechos de desmonte o tasas por volumen de madera extraída, sin considerar el tamaño del área forestal de las empresas. En consecuencia, los privados tenían incentivos poderosos para controlar la mayor cantidad de tierras boscosas fiscales y concentrar el aprovechamiento en pocas especies de mayor valor comercial. Los volúmenes extraídos eran declarados por las empresas forestales mediante notas de remisión que debían presentar en los puestos de control, donde se calculaban y cobraban los derechos de desmonte. Este sistema incentivaba la declaración de volúmenes falsos y/o estaba sujeto a la discrecionalidad del funcionario de turno.

La condición de propiedad estatal de los bosques, ligada a la política forestal de entonces, impedía a las poblaciones indígenas y campesinas, así como a los propietarios privados grandes y pequeños, tener acceso al aprovechamiento comercial legal de los bosques que contenían sus tierras (sólo el aprovechamiento forestal doméstico fue y es un uso libre de restricciones).

5 Ley del Servicio Nacional Reforma Agraria No 1715 del 18 de octubre de 1996.

Ante esta situación, durante la primera mitad de los años 1990 quedó clara la necesidad de establecer una nueva política bajo los principios de manejo sostenible de los recursos forestales, armonizando intereses económicos, sociales y ecológicos. Es así como la Ley Forestal 1700 de 1996 y el Reglamento de la ley fueron promulgados con el fin de normar el acceso, uso, manejo integral y uso sostenible de los recursos del bosque, sobre todo los madereros. Si bien esta ley es avanzada en términos del manejo forestal, tiene limitaciones ya que el enfoque son los productos maderables del bosque. Deja al margen de la ley la región andina y amazónica, trata de manera superficial los productos no maderables y no incorpora a las comunidades campesinas como sujeto del aprovechamiento de los beneficios del bosque. Tampoco toca de manera suficiente asuntos como los incentivos, la investigación o la vinculación entre el bosque, la industria y el comercio internacional.

LA GESTIÓN FORESTAL En el presente apartado se abordará la gestión forestal analizando de manera breve seis aspectos de la gestión forestal: a) énfasis en el manejo forestal sostenible; b) mayor seguridad jurídica para los inversiones; c) sistema impositivo diferenciado por agentes; d) democratización del acceso; e) eficiencia en la lucha contra el delito forestal, y f) eficiencia del marco institucional en la implementación del régimen forestal.

Énfasis en el manejo forestal sostenible La Ley 1700 estableció un período mínimo de 20 años durante el cual sólo se puede aprovechar el 5 por ciento del área total cada año, obligando a los usuarios forestales a intensificar el aprovechamiento en áreas especificas y aprovechar un mayor número de especies. La ley impuso también la obligatoriedad de la elaboración de un PGMF, que incluye un censo o un inventario forestal del 100 por ciento de las especies comerciales; el plan debe ser elaborado por profesionales forestales autorizados cuyos documentos estarán sujetos a fiscalización pública. Por tanto, los profesionales forestales adquieren responsabilidad civil y penal por la información que contienen dichos planes de manejo. Además, los operadores forestales deben presentar POAF como instrumentos para implementar el plan de largo plazo; estos últimos pueden, si corresponde, ser aprobados por la SF. Los planes de manejo deben actualizarse cada cinco años y están sujetos a una auditoría quinquenal independiente.

Bolivia tiene alrededor de 9 millones de hectáreas bajo manejo forestal sostenible y alrededor de 2,2 millones de hectáreas con títulos de certificación de buen manejo forestal otorgados por el Consejo de Manejo Forestal, lo que coloca a Bolivia como país líder entre los países tropicales en cuanto a la extensión de bosques naturales certificados (CFV, 2008). En total, existen 18 operaciones certificadas, de las cuales 14 son concesiones, dos son propiedades privadas y dos están en TCO (CFV, 2008). Sin embargo, en la práctica sólo el 32 por ciento de los bosques con alto potencial forestal están bajo manejo sostenible. La pregunta obvia es: ¿qué ocurre con los 19 millones de hectáreas que no están bajo manejo forestal y que fueron devueltas al Estado? Es posible que en dichas áreas se esté produciendo la corta de madera y la deforestación ilegal, aunque también es probable que en la actualidad los bosques puedan estar distribuidos entre propiedades privadas individuales o colectivas y TCO que todavía no han adquirido derechos legales de aprovechamiento forestal. Varios estudios realizados con fondos del proyecto BOLFOR II muestran que en los bosques donde se realiza un manejo forestal sostenible ocurren menos incendios forestales, hay menor deforestación, y existe un mejor estado de conservación de la biodiversidad (Muñoz, 2007). A pesar de esos avances importantes con relación al régimen anterior, es difícil determinar el impacto neto del régimen forestal sobre la calidad de los bosques del país, la deforestación y la degradación forestal.

Mayor seguridad jurídica Cuando se otorgan concesiones transferibles y heredables por un período renovable de 40 años, previa auditoría de cumplimiento de los planes de manejo, aumenta inmediatamente la seguridad jurídica para los operadores forestales. De esta manera la ley trató de incentivar la

inversión de las empresas en el manejo forestal sostenible dado el largo plazo de los contratos y la posibilidad implícita de renovarlos casi automáticamente. La ley consideró también la licitación pública la vía legítima para otorgar concesiones a sujetos privados en bosques públicos. Sin embargo, en la práctica nunca se ha llamado a una licitación pública para otorgar concesiones. Las empresas que ya estaban operando y que tenían contratos de largo plazo fueron adoptadas directamente por el nuevo régimen bajo la presentación y cumplimiento de los nuevos requerimientos de manejo. El sistema de concesiones es duramente cuestionado por el Gobierno actual y no otorgará más bosques públicos en concesiones a empresarios privados ni a las ASL. Con la aprobación de una nueva Constitución, se especula que el régimen de concesiones desaparecerá y que se creará un sistema de registro; sin embargo, llevará su tiempo cambiar el marco legal y adecuarlo a la Constitución vigente.

Sistema impositivo Al establecer una patente única de un dólar USD por hectárea, aplicable al total del área, el Gobierno intentó simplificar el sistema de administración, disminuir la corrupción y evitar otorgar poderes discrecionales a funcionarios forestales. No obstante, se hizo una discriminación positiva en la aplicación de la patente a los distintos actores, por ejemplo a las TCO se cobra la misma cantidad (1 USD/ha/año) que la que pagan las concesiones, pero la patente sólo se aplica al área efectivamente aprovechable en un año específico. Por consiguiente, los pueblos indígenas pagan una vigésima parte de la cantidad que pagan las concesiones forestales empresariales. Otro esfuerzo por favorecer a grupos rurales que llevaban a cabo actividades de aprovechamiento ilegal de la madera y a los que la nueva ley reconoce como ASL, fue el establecimiento de la patente diferenciada, que fluctúa entre 5 y 8 USD por hectárea efectivamente aprovechada por año. La cantidad depende de las características del bosque, la distancia hasta las carreteras y el tamaño del área asignada.

Las conversiones del uso de la tierra en superficies inferiores a 5 ha están exentas de la patente forestal; con esta medida se intentó favorecer a los grupos rurales pobres del país. En cambio, las comunidades rurales, pueblos indígenas y propietarios en general no precisan de autorización previa para el aprovechamiento con fines de subsistencia y fines domésticos, siempre que el aprovechamiento se realice dentro de sus propiedades. La ley trató de castigar el cambio del uso del suelo al imponer una patente al desmonte 15 veces el valor de la patente forestal, así como el cobro adicional del 15 por ciento sobre la madera extraída. Los compradores deben pagar otro 15 por ciento del valor de la madera proveniente del desmonte.

Por efecto de la aplicación de la patente a toda el área concesionada, las áreas controladas por las empresas privadas antes de 1996 se redujeron de 22 a 4,9 millones de hectáreas y el resto fue devuelto al Estado. Hasta la fecha no hay evaluación que pueda indicar si la devolución de grandes áreas forestales al Estado se tradujo en un mejor manejo de dichos bosques porque no se sabe qué ocurrió con aquéllas. Algunos autores sostienen que gran parte de estas áreas estaban superpuestas a otros derechos y la devolución ayudó a disminuir los conflictos, y que sólo una pequeña parte son bosques públicos. Si la colonización o la agricultura mecanizada se expandieron en dichas áreas, es posible que el efecto sobre la conservación y el manejo de estos bosques haya sido negativo. El valor de la patente de 1 USD por hectárea siempre fue motivo de debate intenso entre empresarios y el Gobierno. Los primeros aducían que representaba un cobro excesivo y que golpeaba la economía de las empresas. Sin embargo, estudios elaborados por el mismo sector empresarial han mostrado que el costo de la patente era menos significativo en relación con otros problemas que afectan al sector, como el bajo nivel de productividad, la intensidad de la cosecha y el costo del transporte (STCP, 2000)6. En los primeros cinco años, varios empresarios no pagaron su patente, y aun así la SF mantuvo sus derechos contradiciendo el mandato de la ley. En su momento el superintendente argumentó que quitar el derecho a las concesiones

6 La remoción promedio en Bolivia es de 4 m3/ha, y es muy baja comparada con la de varios países de la región. Por ejemplo, en Brasil la remoción llega en muchos casos a 30 m3/ha. Si, por efecto de la patente, llegase aumentar a 14 m3/ha, la remoción sería aún siendo insignificante.

significaba poner tierras boscosas a disposición para que fuesen convertidas en tierras para otros usos7.

Modificaciones a la patente forestal en Bolivia El Decreto 27024, emitido en 2003, modifica la patente forestal reduciéndola al pago de un derecho sobre el Área aprovechable anual (AAA) y ya no sobre el área total de la concesión. Con esta medida, el Estado dejó de recaudar alrededor del 60 por ciento de sus ingresos anuales por concepto de patente forestal.

Las concesiones y las ASL pagan una patente de 1 USD por hectárea por el área efectivamente aprovechada por año, más una tarifa de regulación. El decreto crea la tarifa de regulación forestal, establecida por la Superintendencia Forestal, de la siguiente manera: 35 Unidades de Fomento a la Vivienda (UFV) para las concesiones forestales empresariales y 20 UFV para las agrupaciones sociales del lugar; las Tierras comunitarias de origen (TCO) no pagarán la tarifa de regulación.

Un ejemplo: en una concesión con un área de 10 000 ha, la patente era 10 000 USD por año. Gracias al pago reducido, por el área efectivamente aprovechada se desembolsarán 500 USD anuales considerando un ciclo de corta mínimo de 20 años (10 000 ha divididas por 20 años = 500 ha de aprovechamiento anual). A este derecho se suma la tarifa de regulación forestal, que es de alrededor de 4,6 USD, lo que arroja un total de 3 000 USD anuales como derechos por una superficie en concesión de 10 000 ha. El costo por hectárea es de alrededor de 6-7 USD para las concesiones y un poco menos para las ASL.

Antes del decreto, las propiedades privadas, colectivas o individuales pagaban una patente de 1 USD por año por el área efectivamente aprovechable y los concesionarios 1 USD por toda la concesión: los concesionarios pagaban 20 veces más que una TCO. Al aprobarse el decreto, estas diferencias se acortaron.

Democratización y mayor equidad en el acceso a los beneficios de los bosques La ley recoge de alguna manera los conceptos de empoderamiento de los grupos más pobres del país y hace una discriminación positiva en su favor. Primero, la ley reconoce el derecho exclusivo del aprovechamiento forestal en las TCO y les otorga un tratamiento preferencial con relación al pago de la patente forestal, dándoles la posibilidad de aprovechar sus bosques siempre y cuando cumplan con el plan de manejo y los planes operativos anuales.

