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POLITICA

Y

DEMOCRACIA*

DOS MONOGRAFIAS QUE RECOGEN EL PENSAMIENTO YACCION DE LA DEMOCRACIA CRISTIANA PANAMEÑA

POR DR. RICARDO ARIAS CALDERON

I . Discurso pronunciado por el Doctor Ricardo Arias Calderón .en representación de la Democracia Cristiana Panameña, eldía 6 de abril de 1978 en el panel organizado por la Asocia-ción Panameña de Ejecutivos de Empresa (APEDE) intitula-

sEdiciones DOCUMENTOS, Instituto Panameño de Estudios Comunita-rios, Panamá, 1978 .

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do "Perspectivas Políticas de Panamá", y posteriormentetelevisado al país .

Señores Presidente yDirectores de la APEDESeñores participantes en este foroSeñoras y señores .

A nombre de la Democracia Cristiana Panameña quiero agra-decer a la APEDE la invitación a participar en este Foro sobre lasPerspectivas Políticas de Panamá . Es ésta la primera vez desde1968 que tengo la oportunidad de hablar en público sobre loque más nos concierne a todos los panameños : el presente y elfuturo de Panamá.

LOS DERECHOS HUMANOS

Me siento, por ello, moralmente obligado a comenzar por loesencial. Nunca antes en nuestra historia republicana se han vio-lado por tanto tiempo, de manera tan sistemática, los derechoshumanos de tantos panameños . El número de presos, de exila-dos y muertos por razones políticas, durante los últimos diezaños de dictadura, sobrepasa toda la experiencia panameña an-terior, al menos desde nuestra independencia .

Destaco este hecho sin deseo de caldear ánimos y menos aúnde incitar a la venganza, que sería funesta. Lo hago porque Pa •namá no tendrá futuro humano si todos los panameños no noscomprometemos a impedir que tales violaciones se prolonguen ose repitan, si no nos comprometemos a impedir que ningún hom-bre o grupo de hombres se abrogue el poder de reprimir de talmanera a sus conciudadanos .

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Para la Democracia Cristiana Panameña, el signo eficaz de estecompromiso y de que si es posible un futuro humano es el retornoinmediato a Panamá de todos los panameños que lo deseen y laderogación de todo decreto o medida de represión política . Loque otros han sufrido en carne propia lo podríamos sufrir cadauno de nosotros en el futuro si no logramos que imperen, real-mente, y no sólo en palabras, los derechos humanos .

EN LA PEOR CRISIS DE NUESTRA HISTORIA

El futuro que así se haría posible es menester determinarlo eimpulsarlo desde el presente . Por lo tanto, debemos tener claraconciencia de la situación a la que nos han llevado diez (10) añosde dictadura . Dicho en pocas palabras : nos encontramos en lapeor crisis de nuestra historia republicana .

Por primera vez en un cuarto de siglo nuestra economía sehaya en recesión. Mientras nuestra población continúa en aumen-to a la tasa anual de 3°/o, el producto nacional bruto per capitaha disminuido por un cuarto año consecutivo . El desempleo realpuede sobrepasar el 15% de la fuerza de trabajo, al mismo tiem-po que el costo de la vida se mantiene en ascenso con una infla-ción del orden del 50% desde 1974. La deuda pública ha supe-rado ampliamente el billón y medio de balboas y su servicioabsorbe más del 30°/o de las entradas fiscales . Día a día el nivelde vida de los panameños se empeora .

Cualesquiera otras causas han contribuido a esta recesión, unala ha agravado fuera de toda proporción, a saber, la profunda des-confianza que suscita entre inversionistas y consumidores, empre-sarios y trabajadores, la arbitrariedad del régimen en la toma dedecisiones, su improvisación en las políticas que adopta, su incons-tancia en la legislación que introduce y aplica, su tendencia esta-tista en materia económica, así como su propensión a entendersecon consorcios extranjeros en vez de hacerlo con compañías na-cionales .

Para superarlo se requiere una clara definición de la acción delEstado en materia económica, una concepción de la planificaciónque abarque el funcionamiento de un Consejo Nacional de Planifi-

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cación con representación de los sectores decisivos de la comuni-dad, la consulta pública, continuada y previa en la elaboración deproyectos y la imparcialidad en la aplicación de leyes .

Ni cuando en 1964 el Presidente Chiari rompió relaciones conlos Estados Unidos, ni cuando en 1967 el Presidente Robles ne-goció proyectos de Tratados sobre el Canal, sufrió Panamá unacrisis económica como la actual . No son principalmente las últi-mas negociaciones las que han generado la presente crisis, ni seríala ratificación de los Tratados por sí sola la que la resolvería . Es eldesacierto político-económico del régimen lo que ha desquiciadonuestra economía, debilitándonos peligrosamente en el momentodecisivo de las negociaciones, y es este desacierto el que hay quesuperar en el futuro.

IMPOSICION PATERNALISTA

La crisis, sin embargo, no es meramente económica. El desa-rrollo social de nuestra sociedad da muestras de grave retroceso.Las organizaciones llamadas intermedias —laborales, empresariales,campesinas, profesionales, estudiantiles, culturales- o bien se venreducidas a la condición de instrumentos del Gobierno, o bien sehayan severamente restringidas en sus actividades . A los paname-ños se nos habla de participación, pero lo que sufrimos es una ¡ni -posición paternalista .

No me refiero tan sólo al paternalismo de un hombre, sinotambién al del régimen militar con respecto al conjunto de losciudadanos. Se pregona que el General quiere para los paname-nos lo mismo que quiere para sus hijos, como sí los panameñosfuéramos menores o adolescentes ; hijos del poder político-mili -tar al que deberíamos filial respeto y obediencia . No. Los pana-meños somos adultos .

Este ambiente social autoritario produce ciudadanos y orga-nizaciones o bien sumisos o bien violentos . No promueve unavida colectiva rica en iniciativas y en responsabilidades . Es in"Prescindible, por lo contrario, un desarrollo social adulto, esdecir, de carácter pluralista y gracias al cual los conflictos se diri-man por negociación .

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La sociedad panameña actual oscila entre una apatía defen-siva de muchos y una agresividad contenida de otros, frente aquienes el régimen representa la ilusión de un carisma personalis-ta y la amenaza latente de la fuerza armada . Lo que necesitamoses un régimen que estimule organizaciones sociales autónomas,descentralice las instancias de decisión y comparta responsabili-dades comunes.

DESINTEGRACION CONSTITUCIONAL

Pero hay más . La vida institucional del Estado se ha desinte-grado . Tenemos una Constitución que deja al Organo Ejecutivodividido en dos -una administración impotente y un liderazgoomnipotente-. Una constitución que subordina el Organo Judi-cial al Ejecutivo y que no prevee un Organo Legislativo indepen-diente y representativo .

Cabe destacar, como ya se ha señalado en otra oportunidad,que en la actual Asamblea de Representantes, desprovista de fun-ciones legislativas, el 93.7% de los representantes (o sea 470)representan tan sólo al 44.620/o del electorado, mientras que el6.30/o de los representantes (o sea 75) representan al 55 .38°/odel electorado, Un corregimiento como Playa Chiquita en la Pro-vincia de Colón, con 35 electores, tiene la misma representaciónque un corregimiento con miles de electores en las ciudades prin-cipales de la república . Si a ésto se le llama Poder Popular, esta-mos instalados en la más pura irracionalidad o en el más flagranteilusionismo .

La desintegración constitucional no termina allí . Al margende la Constitución, que el mismo régimen desconoce cuando exiliaa ciudadanos y prohibe partidos políticos, existe la verdadera es-tructura de poder, a saber, la Guardia Nacional en función a la vezde aparato burocrático del Estado y de casi partido político único .

Se desfigura así, con incalculables consecuencias, el profesionalis-mo de esta institución militar .

Si queremos medir la gravedad cualitativa de esta situación,releamos con atención la carta que el grupo estudiantil "Camilo

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Torres" envió recientemente al General Torrijos . Diez años des-pués de establecida la dictadura militar, estudiantes independien-tes denuncian las mismas lacras y hasta peores que aquellas que sele atribuían a los políticos tradicionales en los años anteriores a1968. Diez años de dictadura para que esa sea la percepción queuna nueva generación, tiene el Estado panameño . ¡Qué tragedia!

DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Cabe a mi juicio una conclusión . La dictadura militar comoforma permanente de Gobierno ha fracasado en Panamá. La jefa-tura del General Torrijos como gobernante no ha impedido estefracaso. El futuro político de Panamá requiere una reorientaciáninstitucional hacia la democracia representativa. Me atrevo a afir-mar que una mayoría absoluta de los panameños la desea. Y siel Gobierno lo duda, lo reto a que intente una consulta popularlibre sobre el particular .

Esta reorganización requiere el reconocimiento de la activi-dad política ciudadana como algo necesario, beneficioso Y moral .Para ello, se necesita educar a nuestra juventud desde temprano ensus deberes y derechos políticos . Se necesita también reglamentarla existencia y el desenvolvimiento de partidos políticos, con op-ciones ideológicas modernas a los cuales el Estado proporcioneequitativamente posibilidades de financiamiento . Se necesita diri-gir la actividad política hacia procesos electorales significativos,como el de la elección directa del Presidente de la República Yde los Legisladores, y hacia la formulación y la discusión de pro-gramas políticos específicos que constituyan alternativas . Se ne-cesita regenerar la política ejerciéndola de verdad, no entorpecién-dola y denigrándola .

