pontifia universidad javeriana facultad de ciencia
TRANSCRIPT
PONTIFIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
TRABAJO DE GRADO:
JUAN DIEGO AMAYA PALENCIA
FORMALIZANDO LA RELACIÓN: UN ANÁLISIS DE LOS EFECTOS DE LAIMPLEMENTACIÓN DE LOS CONSEJOS COMUNALES EN EL MARCO DE LA
RELACIÓN JAC-ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL
BOGOTÁ, 20 DE MARZO DE 2014
ContenidoINTRODUCCIÓN ..............................................................................................................................8
EL PROBLEMA .................................................................................................................................9
1. MARCO TEORICO .....................................................................................................................10
1.1 COMO ABORDAR LAS JAC ..............................................................................................10
1.2 El IAD COMO MARCO DE TRABAJO ..............................................................................11
1.3 EL IAD EN EL DESARROLLO DE ESTA INVESTIGACIÓN.........................................13
1.3.1 SITUACIÓN DE ACCIÓN.............................................................................................14
1.3.2 VARIABLES EXOGENAS ............................................................................................15
2.0 ATRIBUTOS DE LA COMUNIDAD........................................................................................19
2.1 GENERALIDADES ...............................................................................................................19
2.2 SECTOR COMUNITARIO...................................................................................................21
2.3 CARACTERISTICAS DE LA POBLACIÓN ACTIVA COMUNALMENTE ....................22
3.0 ARENA DE ACCIÓN DESPUÉS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS CONSEJOSCOMUNALES ..................................................................................................................................24
3.1 CONSEJOS COMUNALES ................................................................................................25
3.2 CONSEJOS COMUNALES COMO ARENA DE ACCIÓN .............................................28
3.3 SITUACIÓN DE ACCIÓN....................................................................................................29
3.4 VARIABLES EXOGENAS ...................................................................................................34
3.4.1 REGLAS EN USO .........................................................................................................35
4.0 ARENA DE ACCIÓN ANTES DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS CONSEJOSCOMUNALES ..................................................................................................................................42
4.1 SITUACIÓN DE ACCIÓN....................................................................................................43
4.2 VARIABLES EXOGENAS ...................................................................................................49
4.2.1 REGLAS EN USO .........................................................................................................49
5. CONCLUSIONES .......................................................................................................................55
BIBLIOGRAFIA................................................................................................................................57
GRAFICAS .......................................................................................................................................63
FIGURAS..........................................................................................................................................70
ANEXOS...........................................................................................................................................71
INTRODUCCIÓN
Entrar a estudiar a las Juntas de acción comunal (en adelantes JAC) es abordar la
más sobresaliente de las organizaciones comunales. No en vano en Colombia son
cerca de 52.000 JAC con la participación de algo más de 4 millones de personas
(Valencia, 2008). Es sin temor a equivocarse la base popular más estable y
extendida en el territorio nacional.
La mayoría de las investigaciones que sobre las JAC se han realizado, han sido
estudios de caso sobre el movimiento comunal de algún sector específico,
enfocados en describir de forma profunda las dinámicas internas de la
organización y develar la mentalidad y las concepciones de sus miembros, a
través de instrumentos cualitativos.
Gran parte de estos estudios, se han caracterizado por las posiciones extremas de
“odios o amores” que las JAC producen. Por un lado, está un grupo de autores
quienes las consideran organizaciones que responden a la búsqueda de formas
colectivas para la satisfacción de necesidades básicas, víctima de las malas
intenciones de un sistema político que tan solo quiere instrumentalizarlas
(Londoño, 1994; Montero, 1997; Mallungo, 2003; Cortez, Guevara & Martínez,
2003; Romero & Hermosa 2003). Por otro lado, se ubican quienes las consideran
organizaciones clientelistas reproductoras de la política tradicional (Borrero, 1989).
Ante este escenario de visiones unidimensionales, surge un interés por buscar
explicaciones más rigurosas frente al tipo de relación que mantienen las JAC y el
Estado. En consecuencia, esta investigación adopta la perspectiva de un tercer
grupo autores que entienden a las JAC como actores que se encuentra en una
doble condición: como organizaciones comunitarias que canalizan las demandas y
necesidades de la comunidad, pero al mismo tiempo fueron creadas y reguladas
por marcos institucionales (Jaramillo, 2009).
EL PROBLEMAEn la ciudad de Neiva, bajo la tutela de la actual administración municipal, se han
implementado unos escenarios de consulta y concertación directa con las
organizaciones comunitarias llamados consejos comunales. Estos espacios,
suponen una innovación en los mecanismos formales de participación a los que
las JAC pueden acceder para canalizar sus demandas y obtener beneficios.
En este orden de ideas, la pregunta que se propone responder este trabajo es
¿Cómo ha afectado la implementación de los consejos comunales los tipos de
interacciones con base en los cuales las JAC del municipio de Neiva obtienen
beneficios provenientes de la administración municipal?
Para responder este interrogante, la investigación se valió de los andamiajes
conceptuales de Eleonor Ostrom y Douglas North, y del uso de herramientas
metodológicas cualitativas y cuantitativas. Por un lado, se realizó la observación
detallada de 4 consejos comunales y se elaboraron 8 entrevistas semi-
estructuradas a líderes comunales y miembros de la administración municipal. Por
otro lado, el trabajo conto con una encuesta a 65 presidentes de JAC de Neiva
(ver anexo), basada en un muestreo aleatorio simple con un nivel de confianza del
90%.
Para efectos del desarrollo argumentativo, la primera parte del trabajo hace una
recopilación de los instrumentos teóricos con los cuales se desarrolla
conceptualmente el texto. Posteriormente, se va a realizar la descripción analítica
de la relación que, a partir de la implementación de los consejos comunales, las
JAC de Neiva han establecido con la administración municipal. Un segundo
capítulo, va a caracterizar analíticamente la relación JAC – administración
municipal que se llevaba a cabo antes de los consejos. Finalmente, en forma de
conclusiones, se recapitularán los principales hallazgos obtenidos a lo largo de la
investigación.
1. MARCO TEORICO
1.1 COMO ABORDAR LAS JACPara efectos de esta investigación, se ha adoptado una perspectiva de las JAC
que las entiende como organizaciones que se encuentran en una doble condición,
como actor comunal y como actor político. Bajo esta mirada, numerosos autores
han abordado el tema de las organizaciones comunitarias he intentado
comprender sus lógicas de actuación. Una de ellas es Olga Elena Jaramillo
(2009), quién sostiene que las JAC son organizaciones comunitarias que
canalizan demandas y solucionan necesidades de la comunidad, pero al mismo
tiempo han sido creadas por el Estado y son reguladas por marcos institucionales.
De esta forma no es posible pensarlas ni como un movimiento social, ni como un
ente gubernamental, sino más bien como una organización intermedia que
comparte simultáneamente elementos comunitarios y estatales.
Otra autora que acompaña esta perspectiva es María Teresa Uribe (2001), quien
será retomada en esta investigación a partir del concepto de “institución hibrida y
amalgamada” que implica el surgimiento al interior de las JAC de actores que se
definen en relación con órdenes opuestos: el institucional y el societal, lo vertical y
lo horizontal y, lo formal y lo informal.
Por su lado, Elzabeth Ungar (1985) sugiere que la participación y el desarrollo
comunitario debe ser mirado de forma dual: Por un lado, como un objeto político,
en la medida en que constituyen elementos vitales de cualquier proceso tendiente
a lograr el cambio social, político y económico de una sociedad y a consolidar sus
bases democráticas. Por otra parte, como un instrumento para lograr el
mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos, tanto físicas, como
económicas, sociales y culturales.
Bajo esta doble condición, pensar en las JAC como rito de institución formal
implica reconocer en su existencia un conjunto de reglas y recursos formales,
diseñados desde los entes gubernamentales pero llevados a la practica en medio
de la cotidianidad comunal, porque las Juntas, como afirma Olga Elena Jaramillo
Gómez (2009), aunque son organizaciones creadas desde arriba encuentran
apropiación desde abajo para el logro de fines muy diversos que superan los
consignados en la ley.
Precisamente, a diferencia de lo que muchos autores han percibido, en la
búsqueda del bienestar de la comunidad y también en su permanente
interlocución con el Estado y sus estructuras, las Juntas de acción comunal
cumplen una gran diversidad de funciones y asumen otras con facilidad. Sus
alcances superan la muy difundida tarea de construir obras de infraestructura pues
las juntas constituyen mecanismos eficientes y adaptables según el contexto.
Por consiguiente, para abordar analíticamente la relación JAC – administración
municipal, hay que partir del hecho que esta organización comunitaria emana su
poder del Estado y su legitimidad proviene de la eficiencia con la que logre
gestionar recursos (Jaramillo, 2009; Maldonado, 2009; Ungar, 1985). Es con base
en esta precondición ontológica, que las JAC deben interactuar con los entes
estatales. Esta es la premisa fundamental de esta investigación.
1.2 El IAD COMO MARCO DE TRABAJOEn cuanto todo intento por describir la realidad política se hace, quiérase o no,
desde un determinado enfoque teórico, en el marco de esta investigación se usará
el nuevo institucionalismo, principalmente los andamiajes conceptuales de Elionor
Ostrom y Douglas North como lentes desde los cuales se va a analizar el
problema a investigar.
De acuerdo a la naturaleza y los objetivos del presente trabajo de grado, el IAD
(Institutional Analysis and Development Framework) como marco analítico permite
conducir la investigación sin perder de vista la complejidad del fenómeno. Este
modelo de análisis y desarrollo institucional diseñado por la premio nobel Elionor
Ostrom, es el resultado de la fusión conceptual entre la teoría de elección racional
y la teoría institucionalista. En este sentido, establece un marco organizado que
permite estudiar la interacción de una serie de elementos de gran relevancia en la
estructuración de las acciones políticas. (Ver figura 1.1)
El análisis a través del IAD, “implica la descomposición de los contextos
institucionales en sus partes como un preludio para comprender cómo afectan
estas partes entre sí y como las instituciones forman resultados” (McGinnis, 2011,
p.170).
Para garantizar la adecuada comprensión del modelo IAD, es importante aclarar
una serie de conceptos que sirven como cimientos teóricos.
Tal vez el concepto base con el cual trabaja el IAD es el de instituciones, que son
entendidas como las “prescripciones que los humanos usan para organizar todas
las formas y estructuras de interacción como pueden ser las familias, vecindarios,
mercados, firmas, ligas de deporte, iglesias, asociaciones privadas y gobiernos”
(Ostrom, 2005, p. 3). En otras palabras, pueden entenderse como “limitaciones u
oportunidades construidas por los humanos y dentro de las cuales las decisiones
individuales tienen lugar” (McGinnis 2011, p.170). Cada situación en particular (un
mercado en la India o una subasta de arte en Nueva york) es regulada por un
conjunto de instituciones diferentes y en este sentido las instituciones suelen ser
muy diversas.
Otros teóricos del nuevo institucionalismo como Douglas North, define las
instituciones como las restricciones que conforman la interacción humana (North,
1991; 1990). De acuerdo al enfoque de North, las instituciones no deben ser
confundidas con el concepto de organizaciones, que equivalen a las personas
reunidas bajo un propósito común, es decir, los cuerpos donde se materializan las
instituciones. En este sentido, el porqué de un análisis institucional es el de
establecer el rol de las organizaciones como agentes del cambio institucional.
Así pues, es necesario establecer los tipos específicos de arreglosinstitucionales1 que forman los incentivos y las limitaciones en las situaciones.
De acuerdo a Ostrom (2005), los arreglos institucionales, aunque son un término
amplio pueden ser clasificados en 3: estrategias compartidas, normas y reglas.
1.3 EL IAD EN EL DESARROLLO DE ESTA INVESTIGACIÓNAhora bien, con base en los conceptos recién nombrados, en el marco de esta
investigación serán dos los dispositivos analíticos esenciales desde donde se
puede entender la relación JAC – administración municipal: las instituciones (que
para efectos de esta investigación van a ser análogas al concepto de reglas) y las
organizaciones (Las dos orillas de la relación, es decir, la administración municipal
y las JAC de Neiva).
En este sentido, con referencia al IAD, la presente investigación se va a centrar en
hacer un análisis institucional de las relaciones entre la administración municipal y
las JAC de Neiva en dos arenas de acción2, la primera, es la que emerge después
de la implementación de los consejos comunales, y la segunda, es aquella en la
que se desarrolla la interacción entre los miembros de la administración municipal
y las JAC antes de la implementación de los consejos.
De esta forma, se pretende determinar cómo la relación entre estos dos grupos de
organizaciones se ha transformado. Para tal propósito, la propuesta es identificar
dos de los elementos conceptuales más importantes dentro del análisis
institucional a una arena de acción (unidad focal del IAD): la situación de acción y
las variables exógenas. En palabras más castizas, el análisis inicia preguntando
por los jugadores y el terreno de juego, para luego estudiar las instituciones que
los afectan.
1 Con el término “arreglos institucionales”, Ostrom clasifica en 3 los tipos de instituciones que pueden existiral interior de una situación.2 Categoría conceptual con la cual Ostrom hace alusión al “espacio social donde se desarrollan las diversassituaciones y los individuos interactúan, intercambian bienes y servicios, resuelven problemas, se dominanlos unos a los otros, sienten culpa o luchan, entre muchas otras cosas” (2005, pg.13).
1.3.1 SITUACIÓN DE ACCIÓNLa situación de acción “refiere al espacio social donde participantes con diversas
preferencias interactúan, intercambiando bienes y servicios, solucionando
problemas, dominando los unos a los otros y, finalmente produciendo resultados”
(Ostrom, 2005, p.14). En el curso de esta investigación, cinco variables
descriptivas de la situación de acción serán identificadas dentro de las dos arenas
de acción: Los participantes, las Posiciones, la información, los costos y los
beneficios asignados a la acción y los resultados, y los Potenciales resultados.
De acuerdo a una descripción básica, las situaciones de acción tienen
participantes que se encuentran en posiciones y que deben decidir entre
diferentes acciones a la luz de la información que poseen acerca de cómo las
acciones están ligadas a resultados potenciales, y los costos y beneficios
asignados a las acciones y resultados.
Los participantes son los tomadores de decisiones los cuales tienen asignada
una posición y son capaces de seleccionar acciones dentro de un conjunto de
alternativas disponibles. Cuando sea que los participantes son corporaciones,
estos son tratados como si fueran un participante (Ostrom, 2005).
Por otro lado, las Posiciones son el vínculo que conecta los participantes con las
acciones. Cada participante tiene al menos una posición autorizada qué determina
su papel dentro de la situación de acción. En una situación de acción siempre
deben existir participantes en posiciones diferentes. En algunas situaciones el
lugar de los participantes es muy desigual, permitiendo que algunos tengan un
poder substancial sobre otros y los beneficios relativos que pueden lograr.
La información es el conjunto de datos cuantitativos y cualitativos que se
encuentran disponibles para los participantes que están en una posición en cierta
etapa de un proceso. Pueden existir situaciones con información completa o
incompleta3 o perfecta o imperfecta4.
3 De acuerdo con Ostrom (2005), una situación posee información incompleta cuando los participantes noconocen la estructura total de la situación en la que participan.
En cuanto a los Costos y beneficios, se entienden como las recompensas
externas o sanciones que a lo largo de una situación son asignados por las
acciones y los resultados5.
Finalmente, los Potenciales resultados, como su nombre lo expresa, concierne a
los resultados que los participantes pueden afectar potencialmente a través de sus
acciones bajo las condiciones que las situaciones de acción imponen (Ostrom,
2005).
1.3.2 VARIABLES EXOGENASComo se puede apreciar en la figura 1.1, las variables exógenas afectan la
estructura de la arena de acción generando al interior de ella interacciones que
producen resultados (Ostrom, 2005). Estos resultados se retroalimentan con los
participantes y la situación de acción y pueden transformarse a través del tiempo.
Para efectos de esta investigación, el foco de atención se va a centrar en dos de
las variables que afectan la estructura de las arenas de acción a analizar: los
atributos de la comunidad y las reglas.
La comprensión tanto de las reglas como de los atributos de la comunidad, está
relacionada con el concepto de arreglos institucionales y, en efecto, con la
gramática de las instituciones ADICO (según sus siglas en inglés) como su
herramienta de identificación. Dicha herramienta, establece 5 componentes en la
sintaxis de los arreglos institucionales: atributo, deóntica, propósito, condiciones, y
el “de lo contrario”6.
CUADRO 1.1
Componentes Característica del componente
Atributo (Attribute) Establece el subconjunto de participantes que es afectado por el
4 De acuerdo con Ostrom (2005), una situación posee información imperfecta cuando los participantes noconocen las acciones realizadas por los otros participantes antes de realizar algún movimiento.5 De acuerdo a Ostrom “frecuentemente se asume en los modelos teóricos que los actos son costosos y losresultados son beneficiosos” (2005, p.52).6 Para una mayor información de la “gramática de las instituciones” ver Ostrom 2005 p. 138.
arreglo institucional.
Deóntica (Deontic) Usualmente está compuesta por tres verbos modales: puede,
debe y no debe. Estos establecen lo permitido, lo no permitido y lo
obligado.
Propósito (Aim) La descripción especifica del objetivo a la cual el arreglo
institucional se refiere.
Condiciones (Conditions) Implican el conjunto de variables que definen donde y cuando el
arreglo institucional aplica.
De lo contrario (or-else) Especifica el conjunto de posibles sanciones de los que se es
víctima si la regla no es obedecida.
Elaboración propia a partir de Ostrom 2005.
En este sentido, la gran ventaja de usar la herramienta de la “gramática de las
instituciones” ADICO, es poder determinar a partir de su sintaxis cuando un
arreglo institucional es una regla, una norma o una estratégica compartida. Las
reglas contienen todos los 5 elementos del ADICO, las normas tan solo los 4
primeros (no contiene el “de lo contrario”) y los arreglos institucionales los
primeros 3 (no contiene “las condiciones” y “de los contrario”).
