II CONGRESO INTERNACIONAL DE INVESTIGACIÓN SOBRE GESTIÓN

PÚBLICA -IGP 2014-.

Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), Colciencias e Instituto de

Estudios del Ministerio Público.

27 y 28 de noviembre de 2014.

Los desastres y la gestión pública: El aporte de la academia a la gestión pública de riesgos y desastres:

Antecedentes, estado del arte y líneas de acción futuras de investigación en el tema.

Pedreros Vega Didier Ferney*. Administrador de Empresas; Especialista en

Evaluación de Riesgos y Prevención de Desastres; Magíster en Gestión del Riesgo y

Desarrollo.

dpedreros@gestiondelriesgo.org

Escuela de Ingenieros Militares, ESING; Fundación para la Gestión del Riesgo,

FGR.

Panel Temático: Gestión del Riesgo.

Mesa de trabajo: G

Palabras clave: Gestión, Riesgo, historia, desastres, investigación, adelantos.

INTRODUCCIÓN.

La ciencia es más que un cuerpo de conocimiento, es una manera de pensar, es una

luz. A veces esa “llama de la vela parpadea. Tiembla su pequeña fuente de luz.

Aumenta la oscuridad. Los demonios empiezan a agitarse”.

Carl Sagan. El Mundo y sus demonios.

En julio de 1912, Alfred Lothar Wegener, meteorólogo y geofísico Alemán, publicó su

libro llamado Die Entstehung der Kontinente (El origen de los continentes) y en 1992

el texto Die Entstehung der Kontinente und Ozeane (El origen de los continentes y

los océanos) (Moffat., 1982), en los cuales exponía su teoría sobre la deriva (o

movimiento) de los continentes, con base en otras teorías que indicaban que la tierra

no era completamente sólida y con la introducción de datos meteorológicos y

climatológicos (que en realidad eran su profesión), así como similitudes

paleontológicas entre África y Brasil, que lo llevan a formular esta teoría.

Esta generó serias discusiones (Instituto Latinoamericano de la Comunicación

Educativa., 2014) y criticada por importantes científicos de la época, los cuales la

consideraban fuera de toda lógica, lo cual generó que la misma fuera archivada y

solo retomada, ratificada, hasta 1960, cuando varios científicos, entre ellos Bruce

Heezen, Maurice Ewing y Marie Tharp (MITH, 1998), entre otros científicos,

mediante estudios oceanográficos y de batimetría, observaron la gran “cicatriz” que

tenía el océano Atlántico, con una serie de valles y picos, que fue posteriormente

superpuesta con el mapa de epicentros de los terremotos conocidos hasta el

momento, coincidiendo con la dorsal y agregando una gran actividad a esta zona.

Esta teoría, formulada solo hace 100 años, desechada y retomada hace 50,

demuestra lo reciente que es el tema de riesgos y desastres, como se ha abordado y

lo dual que el mismo puede ser cuando los científicos lo abordan y en su momento o

no tienen o no pueden entender todos los conocimientos que pueden tener en la

mano.

Estamos en un mundo en el cual, hace 600 años pensábamos que la tierra era

plana;

Ilustración No. 1. La tierra plana.

Fuente: (Instituto Latinoamericano de la Comunicación Educativa., 2014)

Hace 500 años la tierra era tan solo una pequeña porción de Europa, África y Asia:

Ilustración No. 2. La tierra en la Edad Media.

Fuente: (Leopoldo., 2008)

En 1680, la tierra no tenía cercanía alguna entre América y Asia, y California era una

Isla. Ilustración No. 3. La tierra en la Edad Media.

Fuente: (Leopoldo., 2008)

Entre 1800 y 1900 el mapa del mundo ya se observa como actualmente lo

entendemos:

Ilustración No. 4. La tierra en la Edad Media.

Fuente: (Map Site. , 2009)

Por ende, el conocimiento científico, el método científico, también son muy recientes,

y en la gestión de riesgos de desastres, aún más. El presente documento pretende

hacer un breve recorrido, en resumen del desarrollo del concepto de gestión del

riesgo, del contexto del mismo con la gestión pública, la investigación, los retos en el

corto, mediano y largo plazo.

1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE UN CONCEPTO.

Se puede afirmar, a manera de resumen, que para que el actual concepto de

“gestión del riesgo” se entendiera como se hace actualmente, se puede establecer

que han tenido que pasar seis “etapas”, cada una de las cuales ha sido parte

importante para llegar a dónde estamos, a saber:

• Etapa 1, o etapa mítico religiosa.