PROFESIONALISMO DE LA GUARDIA

La reorientación constitucional también requiere reencauzar laGuardia Nacional hacia sus responsabilidades profesionales en trescampos: en el campo del orden público, para que garantice la pro-tección cotidiana de los ciudadanos sus personas y sus bienes ; enel campo de la defensa nacional con particular atención a las fron-teras terrestres, marítimas y aéreas ; en el campo de su contribu -

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ción especializada al desarrollo social y tecnológico de la Nación .En momentos de emergencias nacionales que requieran una activi-dad inusitada los altos jefes de la Guardia Nacional habrían de par-ticipar en las reuniones de un Consejo de Estado que congregue alos más altos personeros de los poderes públicos, pero su statusregular no debe ser políticamente deliberante . Ya desde 1967 elcandidato presidencial Demócrata Cristiano, Dr . Antonio Gon-zález Revilla, incluyó en el programa de Gobierno que propusopor escrito, la creación de un Ministerio de Defensa y OrdenPúblico, para destacar la vocación profesional de la GuardiaNacional . En Ecuador, Perú, Bolivia y Argentina, las FuerzasArmadas se encaminan en esta dirección, después de períodosmás o menos largos de ejercicio de poder. En Panamá haríamosbien de seguir este rumbo, y no el rumbo del Brasil o de Chile .

DEMOCRACIA NACIONALISTA

Indudablemente que esta reorientación institucional requeriríaun período transitorio, limitado, en base a un acuerdo nacional .Durante este período se enfrentarían mancomunadamente lastareas que no pueden por su urgencia postergarse en el orden eco-nómico y en el orden internacional . Y sobre todo a través de unproceso constituyente se avanzaría a paso acelerado y comprobadohacia las instituciones de una democracia representativa plena .

El proceso electoral en curso para renovar la Asamblea de Re-presentantes no permite resolver la crisis actual . Como lo indicóla Democracia Cristiana Panameña en comunicado de marzo 9 deeste año su "exclusivo fin es de mantener la vigencia de la dicta-dura militar y cerrar, cada vez más, las puertas de la institucionali-zación (democrática) del país", tanto por las condiciones del pro-ceso como por la naturaleza de la Asamblea .

¿Será éste el futuro de Panamá? Todo depende de la reacciónpanameña, al último aspecto de la crisis actual, el aspecto interna-cional. Las condiciones de los Senadores DeConcini y Nunn, quetodos conocemos, culminan una serie de concesiones hechas a losEstados Unidos durante el último año . En resumen, estas condi-ciones significan que Estados Unidos tendría el derecho, a perpe-tuidad, de intervenir aún militarmente de modo unilateral sin

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ninguna restricción por parte de otras provisiones de los Tratadosen todo el Territorio nacional cuando a su juicio se dé una agre-sión, amenaza de agresión, cierre o entorpecimiento del Canal, susoperaciones o sus condiciones de apertura, acceso o tránsito decualquiera naturaleza interna o externa, y además este derechopodría completarse con el establecimiento de bases o el estaciona-miento de tropas norteamericanas después del año 2000 .

La Democracia Cristiana Panameña, como lo ha indicado hoymismo en un comunicado, considera que el Gobierno debe decir"No" a lo que ahora habría de llamar el "Tratado Torrijos .Carter-Deconcini-Nunn", y debe decirlo, sin rodeos y demoras .

Si el régimen decidiera aceptar un Tratado semejante, tendríaque intentarlo sin plebiscito, en base a su potencial represivo, conmiras a mantenerse inmutable en el poder. Habría que decir en-tonces que es una dictadura de los Tratados para los Tratadosde la dictadura.

No puedo creer que esa sea la decisión que adopte el GeneralTorrijos y la Guardia Nacional . Yo no presupongo que los gober-nantes actuales estén desprovistos de inteligencia ni de patriotismo .Son panameños como Uds . Y como yo, y como panameños esperoque actúen, cualesquiera que sean las eventuales repercusionessobre su régimen,

Si el régimen decidiera efectivamente rechazar dicho Tratado,sería necesario para sostener el rechazo, hacerle frente a sus con-secuencias e inventar un futuro positivo a partir del mismo, esta-blecer un acuerdo nacional como el que he mencionado anterior-mente. La dimensión externa y la dimensión interna de la vida pa-nameña no son disociables. En Panamá el nacionalismo requieredemocracia o se quiebra, y la democracia requiere nacionalismo 0se pierde . Un acuerdo nacional de democracia nacionalista es elfuturo que nuestro presente reclama .

2. Capítulo del libro del Doctor Arias Calderón en preparacióny que la prensa panameña no ha querido publicar .

Una vez más la democracia como Organización de la vida poli-

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tica se encuentra a la defensiva en América Latina. Contados sonlos países de la región en los cuales se dan efectivamente las insti-tuciones indispensables de la democracia ; subordinación de lasfuerzas armadas a la autoridad civil, separación de poderes delestado, elección periódica de los detentores del poder, vigencia departidos políticos competidores, libertad de medios de opiniónpública .

Esta situación de hecho se acompaña de críticas, formuladasdesde diversas perspectivas ideológicas, que expresan y promuevenprofunda desconfianza en la validez de la democracia, al menos pa-ra América Latina . De una manera u otra estas críticas destacanla supuesta incapacidad de la democracia para la realización degrandes y urgentes tareas nacionales, tales como el cambio de es-tructuras sociales, la promoción del desarrollo económico y elafianzamiento de la identidad cultural .

El propósito de estos apuntes es de presentar algunas reflexio-nes sobre dos temas en torno a los cuales se suelen articular lascríticas antes mencionadas : el tema del pluralismo, sus dimensio-nes y sus límites, y el tema de la autoridad, su efectividad y susrestricciones.

VALIDEZ DE LA DEMOCRACIA

Como estas reflexiones se desarrollan a partir de la convicciónque la democracia sí es válida como organización de la vida polí-tica en América Latina, es necesario comenzar por exponer, aun-que sólo sea someramente, las razones de semejante convicción .Cinco razones pueden aducirse :

1. Una razón es de origen helénico : el diálogo es propio a lanaturaleza humana y por ello las normas legales necesarias para lavida de los hombres en sociedad han de ser discutidas, tanto en suformulación como en su aplicación .

2. Una razón es de origen cristiano : todos los seres humanosson igualmente personas y por ello las formas de convivencia bajolas cuales los hombres acometen su realización han de respetar sudignidad personal de sujetos inteligentes y libres .

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3. Una razón es de carácter histórico : el reconocimiento pro-gresivo de libertades es un vector decisivo de la historia, sobre todoa partir de la época moderna, y es en función del mismo que sedefinen opciones básicas en política .

4. Una razón es de carácter latinoamericano : la Independen-cia de las naciones de América Latina se dio con un compromisopolítico liberal, que ha marcado profundamente su cultura y quedesde entonces se ha mantenido vigente como aspiración a travésde múltiples conflictos internos .

5. Una razón es de orden práctico : la alternativa de la demo-cracia es en una forma u otra la dictadura, que organiza la vidapolítica de la sociedad en base a una antinomia insuperable entregobernantes y gobernados y por ello hace de la arbitrariedad y dela violencia las formas predominantes de las relaciones de poder.

Estas razones en su conjunto justifican una convicción en lavalidez de la democracia, a partir de la cual se puede reflexionarsobre el pluralismo y la autoridad . Pero como las críticas que se leformulan a la democracia parecen dejar actualmente poco margenpara reflexiones positivas, no está de más señalar que por lo gene-ral las mismas, si bien apuntan hacia problemas reales que nodeben soslayarse, adolecen de una evidente falta de ecuanimidad .

En efecto, estas críticas se elaboran muchas veces sin juiciocomparativo y sobre todo sin experiencia comparativa . Se desta-can fallas de la democracia a la luz de criterios que no se aplicana los regímenes equivalentes a la que se tiene de la democracia'Además, en estas críticas se suelen atribuir a la democracia defi-ciencias que no son específicas de la misma sino de cualquierestado moderno o que resultan de las características de un pueblodeterminado cualquiera que sea el régimen político que adopte-Y por otra parte se callan los fracasos de orden social, económicoy cultural que pueden atribuirse a las dictaduras de América La-tina, de izquierda como de derecha .

Finalmente, estas críticas no toman en cuenta que por su na-turaleza la democracia requiere el ejercicio del pensamiento críticoy de la competencia en la acción y permite la expresión del mismo-

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Facilita así un proceso de idealización de valores y también unproceso correspondiente de frustración, en el contexto de los cua-les las críticas se refuerzan mutuamente y se radicalizan . Por locontrario, el ambiente represivo de las dictaduras con su disciplinadel pensamiento y de la acción promueve, por un tiempo al menos,una ilusión de unidad y logro que no está sujeta internamente acríticas radicales y a veces a ninguna crítica .