1.3.2.1 REGLASLos científicos sociales comprometidos con el análisis institucional,
frecuentemente usan el término Reglas para denotar regulación. Según Ostrom:
“pueden ser pensadas como el conjunto de entendimientos compartidos por los
participantes acerca de las prescripciones impuestas sobre qué acciones son
requeridas, prohibidas o permitidas” (2005, p.18). Son impuestas en cuanto, como
es posible observar en el cuadro 1.1, son regularmente monitoreadas para
garantizar su cumplimiento y su no acatamiento es causante de sanción.
Ostrom (2005) realiza una clasificación que captura las características más
sobresalientes de las reglas básicas y provee una estructura que permite observar
el impacto de los cambios en dicho tipo de reglas.
CUADRO 1.2 TIPOS DE REGLAS
TIPO DEREGLAS
ELEMENTOS DESCRIPTIVOS
Posición Especifican un conjunto de posiciones y cuantos participantes están ubicados
en cada posición.
Límite Especifican cómo entran o salen de estas posiciones los participantes.
Autoridad Especifican el conjunto de acciones que se asignan a determinadas
posiciones.
Agregación Especifican la función de transformación de las acciones de intermediación o
de los resultados finales.
Ámbito Especifican el conjunto de resultados.
Información Especifica la información disponible a cada posición.
Recompensa Especifican la asignación de costos y beneficios, en materia de
requerimiento, permiso o prohibición hacia los actores, basada en el conjunto
total de acciones y resultados alcanzados.
McGinnis 2011 p. 174
Toda vez que la decisión social, muchas veces tiene mayor asidero en la fuerza de
las creencias y costumbres que en la fuerza de la coerción, en franco acatamiento
a las sugerencias de Ostrom, en esta investigación la identificación de los tipos de
reglas se realizará con base en las que están en uso, más que en las formalmente
constituidas. En este sentido, para entender las dinámicas que se desarrollan en
las arenas de acción, es práctico diferenciar las reglas entre formales e informales.
1.3.2.1 ATRIBUTOS DE LA COMUNIDADPor otro lado, no hay duda alguna que los atributos de la comunidad donde se
desarrolla la situación de acción es una variable que afecta la estructura de la
misma.
De acuerdo a Ostrom (2005), los atributos de la comunidad que más terminan
afectando las arenas de acción son: los valores de comportamiento generalmente
aceptados en la comunidad, el nivel de entendimiento común compartido por los
participantes, la homogeneidad en las preferencias de aquellos que viven en la
comunidad, el tamaño y la composición de la comunidad y la extensión en la
desigualdad de los bienes básicos entre los afectados.
Para el caso de los atributos de la comunidad, teniendo en cuenta que los grupos
sociales no cambian significativamente sus atributos sino tras largos periodos de
tiempo7, el análisis será conjunto para las dos arenas de acción.
IMAGEN 1.2
Reglas
Atributos de lacomunidad
Situación de acción:1. Participantes2. Posiciones3. Información4. Costos y beneficios5. Potenciales
resultados
Actores:AdministraciónMunicipal de NeivaJuntas de acciónComunal
Resultados
ARENA DE ACCIÓN
Dos arenas de acción:• Antes de la implementación
de los consejos comunales.• Después de la
implementación de losconsejos comunales.
En la imagen se muestra el mapa analítico inspirado en el IAD, que se va a usar en este trabajo.
Elaboración propia a partir de Ostrom 2005.
7 Según Ronald Inglehart (2002), un cambio cultural significativo toma alrededor de 25 años, esto en cuanto“el cambio es lento y difícil”.
2.0 ATRIBUTOS DE LA COMUNIDADLos atributos de la comunidad responden a características propias del conjunto
poblacional donde se desarrolla la arena de acción (Ostrom, 2005). Para este
caso, se trata de la ciudad de Neiva y de su población comunalmente activa.
2.1 GENERALIDADESNeiva es una ciudad y municipio colombiano, capital del departamento del Huila,
ubicada a 291 km de Bogotá, con una población estimada según el DANE de
335.578 habitantes (Neiva, 2012).
Las principales actividades económicas de la ciudad de Neiva, son la agricultura,
la ganadería, el comercio y la minería. El comercio en la ciudad es muy activo, ya
que Neiva se ha posicionado como el eje de la economía de los departamentos
del Huila, Caquetá y Putumayo (Neiva, 2012).
Su división político administrativa se ha estructurado a partir de 10 comunas con
117 barrios y 377 sectores en la zona urbana y 8 corregimientos con 73 veredas
en la zona rural.
MAPA 2.1 COMUNAS DE NEIVA
Plan de desarrollo “Unidos para Mejorar”, pg. 29
MAPA 2.2 MAPA DE CORREGIMIENTOS DEL MUNICIPIO DE NEIVA
Plan de desarrollo “Unidos para Mejorar”, pg. 29
Su población, se ve principalmente afectada por problemáticas sociales como el
desempleo y la pobreza. El indicador del NBI, que mide las carencias críticas de la
población y caracteriza la pobreza, arrojó para Neiva una cifra de 17,7%; un
15,96% en relación al área urbana y un 43,38% para el área rural, lo que evidencia
el abismo social que existe entre los dos sectores. Aun así, la ciudad no sale mal
librada sí se compara con el departamento del Huila (32,62%) y con Colombia
(27,78%) (Neiva, 2012).
Cabe resaltar que, de acuerdo al plan de desarrollo “Unidos para mejorar: 2012-
2015”, la comuna 8 de la ciudad de Neiva es la de mayor índice de pobreza y
población vulnerable:
“…..la mayoría de la población vive del trabajo informal, donde no tienen garantizado su niveleconómico y en condiciones infrahumana……..se encuentran viviendas donde conviven entre 8y 14 personas, la mayoría menores de edad…..La mayoría de jóvenes en esta comuna estánimplicados en actos delictivos, hay aproximadamente 23 pandillas y un gran porcentaje demujeres vinculadas con la delincuencia y prostitución.” (Neiva, 2012, pg.38)
2.2 SECTOR COMUNITARIODe acuerdo a información suministrada por la secretaría de desarrollo social de
Neiva, en el año 2011 la comunidad del municipio está organizada por 365 JAC,
de las cuales, 23 se encuentran inactivas (Neiva, 2012), y están distribuidas de la
siguiente manera:
GRAFICA 2.1
La grafica muestra la distribución de las JAC en el área urbana de la ciudad de Neiva. (Neiva,
2012, pg. 352)
GRAFICA 2.2
La grafica muestra la distribución de las JAC en el área rural del municipio de Neiva. (Neiva, 2012,
pg. 353).
Las JAC de Neiva, están organizadas en asociaciones de juntas, una por comuna
o corregimiento. Para Enero de 2012, se encuentran activas 16 de las 18
asociaciones, ya que las del corregimiento del Caguán y Guacirco no están
funcionando.
2.3 CARACTERISTICAS DE LA POBLACIÓN ACTIVA COMUNALMENTEComo se observa en las gráficas, es en las comunas y corregimientos con mayor
población vulnerable (10, 6, 8, 1, corregimiento de san Luis y Vegalarga) donde
están ubicadas la mayor cantidad de JAC activas y donde el grueso de la
participación comunitaria tiene lugar. Como sostiene Elizabeth Ungar, “las JAC
emergen como un instrumento para lograr el mejoramiento de las condiciones de
vida, lo que las hace más proclives a constituirse y mantenerse en aquellos
sectores donde los pobladores tienen mayores necesidades” (1985, pg.82).
De acuerdo a los resultados de las encuestas y las entrevistas realizadas a
miembros de la comunidad, los valores que más caracterizan a estas poblaciones
son la solidaridad y la humildad (ver grafica 2.3). En estos sectores de Neiva, las
relaciones suelen ser presenciales y lugares como la iglesia, el polideportivo, la
caseta comunal o la tienda se constituyen en espacios de encuentro y
socialización. Como sostiene Ligia Rojas, Presidente de JAC del barrio Darío
Echandia:
“……. Acá nosotros nos reunimos en la caseta comunal, pero la gente por lo general se la pasaes en las tiendas y los muchachos en el polideportivo jugando futbol, pero los de la junta nosvemos en la caseta……. Algunos barrios no tienen caseta y se ven en la casa de alguno de losde la junta.” (Rojas L, 2012)
En parte como resultado de esa interacción tipo cara a cara, el entendimiento
común dentro de los habitantes de los barrios es bastante alto y sus visiones
sociales y políticas tienden a ser homogéneas. Hecho evidente en las
percepciones que la gran mayoría de los ciudadanos posee en relación con las
problemáticas sociales de sus barrios, donde la inseguridad, la deficiencia en los
servicios públicos, la mala malla vial y el desempleo, son pensadas como los
principales obstáculos a la armonía comunal (Díaz, 2012).
Ahora bien, aunque la homogeneidad de las cosmovisiones es alta entre los
miembros de la comunidad, llama la atención como algunas actuaciones
cotidianas no son congruentes a lo que los ciudadanos entienden como
inconvenientes de la vida comunitaria. Es bastante común escuchar posiciones
críticas frente a la falta de inversión en políticas contra la delincuencia juvenil,
contra la drogadicción o contra la informalidad laboral. Pero de forma
paradigmática, de acuerdo a la información recolectada en las entrevistas, es igual
de común dentro de las actuaciones cotidianas de los habitantes, el uso del moto
taxi, la compra de artículos usados (que al parecer son robados) a jóvenes del
sector y la instalación informal de servicios públicos (Rojas L. 2012). En este
sentido, a pesar de que los miembros de la comunidad son conscientes de que
sus problemáticas están relacionadas con una arraigada cultura de la ilegalidad,
supervive en sus vidas cotidianas aquella norma que dice que “ante la necesidad
todo vale”8. Todo indica que la comunidad opita encarna algunos elementos
propios de la cultura ladina9, y que sus problemas de convivencia expresan de
fondo un dilema de acción colectiva en donde la mayoría reconoce en el “actuar
por fuera de la ley”, la principal causa de los problemas del orden social, pero son
pocos los que cooperan para solucionar dichas problemáticas.
De acuerdo a la percepción de varios autores que han trabajado la acción comunal
en Neiva (Cortez, Guevara & Martínez, 2003; Hernández & Oyola 2003; Mallungo,
2003; Montero, 1997; Taborda, 1997), en el fondo, tras la carencia de acción
colectiva en las comunas de Neiva, existen un conjunto de normas culturales “que
afectan la vida cotidiana de los pobladores y se manifiestan en las relaciones
verticales de subordinación al interior de la familia y del barrio” (Montero, 1997,
8 Expresión abstraída de una conversación informal con un taxista de la ciudad de Neiva, alguna mañana deJulio.9 La cultura del aproveche caracterizada por una fuerte miopía social, es decir el afán de obtener pagos aquíy ahora sin tener en cuenta las consecuencias a futuro, lo que incentiva el incumplimiento de los contratos.
pg.32). Hecho que responde el por qué ninguno de los encuestados considera la
honestidad como un valor que caracteriza su comunidad (ver grafica 2.3).
A pesar de lo anterior, es menester del investigador no caer en ninguna clase de
generalización y reconocer las particularidades de cada sector. Bajo este criterio,
hay que aceptar que las comunas de la ciudad de Neiva poseen diferencias
relacionadas, no solo a condicionantes socioeconómicos o a factores culturales,
sino también a elementos políticos que tienen mucho que ver con la participación
comunitaria. En comunas como la siete por ejemplo, compuesta por familias de
profesionales y docentes, la participación suele ser de un nivel más crítico pero
menos influyente en las decisiones de política pública; mientras en comunas más
vulnerables como la seis o la diez, compuestas por familias de clase trabajadora y
desplazados, la participación vía acción comunitaria tiende a ser menos critica,
más apasionada, pero así mismo, más influyente en las decisiones de política
pública (Lozano, 2012 6 de Julio).
3.0 ARENA DE ACCIÓN DESPUÉS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS CONSEJOSCOMUNALES
El propósito del presente capítulo, es realizar una descripción analítica, con base
en los conceptos y herramientas expuestos en el marco teórico, de las relaciones
que se desarrollan entre la administración municipal de la ciudad de Neiva y las
JAC, a partir de la implementación de los consejos comunales. En otras palabras,
se pretende realizar un análisis desde los conceptos de Ostrom y North, que
permita indagar por las dinámicas de interacción al interior de dichos consejos.
Para lograr esta meta el primer paso, es describir detalladamente los consejos
comunales, para después abordarlos como una arena de acción y finalmente,
analizar cada una de sus partes.
3.1 CONSEJOS COMUNALESEn términos generales, los consejos comunales surgieron al inicio de la actual
administración municipal de la ciudad de Neiva, con el interés de establecerse
como un mecanismo de participación para canalizar de forma más clara las
problemáticas que aquejan a la comunidad, y para darle una solución a las
mismas a través de las herramientas dispuestas por la ley, especialmente el plan
de desarrollo. En otras palabras, como sostiene Adriana Rojas, secretaria de
Desarrollo Social y Comunitario de la ciudad de Neiva “Los consejos comunales
son un franco intento por beneficiar a la comunidad y hacerla participe de las
soluciones que desde la administración se van a plantear” (Rojas, 2012, 16 de
Julio).
Como una de sus propuestas de campaña, el actual alcalde de la ciudad de Neiva,
Pedro Hernán Suarez incorporó en su plan de gobierno10 lo que él cataloga como
“la herramienta escogida para llegar directamente a la comunidad, concertar con la
ciudadanía las obras en desarrollo y escuchar sus problemáticas”
(tusemanario.com, Enero, 2012).
Los consejos comunales son escenarios públicos en los que la administración
local escucha en su propio entorno a la comunidad, que constan de unos
mecanismos preexistentes llamados “mesas de concertación”, y de un evento
central en donde públicamente se abordan unas temáticas preestablecidas.
De acuerdo a los informes de gestión de la Secretaría de Desarrollo Social de
Neiva (2012), Las mesas de concertación son reuniones previas donde líderes de
la comunidad, especialmente los presidentes de las JAC, focalizan las principales
necesidades y problemas de su comunidad. A estas mesas, asiste el coordinador
de los consejos, quien es el encargado de implementar las herramientas
requeridas para llevar a cabo cada uno de los consejos comunales proyectados.
El pliego de observaciones y peticiones que los líderes comunales han realizado
en las mesas de concertación, son llevadas por el coordinador a las dependencias
10 Ver plan de gobierno “Unidos para mejorar”, Pg. 118
de la alcaldía, donde los funcionarios las estudian y plantean algunas posibles
soluciones con miras a fortalecer los planes de acción y dado el caso, el plan de
desarrollo del municipio (Lozano, 2012, 6 de Julio).
Días antes de la realización del evento central, la secretaría de desarrollo social y
comunitario realiza un ejercicio de difusión para que dignatarios y afiliados de las
JAC, ediles, concejales, miembros de organizaciones de base y ciudadanos del
común asistan al consejo (Lozano, 2012, 6 de Julio).
El día del consejo, la comunidad es congregada en un espacio amplio que se va
llenando de miembros de organizaciones sociales y comunales, medios de
comunicación y ciudadanos.
Con la llegada del alcalde y su gabinete, se empiezan a desarrollar las
exposiciones, tanto de los líderes representantes de la comunidad, realizando sus
demandas, como de los miembros de la administración municipal, dando
respuesta al manejo que se le ha dado a las problemáticas y proponiendo posibles
soluciones.
Las presentaciones se realizan de acuerdo a seis ejes temáticos preestablecidos
durante los consejos locales de planeación11, los cuales son: el eje poblacional
(igualdad de género, maltrato infantil), eje ambiental (Zonas verdes,
embellecimiento de la ciudad, aguas contaminadas), eje de ambiente construido
(infraestructura, parques, polideportivos, vías y alcantarillado), eje sociocultural
(educación, salud, cultura, deporte y recreación), eje económico (ingresos de la
población, empleo, microempresas), y eje político administrativo (relaciones de la
comunidad con la administración).
Al terminar las presentaciones, se lleva a cabo una ronda de preguntas donde los
asistentes al evento tienen la posibilidad de contra-preguntar a los funcionarios de
la administración (Rojas A, 2012,16 de Julio).
11Según el acuerdo 13 del 2000, el consejo de planeación local es una instancia de participación, la cualtendrá naturaleza de ente constitutivo y será la instancia de planeación de una comunidad.
Cuando acaba el consejo (el cual dura alrededor de cuatro horas), el coordinador
presenta las conclusiones y suscribe las actas en donde se recopilan los
principales compromisos adquiridos por la administración municipal en cabeza del
alcalde (Neiva, 2012 b). Además, se establece la fecha en la cual se realizará el
próximo consejo comunal del sector, en donde se rendirá cuentas de los
compromisos adquiridos (Lozano, 2012, 6 de Julio).
Para Julio de 2012, se han realizado quince consejos comunales en las diez
comunas y cuatro de los corregimientos de la ciudad (San Luis, Rio Ceibas,
Fortalecillas, Caguán) (Neiva, 2012c). Se tiene presupuestado por parte de la
Secretaría de Desarrollo Social y Comunitario, la realización de quince consejos
más antes de finalizar el año en curso, en los cuales se expondrá a la comunidad
el documento consolidado del plan de desarrollo y los beneficios que su
implementación traerá a la población de Neiva; eso sí, sin dejar de lado la atención
de las necesidades puntuales de la comunidad, que se intentarán solventar por
medio de los planes de acción y otras medidas inmediatas que pueda plantear el
ejecutivo. (Lozano, 2012, 6 de Julio).
TABLA 3.1 ASISTENCIA DE CIUDADANOS A LOS CONSEJOS COMUNALES
PRIMER SEMESTRE DE 2012.