La ley también legalizó a los piratas, ilegales o informales, al permitir conformar ASL para acceder legalmente al aprovechamiento forestal. El espíritu de la ley era organizar a los motosierristas en asociaciones de aproximadamente 20 personas y dar la posibilidad de que las actividades de explotación forestal discurriesen por la vía legal. Los municipios juegan un rol central identificando áreas de libre disponibilidad dentro de su jurisdicción de hasta el 20 por ciento en tierras públicas, que luego serían otorgadas bajo el esquema de las concesiones preferenciales a las ASL que se organicen en dichos municipios. Al igual que con las TCO, la ley estableció un tratamiento preferencial en cuanto a la patente para estas agrupaciones sociales, con el fin de que se beneficien legalmente del aprovechamiento del bosques.

El hecho de haber reconocido y garantizado el acceso a los bosques de entidades colectivas e individuales a través de las TCO, de las ASL y de la participación de propietarios privados es uno de los aspectos más destacados de la Ley Forestal. Esta decisión, acompañada de la unificación del derecho al suelo y al suelo forestal, disminuyó sustancialmente los conflictos por superposiciones, sobre todo entre propietarios privados, las TCO y las áreas protegidas. En términos de acceso a los bosques, las cifras ofrecidas en el Cuadro 4 son muy explícitas.

7 Comunicación personal del Dr. E. Aguilera Antúnez, Superintendente Forestal por el período 1996-2003,15 de agosto de 2008.

CUADRO 4 Diferencias cuantitativas entre dos épocas principales del régimen forestal en Bolivia

Régimen anterior (1974-1996)

Régimen actual (1996-2007) Tipo de derecho

Número de usuarios Superficie (ha) Número de

usuarios Superficie (ha)

Concesiones en tierras fiscales a empresas

170 20 700 65 4 486 770,46

Concesiones en tierras fiscales a ASL - - 28a 629 237,40

Autorización de aprovechamiento forestal en tierras privadas

- - 3 637 1 687 713,00

Autorización de aprovechamiento forestal en TCO

- - 517b 928 093,00

Autorización de aprovechamiento forestal en tierras comunales

- - 1 946b 468 272,71

Total 170 20 700 6 193 8 200 086,57 Notas: a El número de usuarios en ASL es mayor. La cifra indicada se refiere a grupos de 25 a 35 familias locales organizadas que acceden al derecho de aprovechamiento. Mas importante es que los municipios lograron certificar un área 1,35 millones de hectáreas para las ASL y éstas llegaron hasta el ministerio competente, pero solo se aprobaron concesiones en área de menos de 629 000 ha. Las ASL lograron certificar y presentar documentación para acceder en total a una superficie 1,3 millones de hectáreas, pero solo lograron la aprobación del ministerio para una superficie que en total alcanza 629 000 ha. b En el caso de las TCO y comunidades campesinas, el número se refiere a la cantidad de PGMF autorizados. Los beneficiaros son grupos de muchas familias en cada caso, que no están cuantificados. Fuente: Elaboración propia basada en informes de la SF 1998-2007.

Antes de la Ley 1700, las concesiones forestales ocupaban más de 20 millones de hectáreas, y, gracias a la aplicación de la patente forestal por superficie aprovechada, los concesionarios devolvieron voluntariamente las zonas que no tenían valor comercial. La superficie actual en concesión a empresas privadas asciende a 4,48 millones de hectáreas y está en manos de 66 empresas forestales, mientras que las áreas controladas por ASL, TCO y propietarios privados llegan al 50 por ciento de las áreas bajo manejo forestal. Es una cifra todavía modesta considerando las aspiraciones de los propietarios de TCO que estiman controlar alrededor de 23 millones de hectáreas.

Pese a que el acceso de las comunidades indígenas a los bosques ha mejorado, estas comunidades todavía enfrentan grandes desafíos para acceder a los beneficios económicos de los bienes y servicios forestales. Entre las limitaciones están las debidas a la burocracia estatal, como los obstáculos a un proceso rápido de saneamiento de los territorios indígenas y al apoyo técnico y económico a las distintas etapas de la cadena forestal, desde el bosque hasta la comercialización. Pero también hay aspectos propios de las comunidades que éstas deben superar, como la debilidad organizativa y la falta de conocimiento administrativo, técnico, gerencial y de mercado. Algunos autores van más allá y cuestionan la visión del sector forestal y de las entidades que lo administran, por ejemplo, la fuerte concentración en los productos maderables del bosque y las consecuencias que han resultado de asignar a las comunidades indígenas y campesinas un rol de proveedoras de materia prima, sin apoyarlas en otras etapas de la cadena forestal, para que los bosques contribuyan a mejorar los medios de vida de los más pobres (Pacheco, 2006a).

Debido a la cantidad y la calidad de los recursos forestales que controlan, las TCO ofrecen sin duda grandes oportunidades pero también desafíos a sus comunidades y al Gobierno. Hasta ahora numerosos grupos indígenas se han dedicado a consolidar sus territorios, pero el próximo paso es ver cómo los bosques permiten obtener mejores ingresos y mayor bienestar. Sin embargo, el uso comercial sostenible de los bienes y servicios del bosque dependerá mucho de una buena organización y administración y del desarrollo de experiencia técnica y administrativa por parte de las comunidades. Del lado del Gobierno y de las organizaciones que apoyan al sector forestal, se requiere un cambio de visión respecto al rol de estas comunidades

Comment: Los totales no corresponden a la acumulación de los sumandos.

en la cadena de producción de la madera. Si se apunta a acortar las distancias entre la provisión de materia prima barata, el procesamiento de la madera y la comercialización, se precisará de una flexibilización de la norma de manejo, un más fuerte apoyo técnico y un financiamiento subsidiado por el Estado. En la medida en que el bosque no genere ingresos para las comunidades, es muy probable que las tierras forestales se conviertan en áreas agropecuarias y sean fuente de extracción ilegal de madera.

La incorporación de las ASL fue una iniciativa novedosa en la nueva Ley Forestal, y representó un medio para que los explotadores informales o ilegales tuviesen la posibilidad de constituir una asociación para aprovechar la madera de manera legal. En la práctica, las ASL han enfrentado problemas desde el inicio de la implementación de la ley. El primero desafió fue cumplir con los 26 requisitos necesarios para calificar como ASL, y el segundo trató de la delimitación de las áreas forestales de reserva municipal que debían realizar los municipios en coordinación con el INRA. Ambos procesos eran demasiados onerosos; sólo obtener la personalidad jurídica tiene un costo de 4 000 USD para algunas ASL, mientras que la delimitación del área tiene un costo de 16 000 USD; es además un proceso largo y engorroso. No sorprende que los verdaderos explotadores informales hubiesen quedado al margen de las ASL, y que en la práctica estas agrupaciones hayan sido integradas por las elites locales (transportistas, aserraderos, comercializadores, etc.).

Otra de las dificultades que enfrentaron las ASL fue la calidad de los recursos forestales disponibles. Muchas ASL han accedido a bosques ya despojados de las especies más valiosas, y no han podido desarrollar operaciones forestales significativas. Por otro lado, muchas de las ASL calificadas se han quedado sin acceder al bosque por falta de áreas. Pacheco (2006a) afirma que el Gobierno logró calificar a 57 ASL en 2004 y sólo un tercio tuvo acceso al bosque. No obstante, los líderes del proyecto BOLFOR II sostienen que hay bosques en muchos municipios listos para ser otorgados en concesión a las ASL, como en el caso del municipio de Robore en Santa Cruz, que tiene su Área de reserva municipal claramente identificada, pero la política del Gobierno actual es no otorgar bosques a las ASL por considerar que esto no resuelve el problema de los verdaderos explotadores informales8.

Eficiencia en la lucha contra el delito y el crimen forestal La ley incluyó una serie de instrumentos para controlar el crimen y el delito forestal: la revisión de los planes de manejo forestal, los planes operativos anuales y los informes trimestrales; el control del transporte de productos y de los centros de procesamiento y venta de madera; y las inspecciones independientes y sin aviso previo por la SF tras denuncias de terceros ante actos ilícitos. La ley prevé varias sanciones para quienes cometen delitos forestales, desde la confiscación de la madera ilegal, la maquinaria y los vehículos de transporte, el pago de multas, la pérdida de derechos adquiridos, hasta el encarcelamiento. Como ya se indicó, los planes de manejo están sujetos a una auditoría quinquenal por personas o empresas independientes, y los profesionales forestales que hubieran proporcionado información inexacta en los planes de manejo tienen responsabilidad civil y penal. La ley también abre un procedimiento para que cualquier ciudadano realice una inspección de actividades sospechosas y pueda denunciarlas ante las autoridades competentes.

La implementación del régimen forestal no ha podido parar la deforestación en suelos destinados a actividades forestales e incluso áreas protegidas. En Bolivia no hay consenso pleno sobre la tasa de deforestación; todos los estudios realizados son objeto de debate debido a los distintos métodos empleados y la interpretación de los datos. Para este estudio se considera la publicación reciente de Killeen et al. (2007), que cubre 30 años de cambio de uso del suelo en Bolivia. Según este estudio, en los años 80 la reforestación alcanzaba 495 km2/año; entre 1987 y 1991 aumentó a 1 380 km2/año; y entre 1992 y 2000 llegó a 1 506 km2/año. En un período más reciente, entre 2001 y 2004, la deforestación alcanzó la cifra record de 2 247 km2/año. De acuerdo con el mismo estudio, las fuentes principales de deforestación son la expansión de la colonización y de la agricultura de subsistencia; la agricultura mecanizada, y el establecimiento

8 Comunicación personal de M. Curi, Directora del proyecto BOLFOR II, julio de 2008.

de pasturas para la ganadería. Al respecto, otro estudio afirma que el 62 por ciento de la deforestación es provocada por la mediana y gran propiedad agrícola y la ganadería, y el resto por pequeños productores (Pacheco, 2006b). Alrededor del 75 por ciento de la deforestación ha ocurrido en el departamento de Santa Cruz (Killeen et al., 2007) y un 19 por ciento en parques nacionales y áreas dedicadas al manejo forestal (MDSMA, 2005).

La mayor parte del desmonte es ilegal: el 87 por ciento de acuerdo con datos de la propia SF. La institución carece por completo de la capacidad para controlar los desmontes ilegales que ocurren en todo el país. A pesar de las multas que pagan los infractores –que son muy bajas–, en comparación con las actividades forestales legales, resulta mucho más rentable convertir el bosque en suelo agrícola. Cabe mencionar que el objetivo final de la conversión del bosque es habilitar suelos agrícolas o ganaderos; la madera se aprovecha sólo circunstancialmente (Boscolo y Vargas, 2003). Por consiguiente, existe una sobreoferta de madera en el mercado interno provocada por una competencia desleal con la madera proveniente de fuentes bajo manejo forestal. De acuerdo con Pacheco (2007), el desmonte ilegal representó en el año 2004 alrededor del 40 por ciento de las recaudaciones de la SF, aunque por ley las instancias que se benefician directamente de la patente de desmontes son las prefecturas, municipios y el FONABOSQUE.