La misma falta de ecuanimidad nos advierte que queda ampliomargen para reflexiones positivas sobre aspectos fundamentalesde la democracia .

APUNTES SOBRE EL PLURALISMO

Es claro que la democracia se caracteriza por el pluralismo .Pero el pluralismo se justifica solamente en la medida en que con-diciona la organización democrática de la vida política . Se justi-fica más fundamentalmente en la medida en que condiciona eldesenvolvimiento de la creatividad humana . Y por ello la demo-cracia y la creatividad humana se encuentran estrechamente vin-culadas en función del pluralismo .

Al evaluar la democracia hay que tomar en cuenta este vínculo.Con el orden científico, tecnológico y organizativo, con sus muyclaras consecuencias sociales y económicas, los regímenes demo-cráticos han demostrado históricamente un grado de creatividadmuy superior al de otros tipos de régimen . Y sin marcada creati-vidad en estos órdenes es muy difícil, por no decir imposible, quese afiance la identidad cultural de una nación en el mundo contem-poráneo.

En régimen democrático el pluralismo tiene diversas dimensio-nes que conviene destacar. En primer lugar, el pluralismo se ex-presa a través de una diversidad de focos de iniciativa y de partici-pación. Los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones pro-fesionales, las iglesias, constituyen ejemplos de estos focos . Pero elPluralismo se expresa además a través de una diversidad de planosen los que pueden darse los focos antes mencionados, como porejemplo el plano político, el económico, el cultural y el religioso.

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Si bien es verdad que existe una compleja interacción entre estosplanos, la democracia reconoce la autonomía relativa de los mis-mos. También se expresa el pluralismo a través de una diversidadde contornos que engloban varios planos y múltiples focos . Elestado, la nación y la sociedad son algunos de estos contornos .La diferenciación entre ellos, que se da en régimen democráticocon mayor efectividad que en otros regímenes, tiene importantesimplicaciones políticas, como por ejemplo cuando se ha de escogerentre medidas de estatización, nacionalización o socialización demedios de producción .

La democracia se caracteriza por un pluralismo de múltiplesdimensiones, pero ello no significa, sin embargo, que no reconozcalímites al mismo. Si por definición la democracia busca influir elmayor número posible de opciones, quedan excluidas de la misma-en cierto sentido se auto-excluyen- las posiciones que son exclu-yentes de las demás, ya sea porque niegan el pluralismo en algunade sus formas fundamentales, ya sea porque niegan la expresióntemporal del pluralismo, o sea la reversibilidad relativa de deci-siones .

La aplicación de tales límites en lo concreto es difícil pues sepresta sin lugar a dudas al desarrollo de un dogmatismo larvadoque frena y puede llegar a imposibilitar un proceso transformadoral interior de la democracia . Los límites específicos han de sertales que permitan el surgimiento de nuevas opciones al margende las opciones ya reconocidas como compatibles con la democra-cia. Además, el reexamen periódico de dichos límites debe permi-tir tomar en cuenta la evolución del régimen, así como la evolu-ción de las opciones que se han formulado .

Una de las claves para resolver en la práctica esta dificultad estener en cuenta que al interior de la misma organización demo-crática la amplitud de los límites puede variar según que se tratede actividades culturales, económicas o políticas . Y puede ademásvariar según que la integración socio-económica y el consenso entorno a objetivos comunes sean mayores o menores .

A propósito de las dimensiones y de los límites del pluralismoen la democracia, cabe considerar el llamado a la democratización

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de estructuras e instituciones, de acuerdo con el cual la vigenciade la democracia exige la implantación de la misma en la empresa,en la universidad y en otras entidades básicas de la sociedad .

En la democracia la organización política tiene el carácter de"última" instancia . Sus objetivos son comunes a todos los ciuda-danos y sus funciones afectan el conjunto de la vida de cada uno .Y es por ello que se justifica la igualdad fundamental en el ordenpolítico . Las otras organizaciones, por lo contrario, tienen uncarácter de instancias "intermedias" . Sus objetivos son especiali-zados y sus funciones involucran muy diversamente a quienesparticipan en ellas. De allí que no se pueda justificar en las mismasuna igualdad similar a la que caracteriza el orden político demo-crático.

De hecho, sin embargo, el impacto de estas organizaciones in-termedias y de sus desigualdades inherentes, sobre la vida política,puede conducir al surgimiento de privilegios y generar poderesparalelos a los poderes públicos . Se desvirtúa entonces la demo-cracia y termina por corromperse . Para impedir tales consecuen-cias es necesario que gracias al desarrollo de contrapesos internosY de una reglamentación fiscalizadora las organizaciones interme-dias se estructuren de una manera compatible con las exigenciasde la democracia .

El llamado a la democratización se revela, en consecuencia,ambiguo: inválido en cuanto propugna uniformidad entre laorganización democrática de la vida política y la organizaciónde otras dimensiones de la vida social, pero válido en cuantobusca la compatibilidad entre los diferentes tipos de organiza-ción . En este orden también la sociedad democrática es plura-lista, más su pluralismo tiene límites .

APUNTES SOBRE LA AUTORIDAD

En razón de sus características propias, particularmente desu pluralismo, la democracia más que las otras formas de organi-zación política requiere que en su ámbito el mando se ejerza conautoridad y no solamente con poder . El ejercicio del poder

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escueto, sin atención a los valores que legitiman y a los procedi-mientos que legalizan, entorpece en vez de facilitar las tareas deun gobierno democrático y se revela a la postre contraproducen-te . Por ello, en la democracia el mando ha de ser normalmenteponderado y su misma ponderación invita a esforzarse por ase-gurar su efectividad .

Para hacer más efectiva la autoridad, el estado democráticodebe desarrollarse en el sentido de integrar al conjunto de lospoderes públicos -Ejecutivo, Legislativo y Judicial - un poderplanificador . No se trata únicamente de una nueva función delEjecutivo. En la medida en que un Plan Nacional postula objeti-vos globales, el consentimiento parlamentario es indispensable .Y si el Plan ha de poseer carácter normativo, es de esperar queinfluya en la resolución judicial de ciertas categorías de conflic-tos. Además, en régimen demócratico la tarea de planificacióndebe ejercerse gracias a un proceso de concertar las principalesagrupaciones sociales, económicas y culturales del país, posible.mente a través de un Consejo de Planificación .

La reducción de esta tarea a una función exclusiva del Ejecu-tivo la torna ineficaz bajo un régimen democrático. 0 bien conmiras a ejercerla eficazmente el Ejecutivo recurre cada vez mása poderes extraordinarios o de excepción que terminan por dese-quilibrar el funcionamiento de la democracia. A la raíz de dichareducción se encuentra una concepción excesivamente centrali-zadora y burocrática del estado que se compagina mejor con unrégimen de dictadura que con un régimen democrático .

La democracia, por ello, no solamente debe esforzarse porintegrar un poder planificador, sino al mismo tiempo por diseñarsu ordenamiento. Su pluralismo le predispone a desarrollar for•mas de planificación que logren conciliar la disciplina de una ra-cionalización de conjunto y las iniciativas de comunidades debase, en lugar de exacerbar su antagonismo como en las socieda-des planificadas de tipo dictatorial o totalitario .

También para hacer más efectiva la autoridad, es evidenteque el estado democrático tiene que revisar su ordenamiento conrespecto a la seguridad nacional y por ende con respecto a las

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fuerzas armadas . Dos factores, entre otros, deber señalarse apropósito de la importancia que han adquirido las políticas deseguridad nacional en América Latina durante los últimos años .En primer lugar, en el estado moderno, sobre todo en este siglo,se ha dado una creciente compenetración entre la dimensión de"relaciones exteriores" y la dimensión del "interior" . Las preo-cupaciones de defensa se han interiorizado y la contraposiciónentre lo nacional y lo extranjero se ha sobrepuesto a la diver-gencia de sectores dentro de la sociedad . Este fenómeno se hamanifestado en América Latina en la medida en que las nacionesde la región, en vez de encontrarse subordinadas pura y simple-mente a una superpotencia y en este sentido ubicadas al margende una participación directa en las rivalidades y los conflictosmundiales, han adquirido un creciente margen de autonomía yse han visto expuestas directamente a los mismos y hasta involu-cradas en ellos.

En segundo lugar, al ritmo de intentos revolucionarios másfrecuentes y organizados, las alteraciones políticas en AméricaLatina se han acompañado de serias alteraciones socio-económicas,al menos potenciales, en lugar de darse dentro de un marco de re-lativa estabilidad socio-económica como en el pasado . En estecontexto de conmociones globales, las fuerzas armadas tienden aasumir, más allá de su papel tradicional como uno de los posiblesagentes de alteración política, un papel de garantes de la conti-nuidad de la sociedad nacional al mínimo nivel de orden vital .Y asumen este nuevo papel, sin despojarse del anterior, no comosi lo hicieran por delegación política y debieran por ello rendircuentas, sino como una especie de función inherente que se jus-tifica por sí misma.