COMUNA MUJERES HOMBRES TOTAL
%FRACCIONADOY TOTAL
1 100 5% 48% 107 6% 52% 207 11%
2 55 3% 44% 70 4% 56% 125 6%
3 71 4% 57% 54 3% 43% 125 6%
4 26 1% 30% 61 3% 70% 87 4%
5 88 5% 57% 67 3% 43% 155 8%
6 135 7% 56% 106 5% 44% 241 12%
7 68 4% 57% 52 3% 43% 120 6%
8 52 3% 57% 39 2% 43% 91 5%
9 103 5% 59% 72 4% 41% 175 9%
10 121 6% 65% 65 3% 35% 186 10%
SAN LUÍS 25 1% 29% 60 3% 71% 85 4%
RIO CEIBAS 27 1% 33% 55 3% 67% 82 4%
FORTALECILLAS 74 4% 58% 53 3% 42% 127 7%
CAGUÁN 73 4% 54% 63 3% 46% 136 7%
TOTAL 1018 52% 704% 924 48% 696% 1942 100%
52% 48% 100% 100%Tomado de informe mensual de gestión N.1. Secretaria de desarrollo social y comunitario.
3.2 CONSEJOS COMUNALES COMO ARENA DE ACCIÓNComo fue expuesto unas páginas atrás, los consejos comunales son lugares de
concertación entre el ejecutivo y la comunidad donde se plasman las necesidades
y problemáticas de la sociedad, que posteriormente son estudiadas por la
administración municipal para plantear diferentes soluciones.
El hecho de contar con estos espacios, llama la atención de los presidentes de
JAC, quienes en gruesas cantidades (el 94%) asisten a dichos eventos (Ver
grafica 3.1).
En este orden de ideas, pensar a los consejos comunales como el escenario
protagónico donde se desarrolla la mayor parte de la interacción entre las JAC de
Neiva y la administración municipal no parece ser nada descabellado, sino que por
el contrario, encuentra sustento empírico en las encuestas y entrevistas realizadas
a los presidentes de JAC y miembros de la comunidad.
Ahora bien, si de acuerdo con el concepto de Ostrom (2005), las arenas de acción
son espacios donde una situación y unos participantes interactúan afectados por
unas variables exógenas y producen resultados que terminan afectando tanto a
los participantes como a la situación de acción, es posible afirmar entonces, que
los consejos comunales pueden leerse cómo arenas de acción, donde la
administración municipal y los miembros de las JAC (presidentes y afiliados) se
relacionan influenciados por unas condiciones particulares, y generan resultados
que potencialmente tendrán efectos e impactos sociales y políticos.
3.3 SITUACIÓN DE ACCIÓNAntes de abordar la caracterización analítica de las reglas que afectan la
estructura de esta arena de acción, primero se va a realizar el análisis de los
componentes internos de la situación de acción que emerge al interior de dicha
arena: Participantes, posiciones, información, costos y beneficios y potenciales
resultados.
3.3.1Participantes: Para el análisis institucional que se está realizando en esta
trabajo investigativo, y de acuerdo a los argumentos expuestos por Ostrom (2005),
es posible considerar a un conjunto de individuos como un participante, sólo si se
asume que cada uno de ellos tiene la intención de participar en una acción
colectiva. Bajo esta lógica, se han identificado dos participantes protagónicos: la
administración municipal y los presidentes de JAC.
La administración municipal de la ciudad de Neiva, es una organización
gubernamental compuesta por un grupo de funcionarios que ejercen su labor de
acuerdo a unas competencias dictadas por la ley y con base en un plan de
desarrollo que sirve como hoja de ruta del ejercicio de intervención pública.
La actual administración de la ciudad de Neiva, está encabezada por el alcalde
Pedro Hernán Suárez, ingeniero de petróleos con postgrado en finanzas públicas,
con amplia experiencia en el sector público en cargos como Secretario de Obras
de Yaguará, Secretario General de la Alcaldía de Neiva, Gerente (E) de Empresas
Públicas de Neiva, Alcalde (E) de Neiva y Yaguará, Diputado y Presidente de la
Asamblea Departamental del Huila (sitio web Neiva, 2012).
El resto del gabinete, es un grupo humano compuesto por una gran diversidad de
profesionales, que va desde periodistas hasta médicos, pasando por
administradores de empresas y abogados (sitio web Neiva, 2012). De igual forma,
es también diverso en cuanto al tratarse de una coalición, tiene en su interior
representantes de todos los partidos y posiciones ideológicas. Cabe anotar, que la
gran mayoría de sus miembros, tienen poca experiencia en el sector público, pero
amplio recorrido en el sector privado (tusemanario.com, 2012, Enero 27).
Por su lado, los dignatarios de las JAC son líderes comunitarios, generalmente
comprometidos con la defensa de los intereses sociales y políticos de la población
que representan, que tienen presente las herramientas que el gobierno les brinda
y la legitimidad que ser voceros de la comunidad encarna (Maldonado, 2009). (Ver
grafica 3.2)
Durante las mesas de concertación, todos los presidentes de JAC de la comuna
donde se va a realizar el consejo se reúnen, seleccionan el abanico de
necesidades que requieren de mayor apoyo gubernamental y preparan las
presentaciones que se van a realizar el día del consejo. La homogeneidad de sus
visones y el hecho de compartir una misma posición fortalece los lazos
comunitarios y los impulsa de forma conjunta a trabajar por todos los barrios de la
comuna. De acuerdo a su papel en las mesas de concertación y a su labor
colectiva en el desarrollo de los consejos, es posible entender al conjunto de
presidentes de JAC como “individuos buscando lograr propósitos comunes” y por
ende, como un participante al interior de la situación de acción.
“Trabajábamos juntos presentando notas de interés general del barrio, pero también haciendoacompañamiento a nivel comuna, viendo obras macros que beneficien a toda la comunidad,gracias a estos trabajas mancomunados, se ha visto mejoramiento en malla vial, polideportivosetc.” (Cabrera. E, 2012, 4 de agosto)
Además de los miembros del gabinete y los presidentes de JAC, otro sin número
de organizaciones de orden comunitario asiste a los consejos. Asociaciones de
madres cabeza de hogar, asociaciones deportivas y miembros de sindicatos u
organizaciones obreras hacen presencia en los consejos pero no tienen una
participación activa, ni componen las mesas de concertación. Su participación se
reduce a esporádicas intervenciones en el transcurso del evento.
En su gran mayoría, los líderes comunitarios son personas entre los 27 y 60 años
de edad (ver grafica 3.3), aunque en algunas comunas como la nueve y la seis ha
emergido un relevo generacional entre los líderes, en las comunas con mayor
concentración de organismos de acción comunal, estos siguen siendo
habitualmente personas de alrededor de 50 años y con un amplio recorrido en la
esfera comunitaria.
Por su lado, las mujeres han tenido un papel fundamental en el escenario comunal
de la ciudad de Neiva. De acuerdo a la información suministrada por la secretaria
de desarrollo social, las JAC del municipio lideradas por mujeres son del orden del
35%. (Ver grafica 3.4)
En términos generales, los líderes comunitarios dentro de los cuales se ubican los
presidentes de JAC, son ciudadanos carismáticos, bastante hábiles en el ámbito
político y muy reconocidos por el grueso de los ciudadanos y los miembros de la
administración municipal (Lozano, 2012, 6 de Julio). Aunque no poseen las
mayores credenciales académicas (el 41% tan solo terminó la secundaria) y
algunos no conocen la ley que los regula (el 20% afirma conocer poco de la ley, y
el 6% nada), su experiencia en el establecimiento de relaciones y su liderazgo
frente a la comunidad que representan, son insumos suficientes para realizar de
forma eficiente su labor al interior del consejo. (Ver graficas 3.5 y 3.6)
3.3.2 Posiciones: Para el caso de la situación de acción que se observa al interior
de los consejos comunales, es posible identificar dos posiciones: la de los
miembros de la administración y la de la comunidad.
Dentro de la posición de los miembros de la administración municipal, se
encuentran el alcalde, los secretarios y las cabezas de las direcciones
administrativas, así como una veintena de asesores y miembros de la oficina
audiovisual. De igual manera, son miembros de esta posición los coordinadores y,
por supuesto, el coordinador general, quien usualmente también oficia como
moderador de los consejos (Neiva, 2012b).
Por el lado de la posición de la comunidad, se encuentran no solo los presidentes
de JAC, quienes realizan las presentaciones al alcalde y su gabinete, sino también
una gran cantidad de afiliados a las JAC y otras organizaciones comunitarias
quienes hacen las veces de asistentes al evento.
De acuerdo a los informes mensuales de gestión (Neiva, 2012b; 2012c), al interior
de los consejos funcionan una serie de reglas que regulan algunos aspectos que
confieren posiciones al interior de los consejos, como son:
Las fechas: El día y la hora en que se van a llevar a cabo los consejos son
establecidos por los coordinadores quienes por medio de una labor
conciliadora, escogen la fecha más conveniente para los principales
miembros del gabinete municipal, entre los cuales sin lugar a dudas el
alcalde es el más relevante.
Los tiempos de habla: En el transcurso de los consejos, el moderador es
quien “debe hacer cumplir los tiempos establecidos”. El hecho de que el
moderador pertenezca a la posición de la administración municipal, dota de
mayor autoridad a ésta.
Áreas locativas: Son establecidas por el equipo coordinador de los
consejos, su selección depende de la amplitud del lugar y de factores como
el calor y la ubicación del mismo.
3.3.3 Información: Al interior de la arena de acción que emerge de los consejos
comunales, los participantes tienen acceso a un tipo de información completa y
perfecta.
La información es de tipo completa, en cuanto tanto los presidentes de JAC como
los miembros de la administración municipal, conocen en su totalidad la estructura
de la situación de acción que se desarrolla. Ambos participantes se conocen
mutuamente, saben cuáles son sus posiciones y sus posibles acciones, tienen a
su disposición toda la información referente a los temas a tratar y están al
corriente de cuáles son los potenciales resultados a los que puede llegar al
finalizar el consejo.
De igual forma, la información es de tipo perfecta ya que las acciones realizadas
por los participantes, tanto en el consejo como en sus etapas previas y
posteriores, son de público conocimiento. Por un lado, los miembros de la
administración reconocen las problemáticas que los líderes comunales plantearon
en las mesas de concertación, por medio de un informe que el coordinador ha
dirigido a cada dependencia de la alcaldía (Neiva, 2012b, 2012c). Por otro lado, a
través del consejo, la comunidad en general se entera de las soluciones que a sus
problemáticas la administración ha planteado, y al final del evento, tienen la
posibilidad de obtener una copia del acta del consejo donde se registran todos los
compromisos adquiridos por la administración (Rojas. A 2012, 16 de Julio).
3.3.4 Costos y Beneficios: Durante los consejos, los participantes y asistentes
deben cargar con una serie de costos en cuanto esperan que su participación o
asistencia les resulte en algún(os) beneficio.
Los dos grupos de participantes deben lidiar con inconvenientes como el
transporte, el calor, la multitud y la duración de los consejos. Según la encuesta
realizada a los presidentes de JAC, el mayor costo que acarrea la asistencia a los
consejos es su duración (algunos se han extendido a cerca de siete horas),
seguido por el calor que deben soportar debido a las condiciones climáticas de la
ciudad, y a la cantidad de gente que se acerca al evento. Cuando los consejos son
realizados en los corregimientos de la ciudad, no es el clima el mayor desafío para
los presidentes de JAC, sino la dificultad de llegar al lugar donde se va a
desarrollar el encuentro. Aun así, hay que resaltar que de acuerdo a las encuesta,
cerca del 18% de los encuestados no encontró ningún inconveniente a participar
en los consejos. (Ver grafica 3.7)
Ahora bien, para los presidentes de JAC las recompensas derivadas a la
participación en los consejos, hace que valga la pena correr con los costos que
representa esta acción (Cabrera 2012, 2012, 4 de Agosto; Jiménez, 2012, 5 de
Agosto). Más allá de lograr que su barrio se vuelva objeto de gasto público, el
reconocimiento popular y el figuramiento político que logran los presidentes, cubre
con todos los costos asociados a su participación en los consejos.
Por su lado, la administración municipal, ve en los consejos la mejor herramienta
para ganar mayor legitimidad y mejorar su imagen, pues además de poner a
prueba sus capacidades en gestión pública, es un escenario que facilita el
replanteamiento de las estrategias gubernamentales, la identificación de los
intereses prioritarios de la población y el posicionamiento de una agenda pública
adecuada, lo que en efecto mejora su ejercicio gubernamental.
3.3.5 Potenciales Resultados: Al participar en los consejos comunales, los dos
participantes tienen la posibilidad de afectar potencialmente, a través de sus
acciones, una serie de resultados.
Los presidentes de JAC, asistiendo a los consejos, tienen la oportunidad de lograr
que su comunidad mejore sus condiciones de vida, sin tener que recurrir a ningún
político que haga las veces de intermediario y sin poseer un nivel considerable de
conocimiento en gestión de proyectos. De igual forma, a través de los consejos, se
garantiza una participación más equitativa del gasto público, así como el
reconocimiento de problemáticas que en otro contexto se mantendrían al margen
de la agenda.
Por otro lado, la administración municipal a través de los consejos ha realizado un
mejor ejercicio de intervención a las problemáticas sociales, ya que al trabajar de
la mano con los potenciales beneficiarios, la implementación de políticas públicas
se hace más efectiva y los indicadores de gestión y de impacto que evalúan la
labor gubernamental, arrojan mejores resultados. Como sostiene Jorge Lozano:
“A pesar de que solo van 6 meses desde que se empezaron a realizar los consejos, hemosnotado que los resultados son bien positivos en materia de los gastos de inversión, ya que altrabajar con la ciudadanía, la labor gubernamental se ha hecho más eficiente, y eso la gente loreconoce.” (Lozano, 2012, 6 de Julio)
3.4 VARIABLES EXOGENASDespués de identificar los elementos que componen la arena de acción de los
consejos comunales, en la siguiente sección se van a exponer las reglas que
afectan las interacciones que se producen en su interior.
3.4.1 REGLAS EN USODe acuerdo a la clasificación que Ostrom (2005) realiza, existen 6 tipos de reglas
que pueden afectar la situación que se desarrolla dentro de una arena de acción.
En el marco de los consejos comunales se han identificado:
3.4.1.1 Reglas de posición: Al tratarse específicamente de las reglas que crean
posiciones, en el marco de la arena de acción de los consejos comunales, éste
tipo de reglas encuentran sus bases fundacionales en el artículo 38 de la
Constitución Política y en la normatividad comunal consignada en la ley 743 de
2002 y sus decretos reglamentarios 2350 de 2003 y 890 de 2008, los cuales
regulan la participación y representatividad de los organismos de acción comunal y
clarifican el ejercicio de sus derechos y deberes.
En dichas reglas formalmente constituidas, se exige a las entidades territoriales la
creación de espacios de participación ciudadana y comunitaria. En pro de su
cumplimiento, para el periodo 2012-2015, la alcaldía de Neiva a través de la
Secretaría de Desarrollo Social y Comunitario formuló la creación de los consejos
comunales como espacios de concertación entre las organizaciones comunitarias
y la administración municipal (Rojas A, 2012, 16 de Julio).
Ya al interior de la estructura de los consejos comunales, existen unas reglas de
posición que afectan el desarrollo de la situación de acción. En primera medida, el
coordinador general de los consejos, empleado público adscrito a la Secretaría de
Desarrollo Social y Comunitario, es quien determina las fechas y el lugar donde se
desarrolla el evento, ordena los tiempos, modera las discusiones, establece el
orden de las intervenciones y decide a quien se le da el uso de la palabra (Neiva,
2012b).
De acuerdo a la evidencia recolectada a través de la observación de dichos
consejos, el coordinador realiza su labor moderadora de forma diferenciada de
acuerdo a los participantes. Por un lado, frente a sus colegas miembros del
gabinete municipal, el coordinador no expresa mayor interés por exigir el
cumplimiento de los tiempos, el orden de las intervenciones y otros factores frente
a los cuales es bastante flexible.
Por otro lado, al tratarse de los representantes voceros de la comunidad, y en
especial con los presidentes y afiliados a las JAC, la flexibilidad muta a rigurosidad
frente al cumplimiento de las reglas establecidas en los estatutos de los consejos,
siendo bastante comunes las escenas en donde abruptamente se interrumpe las
intervenciones de los presidentes de las JAC alegando la violación al tiempo
permitido (ver anexo, video de consejo comunal). Sin duda alguna, este tipo de
reglas de orden informal inyectan mayor autoridad a la posición que sostienen los
miembros de la administración municipal.
Por lo que corresponde a los miembros de la JAC que asisten a los consejos, las
reglas de posición identificadas están relacionadas con la legitimidad que la
comunidad les ha concedido. Cabe anotar, que dentro de los informes de gestión
de los consejos comunales, no hay cita alguna que afirme que los presidentes de
las JAC deben asistir de forma obligatoria al consejo. Tan solo se advierte la
importancia que tiene su participación en las mesas de concertación y en los
consejos comunales, pues nadie mejor que ellos para expresar las demandas y
visiones de la comunidad que representan (Neiva, 2012a; Neiva, 2012b).
Es en concreto la comunidad quien otorga al presidente de la JAC la posición,
delegándole un poder simbólico para que defienda sus intereses sociales y
políticos (Cabrera 2012, 4 de Agosto; Méndez, 2012, 23 de Septiembre). De no
cumplir con las obligaciones designadas, el presidente tendrá que cargar con las
disposiciones políticas que acuerde la JAC, pero principalmente, con las
sanciones sociales que le imponga la comunidad (Cabrera 2012, 4 de Agosto).
En cuanto a la administración municipal, esta adquiere su posición al interior del
consejo, a partir de su compromiso electoral de:
“Garantizar el ejercicio de la organización y participación ciudadana, el control ciudadano a lagestión pública y la recuperación de la confianza en lo público, para lograr el ejercicio pleno dela participación y el desarrollo de la democracia participativa ………Propiciar el control
ciudadano a la gestión pública a través de veinticuatro (24) Consejos Comunales al año”.(Suarez, 2011, pg. 214)
Pero además de propiciar la actividad participativa a la que se ha comprometido,
la posición de los miembros de la administración está ligada al ejercicio de
rendición de cuentas y exposición de la oferta institucional que tiene el Estado,
que de acuerdo al documento conpes 3661 todas las entidades territoriales deben
implementar (DNP, 2010).
3.4.1.2 Reglas de límite: Ya que este tipo de reglas define quienes entran a una
posición específica (Ostrom 2005), es necesario identificarlas de acuerdo a cada
una de las posiciones.