El nuevo régimen forestal tampoco ha sido eficaz para derrotar la tala ilegal, y se estima que alrededor del 50 por ciento de la madera que todavía se vende en el mercado nacional proviene de fuentes ilegales (Boscolo y Vargas, 2003; Contreras y Vargas, 2001). Un informe de Cordero (2003) basado en el análisis de planes operativos anuales de corta y una verificación de campo constata que en algunas ASL en San Ignacio de Velasco entre el 88 y 98 por ciento de la corta era ilegal. La SF ha reducido su capacidad de fiscalización y control del régimen forestal; además ha obviado la implementación plena de varios mandatos contenidos en la ley, como la confiscación de los medios con los cuales se comete el delito forestal. A ello se suma una severa disminución de los ingresos de la SF –que han llevado a recortar sustancialmente los puestos de control en las carreteras del país– y finalmente la falta de apoyo de otras estructuras del Estado, ministerios, prefecturas y municipios. Como consecuencia, los infractores han creado diversos mecanismos, incluso de índole legal, para realizar actos al margen de la ley, por ejemplo, el tráfico de Certificados forestales de origen y su uso repetido para pasar inadvertidos en los puestos de control en las carreteras; la sobreestimación de las especies de alto valor en los planes operativos anuales, el uso excesivo de múltiples excepciones como los permisos de aprovechamiento con cargo a un futuro plan de manejo y el aprovechamiento en áreas menores de 200 ha sin probar el derecho de propiedad. Cronkleton y Albornoz (2004) han detectado igualmente abusos severos en el aprovechamiento en superficies menores 3 a 5 ha sin planes de manejo.

Eficiencia del marco institucional y la aplicación del régimen forestal La eficiencia del marco institucional destinado a implementar el régimen forestal nacional se evalúa por el grado de adopción de las normas forestales, el incremento de las áreas bajo manejo forestal y la eficiencia en la lucha contra la degradación, la deforestación y la tala ilegal.

La SF ha sin duda acabado con varias oportunidades de corrupción y ha ganado mayor credibilidad entre los usuarios forestales. Las normas de manejo forestal son aceptadas y se aplican a gran parte de los operadores formales, en especial a las empresas verticalmente integradas que han recibido la certificación forestal (Snook et al., 2006).

Las áreas bajo manejo forestal no se incrementaron a un ritmo deseado debido al colapso del régimen de concesiones. Los grupos sociales perciben el sistema de concesiones como inicuo y concentrador de tierras y demandan una mejor distribución. A pesar de esa demanda latente, varios gobiernos no han llamado a una licitación pública para otorgar más concesiones forestales al sector privado, aunque habían identificado los bosques públicos disponibles. El Gobierno actual, de orientación socialista, es aún mucho más radical respecto a las concesiones forestales: todo indica que no otorgará más bosques bajo ese mecanismo. Para el Gobierno del Presidente Morales, es una prioridad atender la demanda de los grupos indígenas y campesinos bajo un enfoque agrario: estos grupos serán los únicos que podrán beneficiarse con una

distribución gratuita de bosques y tierras públicas. Cabe indicar que el modelo forestal apostó mucho por el régimen de concesiones, sobre todo en los primeros seis años de su implementación, dejando en segundo plano la posibilidad de expandir el manejo forestal en áreas controladas por comunidades indígenas, campesinas y propietarios privados. En materia de control de la deforestación y de la tala y comercio ilegales, la debilidad institucional de la SF es notoria.

La implementación del régimen forestal dependía en mucho del apoyo de otras instituciones del Estado. En ese marco se esperaba que las prefecturas y municipios ayudasen en la implementación del régimen; en la práctica las prefecturas han hecho poco por la falta de claridad de su rol y la débil coordinación con el ministerio del sector. Los municipios enfrentan sus propios problemas y prioridades, pero con todo han tenido un rol más activo en la implementación de la ley: han instalando las Unidades Forestales Municipales; han identificado las reservas forestales municipales para ser otorgadas a las ASL, y han apoyado el control de las operaciones ilegales. Pero en la medida en que los recursos producidos por la patente han ido mermando, el incentivo a colaborar en la implementación del régimen también ha disminuido. En 1998, el conjunto de los municipios forestales recibió en concepto de patente la suma de 2 millones de USD, y para 2004 esa cifra ya se había reducido a 700 000 USD (Pacheco, 2006b). Pacheco sostiene que los municipios enfrentan severas restricciones para destinar recursos al control forestal y/o promover la silvicultura, y que es poco probable que coloquen sus propios recursos para la realización de dichas tareas puesto que tienen otras prioridades más urgentes.

En 1996, se aprobó la Ley del Servicio Nacional Reforma Agraria No 1715 y se creó el Instituto Nacional de Reforma Agraria. Esta ley comprometió al Gobierno a demarcar y titular tierras en un período de 10 años. Este cuerpo normativo tuvo una gran repercusión en la nueva Ley Forestal, ya que muchos aspectos de la implementación dependían de la clarificación de los derechos de la propiedad agraria y la legalización de varias demandas territoriales en curso. A la SF se le otorgó el rol de aprobar los POP definidos en la Ley Forestal como el mecanismo idóneo para aprobar el cambio de uso del suelo en tierras aptas para fines agrícolas o ganaderos.

Según el INRA, el Gobierno distribuyó entre 1956 y 2001 más de 93 millones de ha, es decir el 85 por ciento de las tierras del país9. Si a éstas se suman las áreas protegidas y las reservas de producción forestal permanente, que son bosques en tierras públicas, se obtiene un excedente de más de 20 millones de hectáreas, que están superpuestas a tierras fiscales y privadas. Esto es el resultado del desorden en que históricamente se utilizó la tierra como instrumento político en ocasión de cada proceso de elecciones. Hasta la fecha, se ha logrado sanear el 32,61 por ciento de las tierras del país; otro 13,61 por ciento que se encuentra en curso de saneamiento (SF, 2008). A dos años de haberse cumplido el plazo para el saneamiento todavía falta clarificar los derechos de propiedad del 54 por ciento de la superficie de Bolivia para dar solución a los problemas de superposición de derechos.

Puesto que el saneamiento legal y definitivo de los derechos de propiedad de la tierra define varios otros pilares de la Ley Forestal –como la determinación de las reservas forestales municipales y los territorios indígenas, el establecimiento de derechos de concesión y la ejecución del sistema de licitación de concesiones–, el lento avance del INRA ha creado un cuello de botella para todo el sistema de manejo de suelos y bosques a escala nacional.

CAMBIOS RECIENTES EN EL RÉGIMEN DE TENENCIA Bajo el nuevo Gobierno elegido en 2006, se impulsó la promulgación de la nueva Ley de Reforma Agraria denominada la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria. Esta ley establece que las tierras fiscales que se encuentran libres (sin derechos de uso forestal otorgados) y las tierras que se encuentran sin uso efectivo de la función económica y social (FES) serán devueltas al Estado. Cualquier excedente de tierras públicas será destinado a ser distribuido a comunidades campesinas y programas de colonización. Esta nueva ley tiene como objetivo homogenizar la propiedad individual y limitar el latifundio. No contempla la figura de

9 El total de la superficie del país es de 109,86 millones de ha, de las cuales más del 65 por ciento se encuentra en zonas bajas o tropicales y un 35 por ciento en la zona andina y subandina.

la propiedad forestal, aunque reconoce el manejo forestal como actividad económica10. El presente Gobierno no concederá nuevos derechos forestales en tierras fiscales, ni a empresas ni a ASL, pero se mantendrán los actuales derechos y resoluciones vigentes, aunque se prevén cambios drásticos una vez que se apruebe la nueva Constitución política del Estado, que pone mucho más énfasis en el rol del Estado como único dueño y administrador de los recursos naturales.

Las implicaciones de la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria para los bosques son claras. El Gobierno quiere intensificar las actividades agrícolas en sectores empobrecidos del país como medio de lucha contra de la pobreza. En consecuencia, los bosques con elevado potencial dotados de gran biodiversidad y que son fuentes de numerosos servicios forestales corren el riesgo de ser destinados al uso agropecuario, lo cual se traducirá en una mayor deforestación.

10 La ley INRA reconocía explícitamente las tierras boscosas como tierras productivas, eliminando así los anteriores sesgos contrarios al uso forestal.

Evaluación de las repercusiones de la tenencia en la gestión forestal y la reducción de la pobreza LA TENENCIA Y LA CALIDAD DE LA GESTIÓN FORESTAL Durante la revisión bibliográfica no se ha encontrado información empírica que muestre sistemáticamente el estado de los bosques en función de la tenencia. Algunos estudios preliminares muestran que hay diferencias tanto entre usuarios de un mismo tipo de tenencia como entre diferentes tipos de tenencia, lo cual hace complejo definir con precisión qué tipo de tenencia se traduce en una mejor o peor gestión forestal. No obstante, el estudio de Snook et al. (2006), realizado sólo en el sector empresarial con concesiones forestales, muestra que las empresas orientadas a la exportación y las empresas certificadas o en proceso de certificación adoptaron más prácticas de manejo forestal sostenible que otras empresas.

A continuación se analizará la tenencia de seis sujetos principales y su repercusión en el manejo de los bosques públicos y privados: el Estado como administrador de bosques públicos, las concesiones empresariales de largo plazo, las ASL, las comunidades indígenas, los propietarios privados y los pequeños productores y comunidades agroextractivistas.

La tenencia y la calidad de gestión forestal en los bosques públicos

El Estado como administrador de bosques públicos Las áreas protegidas y las reservas de producción forestal están bajo protección del Gobierno central y poco se conoce de su estado de conservación. Un estudio reciente de Killeen et al. 2007 concluye que el 19 por ciento de la deforestación ocurre en los parques nacionales y reservas de producción forestal permanente. Las reservas forestales Guarayo y El Choré son las que sufren la mayor presión de diversos grupos, sobre todo de la colonización espontánea de personas que no encuentran tierras disponibles y se desplazan a áreas con menor control, como las reservas forestales y los parques nacionales, habiendo logrado convertir áreas significativas de bosque en terrenos agrícolas. El sistema nacional de áreas protegidas adolece de una falta de presupuesto permanente; además, es muy centralizado y no permite a sus directores actuar con rapidez frente a una denuncia. En muchos casos, las áreas protegidas son objeto de colonizaciones espontáneas que cuentan con la anuencia del Estado.

Las concesiones forestales empresariales Las concesiones forestales empresariales suman 4,4 millones de hectáreas y se estima que los bosques que contienen están relativamente bien manejados. El estudio de Snook et al. (2006) sobre los niveles de adopción de prácticas de manejo forestal, aplicado a 23 concesiones forestales en Bolivia, concluye que las empresas adoptan en promedio el 60 por ciento de las prácticas de manejo forestal, entre prácticas obligatorias y no obligatorias. El estudio también muestra que las prácticas de manejo a que obliga la ley y sus reglamentos tienen un nivel de adopción mayor, aun cuando los beneficios de la adopción sean a muy largo plazo o indirectos para el empresario, como por ejemplo la protección de árboles semilleros y el control de la cacería.

Un buen indicador de una adecuada gestión forestal es la Certificación forestal voluntaria lograda por los usuarios o poseedores de los derechos forestales, la cual se otorga a través de un proceso transparente de evaluación de normas ambientales, sociales y económicas. Aunque las empresas forestales son las que más han avanzado en lograr certificados de buen manejo según los criterios del Consejo de Manejo Forestal, hasta diciembre de 2007 tales prácticas se habían ejecutado en el caso de 14 operaciones forestales en una superficie de 2,1 millones de hectáreas. Siguen a las empresas forestales en este esfuerzo dos propietarios privados y dos comunidades

indígenas. La certificación se expandió rápidamente en Bolivia, debido a la coincidencia entre lo que exige la ley y los requisitos para la obtención de la certificación. La certificación es sin duda más fácil para las empresas que adoptan el manejo sostenible e implementan sus planes de manejo. En muchos casos la certificación ha significado para la empresa la apertura de nuevos mercados, aunque no mejores precios. Además, las empresas y el Estado se han beneficiado con la certificación, porque las empresas certificadas están exentas de las auditorías forestales quinquenales y el Estado se ahorra recursos al no tener que realizar auditorías.

FIGURA 3 Superficie de bosque certificado en Bolivia Fuente: Consejo Boliviano de Certificación Forestal Voluntaria, 2006.