En respuesta a estos desarrollos, para evitar un totalitarismode la seguridad nacional al que tienden a conducir, el estado de-mocrático debe prever la participación de los militares en unConsejo de Planificación . De esta manera su preocupación por laseguridad nacional ha de formularse en el contexto del procesogracias al cual se concertan las principales agrupaciones del país,y no al margen y por encima del mismo. Además, en la implemen-tación de un Plan Nacional ciertas tareas de tipo técnico y cientí-fico podrían ser encomendadas específicamente a las fuerzas

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armadas, a la vez como medio de promover su perfeccionamientoprofesional y de hacer uso óptimo de sus recursos humanos ymateriales.

Por otra parte, en situaciones de crisis que afectan al conjuntode la sociedad y hacen peligrar el orden público fundamental, noes suficiente que el Ejecutivo recurra a medidas de emergencia,tales como la suspensión de garantías u otras semejantes . Estasmedidas, que generalmente restringen el ejercicio de las atribucio-nes del Poder Legislativo y del Poder Judicial y asignan funcionesespeciales a las fuerzas armadas, buscan restablecer el orden, perorara vez aportan solución a los problemas que se encuentran a laraíz del desorden . Sería necesario que el régimen democráticopreviera el funcionamiento de un Consejo de Estado, con parti-cipación de los más altos personeros de los poderes públicos y delas fuerzas armadas, con miras a supervisar el restablecimiento delorden en circunstancias críticas, a proponer medidas generales desolución a los problemas que suscitan las crisis y a gestionar con"senso en torno a dichas medidas . En el contexto de un organismosemejante, sus integrantes pueden avisarse mutuamente acerca dela existencia de estorbos y atascos institucionales provenientes dela misma diversidad de poderes y funciones, y evitar así crisis en'dógenas de la organización democrática .

El esfuerzo por asegurar la efectividad de la autoridad demo-crática debe acompañarse de un renovado sentido de las restric -ciones que es necesario mantener, pues todo poder humano estásujeto y aún propenso a extralimitarse . Las instituciones indispen-sables de la democracia, enumeradas al inicio de estos apuntes,expresan de diversas maneras dicho sentido de las restriccionesnecesarias. Y el pluralismo de la sociedad democrática promueveun sistema de pesos y contrapesos gracias al cual los excesos depoder se dificultan y el equilibrio se favorece .

Con frecuencia se presupone, sin embargo, que las restriccionesal poder estatal han de ser de carácter puramente nacional . Lasdoctrinas de la "auto-determinación de los pueblos" Y la "no .intervención" implican dicho presupuesto . En la medida en quecontradicen la subordinación de una sociedad a los intereses deotra, formulan una reivindicación de indiscutible validez . Pero

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también se usan estas doctrinas como manera de negar en la prác-tica la solidaridad humana y la responsabilidad por los valores decivilización . Se puede así reconocer, por ejemplo, la interdepen-dencia económica y tecnológica, mientras se rehuye toda inter-dependencia en el orden político, aun cuando se trata del respetoo de la violación de los derechos humanos por parte del poderestatal.

Si a las dictaduras puede convenir un nacionalismo semejante,que encubre su opresión, a los estados democráticos les interesainsistir en el reconocimiento y la reglamentación internacionalde ciertas formas de interdependencia política, tanto para servirde freno a las rupturas del orden democrático, como para servirde estímulo al surgimiento de la democracia .

CAMINO HACIA LA DEMOCRACIA

La democracia por naturaleza es un régimen inacabado, abiertoa transformaciones que lo perfeccionen en respuesta a cuestiona-mientos que el mismo suscita o, al menos, permite . De allí quehaya siempre que plantearse la democracia como un régimen encamino. Pero además, hoy en día, en América Latina el problemadel camino o los caminos hacia la democracia, a partir y a travésde los regímenes militares que predominan, es de primera impor-tancia.

En relación con este tema, lo que normalmente se discute sonlas posibilidades de insurrecciones o de revoluciones democráticas .Y es claro que en "el caso de tiranía evidente y prolongada, queatentase gravemente a los derechos fundamentales de la persona ydamnificase peligrosamente el bien común del país" -como seexpresa Paulo VI en Populorum Progressio- no se puede descartareste recurso . Pero con demasiada frecuencia la discusión sobre elmismo no pasa de ser retórica o bien temeraria . Y de todos modossu influjo práctico queda por necesidad restringido a círculos po-cos numerosos, sobre todo de dirigentes .

Se requiere, por lo tanto, reflexionar sobre el camino hacia lademocracia desde una perspectiva adicional . Las personas y losgrupos de convicción democrática no pueden aceptar el estilo de

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vida, mezcla de sometimiento y silencio, que impone la dictadura .Tienen que identificar tipos de actividad que sean edificadores dela democracia y accesibles a círculos numerosos, particularmentede niveles intermedios, para emprender los mismos a título de Te-cursos próximos. Los siguientes son algunos de estos tipos deactividad :

El desarrollo de redes de información, si es posible públicas osemi-públicas, que comiencen por establecer y difundir los datossociales, económicos y culturales de mayor significación nacional,para evitar la desaparición de parámetros comunes de discusión osu manipulación unilateral . Se requiere un gran sentido de auto-crítica en esta tarea, so pena de incurrir en una manipulación designo contrario o de reducirse al chisme de clandestinidad .

La participación en organizaciones sociales, económicas Yculturales, en las cuales se pueda promover el ejercicio de la crí-tica y de la competencia . No se trata de convertir estas organiza-ciones en substituto de la democracia suprimida, sino de desarro-llar en las mismas y por su intermedio la práctica del diálogo Yde la negociación en los asuntos públicos, y al mismo tiempomantener vigentes dimensiones del pluralismo .

La promoción de actividades artísticas y religiosas que ocasio-nen la reunión de personas, de muy diversas opciones políticas,en base a intereses comunes no tan directamente afectados por ladesconfianza y el temor generalizados, No se busca suscitar en-cuentros con propósitos solapados, sino ampliar los márgenes decreatividad y ahondar el sentido interior de la libertad en una so-ciedad reprimida .

El establecimiento de auténticos grupos de estudio que reúnana personas con convicción democrática común y nexos partidistasdivergentes, para esclarecer las bases de un consenso que es menes-ter volver a formular, para discutir y si posible compartir posicio-nes sobre asuntos públicos corrientes acerca de los cuales la dicta*dura deja cierto margen de libertad, y para afianzar el respetomutuo entre personas posiblemente llamadas a competir por elpoder en el futuro .

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El mantenimiento y la ampliación de espacios de legalidad, através de la insistencia multiforme en algunas condiciones nece-sarias, aunque insuficientes, de un régimen de derecho, tales comola consulta previa a la adopción de leyes, el carácter público de losprocesos judiciales, etc. En lugar de asumir que la arbitrariedadfundamental del régimen dictatorial hace ilusorio todo recursolegal, es menester extender en la práctica cualesquiera resguardoslegales estén al alcance.

La introducción de algunos rasgos característicos de las relacio-nes que se dan en la democracia entre la oposición y el gobierno,particularmente en lo que concierne al trato con los funcionariosintermedios y con las dependencias bajo sus responsabilidad . Enla medida en que las arbitrariedades del poder superior "se acatanpero no se cumplen" -como se decía en tiempos coloniales conrespecto a las ordenanzas reales - hay niveles de la administraciónpública que se prestan, para el desarrollo de un comportamientocercano al democrático .

A través de estas actividades y de otras similares, las personas ylos grupos de convicción democrática han de buscar, aun bajo unadictadura, un estilo de vida fiel a su convicción . Lo han de hacerpor exigencia de autenticidad . Lo han de hacer por humanizar lasociedad en que viven . Lo han de hacer por preparar el inicio dela democracia o el retorno a ella .

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CAPITULO XII . LOS TRATADOS "TORRIJOS-CARTER",DEBATE.

XII. NOTA INTRODUCTORIA

La formación nacional panameña alcanza un nuevo hito en1903 al crearse la república mediatizada. Como sugeríamos enuna nota anterior, la prepotencia imperialista impuso el TratadoHay-Bunau Varilla en el contexto de una abrumadora correla-ción de fuerzas a su favor. Desde el punto de vista interno aque-lla correlación de fuerzas desfavorable se acrecentó con la derro-ta de la última posibilidad autonomista que seguramente se habríadado si el liberalismo hubiese triunfado a escala colombiana enla guerra de los mil dìas . En estas condiciones la independencia,aún mediatizada, significó un avance . Permitió a la comunidadnacional panameña la construcción de esa formidable fuerza pro-ductiva que es el Estado. Como se ha argumentado recientemente,éste no es sólo instancia de la superestructura . En 1903 nos inde-

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pendizamos, por otra parte, del tutelaje de una sociedad aún mdsatrasada en sus relaciones sociales de producción y en las Supe›estructuras ideológicas . Significativamente el alegato más impar'tan te contra aquella independencia lo produjo un conservador,un antimperialista de derecha que veía en los Estados Unidosantes que su absorbente poder económico la posibilidad de ex-pandir su protestantismo . Nos referimos a Oscar Terán y a su do-

cumentada obra Del Tratado Herrán-Hay y al Tratado Hay-BuanauVarilla . Oscar Terán "votó" contra la independencia de 1903 .

Por las razones aludidas nosotros "votamos"por la independenciade 1903.