En lo que respecta a la administración municipal, es el alcalde electo quien está
facultado a designar a cada uno de los miembros de su gabinete. Sin entrar a
abordar que intereses se mueven detrás de cada nombramiento, para ser la
cabeza de una dependencia adscrita a la alcaldía municipal, tan solo se exige ser
mayor de edad, no poseer antecedentes penales y haber obtenido un título
profesional.
En cuanto a los miembros de las JAC, de acuerdo al artículo 34 de la ley 743 de
2002, para desempeñarse como dignatario de una JAC se debe estar en calidad
de afiliado, ser mayor de edad y saber leer y escribir. Cumpliendo con dichas
condiciones, todos los candidatos entran en un proceso de elección que se realiza
por medio de los órganos de la JAC o directamente por los afiliados, según lo
determinen los estatutos (Colombia, 2002).
Pero detrás de las regulaciones para escoger a los presidentes de JAC
estipuladas en la ley, hay una serie de reglas límite de orden informal que también
condicionan el proceso de elección. La persona que pretenda ser escogido como
representante legal de una JAC, debe ser percibida por la comunidad como un
líder, tener el potencial de unir a las personas en torno a un objetivo, con
cualidades necesarias como la elocuencia y el conocimiento de lo público y con la
vocación del trabajo comunitario (Cabrera, 2012, 4 de Agosto; Méndez, 2012, 23
de Septiembre).
3.4.1.3 Reglas de autoridad: Este tipo de reglas especifican las acciones que un
participante de acuerdo a su posición, puede, debe o no debe realizar a lo largo
del desarrollo de una situación de acción (Ostrom, 2005).
En los consejos comunales, los miembros de la administración municipal tienen un
marco de reglas de autoridad que los dota de un mayor empoderamiento frente a
los otros participantes al interior de la situación de acción. El hecho de que los
consejos sean coordinados por los servidores públicos, inclina la balanza de poder
hacía los participantes de esta posición. Por ejemplo, como ya se mencionó
anteriormente, para los miembros de la administración municipal el tiempo de
duración de las intervenciones no es estrictamente regulado (en el papel las
intervenciones deben durar cinco minutos); por el contrario, estos participantes
pueden tomarse la cantidad de tiempo necesaria para realizar su exposición y, en
este sentido, existen unas reglas de autoridad que permiten estas ventajas a los
participantes que sostienen esta posición. Reverso a lo que sucede con los
miembros de la comunidad y en especial con los presidentes de JAC, quienes
cuentan con unos tiempos de intervención rigurosamente regulados.
Por otro lado, en el desarrollo de la situación de acción que se lleva a cabo al
interior de los consejos también existen reglas de autoridad que exigen un
comportamiento determinado a los participantes miembros del gabinete municipal.
Una de ellas, es la de responder a las inquietudes que en relación a las
intervenciones públicas realicen los miembros de la comunidad durante el
desarrollo del consejo, esto siempre y cuando las preguntas estén relacionadas
con el tema que se está abordando. Si la pregunta no es respondida
satisfactoriamente, la dependencia responsable en cabeza del secretario y/o
director, debe comprometerse a encontrar la respuesta y exponerla a los
asistentes posteriormente. Por más incómoda que resulte la inquietud, el hecho de
realizarse en un espacio abierto a la asistencia de varios sectores de la sociedad,
compromete a los funcionarios a dar respuesta a todos los asuntos de carácter
público.
De igual forma, es de carácter obligatorio que cada dependencia de la alcaldía
obtenga una copia del acta firmada dentro del desarrollo del encuentro
participativo con la comunidad que contiene los compromisos asumidos por la
administración, y con base en esta información se desarrolle el plan de acción de
cada despacho (Neiva 2012b; 2012c).
También hay reglas que de acuerdo a las dinámicas de la situación de acción,
necesitan del cumplimiento de los dos grupos de participantes (gabinete municipal
y presidentes de JAC). Obedecer el cronograma preestablecido por los
coordinadores es una regla que ambas posiciones deben aceptar (Neiva 2012b;
2012c). Tan solo ante una emergencia se permite cambiar el orden de las
temáticas y las presentaciones que se abordan en los consejos.
3.4.1.4 Reglas de agregación: Estas reglas establecen quienes participan en la
toma de decisiones y designa cuanto peso tiene la participación de cada
participante (Ostrom, 2005).
Para el caso de los consejos comunales, detrás de cada compromiso adoptado, se
ha llevado a cabo una puja en la cual la comunidad realiza unas demandas y la
administración resuelve cuál de ellas entrar a intervenir. El alcalde, con apoyo de
sus asesores y secretarios, es finalmente quien decide a que se compromete su
administración, aunque la presión ejercida por la comunidad es influyente.
Entre los líderes comunitarios, de acuerdo a las reglas de agregación
identificadas, quienes mayor peso tienen en la toma de decisiones son los
presidentes de JAC, principalmente quienes participan en las exposiciones de las
mesas temáticas. En este sentido, la forma en que realizan la presentación es
determinante a la hora de posicionar un tema en la agenda. Es por esta razón, que
quienes hablan en público son usualmente los presidentes que mayor fuerza
discursiva poseen y mayor legitimidad tienen frente a los ciudadanos (Quintero,
2012, 23 de Septiembre).
Al final del consejo, el alcalde hace un resumen de todos los compromisos que ha
adquirido tanto la administración municipal como los organismos de acción
comunal, principalmente las JAC. Es con base en esta última intervención del
burgomaestre, que se registran en las actas los acuerdos puntuales que arrojó el
consejo (Neiva 2012b, 2012c). Estas actas son el instrumento principal con el que
el alcalde de la ciudad exige a cada dependencia el cumplimiento de los
compromisos, como lo certifica el siguiente fragmento de un oficio dirigido a cada
secretario y director de las dependencias de la alcaldía:
“El pasado 30 de mayo y el 7 de junio de los corrientes mediante oficio, fue radicada en sudespacho la información concertada en los últimos Consejos Comunales con la comuna 8 ycomuna 9 respectivamente, esto con el fin de integrarlas en los correspondientes planes deacción y dar informe a esta Secretaría de los avances y compromisos asumidos, por lo que elseñor Alcalde ha solicitado que se haga un seguimiento estricto y se informe de lo avanzado enestos temas. Por tal razón, solicitamos de manera respetuosa y pertinente dar curso a lasmencionadas respuestas de los oficios arriba descritos, lo más pronto posible.” (Neiva, 2012d)
3.4.1.5 Reglas de información: Estas reglas afectan el nivel de información
disponible para los participantes y autoriza algunos canales de información entre
ellos asignando obligaciones, permisiones o prohibiciones para comunicar en una
situación particular (Ostrom, 2005).
Para identificar el conjunto de reglas de información que inciden en los consejos
comunales, hay que comenzar por reconocer que estos eventos son escenarios
de intercambio de información de interés público. En este sentido, toda la
información allí expuesta pasa a ser de dominio público.
En medio de la connotación pública del evento, cada presentación, como ejercicio
de exposición de información, cuenta con unas reglas que condicionan (de forma
diferenciada) la duración, los temas y el alcance de los temas (Neiva 2012b;
Rojas. A, 2012, 16 de Julio). De igual forma, todas las presentaciones deben
contar con evidencia (testigos, cifras, fotografías) que sustente la información
expuesta.
También existen algunas reglas que permiten que en el desarrollo de los consejos
comunales, los participantes pertenecientes a cada una de las posiciones
concreten otros escenarios para el intercambio de la información. Por ejemplo, es
posible que un líder comunal a través del consejo logre la difícil tarea de obtener
una cita privada con el alcalde o alguno de los funcionarios de la alcaldía, con el
fin de tratar una temática en particular. El hecho de que la cita se concrete
públicamente da mayor confianza de su cumplimiento.
Al finalizar el evento, a los representantes de cada cartera municipal y a todos los
presidentes de JAC, se les entrega un acta con los compromisos adquiridos en
este proceso de participación comunitaria (Neiva 2012b; 2012c).
3.4.1.6 Reglas de Ámbito: Estas reglas regulan el alcance de los potenciales
resultados que pueden ser alcanzados durante la situación de acción (Ostrom,
2005). En el caso que compete a esta investigación, dichas reglas están
relacionadas con los posibles compromisos que la administración municipal
adquiere para solucionar situaciones problemáticas que una comunidad enfrenta,
compromisos que se materializan en la provisión de bienes y servicios a través de
la formulación e implementación de programas y proyectos inscritos en los planes
de acción de cada dependencia (Neiva, 2012b).
Ahora bien, los acuerdos fijados entre los participantes en los consejos comunales
se deben establecer teniendo en cuenta la existencia de unos recursos financieros
que posibiliten su realización y en el marco de las competencias que legalmente
tienen establecidas los municipios como entidades territoriales.
Sumado a esto, otro elemento importante a la hora de reconocer los límites a los
cuales se deben acomodar los potenciales resultados que los consejos arrojen, es
la congruencia que dichos acuerdos deben tener frente al plan de desarrollo
municipal y otras herramientas de planeación estratégica como el marco fiscal de
mediano plazo y el plan de ordenamiento territorial. En este orden de ideas, al
interior de los consejos se debe concretar la formulación de programas y
proyectos lineales y congruentes con el plan de desarrollo municipal y demás
herramientas de planeación.
4.0 ARENA DE ACCIÓN ANTES DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS CONSEJOSCOMUNALES
En el presente capítulo se va a realizar el análisis de la estructura fundamental de
relaciones lógicas entre las JAC de Neiva y la administración municipal antes de la
implementación de los consejos comunales.
Hay que advertir que de acuerdo a la ambigüedad temporal que supone el
establecimiento de la arena de acción antes de la implementación de los consejos,
el análisis se va realizar con base en información de las últimas dos décadas de
acción comunitaria por parte de las JAC en el municipio de Neiva.
De igual forma, es importante aclarar que según Ostrom (2005) y Eslava (2010),
es posible asociar la arena de acción, de acuerdo con el objeto de estudio, a
mercados específicos, relaciones de poder, escenarios políticos, ambientes de
sociabilidad, así como a las diferentes formas de intermediación que existen en el
intercambio humano.
En este sentido, a pesar de la variedad de situaciones de acción que fue posible
establecer y de la dificultad que sugiere realizar un análisis institucional en medio
de tal nivel de vaguedad, en el desarrollo del análisis de la arena de acción que
compete a este capítulo, se han logrado abstraer los componentes más regulares
de las situaciones que emergen de las relaciones que los dignatarios de las JAC
entablaban para lograr beneficios de la administración municipal.
El análisis a realizar parte del hecho constatado empíricamente (Cortez, Guevara
& Martínez 2003; Mallungo, 2003; Montero, 1997; Romero & Hermosa 2003;
García 2008) que antes de los consejos comunales implementados por esta
administración, había una ausencia de espacios concretos, periódicos y formales
donde las JAC y la administración confluyeran abiertamente frente a la ciudadanía
y los medios de comunicación, para tomar decisiones conjuntas de intervención
gubernamental. Además de los encuentros que por mandato legal se realizaban
para socializar el plan de desarrollo, no eran muchas las oportunidades que tenían
los presidentes para reunirse con el alcalde y el grueso del gabinete.
En este sentido, la forma en que las JAC obtenían beneficios gubernamentales de
parte de la administración municipal, contaba con dos características principales:
la mediación y la informalidad (Moreno, 2012; Piedrahita, 2012). Por lo tanto, las
reglas que regulaban la situaciones de acción, y en efecto los participantes, las
posiciones, los flujos de información, los costos y beneficios asignados a la acción
y los potenciales resultados, no eran los mismos a los que emergen en una arena
de acción como la de los consejos comunales.
En medio de la carencia de espacios formales para el ejercicio de canalización de
recursos que realizan los presidentes de JAC, como sostienen diversos analistas
regionales (Díaz, 2012; Martínez, 2003; Montero, 1997), las relaciones de las JAC
con el sistema político quedo atrapada en las redes clientelistas, en gran medida
porque las organizaciones comunitarias no encontraban otro medio para obtener
beneficios del sector público. Durante la década de los 90 y como resultado de la
descentralización del Estado, se recortó la financiación para las JAC y se
eliminaron los auxilios parlamentarios (Gutiérrez Sanín, 2007). Fue entonces que
se dio inicio a los procesos de contratación comunitaria que a la postre, según
Olga Elena Jaramillo (2009) y Gutiérrez Sanín (2007) continuó sosteniendo las
redes clientelares de adjudicación de contratos por votos.
4.1 SITUACIÓN DE ACCIÓN4.1.1Participantes: Se han clasificado en 3 grupos los participantes más
relevantes:
El primer grupo lo componen los dignatarios de las JAC12, quienes en el marco de
esta arena de acción, no actúan con el mismo nivel de colectividad que en el
desarrollo de los consejos. Aun cuando comparten una misma posición y sus
visiones son homogéneas, el hecho de no contar con un espacio concreto de
interacción ni con un marco de reglas que incentive el trabajo en conjunto, hace
que la integración de los líderes comunitarios de los diferentes barrios y comunas
en torno a propósitos comunes, no sea el común denominador.
“…..antes de los consejos, nosotros los presidentes nos veíamos solo en las charlas ycapacitaciones que hace la alcaldía por ahí cada tanto, y en las reuniones de la asociación dejuntas. Ahora con los consejos nos vemos más seguido y además con las mesas deconcertación, pues trabajamos juntos por la comunal”. (Quintero, 2012, 23 de Septiembre)
En este sentido, los logros obtenidos por parte de las JAC se daban de forma
individual para cada barrio y estaban determinados por la experiencia acumulada
del presidente, quienes en algunas oportunidades, como sostiene Vanessa
Piedrahita, “….son los mismos de siempre, se han empotrado para manejar los
destinos de la Junta…Hay una manipulación en los mecanismos de elección”
(2012, abril 29). En cualquier caso, es a través de la experiencia que el líder
adquiere las cualidades necesarias para ser partícipe del gasto público, cualidades
que en la jerga comunal se conocen como capacidad de “gestión”.
Es en relación con la acción de “gestionar”, que encuentra cabida en la estructura
de las relaciones un segundo grupo de participantes a quienes, para efectos de
esta investigación van a ser llamados “los intermediadores” en honor a su labor de
engranaje al interior de las situaciones. Los intermediadores, son actores
relevantes en el escenario político de la ciudad de Neiva, usualmente concejales o
diputados, quienes haciendo gala del poder que su posición les otorga, sirven de
mediadores en el proceso de obtención de tramitación de obras y proyectos de
iniciativa comunal.
12 De acuerdo al Conpes 3661 “Política nacional para el fortalecimiento de los organismos de accióncomunal” del Departamento Nacional de Planeación, adquieren la calidad de dignatario de un organismo deacción comunal, las personas que hayan sido elegidas para desempeñar cargos en los órganos de dirección,administración y vigilancia de las JAC.
“yo pude arreglar la calle principal de mi barrio gracias el concejal Orlando Ibagon, otras callesme las sacó el diputado Edilberto Trujillo, ellos nos dan los materiales y nosotros ponemos lamano de obra”. (Jiménez, 2012, 5 de Agosto).
Por último, el tercer grupo de la triada de participantes, son los miembros de la
administración municipal dentro de los que se encuentran funcionarios de rango
medio, principalmente adscritos a la Secretaría de Desarrollo Social y a la
Dirección de Planeación; y de rango alto, como son los directores y secretarios de
las dependencias de la alcaldía.
Aunque a lo largo del periodo analizado la alcaldía de la ciudad de Neiva ha
estado en manos de diferentes partidos y movimientos políticos, la lógica en que
las administraciones y las JAC han basado sus relaciones ha sido la misma. Dicha
lógica se caracteriza por una doble condición: las capacitaciones, asesorías, la
realización de algunas celebraciones, así como el acompañamiento de las
elecciones internas, se desarrollan a través de una interacción directa entre los
funcionarios y los dignatarios de las JAC. Mientras que la aprobación de proyectos
de inversión y la obtención de recursos, en especie o financieros, se obtienen a
través de una relación mediada por los intermediarios (Cabrera, 2012 6 de Julio;
Quintero, 2012, 23 de Septiembre).
4.1.2 Posiciones: Al interior de las situaciones de acción que se registran en las
interacciones entre las JAC y la administración municipal antes de la
implementación de los consejos comunales, se han identificado tres posiciones,
referente a cada uno de los participantes: la posición de los presidentes de JAC es
la de líderes comunales, los intermediadores sostienen esta misma posición y los
miembros de la administración municipal, adquieren la posición de funcionarios
públicos.
En la posición de los líderes comunales, se encuentran no solo los presidentes de
JAC sino también vicepresidentes, tesoreros y secretarios. En este arena de
acción, brilla por su ausencia la comunidad, quienes tan solo asisten a eventuales
reuniones programadas desde la alcaldía, en donde se exponen los puntos del
plan de desarrollo y el proceso de su implementación. Por el contrario, a los
encuentros con funcionarios y/o intermediarios donde se toman decisiones
relacionadas a la aprobación de planes y proyectos de iniciativa comunal,
usualmente asisten los dignatarios de una o más JAC (dependiendo de la amplitud
del proyecto).
Los intermediarios, sostienen una posición en donde se ubican actores políticos,
principalmente concejales y diputados regionales, quienes en medio de su
privilegiada posición de poder y motivados por intereses electorales, realizan su
labor mediadora. Como sostiene Jacquelin García “estos actores usan su posición
para consentir a su base de electores” (2002, p.72).
Finalmente, en la posición de “funcionarios públicos” se encuentra el alcalde, su
gabinete y los empleados de planta de la alcaldía, especialmente los que están
adscritos a la Secretaria de Desarrollo Social y a la Dirección de Planeación
Municipal.
En el contexto de esta arena de acción, las brechas de poder entre las posiciones
no son tan grandes, ya que el carácter más personal de las interacciones diluye la
noción pública de los intermediarios y los funcionarios. La ausencia de una gran
cantidad de ciudadanos y de medios de comunicación en los lugares donde se
realizan los encuentros, impregna de informalidad las reuniones.