• Etapa 2, o etapa de enfoque físico o visión centrada en la amenaza.

• Etapa 3, o etapa socio técnica.

• Etapa 4, o etapa socio cultural.

• Etapa 5, o etapa Holística.

• Etapa 6 o etapa de los hitos.

La explicación de cada una, su contexto histórico y las bases conceptuales que las

caracterizaron, se desarrollan a continuación:

1.1. Etapa 1: 1.900 y anteriores años: Etapa mítico religiosa.

Esta etapa abarca la época anterior al año 1950 y se puede denominar etapa

“mítico-religiosa”, “divina” o “centrada en Dios”, ya que el origen de muchos de los

fenómenos que tiene la naturaleza, eran asignados, inicialmente a deidades.

Ejemplo de esto son las diferentes mitologías a nivel mundial, tales como la Griega;

Nórdica (Escandinava); Celta; Árabe; Babilónica; Romana; Americana (Maya,

Azteca, Inca, entre otras); Oriental; Hindú; Judía; Islámica; Cristiana o recientes

como El Señor de los Anillos o Star Wars, dónde se asignaba el control de ciertos

“elementos” o “fenómenos” a personajes específicos, el rayo a Zeus, Jupiter o Thor,

o los terremotos a Quemuenchatocha (Chibchacum) en los Indígenas Chibchas de

Colombia, o Tlaloc en la mitología Azteca o los volcanes a Vulcano o Efestos en

Roma y Grecia); Pelé, en Hawaii o Mallku en los Aymaras.

También “religiosa” ya que se caracteriza por ser una época en dónde todo desastre,

emergencia o situación que ocurría, se responsabilizaba de forma directa a Dios, al

Creador, o a un dios específico, lo cual se demuestra con afirmaciones tales como

“es un castigo divino”, “Dios nos abandonó”, “es culpa de Dios”, “si Dios quiere”, “no

oramos lo suficiente”, “hemos pecado”, entre otras afirmaciones.

Incluso, la calificación que se le daba a este tipo de eventos (los desastres) era

“fuerza mayor” o “actos de Dios”.

Germán Arciniegas, en el libro Porfirio Barba Jacob, referencia el tema, haciendo

alusión a la erupción y posteriores sismos en el Volcán San Salvador, el Jueves del

Corpus (7 de junio de 1917), que genero más de mil muertos en esta ciudad, de la

siguiente forma (Barbajacob, 2001.):

“Más he aquí que la luz del volcán de ultramonte surge, neta y brava, en

sucesión de relámpagos. Los bordes se coloran de sangre, de amarillo

naranja, de azul verdoso. Parece que arde, del otro lado, una fragua que

alimenta con bosques enteros y dónde caen y se evaporan ríos de ácidos.

¿Dios se ha vuelto alquimista, y se solaza con juegos proporcionados a

su poderío! Cada fulgor trae su propio trueno...”.

Aquí, nuevamente, se observa lo afirmado en el primer párrafo de este apartado, es

decir, pensar que Dios o “se olvida” de los hombres, o “juega” con el destino de los

hombres, lo que muchas veces, en su momento, se tradujo en fatalismo, o incluso

en incapacidad de oponerse, por parte de los hombres, a “un designio de Dios”.

1.2. Etapa 2. Fisicalista.

Esta etapa se puede acotar entre 1950 y 1970, dependiendo del país o de la región

de américa dónde se detalle el tema, pudiendo ir desde un poco antes, hasta un

poco después de 1970.

Surge luego de la terminación de la Segunda Guerra Mundial, en pleno comienzo de

la Guerra Fría, y se le llama etapa “fisicalista o centrada en el componente físico, la

amenaza” (Lavell., 2012. ). Se caracteriza esta época por que se pensaba que la

causa fundamental de los desastres eran los componentes físicos, es decir, las

llamadas amenazas, los terremotos, los deslizamientos, los huracanes o los

tornados, entre otros eventos y por ello era prudente estudiarlos muy

profundamente.

Es por ello que ciencias como la ingeniería, la sismología, la vulcanología y la

meteorología, tuvieron importantes avances. Se trabaja desde ciertas disciplinas,

sobre todo aquellas basadas en las matemáticas o las llamadas “ciencias duras”,

basándose el estudio del tema en estas disciplinas.

La vulnerabilidad estaba dada por “la cercanía a esa amenaza” o la “exposición a

esa amenaza” y los eventos adversos son denominados “desastres naturales”,

apellido que aún hoy, incluso, es muy difundido en muchas ciencias.