En 1936, se firma el Tratado Arias-Roosevelt que elimina lacláusula que permitía la intervención de los Estados Unidos enlos asuntos internos panameños. En 1933 ya se había eliminadala Enmienda Platt que en Cuba permitía otro tanto. El PartidoSocialista dirigido por Demetrio A . Porras se opuso al TratadoArias-Roosevelt. El Partido Comunista, aún vigente la línea Ultra»izquierdista en la Tercera Internacional (el "socialfascismo" -es

decir la socialdemocracia- es el "enemigo principal") votó tam-bién en contra . Pero el Tratado de 1936 es producto de unacorrelación de fuerzas menos desfavorable . Desde el punto devista externo, los Estados Unidos avizoran en lontananza la se-gunda guerra mundial y está dispuesto a hacer concesiones de"buena voluntad" en su `patio trasero" Desde el punto de vistainterno, el vigor nacionalista de Acción Comunal -que tan impor-tante papel desempeñó en el rechazo del Tratado Alfaro-Kellogen 1926- aún no se ha extinguido totalmente . Harmodio Ariases en cierto sentido un producto colateral de aquel movimient o'Desde la perspectiva de hoy, como historiadores -o si se quiere,como ' profetas del pasado"-nosotros habríamos dicho que sí alimportante avance que significó perfeccionar el Estado panameñoal liquidarse el intervencionismo político norteamericano ennuestros asuntos internos. Y ello no obstante haber quedadoinalterado el enclave canalero .

En 1977, se firman los Tratados Torrijos-Carter . La corre-lación de fuerzas es bastante menos desfavorable. Desde el puntode vista externo, la política de los "derechos humanos" explorauna vía nueva que permita al Imperio rehacerse después del"Watergate" y de la humillante derrota en Vietnam . Desde el

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punto de vista interno la conciliación y arbitraje entre puebloy oligarquía que inauguró el régimen del General Torrijos apenashabía comenzado a declinar (su primer signo : la ley 95 de diciem-bre de 1976, que temporalmente eliminó cláusulas del Códigodel Trabajo favorables a la clase obrera) . Los Tratados significanla progresiva desaparición del enclave colonial de la Zona del Canalhasta su extinción al finalizar el año de 1999 . El precio de esteavance es la legalización de la presencia militar norteamericana enla Zona durante este periodo . Y, sobre todo, la "neutralización"del Canal garantizada por los Estados Unidos concluido el mismo.Desde nuestro muy personal punto de vista., todo ello significaavances cada vez más concretos a cambio de retrocesos cada vezmás abstractos. Votamos s( en 1977 a pesar de la falsa neutrali-dad, como habríamos dicho s( en 1936 al cese de la intervencióna pesar de la subsistencia del enclave, y como habríamos dicho síen 1903 a la independencia a pesar de su mediatización .

En modo alguno desconoceríamos méritos históricamente ga-nados por muchos que, desde posiciones nacionalistas, rechazaronlos Tratados Torrijos-Carter . Pero a los antimperialistas de dere-cha, es decir, al histórica y objetivamente falso antimperialismosólo precisa identificarlo . Es el que, opuesto a los TratadosTorrijos-Carter, hoy sustentan las aclaraciones derechistas apareci-das en nuestro país después de concluida la guerra fría .

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MOVIMIENTO DE ABOGADOS INDEPENDIENTES

Rechazar inequívocamente las reservas mencionadases la única forma en que la República de Panamá puedesalvaguardar y dar fe de que es consecuente con la luchade su pueblo y con la marca de la historia, que acabarápor arrasar todas las estructuras colonialistas que aúnsubsisten en el mundo.

El Movimiento de Abogados Independientes, que ha seguidocon la mayor atención el desarrollo de las deliberaciones del Se-nado de los Estados Unidos de América relativas a la ratificaciónde los Tratados Torrijos-Carter, estima que, cumplida la primeraetapa de dicho proceso de ratificación, debe emitir concepto res-pecto de lo actuado hasta ahora por el referido cuerpo legislativo .

Como es del dominio público, el Movimiento de AbogadosIndependientes se opuso a la ratificación de los Tratados Torrijos-Carter, estima que, cumplida la primera etapa de dicho proceso

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de ratificación, debe emitir concepto respecto de lo actuado hastaahora por el referido cuerpo legislativo .

Como es del dominio público, el Movimiento de Abogados In-dependientes se opuso a la ratificación de los Tratados Torrijos-Carter por parte de la República de Panamá en atención al hechode que los mismos, lejos de satisfacer las legítimas aspiracionespor las que ha luchado el pueblo panameño, imponen a nuestropaís gravámenes onerosos que no pueden justificarse a ningúntítulo y que lesionan hondamente los más caros intereses nacio-nales .

A partir de la fecha en que el Senado de los Estados Unidosde América dio inicio a la consideración formal de los tratados,el Movimiento de Abogados Independientes optó por no hacerningún pronunciamiento público en torno a los tratados o alproceso de ratificación . Dos consideraciones fundamentalesjustificaban dicha actitud . La primera de ellas es el convenci-miento de que lo que diga el Movimiento no habrá de tener lainfluencia deseable en la decisión que el referido cuerpo legis-lativo tome en torno al problema que nos ocupa . La segunda,acaso la más importante, dice relación con el interés del Movi-miento de Abogados Independientes de que no se confundierasu posición frente a los tratados con la de los Senadores que,por razones muy distintas de las nuestras, se oponían a la rati-ficación de los instrumentos meritados .

Frente al hecho cumplido de las enmiendas y reservas (en losucesivo denominada las reformas senatoriales) que el Senado delos Estados Unidos ha introducido al mal llamado "Tratado Con-cerniente a la Neutralidad Permanente del Canal y al Funciona-miento del Canal de Panamá", el Gobierno Nacional ha decretadoun silencio oficial en espera de que termine totalmente el procesode ratificación . Tal silencio, si en realidad lo fuera, acaso estaríajustificado en virtud de las trascendentales y graves consecuenciasque necesariamente dimanarán de la decisión que tome el Go-bierno en punto a la aceptación o rechazo de los tratados asíreformados. Preocupa, sin embargo, el hecho de que, al par que

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se decreta el aludido silencio, el Gobierno, por voz del Dr. RómuloEscobar Bethancourt, anuncie que las tales reformas senatorialesson "potables", lo cual es tanto como decir que son aceptables .Aparte de que ese aserto prejuzga el fondo del problema que sedice sometido a estudio, el mismo, a no dudarlo, puede inducira muchos gobiernos extranjeros que han apoyado nuestra causa aprecipitarse, desaprensivamente, a respaldar también el tratadoreformado, cuando a la postre la posición del Gobierno panameñodebe ser justamente la de rechazar los nuevos textos contractuales,como lo exige el sentido histórico de la lucha reivindicativa de lanación panameña . El desconcierto que ello produciría no favo-recerá en nada los intereses nacionales .

Ante las reformas senatoriales y el beneplácito que inicialmen-te les ha otorgado el Gobierno panameño, el Movimiento de Abo-gados Independientes estima que han desaparecido las razonesque le aconsejaban guardar silencio y cree llegado el momento deprecisar su posición en cuanto al alcance de tales reformas .

Hasta donde se sabe a la fecha de este comunicado, las refor-mas senatoriales consisten en : (a) Incorporar el acuerdo verbalTorrijos-Carter al Tratado de Neutralidad ; (b) Prever la posibilidadde que la República de Panamá otorgue a los Estados Unidos deAmérica, después del año 2000, el derecho de mantener basesmilitares en territorio panameño y (c) Conceder a los EstadosUnidos, con total independencia de lo que estipulan las otras dis-posiciones del Tratado, el derecho ilimitado, incondicional y unila-teral de tomar las medidas que, a juicio de ese país, parezcan con-venientes, inclusive la de usar sus fuerzas armadas en suelo pana-meño sin el consentimiento del soberano territorial, en caso de queel canal sea clausurado, o se entorpezca su funcionamiento, porcualquier causa, incluidas las de orden puramente interno .

El acuerdo verbal Torrijos-Carter de 14 de octubre de 1977,como lo señaló desde un principio el Movimiento de AbogadosIndependientes, vino a reiterar, por vía aclaratoria, ciertos de-rechos lesivos a Panamá que el Tratado de Neutralidad otorga a

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los Estados Unidos de America, derechos que, igualmente, cons-tituyen la más rotunda negacion de una neutralidad rectamenteentendida . Visto desde este ángulo, el acuerdo Torrijos-Carter,pese a su deficiente redacción, no concede a los Estados Unidosderechos distintos de los que emanan del mismo tratado a que serefería el acuerdo verbal en cuestión . En consecuencia, la incor-poración del supradicho acuerdo en el texto del Tratado de Neu-tralidad, aunque supone, en sentido formal, una reforma del tra-tado, en el fondo sólo constituye una reiteración de las conce-siones lesivas contenidas en el mismo . Así se sigue del tenor li-teral de dicho acuerdo, que hace constantes referencias al tratadoy se apoya concretamente en los artículos IV y V de éste .

Las otras dos reformas senatoriales mencionadas párrafosatrás, por el contrario, de ser aceptadas por la República de Pa-namá, significarían, sin duda, la introducción de cambios sustan-ciales, en la forma y en el fondo, al Tratado de Neutralidad .Tanto es así que, por razón de las mismas, los Estados Unidos hapropuesto a la República de Panamá la celebración de un tratadodistinto del original .