“….nos reuníamos en la caseta comunal con el concejal Fulvio y cuadrábamos la ayudapara el mejoramiento de la escuela. El concejal Fulvio es de por acá y todos trabajamoscon él, él es bien amigo de nosotros.” (Quintero, 2012, 23 de Septiembre).
4.1.3 Información: Los participantes de esta arena de acción tienen acceso a un
tipo de información incompleta e imperfecta.
Información incompleta en cuanto la triada de participantes (dignatarios de las
JAC, intermediarios y funcionarios públicos) conocen tan solo parcialmente toda la
estructura de las situaciones. Aunque en algún grado los miembros de la
administración, los presidentes de JAC y los intermediarios que interactúan al
interior de una situación, saben que detrás de los acuerdos a los que llegan hay un
juego por satisfacer los intereses de cada uno de los participantes, todo el
conjunto de posibles resultados derivados a la situación no es completamente
conocido por ellos. Como sostiene Ademar García en el artículo de Vanesa Díaz:
“cuando la decisión de la inversión de los recursos públicos pasa por la intermediación del político y no
mediante procesos de consulta y concertación directa con las comunidades, siempre los resultados van
más allá del beneficio a la comunidad y la feria de contratos, compra y manoseo con muchos líderes
comunales”. (2012, abril 19)
De igual forma, la información es imperfecta en cuanto las acciones específicas
que cada participante realiza, no son bien conocidas por los otros participantes.
Por ejemplo, de acuerdo a las entrevistas realizadas, fue posible darse cuenta que
los dignatarios de las JAC no conocen con certeza de que se valen los
“intermediarios” para lograr su objetivo de facilitar la adquisición de unos recursos
públicos para proyectos de inversión en una comunidad especifica.
…..pues ellos tienen los contactos para que nos giren esos recursos, pero con certeza no conozcobien que hacen. Ellos hacen lobby allá en la alcaldía y logran que estos proyectos los metan en losplanes de acción. Entrevista a María Fanny Jiménez, presidente de JAC barrió Minuto de Dios IVetapa, comuna 9
4.1.4 Costos y beneficios: Al interior de esta arena de acción, cada participante, de
acuerdo a su papel, carga con una serie de costos y beneficios.
Por un lado, los dignatarios de las JAC ven como un costo la intermediación
política en el ejercicio de su labor comunitaria. El hecho de que la obtención de
recursos públicos se haga a través de la intermediación de actores políticos, los
aleja de la posibilidad de gestionar directamente con los dirigentes de la
administración y con el alcalde. Según las entrevistas realizadas a los líderes
comunales (ver anexo, pregunta), lo difícil que es presentarle de forma directa al
alcalde de la ciudad proyectos y demandas asociadas con su comunidad, los pone
en la incómoda situación de buscar intermediación. De acuerdo a esta
perspectiva, tal parece que Jacqueline García tenía razón al afirmar:
“las Juntas de acción comunal de Neiva son una organización que sirve como instrumento depresión y demanda ante la administración municipal y departamental, la cual descubrió quemantenido contactos con el sistema político es la forma más eficiente para llevar a cabo estatarea” (2008, p. 234)
En este sentido, los dignatarios de JAC actúan de acuerdo a estas dinámicas de
relación y aceptan sus costos, en cuanto son las que más garantía ofrecen de
traer los beneficios esperados. De esta forma, legitiman su posición al interior de
la JAC y evitan sanciones por parte de la comunidad.
Con respecto a los intermediarios y los funcionarios públicos, más allá de los
resultados que en materia comunitaria se obtienen, hay una serie de incentivos
que conducen a estos actores a participar en estas dinámicas de interacción.
Por un lado, la reproducción de estas dinámicas ofrece la posibilidad a los
intermediarios de mantener a gusto a su base electoral, la cual en acto de
reciprocidad, reconoce de manera voluntaria13su labor intermediadora con algunos
votos.
“Siempre fui muy centrado en mis ideas de que uno no puede mezclar un tema comunitario conuno político, porque aquí la comunidad está buscando un beneficio, no un tema político. Que unomire y uno se va fidelizando a un político es diferente. Por ejemplo, un barrio que vivía sin agua,la administración que te la ponga se gana todos los afectos de la comunidad. Pero nunca unocomo presidente es direccionado por el mandatario de turno de que uno debe guardarlefidelidad.” (Cabrera, 2012, 6 de Julio)
Por otro lado, los miembros de la administración municipal, reproduciendo estas
lógicas de interacción con las JAC, logran el beneficio de dar por cumplida una
doble función. La de facilitar la reelección de los “intermediarios”, pagando el
apoyo obtenido durante la campaña electoral y en el momento de aprobar el plan
de desarrollo y otras iniciativas. Y la de cumplir políticamente con los presidentes
de JAC, los cuales a pesar de todo, obtienen los recursos y beneficios a nombre
del gobierno municipal. El hecho de otorgar estos beneficios a los demás
participantes, representa para los funcionarios un beneficio para ellos también,
pues mantiene el apoyo de los intermediarios y mejora la imagen frente a los
líderes comunales y la comunidad en general; de esta forma se reproduce el
equilibrio.
13 Es voluntaria en cuanto no existe evidencia alguna que demuestre que los actores políticos exigenexplícitamente apoyo electoral a cambio de su labor intermediadora.
4.1.5 Potenciales Resultados: En un principio se podría pensar que, dado que los
compromisos adquiridos por los participantes se realizan bajo un contrato de tipo
informal donde los únicos testigos son los mismos participantes, la probabilidad de
que estos se incumplan es bastante alta.
Pero de acuerdo a la perspectiva que al respecto tiene Ostrom (2005), el hecho
que la arena de acción produzca situaciones repetitivas e indeterminadas, puede
llevar a los participantes a adoptar una estrategia cooperativa tanto tiempo como
los otros participantes también cooperen.
Este equilibrio se mantiene en cuanto las relaciones entre los participantes están
atravesadas por factores que refuerzan el cumplimiento de los compromisos como
las sanciones (que la comunidad no vuelva a apoyar electoralmente a dicho
intermediario), obtener una mala reputación (que uno de los participantes sea
considerado como alguien no confiable) y el interés por lograr los beneficios que
cada participante espera de la situación de acción.
De una u otra forma, las dinámicas que envuelven esta arena de acción siempre
están enfocadas en lograr un resultado conjunto: que las JAC obtengan de parte
de la administración pública los recursos necesarios para desarrollar proyectos
que beneficien a la comunidad. Para lograr dicho resultado, tal como los sostiene
Ostrom “la confianza y la reciprocidad son muy importantes, ya que son la base
para solucionar estas situaciones de dilema social” (2005, p.55).
4.2 VARIABLES EXOGENAS
4.2.1 REGLAS EN USO4.2.1.1 Reglas de posición: Páginas atrás, se expusieron las tres posiciones que
emergen de las interacciones entre las JAC y las administraciones municipales, es
decir, las posiciones que sostienen los dignatarios de las JAC como líderes
comunales, los intermediarios y los miembros de la administración municipal como
funcionarios públicos.
Detrás de estas posiciones, existen una serie de reglas que de acuerdo al
concepto de Ostrom (2005), las crean y designan la autoridad que confiere cada
una. Para efectos de las situaciones identificadas antes de la implementación de
los consejos, ante la ausencia de un conjunto de reglas formales que regulen la
situación, las reglas más comunes eran las de naturaleza informal.
La más relevante, en cuanto marca una gran diferencia frente a la arena de acción
registrada en los consejos comunales, es la que confiere la posición a los
intermediadores, es decir, aquella que sostiene que sin la ayuda de un actor
político relevante la aprobación y obtención de recursos para ejecutar un proyecto
de origen comunitario es mucho más difícil que si se cuenta con un intermediario
que facilite su aprobación.
Los intermediarios actúan motivados por aquella máxima que afirma que si no se
recompensa a la población que sirve como base electoral, la reelección no está
garantizada. Esta regla dota de autoridad a los dignatarios de JAC (quienes en
teoría representan los intereses de la comunidad) y los legitima para buscar el
apoyo de los intermediarios. Como sostiene la presidente de JAC del barrio la
victoria de la comuna 10 “Como nosotros votamos por él (el intermediario), pues lo
justo es que él nos dé una mano con nuestros proyectos” (Méndez, 2012, 23 de
septiembre).
En síntesis, se trata de una lógica que se resume en la frase “dar para recibir” y
que subyace de un pacto informal de reciprocidad en donde unos ofrecen lealtad
electoral y los otros la obtención de recursos para trabajar en el mejoramiento de
las condiciones de vida de los ciudadanos, o en palabras de Camilo Borrero “La
relación se basa en un sistema de contraprestaciones. Disciplina electoral por
Beneficios y poder” (1989, pg. 35).
Por el lado de los miembros de la administración, la autoridad que confiere su
posición es la que ser funcionarios públicos les otorga; y en el caso de aquellos
con poder de decisión, la posición es otorgada por el mandato legal que los
legitima a formular e implementar el plan de desarrollo y a elegir qué proyectos
son vinculados a los planes de acción de cada dependencia.
4.2.1.2 Reglas de límite: A razón de que este tipo de reglas define quienes entran
a cada posición, se expondrán de acuerdo a cada una de las tres posiciones.
Por el lado de los funcionarios públicos, hay reglas informales que determinan
ciertas particularidades a los que interactúan tanto con los líderes comunales
como con los intermediarios. Usualmente, los intermediarios mantienen una
relación cercana con los miembros de la administración de alto rango y con un
significativo poder de decisión (en el mejor de los casos el alcalde, en su defecto,
secretarios o directores de dependencia). Mientras que aquellos funcionarios que
van a los barrios y dialogan directamente con los presidentes de JAC (salvo un
evento de gran magnitud, donde si asisten los funcionarios de mayor rango), son
comúnmente de rangos medios y de competencias técnicas y de gestión,
generalmente adscritos a la dirección de planeación o de desarrollo social
(Palencia, 2012, 25 de Septiembre).
Para el caso de los intermediarios, se ha dicho reiterativamente que estos son
actores políticos que deben poseer algún grado de influencia al interior de la
alcaldía municipal. Usualmente se trata de concejales, diputados y en algunos
pocos casos, de otros actores que se ubican al interior de la esfera política
regional. Casi siempre, los intermediarios deben haber apoyado la campaña
política del alcalde de turno y establecido un contacto con los miembros del
gabinete y con el alcalde de la ciudad. De lo contrario su labor intermediadora no
obtendrá los mismos rendimientos (Palencia, 2012, 25 de Septiembre).
Finalmente, los dignatarios de JAC, además de cumplir con las condiciones
establecidas por el artículo 34 de la ley 743 del 2002, deben ser personas con una
serie de cualidades de acuerdo a unas reglas límite de orden informal.
Con base en la información arrojada por las entrevistas, se logró establecer una
regla límite que sostiene que son aquellos líderes con mayor capacidad de gestión
los que mejores resultados logran. Capacidad de gestión que está ampliamente
afectada por el establecimiento de redes de relaciones, o lo que en el contexto de
las ciencias sociales se ha denominado capital social14.
“Para poder jalonar recursos es importante desde conocer al portero de la alcaldía paraque no le ponga problema para entrar, hasta conocer a todos los secretarios, concejalesy, por supuesto, el alcalde.” (Jiménez, 2012, 5 de Agosto)
Otra regla límite de obligatorio cumplimiento si un líder desea la tramitación de un
proyecto, es conocer las reglas y los tecnicismos que con relación a los
parámetros de contratación con el municipio existen. Cómo sostiene Juan Camilo
Maldonado:
“Es de remarcar que, tal vez debido a ese pasado institucional descrito en el primer capítulo,algunos comunales, los más activos, son idólatras de las normas. Tienden a citar las facultadesque les otorga la Ley 743 de 2002 en materia de contratación con el municipio como garantía desupervivencia y autonomía, pero lo cierto es que su realidad está lejos de esa aspiración, enparte debido al alto tecnicismo comprendido en este cuerpo de nuevas regulaciones y a lapervivencia de los mecanismos clientelares descritos anteriormente.” (2009, pg. 23)
Tan solo ciertos presidentes de JAC, con un conocimiento básico en gestión de
programas y proyectos y en materia de leyes de contratación gubernamental,
tienen la posibilidad de hacer un participante activo al interior de las situaciones y
de beneficiarse de sus potenciales resultados.
4.2.1.3 Reglas de autoridad: Las reglas de autoridad que en relación al tipo de
arena de acción que se están analizando, especifican las acciones que cada
participante, puede, debe o no debe realizar, están implícitamente condicionadas
por las posiciones sostenidas por ellos.
En este orden de ideas, en cuanto en el marco de estas interacciones las
posiciones se establecen de acuerdo a reglas informales sustentadas en valores
como la reciprocidad y la confianza15, no existe un participante que este
ampliamente empoderado por encima de los otros. Por el contrario, aspectos que
al interior de una situación pueden conferir más poder a un participante que a los
14 Para Putman (2002), el capital social está referido como normas de reciprocidad generalizada, confianza yredes de compromiso cívico que son organizadas horizontalmente. Esto reduce los costos de transacción yfomenta la cooperación.15 Este tipo de relaciones, contraria a las que están sustentadas de forma autoritaria, son llamadascomúnmente relaciones horizontales.
demás, como el manejo de los tiempos o la formulación de la agenda, no es
privilegio de uno de los participantes, sino menester de todos aquellos que se
encuentren presentes en la situación.
En términos generales, las reglas de autoridad que afectan el desarrollo de las
situaciones de acción en el marco de esta arena de acción, son ambiguas y
responden principalmente a los acuerdos espontáneos a los que lleguen los
participantes a lo largo del desarrollo de la situación. En este sentido, las
reuniones suelen ser corrientes y en algunas ocasiones, desorganizadas
(Quintero, 2012, 23 de Septiembre).
4.2.1.4 Reglas de agregación: Con respecto a este tipo de reglas, se encontró que
regularmente son los intermediarios quienes deciden, con base en el conocimiento
que poseen de los asuntos de gobierno y en la cercanía con la administración
municipal, que proyectos son viables para obtener financiación y que proyectos
no.
“Después nos encontrábamos con el concejal Oriol, que es amigo acá de la vereda, élnos decía si había recursos o no para realizar el proyecto, el averiguaba en la alcaldía ydespués nos contaba.” (Quintero, 2012, 23 de Septiembre).
Por lo tanto, el concepto de los intermediarios condiciona la naturaleza de la labor
comunal, pues en últimas, es la figura decisoria más importante de la situación. De
acuerdo a lo anterior, cobran sentido las palabras de Juan Camilo Maldonado para
quien:
“Aunque es cierto que la comunidad hace al comunal. Éste no es nada sin el Estado y elsistema político a su alrededor. La administración municipal, las entidades públicas, lospartidos políticos dan la luz al comunal, lo hacen quien es, le brindan legitimidad yherramientas de trabajo. Así, ser comunal, ser un buen líder, pasa necesariamente porser un excelente lobbista. Así, el comunal necesita del sistema político para ser”.(2009,pg. 33)
4.2.1.5 Reglas de información: De acuerdo a la esencia misma de la arena de
acción abordada en este capítulo, lo primero es reconocer que la información
intercambiada al interior de las situaciones es de naturaleza privada, ya que es
domino de los participantes.
En efecto, cada participante, haciendo gala de su posición posee un grado de
información necesaria para mantener la estructura de la arena de acción en
equilibrio. Los intermediadores y los miembros de la administración tienen
información más detallada de los rubros del presupuesto y sus diferentes
agregados, del plan de desarrollo, de los planes de acción de las dependencias y
de los procesos de tramitación al interior de la alcaldía. Los dignatarios de JAC,
conocen que iniciativas tienen mayor apoyo ciudadano y son más proclives a
obtener financiación pública. (Palencia, 2012, 25 de Septiembre).
Al interior de las situaciones, no existen reglas establecidas que regulen los
canales de información. En sí, las situaciones son en el fondo un intento de los
líderes comunales por establecer información. Al no recibir respuesta, a los
intentos por entablar comunicación directa con la administración municipal, los
líderes comunales no ven más opción que usar a los intermediarios como
tramitadores de información.
“…. Yo mande muchas cartas al alcalde y a la casa de participación, lo hice como por 5 años ycasi nunca me respondía, como me queda difícil ir pues no iba, entonces me tocaba mandarlela razón con los concejales.” (Quintero, 2012, 23 de Septiembre).
4.2.1.6 Reglas de recompensa: En esta arena de acción, las reglas que asignan
recompensas a acciones particulares refuerzan las dinámicas que generan
estabilidad en las interacciones.
Los dignatarios de JAC, en medio de su doble condición como “actor político” y
“actor social” (Jaramillo, 2009), surgen como líderes “en la medida en que
representan a su comunidad, pero a la vez su poder emana del Estado y su
legitimidad proviene de la eficiencia con la que gestione las necesidades más
sentidas de su comunidad” (Maldonado, 2009, pg. 44). En este sentido, lograr
tramitar un proyecto que mejore las condiciones de vida de la comunidad, termina
con el enaltecimiento al líder comunal de parte de los afiliados a la JAC y de los
ciudadanos en general (Rojas L. 2012, 23 de Septiembre).
Los intermediarios, ofreciendo sus “buenos oficios” como mediadores en la
aprobación de obras y proyectos que benefician a la comunidad, obtienen su
recompensa al ganarse el afecto y el apoyo de un dignatario de JAC y la
comunidad que viene a sus espaldas. Recompensa que esperan, se materialice
en época electoral (Gutiérrez, 2007)
Bajo la misma lógica actúan los miembros de la administración, concretamente el
alcalde, quien es consciente de la necesidad del apoyo de las organizaciones de
base popular para el buen desarrollo de sus funciones gubernamentales y
pensando en el futuro de su carrera política (Gutiérrez, 2007). De tal manera, el
alcalde actúa enfocado en el estrechamiento de vínculos tanto con los
intermediarios como con los dignatarios de JAC.
Actualmente, se están implementando otra serie de mecanismos que empodera y
dota de autonomía a las organizaciones de base como las JAC.