Los incentivos más importantes que han propiciado un cambio de actitud de los empresarios frente al bosque tienen que ver con la capacidad de control y fiscalización de la SF y con una mayor seguridad jurídica, al contar los empresarios con un contrato de 40 años renovable y transferible que da más seguridad al inversionista, mientras que el bosque se beneficia con un mejor manejo. La necesidad de abrir nuevos mercados más exigentes obligó a las empresas a mostrar mayor responsabilidad en los asuntos forestales; a ello se suma la necesidad de cumplir con el ciclo de corta mínimo de 20 años, que obliga al empresario a cosechar un número de especies mayor pero en una área mínima por año. No obstante, todavía es muy temprano para indicar si los bosques lograrán recuperar su potencial forestal y de biodiversidad en un ciclo de corta de 20 años; algunos estudios sugieren que el ciclo mínimo para los bosques de Bolivia debería ser de 40 años, lo que haría inviable económicamente el aprovechamiento forestal.

Los factores que frenan la expansión de la certificación para otros sujetos tienen que ver con la falta de financiamiento para cubrir los costos de las empresas certificadoras y la imposibilidad de implementar las recomendaciones y cumplir con los indicadores técnicos, económicos y sociales, pues muchas de las iniciativas de aprovechamiento de las comunidades indígenas y propietarios privados pequeños son aún incipientes. También se debe tomar en cuenta que la certificación es importante para acceder al mercado internacional, mientras que las operaciones forestales comunitarias todavía están dirigidas al mercado interno y en muchos casos sólo suministran madera en pie o en el mejor de los casos madera aserrada. Las debilidades transversales incluyen la ausencia de fondos de crédito especiales para la inversión en manejo forestal sostenible y transformación forestal con el mismo recurso forestal como garantía, y la inseguridad jurídica relativa a los derechos forestales otorgados. Muchas zonas son invadidas por colonizadores, que desmontan para tomar posesión de las tierras.

Otro aspecto destacable se relaciona con cuanto ocurre en el comercio internacional. Desde la década de 1990, Bolivia exporta menos materia prima y más productos forestales con valor agregado. Actualmente, más del 90 por ciento del valor de las exportaciones está representado por artículos elaborados y semielaborados (CFB, 2004; UDAPE, 2005). La Figura 4 muestra

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Area acumulada/año 0 53,000 291,933 657,133 745,513 927,263 965,263 1,179,175 1,537,831 2,209,084

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

que, entre 1992 y 2004, las exportaciones de productos primarios descendieron de 50 a 20 millones de USD, mientras que las de productos acabados se incrementaron de 15 a casi 100 millones de USD.

FIGURA 4 Exportaciones de productos forestales según el grado de industrialización 1992-2004 (millones de USD)

Fuente: UDAPE, 2005.

Las ASL o pequeños operadores forestales Las ASL controlan bajo el sistema de concesiones 0,63 millones de hectáreas, en 28 agrupaciones con superficies iguales. Muchos de los bosques a los que accedieron las ASL ya han habían sido degradados con anterioridad. Las ASL fueron concebidas como un medio para legalizar a los forestales informales y disminuir la ilegalidad. Los estudios indican que muchas de las ASL han sido dominadas por las elites locales y que los forestales informales (motosierristas) continúan con sus operaciones ilegales y en algunos casos prestan su mano de obra a las ASL constituidas. Las verificaciones en el campo han permitido constatar que en el caso de algunas ASL más del 80 por ciento de la corta es ilegal y que se incumplen las normas técnicas de manejo. Por lo tanto, es difícil conocer con certeza el estado de los bosques que son administrados por las ASL.

El Instituto Boliviano para la Investigación Forestal ha iniciado la instalación de parcelas permanentes en varios puntos del país, concentrándose en las áreas de aprovechamiento forestal. Este esfuerzo tiene como objetivo monitorear del estado del los bosques y el crecimiento de las especies intervenidas. Es posible que en el futuro haya más claridad al respecto, sobre todo en las áreas dedicadas al manejo forestal.

La tenencia y la calidad de la gestión forestal en los bosques privados

Tierras comunitarias de origen Muchos de los bosques que están titulados o inmovilizados por comunidades indígenas en la figura de TCO han pasado por un proceso de degradación forestal. No obstante, en términos de cobertura y biodiversidad, los bosques en manos de comunidades indígenas todavía están muy saludables y en la medida en que estas comunidades se integren al manejo forestal o a la agroforestería, es posible que los bosques se mantengan. Se estima que las TCO controlarán

alrededor de 23 millones de hectáreas, de las cuales entre 7 a 6 millones de hectáreas tendrán un alto potencial forestal. Las cifras indican que las comunidades indígenas están adquiriendo paulatinamente más control sobre los bosques. El número de territorios indígenas ya consolidados, las demandas todavía por resolver y el número de comunidades que participen en el negocio de la madera tienden a incrementarse y con ello también la gestión de los bosques. En los primeros años las comunidades indígenas estuvieron muy ocupadas en la consolidación de sus derechos territoriales, y este asunto seguirá siendo prioritario para el presente Gobierno hasta concluir con el proceso de saneamiento de varios de los territorios indígenas que todavía están en demanda. La gestión sostenible para la generación de ingreso es el desafío que tienen que enfrentar las comunidades indígenas.

En una publicación reciente del BOLFOR II, se indica que son 100 las empresas de manejo forestal sostenible implantadas en las TCO. No obstante, las exigencias del marco normativo se convierten, para muchas de las comunidades, en barreras para ingresar en el manejo forestal legal y competir con las actividades ilegales. A pesar de que las comunidades que deciden realizar actividades de manejo forestal sostenible y competir con la ilegalidad tienen desventajas en la negociación, y si bien existe una asimetría de información para negociar mejores precios, dos comunidades ya han logrado certificar sus actividades forestales y otras tres están en proceso de obtener la certificación. Hay muchos retos que las TCO y el sistema de administración de los bosques deben todavía enfrentar para promover el manejo forestal sostenible. Algunos de estos retos son internos a las comunidades y tienen que ver con la organización, el conocimiento, el entrenamiento y la distribución de los beneficios; pero también se requiere el apoyo de las instituciones del gobierno en cuanto al acceso al crédito, la asistencia técnica, la asistencia en el manejo forestal, el acceso a los mercados, etc.

Pequeños, medianos y grandes propietarios privados Los propietarios privados constituyen un grupo grande y muy heterogéneo; son los que mayor volumen de madera aportan al mercado nacional. Sin embargo, es un grupo difícil de cuantificar y no se dispone de información sobre el estado de conservación de los bosques de poseen. El régimen forestal permite el aprovechamiento por una sola vez en áreas mayores de 200 ha, siempre y cuando se demuestre el derecho de propiedad. Ante la falta de saneamiento, el régimen forestal flexibilizó la norma y permitió el aprovechamiento con una certificación del derecho de propiedad emitido por el municipio local. Esto llevó a que muchos falsos propietarios obtengan permisos de aprovechamiento, extraigan la madera y, a la hora de exigirse la implementación del plan de manejo, ya no se encuentre al supuesto propietario. Este método se usó recurrentemente y es posible que en pequeña escala hubiera contribuido a la degradación forestal y en algunos casos al cambio de uso del suelo.

Un estudio ha mostrado que los permisos de aprovechamiento en áreas de entre 3 y 5 ha, si bien han sido útiles para los pequeños propietarios y les han permitido comercializar su madera, en muchos casos han representado un mecanismo para “lavar” madera, alterando los volúmenes declarados en el plan de manejo presentado a la autoridad competente.

El estado de los bosques de propietarios medianos y grandes es incierto. Gran parte de la deforestación ocurre precisamente en propiedades mayores de 25 ha, y una importante proporción de las tierras se destina a la agricultura de exportación y a la ganadería. El mercado internacional de granos, las políticas de fomento a la agricultura y un régimen agrario que exige la demostración de la función económica y social para la conversión del bosque en otros usos han determinado una alta tasa de deforestación y un mercado especulativo de tierras. Aunque la deforestación ha tenido lugar mayormente en suelos definidos como agrícolas, hay un porcentaje importante –el 19 por ciento– que ha ocurrido en reservas forestales y parques nacionales. Mucha de la madera que alimenta el mercado nacional (alrededor del 50 por ciento) proviene del desmonte y la tala ilegal. Considerando una tasa promedio de 300 000 ha/año, en los últimos cinco años sólo el 13 por ciento del desmonte ha contado con la autorización de la autoridad competente. El desmonte se ha acelerado en los últimos años como producto de una necesidad genuina de ampliar la frontera agropecuaria, pero también porque ha sido el medio

más idóneo para justificar la función económica y social y con ello probar el derecho de propiedad.

FIGURA 5 Desmonte autorizado

Fuente: Superintendencia Forestal, informes anuales 2002-2006.

Pese a las ventajas estructurales que tiene el sector agrícola frente al forestal, hay un creciente incremento de la participación privada en el manejo forestal. Producto de ello han sido dos operaciones forestales privadas que ya han obtenido la Certificación forestal voluntaria del Consejo de Certificación Forestal. También cabe indicar que en muchos predios agrícolas, en especial en aquellos de alto valor productivo, se están aplicando medidas de laboreo del suelo respetando los cursos de agua y dejando cortinas rompevientos.

Pequeños productores y comunidades agroextractivistas Los pequeños productores y recolectores de castaña y palmito, tras la conclusión del saneamiento, controlan un área aproximada de 10 millones de hectáreas en el departamento de Pando, la provincia Vaca Diez de Beni y el norte de La Paz. En esta región, conocida como la Amazonía de Bolivia, la recolección, procesamiento y exportación de los productos no maderables ha sido y continúa siendo la fuente principal de ingresos. La castaña es estacional; su explotación se complementa con la pequeña agricultura, la ganadería y el empleo asalariado.

La mayoría de los recolectores de castaña y palmito se beneficiaron en el año 2003 con la distribución de 500 ha por familia, más el saneamiento como medio para garantizar sus medios de vida. Dado que la actividad de recolección de la castaña es estacional, se estima que el impacto en el bosque y su biodiversidad es mínimo. No obstante, algunos productores están certificando la castaña como producto orgánico y están ampliando sus mercados.

En resumen, las áreas controladas por indígenas, comunidades y propietarios privados individuales han avanzado sustancialmente en el manejo forestal: más de 3 millones de hectáreas están bajo manejo y existe la posibilidad de que se mantengan en esta situación. Pese

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a los avances, no se ha logrado frenar la producción de madera ilegal y la deforestación, que ocasionan graves pérdidas económicas al Estado y la sociedad.

Degradación forestal Los efectos de la degradación producto del aprovechamiento forestal son poco conocidos. A pesar de que todos los sujetos que llevan a cabo el aprovechamiento comercial deben disponer de un plan de manejo, pocos operadores lo utilizan como una herramienta de planificación (Prisma, 2000). Muchos operadores forestales continúan pensando que el plan de manejo es un requisito costoso y dudan de la eficiencia del manejo forestal como una herramienta de conservación (Prisma, 2000; Contreras y Vargas, 2001). Datos de 2001 muestran que el 88 por ciento de los productos forestales provienen del sector privado y sólo un 12 por ciento de las concesiones forestales, mientras que no existen datos del estado de los bosques después del aprovechamiento en el sector privado. La deficiente definición de derechos de propiedad y la falta de saneamiento sugieren que gran parte de la explotación forestal no se lleva a cabo en las supuestas propiedades privadas reales, sino en las tierras donde los derechos de propiedad con frecuencia no están definidos. Luego de la corta, en esas tierras nadie se hace responsable de la implementación y seguimiento al plan de manejo.