Una de tales reformas, desconociendo el tenor literal del ar-tículo V del Tratado de Neutralidad, según el cual después del año2000 "sólo la República de Panamá mantendrá fuerzas militares,sitios de defensa e instalaciones militares dentro de su territorio",prevé la posibilidad de que la República de Panamá otorgue a losEstados Unidos el derecho de tener bases militares en territoriopanameño después de la referida fecha . Se ha dicho que esta refor-ma es insustancial, por cuanto siempre es potestativo de todo Es-tado, en ejercicio de su soberanía, el reformar, en cualquier sen-tido, mediante acuerdos bilaterales, los tratados que tenga celebra-dos con otro Estado . Este argumento no es válido . Ocurre, enefecto, que uno de los aspectos destacados por el Gobierno Nacio-nal sobre el Tratado de Neutralidad fue, precisamente, el que elmismo disponía el desmantelamiento en el año 2000 de las basesmilitares norteamericanas existentes en Panamá, pacto éste quepodía inducir a algunos Estados interesados en ese desmantela-

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miento a adherir al Tratado de Neutralidad, convirtiéndose así enpartes del mismo . Perfeccionada la adhesión de tales Estados,el Tratado de Neutralidad, según lo señalaron reiteradamentevoceros autorizados del Gobierno, dejaría de ser un acuerdo bila-teral, para convertirse en acuerdo multilateral, con la consecuenciade que cualquier reforma que quisiera introducirse al mismo ten-dría que ser acordada por todos los Estados que hubieran adheridoal Tratado . En cambio, la enmienda senatorial de que se hacemérito permitiría que la República de Panamá y los Estados Uni-dos de América, sin el consentimiento de los demás Estados quehayan accedido al tratado, celebren acuerdos bilaterales de tipomilitar tendientes a permitir que este último país mantenga basesen Panamá después del año 2000 . Tales acuerdos desvirtuaríanaún más la pretendida neutralidad del canal . Siendo esto así, esclaro que ningún Estado que no esté ubicado en la esfera de in-fluencia de los Estados Unidos de América adherirá al tratado quenos ocupa. Nadie que analice el alcance de la reserva senatorial ala luz de las consideraciones expuestas puede calificar dichareserva de anodina .

La otra reforma a que se ha aludido, presentada por el SenadorDennis DeConcini, concedería a los Estados Unidos el derecho detomar cuantas medidas estime oportunas, inclusive la de usar susfuerzas armadas en suelo panameño, en caso de que el canal seaclausurado, o se entorpezca su funcionamiento, por cualquiercausa, aún cuando éstas accedan a asuntos exclusivamente internosde la República de Panamá .

La reserva DeConcini es, a todas luces, un reprochable y des-carado intento norteamericano para lograr que la República dePanamá otorgue a los Estados Unidos el derecho de intervenir enasuntos de nuestra exclusiva competencia . Si alguien dudara quetal es el alcance de la misma, para sacarlo de su error bastaría coninvitarlo a que leyera las palabras con que el Senador DeConcinisustentó su reserva en el Senado de los Estados Unidos. He aquíalgunos párrafos de esa intervención, cuya importancia no puedeser ignorada :

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"El propósito de esta reforma es muy sencillo, señor Presi-dente . Está diseñada para establecer una condición previaa la aceptación por parte de los Estados Unidos del Tratadode Neutralidad . Esa condición expresa que sin importar cuálsea la razón y sin que importe lo que disponga cualquier otradisposición del Tratado de Neutralidad o a qué otra interpre-tación puede estar sujeta, si el Canal de Panamá se cierra,Estados Unidos tienen el derecho de entrar a Panamá, utili-zando cualesquiera medios sean necesarios para reabrir elCanal . No existen condiciones, excepciones o limitacionesa este derecho . Conforme a lo previsto por esta reforma losEstados Unidos decide cuando dicha necesidad existe, y ejer-ce su propio juicio respecto a los medios que sean necesariospara asegurar que el canal permanezca abierto y accesible .

En circunstancias normales, los Estados Unidos no deberíantener en mira el intervenir en los asuntos internos de otroEstado . Sin embargo, hay circunstancias singulares y espe-ciales en torno a la relación entre los Estados Unidos y Pa-namá . . .

Mientras que esta preocupación es verdaderamente justifi-cada, yo he estado igualmente preocupado por la posibili-dad de que las actividades internas panameñas puedan tam-bién constituir una amenaza a la vía acuática en caso de quenosotros decidamos entregarla . Huelgas y movimientos la-borales, los actos de un gobierno hostil (no amigable), mani-festaciones de tipo político o levantamientos - cada uno deestos por sí solo o en combinación con otro podría traercomo consecuencia el cierre del Canal .

He leído los Tratados y no contienen ninguna garantía espe-cífica de que una interrupción del Canal proveniente deactividades panameñas internas pueda ser debida y adecua-damente manejada .

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La enmienda (que propongo), contiene una referencia espe-cífica al uso de fuerzas militares en Panamá . Creo que estaspalabras son absolutamente necesarias porque ellas establecenel derecho de los Estados Unidos - que no estoy convencidoestá adecuadamente previsto ni en el cuerpo del Tratado nien las reformas del liderazgo - para tomar acción militar si elcaso lo amerita . Asimismo, esclarece que los Estados Uni-dos puede ejercer la acción militar en territorio panameñosin el consentimiento del Gobierno panameño .

La cuestión del consentimiento también es vital . Como elimpacto principal de esta reforma se dirige a situaciones enlas que el Canal sea cerrado (o afectada su operación) debidoa dificultades internas de Panamá - dificultades tales comouna huelga general, un levantamiento político u otros eventossimilares - el consentimiento panameño para tomar dicha ac-ción, no tendría sentido" .

El Movimiento de Abogados Independientes no puede menosde consignar su más profunda indignación por el irrespeto que lareserva de DeConcini supone para la República de Panamá . Laaprobación de la misma constituye, en el fondo, un reto a la vo-cación nacionalista del pueblo panameño, vocación que evidente-mente ha sido subestimada por el Senado de los Estados Unidos .

Si la reserva de DeConcini hubiera sido propuesta por los re-presentantes del Gobierno de los Estados Unidos en la etapa denegociación del tratado, la misma habría sido sin duda rechazadaperentoriamente por indigna. No existe ahora ninguna razón vale-dera para aceptarla, ni para tratar, mediante argucias jurídicas odiplomáticas, de disimular su alcance y de ignorar el irreparabledaño que su aprobación por parte del Gobierno de Panamá irro-garía al Estado y a la Nación panameña .

Cabe apuntar, de otra parte, que en atención a las comentadasreformas senatoriales es claro que el Senado de los Estados Unidosno ha aprobado el Tratado Torrijos-Carter . Pretender otra cosa es

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faltar a la verdad y a la realidad jurídica. Como bien apuntan lostratadistas Moore, Kelsen, Hackworth, Verdross, Rousseau,Accioly, Podesta Costa, Oppenheim, Shwarzenberger y Anzilotti,en los tratados bilaterales las reservas equivalen a un rechazo de]tratado firmado y habrán de considerarse como ofrecimiento deconcertar nuevo tratado . Eso, ni más ni menos, es lo que el Go-bierno de los Estados Unidos propondrá al de la República dePahámá cuando le solicite que ésta acepte las reservas aprobadaspor el Senado de los Estados Unidos .

Rechazar inequívocamente las reservas mencionadas es laúnica forma en que la República de Panamá puede salvaguardarsu soberanía y dar fe de que es consecuente con la lucha de supueblo y con la marea de la historia, que acabará por arrasar todaslas estructuras colonialistas que aún subsisten en el mundo . Acep-tarlas es condenar a las presentes y futuras generaciones a tenerque escuchar, otra vez, la frase que en 1903 pronunciara el Secre-tario de Estado de los Estados Unidos, Mr. Hay, al señalar que enel tratado abundan cláusulas que todo patriota panameño debíaobjetar.

Por el Movimiento de Abogados Independientes .(Junta Directiva y Junta Consultiva) .

Carlos Iván ZúñigaBolívar Dávalos MoncayoCarlos Enrique AdamesJoaquín Ortega V.Juan Felipe de la Iglesia

M.B. García Almengor

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Panamá, 23 de marzo de 1978 .

Mario Galindo H .Tomás Herrera

Rodrigo SánchezJosé M. FaundezJosé M. Faundez Jr .Natividad E . PiñangoElsa M. de GarcíaDiógenes A. Arosemena G .

COMUNICADO DE LA CANCILLERIA*(26 de abril de 1978)

(Extracto)

IINTRODUCCION

Cuando el Senado de los Estados Unidos dio su consejo y con-sentimiento al Presidente Carter referente al Tratado Concernientea la Neutralidad Permanente del Canal y al Funcionamiento delCanal de Panamá, la Cancillería emitió dos comunicados (16 y 27de marzo) en los cuales expresó que el Gobierno no emitiría juiciosobre las enmiendas, entendimiento, condiciones y reservas que elSenado aprobó hasta tanto dicho organismo tomara igualmente ladecisión que constitucionalmente le corresponde en cuanto al Tra-tado del Canal de Panamá .