5. CONCLUSIONESDespués de realizar la descripción analítica de los dos momentos de las
relaciones entre las JAC de Neiva y la administración municipal, no cabe duda que
el cambio en el repertorio institucional que afecta a una arena de acción, puede
generar transformaciones en las dinámicas de relación entre los actores
participantes (Ostrom, 2005).
Como se evidenció en el capítulo 4, a lo largo de las últimas décadas, las
relaciones de las JAC y la administración municipal permanecieron bajo la
informalidad y la intermediación.
A pesar del intento por modificar las lógicas de interlocución entre las JAC y el
Estado que significó la constitución del 91 (Gutiérrez, 2007), las relaciones entre
las partes cambiaron de forma, más no de fondo, en cuanto no obstante se acabó
con el clientelismo frente-nacionalista y se hirió de muerte la figura del cacique
(Gutiérrez, 2007), emergió un nuevo clientelismo de mercado de contratos, y con
él nació la figura del intermediario político.
La apuesta por comprender las JAC de forma dual e hibrida (compuesta por
elementos comunales y políticos), ha abierto el espectro de entendimiento sobre
esta organización, y sepultado lentamente a aquellas perspectivas
unidimensionales que no lograban comprender esta organización a partir de su
esencia relacional.
En efecto, en años recientes, académicos de las ciencias sociales interesados en
las JAC (García, 2008, Uribe 2001), han centrado su atención, no en el conjunto
de reglas que formalmente las regulan en su constitución interna, sino en las
reglas que potencialmente usan para realizar la labor por la cual fueron creadas:
servir de eslabón para la canalización de recursos en pro del mejoramiento de las
condiciones de vida de la comunidad que representa.
En este sentido, la implementación de espacios de relacionamiento directo entre
las JAC y el ejecutivo, como lo son los consejos comunales, suponen una nueva
alternativa de relación que, de hecho, ha sido bien recibida por los comunales de
Neiva. El 94% de los encuestados afirmo asistir a los consejos comunales
programados por la administración municipal, y el 95% considera que las
relaciones con el gobierno municipal han mejorado a partir de su implementación.
(Ver graficas 5.2 y 5.3).
En términos generales se puede concluir, que la administración municipal de
Neiva, como agente del cambio institucional, incidió en el conjunto de reglas que
afectaban la interacción con las JAC y como resultado, no solo se formalizaron
más las relaciones, sino que, tal como paso a finales de los 80’s con el cacique, se
hirió de muerte la figura del intermediario.
BIBLIOGRAFIABOGOTA, Alcaldía Mayor (2007). ABC Comunal.
BORRERO, Camilo (1989) Acción Comunal y Política Estatal: ¿un matrimonio
indisoluble? CINEP. Bogotá. Diciembre 1989.
CABRERA, Eduar (2012, 4 de Agosto) presidente de JAC barrio Alberto
Galindo de la ciudad de Neiva. Entrevistados por Juan Amaya. Neiva.
CARDONA, Guillermo (2012) Elecciones: evento democrático de base popular
sin igual. Cadena en internet. Bogotá. Mayo 3 de 2012.
COLOMBIA, Congreso Nacional de la Republica (2002), “ley 743 por la cual se
desarrolla el artículo 38 de Colombia en lo referente a los organismos de
acción comunal”.. Disponible en:
http://www.medellin.gov.co/irj/go/km/docs/wpccontent/Sites/Subportal%20del%
20Ciudadano/Desarrollo%20Social/Secciones/Publicaciones/Documentos/2012
/Elecciones%20JAC%20IVC2012/LEY%20743%20DE%202002.pdf
DAZA, Jaime; HERNANDEZ, Henry (2003) La Sociedad Civil y su incidencia en
el Desarrollo Social del Municipio de la comuna 5 de la ciudad de Neiva.
Universidad Surcolombiana. Neiva.
DÍAZ, VANESA (2012) ¿Paso el tiempo de las Juntas de Acción comunal?
Diario la Nación, informe especial 19 de Abril de 2012. Neiva.
DNP (2010). Documento Conpes 3661: Política Nacional para el fortalecimiento
de los organismos de acción Comunal. Departamento Nacional de Planeación.
EISENSTADT, S.N; RONIGER, L (1983) Private Patronage and public power:
Political Clientelism in the modern state. St. Martin`s press. New York
ESLAVA, Adolfo (2010), Neoinstitucionalismo y políticas públicas: reglas de
juego y juego de las reglas. En: Boletín políticas públicas hoy. N.9. Año
1.Departamento Nacional de Planeación. Bogotá D.C
GARCIA, Jacqueline (2008) De la vereda al Barrio: historia del barrio las
palmas de Neiva, 1970-2000. Convenio Universidad Nacional - Universidad
Surcolombiana. Maestría en Historia. Neiva.
GUTIÉRREZ SANÍN, Francisco (2007) ¿Lo que el viento se llevo?, Los
partidos Políticos y la democracia Colombiana (1958-2002). Grupo Editorial
Norma.
GUTIÉRREZ, Sandra del Pilar; IBAGON, Carlos Alberto; MOGE, Martha Lucia
(2001) Factores que influyen en la participación y organización comunitaria en
los programas de vivienda de interés social en la comuna 9 de la ciudad de
Neiva. Universidad Surcolombiana. Neiva.
INGLEHART, Ronald (2002) Modernización y cambio cultural: la manera cómo
cambian las motivaciones humanas. En: Reflexiones sobre la investigación en
ciencias sociales y estudios políticos. Bogotá, Universidad Nacional de
Colombia.
JARAMILLO, Olga Elena (2009) El Ejercicio de Poder en las Juntas de Acción
Comunal Rurales: El caso del Municipio de Sonsón, Antioquia. Olga Elena
Jaramillo Gómez. Maestría en Desarrollo Rural. U. Javeriana Bogotá.
JIMENEZ, María f. (2012, 5 de Agosto) presidenta de la JAC del barrio minuto
de Dios IV etapa norte de la ciudad de Neiva. Entrevistada por Juan Amaya.
Neiva.
LOPEZ, Beatriz Elena (2001) El Movimiento Comunal en Medellín a nivel de
Juntas de Acción Comunal. Universidad de Antioquia. Medellín.
LOSADA, Rodrigo; CASAS, Andrés (2008) Enfoques para el análisis Político:
Historia, Historia, Epistemología y Perspectivas de la Ciencia Política. Pontificia
Universidad Javeriana. Bogotá.
LOZANO, Niyer (2001) Las Juntas de Acción Comunal y las Acciones
populares. Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho y Ciencia
Políticas. Bogotá.
LOZANO, Jorge (2012, 6 de Julio), coordinador de los consejos comunales de
la Ciudad de Neiva. Entrevistado por Juan Amaya; Neiva.
KAUFMAN, Robert (1974) The Patron-Cliente Concept and macro politics:
Prospects and Problems. Comparative studies in society and history, Vol. 16,
N.4. London
MALDONADO, Juan Camilo (2009) La Acción Comunal en el Municipio de San
Gil: entre la Institución y el Movimiento Social. Pontificia Universidad Javeriana.
Bogotá.
MARTINEZ, Maria Fernanda; GUEVARA, Johana Andrea; CORTEZ, Diva
Susana (2003) Caracterización de la sociedad civil, su organización e
incidencia en el desarrollo de la Comuna dos de la ciudad de Neiva.
Universidad Surcolombiana. Neiva.
MALLUNGO, Carolina (2003) Caracterización de las organizaciones
comunitarias en la comuna 6 del Municipio de Neiva en la comuna seis del
Municipio de Neiva Departamento del Huila. Universidad Surcolombiana.
Neiva.
MARTINEZ, Alabareny (1997) Análisis histórico documental de la experiencia
de la asociación comunitaria del oriente de Caldas ACOC. Universidad
Surcolombiana. Neiva.
MENDEZ, María L. (2012, 23 de Septiembre) presidente de la JAC del barrio
Villa Colombia de la ciudad de Neiva. Entrevistada por Juan Amaya. Neiva.
MONTERO, Amparo (1997) Concepciones Sobre la participación Comunitaria
en los sectores populares. Universidad Surcolombiana. Neiva.
NEIVA, Alcaldía Municipal (2012). Plan de desarrollo: unidos para mejorar
2012-2012. [CD-ROM]. Neiva
------, Secretaría de desarrollo social (2012b). Programa unidos para participar:
Informe mensual de gestión n.1 (contrato n. 141). Neiva. Alcaldía Municipal de
Neiva.
------, Secretaría de desarrollo social (2012c). Programa unidos para participar:
Informe mensual de gestión n.2 (contrato n. 141). Neiva. Alcaldía Municipal de
Neiva.
------, Secretaría de desarrollo social (2012d).Oficio solicitud a temas
concretados comuna 8 y comuna 9. [Documento de trabajo]. Neiva.
------, Secretaría de desarrollo social (2012e).Oficio copia acta de consejo
comunal 8. [Documento de trabajo]. Neiva.
NORTH, Douglass C. (1990) Institution, institutional change and economic
performance. Nueva York: Cambridge University Press. Traducido como:
Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. (1993). México:
Fondo de Cultura Económica.
OROZCO, Orsidis (1999) Participación Ciudadana en Colombia. Las
organizaciones comunitarias de la Comuna 8 de Neiva en los Umbrales del
siglo XXI. Universidad Surcolombiana. Neiva
OSTROM, Elionor (2005) Understanding Institutional Diversity. Princeton
University Press.
OSTROM, Elionor (1990) Governing the Commons: The Evolution of
Institutions for Collective Action. New York, NY: Cambridge University Press.
PALENCIA, Ofelia (2012, 25 de Septiembre) ex empleada de la Alcaldía
Municipal de Neiva. Entrevistada por Juan Amaya. Neiva.
QUINTERO, Roberto (2012, 23 de Septiembre) presidente de JAC de la vereda
San Bartolo - corregimiento del Caguán, municipio de Neiva. Entrevistado por
Juan Amaya. Neiva.
RINCON, Claudia Marcela (1998) Yo participo, tu participas, Ellos deciden:
Practicas comunicativas y fortalecimiento de la democracia en torno a la
deliberación pública. Universidad Javeriana. Bogotá.
ROMERO, German; HERMOSA, Alba Luz (2003) La sociedad civil y su
participación en el Desarrollo local comuna 8 del Municipio de Neiva.
Universidad Surcolombiana. Neiva
ROJAS, Adriana. (2012, 16 de Julio), Secretaria de desarrollo social y
comunitario, entrevistada por Juan Amaya. Neiva
ROJAS, Ligia (2012, 23 de Septiembre) presidenta de JAC del barrio Darío
Echandia de la ciudad de Neiva. Entrevistada por Juan Amaya. Neiva.
SUAREZ, Pedro H. (2011) Programa de gobierno: unidos para mejorar. . [CD-
ROM]. Neiva
Sitio web de Neiva (2012), “nuestra alcaldía”. [En línea], disponibles en:
http://www.alcaldianeiva.gov.co/cms/index.php?option=com_content&view=cat
egory&layout=blog&id=67&Itemid=121&limitstart=10
VALENCIA, Luis Emiro. (2008) “50 años de acción comunal en Colombia:
Construyendo Comunidad mirando el futuro. [En
línea]http://www.desdeabajo.info/index.php/ediciones/166-edicion-139/3178-50-
anos-deaccion-comunal-en-colombia-construyendo-comunidad-mirando-el-
futuro.html. [Citado en enero 15 de 2009].
Tusemanario.com (2012, Enero 27). Primer consejo comunal de Pedro Suaréz.
UNGER, Elizabeth (1985) Análisis de las Relaciones entre las demandas de la
población, las organizaciones Comunales y la prestación de servicios por parte
del Estado: El caso de las Juntas de Acción Comunal en Bogotá. Universidad
de los Andes. Bogotá.
URIBE, María Teresa (2001) Órdenes complejos y ciudadanías mestizas: una
mirada al caso colombiano. En: Nación, Ciudadano y Soberano. Corporación
Región. Medellín.
GRAFICASGRAFICA 2.3
Se le pregunto a los encuestados ¿Qué valor considera usted que más caracteriza a los miembrosde su comunidad? Elaboración propia a partir de la encuesta realizada.
GRAFICA 3.1
Se le pregunto a los encuestados ¿Asiste usted a los consejos comunales? Elaboración propia apartir de la encuesta realizada.
32%
18%18%
32%
Valor que más caracteriza a sucomunidad
Humildad Respeto Responsabilidad Solidaridad
6%
94%
Asiste a los consejos comunalesNO SI
GRAFICA 3.2
Elaboración a partir de encuesta realizada.
GRAFICA 3.3
8%
68%
11%
13%
RANGO EDAD
14 - 26 5
27 - 60 43
61 - 80 7
NS/NR 8
2%
47%39%
12%
Principal papel que considera debencumplir los presidentes de JAC
Apoyar firmemente un lider o partido político
Defender los intereses sociales y políticos de la comunidad que representan
Gestionar proyectos productivos con la administración municipal
Obtener recursos de la administración municipal
Se le pregunto a los encuestados ¿Cuál considera debe ser el papel principal de los presidentes deJAC? Elaboración propia a partir de la encuesta realizada.
GRAFICA 3.4
Neiva (2012, pg.354)
GRAFICA 3.5
Se le pregunto a los encuestados ¿Cuál es el mayor nivel de educación que usted ha alcanzado?Elaboración propia a partir de la encuesta realizada.
23%
41%
13%
23%
Nivel de educación alcanzadoPrimaria Secundaria Tecnico Universitario
GRAFICA 3.6
Se le pregunto a los encuestados ¿Qué tanto conoce usted la ley 743 de 2002? Elaboración propiaa partir de la encuesta realizada.
GRAFICA 3.7
Se le pregunto a los encuestados ¿Cuál considera que es el mayor inconveniente de participar delos consejos comunales? Elaboración propia a partir de la encuesta realizada.
20%
51%
6%23%
Conocimiento de la ley 743 de 2002Bastante Más o menos Nada Poco
24%
15%
9%28%
6%18%
Mayor inconveniente de asistir a losconsejos
El calor que se soporta durante los consejosEl costo y la disponibilidad del transporte para llegar a los consejosLa cantidad de gente que llega a los consejosLa duración de los consejosLa mala organización de los consejosNinguna de las anteriores
GRFICA 4.1
Se le pregunto a los encuestados: antes de la implementación de los consejos, ¿Cuál era la formamás común de relacionarse con la administración municipal? Elaboración propia a partir de la
encuesta realizada.
GRAFICA 4.2
Se le pregunto a los encuestados ¿Qué tanto considera usted que conoce el diseño y organizaciónde los consejos comunales? Elaboración propia a partir de la encuesta realizada.
22,7%15,2%
18,2%21,2%
22,7%
forma más comunes de relacionesantes de los consejos
No habían relaciones con la administración municipal
Reuniones personales con el alcalde
Reuniones públicas con el alcalde
Reuniones públicas con funcionarios
Reunions personales con funcionarios
Bastante38%
Más o menos32%
Nada12%
Poco18%
Qué tanto conoce el diseño de losconsejos
GRAFICA 4.3
Se le pregunto a los encuestados ¿Cuál es el mayor incentivo que usted encuentra para asistir a losconsejos comunales organizados por la alcaldía de Neiva? Elaboración propia a partir de la
encuesta realizada.
GRAFICA 5.1
Se le pregunto a los encuestados ¿Considera usted que han mejorado las relaciones con laadministración municipal después de la implementación de los consejos comunales? Elaboración
propia a partir de la encuesta realizada.
61%
35%
4%
Mayor incentivo para asistir a losconsejos
Poder ser escuchados por el alcalde de la ciudadPoder ser escuchados por otros lideres y los medios de comunicaciónReencuentro con los lideres comunales
5%
95%
¿han mejorado las relacionesdespués de los consejos?
NO SI
GRAFICA 5.2
Se le pregunto a los encuestados ¿Qué tanto consideran ellos que han mejorado las relaciones conla administración municipal a partir de la implementación de los consejos comunales? Elaboración
propia a partir de la encuesta realizada.
GRAFICO 5.3
Se le pregunto a los encuestados ¿Cuál considera usted debe ser el objeto de los consejoscomunales? Elaboración propia a partir de la encuesta realizada
25%
66%
3% 6%
Qué tanto han mejorado lasrelaciones
Más o menos Mucho nada poco
15%
52%
33%
cual debe ser el objeto de losconsejos comunales
ser un espacio de control político por parte de la comunidad hacia laadministraciónSer un espacio para que la comunidad exprese sus visiones, necesidades ydemandasun espacio para que la comunidad se entere del proceso de implementación delplan de desarrollo
FIGURAS
FIGURA 1.1
(Ostrom, 2005 pg. 33)
ANEXOS
ANEXO 1: INFORME DE REVISIÓN BIBLIOGRAFICA
LITERATURA GENERAL SOBRE JUNTAS DE ACCIÓN COMUNAL
Manuales de participación, directorios de JAC y compilaciones sobre su legislación son
protagonistas indiscutibles de la literatura sobre el tema.
Los textos académicos que refieren un nivel superior de análisis no son muchos y han
sido principalmente los sociólogos con algunos comunicadores, historiadores y politólogos
quienes se han aventurado a estudiar el tema de la acción comunal, haciendo del paquete
de literatura sobre las JAC un marco heterogéneo de visiones: desde las más pesimistas
como la de Camilo borrero (1989) que no considera las Juntas muchos más que
organizaciones clientelistas reproductoras de la política tradicional; Pasando por el
enfoque esencialista de Roció Londoño (1994) que plantea que estas responden a la
búsqueda de formas colectivas para la satisfacción de necesidades básicas; Y
encontrando posturas intermedias como la de Olga Elena Jaramillo (2009) que entienden
a las JAC como organizaciones que se encuentran en una doble condición: como
organizaciones comunitarias que canalizan las demandas y necesidades de la
comunidad, pero al mismo tiempo son creadas y reguladas por marcos institucionales.