Por otro lado, el aprovechamiento basado en unas pocas especies comerciales sigue siendo una práctica recurrente en áreas distantes de los caminos y mercados. Por ejemplo, varios estudios indican que gran parte del aprovechamiento en la Amazonía de Bolivia continúa siendo selectivo (Contreras y Vargas, 2001). Más del 80 por ciento de los volúmenes de madera provenientes de la Amazonía proceden de cuatro especies: mara (Swietenia macrophyylla), cedrillo (Cederella adorata), mara macho (Cedrelinga catenaeformis) y almendrillo (Dipteryx odorata); poco se conoce sobre la regeneración de las últimas dos especies.

En relación con la salud de los ecosistemas, es posible que el aprovechamiento de volúmenes pequeños de 5 m3/ha no tenga un efecto en la biodiversidad y en la estructura de los ecosistemas, especialmente si se aplica una corta de baja intensidad. Sin embargo, los estudios de Boot y Gullison et al., 1999 y Fredericksen et al., 2003 señalan que el sector forestal de Bolivia presenta un sinnúmero de problemas, como por ejemplo la escasa regeneración, el crecimiento lento y la deficiente calidad de las nuevas plántulas. Aparentemente alrededor del 80 por ciento de las especies de mayor valor comercial no se regeneran adecuadamente. El crecimiento de los árboles es lento, y sin la aplicación de tratamientos silviculturales la regeneración de los volúmenes de corta actuales (5-15 m3/ha) podría tardar entre 50 a 60 años. Otra preocupación es el daño sustancial que se produce al bosque a través de la cosecha (Fredericksen et al., 2003). Las empresas deben aplicar tratamientos silviculturales y monitorear el crecimiento; algunas de estas prácticas incluyen la corta de lianas y de especies no comerciales antes de que alcancen a dominar el resto del bosque (Fredericksen et al., 2003). A pesar de la importancia de la corta de lianas y las prácticas silviculturales para las futuras cosechas, el estudio de Snock et al. 2003 muestra que dichas prácticas son las menos adoptadas entre las empresas.

FIGURA 6 Niveles de adopción de las prácticas de manejo en Bolivia

Fuente: Snook et al., 2006. Nota: El eje izquierdo mide el porcentaje de adopción de prácticas de manejo de 0-100 por ciento. El eje derecho mide el número de elementos implementados para cumplir con cada práctica.

Más allá de las actividades forestales, otras actividades productivas también contribuyen a la degradación forestal, aunque no están bien documentadas. La apertura o mejora de caminos y la pavimentación tienden a incrementar la deforestación a ambos lados de los caminos o carreteras (Steininger et al., 2001). El uso del fuego como herramienta para habilitar suelos agrícolas y ganaderos frecuentemente afecta a las tierras bajas de Bolivia, y normalmente el fuego se expande más allá del área deseada. El fuego destruye y degrada áreas masivas de bosques en concesiones, territorios indígenas y por supuesto en predios de propietarios privados. El descontrol del fuego en los últimos 10 años ha ocasionado la pérdida de grandes manchas de bosque en el país y ha obligado a las autoridades a desplazar recursos para la educación y los programas de alerta temprana de incendios.

La tenencia como un factor entre otros que influyen el manejo del bosque La gestión forestal sostenible depende de muchos factores, y uno importante es el tipo de tenencia, acompañado por la seguridad física y jurídica. El hecho de que las empresas accedan a una concesión por 40 años, y que la concesión se pueda renovar casi automáticamente, les otorga una mayor garantía para capturar los beneficios del manejo. En el caso de las comunidades indígenas y propietarios privados, la propiedad es a perpetuidad, con un ciclo de corta mínimo de 20 años. Esto proporciona mayor seguridad a su inversión e influye significativamente en las decisiones de gestión forestal11. Otro factor predominante es la capacidad técnico-administrativa del usuario. En el caso de las TCO, las experiencias exitosas se explican por una buena capacidad organizativa y administrativa, y por el apoyo técnico de instituciones que trabajan en los asuntos de organización y administración. La posibilidad de éxito depende de la capacidad técnico-administrativa, la seguridad jurídica y el acceso a los mercados.

En el Cuadro 5 se presenta un balance de las ventajas y desventajas de los sujetos dependientes de los bosques y su influencia en el manejo forestal.

11 Comunicación personal de A. Bowles, gerente de la Cámara Nacional Forestal, mayo 2008.

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CUADRO 5 Evaluación de las repercusiones de la tenencia en la gestión forestal

Repercusiones de la tenencia forestal Sector Ventajas Desventajas Factibilidad de la CFV

Concesiones forestales (empresas)

Cubren grandes extensiones y encierran mayor biodiversidad. Generan mayor ingreso por impuestos. Tienen mayor capacidad técnica y financiera. El derecho de explotación por 40 años permite retornos de inversiones.

Difícil fiscalización debido al tamaño y las distancias. Algunas empresas no están comprometidas con el manejo forestal. El costo de la patente forestal es alto: 7,50 USD/ha/año.

Los procesos de CFV son más factibles debido al mayor volumen de producción (12 casos nacionales).

Concesiones comunitarias (ASL)

Dependen del apoyo técnico externo. Tienen gran experiencia en actividades forestales. El costo de la patente forestal es bajo: 1,00 USD/ha/año.

Los miembros de las ASL realizaban actividades forestales ilegales anteriormente. No disponen de capital de operación para producir. Están orientadas al mercado interno.

Poco factible. No existe un historial de experiencias previas.

Bosques en tierras privadas

Superficies boscosas valiosas a distancias relativamente cortas. El costo de la patente forestal es bajo: 1,00 USD/ha/año. El derecho de explotación es indefinido y permite inversiones a largo plazo.

El uso del suelo puede cambiar en el futuro. Reciben poca asistencia técnica. El capital de producción es escaso. Los usuarios tienen mayor vocación agraria que forestal.

Factible solo en grandes superficies (dos casos en Bolivia).

Bosques en tierras de pequeños agricultores y colonos

Dependen del apoyo técnico externo. El costo de la patente forestal es bajo: 1,00 USD/ha/año. El derecho de explotación es indefinido y permite inversiones a largo plazo.

El uso del suelo puede cambiar en el futuro. El capital de producción es escaso. Los usuarios tienen mayor vocación agraria que forestal.

Muy poco factible debido a las pequeñas superficies. Los costos de organización y transacción son altos.

Bosques en tierras comunitarias e indígenas (TCO)

Dependen del apoyo técnico externo. La mayoría de indígenas se identifica con la conservación y las actividades en el bosque. Amplia experiencia forestal. El costo de la patente forestal es bajo: 1,00 USD/ha/año. El derecho de explotación es indefinido y permite inversiones a largo plazo.

Es necesario superar primeramente las dificultades organizativas. Es necesario además, al menos en algunos casos, cambiar la orientación de las pautas de explotación para avanzar hacia el procesamiento de la madera. No disponen de capital, instalaciones de procesamiento y medios de comercialización.

Alto potencial una vez que reciben apoyo técnico.

Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas realizadas para el presente estudio y una revisión bibliográfica (2008).

LA TENENCIA Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA Dada la complejidad del concepto de pobreza y sus causas, y la dificultad para determinar la contribución de cada tipo de tenencia forestal, una de las medidas que se han tomado para el presente estudio es usar indicadores de empleo e ingresos que se encuentran en diferentes casos y estudios, así como estadísticas nacionales. Durante la elaboración del presente estudio no se encontró un documento completo que aborde cuantitativamente el aporte de los bosques a la reducción de la pobreza y al mejoramiento de los medios de vida de los pobres rurales. Pocos estudios han tratado el tema desde una perspectiva empírica y la mayoría de los estudios son anecdóticos. Entre las investigaciones más relevantes están las de Stoian, 2000, Godoy et al., 2002 y Mattos, 2005, pero han sido realizadas en áreas y comunidades y con metodologías y propósitos específicos, lo que dificulta comparar los resultados.

El aporte de los bosques públicos a la disminución de la pobreza

Empresas concesionarias Debido a su conocimiento del mercado, a la integración del bosque con la industria, al conocimiento del proceso de transformación y a la coyuntura de precios altos, se considera que las empresas son las que más han ganado gracias al manejo forestal.

No se dispone de estadísticas detalladas para el primer eslabón de la cadena de producción (planificación y aprovechamiento forestal), pero sí para el sector secundario (aserraderos, barracas e industrias). Según la UPSA-CAINCO-CNF (2006), hay más de 1 100 empresas registradas en la Superintendencia Forestal de Bolivia, entre concesiones, aserraderos, hornos de secados, carpinterías, puestos de comercialización, etc. El sector secundario de la madera genera 90 000 empleos directos y 160 000 empleos indirectos. En el caso del sector primario, el nivel de empleo está en relación directa con el tamaño de las áreas de manejo y la tecnología utilizada en el aprovechamiento y procesamiento forestal. Esto define el uso de la mano de obra como “mano de obra no calificada rural”; este grupo es el de mayor interés por ser representativo de los sectores más marginados. Se argumenta que las empresas certificadas por el Consejo de Manejo Forestal mantienen la mejor relación con las comunidades locales y sus trabajadores gozan de salarios y beneficios sociales adecuados.

Otro indicador que vale tomar en cuenta es la contabilización del sector forestal en el Producto Interno Bruto (PIB). No existen informaciones estadísticas oficiales acerca de la participación del sector forestal en el PIB. Sin embargo, considerando solamente la silvicultura, se estima que su participación es de aproximadamente un 1 por ciento, mientras que las actividades forestales industriales y comerciales representan alrededor del 2 por ciento, es decir que el sector forestal de Bolivia representa aproximadamente el 3 por ciento del PIB nacional (CEPROBOL, 2002). Las recaudaciones gubernamentales que son producto de la aplicación de la patente forestal alcanzaron aproximadamente 46 millones de USD en 10 años, y se redistribuyen en siete regiones del país y entre más de 100 municipios forestales. El sector empresarial indica que su aporte a la economía y al bienestar del país es mucho mayor debido a que paga otros impuestos exigidos por la ley, mientras que los operadores informales no los pagan.

Agrupaciones Sociales del Lugar Se estima que existen alrededor de 60 ASL distribuidas en todo el país. Una gran proporción de ASL se encuentra en Santa Cruz. Los beneficios directos e indirectos de estas entidades llegan a 1 200 familias, pero probablemente el número de beneficiados es mucho mayor si se considera la cadena completa de la madera. Antes de la aprobación de la nueva Ley Forestal, muchos de los miembros de las ASL obtenían una parte significativa de sus ingresos a través de las operaciones ilegales conducidas en bosques públicos, concesiones, territorios indígenas, propiedades privadas e incluso áreas protegidas.

Mattos (2006) evaluó para el proyecto BOLFOR II el impacto económico del manejo forestal en grupos indígenas y ASL en las tierras bajas de Bolivia (departamentos de Santa Cruz, Beni y Pando). Este estudio se desarrolló realizando 300 encuestas de hogares en 11 comunidades indígenas y seis ASL, entre 2004 y 2005. Cabe indicar que las 17 comunidades encuestadas están implementando planes de manejo forestal y reciben asistencia del proyecto BOLFOR II. El estudio analiza la magnitud del ingreso por comercio forestal, agricultura, uso de recursos naturales y otros factores, determinando el peso de cada uno de ellos en la economía familiar de diferentes grupos sociales. Los resultados muestran que existe una diferencia importante entre las fuentes de ingresos de las comunidades indígenas y las de las ASL, pero que en ambos casos los ingresos derivados de los bosques son significativos.