El Senado de los Estados Unidos dio el 18 de los corrientes suconsejo y consentimiento al Presidente Carter respecto al Tratadodel Canal de Panamá con las reservas y entendimientos que seránanalizados en este Comunicado.

* Cn La Estrella de Panamá, miércoles 26 de abril de 1978, PP . 16-17 .

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Surtido el trámite senatorial en los Estados Unidos, la Canci-llería, en cumplimiento de instrucciones del Excelentísimo SeñorPresidente de la República, Ingeniero Demetrio B . Lakas y el Ex-celentísimo Señor Jefe de Gobierno, General de Brigada, OmarTorrijos Herrera, avoca ahora el cumplimiento de su deber, deexplicar a la ciudadanía el alcance jurídico de las resoluciones de!Senado y de fijar su posición frente a la decisión de ese órga-no(. . .).

IXANALISIS DE LAS ENMIENDAS,RESERVAS Y ENTENDIMIENTOS

La Cancillería procede ahora, metódicamente, a analizar las en-miendas, reservas, y entendimientos conforme a los cuales el Sena-do de los Estados Unidos dio su consejo y consentimiento a losTratados Torrijos-Carter .

"I . ENMIENDAS :

"A) Al final del Artículo IV, insértese lo siguiente: "Una De-claración correcta y autorizada de ciertos derechos y deberes de lasPartes conforme a lo anterior, está contenida en la Declaración deEntendimientos expedida por el Gobierno de los Estados Unidosde América el 14 de octubre de 1977 y por el Gobierno de la Re-pública de Panamá el 18 de octubre de 1977, la cual se incorporapor este medio como parte integral de este Tratado, como sigue :

"Conforme al Tratado Concerniente a la Neutralidad Perma-nente y al Funcionamiento del Canal de Panamá (el Tratado deNeutralidad), Panamá y los Estados Unidos tienen la responsabili-dad de asegurar que el Canal permanecerá seguro y abierto a lasnaves de todas las naciones . La interpretación correcta de esteprincipio es que cada uno de los dos países, de conformidad consus respectivos procedimientos constitucionales, defenderá elCanal contra cualquier amenaza al régimen de neutralidad y porconsiguiente tendrá derecho a actuar en caso de una agresión oamenaza dirigida contra el Canal o contra el tránsito pacífico de

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las naves por dicho Canal . Esto no significa ni se interpretará comoderecho de intervención de los Estados Unidos en los asuntos in-ternos de Panamá . Cualquier acción por parte de los Estados Uni-dos estará dirigida a asegurar que el Canal permanecerá abierto, se-guro y accesible y nunca estará dirigida contra la integridad terri-torial ni la independencia política de Panamá ."

"B) Al final del primer parágrafo del Artículo VI, insértese losiguiente :

"De conformidad con la Declaración de Entendimiento men-cionada en el Artículo IV precedente : "El Tratado de Neutralidaddispone que las naves de guerra y las naves auxiliares de los Esta-dos Unidos y de Panamá tendrán el derecho de transitar el Canalde Modo expedito . Esto tiene la intención, y así se interpretará, deasegurar el tránsito de esas naves por el Canal lo más rápidamenteposible, sin trabas, con tramitación simplificada y, en caso de nece-sidad o emergencia, ponerse a la cabeza de la fila de las naves paraatravesar el Canal rápidamente ."

La lectura de estas dos enmiendas revela que ellas correspon-den exactamente a la Declaración de Entendimientos que acordóel General Torrijos con el Presidente Carter el 14 de octubre de1977. Esa declaración contiene una interpretación auténtica deltratado de neutralidad acordada por sus signatarios . La misma fuedada a la publicidad en Panamá antes del plebiscito y fue aceptadapor la ciudadanía al aprobar los Tratados Torrijos-Carter.

Lo que hacen las enmiendas supratranscritas es darle formali-dad a la Declaración de Entendimientos en vista de que la mismano fue firmada . Pero este hecho no les resta fuerza vinculante .En Derecho Internacional también se contraen compromisos enforma verbal . La interpretación acordada por el General Torrijos yel Presidente Carter al tratado de neutralidad obliga tanto a Pana-má como a Estados Unidos y es parte de los tratados aun cuandoel documento no esté firmado. Allí se plasmó la interpretación au-téntica del tratado de neutralidad dada por quien en Panamá tie-ne constitucionalmente la responsabilidad de dirigir las relacionesexteriores.

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"II . RESERVAS

"A) Supeditada a la condición que será incluida en el instru-mento de ratificación del tratado que será canjeado con la Repú-blica de Panamá, no obstante las estipulaciones del Artículo V ocualquier otra estipulación del Tratado, si el Canal fuere cerrado osus operaciones fueren obstaculizadas, la República de Panamá ylos Estados Unidos de América, tendrán el derecho de tomar lasmedidas que, cada uno actuando independientemente, considerenecesarias, de conformidad con sus procedimientos constituciona-les, incluyendo el uso de la fuerza militar en Panamá, para reabrirel Canal o reanudar las operaciones del Canal, según fuere el caso ."

Esto es lo que comúnmente se ha denominado la reserva DeConcini. Obviamente su alcance se aparta ue la Declaración Torri-jos-Carter porque dejó en entredicho la obligación de Estados Uni-dos de no intervenir en los asuntos internos de Panamá y de respe-tar la independencia política y la integridad territorial de Panamá .

Panamá ha reconocido el derecho de Estados Unidos a actuarunilateralmente en defensa de la neutralidad del Canal . Así lo rea-firmó el General Torrijos al Presidente Carter en la nota que le re-mitió el 15 de marzo de 1978 :

"Posteriormente y en virtud de confusiones creadas respecto ados artículos del tratado de neutralidad, procedimos a emitir unmemorándum de entendimiento que claramente interpretaba lacapacidad unilateral de cada uno de nuestros países para preservarel régimen de neutralidad contra amenazas, ataque o cierre del Ca-ral, el paso prioritario para las naves de guerra en caso de emergen-cia y la no interferencia en los asuntos internos de Panamá así co-mo el no afectar la integridad territorial e independencia políticade mi Patria ."

Tan abominable como la reserva De Concini fueron las explica-ciones infundadas del mismo Senador que pretende darle vida nue-vamente a las intervenciones de Estados Unidos en los asuntos in-ternos de Panamá . Afortunadamente, el Senado aprobó la Resolu-ción el 18 de abril, conocida como Enmienda Church, en la cualrefirma el respeto al Principio de No Intervención en los asuntos

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internos de los países de América, la cual fue reproducida másarriba .

Con esta última Resolución Senatorial, es evidente que EstadosUnidos ha refirmado sus compromisos internacionales a la luz delas Cartas de la ONU y la OEA . Con ella se ha despojado a la reser-va De Concini de sus garras imperialistas e intervencionistas y seha restablecido la vigencia del Principio de No Intervención . Elespectro de nuevas intervenciones al finalizar el Siglo XX, que jus-tificadamente preocupaba a todo panameño, ha sido eliminado .

`B) Supeditado a la condición de que los instrumentos de ra-tificación del Tratado serán canjeados solamente al acordarse elProtocolo de Ratificación, el cual será firmado por representantesautorizados de ambos Gobiernos, el cual será parte integral de losdocumentos del Tratado e incluirá lo siguiente :

"Nada en este Tratado impedirá a la República de Panamá nia los Estados Unidos, de acuerdo con sus respectivos procesosconstitucionales, concertar cualquier acuerdo o arreglo entre losdos países para facilitar, en cualquier momento después del 31 dediciembre de 1999, el cumplimiento de sus responsabilidades paramantener el régimen de neutralidad establecido en el Tratado, in-cluyendo acuerdos o arreglos para el establecimiento de cuales-quiera fuerzas militares estadinenses o el mantenimiento en la Re-pública de Panamá de sitios de defensa de los Estados Unidos des-pués de esa fecha, que la República de Panamá y los Estados Uni-dos pueden considerar necesarios o apropiados ."

Esto es lo que conoce como la reserva Nunn . Se la ha objetadoen Panamá con el argumento de que ella contradice el Artículo Vdel Tratado de Neutralidad que estipula :

"Después de la terminación del Tratado del Canal de Panamá,sólo la República de Panamá manejará el Canal y mantendrá fuer-zas militares, sitios de defensa e instalaciones militares dentro desu territorio nacional ."

La Cancillería comparte el sentimiento nacional que desea laterminación de la ocupación militar de Estados Unidos . La En-mienda Nunn no obliga a acordar un tratado cuyo objeto sea ese.La obligación de negociar no existe y aun si existiera, la obligaciónde negociar no conlleva el compromiso de firmar un tratado . En

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1970, Panamá rechazó los tratados de 1967 sin que ello contradi-jera el compromiso de Estados Unidos y Panamá ante la OEA denegociar un tratado que resolviera las causas de conflicto .