Es en esta época cuando surgen los sistemas de “protección civil” o “defensa civil”,

que inicialmente sustentan su conformación en la guerra fría y en el pensamiento

centrado en la guerra que indica que “caerá una bomba del cielo” o “habrá un ataque

inminente” y por tanto la población tiene que implementar estrategias eficaces de

“defenderse” y “protegerse” de estas situaciones inminentes.

Posteriormente se adosan temas como el de los desastres, enfatizando o

centralizándolo en que lo único que se puede hacer, adicional a la protección, es la

respuesta a emergencias.

En esta misma época se logran grandes desarrollos en áreas de infraestructura,

construcción, concreto, materiales, también enfatizando las investigaciones en

“refugios que resistan ataques”, incluso de nivel atómico.

Se desarrolla el concepto de vulnerabilidad como “fragilidad” y no solo “exposición”,

como se venía implementando a los principios de estas dos décadas.

1.3. Etapa 3. Socio Técnica.

Se presenta aproximadamente entre 1970 y 1990. Se le denomina etapa de la

“visión socio técnica” (Cardona Arboleda., 1999.) y surge básicamente de la solicitud

que hace el Ejercito de Estados Unidos (US Army) a la Universidad de Ohio (Lavell.,

2012. ), con el fin de realizar estudios sobre el comportamiento de las personas en

medio de una guerra.

En ese sentido, como no existía una opción de estudiar, objetivamente hablando,

una guerra en el mundo (Ya que, en teoría, no la había), se formuló la estrategia de

estudiar lo más parecido a las mismas y eran los desastres, ya que se tenían

pérdidas de bienes, vidas, caos, etc., por lo que eventualmente se podían aplicar

ciertos principios.

Surgen en esta época científicos como de Enrico Quarentelli, Rusell Dynes, Charles

Fritz y Gary Kreps, que comienza a involucrar el tema social en los desastres,

involucrando nuevas ciencias, no solo las “duras”. Se trabaja en el concepto de la

interdisciplinareidad.

Se desarrollan principios de respuesta, ya no desde el individuo, sino desde lo

institucional, cuando surgen modelos como SAMU (Sistema de Atención Médica de

Urgencia) Francés, las cadenas de socorro, los conceptos de Atención Pre

Hospitalaria y de alguna manera, la teoría del ciclo de los desastres, es decir, el

antes, el durante y el después, como fundamente del concepto de emergencias.

1.4. Etapa 4: Visión socio cultural.

Esta etapa inicia hacia 1980 y va hasta el año 2000. Se le denomina etapa de la

“visión sociocultural” y su desarrollo tiene los adelantos más importantes en

Latinoamérica y específicamente en Colombia, luego de eventos como el de Armero,

dónde mueren cerca de 23.000 personas, en un evento perfectamente previsible. Se

basa en que muchas de las teorías de Quarentelli, Dynes, Fritz y Kreps, se traducen

al español y se involucran nuevas ciencias en el tema, sociología, psicología,

administración, economía, entre otras.

Autores como Cardona, Ramírez, Wilches-Chaux, Maskrey, Lavell, Mansilla, con

aportes de Davis, Wisner, Blaikie, Cannon (Piers Blaikie, 1995. ), que sientan las

bases en estudios como la vulnerabilidad global, o referencias al riesgo, con la que

sería la ecuación para inicial del riesgo, desarrollada como A+V=R (Piers Blaikie,

1995. )1. Esta misma ecuación es tomada por Michel Hermelin en 1992, para

desarrollar su tema ambiental (Hermelin., 1991/1992).

Se desarrolla y fomenta, primero desde el libro At Risk, de Blaikie, Cannon, Davis y

Wisner, traducido posteriormente por la Red Latinoamericana de Estudios Sociales

en Prevención de Desastres (Piers Blaikie, 1995. ), La Red, el modelo de presión

liberación, que indica que el problema está centrado en el riesgo, dado por una

condición externa o amenaza y unas condiciones internas, particulares, inseguridad,

1 En el modelo de presión-liberación de la “Red Latinoamericana en Prevención de Desastres, La Red, se observa la ecuación A+V=R.

con presiones dinámicas y modelos que solo buscan la depredación de la

naturaleza, de la siguiente forma:

Ilustración No. 5. Factores de Riesgo.

Fuente: www.desenredando.org

En Norteamérica, Anders Wijman y Lloyd Timberlake escriben su libro “Desastres

naturales: Fuerza mayor u obra del hombre” (Anders Wijman, 1985. ), que fomenta

que no es solo la amenaza la que genera este problema, sino que hay condiciones

subyacentes.