En relación con las ASL, el estudio muestra que el ingreso per cápita de este grupo social es 127 por ciento más alto que el ingreso per cápita de las comunidades indígenas y campesinas analizadas. También muestra que la economía de las familias que componen las ASL proviene del trabajo remunerado fuera del hogar, de trasferencias recibidas del exterior y de negocios: la venta de comida, el transporte y las artesanías representan el 16 por ciento de sus ingresos. Sólo el 13 por ciento depende de las rentas generadas por la actividad forestal. Este grupo no

comercializa productos no maderables y su dependencia de la caza y pesca sólo alcanza el 1,4 por ciento comparado con el 12 por en el caso de las comunidades indígenas. Los ingresos generados por la madera son distribuidos en partes iguales entre los integrantes de la asociación, una vez que cumplen con los pagos por servicios y otros pagos ligados a las operaciones forestales. No obstante, algunos estudios evidencian que los miembros de muchas ASL conformadas por transportistas, aserraderos y comercializadores prestan servicios en el interior de la ASL a la que pertenecen de acuerdo con su especialidad. Bajo este esquema, gran parte de las rentas quedan en manos de los transportistas y el propietario del aserradero.

Hay también diferencias sustanciales en el ingreso per cápita entre las propias ASL. El estudio de Mattos muestra que algunas ASL, como Roboré y El Cedro, tienen los mayores ingresos (1 166 USD y 1 010 USD por persona por año, respectivamente), mientras que en el caso de otras ASL los ingresos apenas alcanzan los 428 USD por persona por año, cantidad que equivale a la mitad del ingreso per cápita promedio del país. No obstante, el estudio muestra que el ingreso per cápita de las ASL es sustancialmente más alto en comparación con el de las comunidades indígenas en general, y en particular con el de las comunidades de Cururú y San Juan, que tienen ingresos de 167 USD y 252 USD por persona por año, respectivamente. El estudio no explica las causas de estas diferencias.

El aporte de los bosques privados a la disminución de la pobreza

Comunidades indígenas y campesinas Las comunidades que viven en las TCO son heterogéneas y están distribuidas en todas las tierras bajas de Bolivia. En general, son grupos extremadamente pobres que dependen en gran medida de los bienes y servicios de los bosques; muchas comunidades tienen ingresos inferiores a un dólar por día12. De acuerdo con los datos del censo de 2001, el total de la población indígena rural en las tierras bajas alcanza las 180 000 personas (Instituto Nacional de Estadísticas, 2001).

Es difícil conocer la contribución cuantitativa del bosque a los medios de vida de este grupo social. Las comunidades varían en cuanto a la calidad de los bosques en los que están asentadas, la infraestructura, y el acceso al mercado, entre muchos otros factores. Como las actividades económicas relacionadas con el bosque son estacionales –se desarrollan de noviembre a marzo– y generalmente no son suficientes para el mantenimiento de la familia, las comunidades indígenas y campesinas varían sus estrategias de generación de ingresos. En la mayoría de los casos, las comunidades combinan la venta de la madera, la comercialización de productos forestales no maderables (PFNM), la caza y la pesca con actividades agrícolas en pequeña escala y para autoconsumo, el empleo temporal y los negocios.

Los estudios cuantitativos del aporte del bosque a la generación de ingresos, y por consiguiente a la disminución de la pobreza, son escasos. Godoy et al. 2002 han realizado una de los pocos estudios que estima la contribución financiera local de los bosques en Bolivia y Honduras. En Bolivia el estudio se concentró en dos comunidades indígenas tsimane en el departamento del Beni. Para ambas comunidades, localizadas a distintas distancias de los mercados, los bienes biológicos del bosque representan el 53 por ciento del total del consumo de la familia, estimándose un valor total de 6 USD/ha/año. Estos bienes incluyen la pesca y las plantas, mientras que el resto proviene de los cultivos propios y la compra de bienes. Las plantas constituyen el 16 por ciento del consumo familiar, y el valor de la venta de los productos forestales equivale a 1 USD/ha/año. En consecuencia, el valor promedio del bosque llegaría a 7 USD/ha/año y estaría por encima del valor promedio de la producción maderera forestal, que se estima en 5,57 USD/ha (Pattie, Nunez y Rojas, 2003). Considerando el tamaño de la propiedad, el ingreso anual de estas familia fluctúa entre 289 USD y 385 USD, respectivamente (Godoy et al., 2002). Esta relación varía con la cercanía de dichas comunidades a los mercados: las comunidades más conectadas con los mercados dependen menos del bosque.

12 Mattos (2005) indica que de 12 comunidades indígenas estudiadas, siete tenían ingresos inferiores a un dólar por día.

Con relación al aprovechamiento maderero del bosque, se estima que en el país hay aproximadamente 100 organizaciones forestales comunitarias que realizan actividades de manejo forestal en sus TCO (SF, 2007). No obstante, la mayoría de las comunidades campesinas e indígenas sólo intervienen en el eslabón inicial de la cadena forestal y no participan significativamente en los procesos de agregación de valor a la madera. Su participación en el PIB nacional se encuentra dentro del 1 por ciento mencionado, juntamente con las empresas forestales, pero con un aumento creciente como muestran las estadísticas de volúmenes aprovechados, que en la gestión 2006 alcanzaron el 60 por ciento del volumen nacional (SF, 2006). Esto permite concluir que la participación de las comunidades campesinas e indígenas al PIB nacional estaría entre el 0,5 y 0,6 por ciento (considerando todos los agentes forestales menos las empresas).

El estudio de Mattos (2005), que comprendió una encuesta de hogares e ingresos en 11 comunidades indígenas donde interviene el proyecto Bolfor II, encontró que en promedio más de la cuarta parte (25,72 por ciento) de los ingresos promedio de las familias indígenas que participan en un PGMF provienen directamente del bosque, e incluyen productos forestales maderables, no maderables, la caza y la pesca. Esto significa casi tanto como lo que perciben por las actividades agrícolas (26,24 por ciento), pero el porcentaje sube al 56,59 por ciento si se añaden las actividades que dependen indirectamente del bosque, como la agricultura y la ganadería (30,87 por ciento). El porcentaje de ingresos en concepto de actividades forestales puede llegar al 50 por ciento del total de los ingresos en algunos casos. Analizando el ingreso por familia, se observa que quienes participan en proyectos forestales o PGMF (comunidades o individuos) tienen mayores ingresos que los que no (Cuadro 6).

CUADRO 6 Relación de los ingresos basados en el uso de recursos naturales en comparación con la agricultura y la ganadería (en porcentaje del total)

Fuente: Mattos, 2005.

De la revisión de las fuentes de ingresos por sector se desprende que la mayor parte de los ingresos de las comunidades indígenas y campesinas proviene de las actividades agrícolas. No obstante, las actividades maderables (13 por ciento), no maderables y de caza y pesca (14,7 por ciento) representan fuentes significativas de ingresos. Sólo la actividad de caza y pesca representa un ingreso del 12,7 por ciento para estas comunidades (Mattos, 2005). Otro de los resultados del estudio de Mattos (2005) es la diferencia entre los ingresos percibidos por las ASL y las comunidades indígenas, pero también se ha encontrado una gran diferencia de

Grupos Comunidades Bosque (recursos maderables, no maderables, caza y pesca) (porcentaje)

Agricultura y Ganadería (porcentaje)

Actividades forestales, agricultura y Ganadería (porcentaje)

Comunidades indígenas

Momené Salvatierra Cururu San Juan Exaltación San Pedro de Bolpebra Puerto Yaminahua San Miguel Machineri San Pedro Macahua Carmen Pecha

32,7 46,4 52,8 10,2 41,8 12,0 24,5 22,7 29,2 25,4 6,5

25,8 30,9 42,4 22,1 41,6 37,3 19,2 33,1 31,6 33,0 27,8

58,5 77,3 95,2 32,4 83,4 49,3 43,7 55,9 60,8 58,3 34,3

ASL El Cedro SM AFOMASAM

12,4 17 5

7,6 9 3

20,0 26 7

ingresos per cápita entre las mismas comunidades indígenas. Por ejemplo, el ingreso por persona en la comunidad de Cururú es de 167 USD, en la de San Pedro de Bolpebra es de 533 USD, y en la de San Miguel Machineri llega a los 700 USD por persona por año. El estudio de Mattos no indica las causas de estas diferencias de ingresos, que bien podrían incluir la distancia de los mercados, la calidad de los bosques, el acceso a otros medios de vida, y el mejor conocimiento del negocio forestal y de mercados, entre otros factores.

Las comunidades indígenas, a diferencia de las ASL, tienen varias estrategias para la distribución de los beneficios generados por el bosque. Después de pagar la fuerza laboral de las personas que efectivamente trabajaron en el aprovechamiento forestal, y las obligaciones legales relacionadas con el plan de manejo, las comunidades destinan el resto de los ingresos a varias obras o actividades de carácter comunal.

En el caso particular de la comunidad indígena de Cururú, un estudio corto realizado por BOLFOR II en el 2007 muestra que alrededor de 33 familias de la comunidad realizan el aprovechamiento forestal bajo un plan general de manejo en una superficie de 26 420,84 ha dentro de la TCO Guarayos del departamento de Santa Cruz. Con las rentas generadas por el aprovechamiento comercial, la comunidad puede pagar salarios a quienes participaron en la etapa previa y posterior al aprovechamiento, el censo y otras actividades, generando empleos directos e indirectos para los miembros de la comunidad. Pero lo más novedoso es que gran parte de los ingresos se redistribuyen en beneficio de toda la comunidad. En el Cuadro 7 se presentan los elementos que representan el 25 por ciento de los gastos que son financiados directamente por la comunidad con las rentas provenientes de la venta de la madera.

CUADRO 7 Ingresos y gastos relacionados con la venta de la madera en la comunidad de Cururú

Partida de gastos USD Porcentaje

Salarios, censo de la siguiente cosecha 15 855 40

Alquiler de maquinaria, materiales y suministros, honorarios profesionales del personal técnico y el profesional forestal, y pago de la patente forestal

9 650 24

Reapertura de caminos en beneficio comunal 1 063 3

Compra de motosierras, brújulas y otras herramientas 4 397 11

Mejora del plan de vivienda para 33 familias 7 983 20

Aporte a la central comunal de Cururú 284 0,7

Aporte al cabildo de Cururú 137 0,3

Educación y actividades religiosas de la comunidad 477 1,2

Total 39 846 100 Fuente: Elaboración propia en base a datos de BOLFOR II, 2007.

Otro grupo importante del país que depende de los recursos del bosque para sostener sus medios de vida son las comunidades e individuos que habitan en el norte y se dedican a la recolección de la castaña (Bertholletia excelsa), el palmito de asaí (Euterpe precatoria), las hojas de jatata (Geonoma deversa), el cacao silvestre (Theobroma cacao), el caucho natural (Hevea brasiliensis), el aceite de cusi (Attalea speciosa), el aceite de motacú (Attalea phalerata) y una gran variedad de frutos tropicales. Son pocos los estudios que analizan cuantitativamente el aporte de los PFNM a la renta de las familias rurales de Bolivia. Un estudio de Hentschel (2004) muestra que el trabajo de recolección reporta un promedio de 520 USD por familia por año (Cuadro 8). Esta economía basada en la recolección de productos no maderables es complementada con la agricultura de subsistencia y el empleo temporal (Bojanic, 2002).

CUADRO 8 Ingreso promedio de ocho familias de la comunidad Santa Maria, Beni (USD/año)

Venta de castañas Venta de productos agrícolas Venta de madera

Trabajos como recolectores

Otros ingresos Total

514 428 86 520 170 1,718 Fuente: Hentschel (2004).

Uno de los primeros estudios sobre los PFNM fue realizado por Vallejos et al. en 1996, en la comunidad indígena de Lomerio. Según los resultados de ese estudio, los productos no maderables aportaban a la comunidad durante un período de tres meses 2 500 USD, equivalente a 270 USD/ha, después de deducir el costo de recolección.