Este último enfoque, el de autores que comprenden las lógicas de acción de las JAC
desde una doble condición, es el más común en la literatura académica Sobre Juntas de
Acción comunal. Además de Olga Elena Jaramillo (2009), Elizabeth Unger (1985) también
sugiere que la participación y el desarrollo comunitario debe ser mirado desde una doble
perspectiva. Por un lado, como un objeto político, en la medida en que constituyen
elementos vitales de cualquier proceso tendiente a lograr el cambio social, político y
económico de una sociedad y a consolidar sus bases democráticas. Por otra parte, como
un instrumento para lograr el mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos,
tanto físicas, como económicas, sociales y culturales.
De igual manera, el texto de Juan Camilo Maldonado Tovar (2009) llama la atención al
vincular conceptos innovadores con herramientas teóricas que logran una mejor
comprensión de las lógicas de acción de las JAC. Maldonado sostiene que la identidad
comunal se construye necesariamente basada en oposiciones que tienen que ver con el
sistema político: independiente-clientelista, ser comunal-ser concejal, trámite de
influencias-cultura del proyecto y movimiento cívico-partido político. Para él, entre estos
dos polos oscilan los líderes comunales definiéndose de acuerdo a donde se paran y con
quién y cómo se relacionan. Maldonado se cuestiona acerca de ¿Qué representa ser un
buen líder comunal? Y concentra su atención en el controvertido concepto de clientelismo.
Es precisamente el concepto de clientelismo el más popular en el conjunto de estudios
sobre la acción comunal. Cualquier investigación que se pregunte por las JAC y en algún
pasaje aborde la relación de estas con la Administración Municipal, por obligatoriedad
ontológica debe, en primera medida, adoptar una posición acerca del clientelismo. A partir
de allí cada investigador con base en la evidencia empírica que haya recogido, empieza a
exponer sus argumentos acerca de lo perjudicial o necesaria que resulta ser la práctica
clientelista. Por Ejemplo, para Botero (1989) El clientelismo es antidemocratico pues se
sustenta en otorgar la mayor partida no a quien la necesite o la merezca sino a quien se la
gane por los favores que ofrece otorgar. Por otro lado, para Gutiérrez Sanín (2007) se ha
pasado de un clientelismo frente nacionalista a un clientelismo de mercado después de la
constitución de 1991 debido a que el cambio de las reglas del juego hirió de muerte la
figura del cacique; en este sentido, el diseño institucional logra incidir en las prácticas
relacionales entre las JAC y el Estado. Para autores más contemporáneos como Elena
Jaramillo (2009) y Maldonado (2009) Las relaciones clientelares no son propias del
sistema político, son constantes en la vida diaria y Pueden ser entendidas como
expresiones de solidaridad que garantizan la supervivencia del grupo.
Lo interesante del tema del clientelismo es que mientras en la actualidad los intelectuales
de las ciencias sociales han ido flexibilizando, poco a poco, su visión frente a lo esencial
que resulta el contrato informal de reciprocidad de favores en la vida política comunal; el
marco gubernamental está empeñado en demonizar el concepto y exigir mayores niveles
de autonomía y autogestión a las Juntas de Acción comunal. Por ejemplo, el documento
Conpes 3661sugiere, entre otras cosas, un refuerzo estructural que fortalezca la
autonomía de los organismos de acción comunal ya que estos tienen visiones
paternalistas y de mendicidad frente al Estado.
TRABAJOS SOBRES JUNTAS DE ACCIÓN COMUNAL EN NEIVA
En relación con los trabajos investigativos que han tenido como objeto de estudio la
acción comunal, y por ende, las JAC del Municipio de Neiva, lo primero que hay que
advertir es que la totalidad de estos estudios han optado por estrategias metodológicas
cualitativas, especialmente la Investigación Acción participativa16. Dichos estudios han
centrado su investigación en el caso concreto de la acción comunal de alguna comuna o
vereda del Municipio, realizando una descripción profunda y acercándose a la mentalidad
y concepciones de la gente a través de instrumentos como las entrevistas (estructurada o
semiestructurada) y la observación participante.
Un inmenso interés por realizar “investigaciones al servicio de la comunidad”17, expresado
en la IAP como estrategia metodológica, ha influido para que en gran parte de estos
estudios (Montero 1997; Mallungo 2003; Cortez, Guevara y Martínez 2003; Romero y
Hermosa 2003) haya optado por vincular como co-investigadores a miembros activos de
la comunidad. De esta forma, es palpable cierto grado de perdida de objetividad que se
evidencia frente a la esencialización y sobre valorización de los organismos comunales en
dichos textos.
Este fenómeno se ha logrado demostrar fácilmente en los apartados que un primer
paquete de literatura dedica para describir la relación de las JAC con la administración
Municipal y la esfera política en general. Estos textos se han caracterizado por poseer
perspectivas que interpretan la relación de forma tal que las Juntas son entendidas como
una expresión de hermandad y solidaridad por parte de la comunidad, víctima de las
malas intenciones de un sistema político que tan solo quiere instrumentalizarlas con fines
también políticos. A través de estos lentes es que autores como Montero (1997) sostiene
que existe una cooptación de la iniciativa ciudadana por parte del Estado y de los políticos
16 Es un método para realizar proyectos de investigación donde se involucra a las comunidades einvestigadores en un proceso de acción participante.17 ROMERO, German; HERMOSA, Alba Luz (2003) La sociedad civil y su participación en el Desarrollo localcomuna 8 del Municipio de Neiva. Pag 73. Universidad Surcolombiana. Neiva
clientelistas que vuelven a levantar la bandera de la sociedad civil y de la participación
democrática para incrementar sus cuotas electorales y fortalecer los antiguos lazos de
dependencia y sumisión. Bajo la misma perspectiva, Orosco (1999) afirma que “hay
organizaciones cuya capacidad de imaginación e iniciativa queda condicionada a las
decisiones de personajes politiqueros y fundaciones que reprimen los deseos y
aspiraciones de grupos vulnerables a cambio de cualquier cosa”18. Carolina Mallungo
(2003) lleva mucho más allá la discusión al plantear que gran parte de los organismos de
acción comunal han sido creados para ser instrumentos de ejecución en algunas políticas
públicas, para sustituir funciones estatales o para fortalecer el caudal electoral de los
partidos. Por otro lado, hay un segundo grupo de trabajos encabezados por Cortez,
Guevara y Martínez (2003) quienes consideran que la relación JAC – Administración
requiere, además de un suporte jurídico institucional, una sociedad civil activa cuyo nivel
de compromiso no se mida por el “rating de la televisión” sino por el ejercicio efectivo de
sus derechos. En este sentido, que exista una relación marcada por el clientelismo y la
poca autonomía comunal es responsabilidad de los dos bandos. Este tipo de análisis
tiende a ser más objetivo y riguroso a la hora de analizar las dinámicas de las Juntas,
tocando aspectos como la poca participación que la comunidad tiene en torno a las JAC,
la baja educación comunal y al afán de algunos líderes por cerrar los mecanismos de
participación y permanecer eternamente en cabeza de la organización comunal. Estos
fenómenos han debilitado organizativamente las JAC, Como sostienen Romero y
Hermosa (2003) “La cultura de la no participación ha llevado a estos actores a ser
pasivos, a no exponer sus propias ideas, al no aceptar cargos dentro de las
organizaciones del sector y no defender una propuesta o un proyecto posiblemente
bueno”19.
Sumado a esto, este segundo conjunto de textos se caracteriza también por poseer una
visión mucho más pragmática sobre el clientelismo. Por un lado Romero y Hermosa
18 OROZCO, Orsidis (1999) Participación Ciudadana en Colombia. Las organizaciones comunitarias de laComuna 8 de Neiva en los Umbrales del siglo XXI. Pág. 79. Universidad Surcolombiana. Neiva
19 ROMERO, German; HERMOSA, Alba Luz (2003) La sociedad civil y su participación en el Desarrollo localcomuna 8 del Municipio de Neiva. Pág. 76 Universidad Surcolombiana. Neiva
(2003) consideran que en su tarea por mejorar la calidad de vida de sus asociados, las
organizaciones de acción comunal de Neiva han tenido que buscar relaciones con el
gobierno municipal e instituciones privadas para encontrar una salida a los proyectos
desarrollados y los que están por terminar. Por otro lado Jacqueline García (2008), ve en
las Juntas de acción comunal de Neiva una organización que sirve como instrumento de
presión y demanda ante la administración Municipal y Departamental, la cual descubrió
que mantenido contactos con el sistema político es la forma más eficiente para llevar a
cabo esta tarea.
Artículos recientes como el de Vannesa Díaz (2012), enfocado en hacer un análisis actual
de la situación de las 343 JAC de la ciudad de Neiva, concluye que a pesar de que las
Juntas deberían ser un sistema de participación directa donde los habitantes depositan su
confianza eligiendo a sus voceros, según denuncias recientemente realizadas a la
secretaria de Desarrollo social y Comunitario, en algunos sectores se manejan los hilos de
las elecciones buscando beneficios particulares. Sumado a esto, la supervivencia de las
dinámicas clientelistas, herencia de los auxilios parlamentarios de inicio de los 70`s sigue
lacerando la autonomía de las JAC. Como sostiene Aldemar Macías en el artículo de
Vannesa Díaz (2012), ““Cuando la decisión de la inversión de los recursos públicos pasa
por la intermediación del político y no mediante procesos de consulta y de concertación
directa con las comunidades, las juntas comunales y otros tipos de organización
comunitaria siempre estarán atrapadas en estas redes del clientelismo, donde se
intercambia solución de necesidades por votos. Por eso la compra y el manoseo que se
hace con muchos líderes comunales”20. Para este tipo de análisis coyunturales de las JAC
en Neiva, la existencia de intermediarios que dificultan la participación política popular
responde en gran parte a la falta de mecanismos que permitan la renovación de las
organizaciones comunitarias. Para Aldemar Macías la responsabilidad proviene de la
voluntad política de los gobernantes ya que “Estos todavía se creen unos pequeños
reyezuelos, que les incomoda la participación y el control social y cierran espacios como
20 DÍAZ, VANESA (2012) ¿Paso el tiempo de las Juntas de Acción comunal? Diario la Nación, informe especial19 de Abril de 2012. Neiva.
una manera de tener el control y el abuso en los recursos públicos, generando
corrupción”21.
Aun así, no todo es oscuro en el escenario de las Juntas de acción Comunal de la Ciudad
de Neiva, algunos líderes comunales vienen buscando la implementación en los
municipios de los presupuestos participativos ya que como sostiene Cardona (2012), la
relación de las JAC con la clase política responde a las condiciones que impone el Estado
para que las comunidades accedan a sus beneficios a través de la intermediación política,
pero no es el querer generalizado de la dirigencia comunal la que por el contrario reclama
insistentemente mayor participación directa en las decisiones. Este autor enfatiza que el
clientelismo es un problema que aún tiene peso, pero que poco a poco y en un largo
proceso pedagógico se está superando en la medida en que los comunales se vinculan a
la construcción de los planes de desarrollo y a los presupuestos participativos22.
De hecho, como sostiene Cardona (2012) son los dirigentes comunales quienes más
ejercen los derechos de la democracia participativa y en especial de planeación
participativa en el país, “cerca del 30% en la participación de estos eventos son
comunales”23.
En síntesis, todos la análisis coyunturales que en relación con las JAC de Neiva se han
escrito han concluido que aun cuando el Estado no ha valorado la importancia del
significado de las JAC como sistema de organización primaria a nivel de autogestión en
formación de nuestras veredas y barrios en las ciudades, en términos de autonomía y
participación política estas han logrado ganar algo de terreno. Como sostiene Aldemar
Macías “Cuando las juntas comunales que son las células del barrio y las veredas logren
generar espacios directos de participación en la destinación de los recursos, se le está
21 DÍAZ, VANESA (2012) ¿Paso el tiempo de las Juntas de Acción comunal? Diario la Nación, informe especial19 de Abril de 2012. Neiva.22 CARDONA, Guillermo (2012) Elecciones: evento democrático de base popular sin igual. Cadena eninternet. Bogotá. Mayo 3 de 2012.
23 23 CARDONA, Guillermo (2012) Elecciones: evento democrático de base popular sin igual. Cadena eninternet. Bogotá. Mayo 3 de 2012.
dando un golpe al clientelismo y se está empoderando mucho más las organizaciones de
base”24.
CONCLUYENDO
Ahora bien, a partir de la línea argumentativa que esta serie de autores expone, es
posible establecer que las relaciones entre las JAC y la administración se ven sustentadas
de acuerdo a dos elementos:
Primero, Como afirma Olga Elena Jaramillo Gómez (2009) Las JAC aunque son una
organización creada desde arriba encuentra apropiación desde abajo para el logro de
fines muy diversos que superan los consignados en la ley.
Segundo, es en medio de esta doble condición que la relación entre las Juntas y la
administración Municipal se desarrolla de acuerdo a las necesidades de la comunidad,
reproduciendo su identidad más íntima, propia y cotidiana al momento de buscar
alternativas de solución con los entes gubernamentales. Como sostiene Jacqueline
García (2008) “las necesidades marcan el camino de las JAC”25.
En este sentido, que las JAC sean reguladas y actúen dentro de un marco institucional, no
quiere decir que se rijan plenamente de acuerdo a este marco, sino que la organización
que representa la comunidad, como ente que adquiere vida propia, adapta su
construcción histórica y sus necesidades a la ley.
De todos los textos que hasta el momento se han revisado, no existe ninguno que se
pregunte el porqué del manejo dual que se le dado a las investigaciones que se centran
en las lógicas de las Juntas de acción Comunal y de su relación con el Estado. El reto de
esta investigación es entrar a llenar este vacío teórico por medio de un estudio de caso
concreto como es el de las JAC de Neiva, y de esta forma, hacer un pequeño aporte a la
literatura politológica y sociología de la organización comunal más extendida y más
estable del país
24 DÍAZ, VANESA (2012) ¿Paso el tiempo de las Juntas de Acción comunal? Diario la Nación, informe especial19 de Abril de 2012. Neiva.25 De la vereda al Barrio: historia del barrio las palmas de Neiva, 1970-2000. Jacqueline García Páez.Convenio Universidad Nacional - Universidad Surcolombiana. Maestría en Historia. Neiva 2008
ANEXO 2: FORMATO DE ENCUESTA
Nombre:Comuna:Junta de acción comunal:Edad:
1. ¿Cuál es el máximo nivel de educación que usted ha alcanzado?a. Primariab. Secundariac. Técnicod. Universitarioe. Post grado
2. ¿Qué tanto conoce usted la ley 743 de 2002?a. Bastanteb. Más o Menosc. Pocod. nadae. No he escuchado hablar de la ley
3. ¿Cuál cree que debe ser el papel del presidente de una junta de acción comunal?a. Obtener recursos de la administración municipalb. Gestionar proyectos productivos con la administración municipalc. Defender los intereses sociales y políticos de la comunidad que representad. Apoyar firmemente a un líder político o partido político
4. ¿Asiste usted a los consejos comunales programados por la alcaldía Municipal deNeiva?a. Sib. No
5. ¿De qué forma se relacionaba usted con la administración Municipal antes dellevarse a cabo los consejos comunales?a. Reuniones personales con el alcaldeb. Reuniones personales con funcionariosc. Reuniones públicas con el alcalded. Reuniones públicas con funcionariose. No se relacionaba con la administración municipal
6. ¿En qué lugar se llevaban a cabo estas reuniones (antes de la implementación delos consejos comunales?a. Lugares públicosb. Residencias de líderes comunalesc. Residencias de funcionarios y/o políticosd. Alcaldía Municipale. Otro lugar
7. ¿Califique de 1 a 5, siendo 1 el nivel más bajo y 5 el nivel más alto, que tancercana era su relación como presidente de junta de acción comunal con laadministración municipal antes de la implementación de los consejos comunales?
8. ¿Califique de 1 a 5, siendo 1 el nivel más bajo y 5 el más alto, que tan cercana essu relación como presidente de junta de acción comunal con la administración municipalactualmente?
9. ¿Cuál de los siguientes valores considera usted que más logra caracterizar a sucomunidad? Homogeneidad de la comunidada. Honestidadb. Responsabilidadc. Humildadd. Solidaridade. Respeto
10. ¿Qué tanto conoce usted el diseño y la organización de los consejos comunales(reglas, estructuras, miembros etc)?a. Bastanteb. Más o menosc. Pocod. Nada
11. Entre las siguientes opciones ¿Cuál considera usted que es el mayorinconveniente de los consejos comunales?a. La duración de los consejosb. El costo y la disponibilidad del transporte para llegar a los consejosc. El calor que se debe soportar durante los consejosd. La cantidad de gente que llega a los consejose. La mala organización de los consejos
12. Entre las siguientes opciones, ¿Cuál es su mayor incentivo para asistir a losconsejos comunales?a. El almuerzob. Reencuentro con otros líderes comunalesc. Poder ser escuchado por el alcalde de la ciudadd. Poder ser escuchado por otros líderes comunales y los medios de comunicación
13. ¿Considera usted que con la implementación de los consejos comunales hanmejorados las relaciones entre la administración Municipal y las jac de Neiva?a. Sib. No
14. Si respondió si ¿Qué tanto han mejorado?a. Muchosb. Más o menosc. Poco
15. ¿Cuál cree usted que es el objeto de los consejos comunales?a. Ser un espacio para que la comunidad exprese sus visiones, necesidades ydemandasb. Ser un espacio para que la comunidad se entere del proceso de implementacióndel plan de desarrolloc. Ser un espacio de control político por parte de la comunidad hacia laadministración
ANEXO 3:
ANEXO 4: ENTREVISTA A JORGE LOZANO, COORDINADOR DE LOS CONSEJOSCOMUNALES
Para abstraer la información obtenida en la entrevista se ordenó la información según losprincipales elementos:
CONCEJO COMUNAL: Espacios de concertación entre el ejecutivo y la comunidad. Lacomunidad mediante unos mecanismos preexistentes llamados “mesas de concertación”plasma necesidades y problemáticas y estas son estudiadas por el ejecutivo para plantearsus diferentes soluciones, Soluciones que deben ir con miras a fortalecer los planes yacción y por supuesto, el plan de desarrollo del municipio. Con los concejos comunales lacomunidad tiene la oportunidad de poseer un espacio para aducir sus quejas, aducir susnecesidades y buscarle una solución casi que inmediata. Se trata de una interaccióndirecta que tiene la comunidad con el ejecutivo.