Durante esta etapa hay un desarrollo rápido y acelerado de conceptos, pasando de

“la respuesta a emergencias” a términos como “manejo de desastres”,

“administración de desastres”, “manejo de riesgos”, “administración de riesgos”,

“prevención y mitigación de riesgos” a “gestión de riesgos”, como un término que

empieza a consolidarse.

1.5. Etapa 5: Etapa holística.

Se estima que comienza en el año 2000 y va hasta la época actual. Se le denomina

“etapa holística”2, desarrolla su modelo en Cardona Arboleda, pensando en que los

desastres son “problemas del desarrollo” o “problemas no resueltos de la

planificación”, e involucra en su solución a todas las ciencias, todas las disciplinas,

en todos lo niveles y en cada una de las regiones de la tierra, incluyendo no solo a

las cuencas duras, sino al político, al planificador, al médico, pero más allá a la

comunidad misma.

Se habla de la resiliencia, así como de variables geológicas y estructurales, pero

también económicas, sociales, culturales, en lo que se llamó la lógica difusa y redes

neuronales, avanzando hacia conceptos como la prevención, mitigación, respuesta,

recuperación, aseguramiento o el llamado ciclo de reconstrucción del riesgo.

Se desarrolla la teoría de la transdisciplinareidad (Sarmiento., 2010. ) del riesgo, es

decir, como cada una de las profesiones entiende el concepto y la forma de abordar

el riesgo, como es su abordaje desde distintas materias, temas, disciplinas,

enfoques, dónde la percepción de todos, el pensamiento compartido, son

importantes.

Como se observa, en menos de cuatro décadas, el concepto ha cambiado

fundamental y radicalmente, saliendo del ámbito y responsabilidad de Dios, hasta

enmarcarse en cada una de las actividades, labores, profesiones que pueden tener

los seres humanos, dónde cada uno de nosotros, desde diferentes puntos de vista,

tiene algo que aportar a la gestión de riesgos de emergencias y desastres.

1.6. Etapa 6: De los hitos.

Esta etapa surge en 2009, cuando los autores Lavell, Narvaéz y Pérez, desarrollan

el texto “la gestión del riesgo de desastres, un enfoque basado en procesos” (Allan

2 El nombre es dado principalmente por los textos de Omar Darío Cardona Arboleda, en los que habla de la Visión Holística del Riesgo, algunos de ellos frutos de su doctorado en la Universidad Politécnica de Catalunya.

Lavell, 2009.), quienes observan la gestión del riesgo como un proceso que tiene 4

“hitos” o “etapas” fundamentales: El hito del riesgo futuro, que se debe prevenir; el

hito del riesgo presente que se debe mitigar; el hito de los desastres y su respuesta

y por último el hito de los efectos, que implica la recuperación y reconstrucción en

condiciones mejores.

Ilustración No. 6. Teoría de los Hitos.

Fuente: (Allan Lavell, 2009.)

2. CONCLUSIONES DE LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONCEPTO.

En menos de 100 años las teorías de desastres y su manejo, han pasado de la culpa

de dios a la respuesta a emergencias; a la atención de emergencias; a la prevención

de emergencias; a la prevención de desastres; a la administración de desastres; a la

prevención y atención de desastres; a la gestión de desastres; a la Prevención de

riesgos y a la actual gestión de riesgos.

En ese mismo sentido, la administración pública pasa de no tener la culpa de no

hacer nada, pues eran actos de Dios, a asignar la culpa a los científicos, o a los

sociólogos y expertos, o a los cuerpos de socorro, dónde aún el funcionario público

aún es poco responsable. Sin embargo la etapa actual se asigna una

responsabilidad a todos, y no en el sentido de responsabilidad de todos,

responsabilidad de nadie, sino en el que cada uno debe hacer lo que le corresponde.

Y en esto el funcionario público tienen una responsabilidad como funcionario público,

así suene redundante, pues están en la misión de proteger a todo el público o que

atiende o que lo escogió. Ya no es válido asignar responsabilidad a Dios o a los

científicos, como se hacía antes, ya que la norma Colombiana (Colombia., 2012)

indica que existe el principio de precaución en virtud del cual “la falta de certeza

científica absoluta no será óbice para adoptar medidas encaminadas a prevenir,

mitigar la situación de riesgo”. Por ende, hay una responsabilidad que hay que

asumir.

 

Trabajos  citados.    

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