Los productos más aprovechados en la comunidad de Lomerio en 1996 eran la carne de monte, la leña para combustible y la miel. Sin embargo, los PFNM más importantes en Bolivia son la castaña y el palmito asaí, que se producen en el norte amazónico (departamentos de Beni, Pando y el norte de La Paz). De todos los PFNM del país, la castaña es el único que es objeto de normas técnicas de aprovechamiento (Resolución Ministerial 077/2005), mientras que para los demás productos no maderables existe una norma técnica específica (Resolución Ministerial 022/2006) que establece directrices para la elaboración de planes de manejo. En cuanto a la producción nacional registrada de PFNM, el informe de la SF de 2006 indica que la castaña es el producto de mayor volumen autorizado, con 48 449 toneladas (Cuadro 9). Actualmente la producción boliviana de castaña representa el 65 por ciento de la producción mundial (Montero, citado por CIFOR, 2005), y equivale a casi el 30 por ciento de las exportaciones forestales bolivianas (véase www.cadex.org). La goma todavía se aprovecha en pequeña escala y suplementa la economía de la castaña: en la gestión 2006, la SF autorizó un volumen de 15 toneladas.

CUADRO 9 Productos no maderables extraídos por departamento en Bolivia, gestión 2006 Departamento Castaña Hoja de palma Palmito Tacuara Tocoro

(toneladas) (paños) (toneladas) (piezas) (amarros) Beni 7 221 174 229 48 22 860

Cochabamba 700 7 380

La Paz 2 276 106 239 48 880

Pando 38 952 37

Santa Cruz 41 250 39 93 740

Tarija 54 000

Total 48 449 321 718 124 220 180 7 380 Fuente: Superintendencia Forestal, 2006.

La castaña se produce en tierras privadas denominadas barraqueros, que ocupan unos 1,5 millones de hectáreas, principalmente en Pando, donde la castaña es la mayor fuente de ingresos en el área rural y representa el 70 por ciento de la actividad económica (SNV, 2003). En los barraqueros trabajan aproximadamente 5 500 recolectores –zafreros de la castaña– con contratos temporales (Pacheco, 2007). Un estudio de la Amazonía de Bolivia realizado por Bojanic en 2001 presenta el ejemplo de 30 000 ha dedicadas al aprovechamiento de la castaña, donde el beneficio neto para el propietario era de 21 750 USD/año, equivalente a 1,4 USD/ha/año.

¿Pueden los bosques constituir fuentes seguras de ingresos para los pobres? Según Pacheco (2006a), hasta hace poco predominaba la noción de que la extracción forestal podría ser más eficiente cuando era realizada a gran escala obedeciendo a una lógica empresarial. No obstante, ha aparecido una abundante literatura que argumenta que las comunidades y poblaciones locales también estarían en condiciones de poner en práctica el

manejo forestal con impactos positivos sobre el bienestar de la gente, y que podrían controlar áreas de acceso colectivo sobre todo cuando se genera suficiente capital social para permitir el desarrollo de acciones de colaboración (Gibson, McKean y Ostrom, 2000).

Pacheco (2007) afirma que la actividad maderera para los grupos comunitarios locales es una actividad viable, pero que no provee los ingresos esperados. Mattos (2005) calcula un ingreso per cápita promedio de 250 USD por año, y Pacheco (2008) estima que el ingreso apenas alcanza a 172 USD por familia por año. Otros estudios muestran que mientras las ASL tienen un ingreso de 85 USD ha/año, las pequeñas empresas indígenas tienen un ingreso de 9 USD ha/año (Pacheco, 2007).

Coimbra (2008) sostiene que se observó que la mayor debilidad persiste en la fase de comercialización, pues mucha madera aún se vende en pie, tumbada o rodeada en troncas o rollizos en el mismo monte, a un precio de dos a cuatro veces inferior al que podría alcanzar en los mercados de San Ignacio o Santa Cruz de la Sierra. Esto se debe a la falta de capital financiero para mover las trozas o darles valor agregado. Esta situación se repite en gran parte del país, y como afirma Pacheco (2007), persiste un gran desequilibrio en las relaciones contractuales entre los grupos sociales que disponen de la materia prima en sus bosques y los aserraderos y actúan como compradores, pagando precios marginales. Es necesario incrementar la capacidad de negociación de los pequeños productores forestales y de las comunidades dedicadas al manejo de sus bosques.

Según varios autores, pese a que los sectores indígena y campesino, así como los propietarios privados, tienen acceso a grandes superficies boscosas y tienen ya un área significativa bajo manejo forestal, los ingresos que produce esta actividad son aún bajos. Se argumenta que esta situación se explica por la ausencia de destrezas y capacidades para desarrollar las prácticas de manejo forestal, y que por esta razón las pequeñas empresas no respetarían las normas de calidad e intensidad usualmente aplicadas en la industria forestal.

Stoian y Donovan (2006) argumentan que existen tres áreas que deben ser tomadas en cuenta para optimizar las prácticas forestales: las capacidades organizativas de las empresas y de otros agentes de la cadena de producción; las capacidades técnicas para las actividades de producción y procesamiento, y las capacidades de gestión en lo que se refiere a la planificación, administración, mercadeo y control de calidad. Aunque los grupos de colonos e indígenas han mejorado su acceso a los bosques y, en algunos casos, sus ingresos con el aprovechamiento de la madera, no todos están en condiciones de iniciar operaciones de manejo y sostener sus economías familiares con los ingresos obtenidos.

Pacheco (2008) también identifica un triple desafío, luego de haber estudiado cuáles son los problemas que deben ser superados por los grupos forestales comunitarios que aprovechan la madera para tener éxito, tomando como base datos de poblaciones indígenas del trópico boliviano. En primer lugar, el grupo forestal debe superar problemas estructurales para desarrollar el aprovechamiento comercial de la madera, por ejemplo una tenencia del bosque segura y la consolidación de los bosques con buen potencial maderable. La superación de estos problemas de primer nivel es una condición necesaria pero no suficiente, ya que simplemente otorga viabilidad a un grupo forestal, y tan sólo crea expectativas para desarrollar el manejo forestal comunitario. En segundo lugar, las comunidades indígenas todavía tienen dificultades para llegar a los mercados, o para establecer transacciones ventajosas con los intermediarios. Además no tienen suficientes recursos para invertir en equipo y adoptar tecnologías mejoradas. En tercer lugar, en el caso de las ASL también enfrentan dificultades para llevar a cabo el manejo forestal, que derivan de su falta de capital operacional, pero fundamentalmente de su poca capacidad de colaboración. La superación de los obstáculos relativos al contexto empresarial significa sobre todo lograr acceso al capital, a las redes de contactos, y a la información, tecnología, capacitación e infraestructura. Desde esta perspectiva, Pacheco considera que las iniciativas forestales comunitarias pueden responder de diferentes maneras al triple desafío que se plantea.

RESUMEN COMPARATIVO Aparentemente, en las concesiones forestales controladas por las compañías madereras, la gestión forestal se cumple mejor, según se aprecia en los procesos de certificación forestal que significan el cumplimiento de requisitos y hechos verificados. Los factores que han contribuido a esto incluyen la ventaja que representa la integración vertical de estas empresas, la legislación que exige altos estándares de manejo sostenible (el simple cumplimiento de la ley es el primer gran paso para avanzar hacia la certificación), el acceso a mercados internacionales, las concesiones a largo plazo (40 años), y la alta capacidad técnica y financiera de las empresas. En los otros tipos de tenencia la calidad de la gestión forestal es incierta debido a la falta de estadísticas, pero se reconoce que las comunidades indígenas en general hacen un uso menos intenso y más integral del bosque, y también que están ganando terreno en el manejo forestal comunitario. Las comunidades están aplicando las prescripciones de manejo forestal sostenible establecidas por la ley, y hay grandes posibilidades de que puedan llegar a recibir la CFV. De hecho, dos comunidades ya están certificadas y otras tres estaban llevando a cabo el proceso de certificación en 2008.

El tipo de tenencia que mejor contribuye a la reducción de la pobreza es el de grupos sociales como las ASL, pero particularmente las comunidades indígenas y campesinas. Como se muestra en el estudio de Mattos (2005), el 29 por ciento de los ingresos de estas comunidades depende del bosque y esa tendencia tiende a aumentar. A través del uso comercial del bosque, las comunidades generan ingresos propios (aunque pequeños), empleo y autoempleo directo, en la mayoría de los casos de manera permanente. Además de los ingresos por la venta de la madera, los bosques les proporcionan productos alimenticios o medicinales, materia prima para la construcción de viviendas, y también materiales para la manufactura de objetos utilitarios u ornamentales. La debilidad de estos grupos para monetizar aún más los bienes y servicios del bosque es su poca capacidad para dar valor agregado a los productos forestales (maderables y no maderables), su desventaja en aspectos comerciales, y la falta de asistencia técnica y financiera. Queda el desafió de cómo convertir los bosques en fuentes de ingresos seguros que contribuyan al bienestar de los pobres.

En el Cuadro 10 se ofrece un resumen comparativo de las diferencias entre cada tipo de tenencia forestal con relación a la gestión forestal y la reducción de la pobreza.

CUADRO 10 Resumen comparativo de la gestión forestal y el alivio a la pobreza por tipo de tenencia

Tipo de tenencia Calidad de la gestión forestal Contribución al alivio de la pobreza Concesión forestal (empresas forestales)

Buena: tienen la mayor área certificada por el Consejo de Manejo Forestal (casi el 50 por ciento).

Generan empleo permanente directo e indirecto con actividades primarias y secundarias.

Concesión comunitaria a ASL

En algunos casos están conformadas por pequeños madereros que antes practicaban la tala informal.

Generan ingresos directos (para los socios), y el ingreso por la venta de la madera es complementario a otras fuentes de ingresos de este grupo. Ante una eventual pérdida del mercado laboral, seguramente el bosque jugará un rol importante como una red de seguridad para las familias pertenecientes a las ASL. Generan empleo y autoempleo permanente en actividades primarias y secundarias.

Comunidades con bosques

La mayor parte son principalmente de vocación agrícola.

Generan ingresos complementarios a la economía familiar. Generan empleo y autoempleo mayormente permanente sólo en actividades primarias.

Propietarios privados con bosques

Poco control por la SF. La mayor parte son superficies inferiores a 200 ha que se aprovechan en un solo turno.

Generan ingresos relativamente buenos pero esporádicos que reinvierten en la agricultura. Generan empleo y autoempleo esporádico sólo en actividades primarias.

Grupos indígenas en TCO

Buena: son grupos con vocación de trabajo en el bosque. Mayormente superficies grandes

Generan hasta un 50 por ciento de los ingresos de la economía familiar. Generan empleo y autoempleo mayormente permanente

bajo manejo divididas en bloques anuales (por razones de rentabilidad).

sólo en actividades primarias.

Fuente: Elaboración propia basada en la información presentada en este estudio y en entrevistas (2008).

Conclusiones

Los recursos naturales que encierran los bosques de Bolivia pertenecen al Estado. Sin embargo, según la Constitución, las leyes establecerán los mecanismos de concesión y adjudicación a particulares. Por tanto, los bosques se convertirán en bienes de propiedad privada. El sistema agrario del país reconoce la propiedad privada sobre la tierra, y la Ley Forestal el derecho exclusivo de aprovechamiento forestal con fines comerciales y domésticos para los titulares o dueños de las tierras con bosque, sean éstos propietarios colectivos o individuales. Para los especialistas en derecho constitucional, el Estado reconoce la propiedad forestal privada tácita de las tierras privadas. En cuanto a las concesiones forestales a empresas y ASL, el Estado otorga también un derecho de usufructo exclusivo, y se compromete a no entregar otros derechos sobre esa misma superficie hasta la conclusión de la concesión. En Bolivia, el sector privado controla más bosque. Una gran parte de los bosques de Bolivia ya está controlada por el sector privado bajo los conceptos jurídicos de TCO, comunidades colectivas campesinas y propietarios privados individuales. Se tiende a consolidar una gran parte de las demandas de los grupos sociales emergentes indígenas y campesinos, y a limitar la propiedad individual o, al menos, a no incrementarla en los bosques públicos. Aunque no es posible saber qué superficie de los 23 millones de hectáreas que han sido objeto de demanda se titulará a favor de grupos indígenas y campesinos dado el interés del presente Gobierno en favorecer a dichos grupos, es de suponer que gran parte de dichas tierras forestales pasarán a estar bajo su control. A ello se suman las superficies ya controladas por propietarios individuales, con lo cual alrededor del 57 por ciento de los bosques del país estará en manos privadas.