La recta interpretación de la reserva Nunn es que si EstadosUnidos decidiera proponerle a Panamá la negociación de un trata-do para que Estados Unidos tenga bases militares en Panamá des-pués de 1999, el Gobierno que rija los destinos de Panamá enton-ces estará en libertad de acceder o no a las negociaciones . Esa serásu responsabilidad . Aquel Gobierno examinará la situación y sobe-ranamente tomará su decisión que le comunicará a Estados Uni-d os .

Con todo énfasis, la Cancillería declara que el Artículo V antestranscrito no ha sido variado. Todos los Estados tienen la potestadde negociar ilimitadamente salvo las limitaciones que le impone laCarta de Naciones Unidas .

"C) Antes de la fecha en que entre en vigor el Tratado, las dospartes comenzarán a negociar un acuerdo conforme al cual la Co-misión Americana de Monumentos de Batalla administraría, desdela fecha de entrada en vigor de dicho acuerdo, la parte del Cemen-terio de Corozal, ubicado en lo que constituyó la Zona del Canal,que contiene los restos de ciudadanos de Estados Unidos . Dichaadministración se haría libre de todo impuesto y otros cargos y sincompensación a la República de Panamá y de acuerdo con las prác-ticas, privilegios e inmunidades vinculadas con la administración decementerios, fuera de los Estados Unidos, por la Comisión Ameri-cana de Monumentos de Batalla, incluyendo el enarbolamiento dela bandera de los Estados Unidos ."

"D) La bandera de los Estados Unidos podrá ser enarbolada,de conformidad con las estipulaciones del parágrafo 3 del ArtículoVII del Tratado del Canal de Panamá, en la parte del Cementeriode Corozal ubicado en lo que constituyó la Zona del Canal quecontiene los restos de ciudadanos de Estados Unidos ."

"E) El Presidente de los Estados Unidos .(A) deberá haber anunciado, antes de la fecha de entrada en

vigor del Tratado, y antes de la terminación del Tratado del Canalde Panamá, su intención, en armonía con un acuerdo con la Repú-blica de Panamá, de transferir a la Comisión Americana de Monu-

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mentos de Batalla, la administración de la parte del Cementerio deCorozal que contiene los restos de ciudadanos de Estados Unidos ."

(B) deberá haber anunciado, inmediatamente después de lafecha de canje de los instrumentos de ratificación, los planes queserán ejecutados a expensas del Gobierno de los Estados Unidos,para :

(i) antes de que el Tratado entre en vigencia, trasladar losrestos de los ciudadanos de los Estados Unidos del Cementerio deMount Hope a la parte del Cementerio de Corozal que contengalos restos de los ciudadanos estadounidenses, con exclusión de losrestos de cualquier ciudadano cuyos parientes más cercanos objeta-ren, por escrito, al Secretario del Ejército, a más tardar tres mesesdespués de la fecha del canje de los instrumentos de ratificacióndel Tratado, los cuales no serán removidos, y

(ii) transportar a los Estados Unidos, para ser nuevamente in-humados, si así lo solicitare su pariente más cercano, a más tardar30 meses después de la fecha de entrada en vigor del Tratado, losrestos que estuvieren en el Cementerio de Corozal y, antes de lafecha de entrada en vigor del Tratado, cualesquier restos que fue-ren trasladados del Cementerio de Mount Hope de acuerdo con elparágrafo (i) anterior, y

(C) deberá haber informado, antes de la fecha de entrada envigor del Tratado, al pariente más cercano que objetare conformeal parágrafo (B) (i) sobre todas las opciones disponibles y sus con-secuencias .

Esta reserva tampoco significa ninguna variaciones de los Tra-tados Torrijos-Carter . Aquí se contempla la posibilidad de nego-ciar un acuerdo para testimoniar el respeto permanente que se me-recen los difuntos . Ningún panameño se opone a este acuerdo .Está bien arraigado en el alma de todo panameño, dada su hondavocación cristiana la veneración a los antepasados . La Cancilleríano prevé ninguna dificultad en llegar a un acuerdo con EstadosUnidos siguiendo los modelos utilizados por otros países sobre es-ta materia, como Francia .

Panamá no tiene ningún inconveniente en que, de conformidadcon las estipulaciones del parágrafo 3 del Artículo VII del Tratadodel Canal de Panamá y una vez se cumpla con el procedimiento allí

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señalado, los restos mortales de los ciudadanos estadounidensesreposen bajo la sombra de su pabellón en el Cementerio de Coro-zal. Las honras fúnebres que una nación civilizada rinde a quieneshan ofrendado sus vidas, merece todo nuestro respeto . Este no esun problema de soberanía ni de manifestación de ejercicio depoderes jurisdiccionales . La bandera panameña será enarboladasiempre en sitio de honor como prueba inequívoca de su sobera-nía .

"F) Para cumplir con los fines del Artículo III del Tratado deasegurar la seguridad, eficiencia y mantenimiento adecuado del Ca-nal, la República de Panamá y los Estados Unidos de América, du-rante sus respectivos períodos de responsabilidad por el funciona-miento y mantenimiento del Canal, a menos que los ingresos de laoperación del Canal excedieran las sumas necesitadas para cumplirlos fines de dicho artículo, usarán dichas entradas del Canal sola-mente fines compatibles con los propósitos del artículo III.`

Una de las normas básicas del Derecho Internacional : la santi-dad de los tratados, su fiel cumplimiento . Es obvio que comoPanamá no tiene enormes fuerzas militares, su mejor defensa es elacatamiento leal a sus compromisos . Los própositos del Tratado deNeutralidad contenidos en su artículo III serán cumplidos de bue-na fe por Panamá . Esto lo hará Panamá como norma básica de supolítica exterior. Lo que el Senado pide aquí no difiere de lo quemanda el Derecho Internacional y de lo que ha sido siempre lapráctica de Panamá en sus relaciones exteriores. Panamá siempreactuará en forma compatible con sus compromisos .

"III. ENTENDIMIENTOS :"A) El parágrafo 1(c) del artículo III del Tratado será inter-

pretado en el sentido de que exige, antes de que se haga cualquierajuste en los peajes por el uso del Canal, que se dé plena considera-ción a los efectos de cualquier ajuste de dichos pejaes en los patro-nes del tráfico, incluyendo la consideración de los siguientes facto-res de una manera compatible con el régimen de neutralidad :

(1) el coste de operar y mantener el Canal de Panamá ;(2) la posición competitiva del uso del Canal en relación con

otros medios de transporte ;

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(3) el interés de ambas Partes en el mantenimiento de flotasdomésticas ;

(4) el efecto de dicho ajuste en las diversas áreas geográficasde cada una de las dos Partes, y

(5) el interés de ambas Partes en aumentar al máximo el co-mercio internacional .

La República de Panamá y los Estados Unidos cooperarán en elintercambio de información necesaria para la consideración de di-chos factores."

Los factores señalados en este entendimiento son razonables .Todo buen administrador del Canal de Panamá, al tratar de hacerajuste a los peajes, tiene necesariamente que considerar esos facto-res. Pero es evidente que una vez considerados esos factores y otrosque se juzguen apropiados, Panamá, como soberano, dueño y ad-ministrador exclusivo del Canal tomará las decisiones que juzguemás apropiadas para el funcionamiento de esa obra y la mayor ren-tabilidad de ella tomando en cuenta que el Canal tiene competido-res y que hay en desarrollo técnicas que compiten con el mismo .

`B) El acuerdo "para mantener el régimen de neutralidad esta-blecido en este Tratado" en el artículo IV del Tratado significaque cualquiera de las dos Partes del Tratado puede, de acuerdo consu procedimiento constitucional, tomar acción unilateral para de-feder el Canal contra cualquier amenaza, según lo determine laparte que tome la acción .

"C) La resolución sobre la "necesidad o emergencia", paraque cualquier nave de guerra o nave auxiliar de la República de Pa-namá o de los Estados Unidos vaya a la cabeza de la fila con el finde transitar por el canal, será hecha por la nación que opere lanave."

Estos entendimientos armonizan con la Declaración Torrijos-Carter de 14 de octubre de 1977 .

"D) Nada en el Tratado, en los anexos, ni en el Protocolo rela-tivo al Tratado ni en ningún otro acuerdo relativo al Tratado, obli-ga a los Estados Unidos a otorgar ninguna ayuda económica, ayu-da militar en forma de donación ayuda para la seguridad, créditode venta militar extranjera ni educación o entrenamiento militaresinternacionales a la República de Panamá ."

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Este entendimiento es correcto . La nota que el Secretario deEstado Cyrus Vance dirigió al Embajador Gabriel Lewis Galindo el7 de septiembre de 1977 no contiene obligaciones de dar ayudaeconómica a Panamá. Se trata de medidas discrecionales tomadaspor Estados Unidos independientemente de la suerte de los trata-dos.

Panamá siempre entendió que los beneficios económicos fun-damentales que le otorga el tratado están consignados en los artí-culos III(5) y XIII .

"E) El Presidente incluirá en los instrumentos del canje deratificación con el Gobierno de la República de Panamá, todas lasenmiendas, reservas, entendimientos, declaraciones y otras exposi-ciones incorporadas por el Senado en su resolución y ratificaciónreferente a este Tratado ."

Este entendimento más que a Panamá va dirigido al Presidentede los Estados Unidos, Panamá no tiene objeción que formularle aeste entendimiento .

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