ANTECEDENTES: Por ley hay mesas de concertación y encuentros que tienen el objetode construir el plan de desarrollo. De una u otra forma hay antecedentes de mandatariosque establecen una interacción con la comunidad pero nunca antes la habían llevado aestablecer como una pieza clave de la relación de la administración y la comunidad, enningún caso anterior se le daba la importancia que se le está dando ahora.
DEPENDENCIAS RESPONSABLES: en el ejercicio de articulación de todas lassecretarias y direcciones administrativas, es importante establecer que todas tienen quever con estos concejos comunales. Sin embargo, ya en la parte logística y la parteoperativa, los responsables son la secretaria de desarrollo social por cuanto es ladependencia que reúne los aspectos comunales y a la cual le compete todo los que tieneque ver con la política y el proceso de seguimiento al desarrollo de las comunas de laciudad. Sin embargo se debe trabajar de manera articulada con la oficina de despacho deasesores del plan de desarrollo, así como con planeación municipal.
CUANTOS CONCEJOS COMUNALES SE HAN LLEVADO A CABO: se han realizado 17encuentros con la comunidad, 15 de ellos los primeros días de mandato del actualalcalde, cuyo objetivo fue reunir estas necesidades para articularlas al plan de desarrollo.Se han hecho dos más que se han denominado “concejos comunales ampliados” o“encuentros para la concertación ampliados” para definir y plantear aspectos puntuales delas problemáticas de fondo de esa misma comunidad. El gabinete va hacia la comunidadpara darle oferta institucional a toda esta problemática.
ACTORES EN LOS CONCEJOS COMUNALES: Estos concejos se construyen de formaconjunta en unas mesas de concertación de las cuales hacen parte ediles, presidentes deJAC y líderes de las diferentes comunas. Estas mesas de concertación son previas a losconcejos comunales, y es en ellas donde se recoge el abanico de necesidades que puedetener la comunidad en general ya que nadie mejor que ellos conoce estas problemáticas.
EQUIPO DE TRABAJO DEL DISEÑO Y ORGANIZACIÓN DE LOS CONCEJOS: Ademásdel coordinador, este cuenta con otros funcionarios con quienes se coordinan los temasde logística como las áreas locativas, silletería, sonido y algunos aspectos relevantes a laparte técnica. En cuanto al personal, el coordinador se ha apoyado en el personal de lasecretaria de desarrollo social y comunitario quienes como coequiperos han realizado unbuen trabajo
PRÓXIMOS CONCEJOS COMUNALES: Esta previsto que los próximos concejosempiezan a finales de Julio, con fecha exacta de 21 de Julio y arranque su realizacióncada 15 días abarcando dos comunas por fin de semana, una el sábado y otra eldomingo. Se espera disponer de todo el día para ello a diferencia de los concejos delprimer semestre, los cuales debido al afán de ver aprobado el plan de desarrollo, sehicieron de una manera más acelerada y de un solo bloque. Los concejos comunales deesta segunda mitad del año tendrán una dinámica diferente y dejaran de ser tanacartonados, donde se piensan vincular aspectos más lúdicos como son el deporte y lacultura. Se trata de hacer que el ejercicio como tal de los concejos comunales, que es laconcertación entre la administración y la comunidad, se pueda realizar en el transcurso deuna hora.
DIFERENCIAS ENTRE CONCEJOS COMUNALES Y LOS “COMUNAZOS”:Esencialmente el tema político, no de proselitismo, sino de construcción de ciudad. Sinlugar a dudas el concejo comunal tiene la firme necesidad de plantear solución a lasproblemáticas en el que hacer del ejecutivo, dentro de sus políticas de gobierno, dentrodel plan de desarrollo y dentro de los planes de acción de las diferentes secretarias se vaa buscar como estructurar este accionar para que lo que se dijo en campaña se puedacumplir en la comunidad. Los Comunazos, de una u otra forma, atienden es unanecesidad de recreación de la población. El fuerte de los comunazos es hacer que lacomunidad tenga un buen uso del tiempo libre. De igual manera, los comunazos tambiénbuscan acercar a la comunidad con la administración. Todos los encuentros de tipo
cultural como las “rondas sanpedrinas” o los “comunazos” tienen ese objetivo principal,que es acortar la brecha que hay entre el ejecutivo y la comunidad.
ENFOQUE DE LOS CONCEJOS DEL II BLOQUE DEL AÑO: Los concejos comunales dela segunda mitad de este año se van a concentrar en llevar a la comunidad el resultadodel plan de desarrollo. Por ejemplo, políticas que son de ciudad que le competen a lacomunidad (la construcción de una avenida o el mejoramiento del acueducto). Se quierees mostrarle a la comunidad como quedo el plan de desarrollo y como beneficia a lapoblación neivana. De una u otra forma, siempre en los concejos comunales se van aplantear necesidades puntuales, ej: la calle, la escuela, etc. Siempre van a ver pequeñasproblemáticas que se tienen que atender bajo los planes de acción año tras año y lasmedidas inmediatas que pueda plantear el ejecutivo frente a ello. En términos generales,los próximos concejos comunales van a mostrar como quedo construido el plan dedesarrollo y en que beneficia la comunidad. De igual manera, se puede entender como unmecanismo de control social, que la comunidad entienda que es lo que se va a hacer,como se va a hacer etc.
DONDE SE OBTIENE INFORMACIÓN: Al tratarse de información de conocimientopúblico se encuentra en la secretaria de desarrollo social. Actas, registros, documentos,participación de la comunidad y asistencia; todo reposa en la secretaria de desarrollosocial y comunitario.
JAC NEIVA: Son cerca de 300 jac en Neiva y de las cuales la mayoría pertenecen a lacomuna 6, 8, 9 y 10 Que son también las comunas con mayor índice de vulnerabilidad desu población.
PRESIDENTES DE JAC DURANTE LOS CONCEJOS COMUNALES: los presidentes deJac son personas elegidas por la comunidad para que las represente. Quisiera uno queestas personas tuvieran la mayor calidad académica y ética en cuanto en ellos reposa unaresponsabilidad bien grande. Sin embargo, la pretensión de la administración escapacitarlos para que representen a su comunidad de la mejor forma posible.
En términos generales, son personas cordiales con las que se puede trabajar, con los piesbien puestos en la tierra. En contadas ocasiones uno se encuentra con personas que noestán acordes al tema y dilatan las cosas pero eso no es una generalidad.
DIFERENCIA INTERACCIONES INFORMALES Y EN LOS CONCEJOS COMUNALES: Elnivel cultural de las comunas es diverso, se encuentra gente más apasionada en lascomunas más vulnerables pero el apasionamiento no es sinónimo de estructura. Muchasveces la gente desvaría mucho y plantear problemáticas que no se habían tocado desdelas mesas de concertación y eso tiende a desorganizar la temática. El hecho de que elalcalde presida los concejos comunales dota de un ambiente de respecto y mesura elconcejo.
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO: La mayoría de los presidentes de Junta son personasconocedoras de los presupuestos participativos, pero es prudente decir que les siguefaltando mucha capacitación y en este sentido la secretaria de desarrollo social ycomunitario se pretende capacitar a los nuevos presidentes de jac. Se va a trabajar demanera conjunta para capacitar a los comunales, con conferencias con ESAP y EL SENA.
ANEXO 5: ENTREVISTA A EDUAR CABRERA
Entrevista a: Eduar Cabrera
Presidente JAC Barrio Alberto Galindo.
1. ¿Cuál considera usted que es su función como presidente de junta de acción comunal?R. siempre estuve enfocado en la representatividad de mi barrio, cumplir con susintereses y cumplir como presidente.
2. ¿Asiste usted a los consejos comunales programados por la alcaldía municipal deNeiva?R. claro, es indispensable como presidente estar haciendo presencia en los consejoscomunales.
3. ¿Qué acciones realizan ustedes durante la implementación de los consejos comunales(esto incluye las mesas de concertación)?R. días antes, se analizan los temas de concertación. El día del consejo se le presentaal alcalde las propuestas y programas para el beneficio de la comunidad.
4. ¿Qué lo incentiva o lo motiva a usted a asistir a los consejos comunales?R. que cada vez que uno como presidente deja de asistir a un consejo pierde beneficioso puede estar perdiendo la oportunidad de que el barrio sea incluido en un mejoramientode tipo social, vivienda, vías cualquier temática que se pueda manejar en la alcaldía enesos consejos es donde se trata y cada vez que un presidente deja de hacer presencia,automáticamente su barrio queda por fuera.
5. ¿Qué prejuicios considera usted que traería el no asistir a los consejos comunales?R. ver anterior.
6. Además de los consejos comunales ¿de qué otra forma se relaciona usted con laadministración municipal?R.
7. ¿De qué forma se relacionaba usted, como presidentes de jac, con la administraciónmunicipal antes de la implementación de los consejos comunales?R trabajábamos presentando notas de interés general del barrio, pero haciendo tambiénhaciendo acompañamiento a nivel comuna, viendo obras macros que beneficien a todala comunidad, gracias a estos trabajas mancomunados, se ha visto mejoramiento enmalla vial, polideportivos etc.
8. ¿Qué lo incentivaba a usted a hacer parte de dichas reuniones?
R instituciones educativas (Eduardo santos) en lugares públicos, pero deben ser sitioscerrados por seguridad. Presidentes de jac, ediles y funcionarios que nos invitaban o losfuncionarios que nosotros invitábamos. En los consejos comunales hace parte el alcaldey toda su comitiva.
9. ¿Qué prejuicios se hubiera traído no asistir a dichas reuniones?R. proyectos grandes, como carrera II, polideportivos, mantenimeinto de instalacionesdeportivas, el hospital del norte.
10. ¿En qué tipo de lugares se realizaban los encuentros con miembros de la administraciónmunicipal antes de implementarse los consejos comunales?R
11. ¿Quiénes asistían a dichas reuniones asistían a dichas reuniones? (funcionarios,miembros del gabinete, líderes comunales)R
12. ¿Qué temáticas se trataban durante dichas reuniones?R
13. ¿Cómo lograba usted, como presidente de junta, canalizar recursos por parte de laadministración municipal antes de la implementación de los consejos comunales?R. influye tener bastante acercamiento al secretario, antes de que se cree la política, elsecretario debe conocer las necesidades. Cuando el secretario toque ese tema se haceénfasis. Cuando el alcalde llegue se acaba de hacer énfasis de la problemática parapoder incluirlas a los planes de desarrollo.
14. ¿En algún momento le exigieron fidelidad política a cambio?R. nunca. Siempre fui muy centrado en mis ideas de que uno no puede mesclar un temacomunitario con uno político, porque aquí la comunidad está buscando un beneficio, noun tema político. Uno mira y uno se ve fidelizando a un político, es diferente. Porejemplo, un barrio que vivía sin agua, la administración que te la ponga se gana todoslos afectos de la comunidad. Pero nunca uno como presidente es direccionado por elmandatario de turno de que uno debe guardarle fidelidad.
15. ¿Qué diferencias encuentra usted entre estas reuniones y los consejos comunales?R. Es igual, porque yo no ponga la admon por delante ni por detrás. Eso va en laresponsabilidad y madurez de los líderes comunales. Uno siempre debe centrar susideas en lo comunitario y no llegar allá al consejo a pedir favores personales.
16. ¿Qué valores, hábitos, creencias o comportamientos considera usted que lo hacenmiembro de su comunidad?R. siempre he querido mi barrio, porque Alberto Galindo ha sido un sector muynecesitado. Por ejemplo el agua, un servicio vital. Esto hace que se comprometa concada uno de los sectores.
17. ¿Cómo es su relación con los miembros de su comunidad?R. bien, a pesar de que siempre uno como presidente va a ser el malo, porque uno nologra satisfacer las necesidades de todo el mundo, pues algunos quieren favorespersonales. Pero de igual forma bien, considero que es buena, no se en que concepto lotengan a uno, pude dejarle un legado a mi barrio.
18. ¿Cómo es su relación con los otros presidentes de juntas de acción comunal?R. bien, cuando nos reuníamos saludábamos a más de la mitad de los presidentes dejunta.
19. ¿Considera usted que existe un objetivo común entre los presidentes de las juntas deacción comunal de la ciudad de Neiva?R. no se puede generalizar de que todos, algunos lo tienen muy claro y saben a quévienen. Uno siempre debe estar enfocado en las necesidades de los barrios. Algunos lotomaran para conseguir trabajo, ayudar la familia, beneficios personales más nocomunitarios. Uno debe saber tramitar cualquier nota, cualquier requerimiento que sedeba tramitar con la administración municipal para que eso se cumpla y se objetivosclaros para nuestros sectores.
Las jac son actores comunitarios y otros que se viene a aprovechar de una comunidad,para beneficio personal y beneficio político. Algunos llevan años y no le han dejado unbuen legado a su barrio.
ANEXO 6: ENTREVISTA A MARÍA FANNY JIMENEZ
Entrevista a: María Fanny Jiménez presidente de minuto de Dios IV etapa norte
Comuna 9
1. ¿Cuál considera usted que es su función como presidente de junta de acción comunal?
R. Velar por las necesidades de mi comunidad, los proyectos del barrio, ayudarle a lagente de la forma en que este a mi alcance con sus necesidades. Gestionar frente a laadministración municipal estas necesidades.
2. ¿Asiste usted a los consejos comunales programados por la alcaldía municipal deNeiva?
R. si, como presidentes de jac, ellos se organizan para establecer cuáles son lasprincipales necesidades que tienen los barrios, que se ha hecho con los proyectos que yahan pasado y que está pendiente por hacerse. En los consejos se le dice al alcalde, ¿Quépasa con esto que no se ha hecho? O de lo contrario, darle las gracias por lo que ya sehizo.
3. ¿Qué prejuicios considera usted que traería el no asistir a los consejos comunales?R. Primero que todo, que me gusta hacerlo como líder comunitario, desde que tengo 17años me gusta realizar esta labor. Me motiva estar en los consejos comunitarios pues allívoy a estar enterada de todos (información) los proyectos y programas que tiene laalcaldía con relación a nosotros los barrios. Es muy importante asistir a estos consejoscomunales. No asistir seria estar totalmente desactualizado y desubicado de lo que pasa.Toca saber que llega a las comunas y a los barrios.
4. Además de los consejos comunales ¿de qué otra forma se relaciona usted con laadministración municipal?R. de varias formas. Cuando nos capacitan en formulación de proyectos y liderazgo.Fuera de eso está la secretaria de desarrollo social que es una forma de acercarnos a laadministración. Esta secretaria siempre ha estado muy pendiente de los problemas de lacomunidad. La secretaria de desarrollo social ha estado muy de la mano con lospresidentes de junta.
5. ¿De qué forma se relacionaba usted, como presidentes de jac, con la administraciónmunicipal antes de la implementación de los consejos comunales?R. sacaban cita y el alcalde anterior personalmente los atendía en su despacho. Unareunión de los presidentes de junta, pero el acalde los atendía en privado
5. ¿Qué lo incentivaba a usted a hacer parte de dichas reuniones?R. Las necesidades de mi comunidad (habla de sus logros, las pavimentaciones quelograron). Por medio de concejales logran jalonar recursos (concejal Orlando ibagonsanchez). Otras calles me las saco el diputado Edilberto Trujillo. Completan el dinero de lapavimentación de las calles con recolección de recursos con la comunidad por medio desancochos o bacarez.
6. ¿Qué prejuicios se hubiera traído no asistir a dichas reuniones?
7. ¿En qué tipo de lugares se realizaban los encuentros con miembros de la administraciónmunicipal antes de implementarse los consejos comunales?
8. ¿Quiénes asistían a dichas reuniones asistían a dichas reuniones? (funcionarios,miembros del gabinete, líderes comunales)
9. ¿Qué temáticas se trataban durante dichas reuniones?R. . Hablan de los problemas que tiene la comunidad: seguridad, alumbrado público,polideportivos, calles.
10. ¿Cómo lograba usted, como presidente de junta, canalizar recursos por parte de laadministración municipal antes de la implementación de los consejos comunales?R. gestionando, yo pasaba mi proyecto y estaba encima y del lado de los amigoscolabóreme. Así se me fueron dando las cosas. Y de la mano de Dios. Se debe estar hayencima, pidiendo colaboración.
11. ¿En algún momento le exigieron fidelidad política a cambio?R. No, para nada (no de forma directa) (aun así el valor de la reciprocidad esta encarnadoen los líderes comunales)R. no, porque uno siempre le ayuda a un amigo que le ha ayudado a uno. Uno porconciencia ayuda.
12. ¿Qué diferencias encuentra usted entre estas reuniones y los consejos comunales?R. no me he puesto a pensar eso. Siempre pedimos lo mismo, pedirle a la administraciónque nos colabore.
13. ¿Qué valores, hábitos, creencias o comportamientos considera usted que lo hacenmiembro de su comunidad?R. porque ellos mismos me han elegido por mi rectitud, responsabilidad. Porque soy unapersona coherente con lo que hago y con lo que digo. Desde que está a mi alcance yoayudo a quien pueda. A mi casa no llega solo gente de mi barrio a pedirme favores.Hemos tenido proyectos muy bonitos, como la construcción de una vivienda a una señoraque vivía en una casa deplorable (cambuche) ellos gestionaron todo. Esto de la mano dela primera mano, el sena y la secretaria de desarrollo social. Esto es reatificante.
14. ¿Cómo es su relación con los miembros de su comunidad?R. Excelente. Porque me estiman muchísimo.
15. ¿Cómo es su relación con los otros presidentes de juntas de acción comunal?R. muy buena. Yo creo que nosotros como presidentes de junta debemos estar unidos,más que todo debemos ser como una familia, porque si todos nos unimos así podemosjalonar muchos recursos para nuestra comunidad, para la comuna.
16. ¿Considera usted que existe un objetivo común entre los presidentes de las juntas deacción comunal de la ciudad de Neiva?R. Claro que si. Todos trabajan por el mismo objetivo y con la visión puesta hacia elmismo lado que es el trabajo comunitario.