Tanto en superficie como en volumen de madera, los bosques en manos de las TCO y propietarios privados construyen la principal fuente de productos maderables y no maderables de Bolivia. Como se observa en la Figura 7, esta tendencia se inició en el año 2001 y en la actualidad el volumen de madera proporcionado por las TCO y los propietarios privados ha logrado igualar el volumen producido en las concesiones forestales, a pesar de que las superficies que controlan las concesiones son mucho mayores.

FIGURA 7 Volumen de madera autorizado por usuario por año Fuente: Elaboración propia en base a informes de la SF (1998-2006).

Considerando la totalidad de los sujetos privados que tienen derechos de usufructo de los bosques, –concesiones empresariales, ASL, TCO, comunidades campesinas, propietarios privados–, una gran proporción de bosques está en manos privadas, con diferentes grados de derechos y garantías de usufructo. En los bosques privados, el manejo forestal sostenible está en aumento. Si bien alrededor de 5 millones de hectáreas de bosques públicos están bajo manejo forestal, el incremento marginal de los bosques controlados por el sector privado (TCO, campesinos y pequeños propietarios) está en aumento. Se espera que gran parte de las TCO se incorporen al manejo forestal. Otra tendencia clara es la evolución del área certificada bajo manejo sostenible, donde predomina el avance del sector privado empresarial, pero en tierras fiscales. La certificación continuará avanzando en el esquema de concesiones y TCO. No está claro si los propietarios privados, que ahora aportan el mayor volumen de madera al mercado, optarán por la certificación, porque existe la sospecha de que la actividad forestal para muchos sujetos privados es una actividad a corto plazo y un medio de capitalización rápida, y que el bosques será transformado luego en terrenos agrícolas y ganaderos. Los pobres controlan más bosque pero no los beneficios. Pese al incremento sustancial en el acceso y administración de los bosques por los grupos pobres rurales, éstos están lejos de recibir los beneficios de las rentas forestales. Las comunidades indígenas y campesinas enfrentan serios problemas en cuanto a acceso al capital, asistencia técnica, conocimiento de los productos que demanda el mercado, asimetría en la información sobre los precios, y altas barreras de entrada para realizar el aprovechamiento forestal legal, entre otros desafíos.

Las comunidades indígenas y campesinas empezaron a obtener derechos exclusivos de acceso a los bosques durante las legislaturas pasadas. El tema indígena y campesino es parte de las reivindicaciones centrales del Gobierno. La propuesta de Constitución promovida por el Presidente Morales supone la creación territorios autónomos indígenas/campesinos, con competencia incluso de administrar los recursos naturales, comprendidos los bosques. Si bien garantiza la propiedad y acceso a los bosques para los indígenas, esa política puede ser insuficiente si no va acompañada de un apoyo sistemático que resuelva los problemas y asimetrías que enfrentan los pobres del área rural.

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Comunidad Campesina

TCO

Concesion Forestal

Contrato de Largo plazo (CLP)

Propietario (s) Privado

Hay avances en el manejo forestal, pero los desafíos son mayores. Son evidentes los avances del sector forestal en Bolivia, sobre todo respecto a la promoción y adopción del manejo sostenible y la incorporación de los sectores marginados a la actividad forestal. No obstante, el modelo de gestión de los bosques ha sido insuficiente para detener el incremento masivo de la deforestación y controlar la tala ilegal, que atomiza el mercado interno de la madera y hace imposible competir con los operadores formales. Los resultados son obvios: la pérdida y degradación de unos bosques ricos en biodiversidad y servicios ambientales, de los cuales depende –de manera directa o indirecta– la mayoría de la población rural de Bolivia.

MEDIDAS PROPUESTAS

Adaptación de las políticas y la legislación

Pasar de la política sectorial a la política transversal Muchos de los problemas que enfrenta el sector forestal derivan de otros sectores y particularmente de la visión agraria del país, y se traducen en una planificación sectorial que aísla a los sectores de menos peso en la economía real. Mientras el sector forestal no se integre en el debate agrario y en el debate sobre las infraestructuras, y no se establezcan mecanismos de cooperación efectivos con los distintos niveles de gobierno, difícilmente se podrá asegurar la sostenibilidad de los bosques. El estímulo a estos mecanismos de cooperación puede ayudar a la decentralización por la vía formal –con instituciones del Gobierno nacional, prefectural y municipal–, pero también a crear nuevas vías de cooperación con la sociedad civil por conducto de organizaciones sociales, ONG y empresarios. Sin una cooperación amplia y una distribución clara de responsabilidades, será difícil desarrollar el sector forestal y agrario de forma sostenible, y menos aún conservar áreas críticas para la biodiversidad. En consecuencia, el sector forestal precisa de un sólido proceso de planificación del territorio, dotado de un programa de asistencia técnica sostenido, y del desarrollo de infraestructuras para la producción. Las políticas sectoriales, fuera de un contexto integral e interdisciplinario, no tienen posibilidades de éxito.

Cambios en la visión del sector forestal Varios autores coinciden en que el sector forestal necesita superar su propia visión y abrir el espacio de debate para evaluar los avances y retrocesos de 11 años de implementación del régimen forestal. Entre muchos aspectos que se cuestionan están la visión maderera del régimen forestal; el rol de proveedores de materia prima barata asignado a las comunidades pobres rurales con bosque, y la aplicación de instrumentos de manejo uniformes para todos los actores.

En relación con el primer punto, el modelo forestal vigente está orientado al aprovechamiento maderable del bosque, sin considerar el conjunto de bienes y servicios que éste provee. Esta visión maderable ha sido útil para las grandes empresas verticalmente integradas, con acceso y conocimiento de las demandas del mercado y control de grandes territorios, capacidades que les han permitido generar una economía de escala y capturar los beneficios económicos del bosque. Esta visión ha ignorado sin embargo que la economía de la Amazonía se sustenta principalmente en el aprovechamiento de los productos no maderables. Para muchos agentes pobres, con escasos bosques o con bosques ya degradados, la actividad madera es poco atractiva; se requiere por consiguiente establecer mecanismos de aprovechamiento integral que combinen los productos maderables y no maderables, el biocomercio, los servicios ambientales y en muchos casos las actividades agrícolas. La composición y diversificación de la economía del bosque con la agricultura es esencial, especialmente cuando la primera no genera suficientes ingresos para sostener a las familias pobres.

Si bien hay alrededor de 100 iniciativas de comunidades y campesinos que desarrollan actividades forestales, la gran mayoría sólo participa de la primera etapa de la cadena de producción, vendiendo árboles en pie o cortados. Las comunidades que han podido realizar

actividades de transformación, por ejemplo aserrando madera, han constatado que el alquiler del aserradero y el transporte consumen la mayoría de las ganancias, dejándoles rentas escasas. Considerando cuán arduo resulta incorporarse al sector formal del aprovechamiento forestal, y añadiendo a esta dificultad la falta de capital y conocimiento del negocio de la madera, muchas comunidades han optado por vender materia prima. La revisión de la nueva política forestal debe necesariamente abordar estos problemas y definir si las comunidades deben continuar aportando materia prima o dar pasos sustantivos en otras etapas de la cadena productiva. Mantener el sistema actual implica perpetuar niveles inadmisibles de pobreza en las zonas rurales y posiblemente acelerar los procesos de conversión del bosque, que darán paso a otros usos más rentables de la tierra. La conversión de los bosques en una fuente de recursos que contribuya a la lucha contra la pobreza requiere asistencia técnica, capacitación en aspectos básicos organizacionales y administrativos, y la búsqueda de mercados. Estos esfuerzos deben ser acompañados con paquetes de incentivos y subsidios, por ejemplo pagos por servicios ambientales, créditos, instalación de conglomerados de apoyo a la producción, y la disminución de las asimetrías, especialmente en relación con los precios y el mercado.

El establecimiento de planes de manejo uniformes para todos los agentes, con todo lo que ello implica en cuanto a contratación de profesionales forestales, más el pago de la patente forestal por adelantado, impone fuertes barreras al manejo forestal. En estas condiciones será imposible que una comunidad pueda ingresar en el negocio forestal sin un apoyo de capital inicial. En cuanto al plan de manejo, los administradores forestales deben considerar la necesidad de simplificar la gestión forestal. Una vez que el Estado defina que el manejo es el medio para acceder al aprovechamiento forestal, se podrían abrir posibilidades para que los actores desarrollen mejores reglas de manejo sostenible, siempre que se asegure el mantenimiento de los recursos.

Regularizar los derechos relativos a la tierra con bosque Es indiscutible la necesidad de que el Gobierno agilice el saneamiento y la titulación de las tierras con bosque del país. Pero dado lo complicado del proceso agrario y los múltiples intereses en juego, la prioridad del Estado debería centrarse en identificar y sanear los bosques públicos, seguidos de las áreas protegidas y los territorios indígenas y campesinos. Se sospecha que gran parte de las actividades ilegales se realizan en bosques públicos y/o áreas protegidas, precisamente porque no hay una ocupación efectiva del Estado de dichos territorios. Además, muchos agentes están recurriendo a la vía de la deforestación para luego reclamar derechos de propiedad sobre esos predios. Lamentablemente, mucha de esa deforestación ocurre en zonas que han sido destinadas al aprovechamiento forestal. Las áreas protegidas tienen un sistema de administración débil, carecen de recursos y personal, y no están integradas con la vida local de muchas comunidades que las circundan, por lo que frecuentemente son objeto de actividades ilegales e incluso de deforestación. Gran parte de los conflictos se generan por la falta de claridad en la definición de los límites del área protegida.

Dada la presencia de las comunidades indígenas y campesinas en los territorios con bosques, las amenazas de degradación y deforestación por grupos externos es menor. No obstante, hay serios conflictos con terceros que reclaman parte de los territorios indígenas; por lo tanto, el saneamiento no sólo puede prevenir deforestación no deseada sino que puede disminuir sustancialmente las fuentes de conflicto y mejorar los estímulos de inversión para todos los sujetos.

Recomendaciones para los sistemas de planificación y supervisión • Fortalecer e incorporar a nuevos actores en las actividades de control y fiscalización de las operaciones forestales a través de organizaciones locales. • Diseñar sistemas más simples de planificación y supervisión, con indicadores fáciles de entender que proporcionen tanto a usuarios como a oficiales gubernamentales metas cuantificables claras en cuanto al área bajo manejo. Estas metas se deben establecer todos los años y se debe controlar el número de las operaciones forestales.

• Transferir mayores responsabilidades y recursos a las municipalidades, para que, en coordinación con la SF, éstas realicen una mayor supervisión. • Difundir entre los interesados los resultados de estudios que demuestran la conveniencia económica y ecológica de implementar prácticas de manejo forestal sostenible en sus áreas de manejo. Según los estudios realizados, se ha demostrado que las empresas que aplican las medidas de manejo forestal sostenible obtienen beneficios tangibles. • Continuar con los esfuerzos de promoción de la certificación forestal como una herramienta clave para asegurar la adopción de prácticas de manejo forestal de manera progresiva y segura. Las áreas certificadas significan menor peso para la administración forestal, pues la necesidad de supervisión es menor.